V Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen

Mit 1.1.2018 wurde die bisherige Gemeinde-Bedarfszuweisungsregelung des Landes Oberösterreich durch die „Gemeindefinanzierung neu“ ersetzt. Die vorliegende Studie soll einen Beitrag zur Weiterentwicklung der Regelung leisten. Im Zentrum stehen dabei eine Analyse der veränderten finanziellen Verteilungen auf Gemeindeebene, eine finanzwirtschaftliche Betrachtung der Neuregelung sowie Einschätzungen von kommunalen Expertinnen und Experten hinsichtlich der Stärken und Schwächen.

1 Zentrale Ergebnisse

Veränderte Verteilungswirkungen auf Gemeindeebene

Im Jahr 2018 wurden 254 Mio. Euro an Gemeinde-Bedarfszuweisungen ausbezahlt. Diese verteilten sich auf mehrere Fonds (Abbildung 2):  26 Prozent Strukturfonds: dient der Basisfinanzierung; Verteilung nach Finanzkraft, Einwohnerzahl und aufgabenorientierten Kriterien;  30 Prozent Härteausgleichsfonds: zum Haushaltsausgleich und Finanzkraftstärkung; Verteilung in Abhängigkeit des Haushaltsabganges und der Finanzkraft;  26 Prozent Projektfonds: zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten; in Abhängigkeit der Finanzkraft;  2 Prozent Regionalisierungsfonds: zur Förderung von Gemeinde-Kooperationen; in Abhängigkeit der Finanzkraft;  16 Prozent im Rahmen einer Sonderfinanzierung (gesonderte Projektfinanzierungen, BZMittel der Statutarstädte).

Durch die Neuregelung werden vor allem ländliche Gemeinden mittlerer Finanzkraft stärker gefördert als durch die bisherige Regelung. Bei finanzschwachen und kleinen Gemeinden liegen die Förderungen in einem ähnlichen Bereich wie bei der letzten Regelung. Verluste zeigen sich bei großen und überdurchschnittlich finanzstarken Zentren sowie im weiteren Umland von Zentren. Dies ist in den Anteilsverschiebungen an der Summe der BZ-Mittel gut erkennbar (Abbildung 4, Abbildung 7, Abbildung 10):  deutliche Anteilszuwächse bei den Gemeinden von 1.000 bis 2.500 EW (+2,7 Prozent Anteil), Rückgänge bei den Gemeinden von 2.501 bis 5.000 EW (-1,1 Prozent) und bei Statutarstädten (-1,0 Prozent);  deutliche Anteilszuwächse bei Gemeinden des mittleren Finanzkraft-Quintils (+2,9 Prozent Anteil), Rückgänge bei den Gemeinden der beiden finanzkräftigeren Quintile (-1,6 Prozent im 4. FK-Quintil, -2,0 Prozent im 5. FK-Quintil);  deutliche Anteilszuwächse bei Gemeinden im ländlichen Raum (+3,9 Prozent), Rückgänge bei den urbanen Zentren (-1,8 Prozent) und dem ländlichen Raum im Umland von Zentren (-1,2 Prozent) (siehe Abbildung 21).

Abbildung 21: Anteile der Gemeinden nach Raumtyp an den Auszahlungen, 2017 und 2018

3,5% 1,8%

15,8%

27,7%

2017

51,1% Ländlicher Raum

Ländlicher Raum im Umland von Zentren 26,5%

Regionale Zentren

Urbane Groß-, Mittel- und Kleinzentren 3,3% 1,2%

14,0%

Sonstige (GV)

2018

55,0%

Quelle: KDZ: eigene Berechnungen; auf Basis: Land Oberösterreich: Meldung an das BMF zu BZ-Mitteln in Oberösterreich. Ein weiterer Effekt der Neuregelung ist, dass die Pro-Kopf-Unterschiede stärker werden. So haben sich die Spannen der Pro-Kopf-Einnahmen der Gemeinden nach Gemeindeklassen in sämtlichen Betrachtungskategorien erhöht (Abbildung 5, Abbildung 8, Abbildung 11):  nach EW-Klassen: Erhöhung der Spanne 2017 von 1:11 auf 1:15 im Jahr 2018 (siehe Abbildung 22);  nach FK-Quintilen: Erhöhung der Spanne 2017 von 1:4,2 auf 1:4,7 im Jahr 2018;  nach Raumtypen: Erhöhung der Spanne 2017 von 1:3,0 auf 1:3,6 im Jahr 2018. Insgesamt erhöhten sich daher die Pro-Kopf-Beträge jener Gemeinden, welche bereits bisher vergleichsweise hohe Pro-Kopf-Beträge erhielten, stärker als jene der weniger stark geförderten Gemeinden.

