Introduksjonsprogrammet i teori og praksis - En håndbok for deg som arbeider med flyktninger

Nina Gran og Lena Scoufia

INTRODUKSJONSPROGRAMMET – I TEORI OG PRAKSIS En håndbok for deg som arbeider med flyktninger

KOMMUNEFORLAGET

Introduksjonsprogrammet – i teori og praksis.indd 1

27.02.2018 09:07:44

© 2018 Kommuneforlaget AS, Oslo 1. utgave, 1. opplag 2018 Omslag: have a book Sats: have a book Trykk og innbinding: RenessanseMedia AS ISBN: 978-82-446-2327–8 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Kommuneforlaget AS er enhver eksemplarframstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, Interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.

Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.

Kommuneforlaget AS Postboks 1263 Vika 0111 OSLO Telefon: 24 13 28 50 Henvendelser vedrørende utgivelsen rettes til: kundeservice@kommuneforlaget.no www.kommuneforlaget.no

Introduksjonsprogrammet – i teori og praksis.indd 2

27.02.2018 09:07:44

Innhold

FORORD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5

ka p i ttel 1 INNLEDNING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6

ka p i ttel 2 UTFORDRINGER I FLYKTNINGARBEIDET . . . . . . . . . . . . . . . . .

9

2.1 2.2 2.3

10 10

2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9

Utfordringer i flyktningarbeidet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Mot selvhjulpenhet eller «klientifisering»? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Hvordan kan vi sikre at introduksjonsstønaden ikke blir en rettighet, men lønn for innsats? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Hva er en integrert person? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Helsens betydning for mestring? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Språket en viktig faktor for deltakelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Målet er arbeid, men slipper de til? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Hvorfor nettopp Söderköping? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Fra ankomst til mestring i Söderköping . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 14 15 17 17 19 20

ka p i ttel 3 SÖDERKÖPING: FRA Å LAGE PLANER FOR PERSONEN TIL PERSONENS EGEN PLAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

3.1 3.2 3.3 3.4

24 25 26

Hvem skal stille kravene? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Om ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Å arbeide ut fra individenes egne perspektiver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den individuelle handlingsplanen – fortsettelsen av det gamle og starten på noe nytt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.5 Samarbeidet om individuell handlingsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.6 Å evaluere arbeidet med planen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.7 Evaluering av flyktningarbeidet ved hjelp av planene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.8 Integrasjonsenheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.9 Å organisere planer i et introduksjonsprogram . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.10 Å integrere individuelle handlingsplaner og program i nærmiljøet .

3.11 Introduksjonsprogrammet og økonomisk godtgjøring . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.11 Alternativ til introduksjonsprogrammet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.12 Introduksjonsprogrammet – et steg inn i kommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.13 Lokale nettverk og samfunnsorientering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.14 Praksis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.15 Om barnas introduksjon og det å være foreldre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.16 Helsens betydning for et introduksjonsprogram . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.17 Det grunnleggende integrasjonsarbeidet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Introduksjonsprogrammet – i teori og praksis.indd 3

27 28 31 33 33 35 43 49 57 59 65 70 74 76 85

27.02.2018 09:07:44

INNHOLD

ka p i ttel 4 GRUNNLEGGENDE FORUTSETNINGER FRA ARBEIDET I SÖDERKÖPING – HVORDAN BØR VI MØTE FLYKTNINGENE? . . . . . . . . . . . 87 4.1 Møtene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2 Introduksjonsprogrammet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3 Den økonomiske ytelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4 Organiseringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90 90 91 92

ka p i ttel 5 INTRODUKSJONS­LOVEN – SAMMEN­FATNINGER . . . . .

94

5.1 Hovedlinjer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2 Kommunens ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3 Rett og plikt til deltakelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4 Introduksjonsprogrammets innhold og varighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5 Yrkesskadeforsikring for personer i introduksjonsprogram . . . . . . . . . . . .

94 95 95 96 100

ka p i ttel 6 ERFARINGER MED INTRODUKSJONS­ORDNINGEN SISTE TI ÅR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

104

6.1 Veiledning og kompetanse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2 Differensiering av programmet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3 Samhandling og arbeidsretting av introduksjonsprogrammet . . . . . .

