Arena nr 18

Magazyn ARENA Sprawy międzynarodowe nr 18 | październik 2015 – marzec 2016

Czasopismo Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Quo vadis, Europa?

NIE POTRZEBUJĘ ADRENALINY Rozmowa o przyszłości Unii Europejskiej z dr Agnieszką Nitszke Na okładce: Valentin Serov, Porwanie Europy ( 1910 )

// Viktor Orbán // Frontex // Główne szlaki migracyjne do Europy // Ułatwienia wizowe w UE // Polityka RFN wobec kryzysu migracyjnego // Arabska wiosna i jej implikacje w relacjach energetycznych z UE // Transformacja energetyczna RFN – między ekologią a ekonomią // Brexit a sprawa polska

Czasopismo Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe nr 18 | październik 2015 – marzec 2016 Quo vadis, Europa?

// punkty widzenia Powtórka z rozrywki Magdalena Cyran, Joanna Rynk

str. 5

Twarzą w twarz – Viktor Orbán Zuzanna Halkiewicz

str. 12

15 pytań do dr Agnieszki Nitszke Adam Krzykowski

str. 16

Redaktor naczelny ///////////////////////////

Adam Krzykowski

Sekretarz redakcji ///////////////////////////

Beata Beliavska

Redaktor techniczny ///////////////////////////

Adam Filus

Zespół redakcyjny ///////////////////////////

// kryzys migracyjny Frontex – element zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi UE Zuzanna Borzęcka

str. 25

Główne szlaki migracyjne do Europy Nadia Gubernat, Adam Krzykowski

str. 31

Ułatwienia wizowe w UE – analiza założeń i ich realizacji Beata Beliavska

str. 34

Współpraca zewnętrzna ///////////////////////////

Monika Grzegorczyk

Opieka naukowa ///////////////////////////

dr Piotr Bajor

Recenzenci ///////////////////////////

Polityka RFN wobec kryzysu migracyjnego Magdalena Cyran

str. 40 Wydawca ///////////////////////////

// bezpieczeństwo energetyczne Arabska wiosna i jej implikacje w relacjach energetycznych z UE Ewelina Wołosik

str. 49 Przygotowanie do druku ///////////////////////////

Transformacja energetyczna RFN – między ekologią a ekonomią Adam Krzykowski

Magdalena Cyran Wojciech Gil Nadia Gubernat Zuzanna Halkiewicz Tomasz Kalita Joanna Rynk

str. 54

dr hab. Artur Gruszczak, prof. UJ dr hab. Ewa Bojenko-Izdebska dr hab. Tomasz Młynarski dr Agnieszka Nitszke dr Marcin Tarnawski Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego ul. Jabłonowskich 5 31-114 Kraków Krakowska Oficyna Naukowa „TEKST”

// na własne oczy

Nakład ///////////////////////////

300 egzemplarzy

Brexit a sprawa polska

ISSN ///////////////////////////

1896-8511

Anna Wańczyk

str. 67

Czasopismo dofinansowane ze środków:

Copyright by Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego & the Authors.

Redakcja nie ponosi odpowiedzialności za prezentowane w artykułach opinie autorów. Wszystkie teksty podlegają ochronie własności intelektualnej.

Przedruk bez zgody redakcji zabroniony.

Kraków 2016

TYTUŁEM WSTĘPU

Gnębi mnie przyszłość Kraków, 31 marca 2016 r.

Rok 1945 położył kres najbardziej krwawemu konfliktowi w dziejach ludzkości.

Narodził się nowy układ sił, pozornie niekorzystny dla zrujnowanych państw Starego Kontynentu. W rzeczywistości, rozdrobniona politycznie Europa, zepchnięta niejako na margines zimnowojennej rywalizacji, zyskała niespotykaną okazję, by dokonać pokojowego zjednoczenia. Istotną rolę odegrały przy tym zarówno czynniki zewnętrzne, jak i perspektywa wymiernych zysków.

Znawcy historii integracji europejskiej pozostają jednak zgodni – wszystko zaczęło się od ludzkiego marzenia i głębokiej troski o przyszłość.

E

st mihi cura futuri – gnębi mnie troska o przyszłość. Namysł nad sprawami przyszłymi jest wyjątkową umiejętnością gatunku ludzkiego.

Raczyli się nią już starożytni myśliciele, wśród nich Owidiusz, wielki poeta Rzymu, autor przytoczonej powyżej sentencji. Jest to jednak umiejętność nadzwyczaj deprymująca – obarczona nieznośną niepewnością, która podkopuje fundament wszelkich ludzkich prognoz i predykcji.

Spójrzmy chociażby na czerwcowe referendum dotyczące członkostwa Zjednoczonego Królestwa w Unii Europejskiej. Wprawdzie dysponujemy dziś szeregiem symulacji postreferendalnej rzeczywistości. Jednakże to właśnie owa niepewność sprawia, że imigranci zamieszkujący Wyspy Brytyjskie zadają sobie dziś pełne trwogi pytanie: co będzie dalej?

Kwestia tzw. Brexitu stanowi zaledwie niewielki wycinek dyskusji o przyszłości zjednoczonej Europy.

Jak pokazuje historia, Unia Europejska z każdego dotychczasowego kryzysu wychodziła odmieniona.

Obecny kryzys nie ma jednak swojego precedensu. O ile niedawne problemy gospodarcze udało się przezwyciężyć przy użyciu instrumentów finansowych, o tyle masowy napływ ludności i coraz większa polaryzacja opinii publicznej doprowadziły do beznadziejnego konfliktu wartości. Historia nie pozwala zapomnieć, jakie może być jego rozwiązanie.

Wracamy tym samym do punktu wyjścia – roku 1945, tęsknoty za pokojem i zachwytu nad wolnością. Spójrzmy na sylwetki założycieli Unii Europejskiej. Wielu spośród nich doskonale pamiętało dwie wielkie wojny. Niektórzy na własnej skórze odczuli, co to nienawiść, łaknienie krwi i gwałt zadany godności człowieka. O czym mogli wówczas marzyć?

Jakiej Europy pragnęli?

Ambitny projekt, oparty początkowo na współpracy gospodarczej, był silnie zakorzeniony w uwarunkowaniach społecznych i ekonomicznych okresu powojennej odbudowy. Dziś, mając za sobą ponad 70 lat względnego pokoju, powinniśmy z dystansu spojrzeć na proces integracji europejskiej i zapytać: dokąd idziesz, Europo?

Bardzo trudno jest wskazać jednoznaczną odpowiedź na powyższe pytanie. Obecne trendy społeczne napawają uzasadnionym niepokojem. Z jednej strony można zastanawiać się, dlaczego wychowana w pokoju i dobrobycie generacja młodych Europejczyków jest tak bardzo podatna na idee, o których jeszcze pół wieku temu starano się raz na zawsze zapomnieć? Z drugiej strony warto pamiętać, że rola Starego Kontynentu w systemie międzynarodowym uległa w ostatnim czasie radykalnej zmianie.

Bezradność wobec nieznanych dotąd zagrożeń doprowadziła do kryzysu humanitarnego w Grecji oraz wzrostu zagrożenia terrorystycznego, kładąc się cieniem na wypracowanej wspólnymi siłami potędze gospodarczej. Wszystko wskazuje na to, że w najbliższych latach mieszkańcy Europy będą musieli stawić czoła kapitalnemu dylematowi: czy można poświęcić wolność w zamian za bezpieczeństwo?

Wartości, będące podstawą współpracy zwaśnionych niegdyś państw, jak nigdy dotąd wymagają dziś ochrony. Powinniśmy dołożyć wszelkich starań, by w ferworze walki o pokój i dobrobyt nie pozbawić się wolności – fundamentu europejskiej cywilizacji.

Pewnym jest bowiem, że bez wolności, Europa nie ma przyszłości. Życzę owocnej lektury, Adam Krzykowski

3

Powtórka z rozrywki Magdalena Cyran, Joanna Rynk Międzynarodowa scena polityczna nie przestaje zaskakiwać. Minione pół roku przyniosło istotne zmiany niemal w każdym regionie świata. Można śmiało stwierdzić, że historia jest pisana na naszych oczach.

Twarzą w twarz – Viktor Orbán Zuzanna Halkiewicz Dla jednych – prawdziwy mąż stanu. Dla drugich – cyniczny populista.

Zasłynął jako budowniczy płotu i obrońca klasycznie pojmowanej racji stanu.

Kim jest polityk, który może odmienić kierunek integracji europejskiej?

15 pytań do dr Agnieszki Nitszke Adam Krzykowski Historia integracji europejskiej nie jest usłana różami. Wielkie sukcesy przeplatają się z poważnymi kryzysami. Poszukując rozwiązania obecnego kryzysu migracyjnego, warto zadać pytanie: dokąd idziesz, Europo?

punkty widzenia

punkty widzenia

przegląd wydarzeń w polityce międzynarodowej opracowanie: Magdalena Cyran, Joanna Rynk

4 PAŹDZIERNIKA odbyły się wybory parlamentarne w Portugalii. Rządząca dotychczas centroprawicowa koalicja socjaldemokratów ( P SD ) i ludowców ( C DS–PP ) pozostała u władzy. Konieczne stało się jednak utworzenie mniejszościowego rządu, na czele którego ponownie stanął Pedro Passos Coelho.

Koalicja nie uzyskała większości absolutnej m.in. ze względu na prowadzoną przez ostatnie lata politykę zaciskania pasa.

18 PAŹDZIERNIKA odbyło się spotkanie przywódców Niemiec i Turcji. Angela Merkel rozmawiała z Recepem Tayyipem Erdoğanem na temat współpracy turecko-unijnej w sprawie kryzysu migracyjnego. Unia Europejska ( U E ) postuluje, by Turcja zatrzymywała na swoim terytorium uchodźców i imigrantów próbujących przedostać się do Europy. Prezydent Turcji w zamian chce podjęcia kolejnych kroków w kwestii turecko-unijnych rozmów akcesyjnych. Kanclerz Niemiec zapowiedziała wsparcie dla Turcji w jej staraniach o ustanowienie ruchu bezwizowego z krajami strefy Schengen.

25 PAŹDZIERNIKA w Brukseli odbył się nadzwyczajny szczyt w sprawie kryzysu migracyjnego. Wzięli w nim udział przedstawiciele państw członkowskich UE oraz państw Bałkanów Zachodnich. Celem wydarzenia zorganizowanego przez Komisję Europejską była koordynacja działań rządów państw UE oraz tzw. państw tranzytowych położonych na Bałkanach. Podjęto decyzję o wspólnym patrolowaniu granic przez kraje dotknięte kryzysem migracyjnym oraz o stałej wymianie informacji dotyczących uchodźców.

29 PAŹDZIERNIKA państwowa agencja prasowa Chińskiej Republiki Ludowej podała do wiadomości, że Państwo Środka po niemal 40 latach kończy tzw. politykę jednego dziecka, wprowadzoną jeszcze w latach 70. ubiegłego wieku.

Decyzja Stałego Komitetu Komunistycznej Partii Chin była przewidywana już od pewnego czasu. Władze Chin są zmuszone do jej podjęcia, ponieważ w przeciwnym wypadku, do 2050 roku 1/3 społeczeństwa kraju przekroczyłaby 65. rok życia, co wpłynęłoby negatywnie na rozwój jednej z największych gospodarek świata. Szacuje się, że podczas swojego obowiązywania, polityka jednego dziecka w Chinach ograniczyła liczbę urodzeń o ok. 400 mln.

11 LISTOPADA odbył się nieformalny unijno-afrykański szczyt na Malcie.

Tematem spotkania w Valletcie był kryzys migracyjny. W szczycie wzięli udział przywódcy państw Afryki, Europy oraz przedstawiciele UE. Podczas spotkania postanowiono o utworzeniu specjalnego funduszu powierniczego dla Afryki. Zgromadzone w jego ramach środki mają być przeznaczone na walkę z nielegalną migracją. Ponadto podjęto decyzję o zwiększeniu wysiłków w przezwyciężaniu biedy w Afryce, a także wspieraniu szeroko rozumianego rozwoju państw afrykańskich.

POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI

POWTÓRKA Z ROZRYWKI

5

POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI

6 13 LISTOPADA doszło do zamachów terrorystycznych w Paryżu. Osoby związane z organizacją terrorystyczną państwo islamskie w kilku miejscach Paryża zaczęły strzelać do ludzi oraz detonować ładunki wybuchowe. W sali koncertowej Bataclan terroryści wzięli zakładników, których część została uwolniona w wyniku akcji francuskich oddziałów antyterrorystycznych. Podczas zamachów w stolicy Francji zginęło 130 osób, a 350 zostało rannych. Hołd ofiarom tragedii złożyli przywódcy najważniejszych państw świata. Prezydent Francji François Hollande wprowadził na terenie całego kraju stan wyjątkowy i zaapelował o wspólną walkę z terroryzmem.

15 LISTOPADA w Turcji odbył się szczyt grupy G-20. Przywódcy najbogatszych państw świata omawiali kwestię kryzysu migracyjnego w Europie, przyznając, że problem ten ma charakter globalny. Podjęto decyzję o zwiększeniu finansowania organizacji prowadzących walkę z nielegalną imigracją. Podczas szczytu doszło do rozmowy prezydentów Rosji i USA. Władimir Putin i Barack Obama poruszyli temat wojny w Syrii oraz konfliktu na Ukrainie.

Obaj przywódcy zgodzili się w kwestii konieczności politycznej interwencji w ogarniętej wojną Syrii oraz mediacji ze strony ONZ. W sprawie Ukrainy Obama wezwał Putina do przestrzegania postanowień z Mińska.

24 LISTOPADA tureckie myśliwce zestrzeliły rosyjski bombowiec Su-24.

Powodem zestrzelenia miało być naruszenie tureckiej przestrzeni powietrznej i brak reakcji na ostrzeżenia tureckich służb. Prezydent Rosji Władimir Putin zaprzeczył tym doniesieniom, twierdząc że bombowiec nie stanowił zagrożenia dla Turcji oraz nie naruszył przestrzeni powietrznej tego państwa.

Oświadczył także, iż incydent ten będzie miał daleko idące skutki w stosunkach między oboma krajami. Był to pierwszy w historii atak ze strony państwa członkowskiego NATO na rosyjski samolot.

29 LISTOPADA odbył się kolejny szczyt UE w sprawie kryzysu migracyjnego.

Tym razem stronami podczas debaty były kraje członkowskie UE oraz Turcja. Spotkanie zostało zwołane przez przewodniczącego Rady Europejskiej Donalda Tuska. UE ma nadzieję, że Turcja przyjmie do siebie część osób, które nie zostały wpuszczone do strefy Schengen. Turcja jest głównym krajem tranzytowym dla syryjskich uchodźców, którzy stamtąd udają się dalej do Europy Zachodniej. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi na szczycie, Turcja pomoże UE w opanowaniu kryzysu migracyjnego. W zamian, przedstawiciele UE zaoferowali Turcji m.in. pomoc finansową w wysokości 3 mld euro, a także obietnicę zniesienia wiz oraz powrót do negocjacji akcesyjnych.

12 GRUDNIA w Paryżu podpisano nowe porozumienie klimatyczne. Zakończona została tym samym globalna konferencja dotycząca ochrony środowiska. Niemiecka prasa okrzyknęła tę datę „czarnym dniem dla węgla, ropy i gazu”. Porozumienie zostało podpisane przez przedstawicieli niemal 200 państw świata, w tym przez największych emitentów gazów cieplarnianych: USA, Chiny, Indie i Brazylię. Porozumienie mówi o dążeniu do możliwie jak najszybszego osiągnięcia równowagi pomiędzy źródłami i pochłaniaczami gazów cieplarnianych, a także o ograniczeniu wzrostu globalnej temperatury. Wyniki walki każdego kraju ze zmianami klimatycznymi mają być sprawdzane co pięć lat. Podpisane porozumienie jest jednak krytykowane za zbyt ogólny charakter. Nie przewidziano również sankcji za niedotrzymanie przyjętych zobowiązań.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

punkty widzenia

16 GRUDNIA w Stanach Zjednoczonych zapadła historyczna decyzja, mająca ożywić gospodarkę tego kraju. Po raz pierwszy od siedmiu lat System Rezerwy Federalnej ( F ED ) postanowił podnieść wartość stóp procentowych do 0,25–0,50 proc. Decyzja FED jest wyznacznikiem poprawy stanu gospodarki USA w ciągu ostatnich lat. Jest także sygnałem nadchodzących zmian na światowych rynkach, które w większości są silnie zależne od kursu dolara.

17 GRUDNIA po raz pierwszy w historii odbyło się spotkanie ministrów finansów państw Rady Bezpieczeństwa ONZ. Tematem obrad były finanse terrorystycznej organizacji państwo islamskie, która 29 czerwca 2014 r. zajęła część terytorium Iraku oraz Syrii i utworzyła na podbitych terenach kalifat. Sesja zakończyła się podpisaniem rezolucji w sprawie uniemożliwienia państwu islamskiemu działalności na międzynarodowych rynkach finansowych oraz czerpania zysków ze sprzedaży ropy oraz antyków.

1 stycznia weszła w życie kompleksowa umowa o pogłębionej i całościowej strefie wolnego handlu między Unią Europejską i Ukrainą ( D CFTA ). Stanowi ona najważniejszą część umowy stowarzyszeniowej podpisanej w czerwcu 2014 r. Implementacja porozumienia oznacza, że obie strony niemal całkowicie zniosą cła, a Ukraina przyjmie ok. 60 proc. unijnego prawa w celu uproszczenia przepisów handlowych, zabezpieczenia przepływu kapitału i stworzenia warunków dla równej konkurencji. Umowę od początku krytykuje Kreml, który obawia się zalania rosyjskiego rynku produktami z UE. W celu przeciwdziałania potencjalnemu zagrożeniu dla krajowej gospodarki prezydent Rosji Władimir Putin podpisał dekret o wstrzymaniu funkcjonowania umowy o strefie wolnego handlu ( w ramach Wspólnoty Niepodległych Państw ) w odniesieniu do Ukrainy. Analogiczne działania zostały podjęte przez władze w Kijowie – 2 stycznia wprowadzono embargo na część towarów importowanych z Rosji.

1 stycznia na stanowiskach niestałych członków Rady Bezpieczeństwa ( R B ) ONZ swoją dwuletnią kadencję rozpoczęło pięć państw: Egipt, Japonia, Senegal, Ukraina i Urugwaj. Państwa te zastąpiły wygasające mandaty Czadu, Chile, Jordanii, Litwy i Nigerii. Ze względu na obecną sytuację międzynarodową oraz konflikt ukraińsko-rosyjski na wschodniej Ukrainie, szczególną uwagę zwraca się na potencjalne napięcia między Ukrainą a Rosją, która jest stałym członkiem RB ONZ i dysponuje prawem weta. Uwzględniając spory terytorialne, jakie Japonia prowadzi z Chinami i Rosją, możliwe tarcia mogą wystąpić również na linii Tokio–Moskwa oraz Tokio–Pekin. nr 18

październik 2015 – marzec 2016

POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI

14 GRUDNIA nastąpił oficjalny powrót do negocjacji w sprawie akcesji Turcji do UE. Podczas grudniowego spotkania przedstawicieli UE oraz Turcji, otwarto kolejny rozdział negocjacji, który dotyczy kwestii gospodarczych oraz polityki monetarnej. UE spełniła tym samym obietnice złożone podczas listopadowego szczytu, po którym Turcja obiecała współpracę w opanowaniu kryzysu migracyjnego. Przedstawiciele UE zastrzegają jednak, że rozwój dalszych negocjacji akcyjnych zależy także od stosunku tureckich władz do kwestii praw człowieka oraz swobód obywatelskich. Turcja, która obecnie posiada status członka stowarzyszonego, formalnie ubiega się o członkostwo od 1987 r. Pomimo usilnych starań, rozmowy dotyczące akcesji do UE pozostawały do niedawna w martwym punkcie. Listopadowy szczyt w sprawie kryzysu migracyjnego otworzył przed Ankarą nowe możliwości.

7

POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI

8 6 stycznia świat obiegła informacja o przeprowadzeniu pierwszej próby bomby wodorowej ( dwustopniowego ładunku atomowego o znacznie większej sile rażenia od klasycznych bomb atomowych ) przez Koreę Północną.

