Konstante spenninger - KS i den norske modellen av Andreas Hompland og Jon Helge Lesjø by Kommuneforlaget A/S

70start tittel]

Andreas Hompland og Jon Helge LesjĂ¸

KONSTANTE SPENNINGER KS i den norske modellen

KOMMUNEFORLAGET

Konstante spenninger.indd 1

12.01.2016 15:43

© 2016 Kommuneforlaget AS, Oslo 1. utgave, 1. opplag 2016 ISBN: 978-82-446-2254-7 Omslag: have a book Omslagsbilder: Øystein Thorvaldsen Sats: have a book Trykk og innbinding: Interface Media Foto og illustrasjoner: CF-Wesenberg (s. 196, 285 (øverst)), Fotofolk Ltd. (s. 80), Tone Georgsen (s. 127), Ole Jørgen Grann (s. 190), Bård Gudim (s. 130 (alle), 226, 235, 240), Roar Hagen (s. 245), Hammarlund (s. 150), Terje Heiestad (s. 63), Morten Holm / SCANPIX (s. 109 (øverst)), Jernbaneverket / Hilde Lillejord (s. 169, 283 (nederst)), Langbachs familie (s. 27, 275), Ole Morten Melgård (s. 70), Monge (s. 39), Fred Harald Nilssen (s. 62), Oslo Museum (s. 37), Porsgrunns Dagblad (s. 248), SIFO (s. 211, 286 (øverst)), Sjøwall (s. 205, 285 (nederst)), Hallvard Skauge (s. 258, 267), Arnt Sneve (s. 77 (alle), 87, 91, 158, 163, 184), Stortingsarkivet (s. 109 (nederst), 110), Sturlason (s. 121, 136-137), Johnny Syversen (s. 11, 173, 279 (nederst), 280, 286 (nederst)), Øystein Thorvaldsen (s. 48, 65, 147) Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Kommuneforlaget AS er enhver eksemplarframstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, Interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. Kommuneforlaget AS Postboks 1263 Vika 0111 OSLO Telefon: 24 13 28 50 Henvendelser vedrørende utgivelsen rettes til: kundeservice@kommuneforlaget.no www.kommuneforlaget.no

Konstante spenninger.indd 2

12.01.2016 15:43

Innhold

Forfatternes forord �� 6 KS-forord �� 8

HISTORIEN

��

Tidslinje og epoker

��

Kommunene i embetsmannsstaten �� Røtter: Bymøter og gjeldskrise (1903–1940) ��

12 13 14 15

Magistrat og borgermester �� 17 Kommunalt tidsskrift �� 21

Krig og nyordning – kontinuitet og kommunal samling (1940–1945) �� 33 Samarbeidstid: Fra flere forbund til ett (1945–1972) �� 38 Kommune nes Hus �� Kommunal Landspensjonskasse �� Valg og forviklinger �� Optiske illusjoner ��

Forbundsbygging og arbeidsgiverorganisasjon: Fra NKS til KS (1973–1988) ��

51 61 64

Kommunal Rapport �� 76 Kommunevisa �� 82

Konsultasjon og fornyelse: Kommunenes Sentralforbund (1989–2003) ��

Internasjonalt engasjement �� 85 Kompetanseaktøren �� 95 Kommunal kraft �� 101 People’s Progressive Party �� 109

Ekspert og utviklingspartner: Kommunesektorens organisasjon (2004–2015) �� 111 KS betyr ingenting �� Politisk organisasjon og konsern �� Oslo – innenfor og utenfor �� Kommunesektorens vekst og utvikling ��

Konstante spenninger.indd 3

112 117 121 134

12.01.2016 15:43

PERSONENE

��

138

De som var med �� 139 SOFUS ARCTANDER (1909-16)

Nær maktes tinde �� 140 HELGA SYNNÆS (1917-39)

Kvinne i mannsforbund �� 142 EINAR LI (1919-45)

Holdt hjulene i gang ��

143

KJELL T. EVERS (1945-79)

Den kommunale strategen �� 146 JAKOB ENG (1984-92)

