Asbjørn L. Stavem
KOMMUNESAMMENSLÅING ROLLER – RETNING – VERDIER – IDENTITET
KOMMUNEFORLAGET
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 1
2016-10-27 08:49:54
© 2016 Kommuneforlaget AS, Oslo 1. utgave, 1. opplag 2016 Omslagsbilde: Fotolia Omslag: have a book Sats: have a book Trykk og innbinding: RenessanseMedia AS ISBN: 978-82-446-2280-6 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Kommuneforlaget AS er enhver eksemplarframstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, Interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. Kommuneforlaget AS Postboks 1263 Vika 0111 OSLO Telefon: 24 13 28 50 Henvendelser vedrørende utgivelsen rettes til: kundeservice@kommuneforlaget.no www.kommuneforlaget.no
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 2
2016-10-27 08:49:54
Innhold
FORORD
..........................................................................................................................................................
Forfatteren
.......................................................................................................................................................
kapittel 1 INNLEDNING 1
.................................................................................................
kapittel 2 HVORFOR SLÅR KOMMUNER SEG SAMMEN?
6 9 11
.
14
2.1 Hvorfor slår kommuner seg sammen i den danske og finske reformen? ......................................................................................................................................... Kommunereformen i Danmark .......................................................................................... Kommunereformen i Finland ............................................................................................... 2.2 Bruk av folkeavstemninger i tidligere sammenslåinger .............................
18 22 23 24
2
kapittel 3 ROLLER, RETNING, VERDIER OG IDENTITET 3
....
3.1 Arbeidsgiverrollen i en sammenslåing ........................................................................ 3.1.1 KS og arbeidsgiverpolitikken siste 25 år ....................................................... Ny giv i arbeidspolitikken, 2003 ....................................................................... Myndiggjøring av medarbeiderne, 2005 ................................................ Myndiggjøring gir gevinster ................................................................................. Strategisk og langsiktig arbeidsgiverpolitikk, 2007−2009 .. Resultater av god arbeidsgiverpolitikk ..................................................... 3.1.2 Flat struktur og lederutvikling ............................................................................... 3.2 Å gi retning og verdi til organisasjonen ..................................................................... De folkevalgtes rolle ....................................................................................................................... Verdier ......................................................................................................................................................... Retning ....................................................................................................................................................... Identitet ................................................................................................................................................... 3.3 Viktig kompetanse i sammenslåingsprosessen .................................................. Vilje og gjennomføringsevne ................................................................................................ De vanskelige spørsmålene .................................................................................................... 3.4 Å se gevinster ved en sammenslåing ...........................................................................
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 3
3
26 26 29 29 32 34 35 37 38 41 41 42 44 47 48 48 49 53
2016-10-27 08:49:54
Innhold
kapittel 4 FALLGRUVER OG SUKSESSKRITERIER 4
.....................
Innledning ............................................................................................................................................. 4.1 Vindafjord – et eksempel på en krevende sammenslåing ........................ Motivene for en sammenslåing ......................................................................................... Gjennomføring av sammenslåingen ............................................................................ Det administrative lederskapet .......................................................................................... 4.2 Suksesskriterier .................................................................................................................................. Kommunesammenslåing er prosjektarbeid ........................................................... Profesjonell prosjekteier ............................................................................................................ Forankring .............................................................................................................................................. Fire suksessfaktorer ved kommunesammenslåinger .................................... Resultater og suksesskriterier av reformen i Danmark ................................ Resultater og suksesskriterier av reformen i Finland .....................................
kapittel 5 HVORDAN GJENNOMFØRE
57 57 58 58 60 61 62 62 63 65 67 72 73
5
EN KOMMUNESAMMENSLÅING?
4
...................................................................................
Lovpålagte og hensiktsmessige prosesser ............................................................... Rådmannens rolle i den forberedende fasen ......................................................... Utredningsfasen ............................................................................................................................... Rådhusets plassering ................................................................................................... Navn på kommunen ..................................................................................................... Kommunevåpen ................................................................................................................ Formålet med sammenslåingen ..................................................................... Trygghet for ansatte ..................................................................................................... Folkeavstemninger ......................................................................................................... Viktige avklaringer .......................................................................................................... Politiske posisjoner ........................................................................................................ Ta de vanskelige sakene først ................................................................................................ Plan- og gjennomføringsfasen ............................................................................................ Prosjektorganisering i plan- og gjennomføringsfasen ................................. Gevinstrealisering ............................................................................................................................ Styringsgruppe ................................................................................................................................... Prosjektledelse .................................................................................................................................... Informasjonsstrategi .................................................................................................................... Arbeidsgrupper ................................................................................................................................. Omstillingsavtale .............................................................................................................................
kapittel 6 LEDERUTFORDRINGENE I EN
74 75 77 79 81 81 82 82 83 85 87 88 89 90 93 96 99 100 103 106 107
6 .
