Den elektroniske forvaltningen og loven

© 2015 Kommuneforlaget AS, Oslo 1. utgave, 1. opplag 2015 Omslag: have a book/Shutterstock.com Sats: have a book Trykk og innbinding: RenessanseMedia AS ISBN: 978-82-446-2162-5 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Kommuneforlaget AS er enhver eksemplarframstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, Interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.

Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.

Kommuneforlaget AS Postboks 1263 Vika 0111 OSLO Telefon: 24 13 28 50 Henvendelser vedrørende utgivelsen rettes til: kundeservice@kommuneforlaget.no www.kommuneforlaget.no

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 2

2015-04-20 12:37:28

Forord

Norske forvaltningsrettslige fremstillinger omfatter i liten grad elektronisk forvaltning. Dette til tross for at elektroniske hjelpemidler i forvaltningen lenge er blitt brukt på måter som har klare følger for det rettslige innholdet av forvaltningens virksomhet. Nye regelverk som særskilt regulerer elektronisk forvaltning er i liten grad blitt forklart innenfor rammene av tradisjonell forvaltningslovgivning. Med denne boken forsøker jeg å rette opp noen av disse manglene.

3

Jeg tror boken vil være til god nytte for systemeiere i statlig og kommunal forvaltning, personer i forvaltningsorganer som har behandlingsansvar etter bestemmelsene i personopplysningsloven og ikke minst systemutviklere – herunder konsulenter som har offentlig forvaltning som kunde. Boken er også skrevet for å være egnet som pensumlitteratur på universitets- og høyskolenivå. Den kan også være nyttig for private parter som ønsker å forstå hvilke regler som gjelder når forvaltningens saksbehandling er elektronisk.

Boken har primært et rettslig innhold. Jeg har lagt vekt på at fremstillingen også skal være forståelig og nyttig for de mange som arbeider med forvaltningens IKT-systemer, men som ikke har juridisk utdanning.

Takk til kollega professor Arild Jansen ved Avdeling for forvaltningsinformatikk ved Det juridiske fakultetet i Oslo for samarbeid gjennom mange år om elektronisk forvaltning, og for viktige kommentarer til bokmanuset.

Seniorrådgiver Mona Naomi Lintvedt i Kommunal- og moderniserings­ departementet og spesialrådgiver Anne Mette Dørum i KS har bidratt med verdifulle synspunkter på flere deler av fremstillingen. Stud. jur. Maja

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 3

2015-04-20 12:37:28

FORORD

Schartum har hjulpet meg å få orden på språk og innhold i kapittel 5. Tusen takk! Jeg står dessuten i takknemlighetsgjeld til det kunnskapsrike og inspirerende fagmiljøet ved Senter for rettsinformatikk og Avdeling for forvaltningsinformatikk ved Det juridiske fakultetet, Universitetet i Oslo.

Røa, 1. mars 2015 Dag Wiese Schartum

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 4

2015-04-20 12:37:28

INNHOLD

ka p ittel 1 FORMÅL, PERSPEKTIVER OG BEGREPER I DENNE BOKEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9

1.1 Innledende perspektiver og presiseringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2 Elektronisk forvaltning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2.1 Innledning og oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2.2 Tre grunnfunksjoner der IKT blir brukt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2.3 Systembetegnelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 13 13 15 19

ka p ittel 2 OVERSIKT OVER GENERELL FORVALTNINGSLOVGIVNING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1.1 Generell og særlig forvaltningslovgivning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1.2 Bestemmelser om informasjonssystemer og bestemmelser om enkeltsaker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 Oversikt over sentral lovgivning som forvaltningsorganer må forholde seg til når de behandler enkeltsaker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.2 Personopplysningsloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.3 Forvaltningsloven. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.4 Offentleglova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.5 Arkivlova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.6 Oversikt og den videre fremstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24 24

5

26 30 30 30 34 36 39 40

ka p ittel 3 REGULERING AV FORVALTNINGENS INFORMASJONSSYSTEMER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 Noen organisatoriske spørsmål som er knyttet til IKT-systemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2.1 Organisering i forhold til ulike typer ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2.2 Kort om organisering av systemutvikling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42 44 44 47

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 5

2015-04-20 12:37:28

INNHOLD

6

3.3 Krav til bruk av standarder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.1 Generelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.2 Forskrift om IT-standarder i offentlig forvaltning og Referansekatalogen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.3 Noark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.4 Forskrift om universell utforming av IKT-løsninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4 Lovkrav til systemer som behandler personopplysninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.2 Krav til fastsettelse av formål for behandlingen av personopplysninger. . . .

3.4.3 Krav til rettslig grunnlag for å behandle personopplysningene . . . . . . . . . . . . . .

3.4.4 Krav til opplysningskvalitet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.5 Lagringstid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.6 Krav til rutiner for internkontroll. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.7 Konsesjonsplikt overfor Datatilsynet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.5 Krav til arkivering og journalføring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.5.2 Journalføringsplikten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.5.3 Arkivansvaret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.6 Krav til utforming av skjemaer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.7 Krav til elektronisk kommunikasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.7.1 Generelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.7.2 Rett til elektronisk kommunikasjon og reservasjon mot slik kommunikasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.7.3 Spesielle krav til varsel om enkeltvedtak og klage mv.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.7.4 Rutiner for aksessregistrering og purring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.7.5 Spesielle krav til varsler om høring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.8 Krav til informasjonssikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.8.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.8.2 Grunnleggende om informasjonssikkerhetskrav etter personopplysningsloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.8.3 Særlig om eForvaltningsforskriftens krav til internkontroll mv. for å ivareta informasjonssikkerhet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.8.4 Særlig om krav til informasjonssikkerhet etter sikkerhetsloven og Beskyttelsesinstruksen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.8.5 Sikring av offentlige arkiver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.9 Avsluttende kommentarer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49 49 50 52 53 54 54 57 59 64 66 67 68 70 70 71 77 81 88 88 89 92 94 95 96 96 98 100 102 104 104

ka p ittel 4 REGULERING AV BEHANDLINGEN I DEN ENKELTE SAK . . . .