Abbildung 22: Bedarfszuweisungen pro Kopf nach EW-Klasse, 2017/2018

Euro pro Kopf 900

800

700

600

500

400

300

200

100

2017

Spanne 1:11

Euro pro Kopf

Sonderfinanzierung Regionalisierungsfonds Projektfonds Härteausgleichsfonds Strukturfonds 900

800

700

600

500

400

300

200

100

2018

Spanne 1:15

0 0 bis 500 EW 501-1.000 EW 1.001-2.500 EW 2.501-5.000 EW 5.001-10.000 EW 10.001-20.000 EW über 20.000 EW Statutarstädte bis 500 EW 501-1.000 EW 1.001-2.500 EW 2.501-5.000 EW 5.001-10.000 EW 10.001-20.000 EW über 20.000 EW Quelle: KDZ: eigene Berechnungen; auf Basis: Land Oberösterreich: Meldung an das BMF zu BZ-Mitteln in Oberösterreich, EW-Klassen gemäß Statistik Austria Bevölkerungsstand 01.01.2018.

Statutarstädte

Im Zeitverlauf nimmt die Bedeutung der Gemeinde-Bedarfszuweisungen an der Summe der ausbezahlten Transfers vom Land Oberösterreich an die Gemeinden kontinuierlich zu. Lag der Anteil der Gemeinde-Bedarfszuweisungen an den gesamten Transfereinnahmen der Gemeinden im Jahr 2014 noch bei 37 Prozent, erhöhte sich der Anteil bis zum Jahr 2018 auf 57 Prozent (Abbildung 23). Die Transfereinnahmen der Gemeinden vom Land bewegten sich von 2014 bis 2018 zwischen 411 und 480 Mio. Euro. In dieser Gesamtsumme sind nicht nur die GemeindeBedarfszuweisungen enthalten, sondern auch weitere Transfers vom Land an die Gemeinden. Zu nennen sind hier insbesondere laufende Kostenbeiträge im Kinderbetreuungsbereich oder die Weitergabe der Investitionszuschüsse des Bundes in den Bereichen Ganztagsschulen und Kindergarten. 2017 wurden die bisherigen Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel aufgrund einer Neuerung im FAG 2017 um rund 20 Mio. Euro aufgestockt. Den deutlichen Sprung bei den vom Land an die Gemeinden ausbezahlten Gemeinde-Bedarfszuweisungen kann man im Jahr 2017 nicht erkennen. Dafür lagen die Auszahlungsbeträge im Jahr 2018 deutlich höher.

Abbildung 23: Transfereinnahmen der Gemeinden vom Land in Mio. Euro, 2014-2018

in Mio. Euro 600

500

420 Mio. €

ab 2017 zusätzliche Gemeinde-BZ-Mittel um rund 20 Mio. € laut FAG 480 Mio. €

442 Mio. €

411 Mio. € 400 437 Mio. €

300 251 Mio. €

200 157 Mio. € 198 Mio. € 182 Mio. € 196 Mio. € 57%

100 41% 41% 48% 37% Anteil der BZ-Mittel an der Summe der Förderungen 0 2014 2015 2016 2017 2018

BZ-Mittel an Gemeinden weitere Förderungen

Quelle: KDZ: eigene Berechnung 2019 auf Basis Statistik Austria: Gemeindefinanzdaten 2014 bis 2018; Land Oberösterreich: Rechnungsabschlüsse 2014 bis 2018, Anlage 3b. Eine zusätzliche bemerkenswerte Erkenntnis ist eine Verschiebung in der Förderstruktur. Im Jahr 2018 ist – gegenüber den Vorjahren – eine deutliche Stärkung der laufenden Transfers erkennbar, und zwar bei sämtlichen Gemeinden bis etwa 10.000 EW. Lag der durchschnittliche Anteil der laufenden Transfers (Tabelle 18) im Zeitraum 2014 bis 2017 zwischen 29 14 und 38 Prozent, erhöhte sich dieser bis 2018 schlagartig auf 51 Prozent. Bei sämtlichen Gemeinden bis 10.000 EW erhöhte sich der Anteil der laufenden Transfers von 2017 auf 2018 um zumindest 10 Prozentpunkte.

14 Die niedrigeren Werte ergeben sich aufgrund stärkerer Investitionszuschüsse bei Ausbauprogrammen.

Finanzwirtschaftliche Analyse

Die finanzwirtschaftliche Analyse zeigt einige Fortschritte gegenüber der Vorgängerregelung, aber auch noch mehrere kritische Aspekte und einem damit verbundenen Verbesserungsbedarf. Positiv hervorzustreichen ist die stärkere Objektivierung der Mittelvergabe sowie erste Ansätze einer Aufgabenorientierung. Systemische Kriterien Es ist jedoch auch auf mehrere kritische Aspekte hinzuweisen. Hervorzustreichen sind hierbei die Reformbemühungen der FAG-Verhandlungspartner im Zuge der Verhandlungen zum FAG 2017. Vereinbart wurde, dass der Bund den Gemeinden zusätzliche Gemeinde-Bedarfszuweisungen übermittelt und dass im Gegenzug die Länder ihre Finanzkraftregelungen unter „Bedachtnahme auf weitere landesrechtliche Finanzkraftregelungen“ überarbeiten. Dies kann in der Neuregelung der BZ-Richtlinien nicht erkannt werden, da die finanzkraftausgleichende Wirkung noch weiter verstärkt wurde und eine gesamthafte Betrachtung des landesinternen Transfersystems (daher inkl. Umlagen, welche ebenfalls eine stark finanzkraftausgleichende Wirkung haben) ebenfalls nicht bekannt ist.