Hard i klybå ��

158

ØYVIND SØRBRØDEN (1986-92)

Stole på det egne ��

163

ELISABETH ENGER (1993)

Kommune-elskeren ��

169

HALVDAN SKARD (1992-2012)

Fra konfrontasjon til konsultasjon ��

173

SØREN GUNNAR THORSDAL (1993-95)

Roa ned organisasjonen �� 184 TOM VEIERØD (1995-2002)

Veierød-modellen �� 190 OLAV ULLEREN (2002-09)

Reiv ned båsane �� 196 ARVID WEBER SKJÆRPE (2009)

Anarkiets korte sommer ��

205

SIGRUN VÅGENG (2009–13)

Synlighetens problem ��

Konstante spenninger.indd 4

211

12.01.2016 15:43

SPENNINGENE

��

217

Sammensatt, spenningsfylt og samlende �� 218 Politisk valgt, men partinøytral �� 222 By og land, store og små �� 226 Politisk ledet og administrativt styrt �� 231 Interesseorganisasjon og statens partner �� 239 Forhandlinger og spillets regler �� 244 Forretning, forvaltning og fellesskap �� 251 Omdømmeproblemet �� 256

KONSTANTE SPENNINGER

��

261

Modellens framtid ��

262

ANEGALLERIET

��

Formenn i Norges Byforbund 1903–1972 �� Formenn i Norges Herredsforbund 1923–1972 �� Formenn/ledere i NKS/KS 1972–2015 �� Administrerende direktører i KS og forløperne ��

REFERANSER OG NOTER

Konstante spenninger.indd 5

��

269 270 275 278 281 289

12.01.2016 15:43

FORFATTERNES FORORD

Konstante spenninger.indd 6

12.01.2016 15:43

Forfatternes forord

KS og forløpere har ikke fått den plassen de tilkommer i landets politiske og organisatoriske historie. I standard historieverk er de bare nevnt i bisetninger og oppramsinger. Det samme misforholdet gjelder valgte og administrative ledere og gründere i de kommunale fellesorganisasjonene. Flere av dem hører til blant landets nasjonale strateger, men de er knapt nevnt i oppslagsverk og leksika. Også derfor er arbeidet med å få tak på sporene bakover og KS sin plass i dagens norske modell blitt mer spennende til mer vi har jobbet oss i inn i materialet. Vi er ikke faghistorikere, men sosiologer. En arbeider som professor i offentlig politikk og planlegging, og en som journalist. Det preger vinklingene og sjangrene i denne boka. I utgangspunktet har vi basert oss på intervjuer, informantsamtaler og skriftlige andrehåndskilder. Vi vil særlig nevne to trykksaker vi har hatt stor nytte av: Selvstyre og samarbeid som ble utgitt av Norske Kommuners Sentralforbund da organisasjonen ble samlet i 1972, og Helge Røeds bok Politikk og pensjoner om KLP gjennom 50 år. Men ettersom det foreligger så lite skriftlig materiale om KS i vitenskapelig eller popularisert form, har vi også boret dypt i primærkilder som aviser, tidsskrifter og protokoller. For å finne fram i arkivmaterialet har vi hatt stor hjelp av flere ansatte i KS-systemet, og særlig av våre to hovedkontakter Per Løwø og Arvid Weber Skjærpe. Vi takker for utmerket samarbeid med praktisk tilretteleggelse, saksopplysninger, formidling av kontakter, innspill og kritiske kommentarer. Vi takker også alle andre som har bidratt med opplysninger gjennom samtaler og stilt opp til intervju. Opplegget for boka tilsier at vi presenterer intervju med alle avgåtte administrerende direktører og valgte politiske ledere. Vi takker KS for oppdraget, for å ha vist oss tillit og gitt oss frie hender. Det endelige resultatet står selvfølgelig for vår regning. En saksopplysning: Hompland har tidligere vært spaltist i Kommunal Rapport og vært med på utredningsoppdrag for KS i samarbeid med NIBR og ECON. Lesjø har i to omganger, i 1991 og 2012, vært med og laget scenarier for kommunesektorens framtid på oppdrag fra KS. I det siste prosjektet var også Hompland med. En leserveiledning: Den som setter seg ned og leser denne boka fra perm til perm, vil finne overlappinger og kryssinformasjon mellom den løpende historiske teksten, de innlagte faktaboksene, spenningene, portrettene og intervjuene. Det er helt bevisst, av tre grunner: 1. De vi har intervjuet, har reflektert over hendelser og erfaringer fra sin tid i KS. 2. Den delen som handler om spenninger, er våre oppsummerende analyser. 3. Vi regner med at boka blir lest sprangvis og også kan fungere som oppslagsbok og et slags referanseverk. Lillehammer, 26. september 2015 Andreas Hompland og Jon Helge Lesjø