106

4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2 Igangsetting og tildeling av saker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.1 Generelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.2 Innbyggere igangsetter saker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.3 Forvaltningsorganet igangsetter saker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.4 Om forholdet til arkivlova og personopplysningsloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

106 108 108 109 112 114

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 6

2015-04-20 12:37:28

INNHOLD 4.3 Saksutredning og etablering av beslutningsgrunnlag for enkelt-vedtak . . . . . . . . . . .

4.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.2 Bruk av skjemaer ved innsamling av opplysninger i saken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.3 Hvem skal gjennomføre saksutredningen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.4 Utgangspunkt: Saksutredning krever god informasjonstilgang . . . . . . . . . . . . .

4.3.5 Klassifiseringer av dokumenter og opplysninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.6 Restriksjoner på grunn av taushetsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.7 Restriksjoner på tilgang til personopplysninger som følge av krav i personopplysningsloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.8 Forvaltningsorganets plikt til å legge opplysninger frem for parten. . . . . . . .

4.3.9 Krav til opplysningskvalitet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.10 Retting av uriktige og supplering av ufullstendige opplysninger mv. . . . . . .

4.3.11 Utredning av hvordan opplysningene skal behandles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.12 Spesielt om skjønn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4 Formelt vedtak og underrettelse av parten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4.2 Krav til skriftlighet og fremsendelse av enkeltvedtak i elektronisk form . .

4.4.3 Om innholdet av vedtak og underretning om vedtak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.5 Gjenbruk av enkeltvedtak og beslutningsgrunnlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.5.2 Opplysninger det kan være aktuelt å gjenbruke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.5.3 Hvilke opplysninger er enkle å gjenbruke? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

117 117 119 122 138 142 146

ka p ittel 5 INNSYN OG ÅPENHET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

183

5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1.1 Noen hovedmåter å skape åpenhet i forvaltningen på . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1.2 Hvilke informasjonsenheter brukes til å skape åpenhet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2 Rett til å kreve innsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3 Forvaltningens plikt til aktivt å opplyse og varsle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.1 Plikt til å informere når forvaltningen mottar personopplysninger . . . . . . . .

5.3.2 Plikt til å gi informasjon om bruk av personprofiler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4 Forvaltningens plikt til å gjøre informasjon tilgjengelig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5 Spesielt om innsyn mv. i datamaskinsystemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.1 Oversikt og utgangspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.2 Offentlig innsyn i rettslig programinnhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.3 Informasjon om regelinnholdet i helt automatiske avgjørelser . . . . . . . . . . . . . .

5.5.4 Systemoffentlighet?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.6 Forvaltningens plikt til å veilede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.6.1 Oversikt og om den alminnelige veiledningsplikten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.6.2 Veiledning om lovbestemt innsynsrett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.7 Offentlig innsyn eller restriksjoner på tilgang på grunn av personvern? . . . . . . . . . .

5.8 Gjennomføring og avgjørelse av begjæringer om innsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.8.1 Krav til identifisering av informasjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.8.2 Hvordan innsyn skal gis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

183 183 186 192 194 194 197 198 200 200 203 206 208 211 211 216 217 218 218 222

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 7

151 155 160 163 165 167 171 171 172 174 177 177 178 179

7

2015-04-20 12:37:28

INNHOLD 5.8.3 Spesielt om krav til autentisering før innsyn gis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.8.4 Svarfrister. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.8.5 Begrunnelse og klage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.8.6 Betaling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

223 225 231 233

ka p ittel 6 MYNDIGHETER, MYNDIGHETSUTØVELSE OG OMBUD . . . . . .

236

6.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2 Datatilsynets myndighet og oppgaver innen offentlig forvaltning . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.2 Datatilsynets og Personvernnemndas uavhengighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.3 Hvem er Datatilsynet til for? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.4 Klage til Personvernnemda og omgjøring av Datatilsynets avgjørelser . . .

6.3 Uttalelser fra Sivilombudsmannen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4 Riksarkivarens myndighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5 Direktoratet for forvaltning og IKTs myndighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

236 237 237 240 242 246 248 250 252

ka p ittel 7 AVSLUTTENDE REFLEKSJONER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

254

REFERANSER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

8

STIKKORD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 8

2015-04-20 12:37:28

KAPITTEL

1

1.1

FORMÅL, PERSPEKTIVER OG BEGREPER I DENNE BOKEN

Innledende perspektiver og presiseringer

Vi har en omfattende offentlig forvaltning. Forvaltningsordninger er knyttet til de aller fleste livsområder, og offentlig forvaltning utgjør derfor en svært viktig og kompleks del av samfunns- og styringsstrukturen. Konsolideringen av velferdsstaten gjør det nødvendig med en videre utvikling og endring av arbeidsmåtene hos de forvaltningsorganene som skal sette politikken ut i livet. Særlig i de to siste tiårene har det pågått en aktiv endringsprosess.

Endringsprosessene er i stor grad gjennomført ved å ta i bruk informasjonsog kommunikasjonsteknologi (IKT) på nye måter, gjerne i kombinasjon med omorganisering og lovreform.

9

Offentlig forvaltning er i stor grad styrt ved hjelp av lover. Lovene fastsetter både noe om innholdet av forvaltningsordningene og hvordan saksbehandlingen skal skje for at forvaltningsorganene skal komme frem til korrekte og forsvarlige avgjørelser. Bruk av IKT har gjort at forvaltningens arbeid med lovene har endret seg. Rettsreglene er for eksempel stadig oftere bygget inn i IKT-systemene på en måte som gjør det mulig å automatisere rettsanvendelsen – helt eller delvis. Selv når anvendelsen av loven i hovedsak er manuell, har IKT stor betydning på andre måter: Opplysninger forvaltningen trenger for å ta stilling til rettsspørsmål blir for eksempel hentet inn fra interne og eksterne databasesystemer. I tillegg brukes teknologien til å administrere og holde oversikt over saksflyt, restanser og saksbehandlingstider mv.