SAMMENSLÅINGSPROSESS
.................................................................................................
6.1 Overtallighet – er det et problem? .................................................................................. Analyse av behov for arbeidskraft .................................................................................... Overtallighet i reformen i Danmark og Finland ..................................................
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 4
111 115 119 120
2016-10-27 08:49:54
INNHOLD
kapittel 7 OPPSUMMERING OG GODE GREP
Hva skal til for å lykkes? ....................................................................................................................... Sentrale begreper og definisjoner ............................................................................................. Arbeidsgiverpolitikk i praksis og ledelse ............................................................................ Mal for prosjektplanlegging – sjekkliste ............................................................................. Forberedelser ........................................................................................................................ 1. Prosjektmandatet ...................................................................................................... 2. Milepælsplanen – hva er milepæler? ................................................... 3. Kritiske faktorer ........................................................................................................... 4. Rapportering ................................................................................................................... 5. Beslutningspunkter ............................................................................................... 6. Utarbeidelse av milepælsplan ..................................................................... Praktisk prosjektarbeid ........................................................................................................................ Tall og fakta ..................................................................................................................................................... Åtte tidligere sammenslåinger ........................................................................................... Demografisk tabell ......................................................................................................................... Befolkningsutvikling før og etter sammenslåingen ........................................
121 129 136 138 140 140 141 142 143 143 143 143 143 144 144 145 147
LITTERATURLISTE
151
7 .
....................................
.............................................................................................................................
5
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 5
2016-10-27 08:49:54
Forord
Mitt ønske med denne boken er å fortelle om erfaringer fra tidligere kommunesammenslåinger og forsøke å finne gode mønstre som kan være til nytte i dagens sammenslåings prosesser. I erfaringene ligger mange gode historier om hvordan grundige forberedelser og strukturert gjennomføring av
6
en sammenslåing har ført til gode resultater for de berørte og omgivelsene. Men det er også fortellinger om den lange veien fram til en endelig avslutning av sammenslåingen, med motbakker og motsetninger og de som ikke kom i mål. Boken handler også om menneskene i en sammensatt organisasjon og de strategiske utfordringene de møter i en sammenslåingsprosess. Det er begrenset med erfaringer på området, og det er vanskelig å gi en fasit på hvordan en sammenslåing skal gjøres. Men jeg har forsøkt å fortelle om de gode erfaringene og de som har lyktes og hvorfor de har lyktes. Boken bygger på kunnskap og erfaring som jeg har praktisert i ulike sammenhenger, i både næringsliv, kommunesektoren og sist, men ikke minst, gjennom mitt arbeid i KS-Konsulent og KS. Det handler om langsiktighet og retning, kompetanse på endringer samt ledelse og endringsvilje.