Konstante spenninger.indd 7

12.01.2016 15:43

KS-FORORD

Konstante spenninger.indd 8

12.01.2016 15:43

KS-forord

En samlet bok om KS’ historie og rolle i det norske samfunnet finnes ikke i norske redaksjoner. Den mangler i norske biblioteker og høyere utdanningsinstitusjoner. Norske rådhus og statlige myndighetsorganer har den ikke. Og den er fraværende hos lederne av kommunale foretak. Den 19. desember 2013 ble jeg spurt om det var ønskelig med en slik bok, og jeg tente umiddelbart på ideen. KS’ rolle har vært for lite kjent og er ofte undervurdert. At over 11 000 norske folkevalgte ikke kan gå til ett bokverk for å finne ut mer om kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon er en ting. Langt verre er det at alle de som for første gang skal møtes for å velge representanter til KS’ landsting, ikke har tilgang til en slik bok. Å delta i den politiske ledelsen av KS og ikke minst ha rollen som styreleder for et medlemsvalgt kollegium, er et stort privilegium. Og det har også vært et privilegium å kunne si ja til det store formidlingsprosjektet som denne boken er. Før oppstart ble jeg spurt om jeg ville ha innsyn i innholdet etter hvert som manusarbeidet skred fram. Jeg svarte nei fordi KS ikke har bruk for et «propagandaverk», men derimot et referanseverk for alle som ønsker å sette seg inn i sider ved organisasjonen. Boken skulle ikke skrives med påholden penn. Derfor var det viktig med eksterne forfattere, som kunne skrive fritt, uten å ta hensyn til en egen karriere som ansatte i KS. KS’ egne prosjektansvarlige, Arvid Weber Skjærpe og Per Løwø, har først og fremst sørget for kunnskapsinnhenting, framdrift og støtte til forfatterne, Andreas Hompland og Jon Helge Lesjø, blant annet med research og sjekking av fakta. Dersom boken skulle bli viktig, måtte forfatterne kunne dekke både interne og eksterne konfliktområder og konflikter. Jeg har tillit til at dette er utført med konduite og respekt for involvertes integritet. «Konstante Spenninger» er en dekkende tittel for å beskrive den utviklingen som har gjort KS til en samlende og viktig medlemsorganisasjon.