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 9

2015-04-20 12:37:28

KAPITTEL 1

I avsnittene 1.2.2 og 1.2.3 kommer jeg litt nærmere inn på hvordan IKT blir brukt og betegnet, og hvordan jusen blir integrert i teknologien.

10

Denne boken har to siktemål. For det første ønsker jeg å gi en integrert fremstilling av de viktigste lovene som styrer offentlig forvaltning. Slike lover kaller jeg for enkelthets skyld «forvaltningslover» til tross for at enkelte av dem regulerer mer enn forvaltningen.1 Jeg legger størst vekt på sammenhengene mellom personopplysningsloven og annen sentral lovgivning som forvaltningen må følge. Behovet for en integrert fremstilling av lovgivningen oppstår fordi flere lover ofte må anvendes samtidig. Både offentleglova, forvaltningsloven og personopplysningsloven gir for eksempel bestemmelser om innsyn som kan få anvendelse i samme situasjon på måter som gir ulikt innsyn avhengig av hvilken lov en påberoper seg.2 Utfordringen med en slik integrert fremstilling er at hver lov ikke alltid er utformet ut fra hensyn til de andre lovene som samtidig gjelder. I boken etablerer jeg sammenhenger mellom innholdet i lover og forskrifter som ofte ikke fremgår av lovteksten, og som lovgiver ikke alltid tydelig har vurdert.

For det andre ønsker jeg å formidle grunnleggende trekk ved elektronisk forvaltning og saksbehandling. Derfor blir de forvaltningsrettslige bestemmelsene i hovedsak forklart med elektronisk forvaltning som ramme.3 Denne andre målsettingen med boken er oppfylt i begrenset grad. Boken inneholder ingen fremstilling av rent tekniske forhold, og den kortfattede gjennomgangen av forvaltningens bruk av IKT er utformet med tanke på å fungere sammen med det rettslige stoffet. Jeg går heller ikke i detalj, men holder meg stort sett på et overordnet systemnivå.4 I denne boken er det primært tre typer gjøremål i offentlig forvaltning som får oppmerksomhet:5 1 2 3 4

5

Se nærmere om dette i avsnitt 2.1.

Innsynsbestemmelser er omhandlet i kapittel 5.

Jeg kommer nærmere inn på begrepet elektronisk forvaltning i avsnitt 1.3 nedenfor.

Denne fremstillingen er utformet for å stå sammen med Schartum, 2012 – Fra lovtekst til programkode – der jeg skriver om det å utvikle systemløsninger «med jus i», eller det jeg i avsnitt 1.2.3 nedenfor betegner rettslige beslutningssystemer, jf. betegnelsen fagsystemer.

Forvaltningens virksomhet er mangslungen og ikke alltid lett å plassere i enkle kategorier, men i denne sammenhengen har jeg ansett tre oppgavetyper som en tilstrekkelig beskrivelse.

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 10

2015-04-20 12:37:28

formål, perspektiver og begreper i denne boken

• • •

Myndighetsutøvelse Tjenesteyting Egenforvaltning

Forvaltningens viktigste gjøremål kan illustreres slik: Myndighetsutøvelse

Egenforvaltning

Offentlig forvaltning

Tjenesteyting

Innbyggerne

11

Figur 1: Hovedgjøremål i offentlig

Alle typer gjøremål kan selvsagt understøttes av IKT. I denne boken er det særlig IKT for å utøve offentlig myndighet som står sentralt. Myndighetsutøvelse gjelder offentlig forvaltnings kompetanse6 til å treffe bindende bestemmelser om enkeltpersoners og virksomheters rettsforhold. I denne fremstillingen er det primært enkeltpersoners rettsforhold som får oppmerksomhet. Jeg legger vekt på myndighetsutøvelse i form av enkeltvedtak, se fvl. § 2 bokstav b, jf. bokstav a. Klassiske former for myndighetsutøvelse og enkeltvedtak innebærer påbud, forbud og innskrenking av rettigheter, det vil si avgjørelser som innebærer en byrde eller begrensning for den enkelte.

I en velferdsstat treffer offentlig forvaltning i tillegg mange avgjørelser med positiv virkning for den enkelte, basert på lovgivning som gir rettigheter 6

Merk at jeg bruker «kompetanse» på jurist-måten, det vil si for å uttrykke legitim rett til å utføre disposisjoner, for eksempel til å treffe enkeltvedtak og dermed fastsette noe om personers plikter og rettigheter.

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 11

2015-04-20 12:37:28

KAPITTEL 1

til befolkningen. Enkeltvedtak fra NAV kan for eksempel gi rett til økonomisk stønad, og Lånekassen kan treffe vedtak om å tildele lån og stipend til studenter. Jeg lar også slike ikke-bebyrdende vedtak gå inn i begrepet myndighetsutøvelse.

Det går et viktig skille mellom myndighetsutøvelse og tjenesteyting. Tjenesteyting betegnelser faktiske handlinger mv. som utføres etter ønske fra den som mottar tjenesten. Undervisning, helsestell, pleie og barnehagedrift er eksempler på tjenesteyting. I denne boken gir jeg ikke tjenesteyting spesiell oppmerksomhet. Likevel er det ofte nøye sammenheng mellom myndighetsutøvelse og tjenesteyting på noen punkter: Vedtak om opptak til universitetet, fastsetting av karakterer og tildeling av akademisk grad, er eksempler på myndighetsutøvelse som er tett knyttet til det å yte undervisningstjenester.