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 6
2016-10-27 08:49:54
forord
Jeg har ofte sitert tidligere ordfører i Inderøy kommune, Ole Tronstad, som sier at en kommunesammenslåing handler om følelser, og det er viktig å være raus. Det kan være uheldig hvis aktørene i en utredningsprosess fortaper seg i rasjonelle økonomiske prosesser og ikke fokuserer på hensikten med sammenslåingen. Tronstad ledet en vellykket sammenslåing mellom Inderøy og Mosvik kommune gjennom sin rolle som ordfører i Inderøy kommune. Avslutningsvis skriver jeg om gode grep når man skal utrede eller planlegge og gjennomføre en kommunesammenslåing, eller som det også kan sies – en omstilling – eller en endringsprosess. I ledelsessammenheng handler det om å ha en visjon, en god idé for det man skal fram til, og det man skal gjøre. Jeg sier også noe om ulikheter og kulturforskjeller mellom det som er gjennomført i Danmark og Finland sammenliknet med Norge,
7
samt ulikheter i eksemplene i Norge. Jeg framhever rådmenn, lederne og prosjektledere i organisasjonen som kunnskapsrike, endringsorienterte og som har de nødvendige ferdigheter til å lede og gjennomføre en sammenslåing i et uforutsigbart terreng. Her ligger mye av årsaken til at tidligere sammenslåinger har gått bra. Men også politisk klokskap og forhandlingsvilje hos både arbeidsgiver og tillitsvalgte er suksesskriterium. Prosjekt og organisering av prosjekt er verktøy som er forbilledlige når omstilling, endringer eller utvikling skal gjennomføres. Prosjektformen er unik i sin presisjon med tydelig oppstart og like tydelig avslutning av prosjektet. I kapittel 7 har jeg lagt ved en mal for utarbeidelse av en prosjekt- eller en milepælsplan. I tillegg til min egen erfaringsbakgrunn har jeg benyttet en rekke FoU-er og utredninger, både for å reise problemstillinger og gjøre
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 7
2016-10-27 08:49:54
FORORD
analyser, men også for å vise til gode grep i arbeidsgiverpolitikken. De viktigste kildene har vært •
Arbeidsgiverpolitikk i kommunesammenslåinger − kunnskaps baserte innspill til gode prosesser, Deloitte (2015)
•
Guide til god ledelse, KS (2015)
•
Kommunesektorens arbeidsgivermonitor, KS (2015)
•
Arbeidsrettslige spørsmål som oppstår ved kommune sammenslåinger − Et juridisk verktøy for de kommuner som omfattes av en sammenslåing, KS (2015)
Norge får enestående karakterer fra internasjonale organisasjoner når det gjelder produksjon av velferd til befolkningen. Kommunesektoren har ansvaret for flere av de tjenesteområdene der Norge får høy score.
8
18. desember 2015 skriver Dagbladet at Norge topper FNs rangering over hvilke land det er best å bo i, for 12. gang siden 2001. Det er FNs utviklingsprogram (UNDP) som står bak utviklings indeksen som rangerer 188 land etter blant annet forventet levealder, skolegang, inntektsnivå og likestilling. 4. november 2014 skriver VG: «Norge er igjen kåret til verdens beste land å leve i, foran Sveits og New Zealand». Det er det britiske Legatum Institute som har rangert 142 land etter en rekke faktorer. Blant de faktorer som trekkes fram er kvaliteten på helse og utdanning og hvor fornøyd innbyggerne er med myndighetene. Men også faktorer som trygghet for innbyggerne, personlig frihet, hvor lett det er å starte egen næringsvirksomhet og økonomisk status for befolkningen, blir trukket fram. Det er sjette året på rad at Norge havner øverst på denne listen.
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 8
2016-10-27 08:49:54
forord
God arbeidsgiverpolitikk gir god velferd og handler om mennesker som arbeider i en kompleks og sammensatt organisasjon og som til enhver tid skal gi gode tjenester til brukere, innbyggere og omgivelsene. Da er det hovedsakelig kommunesektoren vi snakker om. En viktig grunn til at det går bra i Norge, er at vi har politikere som utviser godt skjønn og tar gjennomtenkte valg. Vi har ledere med høy kompetanse og gode lederevner og faglig sterke medarbeidere. Men også det gode samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og staten, samt samarbeidet mellom kommunen som arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene, er en meget viktig premiss for en god velferdsproduksjon. Målgruppen for boken er primært personer som har en rolle i og/ eller et ansvar i kommunereformen eller er interessert i den. Det vil si folkevalgte, ledere, ansatte og tillitsvalgte i forvaltningen og
9
de som er berørt eller har interesse av reformen.
Forfatteren Asbjørn Ludv. Stavem har siden 1998, i en rekke ulike sammenhenger over tid, hatt samarbeid med og oppdrag for rundt 250 kommuner og fylkeskommuner i Norge. I 1998 ble han ansatt i KS-Konsulent, hvor han jobbet oppdragsbasert med leder utvikling og lederutviklingsprogram, evalueringer av den kommunale organisasjonen og organisasjonsutvikling. Etter seks år i KS-Konsulent flyttet han til KS Arbeidsgiverutvikling, hvor han hovedsakelig jobbet med arbeidsgiverpolitikk. Stavem hadde prosjektansvar for flere samarbeidsprosjekt med kommuner og fylkeskommuner over hele landet, hvor det faglige innholdet spente fra strategisk arbeidsgiverpolitikk til ledelse og lederutvikling,
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 9
2016-10-27 08:49:54
FORORD
fra organisasjonsutvikling til seniorpolitikk og fra rekruttering til kompetansestrategier. Forfatteren har hatt fagansvaret for flere FoU-prosjekter i KS, blant annet «Arbeidsgiverpolitikk i kommunesammenslåinger», som ble lansert i 2015. I dette FoU-prosjektet ble samtlige kommune sammenslåinger i Norge etter 1994, og sammenslåinger i Danmark og Finland, utredet. Disse har han presentert på flere av KS sine strategikonferanser og gjennomført arbeidsseminar i rådmannssamlinger, HR-samlinger og andre samlinger i hele landet. Stavem har fått rikelig med anledninger til å diskutere – med rådmenn, ledere, ordførere, personalsjefer og tillitsvalgte – saker som er knyttet til arbeidsgiverpolitikk i kommunesammenslå inger og strategisk arbeidsgiverpolitikk.