Eksperci wyrażają wątpliwości, czy reżim północnokoreański jest w posiadaniu tak zaawansowanej broni, niemniej jednak podziemny wybuch skutkował wstrząsem o sile 5,1 stopnia w skali Richtera oraz spowodował zdecydowany sprzeciw społeczności międzynarodowej. Japonia i Stany Zjednoczone wystąpiły z wnioskiem o nadzwyczajne posiedzenie Rady Bezpieczeństwa ONZ w związku z domniemaną próbą nuklearną, podczas którego członkowie Rady jednogłośnie potępili działanie władz Korei Północnej. Ostatecznie 2 marca ONZ nałożyło kolejne sankcje na reżim w Pjongjangu ( rezolucja nr 2270 ), zakazując sprzedaży paliwa lotniczego i rakietowego do Korei oraz nakazując wzmocnienie kontroli handlu z tym państwem.

13 stycznia Komisja Europejska ( K E ) zdecydowała o wszczęciu procedury ochrony praworządności wobec Polski. Decyzja Komisji została poprzedzona debatą na temat kontrowersyjnych ustaw przyjętych przez nowy parlament w Warszawie. Dotyczą one funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego oraz mediów publicznych. Celem procedury jest nawiązanie dialogu między KE a Polską, by zapobiec „wyraźnemu ryzyku poważnego naruszenia” unijnych wartości, do których należy m.in. tradycja demokratyczna.

16 stycznia w wyborach prezydenckich na Tajwanie po raz pierwszy w historii kraju zwyciężyła kobieta, szefowa opozycyjnej proniepodległościowej Demokratycznej Partii Postępowej ( Tsaj Ing-wen ), zdobywając w wyborach powszechnych 56,1 proc. poparcia ( niemal 7 mln głosów ). Prezydent elekt zapowiedziała po ogłoszeniu wygranej, że utrzymanie pokojowych relacji z Chińską Republiką Ludową stanowi jedno z ważniejszych zadań dla jej rządu. Zaznaczyła również, że Tajwan nie zrezygnuje ze swojej samodzielności i narodowej tożsamości. Nową sytuację polityczną z uwagą śledzą zarówno Chiny kontynentalne, jak i USA, które zobowiązały się bronić Tajwanu w razie ataku. Utrzymanie status quo jest korzystne dla większości zainteresowanych stron. W świetle pogarszającej się sytuacji gospodarczej wyspy, nowe władze będą skoncentrowane na poprawie bytu jej mieszkańców. Taka polityka opowiada Pekinowi, ponieważ daje szanse na dalszy rozwój współpracy gospodarczej, rozpoczętej i prowadzonej na szeroką skalę za kadencji byłego prezydenta Tajwanu Ma Ying-jeou.

20 stycznia rozpoczęła się 46. edycja Światowego Forum Ekonomicznego w szwajcarskim Davos. Tegorocznym hasłem było „opanowanie IV rewolucji przemysłowej”. W agendzie szczytu znalazły się m.in. nowe technologie, kryzys migracyjny, terroryzm, nierówności społeczne i kwestie klimatyczne.

W wydarzeniu wzięło udział ponad 2.500 osób, w tym 120 przedstawicieli rządów. Szczyt w znacznej mierze poświęcony był przyszłości Europy w kontekście kryzysu migracyjnego. Premierzy Wielkiej Brytanii, Francji i Grecji ostrzegali, że nierozwiązanie problemu migracji może doprowadzić do załamania się UE. Olbrzymie wyzwanie dla świata stanowi także ogromny postęp techniki. Roboty zastępujące ludzi to scenariusz, który czeka ludzkość już w niedalekiej przyszłości. Podczas wydarzenia eksperci przekonywali, że najpóźniej za 30 lat, 50 proc. miejsc pracy zastąpią roboty. Jak podkreślali uczestnicy Forum – postępu techniki nie da się powtrzymać, dlatego trzeba się do niego dobrze przygotować.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

punkty widzenia

4 lutego w Auckland ( Nowa Zelandia ) przedstawiciele 12 państw Pacyfiku ( Australia, Brunei Darussalam, Kanada, Chile, Japonia, Malezja, Meksyk, Nowa Zelandia, Peru, Singapur, Stany Zjednoczone i Wietnam ) podpisali porozumienie o wolnym handlu – Partnerstwo Transpacyficzne ( T PP ).

Terytorium państw-sygnatariuszy porozumienia zamieszkuje ok. 800 mln osób, które wytwarza ok. 40 proc. globalnego PKB. Prace nad TPP trwały 7 lat.

W umowie zadeklarowano między innymi wsparcie rozwoju gospodarczego regionu, tworzenie miejsc pracy i pobudzanie inwestycji. Krytycy dokumentu podnoszą jednak, że chroni on przede wszystkim interesy korporacji.

12 lutego rozpoczęła się 52. Monachijska Konferencja Bezpieczeństwa.

Uczestniczyło w niej ponad 30 szefów państw i rządów oraz 60 ministrów spraw zagranicznych. Pierwszy dzień obrad zdominowała sytuacja w Syrii i problem migracji. Przedstawiciele krajów Bliskiego Wschodu zaprezentowali propozycje rozwiązania kryzysu w Syrii, nawołując Zachód do wspólnej walki z terroryzmem. Król Jordanii Abdullah II nazwał walkę z terroryzmem „wojną światową prowadzoną innymi środkami”. W drugim dniu uwagę skupiono na kwestiach bezpieczeństwa i przyszłości NATO. Prezydent Andrzej Duda zwrócił uwagę, że z punktu widzenia polskiej polityki zagranicznej najważniejsze jest przesunięcie sił NATO na wschód i powstrzymanie realizacji projektu Nord Stream II. Rosyjski premier Dmitrij Miedwiediew obarczył Zachód winą za nową zimną wojnę między Rosją a Zachodem oraz skrytykował sankcje nałożone na jego kraj.

15 lutego Bośnia i Hercegowina złożyła w Brukseli wniosek o członkostwo w UE. Unijny komisarz do spraw negocjacji akcesyjnych Johannes Hahn zaznaczył, że wniosek o członkostwo to „początek długiej drogi”, której zwieńczeniem może być przystąpienie do UE. Aby Bośnia i Hercegowina otrzymała status kandydata do UE, konieczna jest zgoda wszystkich państw członkowskich. Unijni dyplomaci wskazują, że kraj ten jest obecnie daleko od spełnienia warunków, które pozwalałyby na uzyskanie takiej zgody. Raport Komisji Europejskiej z listopada 2015 r. na temat przystosowania Bośni i Hercegowiny do norm i standardów UE wykazał, że kraj ten ma jeszcze wiele do zrobienia: począwszy od zmiany konstytucji, reformy sądownictwa i gospodarki, po walkę z korupcją, ochronę praw człowieka, poszanowanie praw mniejszości i wolności słowa. Bośnia i Hercegowina, rozdrobniona równolegle na płaszczyźnie politycznej i etnicznej, pozostaje daleko w tyle za swoimi bałkańskimi sąsiadami. Oprócz Bośni i Hercegowiny, statusu kandydata do UE nie ma obecnie tylko Kosowo. nr 18

październik 2015 – marzec 2016

POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI

24 stycznia w Łodzi rozpoczęło się IX Forum Europa–Ukraina, które od lat jest jedną z najważniejszych inicjatyw organizowanych przez Fundację Instytut Studiów Wschodnich, jako część agendy Forum Ekonomicznego w Krynicy-Zdrój. W tym roku Forum otworzył raport ekspertów z Centrum imienia Razumkowa, w którym podkreślono, że przebudowa systemu gospodarczo-politycznego na Ukrainie rozpoczęła się w trudnych warunkach: rząd wprowadza reformy bez planu strategicznego, a ponadto jest w stanie wojny z Rosją. W Forum wzięło udział ok. 500 przedstawicieli rządów, parlamentów, biznesu, samorządów, organizacji międzynarodowych i ośrodków analitycznych z całego świata. Minister spraw zagranicznych Witold Waszczykowski zapewnił, że Polska będzie oferować pomoc we wszelkich działaniach na rzecz budowy nowoczesnego, demokratycznego państwa ukraińskiego.

9

POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI

10 16 lutego prezydent USA Barack Obama otworzył w Kalifornii bezprecedensowy szczyt z liderami dziesięciu państw należących do Stowarzyszenia Narodów Azji Południowo-Wschodniej ( A SEAN ). To pierwszy raz, kiedy w USA spotkali się przywódcy Birmy, Brunei, Filipin, Indonezji, Kambodży, Laosu, Malezji, Singapuru, Tajlandii i Wietnamu. Wieloma z tych państw rządzą skorumpowane reżimy, zaś w Wietnamie i Laosie obowiązują jednopartyjne systemy. Spotkanie wpisuje się w ogłoszony przez Obamę w 2012 r. „zwrot ku Azji”, który jest reakcją na wzrost potęgi Chin. Podczas rozmów poruszano tematy bezpieczeństwa, gospodarki i terroryzmu. Zakończenie obrad nie przyniosło wspólnego stanowiska w sprawie sporów z Chińską Republiką Ludową na Morzu Południowochińskim. Uchwalono jedynie deklarację, że wszelkie spory o prawa do wysp i żeglugi należy rozwiązywać pokojowo, na podstawie prawa międzynarodowego.

19 lutego w Brukseli odbył szczyt UE dotyczący renegocjacji warunków członkostwa Wielkiej Brytanii. Szefom państw unijnych udało się osiągnąć porozumienie zwiększające szanse na pozostanie Wielkiej Brytanii w UE. Brytyjski premier David Cameron domagał się wielu ustępstw, m.in. w kwestii wypłat świadczeń socjalnych dla osiedlających się w Wielkiej Brytanii obywateli pozostałych państw członkowskich UE. „Wynegocjowałem porozumienie nadające Zjednoczonemu Królestwu specjalny status w ramach UE” – napisał Cameron na Twitterze po zakończeniu szczytu. Ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii pozostania w UE będzie jednak wynik referendum, które zaplanowane jest na 23 czerwca. Sondaże wskazują na wyrównane szanse przeciwników i zwolenników pozostania w UE. 22 lutego Stany Zjednoczone i Rosja ogłosiły we wspólnym komunikacie, że od 27 lutego zacznie obowiązywać zawieszenie broni w Syrii, spod którego wyłączone mają być tzw. państwo islamskie oraz Front al-Nustra ( lokalna komórka Al-Kaidy ). Pierwsze porozumienie w sprawie rozejmu w Syrii, zawarte 12 lutego podczas konferencji w Monachium, nie weszło z życie.

Zamiast przerwania walk, doszło jedynie do ich eskalacji.

7 marca miał miejsce szczyt przywódców UE i Turcji, poświęcony porozumieniu w sprawie nowego planu współpracy między Brukselą i Ankarą, w celu rozwiązania kryzysu migracyjnego. Według wstępnych założeń, UE zyskała możliwość odsyłania nielegalnych imigrantów do Turcji. Przyjęte propozycje zostały ostatecznie zatwierdzone podczas szczytu w Brukseli w dniach 17–18 marca. Według umowy między UE a Turcją, każdy imigrant, który pojawi się w Grecji po 20 marca, zostanie odesłany z powrotem.

W zamian, kraje członkowskie zgodziły się na przyjęcie syryjskich uchodźców przebywających w tureckich obozach oraz rozszerzyć zakres pomocy finansowej, którą Turcja ma otrzymać w zamian za pomoc w opanowaniu kryzysu.

14 marca prezydent Rosji Władimir Putin nakazał wycofanie z Syrii strategiczych sił rosyjskich. Rosyjscy politycy podkreślają, że decyzja została uzgodniona z syryjskimi władzami. Putin polecił jednocześnie utrzymanie funkcjonowania sił rosyjskich w bazie morskiej Tartus i na lotnisku Hmejmim. 30 września 2015 r. Rosja rozpoczęła naloty w Syrii, wskazując jako cel tzw. państwo islamskie i inne „ugrupowania terrorystyczne”. W czasie trwania operacji Moskwę oskarżano o to, że koncentruje bombardowania na umiarkowanych rebeliantach.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

punkty widzenia

21 marca rozpoczęła się historyczna wizyta prezydenta Stanów Zjednoczonych na Kubie ( ostatni przywódca USA Calvin Coolidge odwiedził ten kraj w 1928 r. ). Po ogłoszeniu zbliżenia między państwami w grudniu 2014 r., USA stopniowo wprowadzały w życie ułatwienia w kontaktach z Kubą. Trzydniowa wizyta Baracka Obamy na wyspie stanowiła punkt kulminacyjny tych działań i wpisywała się w amerykańską politykę otwarcia wobec krajów kontynentu latynoamerykańskiego. W Pałacu Rewolucji w Hawanie odbyła się ponad trzygodzinna rozmowa z prezydentem Kuby Raulem Castro, po której obaj przywódcy zadeklarowali wolę dalszej normalizacji stosunków między państwami. Amerykański prezydent przyznał jednak, że pozostały różnice zdań w kwestii demokracji i praw człowieka, zwłaszcza swobody wypowiedzi i stowarzyszeń oraz wolności religijnej.

22 MARCA doszło do kolejnych zamachów terrorystycznych w Europie. Muzułmańscy ekstremiści przeprowadzili dwa ataki w stolicy Belgii.

W pierwszej kolejności terroryści zaatakowali międzynarodowy port lotniczy w Zaventem pod Brukselą. Drugim celem zamachów terrorystycznych było brukselskie metro. Do wybuchu doszło na stacji Maelbeek, znajdującej się w sąsiedztwie instytucji Unii Europejskiej. Łącznie w atakach zginęło 35 osób, a ponad 300 zostało rannych. Do ataku przyznała się terrorystyczna organizacja państwo islamskie, odpowiedzialna za zamachy przeprowadzone w Paryżu w listopadzie 2015 r. Podejrzewa się, że ataki mają związek z zatrzymaniem przez belgijskie służby antyterrorystyczne Salaha Abdeslama, który miał być koordynatorem listopadowych zamachów w Paryżu.

Na terenie całej Belgii wprowadzono najwyższy stan zagrożenia terrorystycznego.

31 marca w Waszyngtonie rozpoczął się dwudniowy Szczyt Bezpieczeństwa Nuklearnego z udziałem delegacji z 52 państw, w tym prezydenta Polski.

Głównym celem spotkania było zapobieganie terroryzmowi nuklearnemu.

Inicjatorem wydarzenia odbywającego się cyklicznie od 2010 r. jest prezydent USA Barack Obama, który na początku swej kadencji w 2009 r. ogłosił, że zabezpieczenie cywilnych zasobów materiałów nuklearnych na świecie i minimalizacja ryzyka terroryzmu nuklearnego będą priorytetem jego prezydentury. Administracja prezydenta USA podkreśla swoje dotychczasowe osiągnięcia w tym zakresie. Od 2010 r. liczba krajów zdolnych do produkcji broni jądrowej zmalała z 32 do 24. Po raz pierwszy na szczycie zabrakło jednak Rosji. // nr 18

październik 2015 – marzec 2016

POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI POWTÓRKA Z ROZRYWKI

20 marca kilkudziesięciu międzynarodowych pracowników ONZ opuściło misję MINURSO w Saharze Zachodniej ( określanej przez Marokańczyków jako Prowincja Południowa ). Maroko zażądało wycofania misji w odpowiedzi na słowa sekretarza generalnego ONZ na temat tego spornego terytorium.

Władze w Rabacie podkreślają, że Sahara Zachodnia nie jest już neutralna w trwającym od kilkudziesięciu lat sporze o tę byłą hiszpańską kolonię.

Według marokańskich władz, Ban Ki-moon użył słowa „okupacja”, by opisać aneksję Sahary Zachodniej w 1975 r., kiedy powstała tam próżnia polityczna po wycofaniu się Hiszpanów. O Saharę Zachodnią toczy się najdłuższy w Afryce spór terytorialny. Wspierany przez Algierię Front Polisario od lat walczy o niepodległość tego terenu oraz żąda przeprowadzenia referendum w tej sprawie. Misja MINURSO powstała w 1991 r. po wynegocjowaniu przez ONZ rozejmu między Marokiem a Frontem Polisario.

11

12

Twarzą w twarz opracowanie: Zuzanna Halkiewicz

Viktor Orb án ur fot .: Reuters

. 31.05.196 3

Europejski wizjoner, czy pozbawiony uczuć Viktator?

Quo vadis, Europa? – pytanie o przyszłość Europy pada ostatnimi czasy niezwykle często. Sami Europejczycy widzą tę przyszłość w różnych barwach. Część z nich pragnie być częścią jednego społeczeństwa europejskiego, które swoją tożsamość buduje wokół wspólnych unijnych wartości. Jednocześnie obserwujemy również wzrost popularności ruchów nacjonalistycznych, co często wiąże się z eurosceptycznym nastawieniem – szczególnie wśród młodych ludzi. Również na europejskiej scenie politycznej pojawia się coraz więcej osób, które podważają kompetencje Unii Europejskiej ( u e ) w zakresie polityki wewnętrznej państw.

Politykiem, który w szczególny sposób podkreśla swoje eurosceptyczne nastawienie, jest obecny premier Węgier – Viktor Orbán. Swoją popularność zawdzięcza on m.in. niekonwencjonalnemu podejściu do kwestii rozwiązania kryzysu migracyjnego, którego w 2015 r. doświadczyła UE. Okazana przez niego postawa spotkała się z pochwałą zwłaszcza wśród środowisk konserwatywnych. Chwalono jego przywiązanie do tradycyjnych wartości, ale także zdecydowane i bezkompromisowe działanie. Nie brakowało jednak głosów zarzucających Orbánowi wybiórcze podejście do praw człowieka, które dotyczą wszak wszystkich ludzi na świecie – niezależnie od pochodzenia, koloru skóry i tego, czy znajdują się w swoim kraju, czy na środku Morza Śródziemnego.

Viktor Mihály Orbán urodził się w węgierskiej miejscowości Székesfehérvár. Ukończył studia prawnicze i w 1988 r. został jednym z założycieli Związku Młodych Demokratów. Już rok później w oficjalnym przemówieniu w Budapeszcie żądał wycofania z Węgier wojsk radzieckich oraz przeprowadzenia wolnych wyborów. Został wybrany na posła, a w 1993 r. na

przewodniczącego partii Fidesz, której liderem jest do dzisiaj. Co ciekawe, Fidesz pierwotnie była partią liberalną. Dopiero pod kierownictwem Orbána przyjęła bardziej konserwatywną retorykę. W 2002 r. Orbán został wiceprzewodniczącym Europejskiej Partii Ludowej, na której forum opowiadał się za pogłębianiem integracji gospodarczej. Dążył do rozszerzenia UE o państwa bałkańskie i uznania wartości chrześcijańskich za wartości unijne. Jednak po wprowadzeniu na Węgrzech nowej konstytucji i zmianach w systemie podatkowym, partie opozycyjne zaczęły głośno wyrażać swój sprzeciw, co nie uszło uwadze międzynarodowej opinii publicznej. Mimo to, partia Orbána w 2014 r. po raz kolejny wygrała wybory parlamentarne, co pozwoliło mu na utworzenie kolejnego, trzeciego już rządu pod swoim kierownictwem.

Obecnie obowiązująca konstytucja Węgier weszła w życie w 2012 r. Opracowaniem jej treści zajął się sam Orbán wraz z innymi parlamentarzystami partii Fidesz oraz Chrześcijańsko-Demokratycznej Partii Ludowej. Akt ten wprowadził wiele zmian w porównaniu z poprzednio obowiązującą konstytucją, którą uchwalono w 1949 r. Zmieniona została nazwa państwa z Republiki Węgierskiej na Węgry. Nowe artykuły zobowiązują obywateli do ochrony życia poczętego, a także definiują małżeństwo jako związek mężczyzny i kobiety. Forinta uznano za walutę narodową, co jest o tyle istotne, że ewentualne aspiracje Węgier do przyjęcia euro oznaczałyby konieczność zmiany konstytucji.

Nowa ustawa zasadnicza Węgier została skrytykowana przez organizacje działające na rzecz ochrony praw człowieka, które szczególną uwagę zwracały na m.in. brak tolerancji dla związków homoseksualnych oraz sprzeczność z prawami człowieka kary dożywotniego Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

punkty widzenia

// Autorytarny styl rządzenia dobrze koresponduje z wizerunkiem zdecydowanego i wyrachowanego przywódcy, który kreuje Viktor Orbán. fot.: Reuters

więzienia bez mo ż l iwości war u n kowego zwolnienia.