12

Et problem med ordene tjeneste og service i forbindelse med offentlig forvaltning er at det også brukes om forhold som strengt tatt inngår i det som direkte angår myndighetsutøvelse. Dette er særlig problematisk for «informasjonstjenester» som er knyttet til myndighetsutøvelse. Et Internett-basert system som innbyggerne må bruke for å etterleve plikter etter loven, blir for eksempel ofte omtalt som en tjeneste. Etter mine begreper handler ikke tilgjengeliggjøring av skjemaer, veiledning, informasjon til parter, det å gi innsyn mv. om å gi tjenester i vanlig forstand, men om aktiviteter som er knyttet til rettslige forpliktelser, ofte i forbindelse med utøvelse av offentlig myndighet. Derfor vil slike «tjenester» bli behandlet i et myndighetsperspektiv.

Med egenforvaltning (jf. Figur 1) sikter jeg her til intern oppgaveløsning i forvaltningen som blant annet legger grunnlaget for myndighetsutøvelse og tjenesteyting. Inn under egenforvaltning hører også utøvelse av eier­ rådighet og kompetanse til å inngå privatrettslige avtaler om kjøp, salg mv.

I forbindelse med elektronisk forvaltning er kompetansen til å treffe avtaler om IT-anskaffelser, for eksempel avtale om kjøp av konsulenttjenester som ledd i systemutviklingsarbeid, en spesielt viktig del av egenforvaltningen.

Egenforvaltning er altså ikke direkte rettet mot innbyggerne, men er likevel i stor grad bestemmende for denne relasjonen. Opprettelse, nedleggelse og

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 12

2015-04-20 12:37:28

formål, perspektiver og begreper i denne boken

drift av kontorsted, for eksempel skattekontor, ansettelse av kompetente medarbeidere, og – ikke minst – utvikling av informasjonssystemer og rutiner for å understøtte myndighetsutøvelse og tjenesteyting, hører inn under det jeg her kaller egenforvaltning. Når jeg i kapittel 3 skriver om rettslig regulering av forvaltningens informasjonssystemer, handler det med andre ord om regulering av en del av det jeg her regner som egenforvaltning.7

1.2

Elektronisk forvaltning

1.2.1 Innledning og oversikt Offentlig forvaltning og saksbehandling i forvaltningsorganene er mangfoldig. Ettersom mange oppgaver er omfattende og komplekse, er forvaltningsorganene ofte avhengige av å gjøre bruk av hjelpemidler for å effektivisere arbeidet. Telefonen og kopimaskinen er to eksempler på teknologier som har hatt stor betydning for forvaltningsarbeidet. Likevel har ikke slike hjelpemidler preget forvaltningens arbeid på en måte som gjør at vi har fått en grunnleggende ny forståelse av hva forvaltningen er, og vi har ikke begynt å bruke betegnelser som «teleforvaltningen» eller «kopieringsforvaltningen».

I motsetning til telefonen, kopieringsmaskinen mv. betegner ikke IKT et hjelpemiddel, men en generell teknologi som blir brukt i flere tradisjonelle hjelpemidler, som telefon, kopieringsmaskiner mv., og som er grunnlag for å utvikle en rekke nye hjelpemidler. Vi kunne ha brukt betegnelsen «IKT-­ basert forvaltning» for å understreke betydningen av det grunnleggende teknologiske skiftet det innebærer at tidligere hjelpemidler i offentlig forvaltning blir digitalisert, og at nye digitale hjelpemidler kommer til, men denne betegnelsen er ikke vanlig. For å formidle at offentlig forvaltning bruker IKT benytter vi i stedet «elektronisk» og «digital» forvaltning.8 Både i Norge og internasjonalt har elektronisk forvaltning (jf. «electronic government») 7

8

13

Det er selvsagt en rekke andre typer rettslig regulering som er bestemmende for egenforvaltningen, for eksempel vedrørende arbeidsrett, anskaffelsesregelverk, skatte- og avgiftsrett mv. Det sier seg selv at en generell fremstilling av rettslig regulering av egenforvaltning ville ha sprengt rammene for denne fremstillingen. Systemutvikling er derfor det eneste temaet innen egenforvaltning som vil bli belyst i denne fremstillingen.

Elektronisk og digital betyr strengt tatt ikke det samme, men de blir i praksis brukt som synonymer.

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 13

2015-04-20 12:37:28

KAPITTEL 1

etablert seg som det mest anvendte uttrykket, og det er dette som også vil bli brukt i den følgende fremstillingen. Kortbetegnelsen «eForvaltning» (jf. «eGovernment») er vanligst å bruke og vil derfor bli brukt i fortsettelsen. Her vil jeg ikke legge opp til en diskusjon om grensedragningen mellom eForvaltning og forvaltning i mer tradisjonell forstand. I stedet vil jeg basere meg på noen generell observasjoner og antagelser om norsk offentlig forvaltning.

14

All norsk forvaltning er «elektronisk» i den forstand at alle forvaltnings­ organer i større eller mindre grad gjør bruk av elektroniske hjelpemidler.

I et slikt perspektiv er det unødvendig å bruke «e» som prefiks for å betegne norsk forvaltning. Når jeg likevel bruker betegnelsen eForvaltning, er det for å markere at i noen tilfeller er forvaltningens bruk av IKT av en slik type og skjer i et slikt omfang at det har betydning for innholdet av myndighetsutøvelsen, eller for hvordan utøvelsen av myndighet skjer. At dokumenter som danner grunnlag for saksbehandling er elektroniske innebærer i seg selv neppe store konsekvenser for myndighetsutøvelsen. Hvis dokumenter og enkeltopplysninger blir generert av maskiner og automatisk blir behandlet i forvaltningens beslutningssystem, har teknologien derimot åpenbart virket inn både på innholdet av vedtak og på måten vedtakene blir til på.