10
Tidligere har han jobbet i det private næringsliv som direktør, prosjektleder og utviklingsansvarlig, samt i ulike lederjobber med ansvar for endringsprosesser og omstilling. Stavem har også erfaring og bakgrunn fra kommunesektoren.
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 10
2016-10-27 08:49:54
KAPITTEL
1
Innledning
Et bredt flertall i Stortinget har stilt seg bak kommunereformen i Norge. Ambisjonene er større og mer robuste kommuner som skal få utvidet makt. «Robuste kommuner» var et gjennom gående begrep i arbeidet med reformen.
11
Det er i skjæringspunktet mellom innbyggernes forventninger på den ene siden og kommunens evne til å utvikle et godt lokaldemokrati og gi gode velferdstjenester på den andre siden, at utfordringene oppstår. Små kommuner er ikke attraktive nok til å rekruttere kompetanse for å klare å oppfylle disse forventningene og dette medfører fraflytting og tap av viktige ressurser, kompetanse og arbeidskraft. Regjeringen ønsker også flere større og robuste kommuner som kan håndtere nye oppgaver som delegeres til kommunene, på bakgrunn av reformen. I dag blir disse oppgavene løst gjennom ulike interkommunale samarbeidsprosjekt og interkommunale selskap som ikke er forankret i lokaldemokratiet. Dette fører til demokratisk underskudd og er en demokratisk utfordring.
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 11
2016-10-27 08:49:55
KAPITTEL 1
Flyttemønsteret som vi ser i dag, er at ressurspersoner flytter fra distriktene til større byer og tettsteder. Innvandringen til Norge er betydelig og utgjør en vesentlig del av befolkningstilveksten. I løpet av 2015 ble det over 56 000 flere innbyggere i Norge. De fleste av disse slår seg ned i byer og tettsteder. Regjeringen påpeker også at i løpet av de siste 50 år siden forrige kommunereform, har kommunene fått overført betydelig større ansvar for velferdsoppgaver, samtidig som den statlige detaljstyringen har økt. Regjeringen ønsker en ytterligere overføring av oppgaver og ansvar til robuste kommuner. Det betyr et større kommunalt handlingsrom og mer tillit til lokalpolitikerne. Løsningen er ikke mer interkommunalt samarbeid.
12
1. juli 2016 ble satt som en milepælspassering hvor vedtak om sammenslåing − eller ikke − skulle være fattet. Fristen ble senere utsatt til høsten 2016. Et betydelig flertall av kommunene ønsket å fortsette som før, altså å stå alene. Mange andre kommuner har satt i gang prosessen. Med bakgrunn fra tidligere sammenslåinger skal jeg forsøke å finne gode mønstre som kan være til nytte i dagens prosesser og beslutninger. I boken skal jeg hente erfaringer fra åtte tidligere sammenslåinger. Alle er skjedd gjennom frivillighet med unntak av Fredrikstad, Borge, Kråkerøy, Onsøy og Rolvsøy.
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 12
2016-10-27 08:49:55
innledning
NY KOMMUNE
TIDLIGERE KOMMUNER
ÅRSTALL FOR SAMMENSLÅING
Fredrikstad kommune
Fredrikstad, Borge, Kråkerøy, Onsøy og Rolvsøy
1994
Re kommune
Ramnes og Våle
2002
Bodø kommune
Bodø og Skjerstad
2005
Aure kommune
Aure og Tustna
2006
Vindafjord kommune
Vindafjord og Ølen
2006
Kristiansund kommune
Kristiansund og Frei
2008
Inderøy kommune
Inderøy og Mosvik
2012
Harstad kommune
Harstad og Bjarkøy
2013
13
KF 183 Kommunesammenslaing.indd 13
2016-10-27 08:49:55