Na korzyść rządu Viktora Orbána niewątpliwie przemawia fakt, że w 2013 r. Węgry spłaciły wszelkie dotychczasowe zobowiązania wobec Międzynarodowego Funduszu Walutowego ( MFW ). Kraj po wybuchu światowego kryzysu finansowego w 2008 r. stał na skraju bankructwa i był pierwszym państwem członkowskim ue, które uzyskało pomoc finansową od Banku Światowego, MFW, a także od unijnych partnerów w ramach funduszu dla krajów spoza strefy euro. W sumie Węgrom przyznano 20 mld euro. Na początku kwietnia 2016 r. minister gospodarki narodowej Mihály Varga ogłosił, że zaksięgowana została spłata ostatniej raty wobec MFW i ue. Wyraził on jednocześnie nadzieję na podniesienie międzynarodowego ratingu Węgier w najbliższych latach. nr 18

październik 2015 – marzec 2016

13

14 Mimo wszystko, to nie polityka wewnętrzna i sukcesy na krajowej scenie politycznej przysporzyły Orbánowi największej popularności. Węgierski premier stał się znany za sprawą prowadzonej przez swój rząd polityki zagranicznej oraz bezkompromisowej postawy wobec uchodźców i imigrantów, którzy w 2015 r. dotarli do granicy UE. Warto pamiętać, że dla większości z nich Węgry były pierwszym krajem, do którego trafili po przejściu przez tzw. szlak Bałkanów Zachodnich.

Obecnie niemal każda opcja polityczna może pochwalić się własną receptą na rozwiązanie problemów związanych z kryzysem migracyjnym. Przychylność wobec cudzoziemców w dużym stopniu zależy od wyznawanej ideologii politycznej. Propozycje Viktora Orbána można zaliczyć do tych najbardziej bezwzględnych. Kontrowersje wzbudza m.in. budowa muru na granicy serbsko-węgierskiej. Należy wszakże przyznać, że zaostrzenie prawa azylowego oraz uszczelnienie zewnętrznej granicy UE przyniosły wymierny skutek w postaci zmniejszenia liczby wniosków azylowych, które od początku 2016 r. zostały złożone w państwach członkowskich UE. Za swoje wystąpienia Viktor Orbán był wielokrotnie upominany i krytykowany na forum UE. Nie brak mu jednak politycznego i społecznego poparcia wśród swoich rodaków. Dzięki swojej konsekwentnej polityce i wyrazistej retoryce, skonsolidował on swój elektorat, zwłaszcza wśród węgierskich konserwatystów i nacjonalistów. Z drugiej strony nie można ignorować głosów organizacji stojących na straży praw człowieka, które zwracają uwagę na osłabienie węgierskiej demokracji. Zwracają one również uwagę na fakt, że Viktor Orbán utożsamia prawdziwych uchodźców z imigrantami ekonomicznymi, a nawet terrorystami, używając tych określeń jako synonimów. Tymczasem projektowanie wspólnego europejskiego rozwiązania wymaga rozgraniczenia powyższych terminów.

Dyskusje na forum międzynarodowym wymagają dużego nakładu pracy i długotrwałych rozmów. Próby wprowadzenia tzw. kwotowego mechanizmu relokacji uchodźców w państwach członkowskich UE spotykają się z nieustającą krytyką rządów. Nie ulega jednak wątpliwości, że kryzys migracyjny ujawnił o wiele poważniejsze wyzwanie stojące przed UE. Jest nim reforma instytucjonalna dająca UE możliwość zdecydowanego reagowania w sytuacjach kryzysowych. Mimo swojej eurosceptycznej postawy, Viktor Orbán rozwiązania upatruje właśnie na gruncie skutecznego prawa UE, czego przykład dał w 2015 r., wiernie realizując postanowienia tzw. rozporządzenia Dublin III. Obecne badania pokazują, że poparcie dla Orbána na Węgrzech nie spada. Oznacza to, że w dalszym ciągu ok. 40 proc. obywateli popiera jego rząd i zgadza się z prowadzoną polityką państwa. Widać też dużą zmianę w relacjach premiera Węgier z przywódcami innych krajów europejskich. Jest to bez wątpienia zasługa zagranicznej aktywności rządu.

Sama sylwetka Viktora Orbána jest pełna sprzeczności. Na jego obecne poglądy wpływ miały różne idee, w tym nauka kościoła reformowanego. Jego życie jest absolutnie podporządkowane politycznej karierze.

Bez wątpienia jest to charyzmatyczna i wzbudzająca silne emocje postać na europejskiej scenie politycznej.

Jednak ocena jego sylwetki może być bardzo zróżnicowana. Można krytykować autorytarny styl rządzenia, który wpłynął na ograniczenie swobód obywatelskich. Można również pozytywnie oceniać działania, które wyprowadziły Węgry z długów zaciągniętych w międzynarodowych instytucjach finansowych.

W ostatecznym rozrachunku decydujące zdanie będą mieli obywatele Węgier, którzy już za dwa lata po raz kolejny pójdą do urn i wybiorą nową, a być może starą partię rządzącą. Z pewnością do tego czasu Viktor Orbán jeszcze nie raz nas zaskoczy. //

fot.: Elvis Barukcic/AFP/Getty Images

// Rząd Węgier został zmuszony do użycia radykalnych środków ochrony zewnętrznej granicy Unii Europejskiej.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

punkty widzenia

Internowanie imigrantów na wschodnim dworcu kolejowym w Budapeszcie miało na celu weryfikację pochodzenia oraz prawa do uzyskania azylu w Unii Europejskiej. Postawa rządu Węgier była krytykowana przez Niemców, którzy oskarżali Viktora Orbána o łamanie praw człowieka.

W odpowiedzi, premier Węgier wystosował na łamach dziennika „Die Frankfurter Allgemeine Zeitung” odpowiedź, którą publikujemy poniżej.

Kto jest najeżdżany, ten nie może nikogo przyjmować Viktor Orbán

W

szystko to, co teraz rozgrywa się na naszych oczach, grozi eksplozją w całej Europie i wywołuje obawy na całym świecie.

Fakty mówią same za siebie: tylko w tym roku granica Węgier została przekroczona przez prawie 150 tysięcy nielegalnych imigrantów.

Już teraz jest to trzykrotnie więcej, niż w 2014 r., a ten rok jeszcze nie dobiegł końca. Liczba imigrantów w Europie wzrosła w porównaniu z pierwszą połową ubiegłego roku o ponad 70 procent. Ponad 40 procent z nich przybyło ze środkowej i południowej Azji, a prawie równie wysoka liczba nielegalnych imigrantów trafiła do Węgier z Bliskiego Wschodu.

Aby uświadomić sobie z czym mamy do czynienia, musimy zrozumieć z czym będziemy skonfrontowani. Europa nie będzie wzięta w kleszcze „problemu uchodźczego”. Europie wielokroć bardziej będzie zagrażać stale nabrzmiewająca nowożytna wędrówka ludów.

Obecnie mają miejsce olbrzymie ruchy ludności, których źródło – z europejskiego punktu widzenia – jest niewyczerpane.

Każdego dnia widzimy, jak setki tysięcy ludzi rusza w drogę i dociera do naszych granic, a wciąż pozostają miliony tych, którzy z pobudek ekonomicznych mogą obrać kierunek na Europę. Migracja stała się w międzyczasie dochodowym przedsięwzięciem, w którym wykształciły się niebezpieczne i niepohamowane grupy przestępcze. To zdumiewające, że – jak opisuje austriacki dziennik „Krone Zeitung” – międzynarodowe grupy przemytników ludzi od 2000 r. zarobiły prawie 16 mld euro na przewozie nielegalnych imigrantów, podczas gdy wskutek ich działalności życie straciło prawie 30 tysięcy ludzi. Nieludzkie jest to, co dzieje się na otwartym morzu, na ulicach, na naszych granicach. Obłędem jest zaś to, co robi Europa.

Musi zostać wyraźnie powiedziane, że odpowiedzialność za zaistniałą sytuację spoczywa na chybionej polityce imigracyjnej Unii Europejskiej. Nieodpowiedzialny jest każdy europejski polityk, który robi imigrantom nadzieje na lepsze życie i nakłania do tego, by

porzuciwszy wszystko, z narażeniem życia wyruszyć w kierunku Europy. Jeśli Europa nie powróci na drogę rozumu, spotka ją walka o przeznaczenie.

Nawet powierzchownie śledząc dyskusję, która toczy się w Europie wokół polityki imigracyjnej, na pierwszy rzut oka można dostrzec, że pojawia się wiele argumentów i mieszają się różne stanowiska – zniekształcając obraz sytuacji. Zdrowy rozsądek podpowiada, że możemy uporządkować ścierające się wzajemnie aspekty tylko wówczas, kiedy ustalimy przejrzystą hierarchię priorytetów.

Pierwszym i najważniejszym punktem jest ochrona granic zewnętrznych. Jednym z największych osiągnięć Europy jest strefa Schengen. Swoboda przemieszczania się po Europie jest dla nas, mieszkańców Europy Środkowej, doświadczeniem wolności, przez co jest ona szczególnie ważna. Jednakże Schengen funkcjonuje tylko wtedy, kiedy poszczególne państwa członkowskie wypełniają swoje zadania zgodne z kodeksem granicznym Schengen.

Ochrona granic zewnętrznych jest więc warunkiem koniecznym do zapewnienia swobody przemieszczania się po Europie. Jeśli nie potrafimy chronić naszych granic, Schengen może znaleźć się w niebezpieczeństwie. Nie podlega dyskusji, że Europa musi być chroniona, a europejskość musi zachować swoją wartość.

To trochę przygnębiające, że poza nami, Węgrami – lub Hiszpanami – nikt nie chce chronić granic Europy. Europa musi zrozumieć, że nie można nikogo przyjmować, jeżeli jest się najeżdżanym. A teraz jesteśmy najeżdżani.

Dlatego tak ważny jest płot, który budujemy.

Nie robimy tego dla zabawy, lecz dlatego, że jest to konieczne. Płot jest niczym innym, jak barierą ochronną, środkiem fizycznym.

Płot, jako bariera ochronna, umocowany jest w Układzie z Schengen, przez co jest europejskim instrumentem.

Imigracja dotyka oczywiście również kwestii demokracji w Europie – gdyby tak nie było, nie bylibyśmy Europejczykami. Demo-

kracja oznacza przede wszystkim słuchanie woli ludzi, dlatego rozpoczęliśmy konsultacje na temat problemu imigracji. Spośród ośmiu milionów wyborców, milion osób nadesłało odpowiedź. W opinii 85% respondentów, Unia Europejska poniosła klęskę w zmaganiach z imigracją. Europejskim zwolennikom Stanów Zjednoczonych Europy polecam słowa Abrahama Lincolna, wielkiego prezydenta Stanów Zjednoczonych Ameryki: „rządy ludu, przez lud i dla ludu”.

Europa nie może przeciwstawiać się woli obywateli Europy. Jednak rzeczywistość jest taka, że obywatele Europy chcą czegoś innego, niż chce większość w europejskim rządzie. Ludzie chcą, byśmy byli panami sytuacji i chronili nasze granice. Ochrona granic jest pierwszą i najważniejszą kwestią. O każdej innej opłaca się rozmawiać, kiedy powódź zostanie zatrzymana. Dopiero, kiedy nasze granice będą chronione, będą mogły zostać postawione pytania o liczbę ludzi, których chcemy przyjąć, względnie czy powinniśmy przyjąć system kwotowy.

Jednocześnie nie wolno nam zapomnieć, że ci, którzy tu przybywają, zostali wychowani w innej religii i są przedstawicielami z gruntu odmiennej kultury. Większość z nich nie jest chrześcijanami, lecz muzułmanami. Jest to ważna kwestia, gdyż Europa i europejskość posiadają chrześcijańskie korzenie. Czy nie jest jednak niepokojące, że chrześcijańska kultura Europy nie jest już w stanie trzymać się własnej chrześcijańskiej aksjologii? Kiedy stracimy ją z oczu, myśl europejska może stać się mniejszością na własnym kontynencie.

Ceterum censeo: nie ma innej drogi i innej możliwości, jak tylko chronić naszych granic. Ponieważ razem się zjednoczyliśmy, nie możemy poddać się bez wypracowania wspólnego rozwiązania. Strefa Schengen musi zostać zachowana, aby zapewnić swobodę przepływu wewnątrz Europy. Dopiero później można zadawać kolejne pytania. Nie możemy jednak zapominać: kto jest najeżdżany, ten nie może nikogo przyjmować.

Artykuł ukazał się 3 września 2015 r. na łamach dziennika „Die Frankfurter Allgemeine Zeitung" pod oryginalnym tytułem „Wer überrannt wird, kann niemanden aufnehmen". tłumaczenie: Adam Krzykowski

nr 18

październik 2015 – marzec 2016

15

16

15

pytań do... dr Agnieszki Nitszke

Quo vadis, Europa?

Unia Europejska to nie tylko pasmo sukcesów. To także poważne kryzysy: zarówno polityczne ( problemy z ratyfikacją traktatu konstytucyjnego ), jak i ekonomiczne ( załamanie gospodarcze w strefie euro ). Miały one stać się gwoździem do trumny Unii. Słowa te słyszymy również obecnie, w kontekście kryzysu migracyjnego. Zawsze, kiedy sytuacja wyglądała już na beznadziejną, udawało się wypracować porozumienie i wrócić na ścieżkę rozwoju. Jednak za każdym razem Unia z kryzysu wychodziła odmieniona. Dokąd dziś zmierza Europa i co kryzys migracyjny zmieni w funkcjonowaniu Unii? Serdecznie zapraszam do lektury rozmowy z dr Agnieszką Nitszke. „There is not enough Union in this Union."

Te słowa przewodniczącego Komisji Europejskiej Jeana-Claude Junckera, odnoszące się do postawy państw członkowskich w obliczu kryzysu migracyjnego, ukazują problem, z którym Unia Europejska boryka się już od dłuższego czasu. Do którego momentu państwa członkowskie zdecydowane są pielęgnować Unię? arena:

dr agnieszka nitszke: Unia Europejska liczy 28 państw członkowskich, wobec czego trudno jest mówić o jednym stanowisku. Problem ten należy rozpatrywać w kontekście polityki poszczególnych państw członkowskich, bądź pewnych bloków w ramach Unii Europejskiej. Mimo, że Unia Europejska jest jednolitą organizacją, to przy tej liczbie państw członkowskich zaczynają wyodrębniać się mniejsze bloki integracyjne łączące państwa, które reprezentują podobne interesy i chcą je realizować na forum Unii Europejskiej. Jeżeli chcemy realistycznie odpowiedzieć na postawione pytanie, to musimy stwierdzić, że będzie tak dopóty, dopóki

Unia będzie przynosić państwom korzyści. Idea integracji europejskiej polega bowiem na tym, że zaangażowanie się wielu państw w proces integracyjny tworzy wartość dodaną.

Każde państwo członkowskie dokonuje swoistego bilansu zysków i strat płynących z członkostwa w Unii Europejskiej. Nie sprowadzałabym jednak tego bilansu wyłącznie do danych związanych z transferem kapitału. Drugim istotnym aspektem są bowiem korzyści polityczne, jak chociażby wzrost znaczenia danego państwa nie tylko na europejskiej, ale i światowej scenie politycznej.

Prestiż wynikający z członkostwa w organizacji międzynarodowej również ma swoją wartość. Jeżeli jednak – po dokonaniu takiego bilansu – okaże się, że korzyści nie są w stanie zrekompensować ewentualnych strat, to państwo może zacząć zastanawiać się nad dalszym uczestnictwem w danej organizacji międzynarodowej. Niekoniecznie musi to przybrać formę zanegowania swojego członkostwa – mam tu na myśli możliwość wystąpienia z Unii Europejskiej. Państwo może bowiem również wyMagazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

punkty widzenia

cofać się, zrobić „krok w tył”, kontestując przy tym wybrane działania Unii Europejskiej. Literatura określa taką sytuację mianem integracji à la carte – państwa członkowskie zachowują się jak goście w restauracji, wybierając z menu tylko te potrawy, które im odpowiadają. Państwa takie wspierają korzystne dla nich elementy integracji europejskiej, odrzucając te, które związane są z koniecznością zaangażowania się i poniesienia pewnych kosztów – niczym ów gość restauracji, mówiący: „tej potrawy nie chcę, za tamtą dziękuję”.

których nie pamięta coraz większa część społeczeństwa. Tymczasem „stara Europa” rozpoczęła integrację w jeszcze trudniejszym okresie – zaledwie kilka lat po zakończeniu II wojny światowej, która podzielić miała Europę na wieki. Wydawało się wówczas, że wzajemne krzywdy wyrządzone między nacjami nigdy nie ulegną zapomnieniu.

Historia potoczyła się jednak w zupełnie innym kierunku. Widzimy więc, że od samego początku integracja europejska była czymś więcej, niż tylko współpracą gospodarczą.

Skąd zatem bierze się zdystansowana postawa państw członkowskich, które w ogólnym rozrachunku czerpią z integracji europejskiej największe korzyści?

Krytycy oskarżają Unię o nadmiar biurokracji i dyktaturę procedur. Dużo mówi się o uproszczeniu procesu decyzyjnego. Czy w tak rozbudowanej organizacji międzynarodowej jest to w ogóle możliwe?

Postawię niepopularną i politycznie niepoprawną tezę, która jest wyłącznie moją prywatną opinią.

Zachowanie takie wynika z pewnych kompleksów.

Państwa świadome swojej słabej pozycji gospodarczej, która jest konsekwencją pewnych procesów historycznych, próbują zrekompensować ową słabość poprzez głośne manifestowanie swoich postulatów.

Uważam, że mamy tu do czynienia z dużymi ambicjami i chęcią zaznaczenia swojej pozycji, ale jednocześnie z pewnym niezrozumieniem idei oraz mechanizmów integracji europejskiej.

Skupianie się na swobodach gospodarczych oraz ograniczanie integracji europejskiej wyłącznie do wspólnego rynku, przy jednoczesnym kontestowaniu integracji politycznej, jest takim właśnie niezrozumieniem charakteru, genezy i przyczyn, dla których zwaśnione niegdyś państwa zdecydowały się pokojowo współpracować.

Od przełomu politycznego w Polsce minęło już 27 lat, a my wciąż borykamy się ze „złymi duchami” okresu PRL, wspominając i rozliczając czasy,

Faktycznie, Unia Europejska jest mocno zbiurokratyzowaną organizacją, co stanowi pewien problem. Technokraci brukselscy tworzą swojego rodzaju zamknięty świat. Można powiedzieć, że troszeczkę oderwali się oni od rzeczywistości, zapętlając się w tworzonych przez siebie procedurach.

Pewną cechą charakterystyczną tej biurokracji jest coraz bardziej niezrozumiały język brukselski.

Owa nowomowa unijna twórczo rozwija się już od lat 90. XX w. Z drugiej strony rodzi się pytanie, czy Unia Europejska byłaby w stanie nadal efektywnie funkcjonować bez aparatu biurokratycznego oraz tysięcy urzędników w Brukseli, Strasburgu, Luksemburgu i dziesiątkach agencji o charakterze rozproszonym? Jeżeli chodzi o procedury – dla zwykłych obywateli są one nieprzejrzyste. Obywatele na ogół nie wiedzą jak działa Unia Europejska i w jaki sposób podejmowane są decyzje. Już traktat lizboński w dużym stopniu uprościł procedury prawodawcze. Do rozważenia pozostają jednak procedury polityczne. Rada Europejska jest instytucją, która decyduje o kierunkach rozwoju Unii

nr 18

październik 2015 – marzec 2016

17

18 Europejskiej, podejmując najważniejsze decyzje tam, gdzie kończą się kompetencje innych instytucji, lub brak jest consensusu politycznego. Czy jest szansa na uproszczenie tego procesu w gronie 28 państw? Nie wyobrażam sobie, żeby obecna sytuacja mogła szybko ulec zmianie, ponieważ aktualnie brak jest woli politycznej, by otwierać stosunkowo dużą debatę na temat kwestii systemowych, by nie rzec – ustrojowych. Zamiast tego politycy powinni uczciwie wyjaśniać obywatelom powody i cele podjęcia konkretnych decyzji.

Obecnie odległa wydaje się wizja budowy federacji państw europejskich. Kolejne pytanie kieruję do Pani Doktor, jako do eksperta w zakresie państw federalnych. Czego brakuje, by Unia mogła zostać federacją?

Odpowiedź będzie mało oczywista. Moim zdaniem brakuje czasu. Na podstawie genezy historycznej współczesnych państw federalnych, nie możemy wskazać jednego powtarzalnego modelu tworzenia się federacji. Federacje powstawały w bardzo zróżnicowanych okolicznościach, przy czym proces ten nie zawsze był pokojowy. Interesującym przykładem jest Szwajcaria, gdzie u podstaw ustroju federalnego leży „gwałt” silniejszych na słabszych. Przypomnijmy, że obecny kształt Szwajcaria otrzymała w XIX w. po dwóch wojnach domowych, kiedy silniejsze, głównie niemieckojęzyczne kantony protestanckie narzuciły swoją wizję ładu państwowego słabszym kantonom katolickim. Jeśli chodzi o Unię Europejską, to oprócz czasu brakuje też woli politycznej. Trudno jest przewidywać, czy kiedykolwiek Unia zostanie federacją. Od kilku lat borykamy się z tak poważnymi kryzysami, że w chwili obecnej dyskusja na ten temat jest bezprzedmiotowa.