Eine stärkere Verschränkung von Aufgabensteuerung und Finanzierungsströmen konnte ebenfalls nicht erreicht werden. Es finden sich zwar aufgabenorientierte Elemente im Rahmen des Strukturfonds, allerdings werden die aufgabenorientiert ausgeschütteten Mittel bei hoher Finanzkraft um 80 Prozent reduziert. Hier kann daher keinesfalls von einer Aufgabenorientierung gesprochen werden, da diese nur funktionieren kann, wenn keine Vermengung von Ressourcenund Lastenausgleich vorliegt. Auch sind die Finanzierungsströme an keine ausreichend konkreten Aufgaben- oder Wirkungsziele geknüpft. Möglich wären hier etwa Verschränkungen mit der Raumplanung (z.B. Knüpfung an das Zentrale-Orte-Konzept). Die derzeit formulierten Ziele der „Gemeindefinanzierung neu“ sind zwar benannt und transparent, es fehlen jedoch messbare Kriterien zur Zielerreichung. Die derzeit angeführten Ziele stellen jedenfalls stark auf den Ressourcenausgleich ab, vernachlässigen aber die Aufgabenebene. Da es sich bei den Gemeinde-Bedarfszuweisungen um originäre Gemeindemittel handelt, wäre im Rahmen eines ganzheitlichen Reformprozesses auch darauf zu achten, dass eine gleichberechtigte Partnerschaft zwischen Land und Gemeinden besteht. Da die Ziele derzeit doch sehr einseitig auf die Stärkung von finanzkraftschwachen und kleinen bis mittleren Gemeinden ausgerichtet sind, legt dies nahe, dass bei der Festlegung der Ziele kein ausreichender Einbezug der Städte erfolgte und insbesondere Fragen der regionalen Versorgungsfunktion bisher unberücksichtigt blieben. Strukturelle Kriterien

Insgesamt zeigt sich eine sehr hohe Bedeutung des Ressourcenausgleichs. In sämtlichen Fonds ist die Finanzkraft entscheidend für die Auszahlungshöhe der Mittel. Die stark finanzkraftausgleichende Wirkung wird auch in den finanzstatistischen Berechnungen bestätigt. Eine Berücksichtigung der Finanzierbarkeit von zentralörtlichen Leistungen ist grundsätzlich nicht vorgesehen. Auch ein koordiniertes Abstimmen der Leistungsangebote innerhalb von Regionen wird in den Richtlinien nicht angeführt. Hingegen ist der Lastenausgleich deutlich unterrepräsentiert und erfolgt ausschließlich im Rahmen des Strukturfonds. Durch die enge Verwobenheit von Ressourcen- und Lastenausgleich

wird das ohnehin nur gering ausgeprägte lastenausgleichende Element zusätzlich massiv geschwächt. Kriterien zur Abgeltung der regionalen Versorgungsfunktion fehlen zur Gänze. Auch eine Abgeltung der höheren Ausgaben in Zusammenhang mit Bezirksverwaltungsagenden erfolgt nicht.

Deutlich zu wenig genutzt wird der Regionalisierungsfonds. Die derzeitigen Anreize reichen nicht aus, um hier die im Sinne der Effizienzsteigerung notwendigen Gemeindekooperationen voranzubringen. Dies zeigt sich auch im ausgeschütteten Volumen. Grundsätzlich ist in der Richtlinie zur „Gemeindefinanzierung neu“ ein Volumen von 15 Mio. Euro vorgesehen, tatsächlich ausbezahlt wurden 2018 nur 5,6 Mio. Euro; dies ist ein Drittel. Betrachtet man zusätzlich den Härteausgleichsfonds, liegt der Schluss nahe, dass mit der „Gemeindefinanzierung neu“ die bestehenden Gemeindestrukturen konserviert werden, da den Gemeinden ohnehin Abgänge im Haushalt ersetzt werden und sie sich daher nicht um Effizienzmöglichkeiten außerhalb ihrer Gemeindegrenzen (Kooperationen und Zusammenlegungen) kümmern müssen.

