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STÄRKEN, SCHWÄCHEN UND HANDLUNGSEMPFEHLUNGEN AUS SICHT DER STÄDTE
Im Rahmen des Projektes erfolgte am 23. September 2019 ein Workshop mit Städtevertreterinnen und -vertretern, um die Neuregelung der „Gemeindefinanzierung neu“ zu evaluieren sowie Handlungsempfehlungen abzuleiten. 13 Folgend werden die Ergebnisse dargestellt. Im Mittelpunkt standen dabei: Stärken und Schwächen der aktuellen Regelung Definition der Anforderungen und Zielanpassungen aus Städtesicht Erarbeiten von Handlungsempfehlungen
1 Gesamteinschätzung
Abbildung 20 zeigt einen ersten Einblick in das Bewertungsergebnis der WorkshopTeilnehmerinnen und -Teilnehmer. Insgesamt zeigte sich, dass die Gesamteinschätzung der Städte zur „Gemeindefinanzierung neu“ mittelmäßig bis gut ausfällt. Im Vergleich zu der bisherigen Regelung kam es für einige Städte insgesamt zu einer leichten Verbesserung, für einige zu einer leichten Verschlechterung. Im Workshop wurde auch betont, dass sich in einigen Städten wenig geändert hat, da sie grundsätzlich eher wenige Förderungen erhalten bzw. derzeit noch bestehende Förderzusagen nach dem alten Regelsystem aufweisen. Betrachtet man einzelne Aspekte zeigt sich folgendes Bild: Gute Noten gibt es für die Aspekte der Nachvollziehbarkeit der Regelung und zur Planungssicherheit, welche sich auch gegenüber der Vorgängerregelung verbessert haben. Als mittelmäßig wird die Regelung in den Bereichen Gemeindeautonomie und dem Prozess der Fördervergabe eingeschätzt. Auch hier zeigt sich gegenüber der Vorgängerregelung eine Verbesserung. Als unzureichend wurden die Aspekte der Transparenz hinsichtlich verfolgter Ziele und erreichter Ergebnisse sowie hinsichtlich der Finanzierbarkeit von zentralörtlichen Leistungen eingeschätzt. Auch der hohe Ausgleich von Unterschieden zwischen städtischem und ländlichem Raum wurde negativ bewertet. Bei diesen drei Aspekten wurde auch eine Verschlechterung gegenüber der bisherigen Regelung festgestellt.
Im Folgenden werden die einzelnen Aspekte hinsichtlich ihrer Stärken und Schwächen näher betrachtet.
13 Näheres zu den gestellten Fragen ist dem Kapitel der methodischen Erläuterungen zu entnehmen.
STÄRKEN, SCHWÄCHEN UND HANDLUNGSEMPFEHLUNGEN AUS SICHT DER STÄDTE
Abbildung 20: Gesamteinschätzung der aktuellen Regelung sowie im Vergleich zur bisherigen Regelung
Quelle: Ergebnis des Evaluierungsworkshops am 23. Sept. 2019
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2 Stärken und Schwächen
2.1 Stärken
Planungssicherheit
Die Planbarkeit und die Planungssicherheit für die Gemeinden haben sich grundsätzlich verbessert und auch die Pünktlichkeit der Auszahlungen wurde positiv bewertet.
Nachvollziehbarkeit der Regelung
Die Nachvollziehbarkeit der Regelung wird grundsätzlich positiv bewertet und hat sich im Vergleich zur bisherigen Regelung mit der „Gemeindefinanzierung neu“ verbessert. Die Verteilungskriterien des Strukturfonds sind transparent.
Prozess der Förder- und Mittelvergabe
Der Prozess der Fördervergabe wird von den Städten insgesamt als mittelmäßig bis gut eingeschätzt. Er hat sich gegenüber der bisherigen Regelung verbessert und ist jetzt strukturierter und nachvollziehbarer.
Förderung kleiner Gemeinden
Die neue Regelung fällt zu Gunsten von kleinen Gemeinden aus. Kleinere Gemeinden profitieren beispielsweise aufgrund von verhältnismäßig größeren Güterwegenetzen und werden dementsprechend bei den aufgabenorientierten Verteilungskriterien des Strukturfonds stärker berücksichtigt und gefördert. Auch für Tourismusgemeinden bringt die „Gemeindefinanzierung neu“ zusätzliche Mittel aus dem Strukturfonds.