Możemy tworzyć modele integracyjne – papier jest cierpliwy i przyjmie wszystko. Możemy projektować rozwiązania instytucjonalne federacji europejskiej, natomiast trudno oczekiwać, by państwa zaakceptowały tego typu propozycje. Nawet państwa należące do „rdzenia” Unii decydują się na nieoczekiwane posunięcia. Przykładem niech będzie niedawne referendum w Holandii, dotyczące umowy stowarzyszeniowej z Ukrainą. Rodzi się pytanie, czy Holendrzy w referendum sprzeciwili się samej umowie stowarzyszeniowej, czy była to kolejna żółta kartka pokazana rządzącym? Bardzo często „referenda europejskie” padają ofiarą wewnętrznych rozgrywek politycznych. Było tak chociażby przy okazji ratyfikacji traktatu konstytucyjnego przez Holandię i Francję. Wprawdzie

większość obywateli nawet nie znała tego dokumentu, miała jednak poważne zastrzeżenia co do polityki rządu, nawet w kwestiach niezwiązanych z polityką europejską. Sprzeciw wobec pewnych rozwiązań unijnych stał się zatem pewnym „wentylem bezpieczeństwa”, manifestacją ogólnego niezadowolenia z władzy.

Jeżeli federalizacja Europy jest obecnie niemożliwa, to czy metodą przełamania impasu na forum Unii Europejskiej może stać się intensyfikacja współpracy na płaszczyźnie międzyrządowej?

Oznaczałoby to sprowadzenie procesu decyzyjnego do instytucji o charakterze międzyrządowym, a więc do Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej. Pamiętajmy jednak, że obowiązujące przepisy traktatowe wyznaczają szersze ramy systemu instytucjonalnego. Art. 13 Traktatu o Unii Europejskiej wymienia katalog instytucji oraz szereg zasad rządzących tym systemem. Aby przenieść ciężar odpowiedzialności za sprawy europejskie na instytucje międzyrządowe, należałoby najpierw ograniczyć kompetencje instytucji ponadnarodowych, czyli przede wszystkim Komisji Europejskiej i – co szczególnie problematyczne – Parlamentu Europejskiego. Pamiętajmy, że Parlament Europejski jest jedyną instytucją Unii Europejskiej, która posiada mandat bezpośrednio od obywateli, ma demokratyczną legitymację do działania.

Inną, rzadko dostrzeganą przeszkodą, jest fakt, że również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest instytucją ponadnarodową. Znaczenie tej instytucji dla kształtowania podstaw prawnych integracji europejskiej jest nie do przecenienia. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonuje interpretacji przepisów traktatowych oraz prawa wtórnego. Odgrywa również istotną rolę w procesie harmonizacji prawa. Co więcej, orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, wchodząc w skład prawa pierwotnego Unii, nie jest kwestionowane. Przeniesienie integracji europejskiej na płaszczyznę międzyrządową oznaczać będzie de facto złamanie traktatów. Nie zapominajmy jednak, że istnieje możliwość ich rewizji.

Czy usprawnienie procesu decyzyjnego może zrekompensować problemy związane z przeniesieniem współpracy na płaszczyznę międzyrządową?

Należy raczej zadać pytanie: czy przeniesienie współpracy na płaszczyznę międzyrządową rzeczywiście usprawni proces decyzyjny w Unii Europejskiej? Osobiście jestem odmiennego zdaMagazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

punkty widzenia

nia. Krok taki wymaga bowiem wypracowania zupełnie nowego modelu podejmowania decyzji.

Mówiąc o metodzie międzyrządowej, wracamy niejako do dyskusji wokół pojęcia suwerenności i równości państw. Jaki sposób podejmowania decyzji najlepiej sprawdziłby się w przypadku współpracy międzyrządowej? Czy byłaby to dominująca obecnie kwalifikowana większość głosów, pozwalająca podjąć decyzję mimo sprzeciwu części państw? Czy może byłby to powrót do korzeni prawa międzynarodowego, gdzie każde państwo ma jednakową siłę głosu i zdolne jest swoim sprzeciwem zablokować proces decyzyjny? W tej sytuacji niemal oczywisty jest drugi wariant, będący powrotem do czystej jednomyślności. Tymczasem, czego niejednokrotnie już doświadczyliśmy, osiągnięcie consensusu w gronie 28 państw reprezentujących różne interesy jest w zasadzie niemożliwe.

Przywrócenie jednomyślnej metody podejmowania decyzji oznaczałoby tak naprawdę koniec Unii Europejskiej. Przywódców można by zamknąć tak, jak zamyka się kardynałów podczas konklawe i czekać, aż podejmą jakąś decyzję. Moim zdaniem osiągnęliśmy zbyt dużo, by teraz czynić nawet nie jeden, lecz kilka kroków w tył. Wspólnoty Europejskie przeżywały już tego typu kryzysy. Przypomnijmy sobie chociażby politykę europejską Francji pod rządami gen. Charlesa de Gaulle’a, czy słynny kompromis luksemburski z 1966 r., na mocy którego państwo mogło zablokować podjęcie niekorzystnej dla siebie decyzji, powołując się na swoje żywotne interesy.

O konieczności reformy instytucjonalnej może świadczyć niespójność działań w miesiącach, kiedy odnotowano największą liczbę imigrantów napierających na zewnętrzną granicę Unii Europejskiej. Łagodzenie skutków kryzysu migracyjnego okazało się niemożliwe bez udziału Turcji. Czy ustalenia ostatniego szczytu z Turcją uznać można za porażkę Unii?

Analizując relacje między Unią Europejską a Turcją w kontekście kryzysu imigracyjnego, należy zwrócić uwagę, że miały miejsce dwa takie szczyty: pierwszy – jesienią 2015 r., a drugi – wiosną 2016 r.

Pierwszy szczyt bez wątpienia okazał się sukcesem strony tureckiej ze względu na fakt, że nigdy wcześniej Rada Europejska nie organizowała szczytu z wybranym państwem trzecim. Przyczyniła się do tego dyplomacja turecka, ale także osobiście prezydent Recep Erdoğan. Co osiągnęła Turcja w ramach tych dwóch szczytów? Przede wszystkim wznowienie negocjacji akcesyjnych, które zostały nr 18

październik 2015 – marzec 2016

oficjalnie zainaugurowane w 2005 r. Pamiętajmy, że w wyniku zmiany sytuacji politycznej w Turcji rozmowy te przez długi czas były zamrożone.

Tym razem to właśnie Turcja jest potrzebna Europie. Dzięki temu udało się osiągnąć szereg innych korzyści. Jedną z nich jest zapewnienie solidnego wsparcia finansowego dla zażegnania tego kryzysu.

Miliardy euro obiecane Turcji w zamian za zatrzymanie uchodźców na jej terytorium pokazują, że Turcja jest skłonna do współpracy z Unią na zasadach wzajemnej korzyści – „coś za coś”. Oprócz wsparcia finansowego, Turcja uzyskała jeszcze jedną ważną obietnicę – zniesienia obowiązku wizowego dla swoich obywateli. Ale z drugiej strony, Unia postawiła pewne warunki. Decyzja ta uzależniona będzie od podpisania umowy o readmisji, która stanowi istotny instrument polityki imigracyjnej. Dotyczy ona bowiem odsyłania obywateli państw trzecich, których wnioski azylowe zostaną rozpatrzone negatywnie, do państwa, z którego przybyli do Unii Europejskiej, bądź do państwa swojego pochodzenia. Europa niejako pozbywa się w ten sposób „problemu” ( w cudzysłowie – wszak mówimy o ludziach ) ze swojego terytorium, cedując odpowiedzialność na państwo trzecie, w tym przypadku Turcję.

Kiedy mówimy o braku spójnego stanowiska wobec kryzysu migracyjnego, należy wspomnieć, że Unia Europejska już od kilkunastu lat stara się stworzyć wspólny europejski system azylowy.

System ten rodzi się w bólach, choć jeszcze przed 2011 r. panowała powszechna zgoda co do jego podstawowych założeń. Wydarzenia arabskiej wiosny zburzyły ten consensus. To nie jest dobry moment, aby kontynuować prace nad wspólnym systemem azylowym, ponieważ zaczęły się odzywać bardzo silne partykularyzmy i interesy narodowe poszczególnych państw. Choć nie mamy wspólnej polityki azylowej, to jednak Turcja jest dla nas pewnym ratunkiem. Wszystkie państwa członkowskie są zadowolone z tego porozumienia. Postanowienia szczytu Unia Europejska–Turcja często są przedstawiane jako sukces Turcji. I tak rzeczywiście jest.

Z drugiej jednak strony Unia nie jest organizacją, która spełnia wszystkie postulaty Turcji, nie oczekując niczego w zamian. Myślę, że w ostatecznym rozrachunku zachowana została równowaga.

Unia zdecydowała się na outsourcing problemu imigracji poza swoją granicę. Jednak co tak naprawdę jest problemem: imigranci skoszarowani w zamkniętych obozach, czy zamknięte na integrację społeczności cudzoziemców, które „wyrosły” w największych europejskich miastach?

19

20 Rzeczywiście, Unia Europejska częściowo wybrała opcję outsourcingu problemu, przerzucając odpowiedzialność na stronę turecką. Konieczne jest jednak nieco szersze spojrzenie. Z perspektywy Europy istotne wydaje się być pytanie, w jakim stopniu porozumienie z Turcją zatrzyma napływ imigrantów i zagwarantuje trwały pokój na zewnętrznych granicach Unii? Na ile wydolna w tym zakresie jest sama Turcja? Należy również zwrócić uwagę na źródła problemu, którymi są: nierozwiązany konflikt w Syrii, niestabilna sytuacja polityczna w regionie oraz rosnące w siłę tzw. państwo islamskie, które powoduje, że miliony ludzi decydują się na opuszczenie swoich domów. Część z nich rzeczywiście ucieka przez konfliktem. Pozostali jedynie korzystają z nadarzającej się okazji, by wraz z uchodźcami przedostać się do Europy. Musimy pamiętać, że ta rzesza ludzi wcale nie jest jednolita.

Poważny problem stanowi dla Unii Europejskiej ocena, z kim tak naprawdę mamy do czynienia.

Jeśli chodzi o zamknięte społeczności ludzi, którzy do Europy przybyli kilka dekad wcześniej, należy zwrócić uwagę na zmieniające się w ostatnich latach podejście do imigrantów. Dawniej obowiązywała polityka asymilacji – imigranci powinni się asymilować. Dzisiaj widzimy, że jest to w gruncie rzeczy droga donikąd. Asymilacja oznacza bowiem wykorzenienie danej osoby z jej tożsamości narodowej, kulturowej, językowej i religijnej. Jest to próba ujednolicenia ludzi na nasz wzór, przynajmniej w wybranych sferach życia. Dziś wśród niektórych państw europejskich obserwujemy odmienną politykę wobec imigrantów. Politycy niemieccy mówią, że właściwym kierunkiem jest integracja, co przekłada się wprost na system prawny niektórych krajów związkowych. Polityka integracji w pierwszej kolejności ma zapobiegać powstawaniu nowych zamkniętych społeczności imigrantów, przyrównywanych niekiedy do gett.

Przyjęto zasadę geograficznego rozproszenia imigrantów oraz osób starających się o status uchodźcy w Niemczech. Państwo gwarantuje przyjętej osobie miejsce zamieszkania, dbając o to, by nie tworzyć enklaw, które mogłyby negatywnie wpłynąć na proces integracji imigrantów. W zamkniętych społecznościach spada bowiem motywacja do pracy, nauki języka i poznawania kultury panującej w „nowej ojczyźnie”. Mieszkańcy takich dzielnic kultywują bowiem obyczaje, które przywieźli ze sobą ze „starej ojczyzny”. Rozproszenie pozwala natomiast „umieścić” imigrantów w społeczności lokalnej, która w naturalny sposób przyczynia się do ich socjalizacji. Imigranci zostają niejako „zmuszeni” do stosowania norm związanych m.in.

z równouprawnieniem płci, powszechną edukacją, ale także z rzeczami bardziej przyziemnymi, jak np. segregacja odpadów. Poszczególne państwa członkowskie muszą wyciągnąć wnioski z popełnionych błędów i przyjąć nowy model polityki imigracyjnej. Podkreślam jednak – wciąż są to poszczególne państwa członkowskie.

Musimy pamiętać, że państwa te mają różne doświadczenia z imigracją. Niemcy mogą pochwalić się długoletnią praktyką w tym zakresie – wcześniej wielokrotnie mieli do czynienia głównie z imigrantami zarobkowymi. Jest jednak również Polska i inne nowoprzyjęte do Unii Europejskiej państwa, które w kwestii imigrantów nie mają tak naprawdę żadnego doświadczenia. Jesteśmy homogeniczni jako społeczeństwo, a zmiany po II wojnie światowej niemal zupełnie okroiły nasz kraj z mniejszości narodowych. Trudno mieć pretensje do krajów naszego regionu o to, że nie mają pojęcia w jaki sposób postępować z imigrantami.

Nawiązując do sporu, który w ubiegłym roku zrodził się między Berlinem a Budapesztem, muszę zapytać o to, czyim problemem jest kryzys migracyjny. Czy – jak twierdzi Viktor Orbán – jest to problem wyłącznie rządu Niemiec, który niejako zaprosił imigrantów do siebie? Czy jest to problem całej UE – jak zarzuty odpiera Angela Merkel, której wtórują urzędnicy w Brukseli? A może jest to problem każdego pojedynczego państwa członkowskiego, zależnie od jego położenia i doświadczeń z polityką migracyjną?

Mówiąc o doświadczeniu państw z polityką migracyjną, odnosiłam się głównie do historii, która mocno rzutuje na aktualne podejście do problemu.

Niemcy są bardzo otwarci na imigrantów, ponieważ mają bogate doświadczenie w tym zakresie i wiedzą, że – mimo przejściowych problemów – imigranci stanowią w społeczeństwie wartość dodaną. Jeżeli chcemy być wspólnotą opartą nie tylko o wspólny rynek, lecz także o wspólne wartości, a wśród nich o zasadę solidarności, to z całą pewnością jest to problem całej Unii. Nie można przerzucać odpowiedzialności na państwa frontowe ( Grecja, Włochy, czy mała Malta, często zapominana w kontekście kryzysu migracyjnego ), które mają z tym problemem do czynienia w największym stopniu. Nie można również obarczać odpowiedzialnością państw najbogatszych, które swoim potencjałem przyciągają imigrantów. Skoro jesteśmy unią wartości opartą o zasadę solidarności, jeżeli sami często oczekujemy tej solidarności, to musimy również okazać naszą solidarność Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

punkty widzenia

wobec innych. Obecny kryzys może prowadzić do zdefiniowania przyszłego kształtu Unii. Jest to swoisty wstrząs, przełom, po którym jest okazja ułożyć pewne rzeczy na nowo. Jest to również czas sprawdzenia, kto kim tak naprawdę jest. A należy przyznać, że pamięć w Unii Europejskiej jest długa. Jeżeli dziś będziemy uchylać się od pewnych obowiązków, prędzej czy później przyjdzie nam za to zapłacić. Będzie to chwila, w której to my będziemy chcieli coś od Unii uzyskać, o czym warto pamiętać w kontekście nowej perspektywy finansowej. Brak solidarności z pewnością będzie nam wtedy przypomniany.

Powrót do negocjacji akcesyjnych z Turcją ponownie kieruje nasz wzrok na geograficzne granice integracji europejskiej. Spójrzmy na ten temat z odmiennej perspektywy. Jakimi przesłankami może kierować się Ankara, dążąc do członkostwa w organizacji międzynarodowej, która doświadcza najpoważniejszego kryzysu w swojej historii?

Kryzys migracyjny wpisuje się w złą passę, którą rozpoczął kryzys ekonomiczny związany z załamaniem gospodarczym niektórych państw strefy euro. Turcja nie miała możliwości realizacji swoich interesów przy okazji tego pierwszego kryzysu.

W przypadku kryzysu migracyjnego sprawa prezentuje się zgoła inaczej – Turcja za sprawą swojego położenia geograficznego okazała się Unii niezbędna. Jakie przesłanki skłaniają Turcję do przystąpienia do tak osłabionej organizacji? Według mnie, rząd w Ankarze kieruje się myśleniem perspektywicznym, długoterminowym. Dążenie Turcji do członkostwa w Unii Europejskiej jest najlepszym dowodem na to, że aktualny kryzys jest kryzysem przejściowym, a Unia nadal jest atrakcyjną organizacją. Wśród najważniejszych przesłanek wymienić można nadzieję na znaczne wsparcie finansowe w ramach wspólnej polityki rolnej oraz polityki spójności. Co więcej, Turcja – jako państwo o dużej liczbie ludności – może zyskać silny wpływ na proces decyzyjny, w którym obowiązuje tzw. podwójna większość kwalifikowana ( znaczenie ma nie tylko liczba państw, ale też ich potencjał demograficzny ). Ważny jest również kontekst geopolityczny. Turcja czuje na swoich plecach oddech tzw. państwa islamskiego. Panuje przekonanie, że przystąpienie Turcji do Unii Europejskiej pozwoli skutecznie ograniczyć wpływy tej organizacji.

Nie chodzi w tym przypadku o bezpieczeństwo w aspekcie militarnym. Turcja pod tym względem jest chroniona przez sojuszników w ramach NATO. Ważniejsza jest tutaj pewność polityczna. nr 18

październik 2015 – marzec 2016

Zastanawiające jest swoiste balansowanie Turcji między Unią Europejską a Rosją. Niewykluczone, że Turcja zdecyduje się wykorzystać to jako kartę przetargową podczas negocjacji warunków akcesji.

Rząd w Ankarze pokazuje bowiem, że może stać się pomostem między Unią a Rosją. Część komentatorów podnosi, że Unii nie stać na członkostwo Turcji, nie tylko pod względem finansowym, lecz także kulturowym – Turcja jest wszak krajem muzułmańskim. Jednak, moim zdaniem, Unii nie stać na brak członkostwa Turcji. Jeżeli Unia zdecyduje się zamknąć swoje drzwi przed Turcją, kraj ten popchnięty zostanie w stronę radykalizmu islamskiego. Gra toczy się o wysoką stawkę. Albo Turcja będzie po naszej stronie, albo będziemy ją mieć przeciwko sobie. Turcja jest jednak zbyt dużym i zbyt blisko położonym krajem, byśmy mogli pozwolić sobie na takie ryzyko.

Przystąpienie Turcji do Unii z pewnością przyczyniłoby się do znacznej regionalizacji integracji europejskiej. Już dziś, spośród państw członkowskich, wyodrębnić można mniej lub bardziej sformalizowane koalicje. Jak w tym kontekście prezentuje się Grupa Wyszehradzka? Czy może odgrywać poważną rolę w kreowaniu europejskiej polityki?

W polskiej polityce zagranicznej kładzie się obecnie bardzo duży nacisk na Grupę Wyszehradzką.

Polska dyplomacja usilnie stara się ożywić tę formę współpracy. Jednak, moim zdaniem, Grupa Wyszehradzka swój złoty czas ma już za sobą. Została ona bowiem stworzona w zupełnie innym celu.

Grupa Wyszehradzka była polityczną nadbudową, która służyła reprezentowaniu wspólnych interesów państw na ich drodze do członkostwa w NATO i Unii Europejskiej. Przypomnijmy, że początki Grupy Wyszehradzkiej sięgają lat 90. XX w. ( wówczas był to Trójkąt Wyszehradzki ). W ramach tej organizacji powstał filar ekonomiczny w postaci Środkowoeuropejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu ( Central European Free Trade Agreement – CEFTA ), które przejęło główny ciężar dostosowania prawa krajowego do wymogów stawianych przez Unię Europejską.

Należy również zwrócić uwagę na fakt, że prawie od samego początku czeska dyplomacja była sceptycznie nastawiona wobec tego rodzaju współpracy politycznej. Vaclav Klaus, jeszcze jako premier, mówił, że Grupa Wyszehradzka nie jest Czechom do niczego potrzebna, a Grupa Wyszehradzka z Polską jest już zupełną katastrofą. Na początku lat 90. Czesi uważali Polskę za główną przeszkodę w swoich aspiracjach do uzyskania

21

22 członkostwa w Unii Europejskiej. Panowało przeświadczenie, że Republika Czeska szybciej osiągnie swój cel samodzielnie, aniżeli ciągnąc za sobą Polskę, Słowację i Węgry. Również rządy Vladimíra Mečiara, ktore doprowadziły Słowację do izolacji na arenie międzynarodowej, negatywnie wpłynęły na wizerunek Grupy Wyszehradzkiej.