Einschätzungen der Praxis zu Stärken und Schwächen

Im Rahmen eines Workshops mit Städtevertreterinnen und -vertretern erfolgten eine Einschätzung zu den Stärken und Schwächen der „Gemeindefinanzierung neu“ sowie eine Erarbeitung von Handlungsempfehlungen aus Praxissicht. Insgesamt zeigte sich, dass die Gesamteinschätzung der Städte zur „Gemeindefinanzierung neu“ mittelmäßig bis gut ausfällt. Im Vergleich mit der bisherigen Regelung kam es für einige Städte insgesamt zu einer leichten Verbesserung, für einige zu einer leichten Verschlechterung. Im Workshop wurde auch betont, dass sich in einigen Städten wenig geändert hat, da sie grundsätzlich eher wenige Förderungen erhalten bzw. derzeit noch bestehende Förderzusagen nach dem alten Regelsystem haben. Betrachtet man einzelne Aspekte zeigt sich folgendes Bild:  Gute Noten gibt es für die Aspekte der Nachvollziehbarkeit der Regelung und zur Planungssicherheit, welche sich auch gegenüber der Vorgängerregelung verbessert haben.  Als mittelmäßig wird die Regelung in den Bereichen Gemeindeautonomie und dem Prozess der Fördervergabe eingeschätzt. Auch hier zeigt sich gegenüber der Vorgängerregelung eine Verbesserung.  Als unzureichend wurden die Aspekte der Transparenz hinsichtlich verfolgter Ziele und erreichter Ergebnisse sowie hinsichtlich der Finanzierbarkeit von zentralörtlichen Leistungen eingeschätzt. Auch der hohe Ausgleich von Unterschieden zwischen städtischem und ländlichem Raum wurde negativ bewertet. Bei diesen drei Aspekten wurde auch eine Verschlechterung gegenüber der bisherigen Regelung festgestellt.

In Bezug auf die einzelnen Fonds können die folgenden Aspekte hervorgestrichen werden:  Strukturfonds: Die Begrenzung der Mittel bei 400 Tsd. Euro ist nicht nachvollziehbar und wirkt beliebig. Einzelne aufgabenorientierte Verteilungskriterien sowie Gewichtungen sind nicht nachvollziehbar. Die Finanzierbarkeit von zentralörtlichen Leistungen bleibt gänzlich unberücksichtigt.  Härteausgleichsfonds: Die verstärkte Förderung von Abgangsgemeinden fördert kleinteilige Gemeindestrukturen und mindert den Kooperations- und Fusionswillen bei den Gemeinden. Auch erhöht dies die Abhängigkeit der Gemeinden von Landestransfers.  Projektfonds: Der Eigenmittelanteil von einem Drittel der Projektkosten ist vor allem bei Großprojekten ein Problem. Die finanzkraftabhängige Geringfügigkeitsgrenze ist nicht nachvollziehbar und sollte sich zumindest an der Bevölkerungszahl orientieren. Förderungen für den Straßenbau fehlen.  Regionalisierungsfonds: Die Anreize zur Kooperation reichen nicht aus. Dies betrifft insbesondere auch Kooperationen zwischen Städten und Umlandgemeinden bzw. eine regionale Abstimmung von Infrastrukturprojekten und Dienstleistungen.

Im Rahmen des Workshops wurden basierend auf den Stärken und Schwächen Vorschläge für eine Weiterentwicklung der „Gemeindefinanzierung neu“ entwickelt. In der folgenden Übersicht sind diese zusammengefasst. Wichtiges Anliegen dabei war eine Anpassung der Zielsetzungen, welche etwa auch die Aufgabenperspektive, aber auch gewünschte Steuerungseffekte stärker berücksichtigen.

Tabelle 8: Lösungsvorschläge städtischer Vertreterinnen und Vertreter

Bereiche mit Verbesserungsbedarf Lösungsvorschläge

* Stärkung der Gemeindeautonomie * finanzielle Unabhängigkeit der Gemeinden Ziele der Vergaberichtlinien * gezielte Unterstützung bei besonderen sozio-demografischen Herausforderungen * Finanzierbarkeit von Projekten mit regionaler Versorgungsfunktion * verpflichtende regionale Abstimmung * Abbau von bürokratischen Hürden * Förderschwerpunkte mit Steuerungseffekten * beschleunigte und vereinfachte Verfahren * Klarheit über die förderbaren Kosten Förderprozess * Entfall Finanzierungszusagen-Vorbehalt * transparente Abrechnungen * Entpolitisierung vorantreiben * Evaluierung der bestehenden Verteilungskriterien Verteilungskriterien * Ausgewogenheit der Kriterien verbessern * Berücksichtigung der regionalen Versorgungsfunktion * Deckelung beim Strukturfonds und Geringfügigkeitsgrenze annähern Gesamtevaluation der Transferbeziehungen * Transfers zwischen Land OÖ und Gemeinden ganzheitlich betrachten Stärken des regionalen * stärkere finanzielle Anreize für Gemeindekooperationen Denkens * verpflichtende Kooperationen zwischen Umland- und Standortgemeinden Voraussetzungen für * breite Beteiligung der kommunalen Ebene (Gemeinden + Städte) eine Umsetzung * Zieldiskussion im Rahmen der Evaluierung Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2019; auf Basis: Workshop mit städtischen Vertreterinnen und Vertretern.

2 Handlungsempfehlungen

Basierend auf der Analyse werden hier Empfehlungen zur Weiterentwicklung dargestellt, welche sowohl die finanzwirtschaftliche Einschätzung als auch die Erfahrungen der Städte berücksichtigen. Die Empfehlungen beziehen sich in einem ersten Schritt auf die Grundlagen und Rahmenbedingungen, in einem zweiten Schritt auf die konkrete Ausgestaltung der einzelnen Fonds der Regelung.