Bruk av digitale hjelpemidler er ikke nytt i norsk forvaltning, men har en historie på mer enn 50 år. Innen forvaltningsområder som skatt og trygd har digitale hjelpemidler vært viktige i alle de fem tiårene og kan langt på vei hevdes å være «tradisjonelle». Selv om eForvaltning ikke kan sies å være noe nytt fenomen, er dagens eForvaltning likevel annerledes enn tidligere: • •

•

Tidligere gjorde kun et fåtall forvaltningsorganer bruk av IKT, nå gjør alle det.

Tidligere handlet IKT i forvaltningen primært om forvaltningens egen interne bruk av teknologi. I dag er fokus like mye på innbyggernes bruk av teknologi når de forholder seg til forvaltningen, og på kommunikasjonen mellom ulike deler av offentlig forvaltning.

Tidligere ble IKT i liten grad brukt til å kommunisere med innbyggerne.

I dag fremstår K-en i IKT og elektronisk kommunikasjon med offentlig forvaltning som det viktigste.

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 14

2015-04-20 12:37:28

formål, perspektiver og begreper i denne boken

•

•

Tidligere handlet elektroniske hjelpemidler i forvaltningen om teknologi som behandlet tall og skrift i tradisjonelle dokumenter og registre. Nå er de teknologiske hjelpemidlene langt flere og kan omfatte nettsider, sosiale medier, e-post, SMS, digital formidling og lagring av lyd og bilde, biometri osv.

Tidligere var automatiseringsgraden lav og kun knyttet til begrensede deler av forvaltningens arbeid. I dag er automatiseringen langt mer omfattende og stadig økende.9

I tillegg kommer at dagens elektroniske forvaltning enten har begrunnet eller gjort det mulig å endre på forvaltningsretten. Ikke minst har IKT i samfunnet generelt og i offentlig forvaltning spesielt, begrunnet regler om personvern. Teknologien har også åpnet for positive muligheter, som for eksempel å tilby forvaltningsorganenes journaler på nettet, og på den måten er åpenheten i forvaltningen blitt vesentlig styrket. Dagens eForvaltning er dessuten særpreget ved at den i stor grad forutsetter eller gjør det mulig å endre på arbeidsdelingen mellom ansvarlig forvaltningsorgan og andre.

Et eksempel på dette er selvbetjening over nettet, der parten i ytterste fall blir «sin egen saksbehandler».

15

1.2.2 Tre grunnfunksjoner der IKT blir brukt Anvendelse av IKT i forvaltningen er ofte knyttet til behandling av enkeltsaker, det vil si situasjoner der forvaltningsorganer treffer avgjørelser om bestemte personer eller virksomheter på måter som etablerer plikter og rettigheter for disse. I det følgende vil jeg legge vekt på spørsmål som er knyttet til slike enkeltvedtak. Regnes en avgjørelse å være enkeltvedtak, skal saksbehandlingen følge bestemmelsene i forvaltningslovens kapittel IV – VI. Enkeltvedtak er definert i forvaltningsloven § 2 bokstav b, jf. bokstav a.

Dersom vi vil klassifisere forvaltningens bruk av IKT i sammenheng med behandling av enkeltsaker, kan vi grovt sett skjelne mellom følgende tre grunnfunksjoner:

9

Om økningen av automatiseringsgraden i norsk statlig forvaltning, se Gulstuen og Hildonen, 2012.

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 15

2015-04-20 12:37:28

KAPITTEL 1

1. Informasjonsutveksling 2. Automatisert rettanvendelse 3. Dokumentering av forvaltningens arbeid Inndelingen ovenfor er gjort ut fra ønsket om å diskutere rettslige aspekter ved elektronisk forvaltning. Derfor fremhever jeg for eksempel ikke automa­ tisering generelt, men trekker spesielt frem automatisert rettsanvendelse.

Informasjonsutveksling vil i stor grad gjelde personopplysninger, gjerne i forbindelse med enkeltvedtak. Dokumentering av forvaltningens arbeid kan blant annet gjelde dokumentering som er knyttet til saksbehandling, for eksempel hvem som har skaffet seg tilgang til opplysninger, tidsforbruk på den enkelte sak mv. Her skal jeg først kommentere hver av de tre grunnfunksjonene nærmere. Deretter vil jeg relatere dem nærmere til hverandre.

16

Betegnelsen informasjonsutveksling gjelder aktiviteter som gjør at informasjon eller opplysninger blir tilgjengelige i eller for et informasjonssystem og dermed for personer, for eksempel saksbehandlere, parter eller andre.

Utvekslingen kan skje innenfor et forvaltningsorgan, mellom forvaltnings­ organer og mellom forvaltningsorganer og ulike private parter og virksomheter som har en rolle i saksbehandlingen. Informasjonsutvekslingen dekker dessuten en rekke situasjoner, for eksempel oppslag i en database, utsendelse av opplysninger på e-post, SMS, satsvis overføring av filer, og tilgjengeliggjøring av offentlig informasjon i digital postkasse mv.10 Informasjonsutveksling kan gjelde innsamling mellom mennesker, innsamling fra en database (maskin) til et menneske, eller innsamling fra en maskin til en annen maskin. Den kan skje som en enkeltstående transaksjon, men den kan like gjerne være et stort antall likeartede transaksjoner mellom to eller flere parter, gjerne i et komplekst mønster.

Når informasjon blir overført digitalt, det vil si i maskinlesbar form, kan dette skje på en langt raskere måte og med langt større volumer enn med manuelle metoder. Ikke minst gjør digitaliseringen at informasjonen kan 10 Rent språklig kan informasjonsutveksling forstås som at informasjon «veksles inn» med annen informasjon, det vil si at det skjer et «bytte» av informasjon, og at informasjonen derfor flyter begge veier. Dette vil ofte være tilfellet, men jeg lar det ikke være en forutsetning for bruken av begrepet.