Dzisiaj oczywistym jest, że Polska, Czechy, Węgry i Słowacja wspólnie kontestują obowiązujący kształt polityki migracyjnej Unii Europejskiej.

Należy jednak pamiętać o czymś, o czym polscy politycy często zapominają. Polskę charakteryzują specyficzne stosunki z Rosją, które na tle pozostałych członków Grupy Wyszehradzkiej nie prezentują się najlepiej. Pośrednio doprowadziło to do nawiązania w 2015 r. współpracy między Austrią, Czechami i Słowacją w ramach tzw. trójkąta sławkowskiego. Głównym celem tej współpracy jest zabieganie na forum Unii o zniesienie sankcji nałożonych na Rosję. Jak ma się to do naszej polityki wobec Rosji oraz współpracy w ramach Grupy Wyszehradzkiej? Chcielibyśmy, żeby Grupa Wyszehradzka przemawiała w Unii jednym głosem, żeby obowiązywała zasada „jeden za wszystkich, wszyscy za jednego”. Wciąż jest to jednak wyłącznie myślenie życzeniowe.

podejścia do polityki zagranicznej oraz polityki bezpieczeństwa przypominają trochę wróżenie z fusów. Jeżeli Trump uważa Władmira Putina za partnera, z którym można się dogadać, to istnieje ryzyko powrotu do podziału świata na dwie strefy wpływów. Pamiętajmy jednak, że prezydent Stanów Zjednoczonych nie kreuje polityki zagranicznej samodzielnie – jego działania wymagają zgody Kongresu. Tymczasem nie wszyscy Republikanie gotowi są legitymizować szalone pomysły Trumpa, dlatego kluczowy będzie układ sił w Kongresie.

Warto zwrócić uwagę na fakt, że sytuacja polityczna po zimnej wojnie uległa diametralnej zmianie. Większość państw byłego bloku wschodniego należy dziś do NATO, nastąpił nieoczekiwany wzrost znaczenia Chin. Trudno również przewidzieć jak rozwinie się sytuacja na Bliskim Wschodzie. Nie chodzi tutaj bynajmniej o konflikt izraelsko-palestyński, który przez dziesięciolecia uznawany był za największe zagrożenie dla pokoju i ładu międzynarodowego. Kto dziesięć lat temu dopuszczał myśl o obaleniu Mu’ammara Kaddafiego? Kto mógł przewidzieć wybuch rewolucji w Egipcie? Czy jesteśmy przygotowani na ekspansję tzw. państwa islamskiego?

Zasadniczym celem państw Europy-Środkowo Wschodniej, w kontekście nadchodzącego szczytu Sojuszu Północnoatlantyckiego w Warszawie jest wzmocnienie tzw. wschodniej flanki NATO. Nie ulega wątpliwości, że ostateczna decyzja w dużej mierze zależna będzie od zaangażowania Amerykanów. W perspektywie długoterminowej należy zadać pytanie, jak długo państwa należące jednocześnie do Unii Europejskiej i NATO będą mogły polegać na swoim amerykańskim sojuszniku?

Nieuchronnie zmierzamy do tematu zagrożenia terrorystycznego. Większość państw członkowskich Unii Europejskiej należy jednocześnie do NATO. Czy, zdaniem Pani Doktor, istnieje możliwość użycia sił NATO w celu przeciwdziałania organizacjom terrorystycznym, które zagnieździły się w państwach Europy Zachodniej?

Amerykanie bardzo wyraźnie dali do zrozumienia, że nie możemy liczyć na stałe bazy wojsk NATO. Nie oznacza to wycofania się sił sojuszu z Polski, niemniej jednak sprawa ta już teraz wydaje się być przesądzona. Jak długo możemy polegać na naszych amerykańskich sojusznikach? Odpowiedź nadejdzie już niedługo, kiedy poznamy wyniki wyborów prezydenckich w Stanach Zjednoczonych. Zakładając wygraną Hillary Clinton, nie można spodziewać się wolty w polityce zagranicznej. Dwie ostatnie kadencje Baracka Obamy – który również jest Demokratą – nie przyniosły większych zmian w podejściu do kwestii militarnego wsparcia Europy. Drugi z kandydatów, Donald Trump, jest z kolei politykiem zupełnie nieprzewidywalnym. Próby przewidzenia jego

Nie sądzę, by istniała możliwość użycia sił NATO do walki z terroryzmem na terenie państw członkowskich sojuszu. Sojusz nie został powołany do życia w tym celu. Dużo bardziej realne jest wykorzystanie w tym celu wojsk poszczególnych państw członkowskich. Należy wówczas brać pod uwagę obowiązujące w tych państwach rozwiązania prawne: czy prawo wewnętrzne zezwala na użycie wojska do walki z terroryzmem? Pamiętajmy również, że użycie wojska w celu zażegnania kryzysu wewnętrznego jest środkiem rodzącym poważne konsekwencje – świadczy m.in. o niewydolności państwa w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa. Rodzi się pytanie, czy w takiej sytuacji nie dojdzie do ograniczenia swobód obywatelskich? Co jest wartością nadrzędną – bezpieczeństwo czy wolność? Moim zdaniem, nie można sprzedać wolności w zamian za bezpieczeństwo.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

punkty widzenia

Który element walki z terroryzmem uznałaby Pani Doktor za najistotniejszy? Jak w tym świetle przedstawiają się działania Unii oraz poszczególnych państw członkowskich? Osoby odpowiedzialne za ostatnie zamachy terrorystyczne w Paryżu i Brukseli były przecież obywatelami Unii Europejskiej.

Powiem więcej, osoby te nie tylko były obywatelami, ale urodziły się w Unii Europejskiej. Sytuacja jest dalece bardziej poważna, niż się to przedstawia w Polsce. Tu nie chodzi bowiem o terrorystów, którzy przy okazji kryzysu migracyjnego mogli przedostać się do Europy. Czy jesteśmy w stanie skutecznie walczyć z terrorystami, którzy od urodzenia funkcjonują w ramach europejskiego społeczeństwa? Ostatnie wydarzenia pokazują jak wiele pozostaje do zrobienia, by skutecznie zlikwidować problem. Oficerowie służb specjalnych prawdopodobnie powiedzieliby, że kluczowe jest tu rozeznanie operacyjne oraz infiltracja środowiska. Moim zdaniem, wszelkie działania należy zaczynać od podstaw, którymi są edukacja i integracja. Niezwykle istotna jest też walka z wykluczeniem społecznym, bo to ono tak naprawdę rodzi zainteresowanie radykalnym islamem. Nie jestem pewna, czy istnieje jedna recepta na zagrożenie terrorystyczne.

Nie wykluczam, że w najbliższych latach będziemy mieli do czynienia z kolejnymi tego typu sytuacjami. Wówczas dowiemy się, która droga walki z terroryzmem okaże się słuszna.

Dziękując za rozmowę proszę, by w kilku zdaniach odpowiedziała Pani Doktor na tytułowe pytanie: Quo vadis, Europa?

Dokąd idziesz, Europo? Myślę, że sama Europa nie zna odpowiedzi na to pytanie. Jak już wcześniej wspomniałam, jesteśmy w środku kolejnego kryzysu. Po kryzysie strefy euro nie mieliśmy

nawet chwili na oddech i zastanowienie się, gdyż od razu wybuchł kryzys o zupełnie innym charakterze. Ten pierwszy miał charakter stricte ekonomiczny – dużo kosztował, ale okazał się możliwy do zażegnania przy użyciu instrumentów finansowych. Kryzys migracyjny jest w dużej mierze kryzysem politycznym. Dotyka on sfery wartości, które zawsze wywołują sporo emocji i w teorii nie podlegają negocjacjom. Z kryzysami jest jednak tak, że w pewnym momencie dochodzi do przesilenia – żaden kryzys nie trwa w nieskończoność. Dopiero po przezwyciężeniu obecnego kryzysu Europa będzie mogła zastanowić się nad tym, dokąd zmierza. Konieczna będzie redefinicja Europy w kilku aspektach. Co jeszcze chcą osiągnąć państwa członkowskie w ramach integracji europejskiej? Jakie działania można jeszcze podjąć? Czy należy kontynuować polityki wspólnotowe, które prowadziły dotąd do wyrównywania różnic między poszczególnymi regionami Unii Europejskiej? Czy może należy skupić się wyłącznie na rynku wewnętrznym? Szczególnie istotny jest też drugi aspekt, który wymaga określenia roli Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej.

W zglobalizowanym świecie musimy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy stać nas na to, by każde państwo samodzielnie prowadziło swoją politykę zagraniczną? Przypomnieć można słowa przypisywane Henry’emu Kissingerowi: „do kogo dzwonić, jeśli chcę rozmawiać z Europą?” Osobiście mam nadzieję, że Europa zmierza do unii politycznej.

Moim zdaniem, nastroje eurosceptyczne biorą się z tego, że – za wyjątkiem wojny bałkańskiej – od 70 lat Europa nie zaznała wojny na swoim kontynencie. Przyzwyczailiśmy się do pokoju. Stało się nam zbyt wygodnie. Może niektórym osobom brakuje adrenaliny? Ja wcale jej nie potrzebuję. // Rozmawiał: Adam Krzykowski

Agnieszka Anna Nitszke, doktor nauk humanistycznych w zakresie nauk politycznych.

Adiunkt w Katedrze Studiów nad Procesami Integracyjnymi w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ. Wiceprezes krakowskiego oddziału Polskiego Towarzystwa Studiów Europejskich, członek Polskiego Towarzystwa Studiów Międzynarodowych. Autorka monografii „Zasady ustroju federalnego w państwach niemieckojęzycznych. Studium porównawcze” oraz artykułów poświęconych partiom politycznym w Europie i integracji europejskiej.

nr 18

październik 2015 – marzec 2016

23

Frontex – element zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi UE Zuzanna Borzęcka Strefa Schengen jest jednym z największych osiągnięć integracji europejskiej.

Jej prawidłowe funkcjonowanie wymaga odpowiedniego zarządzania granicami zewnętrznymi UE, za co odpowiedzialna jest agencja Frontex.

Główne szlaki migracyjne do Europy Nadia Gubernat, Adam Krzykowski Europa jest współcześnie ziemią obiecaną dla milionów ludzi z Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej. Przedstawiamy główne szlaki migracyjne wybierane przez imigrantów zmierzających na Stary Kontynent.

Ułatwienia wizowe w UE – analiza założeń i ich realizacji Beata Beliavska Polityka wizowa jest jednym z instrumentów zapobiegania nielegalnej imigracji. Swoboda poruszania się w Unii Europejskiej wymaga wzmocnionej ochrony granic zewnętrznych. Niektóre państwa zasługują jednak na ułatwienia.

Polityka RFN wobec kryzysu migracyjnego Magdalena Cyran Niemcy posiadają niezwykle bogate doświadczenie w polityce migracyjnej, stanowiąc doskonały przykład społeczeństwa wielokulturowego. Współczesna imigracja ma jednak zupełnie nowy, nieznany dotąd charakter.

kryzys migracyjny

kryzys migracyjny

Frontex – element zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi UE Tekst: Zuzanna Borzęcka Recenzja naukowa: dr Agnieszka Nitszke

Zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom państw członkowskich jest jednym z najważniejszych celów Unii Europejskiej ( U E ). W związku z rozszerzeniem strefy Schengen, strategicznego znaczenia nabrała ochrona granic zewnętrznych, przeciwdziałanie przestępczości transgranicznej oraz kontrola migracji. Państwa członkowskie podjęły działania w celu budowy zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi UE. Priorytetem jest zapewnienie skutecznego i jednolitego systemu kontroli osób. Jednym z najważniejszych elementów tego systemu jest Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich ( F RONTEX )1.

Z

niesienie kontroli na granicach wewnętrznych oraz rozszerzenie strefy Schengen, która jest postrzegana jako jedno z najważniejszych osiągnięć procesu integracji europejskiej, spowodowało, że kluczowym problemem stała się kwestia kontroli i ochrony granic zewnętrznych.

Konieczne okazało się podjęcie ścisłej współpracy państw członkowskich w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi UE2. Jednym z pierwszych kroków w tym kierunku było zwrócenie uwagi na potrzebę rozpoczęcia współpracy i zbadania możliwości utworzenia wspólnej służby ochrony tych granic podczas szczytu Rady Europejskiej w Laeken w grudniu 2001 r.3 Kolejnym sygnałem do budowy zintegrowanego systemu ochrony granic zewnętrznych był komunikat Komisji: „W kierunku zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi państw członkowskich UE” z dnia 7 maja 2002 r.4, który przewidywał ustanowienie przepisów prawnych, współpracy operacyjnej, przeszkolenie personelu oraz utworzenie mechanizmu oceny i analiz ryzyka, opartych na zasadzie solidarności i współpracy państw członkowskich5.

W tamtym okresie pojawiła się również propozycja

utworzenia europejskiego korpusu straży granicznej, w celu podniesienia poziomu bezpieczeństwa na terytorium UE oraz solidarnego rozłożenia kosztów ochrony granic pomiędzy wszystkie państwa członkowskie6. Projekt nie zyskał jednak powszechnego poparcia, gdyż część państw sprzeciwiała się zaangażowaniu innych krajów wewnątrz własnych granic. W związku z tym, postanowiono o utworzeniu Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej ( FRONTEX )7.

Agencja FRONTEX powstała na mocy rozporządzenia Rady ( WE ) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r.8 Osiągnęła ona zdolność operacyjną w październiku 2005 r., chociaż siedziba w Warszawie* została otwarta już 1 maja 2005 r. Nazwa agencji pochodzi od francuskich słów frontières extérieures, oznaczających granice zewnętrzne9. Agencja FRONTEX jest klasyfikowana jako tzw. agencja trze* Polska konkurowała o status państwa goszczącego agencję z Węgrami. O wyborze Warszawy zdecydowały: położenie, możliwości komunikacyjne Polski, sprawnie działająca i wykwalifikowana Straż Graniczna oraz posiadanie jednej z najważniejszych i najdłuższych granic zewnętrznych UE.

25

26 ciej generacji*, stworzona w odpowiedzi na nowe wyzwania, do których zaliczyć można m.in. masowy napływ nielegalnych imigrantów do państw UE oraz terroryzm międzynarodowy 10.

FRONTEX jako element zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi ma pozwolić na osiągniecie skutecznego i jednolitego poziomu kontroli i ochrony granic, dzięki wspólnym procedurom i działaniom, co jednocześnie pozwoli na rozwijanie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości11. Agencja ma za zadanie ułatwienie stosowania środków bezpieczeństwa przez poszczególne państwa członkowskie, na których de facto spoczywa odpowiedzialność za kontrolę granic12.

Rozporządzenie Rady ( W E ) powołujące do życia agencję FRONTEX szczegółowo określa jej strukturę i zadania13. Zostały one zmienione w 2011 r. po kryzysie migracyjnym i humanitarnym, który dotknął włoską wyspę Lampedusa. Ujawniła się wówczas niewystarczającą efektywność agencji i szybkość reagowania na kryzysy, wobec czego konieczna okazała się jej reforma14. Zakres obowiązków i uprawnień agencji został poszerzony w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady ( U E ) nr 1168/2011 z dnia 25 października 2011 r., zmieniającym rozporządzenie Rady ( W E ) nr 2007/2004 ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej15.

Struktura Agencja FRONTEX jest organem wspólnotowym, który posiada osobowość prawną, niezależność w kwestiach finansowych, administracyjnych i technicznych oraz realizuje uprawnienia wykonawcze, które zostały jej przyznane rozporządzeniami z 26 października 2004 r.16 oraz 25 października 2011 r.17 Na czele agencji stoi dyrektor wykonawczy, który jest jej reprezentantem oraz wprowadza w życie projekty i działania przyjęte przez zarząd agencji, a ponadto zapewnia funkcjonowanie agencji, sporządza sprawozdania z jej działalności oraz wykonuje budżet18. Za swoje działania odpowiada przed zarządem. Od 16 stycznia 2015 r. funkcję dyrektora wykonawczego sprawuje Francuz Fabrice Leggeri19.

W skład zarządu agencji wchodzą: przedstawiciele wszystkich państw członkowskich ( po jednym przed* Agencje pierwszej generacji powstały w latach 70. XX w.

Agencje drugiej generacji stanowią reakcję UE na nowe wyzwania integracyjne i rozszerzanie geograficzne UE, a rozpoczęły swą działalność po utworzeniu jednolitego rynku wewnętrznego.

Agencje trzeciej generacji powstały po 1997 r. jako odpowiedź na nowe zagrożenia cywilizacyjne.

stawicielu, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Irlandii ) oraz dwóch przedstawicieli Komisji Europejskiej ( KE ).

Członkowie zarządu muszą wykazywać się fachową wiedzą i doświadczeniem w dziedzinie zarządzania granicami. Do zadań zarządu należy m.in. mianowanie dyrektora wykonawczego, przyjmowanie sprawozdania ogólnego z działalności agencji i planu pracy na kolejny rok oraz określanie polityki zatrudnienia agencji20.

Cele i zadania Najważniejszymi celami, wokół których skupia się działalność agencji FRONTEX są: inicjowanie i uskutecznianie współpracy operacyjnej pomiędzy państwami członkowskimi na granicach zewnętrznych UE oraz promowanie zasady solidarności tak, aby wszystkie państwa członkowskie ponosiły odpowiedzialność i koszty zabezpieczenia oraz osiągnięcia równego stopnia ochrony wszystkich granic zewnętrznych UE21.

Aby osiągnąć wyżej wymienione cele, agencja FRONTEX koncentruje swoją działalność na kilku szczegółowych zadaniach, określonych we wspomnianych wcześniej rozporządzeniach.

Agencja zajmuje się koordynacją współpracy operacyjnej pomiędzy wszystkimi państwami członkowskimi w kwestii zarządzania granicami zewnętrznymi, m.in. poprzez inicjowanie i finansowanie wspólnych działań oraz projektów pilotażowych.

FRONTEX propaguje również zasadę solidarności wśród państw członkowskich, zwłaszcza w sytuacji gdy jedno lub więcej państw stoi w obliczu nieproporcjonalnej presji spowodowanej np. masowym napływem migrantów22.

Ponadto agencja udziela pomocy państwom członkowskim w szkoleniach funkcjonariuszy krajowych straży granicznych, a także przyczynia się do tworzenia wspólnych standardów szkoleniowych, obejmujących wszystkich członków UE. Dodatkowo FRONTEX organizuje szkolenia i konferencje dotyczące ochrony granic zewnętrznych UE, z uwzględnieniem kwestii prawnych i etycznych. Wszystkie te działania ułatwiają późniejsze prowadzenie wspólnych operacji23.

Kolejnym zadaniem agencji jest przeprowadzanie analiz ryzyka. FRONTEX bada podstawowe zagrożenia dla bezpieczeństwa granic, identyfikuje potrzeby wspólnych działań i obszary, w których mają być prowadzone. Obserwuje trendy migracyjne, skalę napływu obywateli państw trzecich do UE, liczbę wniosków o przyznanie azylu oraz międzynarodowe sieci przestępcze zajmujące się m.in. fałszowaniem dokumentów, organizowaniem nielegalnych migracji i handlem ludźmi24. Ponadto po zakończeniu operacji sporządza sprawozdania i analizy z jej funkcjonowania oraz porównania z poprzednimi działaniami25.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

kryzys migracyjny

Od 2011 r. agencja ocenia zdolności poszczególnych państw członkowskich ( m.in. wyposażenie i zasoby służące do kontroli granic ) do radzenia sobie w sytuacjach zagrożenia na granicach zewnętrznych UE 26.

Agencja FRONTEX bierze także udział w badaniach nad nowymi technologami m.in. w dziedzinie daktyloskopii, które mają kluczowe znaczenie dla rozwijania bezpieczeństwa granic27.

W sytuacjach wymagających zwiększonej pomocy technicznej i operacyjnej na granicach zewnętrznych, agencja udziela wsparcia państwom członkowskim.

Polega ono na doraźnym rozwiązywaniu problemów, rozmieszczeniu ekspertów w zainteresowanym państwie, czy też udostępnieniu niezbędnego sprzętu technicznego28.

Od 2007 r. pod egidą FRONTEX-u działają zespoły szybkiej interwencji na granicy ( R apid Border Intervention Team – RABIT ). Powoływane są na wniosek państwa członkowskiego, które staje w obliczu nagłej i wyjątkowej presji. Za taką uznać można np. napływ znacznej liczby obywateli państw trzecich, usiłujących nielegalnie przedostać się przez granicę zewnętrzną UE 29. Decyzję o szybkiej interwencji podejmuje dyrektor wykonawczy, zaś agencja oddelegowuje utworzone przez siebie europejskie zespoły straży granicznej. W ich skład wchodzą funkcjonariusze ze straży granicznych państw członkowskich30.