6.4 Økonomi og ressurser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

106 112 118 125 127

ka p i ttel 7 ANBEFALINGER FOR TILRETTELEGGING AV INTRODUKSJONS­PROGRAMMET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

128

7.1 Anbefalinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2 Noen grunnleggende spørsmål om introduksjonsprogrammet . . . . .

7.3 Avslutning – konklusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

128 129 157

V E D L E G G SAMARBEIDSAVTALE MELLOM NAV VOSS OG VOSS KOMMUNE OM DELTAKARAR I INTRODUKSJONSPROGRAM . . . .

159

Målsettingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Målgruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Ansvarsdelinga på leiar- og sakshandsamarnivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vedlegg 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vedlegg 2 – Eksempel på timeplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vedlegg 3 – Eksempel på deltakerplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anbefalt litteratur – videre lesing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

159 159 161 163 166 167 168 169

4

Introduksjonsprogrammet – i teori og praksis.indd 4

27.02.2018 09:07:44

KAPITTEL

1

Forord

Integrerings- og kvalifiseringsarbeidet i Norge har vært gjennom store omveltninger de siste 15 årene. Introduksjonsloven, som ble obligatorisk for kommunene fra 2004 (prøveordning i 2003), er meget omfattende. Det opp til den enkelte kommune å fastsette hva programmet skal bestå av, ut over norskundervisning.

Dette krever god kunnskap om kvalifisering, god veiledningsmetodikk og krea­ tivitet av rådgiverne.

Denne boken skal være en praktisk veileder med fokus på de viktigste faktorene som bidrar til at flyktninger blir aktive deltakere i Norge. Dette belyses gjennom arbeidet i en kommune som oppnådde svært gode resultater. Deretter foretas en kort gjennomgang av loven og oversikt over aktuelle aktiviteter og erfaringer med programmet. Til slutt anbefales gode grep for tilrettelegging av arbeidet, basert på kommunenes erfaringer over mange år.

Boken er en revidert utgave av «Introduksjonsloven – steg for steg», utgitt i 2005.

Veiledning av nyankomne flyktninger er like aktuelt i dag. Det er foretatt mange endringer i loven underveis, og det er gjennomført mange evalueringer innen forskning som denne utgaven bygger på.

Jeg vil spesielt få takke Audun Kvale, spesialrådgiver i KS, som har skrevet kapittel 6, revidert kapittel 5 og bidratt med innspill på bakgrunn av erfaringer i kommunen.

Jeg vil også takke alle bidragsytere som har gitt innspill i prosessen, og Ringsaker og Voss kommune som har bidratt med eksempler til bruk i kvalifiseringsarbeidet.

Oslo, januar 2018 Nina Gran

Introduksjonsprogrammet – i teori og praksis.indd 5

27.02.2018 09:07:44

KAPITTEL

1

Innledning

AV NINA GRAN

Denne boka er en veileder for personer som arbeider med flyktninger i kommunene. Den gir råd om hvordan de skal tilrettelegge introduksjonsprogram for å få best mulig resultater. Selve møtet med nyankomne er en viktig faktor. Det beste utgangspunktet for at deltakerne skal lykkes er at de selv opplever å bli sett. Å møte nyankomne med forventninger og respekt er det viktigste grunnlaget for å motivere folk til mestring av sin nye livssituasjon.

Fafo kom høsten 2017 med en rapport om introduksjonsprogram og norskopp­ læring. (Se omtale i kapittel 6). De konkluderer blant annet med at til tross for store forskjeller i kommunenes tilbud i introduksjonsprogrammet, finner de ingen klar sammenheng mellom tiltak og resultater. De viser til at det er mange veier for å lykkes. Det viktigste er ikke hvilket tiltak, men kvaliteten på innholdet i de ulike tiltakene og tett oppfølging av deltakerne. Dette gjelder også kvaliteten på innholdet i møtet mellom saksbehandler og deltaker, noe som er grunnlaget i denne boka.

Norske kommuner har bosatt flyktninger etter anmodning fra staten siden 1980-tallet. Antallet har stort sett vært 3–6 000 årlig, bortsett fra et par topper fram til 2014. Fra 2014 økte behovet, og i 2016 ble hele 15 300 personer bosatt i kommunene. Dette har bidratt til stor oppbygging av tjenesteapparatet i kommunene, og det har resultert i at nesten alle kommuner bosetter flyktninger mot bare 60–70 prosent tidligere. Etter 2016 er det kommet få asylsøkere, noe som bidrar til at bosettingsbehovet går ned. Det er vanskelig å si hvordan situasjonen vil bli framover ettersom dette er et uforutsigbart felt.