Grundlagen und Rahmenbedingungen

Ziele und Wirkungen Der erste Vorschlag betrifft die Weiterentwicklung der Ziele und Wirkungsorientierung. Derzeit sind Ziele nicht ausreichend benannt und es wurden mit der Regelung keine Messkriterien zur Zielerreichung festgelegt. Insgesamt wird empfohlen, bei den Zielsetzungen einen stärkeren Aufgabenbezug herzustellen. Entsprechend dem Vorschlag aus der Praxis bedeutet dies etwa die gezielte Unterstützung bei besonderen sozio-demografischen Herausforderungen, bei unterschiedlichen Versorgungsleistungen oder die verpflichtende regionale Abstimmung bei Infrastruktur- und Dienstleistungsangeboten. Auch Förderschwerpunkte mit Steuerungseffekten – etwa zur Stärkung des Klimaschutzes – sollten angedacht werden. Hinsichtlich der Evaluierung der „Gemeindefinanzierung neu“ wird eine gezielte Evaluierung der Zielerreichung empfohlen. Die zentrale Frage, die zu klären ist, ist dabei, ob die Maßnahmen geeignet sind, um die gesetzten Zielsetzungen zu erreichen. Konnte etwa die Autonomie der Gemeinden erhöhte werden oder wurden die Abhängigkeiten noch weiter verstärkt? Sind die Regelungen geeignet, um Gemeindekooperationen zu fördern? Konnten die bürokratischen Hürden ausreichend abgebaut werden? Die bisher dargestellten Analysen legen nahe, dass bezüglich dieser Ziele keine ausreichende Zielerreichung gegeben ist und es hier noch Einiges an Entwicklungspotenzial gibt. Um die Transparenz zu verbessern bietet sich das Bereitstellen der Berechnungsgrundlagen und Informationen zu den Verteilungsschlüsseln im Strukturfonds an alle Gemeinden an. Auch eine transparente Übersicht zu den ausbezahlten Mitteln nach einzelnen Gemeinden und Fonds sollte zum Standard werden.

Fördervergabeprozess Im Förderprozess konnten mit der Neuregelung bereits Verbesserungen erreicht werden. Um diesen noch weiter zu verbessern bieten sich mehrere Ansatzpunkte wie etwa eine Beschleunigung von Standardprojekten eine elektronische Abwicklung oder die Reduzierung an Förderstellen an. Auch eine Konkretisierung zu den förderbaren Kosten würde den Prozess vereinfachen.

Reformprozess Bei einer Weiterentwicklung der „Gemeindefinanzierung neu“ wird empfohlen, im Sinne einer zukunftsgerichteten Mehr-Ebenen-Steuerung, die Gemeinden sehr breit miteinbeziehen. Schließlich handelt es sich bei den Gemeinde-Bedarfszuweisungen um originäre Gemeindemittel. 15 Dabei ist auf einen Einbezug der Gemeinden aller Größenklassen zu achten, um ein möglichst ausgewogenes Ergebnis zu erhalten. Um den steigenden Anforderungen (z.B.

15 Vorwegabzug bei den Ertragsanteilen der Gemeinden, welche daher auch wieder an die Gemeinden auszuschütten sind. Hinzu kommen im geringen Umfang eine Finanzzuweisung des Bundes zum Finanzkraftausgleich.

Klimaschutz, Demografie) möglichst gut begegnen zu können, sollte ein stärkeres Netzwerkdenken, daher ein Agieren auf Augenhöhe, gegenüber dem klassischen Hierarchiedenken mehrfache Vorteile bringen. 16

Die „Gemeindefinanzierung neu“ ist nur ein Element innerhalb des länderinternen Finanzausgleichs. Hinzu kommen vor allem die Umlagen sowie weitere Förderungen (z.B. Kinderbetreuung, Ganztagsschulen). Da die Bedeutung des länderinternen Transfersystems insbesondere aufgrund der überdurchschnittlichen Umlagenentwicklung sehr deutlich an Bedeutung gewonnen hat, wäre hier eine gesamthafte Betrachtung sämtlicher Transfers sinnvoll, um die Wirkungen in ihrer Gesamtheit einschätzen und bewerten zu können. Eine Gesamtevaluierung der Transferbeziehungen sollte dabei das Ziel der Autonomiesteigerung für Gemeinden verfolgen, wie dies etwa durch Transferentflechtung und -reduzierung möglich wäre. Bei einer Reform sollte es auch eine Stärkung der aufgabenorientierten Elemente geben. Insbesondere braucht es auch gezielte Lösungen für die drei Statutarstädte.