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 16

2015-04-20 12:37:29

formål, perspektiver og begreper i denne boken

gjenfinnes og analyseres på langt flere måter enn det som ellers ville være praktisk; i langt større omfang og på mye kortere tid. Utbygging av digital kommunikasjon legger dessuten til rette for at flere aktører enn tidligere kan få tilgang til informasjonen. Digitaliseringen og kommunikasjonsteknologi gjør også at organiseringen av forvaltningens arbeid lettere kan endres, blant annet fordi det ikke er nødvendig å flytte på fysiske arkiv mv.

Med automatisert rettsanvendelse sikter jeg til situasjoner der det er laget et informasjonssystem der rettsreglene er formalisert og nedfelt i systemet som programkode.11 Da kan systemet utføre de reglene som programmet uttrykker. Relevant informasjon blir hentet inn i den enkelte sak og blir så behandlet av programmer som uttrykker rettsreglene.12 Kombinasjonen av programmer som uttrykker regler og saksopplysninger som beskriver hver sak det skal treffes enkeltvedtak i gjør det mulig, helt eller delvis, å automatisere saksbehandlingen helt frem til vedtak.

Tradisjonelt blir rettsregler bare uttrykt som tekst som må forstås av et menneske for å bli satt ut i livet. Automatisert rettsanvendelse innebærer at en gruppe eksperter har tolket lovtekstene og andre rettskilder og uttrykt den samlede forståelsen av disse kildene på måter som datamaskinsystemet kan utføre; det vil si ved hjelp av programmeringsspråk i datamaskinprogrammer.

Informasjonsutveksling (kan for eksempel jf. ovenfor) automatiseres, ved at rettsregler som styrer informasjonstilgangen blir skrevet inn i programmet og utført automatisk av systemet. Automatiseringen kan også gjelde i) avgjørelser om det skal treffes enkeltvedtak eller ikke, ii) hva vedtaket eventuelt skal gå ut på og iii) effektuering av det fattede vedtaket, for eksempel automatisk utskriving av vedtaksbrev, innbetalingskrav eller overføring av tilstått beløp.

Slik dokumentering som jeg nevner like nedenfor forutsetter også automatisk utførelse. Det er derfor ikke noe skarpt skille mellom automatisert

17

11

Kildekode er programkode som er skrevet ved hjelp av et programmeringsspråk i en form som mennesker kan forstå. Denne koden blir så oversatt til maskinkode som direkte gir instrukser til datamaskinen.

12 Her skriver jeg for enkelhets skyld bare om «programmering». I praksis skjer den formelle representasjonen også på andre måter, for eksempel ved bruk av databasedefinisjoner og lagrede formaliserte data. Se nærmere om dette «transformeringsrommet» i Andresen, 2007.

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 17

2015-04-20 12:37:29

KAPITTEL 1

rettsanvendelse på den ene siden og automatisk informasjonsutveksling og dokumentering på den andre.

I en manuell saksbehandling, det vil si når enkeltsaker avgjøres én etter én, vil forvaltningen bare ta stilling til de rettsspørsmålene som den enkelte sak reiser. Mange saker er enkle og reiser derfor få og enkle rettsspørsmål. Selv etter at det er behandlet mange saker, kan det ligge flere latente rettsspørsmål som er knyttet til for eksempel en lovtekst som forvaltningsorganet ikke har tatt stilling til fordi ingen saker har aktualisert dem ennå.

18

Dersom rettsanvendelsen er helt eller delvis automatisert, det vil si dersom større eller mindre deler av saksbehandlingen blir utført og styrt av datamaskiner, blir situasjonen en annen enn ved manuell saksbehandling og vedtak. Å lage systemløsningen vil i disse tilfellene innebære at forvaltningsorganet på forhånd tar stilling til løsningen av alle aktuelle rettsspørsmålene. Systemet må jo være klart til det blir tatt i bruk på virkelige saker og må derfor være programmert til å behandle alle saker på en rettslig korrekt måte. Ettersom fremtidige saker i prinsippet kan aktualisere ethvert rettsspørsmål som er knyttet til rettskildene på det aktuelle forvaltningsområdet, blir det også et mål å nedfelle løsninger på flest mulige rettsspørsmål. 13 Med dokumentering av forvaltningens arbeid sikter jeg til bruk av IKT for å generere opplysninger som gir et bilde av forvaltningens virksomhet. Dette omfatter for eksempel muligheten for at informasjonssystemer som blir brukt i saksbehandlingen logger ulike tilstander og hendelser i systemet, for eksempel at opplysninger blir lagt inn i systemet, lest av person, overført til en mottaker, hvilke søk som er utført i en database og hvem som gjorde søket, hvilke e-poster som er mottatt i forvaltningsorganet og til hvilken tid, med hvilke vedlegg osv. Opplysninger som inngår i dokumenteringsfunksjoner brukes typisk for kontrollformål: Hvem har sett opplysningene dine?, og for administrasjon av informasjonssystemer: Hvor stor har trafikken på nettstedet vært? Har det skjedd forsøk på innbrudd i systemet osv.?

13

Enkelte spørsmål kan eller må holdes utenfor systemet. Dette gjelder særlig spørsmål om skjønn, se avsnitt 4.3.12 nedenfor. Det kan også være at regler som er lite brukt eller som forventes å bli opphevet, blir holdt utenfor systemløsningen.

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 18

2015-04-20 12:37:29

formål, perspektiver og begreper i denne boken

Datamaskinen kan også brukes til å dokumentere eller begrunne resultatene av en maskinell behandling. Fordi maskinen bare følger faste regler som er nedfelt i systemet, kan prosessene «reverseres» og brukes til å spore de prosessene maskinen har fulgt for å produsere et visst vedtak.