2.2 Schwächen
Mängel im Förderprozess
Obwohl insgesamt eine Verbesserung im Förderprozess festgestellt werden kann, wird doch auch Verbesserungspotenzial aufgezeigt: Der Genehmigungsprozess wird insgesamt als zu lange eingeschätzt. Es wird nicht ausreichend berücksichtigt, dass wachsende Städte oftmals unter Zeitdruck bei der Realisierung von Projekten stehen. Insbesondere regelmäßig wiederkehrende Projekte, wie dies auf wachsende Gemeinden etwa bei Kindergärten oder Schulen zutrifft, sollten schneller abgewickelt werden. Durch Vorbehalte bei Finanzierungszusagen wird die Planbarkeit erschwert, da dies insbesondere bei größeren Projekten zu Finanzierungsproblemen führen kann. Das Vorhandensein von mehreren Förderstellen beim Land Oberösterreich erschwert und verlangsamt den Prozess. Die Abstimmung zwischen der Direktion Inneres & Kommunales und anderen Direktionen (z.B. GSGD) dauert lange und führt zu Verzögerungen im Prozess. Fehlende zeitnahe Auszahlungen zwingen zu immer längeren Zwischenfinanzierungen.
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Es fehlen Informationen über die förderbaren Kosten, sodass die Bemessungsgrundlage für die Berechnung der Förderung unklar ist. Es ist nicht klar, welche „Standards“ gefördert werden. Potenziale in Richtung Digitalisierung werden nicht genutzt.
Verteilungs- bzw. Vergabekriterien
Grundsätzlich wird die Umlagenbelastung bei der Mittelvergabe nicht berücksichtigt, sondern es besteht vorwiegend eine reine Finanzkraft-Orientierung. Damit wird nicht das tatsächliche finanzielle Potenzial einer Gemeinde berücksichtigt. Die Finanzierbarkeit der regionalen Versorgungsfunktion ist nicht berücksichtigt. Strukturfonds
Die Begrenzung der Mittel aus dem Strukturfonds von max. 400 Tsd. Euro ist zu niedrig angesetzt, da dieser Betrag nicht ausreicht, um eine Vielzahl an Basisprojekten, welche in der alten Regelung vom Land gefördert wurden (z.B. Spielplätze, Feuerwehrautos), zu finanzieren. Die Grenzziehung bei 400 Tsd. Euro ist nicht nachvollziehbar und wirkt beliebig. Die Verteilungskriterien zu den Güterwegen und den Tourismusgemeinden sind für die Städte nicht nachvollziehbar und erscheinen zu hoch gewichtet. Projektfonds Der Eigenmittelanteil bei den Projektfonds (ein Drittel) muss bereits bei Projektstart von der Gemeinde nachgewiesen werden. Je nach Projektvolumen kann dies Projekte erschweren/verhindern. Vor allem bei Großprojekten ist die Finanzierbarkeit des Eigenmittelanteils schwierig. Es wird kritisch gesehen, dass sich die finanzkraftabhängige Geringfügigkeitsgrenze, welche für den Projektfonds gilt, an der absoluten Finanzkraft einer Gemeinde orientiert und in keiner Relation zur Bevölkerungszahl steht. Weiters schließt die Geringfügigkeitsgrenze viele Projekte der Städte von der Finanzierung aus (z.B. Spielplätze), die bisher subventioniert wurden. Diese Kosten sind jedoch höher als die im Rahmen des Strukturfonds dafür vorgesehenen Mittel von maximal 400 Tsd. Euro.
Es fehlt eine Förderung im Bereich des Straßenbaus. Kleinere Gemeinden erhalten dafür Förderungen aus dem Härteausgleichsfonds und darüber hinaus noch Mittel aus dem Strukturfonds für Güterwege. Für die Städte reichen die Mittel aus dem Strukturfonds nicht aus, um die gemeindeeigenen Straßen zu finanzieren.