Ważnym uprawnieniem agencji jest również wspieranie państw członkowskich w organizowaniu tzw. misji powrotowych poprzez pomoc finansową oraz ustalanie najlepszych praktyk dotyczących wydalania nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich31. Większość tego rodzaju akcji jest jednak przeprowadzana na poziomie krajowym. FRONTEX organizuje ok. 3–4 operacji powrotowych w ciągu miesiąca. W związku z tym, agencja skupia swoją uwagę przede wszystkim na określaniu najlepszych procedur i specjalistycznym szkoleniu, obejmującym m.in. kwestie dotyczące praw człowieka32.

FRONTEX tworzy, a następnie wdraża systemy informacyjne, umożliwiające płynną i skuteczną wymianę informacji pomiędzy państwami członkowskimi, dotyczącą pojawiających się zagrożeń na granicach zewnętrznych UE33.

Kolejnym zadaniem jest współpraca w ramach funkcjonującego od 2 grudnia 2013 r. Europejskiego Systemu Nadzoru Granic ( E UROSUR ), który m.in. monitoruje aktywność na zewnętrznych granicach UE. Ma to ostatecznie przyczynić się do zapobiegania nielegalnej migracji i przestępczości transnarodowej34.

Podczas realizacji zadań agencja powinna współpracować z Europejskim Urzędem Policji ( Europol ) oraz innymi instytucjami, których kompetencje mogą dotyczyć ochrony granic35. nr 18

październik 2015 – marzec 2016

Podstawowe fakty Pełna nazwa Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej Siedziba Plac Europejski 6 00-844 Warszawa Polska Członkowie Państwa członkowskie Unii Europejskiej ( Wielka Brytania i Irlandia w ograniczonym zakresie – brak prawa głosu w zarządzie ), Islandia, Lichtenstein, Norwegia i Szwajcaria ( ograniczone prawo głosu w zarządzie ) Dyrektor wykonawczy Fabrice Leggeri ( od 16 stycznia 2015 r. ) Data utworzenia 26 października 2004 r.

Podstawa prawna Rozporządzenie Rady ( we ) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r.; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ( ue ) nr 1168/2011 z dnia 25 października 2011 r.

Finansowanie Budżet ogólny Unii Europejskiej, składki państw członkowskich Cele i zadania Koordynacja współpracy operacyjnej na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej, szkolenie funkcjonariuszy straży granicznych, analiza ryzyka, badania nad nowymi technologiami, wsparcie państw członkowskich w sytuacjach wyjątkowych, wsparcie państw członkowskich w przeprowadzaniu operacji powrotowych, tworzenie i wdrażanie systemów informacyjnych, współpraca z innymi instytucjami w zakresie ochrony granic Więcej informacji http://frontex.europa.eu

27

28 Operacje agencji FRONTEX Od 2006 r. FRONTEX organizuje i koordynuje wspólne operacje na zewnętrznych granicach UE. Każda operacja odbywa się w ramach cyklu obejmującego trzy fazy: planowania, wdrażania i ewaluacji. Planowanie polega na przeprowadzeniu analizy ryzyka i przygotowaniu raportów o zagrożeniach oraz opracowaniu planu operacyjnego i zasad postępowania funkcjonariuszy. Kolejna faza to wdrażanie, czyli wspólne działania przeprowadzane na granicach zewnętrznych UE. Ewaluacja obejmuje zaś ocenę danej operacji i wyciągnięcie wniosków36.

Operacje agencji FRONTEX można podzielić na trzy rodzaje: morskie, lądowe i powietrzne. Operacje morskie stanowią aż 80% z nich37. Przykładami mogą być operacje Hera i, II i III polegające na patrolowaniu obszaru między Afryką Zachodnią a Wyspami

“

zowana ) wynikającego z komunikacji powietrznej z niektórymi państwami trzecimi. Zaowocowała ona rozwojem współpracy agencji i odpowiednich organów w tych państwach.

Na osobne omówienie zasługują tzw. operacje powrotowe, które polegają na przymusowym odsyłaniu imigrantów do krajów ich pochodzenia. FRONTEX współfinansuje takie działania, jest pośrednikiem oraz koordynuje organizację lotów powrotnych do krajów docelowych. Agencja dba również o przestrzeganie wypracowanych przez nią dobrych praktyk w tym zakresie. Obejmują one m.in. zapewnienie obecności personelu medycznego na pokładzie samolotu, przejrzystość podejmowanych działań oraz ochronę podstawowych praw człowieka.

FRONTEX koordynuje działalność zespołów RABIT na granicach zewnętrznych UE. Po raz pierwszy zespoły szybkiej interwencji na granicy zostały użyte

frontex powinien rozwijać swoje zdolności przy jednoczesnym zwróceniu uwagi na jawność działań i przestrzeganie praw człowieka.

Kanaryjskimi. Ich celem jest kontrola migracji oraz ograniczenie ofiar śmiertelnych w tym obszarze38.

W dniu 1 listopada 2014 r. na wodach Morza Śródziemnego rozpoczęła się operacja Triton, w której biorą udział zespoły monitorujące oraz grupy ds. przesłuchań. Uzyskują one dane wywiadowcze na temat grup trudniących się przemytem ludzi w Libii i innych krajach afrykańskich. Ponadto FRONTEX wspiera Włochy w akcjach poszukiwawczych i zajmuje się ratowaniem życia nielegalnych migrantów. Mimo dużego zaangażowania, nie udało się jednak zapobiec śmierci wielu osób, co wpłynęło na negatywną ocenę tej operacji.

Kolejnym typem są operacje lądowe. Celem operacji Poseidon Land, która miała miejsce w 2014 r., było zatrzymanie nielegalnych imigrantów z Syrii, Afganistanu oraz krajów afrykańskich próbujących przedostać się do UE przez granice Grecji i Bułgarii.

Misja była kontynuacją wcześniejszych działań na tym obszarze. Funkcjonariusze z 25 państw członkowskich, w tym Polski, angażowali się w nadzór graniczny oraz działalność wywiadowczą. Podczas tej operacji udało się zatrzymać organizatorów przemytu ludzi, a tym samym zmniejszyć skalę zjawiska nielegalnej imigracji.

Ostatnim rodzajem są operacje powietrzne, np. operacja Hubble przeprowadzona w marcu 2011 r. w celu zbadania zagrożenia ( nielegalna migracja, fałszerstwa dokumentów, przestępczość zorgani-

w październiku 2010 r. na granicy grecko-tureckiej.

Celem operacji było udzielenie pomocy greckim organom kontroli granicznej w nadzorze granicy lądowej z Turcją, w związku z napływem dużej liczby obywateli państw trzecich, chcących nielegalnie przedostać się do UE. Dodatkowo agencja zajmowała się działalnością wywiadowczą, w celu zdobycia danych osobowych imigrantów39. Misja zakończyła się 3 marca 2012 r., a dzięki zaangażowaniu funkcjonariuszy z 25 państw członkowskich udało się ograniczyć nielegalną imigrację do UE o ponad 40%40.

Mimo licznych sukcesów osiąganych przez agencję FRONTEX, koordynowane przez nią operacje są bardzo często krytykowane. FRONTEX jest oskarżany o brak poszanowania zasady non-refoulement, która zakazuje deportacji imigrantów do kraju, w którym grożą im prześladowania, a tym samym o narażanie odesłanych obywateli państw trzecich na nieludzkie traktowanie w ich ojczyznach. Organizacje międzynarodowe i media zarzucają agencji naruszanie prawa do opuszczenia dowolnego kraju oraz prawa do prywatności oraz występują przeciwko domniemanemu stosowaniu różnych form przemocy i agresji przez funkcjonariuszy biorących udział w operacjach FRONTEX-u41. Dodatkowo, krytyce sprzyja brak przejrzystości i transparentności działań, które powodują rozmycie odpowiedzialności za ewentualne łamanie praw człowieka42.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

kryzys migracyjny

Podsumowanie Powołanie agencji FRONTEX było ważnym krokiem w dziedzinie budowania skutecznego zintegrowanego systemu zarządzana granicami zewnętrznymi UE. Agencja spełnia bardzo ważne zadania w tej dziedzinie.

Analizy ryzyka dostarczają aktualnego obrazu sytuacji i potencjalnych zagrożeń na zewnętrznych granicach UE, a wspólne operacje pozwalają zmniejszyć skalę nielegalnej migracji i przestępczości zorganizowanej.

FRONTEX przyczynił się do poprawy wymiany informacji, a także wzmocnił zaufanie i chęć współpracy państw członkowskich, o czym świadczy uczestnictwo we wspólnych operacjach pod egidą agencji.

Przeciwnicy FRONTEX-u zwracają jednak uwagę na stosowane metody działania i łamanie praw człowieka. Krytycy oskarżają agencję, że mimo obniżenia skali nielegalnej imigracji do państw członkowskich

1 2

3 4 5 6

7

8

9 10 11 12 13 14

nr 18

UE, przyczynia się ona do wzrostu ofiar śmiertelnych wśród osób próbujących przedostać się do Europy.

Zwolennicy podkreślają zaś, że FRONTEX chroni zdrowie i życie imigrantów oraz zwalcza proceder przemytu oraz handlu ludźmi43.

Trzeba zauważyć, że system potrzebuje wzmocnienia, a podejście do wszystkich wyzwań przed nim stojących powinno być bardziej profesjonalne44. Jednak część członków nie zgadza się ze stanowiskiem państw najbardziej narażonych na napływ nielegalnych imigrantów ( Francji, Włoch, Grecji, Hiszpanii, Malty i Cypru ), które postulują wzmocnienie zaangażowania UE w ochronę granic oraz zwiększenie zasobów finansowych i ludzkich. Pomimo tego, FRONTEX powinien rozwijać swoje zdolności, koordynować wspólne operacje i rozwijać nowoczesne technologie, przy jednoczesnym zwróceniu uwagi na jawność działań i przestrzeganie praw człowieka45. //

T. Święćkowska, Frontex – bat na imigrantów, „Le Monde diplomatique”, 2008, nr 7 ( 29 ).

E. Borawska-Kędzierska, K. Strąk, Zarządzanie granicami, polityka wizowa, azylowa i imigracyjna, t. XI, cz. 2, Warszawa 2011, s. 55; A. Szachoń-Pszenny, Acquis Schengen a granice wewnętrzne i zewnętrzne w Unii Europejskiej, Poznań 2011, s. 190.

Spotkanie Rady Europejskiej w Laeken. Wnioski Prezydencji, „Monitor Integracji Europejskiej”, 2002, nr 53, s. 164.

Komisja Europejska, Komunikat Komisji. W kierunku zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi państw członkowskich UE, Bruksela, 7 maja 2002 r., COM ( 2002 ) 233 final.

E. Borawska-Kędzierska, K. Strąk, op. cit., s. 56. Ł. Burski, FRONTEX jako kluczowy element współpracy w ochronie granic zewnętrznych Unii Europejskiej, „Studia i komentarze Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej” 2011, nr 17, http://www.iesw.lublin.pl/sk/numery/numer17.php ( data dostępu: 5 listopada 2015 ).

H. Jorry, Construction of a European Institutional Model for Managing Operational Cooperation at the EU’s External Borders: Is the FRONTEX Agency a decisive step forward?

“Research Paper” 2007, No. 6, p. 2.

Rozporządzenie Rady ( WE ) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej Dz. Urz. UE L, nr 349, s. 1.

A. Szachoń-Pszenny, op. cit., s. 189.

A. Dumała, Agencje w systemie Unii Europejskiej, [w:] A. Dumała ( red. ) Agencje Unii Europejskiej, Warszawa 2002, s. 20.

E. Borawska-Kędzierska, K. Strąk, op. cit., s. 56; A. Szachoń-Pszenny, op. cit., s. 189.

Rozporządzenie Rady ( WE ) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. ustanawiające…

Ibidem.

A. Gostyńska, D. Liszczyk, Reforma zarządzania granicami ( w ) Unii Europejskiej, „Biuletyn PISM”, 2011, nr 89 ( 838 ), s. 2522.

październik 2015 – marzec 2016

29

30 15

16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29

30 31 32 33 34

35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE ) nr 1168/2011 z dnia 25 października 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady ( WE ) nr 2007/2004 ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE L, nr 304, s. 1.

Rozporządzenie Rady ( WE ) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. ustanawiające…

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE ) nr 1168/2011 z dnia 25 października 2011 r. zmieniające…

Ibidem.

Executive Director, strona internetowa agencji FRONTEX, http://frontex.europa.eu/about -frontex/organisation/executive-director/ ( data dostępu: 8 listopada 2015 ).

Rozporządzenie Rady ( WE ) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. ustanawiające…

M. Adamczyk, op. cit., s. 6.

Rozporządzenie Rady ( WE ) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. ustanawiające…

J. Fergusson, Twelve Seconds do Decide. In search of excellence: Frontex and the principle of best practice, Warsaw 2014, p. 71.

Rozporządzenie Rady ( WE ) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. ustanawiające…

The European Union Committee, FRONTEX: the EU external borders agency. Report with evidence, London 2008, p. 26.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE ) nr 1168/2011 z dnia 25 października 2011 r. zmieniające…

J. Fergusson, op. cit., p. 97.

Rozporządzenie Rady ( WE ) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. ustanawiające…

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ( WE ) nr 863/2007 z dnia 11 lipca 2007 r. ustanawiające mechanizm tworzenia zespołów szybkiej interwencji na granicy oraz zmieniające rozporządzenie Rady ( WE ) nr 2007/2004 w odniesieniu do tego mechanizmu i określające uprawnienia i zadania zaproszonych funkcjonariuszy, Dz. Urz. UE L, nr 199, s. 30.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE ) nr 1168/2011 z dnia 25 października 2011 r. zmieniające…

Ibidem.

J. Fergusson, op. cit., p. 101.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE ) nr 1168/2011 z dnia 25 października 2011 r. zmieniające…

A. Łokuciejewska, System EUROSUR rozpoczyna działanie, strona internetowa uniaeuropejska.org, http://uniaeuropejska.org/system-eurosur-rozpoczyna-dzialanie/ ( data dostępu: 7 listopada 2015 ).

Rozporządzenie Rady ( WE ) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. ustanawiające…

Operations, strona internetowa agencji FRONTEX, http://frontex.europa.eu/operations/ types-of-operations/ general ( data dostępu: 8 listopada 2015 ).

The European Union Committee, op. cit., p. 32.

Ibidem, p. 33–34.

E. Borawska-Kędzierska, K. Strąk, op. cit., s. 72.

T. Matusik, FRONTEX, strona internetowa uniaeuropejska.org, http://uniaeuropejska.org/ frontex/ ( data dostępu: 7 listopada 2015 ).

S. Keller, U. Lunacek, B. Lochbihler, H. Flautre, FRONTEX Agency: Which Guarantees for Human Rights, Brusselles 2011, p. 11–16.

Ibidem, p. 20–23.

T. Matusik, op.cit.

J. Fergusson, op. cit., p. 119. Ł. Burski, op. cit.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Frontex kryzys migracyjny

Główne szlaki migracyjne do Europy Opracowanie: Nadia Gubernat Adam Krzykowski

O

chrona granicy zewnętrznej UE jest niezwykle skomplikowanym przedsięwzięciem.

Wynika to chociażby z faktu, że jej długość wynosi łącznie ponad 79 tys. km. Co więcej, przecina ona różne strefy geograficzne, co wymusza na jednostkach FRONTEX zdolność przystosowania się do zmiennych warunków. Kluczowa jest dobra znajomość uwarunkowań danego obszaru. Na różnych odcinkach granicy zewnętrznej UE mamy bowiem do czynienia z innymi zagrożeniami i wyzwaniami.

FRONTEX dokonał podziału granicy zewnętrznej UE na osiem strategicznych obszarów, które różnią się kierunkiem i specyfiką ruchów migracyjnych.

Zostały one zaprezentowane w ujęciu geograficznym na kolejnych stronach. Każdy szlak migracyjny opatrzony jest krótkim opisem sytuacji. Dane o wielkości migracji ( z jednym wyjątkiem ) dotyczą 2015 r.

Materiał został opracowany na podstawie informacji zamieszczonych na stronie internetowej FRONTEX ( http://frontex.europa.eu ). //

// Belgijska korweta Godetia ( A 960 ) podczas akcji poszukiwania i ratowania imigrantów na Morzu Śródziemnym w ramach wspólnej operacji Triton ( 2 015 r. ) fot.: Frontex

nr 18

październik–grudzień październik 2015 – marzec 201522016

31

32 Szlak Afryki zachodniej Korytarz wodny łączący zachodnie wybrzeże Afryki ( Senegal i Mauretanię ) z Wyspami Kanaryjskimi. Korzystają z niego przede wszystkim obywatele Gwinei, Maroka i Gambii, którzy przy użyciu kajaków lub kutrów rybackich chcą dostać się do hiszpańskiego archipelagu. Przypuszcza się, że obecnie korytarz ten służy w pierwszej kolejności przemytnikom narkotyków, a dopiero później imigrantom z państw Afryki zachodniej. Dzięki szeregowi uregulowań prawnych, wprowadzeniu systemu monitorowania wybrzeża SIVE oraz wspólnej operacji Hera, liczba nielegalnych przekroczeń granicy w tym regionie utrzymuje się na niskim poziomie. W 2015 r. odnotowano 874 przypadki nielegalnego przekroczenia granicy.

2

Szlak śródziemnomorski zachodni Korytarz morski łączący północne wybrzeże Afryki z półwyspem Iberyjskim oraz droga lądowa prowadząca do Ceuty i Melilli – hiszpańskich enklaw w Maroku. Korytarz ten jest najczęściej wybierany przez obywateli Algierii i Maroka kierujących się do Hiszpanii, Francji i Włoch. Od lat obserwowany jest wzrost liczby migrantów z Afryki subsaharyjskiej, którzy próbują przedostać się do UE w ciężarówkach i kontenerach, kierowanych drogą morską do portów w Almerii i Algeciras. Obszar ten jest również ważnym szlakiem służącym do przemytu narkotyków. Konflikty zbrojne w środkowej Afryce wpływają na stałą, wysoką liczbę nielegalnych przekroczeń granicy. W 2015 r. odnotowano 7.164 przypadki.

3

Szlak śródziemnomorski centralny Korytarz morski łączący północną Afrykę z Włochami i Maltą. Ze względu na dramatyczną liczbę wypadków, działania FRONTEX skupiają się tutaj na misjach ratunkowych. Bliskość włoskiej wyspy Lampedusa oraz wzmożony transport morski między Afryką północną i Sycylią sprawiają, że jest to główny szlak nieregularnej migracji. Punktem krytycznym jest Libia, gdzie zbiegają się drogi emigrantów z zachodniej Afryki oraz tzw. rogu Afryki. Funkcjonują tam dobrze zorganizowane siatki przemytników ludzi. Ze względu na upadek państwowości w Libii, liczba imigrantów, która tą drogą dostała się do UE drastycznie wzrosła. W 2015 r. odnotowano 153.946 przypadków nielegalnego przekroczenia granicy.

4

Szlak Apulii i Kalabrii Korytarz morski łączący Grecję z włoskimi regionami Apulia i Kalabria. Zarejestrowani w Apulii imigranci z Azji zadeklarowali wieloletni pobyt w Grecji, którą opuścili w wyniku kryzysu gospodarczego. Większość imigrantów zarejestrowanych w Kalabrii stanowili z kolei obywatele Turcji i Egiptu. Największy ruch imigracyjny odnotowano w 2011 r. po wydarzeniach tzw. arabskiej wiosny. Obszar ten wyróżnia się metodami stosowanymi przez przemytników ludzi. Aby nie wzbudzać podejrzeń, imigrantów transportowano pod pokładami luksusowych jachtów i statków wycieczkowych. Ruch migracyjny na tym szlaku systematycznie zmniejsza się. W 2013 r. odnotowano ok. 5.000 przypadków nielegalnego przekroczenia granicy.

5

Granica grecko-albańska Granica dzieląca Grecję i Albanię przez wiele lat pozostawała najważniejszym obszarem migracji do UE. W latach 2008 i 2009 zarejestrowano tu blisko 40% wszystkich nielegalnych przekroczeń granicy zewnętrznej UE ( odpowiednio 42 tys. i 40 tys. ). Obywatele Albanii emigrują głównie z przyczyn ekonomicznych, podejmując pracę sezonową w sąsiedniej Grecji. Wprowadzenie ruchu bezwizowego wpłynęło na znaczną redukcję liczby nielegalnych przekroczeń granicy. Z drugiej jednak strony odnotowano wzrost liczby obywateli Albanii nielegalnie przebywających na terenie pozostałych państw UE ( np. Francji, Wielkiej Brytanii, Belgii, Niemiec, Szwecji ). W 2015 r. odnotowano 8.932 przypadki nielegalnego przekroczenia granicy.