Konstante spenninger.indd 9

12.01.2016 15:43

KONSTANTE SPENNINGER

I medlemsundersøkelser på 1990-tallet var oppfatningen at KS var traust og for partipolitisert. Organisasjonen ble truet med utmeldelser. Flere journalister kalte KS for «gråte koner». Slik er det ikke lenger. I kommuner og fylkeskommuner skal en selvfølgelig opptre som folkevalgt. Men i KS arbeider en som medlemsvalgt. Både min forgjenger Halvdan Skard og jeg har vært opptatt av samlende arbeid i Hovedstyret slik at KS blir hørt og får gjennomslag. Denne viljen til å arbeide på tvers av partimotsetninger har gjort KS sterkere. Og KS’ evne til å arbeide samlet for medlemsinteressene over partigrensene, har ført til at KS har blitt viktigere og viktigere for regjering og statsforvaltning. Arbeidsgiverrollen og forhandlingene med arbeidstakerorganisasjonene er krevende oppgaver. I KS’ hovedstyre forlater ingen møtet før det er enstemmighet om mandatet for oppgjørene. Samhold over partigrensene er helt avgjørende for at KS skal kunne løse oppgaven som arbeidsgiverorganisasjon. Likeledes samholdet mellom KS og medlemmene. KS er både motpart og samarbeidspartner for stat og regjering. For å oppnå mål for kommunesektoren holder det ikke å påpeke misforhold. KS forventes å komme med dokumentasjon og løsninger. De kommunale og fylkeskommunale oppgavene er mangfoldige, blant annet helse, skole, miljø, samferdsel, kultur, beredskap osv. For KS er det viktig å arbeide slik at det blir avklart hva som er et kommunalt ansvar og hva som er et statlig. Og at lokalt demokrati i slike spørsmål får gi kraft til en positiv samfunnsutvikling for innbyggerne. Grundige medlemsundersøkelser viser at medlemmene har satt pris på denne utviklingen, og at KS nå har en svært sterk stilling blant medlemmene. 94 % sier i 2015 at de har stor nytte av KS som interesseorganisasjon, og selv i konfliktåret 2014 sa 92 % det samme om KS som arbeidsgiverorganisasjon. «KS lytter til medlemmene og ivaretar deres behov» er en annen medlemskonklusjon, mens «Jeg stoler på KS» er et uttrykk som støttes av 95 % av norske rådsledere, ordførere og rådmenn. Det er mitt ønske at KS, politisk og faglig, vil leve opp til disse medlemsvurderingene og at en bok som dette styrker bevisstheten om KS’ oppgaver for kommuner og fylkeskommuner. KS, 1. oktober 2015 Gunn Marit Helgesen Styreleder

Konstante spenninger.indd 10

12.01.2016 15:43

Konstante spenninger.indd 11

12.01.2016 15:43

HISTORIEN

Konstante spenninger.indd 12

12.01.2016 15:43

TIDSLINJE OG EPOKER Gjennom forløperen Norges Byforbund kan KS føre sin historie tilbake til 1903. Fra dette tidspunkt og fram til i dag har det norske samfunn og kommunesektoren gjennomgått store endringer. En så lang tidslinje deles gjerne inn i ulike faser eller epoker som avløste embetsmannsstatens kommuner. Selvstyretradisjonen stod sterkt i norsk kommunetenkning i en hundreårsperiode fra 1837. Men gjeldskrisa i 1920-åra snudde opp ned på mye, også i statens vilje til å styre og kontrollere kommunene. Vi kan snakke om et epokeskifte som innebar at stat og kommune fikk et felles eierskap til problemene på en annen måte enn før. Etterkrigstida ble en økonomisk vekstperiode med utvikling av velferdsstaten og et kommunalt hamskifte som formet et nytt kommunelandskap. De moderne velferdskommunene ble for alvor realisert. Denne utviklingen ble mulig gjennom en politikk som la stor vekt på geografi og sosial utjamning og likhet. Frihetsrevolusjon og individuelle rettigheter har utdypet og gitt ny retning til denne samfunnsformen, mens statens styring av kommunene har hatt hyppigere pendelsvingninger. KS-historien er selvfølgelig påvirket av disse store samfunnsmessige og kommunale endringsprosessene, men den har også hatt sin egen logikk. Vi har valgt å organisere tidslinjen i tråd med dette i seks kapitler. Først framstilles veien fram til de første forbundsdannelsene og gjennom turbulente mellomkrigsår (1903–1939). Neste kapittel er viet krigsårene (1940–1945) og nazifiseringen, som i denne sammenheng ikke bare ble en parentes. Etterkrigstida beskrives i fire kapitler organisert etter organisasjonens navneskifter. Vi følger først historien fram til etableringen av Norske Kommuners Sentralforbund (1945–1972), dernest perioden fra sammenslåingen til NKS blir Kommunenes Sentralforbund (1973–1988). KS har deretter vært navnet, men fra 2004 ble KS bare et akronym – med tillegget Kommunesektorens organisasjon. Denne perioden er derfor delt i to kapitler, konsultasjon og fornyelse (1989–2003) og ekspert og utviklingspartner (2004–2015).

Konstante spenninger.indd 13

12.01.2016 15:43