Transparenzmängel
Transparenz insbesondere hinsichtlich der erreichten Ergebnisse ist bei der „Gemeindefinanzierung neu“ nicht gegeben und hat sich auch gegenüber der bisherigen Regelung weiter verschlechtert. So fehlen Informationen zur Berechnungsgrundlage und zum Verteilungsschlüssel. Es fehlen transparente Abrechnungen, in welchen die Auszahlungen gemeindeweise für alle einzelnen Fonds ausgewiesen werden. Die formulierten Ziele der „Gemeindefinanzierung neu“ sind vage. Es fehlen messbare Kriterien zur Zielerreichung.
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Förderung der kleinteiligen Gemeindestruktur
Die verstärkte Förderung von Abgangsgemeinden (zumeist kleine, ländliche Gemeinden) fördert kleinteilige Gemeindestrukturen und mindert den Kooperations- und Fusionswillen bei den Gemeinden. Darüber hinaus führt die verstärkte Förderung von finanzschwachen Gemeinden und Abgangsgemeinden dazu, dass diese Gemeinden noch stärker von den Förderungen des Landes abhängig sind. Da es keine Verpflichtung zu Kooperationen zwischen Städten und Umlandgemeinden gibt, braucht es ausreichend Anreize zur Kooperation. Die in der „Gemeindefinanzierung neu“ vorgesehenen Anreize reichen hier nicht aus. Auch fehlt eine regionale Abstimmung von Infrastrukturprojekten und Dienstleistungen, welche bei der Fördervergabe zugrunde gelegt wird.
Berücksichtigung zentraler Orte
Die Finanzierbarkeit von zentralörtlichen Leistungen mittels „Gemeindefinanzierung neu“ wird von den Städten als schlecht eingeschätzt und hat sich im Vergleich mit der bisherigen Regelung weiter verschlechtert.
Während die großen Städte zahlreiche Infrastrukturen für die Umlandgemeinden zur Verfügung stellen und oftmals sehr geringe Förderquoten erhalten, profitieren die kleinen Gemeinden zusätzlich von hohen Förderquoten.
Fehlende Gesamtsicht aufs Transfersystem
Das Transfersystem wird nicht als Ganzes betrachtet. Die Finanzkraft als vorwiegendes Verteilungskriterium berücksichtigt nicht die Gesamtsituation einer Gemeinde. Es fehlt jedenfalls die Berücksichtigung der Umlagenbelastung als auch der unterschiedlichen Aufgabennotwendigkeiten der Gemeinden im Sinne eines aufgabenorientierten Finanzausgleichs. Bei letzterem wäre jedenfalls die Berücksichtigung der regionalen Versorgungsfunktion zu betonen.
Weiters wird die Verschiebung der Fördermittel von den Städten zu den ländlichen Gemeinden insbesondere vor dem Hintergrund der steigenden Ausbaubedarfe in städtischen Regionen sehr kritisch gesehen.
3 Ziele und Lösungsvorschläge
Nach einer Evaluierung des Status Quo und der damit identifizierten Stärken und Schwächen stellt sich die Frage, wie sich der Vergabeprozess weiterentwickeln soll: Zuerst erfolgte ein Vorschlag für Ziele, welche mit einem modernen GemeindeBedarfszuweisungsmittel-Vergabeprozess aus Städtesicht verbunden sein sollten. Darauf aufbauend wurden Lösungsvorschläge erarbeitet, welche sowohl Bezug auf die gesetzten Zielsetzungen nehmen als auch an die identifizierten Schwächen des aktuellen Systems anknüpfen. Schließlich wurden noch die Voraussetzungen aus Städtesicht definiert, um die „Gemeindefinanzierung neu“ erfolgreich weiterentwickeln zu können.
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3.1 Vorschläge für Ziele der Vergaberichtlinien
Im Rahmen des Workshops wurden sieben Ziele definiert: Stärkung der Gemeindeautonomie: Die Fördervergabe führt zu einer Stärkung der Gemeindeebene. Finanzielle Unabhängigkeit der Gemeinden: Die finanziellen Abhängigkeiten von Gemeinden werden verringert. Dies trifft insbesondere auch auf bisherige Abgangsgemeinden zu. Gemeinden sollen finanziell möglichst selbstständig sein und mittelfristig die Ausgaben des laufenden Betriebs ohne gesonderte Förderungen des Landes decken können.