Tabelle 9: Kritische Aspekte und Lösungsansätze – Grundlagen und Rahmenbedingungen

Kritische Aspekte Lösungsansätze

Ziele und Wirkungen

Fehlende messbare Wirkungsziele - Wirkungsziele benennen und messbare Kriterien definieren - stärkerer Bezug auf Aufgabenziele und die regionale Abstimmung - Förderschwerpunkte mit Steuerungseffekten (z.B. Klimaschutz) Evaluierungen zu Wirkungen der Maßnahmen lfd. Evaluierung, inwieweit die einzelnen Verteilungskriterien die gewünschten fehlen noch Effekte erreicht haben: z.B. - Strukturfonds: Sind die gewählten Strukturindikatoren ausreichend differenziert und unterstützen dabei, das Versorgungsangebot innerhalb einer Region zu sichern? - Härteausgleichsfonds: Hat sich die finanzielle Situation der Gemeinden nachhaltig verbessert? - Projektfonds: Konnte die Infrastruktur in den Regionen gesichert bzw. zukunftsfit werden? - Regionalisierungsfonds: Konnten durch vermehrte Kooperationsprojekte Einsparungseffekte erzielt werden? Mängel der Transparenz - Berechnungsgrundlagen und Informationen zu den Verteilungsschlüsseln im Strukturfonds bereitstellen - Finanzierungsströme nach den einzelnen Kriterien bereitstellen, um Verteilungswirkungen nachvollziehen zu können

Fördervergabeprozess

Mängel im Förderprozess (z.B. Langwierigkeit, Beschleunigung, Reduzierung auf eine Föderstelle, elektronische Abwicklung, mangelnde Planungssicherheit, Vielzahl an maximale Streckung der Auszahlung auf drei Jahre, Entfall Förderstellen, fehlende zeitnahe Auszahlung) Finanzierungszusagen-Vorbehalt, transparente Abrechnungen, Entpolitisierung Förderbare Kosten Konkretisierung zu den förderbaren Kosten (z.B. Normkosten, geförderte Kostenarten)

Reformprozess

unzureichende Einbindung der Gemeindeebene Gemeinden aller Größenklassen einbeziehen, breite Beteiligung der kommunalen Ebene keine ganzheitliche Neustrukturierung des Gesamtevaluierung der Transferbeziehungen (Transfereinnahmen und - landesinternen Transfersystems ausgaben) inkl. Fokus auf die ausreichende Finanzierbarkeit zentralörtlicher Leistungen großes Gewicht des Transfersystems führt zu Transferentflechtung und -reduzierung, klare Aufgabenzuordnungen Einschränkung der Gemeindeautonomie Ausschluss der drei Statutarstädte Berücksichtigung der Aufgabennotwendigkeiten der zentralen Orte bei einer Neuordnung der Transferbeziehungen Quelle: KDZ: Eigene Darstellung 2019; auf Basis der finanzwirtschaftlichen Analyse und den Einschätzungen aus Praxissicht.

16 Näheres hierzu etwa in der KDZ-Publikation „Governance-Perspektiven in Österreichs Föderalismus“ oder in der KDZ-Studie „Option einer governance-orientierten Reform des Finanzausgleichs“.

Ausgestaltung der Fonds

Strukturfonds

Beim Strukturfonds fällt die hohe Finanzkraftorientierung auf, welche die Aufgabenorientierung unterminiert. Es werden daher zwei getrennte Säulen des Ressourcen- und Lastenausgleichs empfohlen sowie generell eine weitere Stärkung der Aufgabenorientierung. Jedenfalls wäre die derzeit fehlende Berücksichtigung von regionalen Versorgungsaufgaben nachzuholen. Möglich wäre dies etwa durch eine Knüpfung an das Zentrale-Orte-Konzept des Oö. Landesraumordnungsprogramms, um eine ausreichende Differenzierung auf Städteebene zu gewährleisten. Die alleinige Ausrichtung an der Finanzkraft ist wenig treffsicher. Es wird daher empfohlen, auch andere Strukturindikatoren zur berücksichtigen. Dies können etwa die Bevölkerungsentwicklung oder die Siedlungsdichte sein. Auch eine Berücksichtigung der Umlagenbelastung bei der Finanzkraftdefinition würde zu einer Entlastung zentraler Orte beitragen. Die Deckelung von 400 Tsd. Euro wäre zu evaluieren. Härteausgleichsfonds Der Härteausgleichsfonds konserviert bestehende Gemeindestrukturen. Um dies aufzubrechen wird empfohlen, verstärkt auch Gemeindekooperationen als Instrument der Effizienzsteigerung zu berücksichtigen. Auch bedarf es regional besser abgestimmter Infrastrukturen, um teure Erhaltungskosten einzelner Gemeinden zu vermeiden. Projektfonds Auch beim Projektfonds zeigt sich, dass die regionale Versorgungsfunktion nicht berücksichtigt wird. Deshalb wird empfohlen, bei Projekten mit regionaler Versorgungsfunktion den Eigenmittelanteil zu reduzieren, um die Finanzierbarkeit solcher Projekte zu erleichtern. Auch könnten die Geringfügigkeitsgrenzen auch in Abhängigkeit des Zentralitätsgrades der Gemeinde angepasst werden. Neben der Finanzkraft und der oben vorgeschlagenden regionalen Versorgungsfunktion könnten auch noch weitre Strukturindikatoren berücksichtigt werden, da die Finanzkraft alleine nicht ausreichend auf verschiedene Rahmenbedingungen differenziert. Es wäre weiters anzudenken, die Mittel für den Straßenbau aus dem Härteausgleichsfonds in den Projektfonds zu verschieben, um diese Mittel sämtlichen Gemeinden zur Erfüllung dieser Basisaufgabe zugänglich zu machen. Regionalisierungsfonds Die sehr geringe Ausschöpfung des Regionalisierungsfonds zeigt, dass die Anreize für Kooperationen und Gemeindestrukturreformen nicht ausreichen. Hier wären mehrere Möglichkeiten denkbar. Etwa gezielte höhere Förderungen in bestimmten Aufgabenfeldern bei Kooperationslösungen, verpflichtende Prüfungen von Kooperationslösungen bei Investitionsprojekten oder höhere Aufschläge auf die Zahlungen aus dem Projektfonds. Weiters wird eine stärkere regionale Abstimmung von Infrastrukturen und Dienstleistungen empfohlen. Dies betrifft insbesondere auch die gezielte Förderung der Zusammenarbeit zwischen Städten und Umlandgemeinden.