Dokumentering av forvaltningsarbeidet inngår i enkelte eksempler i den følgende fremstillingen, men er ikke gjenstand for egne drøftelser. Den følgende fremstillingen vier med andre ord særlig oppmerksomhet til situasjoner der forvaltningsorganer anvender IKT til automatisert rettsanvendelse og informasjonsutveksling. I den grad informasjonsutvekslingen er rettslig styrt og derfor avhengig av rettsanvendelse, kan informasjonsutveksling ses som en underkategori av automatisert rettsanvendelse.

1.2.3 Systembetegnelser Begrepene jeg trenger for å forklare og diskutere emnene i denne boken er både viktige og – noen ganger – vanskelige. På det teknologiske området er begrepsbruken uensartet og varierer fra miljø til miljø uten at noen har innflytelse nok til å standardisere den. På det juridiske området er det særlig begrepene som er introdusert i lovgivningen som har interesse. Utfordringen her er blant annet at hver lov ikke i særlig grad har et begrepsapparat som er felles med andre tilstøtende lover. Dette skaper utfordringer når lovene skal anvendes i sammenheng. Begrepene i de fire lovene som får spesiell oppmerksomhet i boken blir gjennomgått i kapittel 2 som en integrert del av gjennomgangen av regelverkene. I dette avsnittet klargjør jeg begreper som primært blir brukt for å betegne teknologi og informasjonsbehandling.

19

Det mest generelle begrepet jeg bruker for å beskrive offentlig saksbehandling er informasjonssystem. Informasjonssystem betegner et fastsatt og systema­ tisk opplegg for å behandle informasjon og favner i utgangspunktet både tekniske og manuelle elementer av behandlingen. Informasjonssystemer kan være helt manuelle eller helt automatiske, men stort sett er det både manuelle og automatiske deler som inngår. Det er datamaskiner som utfører automatiske funksjoner, og derfor omtaler jeg dette som maskinelt utførte funksjoner og som maskinelle deler av informasjonssystemet. De maskinelle

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 19

2015-04-20 12:37:29

KAPITTEL 1

delene av systemløsningen kaller jeg IKT-system. IKT-systemer har et informasjonsinnhold som i ulik grad er strukturert og formalisert. I den følgende fremstillingen bruker jeg i stor grad betegnelser som «databaser» og «registre» for å formidle høy grad av strukturering og formalisering av den informasjonen som blir behandlet i systemet.14 I den følgende teksten bruker jeg ofte den mest generelle systembetegnelsen, som er informasjonssystem.

Dette gjør jeg selv om det er IKT-delen av systemet som har primær interesse.

Begrepsbruken skyldes at det ofte er nødvendig å forutsette at også manuelle elementer inngår i IKT-systemet.

20

Formaliserte opplysninger er slike som er inngitt på en forhåndsdefinert og fast måte. En opplysning kan på den måten beskrives ved hjelp av opplysningstype og opplysningsverdi. En opplysningstype er for eksempel «arbeidsinntekt siste år» med gyldige opplysningsverdier mellom 0 – 10.000.000 kroner. Et annet eksempel er opplysningstypen «sivilstand» med lovlige verdier «skilt», «gift», «separert», «enke/enkemann», «ugift» og «samboer». Et tredje eksempel er opplysningstypene fødselsnummer og virksomhetsnummer som angir personers og virksomheters identitet på en fast og entydig måte ved å knytte en bestemt verdi til hvert individ og virksomhet. Formalisering gir mulighet for effektiv søking og gjenfinning av bestemte opplysninger, for eksempel slik at opplysninger om personer og virksomheter blir funnet etter søk på fødsels- og virksomhetsnummer, noe som også gjør øvrige tilknyttede opplysninger tilgjengelige. Ikke minst er formalisering en forutsetning for automatisering av rettslige beslutninger.

Saksprosatekster, for eksempel et dokument der det blir gjort rede for saksforhold ved hjelp av sammenhengende tekst som beskriver fakta og relevante bestemmelser i en sak, er eksempler på lite formalisert informasjon. Fordi innholdet ikke blir uttrykt på en standardisert måte, er det en større utfordring å gjøre pålitelige søk i lite formalisert informasjon enn når informasjonsinnholdet er formalisert. Formaliserte opplysninger om «Arbeidsinntekt 14

Også «datasystem» kan brukes for å betegne systemer som er utformet for å behandle formaliserte, kodede opplysninger og rutiner, og som derfor for eksempel ikke kan behandle skjønn mv., jf. avsnitt 4.3.12 nedenfor. Fordi stoffet i denne boken ikke gir behov for å bruke begrepet, har jeg valgt ikke å benytte det.

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 20

2015-04-20 12:37:29

formål, perspektiver og begreper i denne boken

siste år» er for eksempel lette å finne, mens den samme opplysningen i et fritekstssystem kan være uttrykt som «Siden årsskiftet har jeg karret til meg 53.000 kroner» og ved hjelp av mange andre språklige uttrykk. Uten faste krav til å angi et bestemt informasjonsinnhold er det selvfølgelig et utall av måter å uttrykke seg på. Har vi 1000 fritekstdokumenter som kan si noe om inntekt på mange ulike måter, er dette selvsagt vanskeligere å finne frem i enn når inntektsopplysningene finnes i standardiserte poster.

Begrepene data, informasjon og opplysning brukes ofte om hverandre, men kan også gis et distinkt og presist innhold.15 Definisjonene på Wikipedia.no kan brukes for å forklare betydningen av de to først nevnte begrepene: «Data er symboler representert i organisert i bestemte mønstre som representerer fakta, observasjoner og/eller ideer, og som det er mulig å kommunisere, fortolke og manipulere ved hjelp av menneskelige eller automatiske prosesser.»