Gezielte Unterstützung bei besonderen sozio-demografischen Herausforderungen:
Gemeinden mit besonderen sozio-demografischen Herausforderungen sollen im Sinne einer Aufgabenorientierung besonders gestützt werden. Gemeinde-Bedarfszuweisungen sollen jedoch nicht großflächig dem Ausgleich des Haushaltes dienen, sondern nur erfolgen, wenn besondere sozio-demografische Herausforderungen vorliegen. Die Abgangsdeckung sollte daher die Ausnahme und nicht die Regel sein. Finanzierbarkeit von Projekten mit regionaler Versorgungsfunktion: Die Förderrichtlinien sichern die Finanzierbarkeit von Projekten mit regionaler Versorgungsfunktion. Verpflichtende regionale Abstimmung: Die regionale Abstimmung von Infrastrukturen und Dienstleistungen ist Teil der Förderrichtlinien. Dies soll Versorgungsdefizite oder -überschüsse innerhalb einer Region verhindern. Abbau von bürokratischen Hürden: Die bürokratischen Hürden bei der Fördervergabe sollen weiter abgebaut werden. Förderschwerpunkte mit Steuerungseffekten: Um die Steuerungsqualität zu erhöhen, sollen variable, politisch gesetzte Förderschwerpunkte mit bestimmten Steuerungseffekten bestehen, welche bei der Fördervergabe zusätzlich berücksichtigt werden. Empfohlenes Beispiel wäre hier die Förderung höherer Umweltstandards als Beitrag zum Klimapfad.
3.2 Lösungsvorschläge
Förderprozess
Beschleunigte und vereinfachte Verfahren Der Prozess der Fördervergabe sollte entbürokratisiert, vereinfacht und beschleunigt werden. Vor allem bei Standardprojekten (z.B. Kindergärten) sollte ein beschleunigtes und vereinfachtes Verfahren möglich sein. Eine konkrete Maßnahme zur Verfahrensvereinfachung ist die Reduzierung auf eine einzelne Förderstelle im Land Oberösterreich.
Die Abwicklung der Förderungen sollte elektronisch möglich sein, es braucht eine stärkere Digitalisierung im Prozess. Zudem sollten die Fördermittel zeitnahe nach Fertigstellung des Projektes und über einen Zeitraum von max. drei Jahren ausbezahlt werden.
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Klarheit über die förderbaren Kosten
Eine Festlegung der förderbaren Kostenrahmen würde zur besseren Orientierung in der Planungsphase helfen. Hierzu wird die Festlegung von Normkosten vorgeschlagen, an welchen sich die förderbaren Kosten orientieren. Dies können etwa durchschnittliche Quadratmeterpreise für eine bestimmte Projektart (z.B. Kindergarten) sein, welche dann als förderbare Kosten definiert werden. Der Normkostensatz könnte sich an schon bestehenden Projekten orientieren und vom Land regelmäßig in aktualisierter Form bereitgestellt werden. Auch würde eine Spezifizierung der förderbaren Kosten helfen. Dies betrifft etwa die Fragestellung, welche Standards gefördert werden und ob etwa auch Maßnahmen mit Klimarelevanz (z.B. Photovoltaik-Anlage, verbesserte Energieeffizienz) gefördert werden oder nicht.
Entfall Finanzierungszusagen-Vorbehalt Der Finanzierungszusagen-Vorbehalt für gewährte Förderungen sollte entfallen, damit die Städte sich auf die Förderzusage verlassen können. Transparente Abrechnungen Die Transparenz der Abrechnungen sollte erhöht werden. Sinnvoll wären hier gesamthafte gemeindeweise Abrechnungen, welche die Auszahlungen nach den einzelnen Fonds zeigen. Entpolitisierung vorantreiben Generell wird eine weitere Entpolitisierung bei der Fördervergabe gewünscht.
Verteilungskriterien
Evaluierung der bestehenden Verteilungskriterien Die aufgabenorientierten Verteilungskriterien des Strukturfonds sind zu evaluieren sowie die Hintergründe für die jetzigen Kriterien offenzulegen, um die Nachvollziehbarkeit der Kriterien zu erhöhen.