Główne szlaki migracyjne do Europy

1

Wyspy Kanaryjskie

1

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

kryzys migracyjny

6

Szlak Bałkanów zachodnich Korytarz lądowy, w którym kumuluje się emigracja z dwóch kierunków. Po pierwsze, są to emigranci z północnej Afryki, którzy przedostali się do Europy przez Turcję lub Grecję. Po drugie, są to emigranci ekonomiczni z państw bałkańskich. Szlak Bałkanów zachodnich jest postrzegany jednocześnie jako źródło imigracji oraz obszar tranzytowy. Sytuacja ta szczególnie dotyka Węgry – pierwszy kraj należący do strefy Schengen, który na swojej drodze mają uchodźcy i emigranci z Syrii, Kosowa i Afganistanu. Węgry uszczelniły swoją granicę z Serbią, budując ogrodzenie o długości 175 km. Ma ono uniemożliwić nielegalne przekraczanie granicy.

W 2015 r. odnotowano 764.038 przypadków takiego procederu.

7

Szlak śródziemnomorski wschodni Korytarz lądowy łączący Turcję z UE ( przez Grecję, południową Bułgarię lub Cypr ). Na tym obszarze działa dobrze zorganizowana sieć przemytników, którzy przy użyciu różnych środków transportu zapewniają możliwość nielegalnego przekroczenia granicy. Wzrost liczby imigrantów związany jest z liberalizacją tureckiego prawa wizowego w stosunku do wielu państw afrykańskich, których obywatele mogą przedostać się na terytorium Turcji samolotem. Istotnym problemem jest proceder podrabiania dokumentów tożsamości. W 2010 r. na granicę turecko-grecką skierowane zostały jednostki szybkiego reagowania ( R ABIT ). W 2015 r. odnotowano rekordową liczbę 885.386 przypadków nielegalnego przekroczenia granicy.

8

Szlak granicy wschodniej Korytarz lądowy związany ze wschodnim odcinkiem granicy UE. Na tym obszarze problem stanowi przemyt paliwa oraz papierosów. Sytuację komplikuje system bilateralnych porozumień dotyczących tzw. małego ruchu granicznego. W latach 2009 i 2011–2013 zaobserwowano wysoką liczbę obywateli Gruzji, którzy przekroczyli polsko-białoruską granicę. Większość imigrantów stanowią obecnie obywatele Afganistanu, Wietnamu i Syrii. Mimo konfliktu na Ukrainie nie odnotowano zwiększonej emigracji z tego kraju. Wzrasta jednak liczba wniosków azylowych i przypadków nielegalnego pobytu obywateli Ukrainy w pozostałych krajach UE. W 2015 r. odnotowano 1.920 przypadków nielegalnego przekroczenia granicy.

8

6 5

2

3 nr 18

październik 2015 – marzec 2016

źródło: Frontex

4

7

33

34

Ułatwienia wizowe w UE – analiza założeń i ich realizacji Tekst: Beata Beliavska Recenzja naukowa: dr hab. Artur Gruszczak, prof. UJ

Strefa Schengen postrzegana jest jako jedno z najważniejszych osiągnięć Unii Europejskiej ( ue ). Możliwość swobodnego przekraczania granic w znacznym stopniu przyczyniła się do poprawy stopy życiowej obywateli państw członkowskich, pozytywnie wpłynęła na dystrybucję siły roboczej, jak również ułatwiła prowadzenie działalności gospodarczej na Starym Kontynencie. Prawidłowe funkcjonowanie strefy Schengen wymaga jednak wzmocnionej ochrony granic zewnętrznych ue, co niewątpliwie uderza w obywateli państw trzecich.

Chcąc legalnie przebywać na terytorium ue, muszą oni ubiegać się o wizy. Aby wyjść im naprzeciw, wobec wybranych państw trzecich, ue stosuje złagodzoną politykę wizową.

W niniejszym artykule zaprezentowano główne założenia ułatwień wizowych oraz analizę ich realizacji na przykładzie wybranych państw.

P

orozumienie z Schengen umożliwiło obywatelom państw trzecich, którzy przekroczyli zewnętrzną granicę UE, swobodne przemieszczanie się praktycznie po całym jej terytorium.

Pobyt takiej osoby rodzi identyczne skutki prawne we wszystkich państwach członkowskich, zatem wraz z utworzeniem strefy Schengen, wspólnotowego charakteru zaczęła nabierać polityka migracyjna i wizowa. Jednocześnie wprowadzono środki wspomagające i harmonizujące kontrolę granic zewnętrznych ue. Realizowana przez UE polityka wizowa jest obecnie szczególnym instrumentem ochrony granic zewnętrznych. Dzięki niej kontroli podlega przepływ osób na terytorium państw członkowskich. Jest to również niezwykle istotny środek zapobiegania nielegalnej imigracji spoza ue. W ramach tej polityki ujednolicono formy, rodzaje i kategorie wiz przyznawanych obywatelom państw trzecich.

Podstawę prawną polityki wizowej stanowią: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ( w e ) nr 810/2009 ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy; Rozporządzenie Rady ( W E ) nr 539/2001 wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu; Rozporządzenie Rady ( W E ) nr 1683/05 ustanawiające jednolity format wizowy; Rozporządzenie Rady ( W E ) nr 1030/2002 ustanawiające jednolity wzór dokumentów pobytowych oraz Rozporządzenie Rady ( W E ) nr 1931/2006 ustanawiające przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na granicach zewnętrznych państw członkowskich UE. W 2004 r. utworzono System Informacji Wizowej ( SIS ), który służy do wymiany danych związanych z polityką wizową pomiędzy państwami członkowskimi oraz umożliwia konsultację drogą elektroniczną.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

kryzys migracyjny

Polityka wizowa w prawie UE wiąże się z zezwoleniem na wjazd do jednego lub kilku państw, wydanym przez jedno z państw członkowskich. Pozwolenie może dotyczyć czasowego pobytu lub wjazdu wyłącznie w celu tranzytowym. Wiza zawiera dane, których analiza pozwala oszacować ryzyko związane z pobytem danego cudzoziemca na terytorium państwa członkowskiego. UE realizuje wspólną politykę wizową w odniesieniu do krótkich pobytów ( do trzech

Celem niniejszego artykułu jest analiza założeń ułatwień wizowych oraz przedstawienie sposobu ich realizacji na przykładzie wybranych państw. Analizie towarzyszyć będą dwa zasadnicze pytania. Po pierwsze, czy ułatwienia wizowe rzeczywiście stanowią pierwszy krok na drodze do wprowadzenia ruchu bezwizowego? Po drugie, w jaki sposób wpływają one na stosunki między UE a beneficjentami tychże ułatwień?

fot.: AP Photo/Visar Kryeziu

// Premier Kosowa Isa Mustafa i szefowa unijnej dyplomacji Federica Mogherini podczas konferencji prasowej dotyczącej ułatwień wizowych, Prisztina, 5 maja 2016 r. miesięcy ), które są legalizowane poprzez wydawanie tzw. wiz Schengen. W 2011 r. państwa członkowskie strefy Schengen wydały ok. 12,6 mln takich wiz1. Wiza Schengen ma formę naklejki z hologramem i symbolami narodowymi państwa wydającego. Zezwolenie wydane przez jedno państwo członkowskie, co do zasady, powinno być respektowane przez pozostałe.

System wizowy ma charakter dynamiczny i zależy od bilateralnych umów międzynarodowych między UE a poszczególnymi państwami trzecimi. UE, chcąc promować trwałe więzi gospodarcze, kulturalne i naukowe, ale jednocześnie podkreślając znaczenie zwalczania nielegalnej imigracji, zawarła umowy o ułatwieniach wizowych z 12 państwami.

Uproszczenie procedur wizowych ściśle wiąże się z rozwojem gospodarki oraz polepszeniem jakości życia obywateli obu stron, m.in. dzięki rozwojowi sektora turystycznego oraz poprawie sytuacji małych i średnich przedsiębiorstw2. nr 18

październik 2015 – marzec 2016

Główne założenia ułatwień wizowych Zrozumienie istoty ułatwień wizowych wymaga porównania sytuacji państw, które zawarły wspomniane powyżej porozumienia z zasadami, według których traktowani są obywatele pozostałych państw trzecich. UE przyjęła tzw. białe i czarne listy wizowe w odniesieniu do poszczególnych państw. Co do zasady mają one być stosowane przez wszystkich sygnatariuszy porozumienia z Schengen. Obywatele państw umieszczonych na białej liście posiadają prawo wjazdu na terytorium UE na podstawie ważnego paszportu. Czarna lista obejmuje z kolei 126 państw, których obywatele zobowiązani są ubiegać się o wizę Schengen. Ponadto, w ramach czarnej listy, wyszczególniono 12 krajów, których obywatele zobowiązani są posiadać nie tylko wizę pobytową, ale też tranzytową. Obowiązuje przy tym zasada wzajemności.

35

36 Procedura wizowa wygląda następująco: 1 ) złożenie wniosku wizowego; 2 ) przedstawienie ważnego dokumentu podróży; 3 ) dołączenie zdjęcia lub umożliwienie pobrania danych biometrycznych; 4 ) uiszczenie opłaty wizowej; 5 ) wykazanie posiadania ważnego ubezpieczenia medycznego pokrywającego wszelkie wydatki, które mogą wyniknąć podczas pobytu wnioskodawcy na terytorium państw członkowskich; 6 ) przedstawienie dokumentów uzupełniających – przede wszystkim określających cel podróży, środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania się oraz na pokrycie kosztów powrotu do państwa pochodzenia.

Umowy z każdym z 12 państw, których dotyczą ułatwienia wizowe ( A lbania, Armenia, Azerbejdżan, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Gruzja, Macedonia, Mołdawia, Republika Zielonego Przylądka, Rosja, Serbia, Ukraina ) różnią się między sobą w kwestiach szczegółowych. Zależy to nie tylko od sytuacji politycznej podczas podpisania umowy, ale także od dalszych wydarzeń. Niektóre państwa zmieniały umowę, inne wysunęły roszczenia dotyczące przyśpieszenia wprowadzenia ruchu bezwizowego.

Niewątpliwie obywatele 12 wyżej wspomnianych państw znacznie zyskują na ułatwieniach wizowych.

Po pierwsze, mają możliwość skorzystania z uprosz-

Uproszczona procedura wydawania wiz odnosi się do pewnej kategorii państw trzecich i stosowana jest m.in. dla sportowców, studentów, personelu organizacji społecznych i pozarządowych czy osób potrzebujących pomocy medycznej. Pierwsze ułatwienia w wydawaniu wiz obywatelom państw trzecich zaczęto realizować w 2007 r., choć wcześniejszych przypadków można doszukiwać się już w latach międzywojennych – podczas dynamicznego rozwoju przemysłu i permanetnego deficytu siły roboczej. Każda umowa o ułatwieniach wizowych zaczyna się od podkreślenia wagi rozwoju więzi gospodarczych, humanitarnych, kulturowych i naukowych, zaś sam dokument traktowany jest jako pierwszy krok na drodze do wprowadzenia reżimu bezwizowego3. W wielu przypadkach umowa dotyczy pobytu na terytorium UE lub państwa trzeciego nie dłuższego, niż 90 dni, działa na zasadzie wzajemności oraz nie może prowadzić do nielegalnej migracji.

Umowy wyraźnie podkreślają wyjątkowy status Danii, Wielkiej Brytanii, Irlandii, Islandii i Norwegii.

Umowy o ułatwieniach wizowych między UE a państwami trzecimi regulują następujące kwestie: obowiązek wizowy dla posiadaczy paszportów dyplomatycznych; kategorie osób, którym mogą być wydawane wizy wielokrotnego wjazdu; dokumenty uzasadniające cel podróży określonej kategorii osób; opłaty za rozpatrzenie wniosku wizowego i kategorie osób zwolnionych z opłat. Umowy nie regulują natomiast: warunków odrzucenia wniosków wizowych; akceptacji ważności dokumentów podróży; dowodów na wystarczającą ilość środków na pokrycie kosztów utrzymania; procedury zakazu wjazdu i wydalenia.

czonej procedury wnioskowania o wizę. Przykładem może być kwestia dokumentu potwierdzającego cel podróży – w większości wypadków wystarczy pisemne potwierdzenie uczestnictwa w danym przedsięwzięciu wystawione przez jednostkę przyjmującą ( instytucję/ organizację ). W przypadku odwiedzin u rodziny jest to analogiczne potwierdzenie osoby przyjmującej.

Warto zwrócić uwagę na fakt, że obywatele pozostałych państw umieszczonych na czarnej liście, chcąc udowodnić cel podróży, muszą zgromadzić szereg innych dokumentów, np. dokument potwierdzający pokrewieństwo z osobą przyjmującą. Termin wydania wizy w przypadku uproszczonej procedury wynosi do 10 dni kalendarzowych, w trudnych i indywidualnych przypadkach może być przedłużony do 30 dni, zaś w nagłych sytuacjach podjęcie decyzji w sprawie wniosku wizowego można skrócić do trzech lub mniej dni roboczych. Obywatele pozostałych państw trzecich oczekują na wydanie wizy w zwykłej procedurze do 15 dni4. Po drugie, przysługuje im ułatwiona procedura uzyskania wizy wielokrotnego wjazdu, która jest ważna nawet przez 2–5 lat5 ( w zależności od kategorii osób ). Prawo wielokrotnego wjazdu dotyczy przede wszystkim misji dyplomatycznych i wizyt oficjalnych, odwiedzin u krewnych, a także przedsiębiorców, kierowców, dziennikarzy, studentów, uczestników międzynarodowych przedsięwzięć itp. Po trzecie, stosowane są obniżone opłaty za rozpatrzenie wniosku wizowego ( 35 euro ), natomiast pewne kategorie osób są całkowicie zwolnione z opłat. Obywatele pozostałych państw umieszczonych na czarnej liście ponoszą opłatę w wysokości 60 euro. Umowy o ułatwieniach Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

kryzys migracyjny

wizowych są również powiązane z umowami o readmisji, które ustanawiają procedury powrotu do UE lub kraju partnerskiego spoza UE osób, które znalazły się w sytuacji nadzwyczajnej.

Istotnym elementem ułatwień wizowych jest kwestia małego ruchu granicznego. Chodzi przede wszystkim o regularne przekraczanie zewnętrznej granicy lądowej przez osoby legalnie zamieszkujące strefę przygraniczną. Ustanowiony system małego ruchu granicznego umożliwia członkom UE indywidualne zawieranie umów bilateralnych z sąsiadującymi krajami spoza UE, tak aby mieszkańcy strefy przygranicznej mogli przekraczać granicę

“

Jednym z pierwszych państw, które podpisały umowę o ułatwieniach wizowych oraz umowę o readmisji była Federacja Rosyjska ( F R ). Ustalenia weszły w życie w lipcu 2007 r. i uwzględniały wcześniej omówione założenia: ograniczenie liczby wymaganych dokumentów, skrócenie czasu rozpatrywania wniosków wizowych i zniesienie obowiązku wizowego dla posiadaczy paszportów dyplomatycznych. Nie zdecydowano się jednak na wykonanie owego „drugiego kroku”, którym jest utworzenie strefy ruchu bezwizowego.

Proces utknął w martwym punkcie przede wszystkim z powodu różnego podejścia do problematyki imigracji i związanych z nią wyzwań. Polaryzacja

Polityka wizowa jest szczególnym instrumentem ochrony granic zewnętrznych. Jest to również istotny środek zapobiegania nielegalnej imigracji.

bez konieczności uzyskania wizy, co zwykle jest uciążliwą przeszkodą dla handlu, wymiany społecznej i kulturalnej w danym regionie. Zezwolenie na przekroczenie granicy może zachowywać ważność od roku do pięciu lat i obowiązuje wyłącznie na ściśle określonym obszarze. Pobyt nie może trwać dłużej niż 90 dni. Umowa o małym ruchu granicznym powinna być zaakceptowana przez Komisję Europejską ( KE ), z uwzględnieniem prawa UE, a następnie ratyfikowana przez państwa-strony umowy.

Polityka ułatwień wizowych kształtuje się odmiennie w odniesieniu do poszczególnych państw. Ostatnia dekada przyniosła rozwój polityki zarządzania granicami, zaś kryzys migracyjny stał się bodźcem do krytyki i reformy strefy Schengen. Czynniki te mogą w najbliższej przyszłości wpłynąć na warunki, które UE stawia państwom aspirującym do uzyskania konkretnych przywilejów. W dalszej części artykułu zaprezentowano realizację założeń ułatwień wizowych na przykładzie wybranych krajów oraz przedstawiono bieżące problemy na tej płaszczyźnie.

Przykłady realizacji ułatwień wizowych UE Istnieje wiele przyczyn nierównomiernego rozwoju ułatwień wizowych. Sytuacja zależy m.in. od dwustronnych negocjacji, roszczeń państw trzecich, czy sytuacji politycznej w danym kraju. Temat ten był wielokrotnie poruszany podczas szczytów i konferencji międzynarodowych. Poniżej przedstawiono najważniejsze wnioski wyciągnięte z obserwacji realizacji ułatwień wizowych w kilku reprezentatywnych państwach. nr 18

październik 2015 – marzec 2016

stanowisk zwolenników i przeciwników liberalizacji coraz bardziej się pogłębia. Belgia, Niemcy, Holandia oraz państwa bałtyckie z niepokojem patrzą na potencjalne zagrożenia wynikające z imigracji, przede wszystkim na wzrost przestępczości zorganizowanej.

W grudniu 2011 r. Rzeczpospolita Polska podpisała umowę z rządem FR o zasadach małego ruchu granicznego, która umożliwia mieszkańcom polskich województw pomorskiego i warmińsko-mazurskiego oraz rosyjskiego obwodu kaliningradzkiego swobodne przekraczanie wspólnej granicy. Stwierdzono, że celem umowy jest „wspieranie i umacnianie dobrosąsiedzkich relacji między obu państwami, a także współpracy gospodarczej, handlowej, technicznej, kulturalnej oraz w innych dziedzinach”6. Rok później w Brukseli odbył się szczyt UE–FR, podczas którego prezydent FR Władimir Putin otwarcie wyraził niezadowolenie z utrzymywania przez UE obowiązku wizowego wobec obywateli Rosji. Podkreślił przy tym, że Rosja jest jednym z głównych partnerów handlowych UE, zaś brak ruchu bezwizowego szkodzi rozwojowi dwustronnych relacji gospodarczych.

W odpowiedzi wskazano, że celem UE jest wprowadzenie ruchu bezwizowego, ale aktualnie nie ma ku temu warunków.

Do tematu wiz powrócono również w 2013 r. podczas wizyty szefa KE José Barroso i innych komisarzy UE w Moskwie, gdzie odczuć można było inne nastroje. FR przez dłuższy czas domagała się, aby jej obywatele legitymujący się paszportami służbowymi mogli wjeżdżać do UE bez wizy. Z tego przywileju korzystaliby przede wszystkim rosyjscy pracownicy

37

38 przedstawicielstw dyplomatycznych przy organizacjach międzynarodowych, którzy nie posiadają statusu dyplomaty. Przeciwne do tej pory Niemcy wyraziły zgodę na wyjątek. Na „tak” opowiedziała się też Finlandia, jednak większość państw UE, w tym Polska, poprzestały na stanowisku, że nie można udzielić Rosji tego przywileju wcześniej, niż Ukrainie, Gruzji i Mołdawii. Po prawie trzech latach od ostatnich rozmów, Rosjanie wciąż czekają na ów „drugi krok”.

Kolejnym interesującym przykładem jest Ukraina, która swoje dążenia do uzyskania ułatwień wizowych, a co za tym idzie – zniesienia wiz, rozpoczęła w 2008 r. ( niemal rok później, niż FR ). W umowie o ułatwieniach wizowych, oprócz ogólnych założeń dotyczących uproszczonej procedury wizowej, zwrócono uwagę na fakt, że obywatele UE już od maja 2005 r. są zwolnieni z obowiązku wizowego podczas wjazdu na terytorium Ukrainy ( w przypadku pobytu trwającego nie dłużej niż 90 dni, bądź tranzytu ). Za długoterminowy cel uznano wprowadzenie bezwizowego systemu podróżowania dla obywateli Ukrainy 7. W przypadku tego kraju „drugi krok” został uczyniony już w 2013 r., kiedy to, biorąc pod uwagę znaczenie turystycznego ruchu

“

18 grudnia 2015 r. KE pozytywnie zaopiniowała raport ws. wypełnienia planu działań na rzecz liberalizacji ruchu wizowego z UE przez Gruzję i Ukrainę9. Gruzja otrzymała propozycję zniesienia wiz już 9 marca 2016 r. Jeżeli propozycja KE zostanie poparta przez Parlament Europejski ( PE ) i państwa UE, obywatele Gruzji, będą mogli wjechać bez wizy do strefy Schengen na okres do 90 dni w celach biznesowych, turystycznych czy rodzinnych. Na podobne ułatwienia Ukraina musi jednak zaczekać nieco dłużej.