Tabelle 10: Kritische Aspekte und Lösungsansätze – einzelne Fonds

Kritische Aspekte

Strukturfonds

Finanzkraftorientierte Kriterien konterkarieren aufgabenorientierte Kriterien

Es werden ausschließlich Basisaufgaben berücksichtigt (KIGA, Pflichtschule, Straße), zentralörtliche Aufgaben sind nicht berücksichtigt Alleinige Ausrichtung an der Finanzkraft ist wenig treffsicher und stärkt noch keine strukturschwachen Gemeinden. Andere wesentliche Strukturindikatoren sind nicht berücksichtigt.

Deckelung ist nicht nachvollziehbar (Grenzziehung bei 400 Tsd. Euro wird als zu

Lösungsansätze

Zwei parallele (voneinander unabhängige) Säulen: 1) Aufgabenorientierte Verteilung, 2) Finanzkraftausgleich generell Stärkung der Aufgabenorientierung, Reduzierung des Ressourcenausgleichs Berücksichtigung des Zentralörtlichkeitsgrades von Gemeinden - etwa Knüpfung an das Zentrale-Orte-Konzept des Oö. Landesraumordnungsprogramms (derzeit drei Kategorien: überregionales Zentrum, ergänzendes Zentrum im Stadtumlandbereich, regionales Zentrum) Berücksichtigung der Umlagenbelastung bei der Finanzkraft, um einen landesinternen, ganzheitlichen Finanzkraftausgleich sicherzustellen (wie mit dem FAG auch vorgesehen) Berücksichtigung weiterer Strukturindikatoren; etwa Bevölkerungsentwicklung, Altersstruktur, Erwerbsquote, Siedlungsdichte, Zugehörigkeit zu Raumtypen (auch hier Orientierung am Oö. Landesraumordnungsprogramm) niedrig eingeschätzt)

Zweckmäßigkeit der Deckelung gesondert evaluieren bzw. diese an der Einwohnerzahl orientieren

Härteausgleichsfonds

Ausgleich des ordentlichen Haushaltes konserviert bestehende Gemeindestrukturen; dies senkt die Wahrscheinlichkeit von notwendigen Gemeindekooperationen und -zusammenlegungen deutlich Berücksichtigen der Möglichkeit von Kooperationen bei den Härteausgleichskriterien

Regionales Denken fehlt nur regional abgestimmte Infrastrukturen fördern

Projektfonds

1/3 Eigenmittelanteil ist bei großen Projekten Berücksichtigung der regionalen Versorgungsfunktion bei Projekten mit regionaler Bedeutung ein finanzielles Hindernis Geringfügigkeitsgrenzen erschweren Berücksichtigung der Einwohnerzahl oder der regionalen Versorgungsfunktion bei Finanzierbarkeit von Projekten bei Gemeinden den Geringfügigkeitsgrenzen mit hoher Finanzkraft Fördermöglichkeiten für Straßenbau fehlen Straßenbau in den Förderkatalog aufnehmen Alleinige Orientierung an der Finanzkraft Berücksichtigung weiterer Strukturindikatoren (siehe oben). Regionale verzerrt. Versorgungsfunktion berücksichtigen.

Regionalisierungsfonds

15 Prozent Aufschlag sind vergleichsweise geringer Anreiz, um grundlegende Strukturreformen zu fördern Anreize für interkommunale Kooperationen und Zusammenlegungen erhöhen, z.B. gezielte Förderung bestimmter Aufgabenfelder (gemeinsame Bauhöfe, Kindergärten, Freizeiteinrichtungen) verpflichtende Prüfung einer Kooperationslösung bei Investitionsprojekten Evaluation, inwieweit der Aufschlag ausreichend Anreize schafft

unzureichende regionale Abstimmung von Infrastrukturen und Dienstleistungen

- stärkere Anreize zur Zusammenarbeit, etwa zwischen Städten und Umlandgemeinden - verpflichtende Kostenbeteiligung von Umlandgemeinden bei regionalen Projekten Quelle: KDZ: Eigene Darstellung 2019; auf Basis: finanzwirtschaftliche Analyse, Einschätzungen aus Praxissicht.