Ausgewogenheit der Kriterien verbessern Die starke Verwobenheit von Lasten- und Ressourcenausgleich im Rahmen des Strukturfonds sollte aufgehoben werden, da damit die Lasten von finanzkräftigen Gemeinden unberücksichtigt bleiben. Vielmehr sollten dies zwei voneinander unabhängige Säulen sein. Es braucht daher sowohl einen Ressourcenausgleich als auch einen starken Lastenausgleich. Neben der Finanzkraft sollten auch weitere sozio-demografische Kriterien berücksichtigt werden. Dies trifft insbesondere auf den Strukturfonds und den Projektfonds zu. Um besser auf die tatsächliche finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden abzustellen, sollte zusätzlich zur Finanzkraft auch die Umlagenbelastung berücksichtigt werden. Die Förderung von Straßeninfrastrukturen sollte vom Härteausgleichsfonds in den Projektfonds übergeführt werden. Berücksichtigung der regionalen Versorgungsfunktion Bei den Kriterien sollte stärker die regionale Versorgungsfunktion von zentralen Orten berücksichtigt werden. Möglich wäre hier eine Orientierung am Zentrale-Orte-Konzept des Landesraumordnungsprogramms des Landes Oberösterreich.
STÄRKEN, SCHWÄCHEN UND HANDLUNGSEMPFEHLUNGEN AUS SICHT DER STÄDTE
Für Großprojekte mit regionaler Versorgungsfunktion (z.B. Schulcluster) sollte der Eigenmittelanteil (1/3-Finanzierung) reduziert werden. Deckelung beim Strukturfonds und Geringfügigkeitsgrenze annähern Die Anwendung einer Geringfügigkeitsgrenze im Rahmen des Projektfonds wird grundsätzlich unterstützt, da dies auch weniger Verwaltungsaufwand bedeutet. Die im Strukturfonds vorgesehenen Mittel von max. 400 Tsd. Euro reichen jedoch nicht, um damit jene Projekte zu finanzieren, welche die Geringfügigkeitsgrenze unterschreiten. Die Deckelung ist daher anzuheben – etwa in Abhängigkeit der Gemeindegröße. Die Geringfügigkeitsgrenze ist zu evaluieren. Projekte mit regionaler Versorgungsfunktion sollten gesondert berücksichtigt werden.
Gesamtevaluation der Transferbeziehungen zwischen Land Oberösterreich und Gemeinden
Eine Gesamtevaluierung der Transferbeziehungen, welche sowohl Förderungen als auch Umlagen umfasst, wäre wichtig, um die Transferverflechtungen insgesamt zu bewerten. Ein Fokus sollte dabei auch auf die ausreichende Finanzierbarkeit von zentralörtlichen Leistungen gelegt werden.
Stärken des regionalen Denkens
Es benötigt stärkere finanzielle Anreize für Gemeindekooperationen. Bei der Finanzierung von regionalen Projekten sollte eine verpflichtende Kooperation zwischen Umland- und Standortgemeinde bzw. eine Kostenbeteiligung von den Umlandgemeinden angedacht werden. Bei der stärkeren Verankerung einer Regionsperspektive kann auch von den Erfahrungen der Regionalmanagements gelernt werden.
3.3 Voraussetzungen für die Umsetzung
Um eine zielführende Evaluierung durchführen zu können, müssen Gemeinden und Städte aller Größenklassen in den Prozess miteinbezogen werden. Sowohl Städte als auch Gemeinden brauchen eine starke politische Vertretung bzw. es muss eine breite Beteiligung der kommunalen Ebene sichergestellt werden. Die Evaluierung der „Gemeindefinanzierung neu“ sollte breit angelegt sein und insbesondere überprüfen, inwieweit die gesetzten Ziele erreicht wurden. Hierzu zählt auch eine Evaluation, welche die Auswirkungen der Förderrichtlinie nach Gemeindegrößenklassen berücksichtigt, zusätzlich die Entwicklung der Fördermittel insgesamt sowie die damit verbundenen Ausschöpfungsquoten.