Informasjon blir da «den forståelsen eller fortolkningen et menneske trekker ut av data på grunnlag av kjente konvensjoner for den benyttede representasjonsform.» Bare tallet 120.000 er for eksempel data. Kunnskapen om at tallet gjelder antall norske kroner, gir uttrykk for arbeidsinntekt, og at begrepet arbeidsinntekt er definert i folketrygdloven, gjør at tallet går fra å være data til å bli ganske godt definert informasjon. I denne boken er det lite behov for begrepet data slik det er forklart ovenfor. Jeg benytter «opplysning» og «informasjon» som er tilnærmet synonyme uttrykk. Dette valget er blant annet gjort fordi nevnte begreper ofte brukes i lovgivningen, mens «data» brukes i svært liten grad. Opplysning, som ofte brukes i lovtekster, betegner imidlertid gjerne et avgrenset informasjonsinnhold, jf. «personopplysning» og «enkeltopplysning», mens informasjon blir mest brukt om mer komplekse meningsinnhold, som vi typisk finner i en saksprosatekst.

21

Når informasjonssystemer har et rettslig innhold, betegner jeg dem rettslige informasjonssystemer. Jeg skjelner mellom slike systemer som inneholder de autentiske rettskildene, det vil si lover, forskrifter, dommer mv. slik de ble vedtatt eller avsagt, og systemer som inneholder formelle representasjoner av disse rettskildene. Førstnevnte system kaller jeg rettslige tekstsystemer. Sist 15

Se f.eks. Schartum og Bygrave (2011), s. 118 – 122.

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 21

2015-04-20 12:37:29

KAPITTEL 1

nevnte kategori betegner jeg rettslige beslutningssystemer. Dette er systemer som er laget for å treffe rettslige beslutninger, for eksempel enkeltvedtak, og der rettsregler som er utledet fra de autentiske rettskildene er gitt en formell representasjon, de «er programmert», noe som gjør automatisert rettsanvendelse og automatiserte vedtak mulig.

Dersom det er mennesker som har kontroll med det endelige innholdet av vedtakene, og således kan overprøve resultatene fra datamaskinsystemene, kaller jeg systemene beslutningsstøttesystemer. Ordelementet «støtte» betegner at systemet kun er en støtte i en saksbehandling som for øvrig er manuelt utført. Resultatene fra systemet legges i så fall ikke til grunn som vedtak uten at det har vært gjenstand for en saksbehandlers vurdering.

22

Fagsystem er betegnelse på et informasjonssystem som understøtter arbeidet innen ett bestemt fagområde. Fagsystemer trenger ikke å ha noe med jus å gjøre, og faget kan for eksempel være ingeniør- og helsefag mv. Det er uansett naturlig å se rettslige beslutningssystemer og beslutningsstøttesystemer som en underkategori av slike fagsystemer. I det følgende bruker jeg av og til betegnelsen fagsystem om rettslig beslutnings(støtte)systemer og systemer som spesielt understøtter annet faglig innhold.

En annen vanlig forekommende systembetegnelse er saksbehandlingssystem.

Selve ordet forteller oss at slike systemer brukes i saksbehandlingen. Her, som for fagsystemer, er det ingen forutsetning at saksbehandlingen gjelder jus. Betegnelsen rettslig beslutningssystem forteller oss uansett at det blir utført saksbehandling som ender i en beslutning. Jeg mener bruk av rettslig beslutningssystem gir det mest presise uttrykket for saksbehandlingssystemer med rettslig innhold og velger derfor primært å bruke «rettslig beslutnings­ (støtte)system».

Rettslige beslutningssystemer gjelder spesifikke forvaltningsordninger, og er derfor knyttet til bestemte forvaltningsorganer. Det finnes for eksempel ett system for beregning av alderspensjon etter reglene i folketrygdloven, og ett system for beregning av lån og stipend etter utdanningsstøtteloven.

«Saksbehandlingssystem» kan brukes for å betegne systemer som har generelle funksjoner i saksbehandlingsarbeid, det vil si ikke bare i forhold til

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 22

2015-04-20 12:37:29

formål, perspektiver og begreper i denne boken

et særskilt forvaltningsområde. I så fall kunne systemer som understøtter bestemmelser i forvaltningsloven, arkivlova og offentleglova kalles saksbehandlingssystemer. Imidlertid er det vanlig å bruke betegnelsen arkiv- og journalsystemer om systemer som understøtter arkivlova, og det blir da «lite igjen» av generelle funksjoner som kan knyttes til begrepet saksbehandlingssystem i nevnte betydning.

Jeg skal ikke føre denne begrepsdiskusjonen videre, men minner om hvilken begrepsbruk den følgende fremstillingen er basert på og relatert til: •

Informasjonssystemer (samlekategori) 33 Rettslige tekstsystemer (underkategori) – inneholder autentiske rettskilder, jf. informasjonen i Lovdata og Rettsdata.

33 Rettslige informasjonssystemer (underkategori) – inneholder representasjoner av rettsregler som er utledet av de autentiske rettskildene ved at reglene er programmert inn i systemet.

–– Rettslig beslutningssystem (under-underkategori) – høyt automatiserte systemer der resultatet fra maskinen blir lagt til grunn som enkeltvedtak eller annen enkeltavgjørelse. Begrepet dekker langt på vei «fagsystem» og kan også dekke «saksbehandlingssystem».

–– Rettslig beslutningsstøttesystem (under-underkategori) – delvis automatiserte systemer der resultatet fra maskinen blir ­vurdert av et menneske før enkeltvedtak eller annen enkelt­ avgjørelse treffes. Begrepet dekker langt på vei «fagsystem» og kan dekke «saksbehandlingssystem».

33 Arkiv- og journalsystem (underkategori) – har funksjoner for arkivog journalføring i henhold til arkivlova mv. og er derfor i stor grad rettslig basert, men understøtter ikke beslutninger innenfor et bestemt forvaltningsområde slik rettslige beslutnings(støtte)systemer gjør.

Den elektroniske forvaltningen og loven.indd 23

23

2015-04-20 12:37:29