Sonderregelung für die Statutarstädte

Die drei Statutarstädte Linz, Wels und Steyr sind von den Richtlinien zur „Gemeindefinanzierung neu“ ausgeschlossen. Sie erhalten ein fixes Bedarfszuweisungs-Kontingent. Dieses liegt bei rund 50 Euro pro Kopf. Im Vergleich dazu erhalten Gemeinden von 501 bis 1.000 EW mit über 500 Euro pro Kopf das Zehnfache an Förderungen. Bemerkenswert ist auch, dass sich der Anteil der drei Statutarstädte am Fördervolumen von 2017 auf 2018 von 7,2 Prozent auf 6,2 Prozent verringerte. Gleichzeitig liegt der Anteil an der oberösterreichischen Bevölkerung bei 20,8 Prozent. Daher ein Fünftel der oberösterreichischen Bevölkerung wird hier von den allgemeinen Verteilungsrichtlinien ausgeschlossen.

Mit der „Gemeindefinanzierung neu“ wurden erstmals Elemente einer Aufgabenorientierung integriert. Allerdings bleiben Aufgaben von Städten im Rahmen ihrer zentralörtlichen Funktion gänzlich unberücksichtigt. Dies trifft noch deutlicher bei den Statutarstädten zu, da der zugewiesene Pauschalbetrag keine Verknüpfung mit den tatsächlichen Aufgabenerfordernissen aufweist. Insbesondere zu nennen ist hier die Bezirksverwaltungstätigkeit, welche im Rahmen des Finanzausgleichs keine entsprechende Berücksichtigung findet. Bei einer Weiterentwicklung der Richtlinien wäre jedoch darauf Bedacht zu nehmen. Es bedarf gezielter Lösungen für die Statutarstädte, damit diese ihre zentralörtlichen Aufgaben wie auch ihre Bezirksverwaltungsagenden auch weiterhin erbringen können.

Ergänzung: Sondertopf von 20 Mio. Euro

Für die Jahre 2019, 2020 und 2021 werden vom Land Oberösterreich zusätzliche Mittel für die Gemeinden in der Höhe von 20 Mio. Euro zur Verfügung gestellt. Laut Medienberichten 17 werden die Mittel nach einem Schlüssel aus Finanzkraft und Einwohnerzahl auf die einzelnen Gemeinden aufgeteilt. Jede Gemeinde erhält eine Direktzahlung zwischen 15.000 und 90.000 Euro. Für die drei Statutarstädte sind jeweils 100.000 Euro vorgesehen. Bei den Mitteln soll es sich um Landesmittel 18 handeln, welche die bestehenden Mittel aus der „Gemeindefinanzierung neu“ ergänzen. Die Mittel sind für Investitionen zum „Schwerpunkt Ehrenamt und Vereinsarbeit“ zu verwenden. Die Mittel erhalten die Gemeinden zwar ohne Antrag, die zweckmäßige Verwendung muss jedoch im Nachhinein nachgewiesen werden. Durch die verwendeten Verteilungskriterien mit starkem Fokus auf einen Ressourcenausgleich sowie die betragsmäßige Deckelung ist davon auszugehen, dass dieser Sondertopf die bereits mit der „Gemeindefinanzierung neu“ stärkere Umverteilung zwischen den Gemeinden in Abhängigkeit der Finanzkraft noch zusätzlich verstärkt. Städte erhalten pro Kopf deutlich unterdurchschnittliche Mittel, obwohl gerade diese aufgrund ihrer Besonderheit als zentrale Orte etwa im Sozialbereich (z.B. Jugendarbeit, Frauenhäuser, Wohnungslosigkeit) verstärkt Mittel einsetzen müssen. Eine gezielte Förderung, welche verstärkt die konkreten Leistungen und Wirkungen berücksichtigt, wäre hier daher zu begrüßen. Bei einer Gesamtevaluierung der „Gemeindefinanzierung neu“ sollten auch diese Mittel in die Betrachtung miteinbezogen werden.

Ergänzung: Empfehlungen des Rechnungshofs

Eine Reform des Transfersystems wird auch vom Rechnungshof gefordert. Dieser hat sich zuletzt die Zahlungsströme zwischen Ländern und Gemeinden anhand der Beispiele Ansfelden und Feldkirchen angesehen und auch mehrere Schlüsse für das oberösterreichische Transfersystem gezogen. 19

Insbesondere empfiehlt der Rechnungshof eine Festlegung von Verteilungszielen. So sieht er die hohe Umverteilungswirkung kritisch, da damit negative Anreizeffekte ausgelöst werden können. Auch empfiehlt er eine stärkere Zusammenführung von Ausgabenverantwortung und Finanzierung, etwa indem unterschiedliche Leistungen der Gemeinden bei der Transferhöhe berücksichtigt werden, die hohe Bedeutung der finanziellen Leistungsfähigkeit reduziert wird oder regionalpolitische Strategien ein höheres Gewicht erhalten.

17 OÖ Nachrichten 15.11.2019 „Sondertopf: 20 Millionen Euro für die Gemeinden“. 18 Zusätzliche Verstärkungsmittel des Finanzressorts sowie Mittel aus dem Infrastrukturressort. 19 Rechnungshof: Zahlungsströme zwischen Ländern und Gemeinden, 2019.