Er det egenskaper i våre systemer som medvirker til at flyktninger som gruppe faller utenfor?

Introduksjonsprogrammet – i teori og praksis.indd 6

27.02.2018 09:07:44

innledning

Målet for flyktningarbeidet er integrering og full deltakelse i samfunnet. For best å kunne oppnå dette er det nødvendig med særtiltak i en periode etter bosetting.

Kommunene mottar et integreringstilskudd over fem år som skal dekke ekstra utgifter og ekstra tiltak for integrering av flyktninger. Hensikten med tilskudd over fem år er at flyktningene i løpet av perioden skal være selvhjulpne.

På 1990-tallet opplevde kommunene at flyktningene hadde store utfordringer med å kvalifisere seg for arbeidslivet. Det var også vanskelig for flyktninger med gode kvalifikasjoner å komme inn i norsk arbeidsliv. Det ble satt i verk en rekke nye tiltak for å bedre flyktninger og innvandreres situasjon. Timetallet for norskundervisning økte vesentlig, og det ble lagt mer vekt på språkopplæring utenfor klasserommet og i tillegg ble det iverksatt mange tiltak for rekruttering til arbeidslivet. Dette var ikke tilstrekkelig for å oppnå de resultatene kommunene ønsket for integrering i arbeidslivet.

På bakgrunn av dette startet de et arbeid for å bygge opp en bedre introduksjon for nyankomne. Introduksjonsloven trådte i kraft 1.9.2004. Bakgrunnen for at loven ble innført var at flyktninger ikke lyktes med å komme inn i samfunnet, som var hensikten med integreringsarbeidet. Dette skulle nå sikres gjennom god kvalifisering og grundig forberedelse til arbeidslivet. Loven ga kommunene stor frihet til å bestemme innholdet i programmet. Arbeidet skulle gjennomføres innenfor rammene av tidligere tilskuddsordninger, noe som gjorde det vanskelig for mange å legge inn nye ressurskrevende tiltak. Dette har også bidratt til svært forskjellige løsninger i kommunene.

I årene etter innføring av loven er nye metoder og tiltak blitt utprøvd, men det har ikke vært noen stor revolusjon av selve systemet. Det er etter hvert blitt større muligheter for å legge utdanning inn i programmet. Det viser seg at mange i målgruppen har hatt behov for grunn- og videregående skole. I 2013 fikk fylkesmennene tilsyn med introduksjonsloven. Dette har bidratt til et sterkere fokus på arbeidet i kommunene og har i mange tilfeller bedret tilbudet mange steder.

Et viktig mål med å innføre introduksjonsprogram med introduksjonsstønad var å unngå å føre nyankomne inn i sosialhjelpssystemet. Mange mente at sosialhjelp

7

Introduksjonsprogrammet – i teori og praksis.indd 7

27.02.2018 09:07:44

INNLEDNING

lett kunne bli en sovepute som ville redusere motivasjonen for å skaffe seg en egen inntekt. Det er derfor viktig at deltakerne har en godtgjøring for innsatsen de utfører, sammenliknet med lønnet arbeid. Sammen med god kvalifisering skulle stønaden bidra til å gi den enkelte bedre kunnskaper og muligheter å bli inkludert i norsk arbeidsliv. Det viser seg imidlertid etter flere år med programmet at mange fortsatt har problemer med å komme seg inn i arbeidslivet.

I boka viser vi til eksempel fra arbeid med flyktninger i den svenske kommunen Söderköping. Dette er et eksempel på hvordan mange av disse utfordringene kan løses. Det er beskrevet i neste kapittel. Beskrivelsen tar utgangspunkt i forholdet mellom saksbehandler og flyktning, og viser hvor viktig den ansattes måte å forholde seg til flyktningen på er for å bidra til mestring. God veiledning er grunnleggende nødvendig i arbeidet med flyktninger.

Først når dette er på plass, er sjansene store for gode resultater. Deretter kommer nødvendigheten av samarbeid og ansvar i berørte etater både innad i kommunen og mellom kommunen og andre instanser, noe eksemplet fra Söderköping også viser tydelig.

8

Introduksjonsprogrammet – i teori og praksis.indd 8

27.02.2018 09:07:44