W styczniu 2016 r. PE poparł reżim bezwizowy dla Ukrainy oraz wezwał instytucje UE do kontynuacji procedury zniesienia wiz, jednak zauważono, że Ukraina powinna przyjąć reformy w walce z korupcją oraz w kwestii elektronicznych deklaracji dochodów urzędników państwowych. Powyższe warunki zostały zrealizowane w marcu 2016 r. Przewodniczący KE Jean-Claude Juncker wyraził swoje uznanie wobec postępów Ukrainy w następujących słowach: „W ostatnich dniach i godzinach Ukraina przyjęła ważne reformy, przede wszystkim dotyczące ustawy o elektronicznych deklaracjach i mianowaniu członków agencji antykorupcyjnej”.

Państwa starają się sprostać wymogom postawionym przez Komisję Europejską, podnosząc zarazem poziom życia swoich obywateli.

bezwizowego, zostały przyjęte poprawki do umowy o ruchu wizowym z 2008 r. Uzgodniono, że posiadacze paszportów biometrycznych będą zwolnieni z obowiązku wizowego, a wymóg przedstawienia celu wizyty w UE zostanie znacznie złagodzony8.

Ukraina pokładała duże nadzieje w szczycie Partnerstwa Wschodniego w Rydze w maju 2015 r.

W obliczu wydarzeń, które przez ostatnie dwa lata miały miejsce w Donbasie, obywatele tego państwa spodziewali się, że na szczycie padnie deklaracja o całkowitym zniesieniu obowiązku wizowego – jeśli nie natychmiast, to od 2016 r. Takie same aspiracje miała Gruzja, która związana jest umową o ułatwieniach wizowych już od 2011 r. Jednak oczekiwania tych państw nie zostały spełnione. KE przed szczytem opublikowała raporty, z których wynika, że oba kraje muszą poczynić kilka kroków, aby obowiązek wizowy mógł zostać zniesiony. Zakładano, że jeżeli państwa spełnią określone warunki ( m.in. podejmą odpowiednie działania na rzecz praw środowiska LGBT oraz w kwestii rządów prawa ), KE podejmie pozytywną decyzję jeszcze przed końcem 2015 r.

Mimo spełnienia powyższych warunków, realizacja zapowiedzi dotyczących bezwizowego ruchu dla Ukrainy wciąż się opóźnia. Powodem jest wynik holenderskiego referendum w sprawie ratyfikacji umowy stowarzyszeniowej między UE a Ukrainą.

Aż 61 proc. głosujących opowiedziało się przeciwko zacieśnieniu współpracy gospodarczej i politycznej z Kijowem. Co ciekawe, Holandia jest obecnie jedynym państwem, które odmówiło ratyfikacji umowy. Mimo, że referendum miało charakter jedynie konsultacyjny, pokazuje ono zachowawczą postawę w stosunku do wschodnich sąsiadów, co w przyszłości może rodzić poważne trudności.

KE zaproponowała zniesienie wiz 20 kwietnia 2016 r., ale dalszy bieg wydarzeń będzie zależał od PE i rządów państw członkowskich. Tydzień później dziennikarz Radio Free Europe Rikard Jozwiak poinformował na Twitterze, że głosowanie na sesji plenarnej PE w sprawie liberalizacji reżimu wizowego dla Gruzji i Ukrainy może odbyć się w lipcu, jednak bardziej prawdopodobny scenariusz wskazuje na wrzesień.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

kryzys migracyjny

Warto również przyjrzeć się jak przebiega proces realizacji ułatwień wizowych na Bałkanach. Pięć państw: Albania, Bośnia i Hercegowina, Serbia, Czarnogóra oraz Macedonia podpisały umowy o ułatwieniach wizowych w 2008 r. Dokumenty te niewiele różniły się od umów z innymi państwami. Macedonia przodowała wówczas wśród krajów tego regionu – w 2005 r. decyzją Rady Europejskiej przyznano jej status państwa kandydującego10 ( choć negocjacje nadal się nie rozpoczęły ). Kraj ten wypełnił również większość wymogów postawionych przez KE. Ostatecznie w 2009 r. wprowadzenia ruchu bezwizowego doczekali się obywatele Serbii, Czarnogóry i Macedonii.

W 2010 r. członkowie UE zgodzili się na zniesienie wiz dla Albanii oraz Bośni i Hercegowiny, ponieważ państwa te spełniły wymogi dotyczące bezpieczeństwa dokumentów, walki z nielegalną imigracją oraz przestępczością. Również w tym przypadku z ruchu bezwizowego mogą korzystać tylko osoby posiadające paszporty biometryczne. Spośród państw bałkańskich wizy do UE obowiązują nadal mieszkańców Kosowa. Powodem był brak jedności wśród państw UE w kwestii uznania niepodległości byłej serbskiej prowincji. 4 lutego 2016 r. PE przyjął

1 2 3 4 5 6 7 8

9

10

nr 18

rezolucję wskazującą na postępy w Kosowie oraz możliwość liberalizacji prawa wizowego w stosunku do tego państwa. 5 maja 2016 r. szefowa unijnej dyplomacji Federica Mogherini spotkała się w Prisztinie z władzami Kosowa, by przedstawić stanowisko KE w tej sprawie.

Podsumowanie Ułatwienia wizowe odgrywają istotną rolę w stosunkach między państwami, zaś ich cele w większości są realizowane zgodnie z założeniami. Obywatele sześciu państw, które podpisały niegdyś umowy o takich ułatwieniach, obecnie korzystają z prawa wjazdu do UE bez konieczności ubiegania się o wizę. Kosowo, Gruzja oraz Ukraina prawdopodobnie dołączą do tego grona w tym lub następnym roku. W ich żywotnym interesie leży bowiem ustanowienie reżimu bezwizowego z UE. Aby osiągnąć ten cel państwa starają się sprostać wymogom postawionym przez KE, podnosząc zarazem poziom życia swoich obywateli. Co więcej, współpraca między UE i państwami trzecimi skutkuje większą skutecznością w walce z nielegalną imigracją. //

Visa policy, strona internetowa KE, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/ borders-and-visas/visa-policy/index_en.htm ( data dostępu: 31 grudnia 2015 ).

D. Jankowski, Strategiczne partnerstwo Unii Europejskiej i Rosji w polityce bezpieczeństwa: szanse, przeszkody i stan obecny, „Bezpieczeństwo narodowe” 2012, nr 21, s. 58.

Visa facilitation agreements, strona internetowa KE, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what -we-do/policies/borders-and-visas/visa-policy/index_en.htm ( data dostępu: 31 grudnia 2015 ).

Entering Poland, strona internetowa MSZ RP, http://www.msz.gov.pl/en/travel_to_poland/ entering_poland/ ( data dostępu: 31 grudnia 2015 ).

Visa facilitation agreements...

Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o zasadach małego ruchu granicznego, podpisana w Moskwie dnia 14 grudnia 2011 r., Dz. U. 2012, poz. 814.

Umowa między Wspólnotą Europejską a Ukrainą o ułatwieniach w wydawaniu wiz, Dz. Urz. UE L, 2007, nr 332, s. 68.

Ułatwienia wizowe dla Ukrainców i Mołdawian, strona internetowa PE, http://www.europarl. europa.eu/news/pl/news-room/20130416STO07364/U%C5%82atwienia-wizowe-dla-Ukrai%C5%84c%C3%B3w-i-Mo%C5%82dawian ( data dostępu: 31 grudnia 2015 ).

Three reports on visa liberalisation: Ukraine, Georgia and Kosovo, strona internetowa KE, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/news/2015/20151218_3_en.htm ( data dostępu: 30 kwietnia 2016 ).

Umowa między Wspólnotą Europejską a Byłą Jugosłowiańską Republiką Macedonii o ułatwieniach w wydawaniu wiz, Dz. Urz. UE L, 2007, nr 334, s. 125.

październik 2015 – marzec 2016

39

40

Polityka RFN wobec kryzysu migracyjnego Tekst: Magdalena Cyran Recenzja naukowa: dr hab. Ewa Bojenko-Izdebska

Od zakończenia ii wojny światowej Niemcy stają się coraz bardziej atrakcyjne w oczach imigrantów. Niemiecki rynek pracy, z uwagi na dynamiczny wzrost gospodarczy, oferuje wiele możliwości zatrudnienia. Wzrastające zainteresowanie tym krajem wymaga wprowadzania kolejnych zmian w prawie imigracyjnym, aby jak najlepiej dostosować je do zmieniającej się sytuacji. Dziś duża część imigrantów szuka w Niemczech nie zatrudnienia, lecz pomocy społecznej. Konieczne jest wobec tego nowe podejście do polityki imigracyjnej. Podjęte w tej sprawie decyzje mogą mieć wpływ na sytuację w całej Europie.

P

olityka migracyjna Republiki Federalnej Niemiec ( RFN ) przez wiele lat po ii wojnie światowej nie rozwijała się w dynamiczny sposób.

Dopiero zmiany społeczne i gospodarcze zmusiły władze federalne do rozpoczęcia procesu formalizacji ustaleń odnoszących się do zamieszkujących Niemcy cudzoziemców. Stopniowo wprowadzane regulacje prawne powoli otwierały przed obcokrajowcami nowe możliwości znalezienia zatrudnienia w Niemczech.

Kluczową rolę w tym procesie odegrało uchwalenie w 2004 r. ustawy dotyczącej imigracji ( Zuwanderungsgesetz )1, która po raz pierwszy całościowo obejmowała kwestie związane z funkcjonowaniem cudzoziemców w niemieckim społeczeństwie. Niewątpliwie istotną rolę w kształtowaniu współczesnej polityki migracyjnej RFN odegrał rząd federalny kanclerz Angeli Merkel.

Kryzys migracyjny, którego skutki coraz silniej dają się we znaki członkom strefy Schengen, jest ważnym czynnikiem wpływającym na działania RFN w zakresie kontroli migracji. Kwestie praw człowieka oraz zagrożeń, które niosą za sobą przybywający do Europy imigranci, nie opuszczają agendy kolejnych spotkań ekspertów i naukowców. Temat ten jest również rozpatrywany na forum najważniejszych organizacji międzynarodowych.

Doświadczenia niemieckiej polityki migracyjnej Pierwszą falą imigracji, której doświadczyły Niemcy po II wojnie światowej, była migracja powrotna osób pochodzenia niemieckiego, których określano mianem „wypędzonych uchodźców”. Przybywali oni do Niemiec głównie z terenów dzisiejszej Polski, Słowacji, Czech i Węgier. Szacuje się, że do Niemiec przybyło wtedy ok. 9–12 mln imigrantów. Ich status został określony w art. 116 Ustawy Zasadniczej RFN z 1949 r. Znajduje się tam zapis o równości uchodźców niemieckiej narodowości wobec obywateli Niemiec. W ramach ustawy o pomocy natychmiastowej oraz ustawy o osiedleniu uchodźców doprecyzowano kwestie zamieszkania oraz sprawy finansowe imigrantów2.

Podział Niemiec na Niemiecką Republikę Demokratyczną ( N RD ) i RFN wywołał znaczące ruchy ludności. Do lat 60. XX w. z NRD na Zachód przeniosło się ok. 3,8 mln osób. Tymczasem w RFN rozpowszechniła się praktyka zatrudniania cudzoziemców w fabrykach na zasadach tymczasowej pracy. Rozpoczęła się kolejna fala imigracji, tym razem o charakterze stricte ekonomicznym. Funkcjonowanie tzw. Gastarbeiter, czyli czasowo pracujących w Niemczech obcokrajowców, określała ustawa o cudzoziemcach z 1965 r. ( Ausländergesetz )3.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

kryzys migracyjny

Imigranci zatrudniani przez niemieckich przedsiębiorców, otrzymywali pozwolenie na pracę jedynie przez dwa lata. Jednak mogło ono zostać przedłużone po spełnieniu szeregu kryteriów. Możliwość podjęcia pracy w Niemczech okazała się atrakcyjna dla wielu imigrantów. Zarobki oferowane w niemieckich fabrykach pozwalały na dostatnie życie w ojczyźnie.

Niemcy zaś zaczęli dostrzegać korzyści płynące z zatrudniania stosunkowo niedrogiej siły roboczej.

Podjęte przez rząd Brandta działania mające na celu ograniczenie przypływu imigrantów zarobkowych kontynuowane były przez kolejne rządy koalicji CDU/CSU i FDP. Ograniczono prawo do azylu oraz do świadczeń socjalnych dla robotników kontraktowych5. Mimo to w 1988 r. w Niemczech liczba imigrantów zarobkowych wynosiła już 4,5 mln. Sytuacji nie poprawiły dodatkowe, nieprzewidziane okoliczności związane z rozpadem ZSRR.

fot.: Olivier Hoslet

// Premier Turcji Ahmed Davutoglu, przewodniczący Rady Europejskiej Donald Tusk i przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker, 18 marca 2016 r.

W 1973 r. rząd kanclerza Willego Brandta wprowadził tzw. Anwerbestopp, czyli zakaz dalszej rekrutacji obcokrajowców. Decyzja ta podjęta została w pierwszej kolejności ze względu na echa kryzysu paliwowego, które odbiły się na niemieckiej gospodarce. Do głosu doszły także różnice kulturowe, które coraz silniej ujawniały się w funkcjonowaniu niemieckiego społeczeństwa. Istotną rolę w zmianie polityki wobec imigrantów odegrały badania statystyczne. W pierwszej połowie lat 70. XX w. ilość robotników-imigrantów szacowano już na 2,2 mln.

W 1979 r. przyjęto wobec imigrantów zasady polegające na „ścisłych ograniczeniach przyjazdów nowo przybyłych imigrantów spoza Wspólnot Europejskich, wspieraniu dobrowolnych powrotów za pomocą zachęt finansowych oraz integracji imigrantów, którzy zostali na stałe”4.

Kolejnym czynnikiem, który miał istotny wpływ na decyzję o zaprzestaniu rekrutacji zagranicznych pracowników był tzw. proces łączenia rodzin. Zgodnie z danymi statystycznymi, jeszcze na początku lat 60. XX w. ok. 80 proc. zagranicznych robotników przyjechało do Niemiec samotnie. Polityka migracyjna RFN bardzo szybko doprowadziła jednak do migracji całych rodzin. Na początku lat 80. już jedynie jeden na pięciu pracujących imigrantów mieszkał w Niemczech bez rodziny. nr 18

październik 2015 – marzec 2016

Transformacja ustrojowa państw Europy Środkowo -Wschodniej poskutkowała wzrostem presji wywieranej na granice RFN. Rekordowy pod tym względem okazał się 1992 r. Zarejestrowano wówczas 438.191 wniosków azylowych, przede wszystkim od obywateli byłej Jugosławii uciekających przed wojną domową6. Co więcej, odnotowano wówczas wzrost liczby migrantów na terenie całego kontynentu. W efekcie, lata 90. przyniosły dalsze obostrzenia imigracyjne.

Ich wyrazem było m.in. ustanowienie w 1997 r. znajomości języka niemieckiego jako warunku sine qua non otrzymania pozwolenia na pracę na terenie Niemiec. Pod koniec XX w. niemiecka gospodarka doświadczyła transformacji. Stała się ona coraz bardziej ukierunkowana na nowe technologie. Taki model rozwoju gospodarczego wymagał specjalistów i naukowców z wielu dziedzin. Powrócono co prawda do polityki otwartych drzwi dla obcokrajowców.

Jednak tym razem niemiecka gospodarka potrzebowała naukowców, wysoko wykwalifikowanych inżynierów i informatyków.

W tym czasie zaczęto również zwracać uwagę na demograficzne aspekty imigracji. Niemcy na przełomie XX i XXI w. zaczęły borykać się, podobnie jak wiele europejskich państw, z problemem starzejącego się społeczeństwa. Młodzi imigranci mogli stanowić rozwiązanie problemu zastępowalności pokoleń7.

41

42 W XXI w. kwestia migracji nabrała w Niemczech wagi politycznej. Pierwszą istotną zmianą było powołanie w 2000 r. Niezależnej Komisji ds. Imigracji, jako pierwszego organu zajmującego się wyłącznie kwestiami migracyjnymi. Kolejnym ważnym wydarzeniem było wprowadzenie przez rząd kanclerza Gerharda Schrödera tzw. green card na wzór amerykańskiej zielonej karty. Pierwsze 20 tys. kart zaplanowane zostało dla specjalistów z branży IT, którzy mogli dzięki nim uzyskać prawo do pobytu i pracy w Niemczech na okres pięciu lat. Później rozszerzono możliwość korzystania z green card także na inne specjalistyczne zawody. W marcu 2002 r. doszło do ważnej zmiany w kształtowaniu niemieckiej polityki imigracyjnej. Uchwalono trzy nowe regulacje: 1. ustalono system kryteriów według celu pobytu ( np. praca zarobkowa, łączenie rodzin etc. ); 2. ustanowiono pomoc dla imigrantów w zakresie integracji w niemieckim społeczeństwie, a także specjalne zasady uzyskiwania pozwolenia na pracę dla wysoko wykwalifikowanych specjalistów czy naukowców, na których zgłaszane jest zapotrzebowanie w niemieckiej gospodarce; 3. powołano do życia Urząd do spraw Migracji i Uchodźców, który zajmuje się kontrolowaniem i regulowaniem procesów imigracyjnych na terenie Niemiec8.

Wielka koalicja CDU/CSU i SPD doszła do władzy w listopadzie 2005 r., niedługo po wejściu w życie pierwszej ustawy dotyczącej imigracji ( Zuwanderungsgesetz ). Kanclerzem Niemiec została wówczas Angela Merkel. Wprawdzie ustawa imigracyjna przegłosowana została jeszcze za kadencji rządu Gerharda Schrödera, ale jej faktycznym wykonawcą był już rząd wielkiej koalicji. Nowa kanclerz nie poprzestała jedynie na wprowadzeniu w życie postanowień tej ustawy. Jej działania stały się symbolem systemowej transformacji polityki imigracyjnej Niemiec.

Za początek zmian uznaje się przygotowanie przez rząd federalny, rządy krajów związkowych oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych, raportu dotyczącego imigrantów w niemieckim społeczeństwie. W raporcie przedstawiono 400 inicjatyw, które powinny zostać podjęte w celu lepszej integracji przybyłych do Niemiec cudzoziemców.

Raport przyjęty został przez rząd wielkiej koalicji jako Narodowy Plan Integracyjny. Angela Merkel określiła go mianem „kamienia milowego w historii polityki integracyjnej”10. Plan zakładał m.in. rozszerzenie kursów integracyjnych dla imigrantów oraz zapewnienie opieki nad dziećmi uczestników. Od tego czasu szczególnie dużą wagę przykłada się do edukacji dzieci oraz młodzieży z przeszłością migracyjną, by zapewnić im równe szanse w stosunku do rodowitych obywateli Niemiec.

Partie polityczne w Niemczech podchodziły do kwestii imigracji w zróżnicowany sposób. Socjademokratyczna Partia Niemiec ( Sozialdemokratische Partei Deutschlands – SPD ) w drugiej połowie XX w. miała znacznie bardziej liberalne podejście do kwestii imigracji niż partie opozycyjne. Politycy SPD jako pierwsi wyrazili pogląd, iż „Niemcy są społeczeństwem imigracyjnym”. Odmienne stanowisko reprezentowała Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna ( Christlich Demokratische Union – CDU ) oraz siostrzana Unia Chrześcijańsko-Społeczna ( ChristlichSozialle Union – CSU ), których podejście do kwestii imigracji było znacznie bardziej zachowawcze9. To dlatego zaangażowanie kanclerz Angeli Merkel, która jest jednocześnie przewodniczącą CDU, w działania związane z przyjmowaniem imigrantów zwracają szczególną uwagę opinii publicznej.

Kursy integracyjne dla dorosłych prowadzone są w specjalnie utworzonych centrach integracyjnych.

Imigranci poznają historię i kulturę nowego kraju zamieszkania. Istotną rolę w procesie integracji stanowi nauka języka niemieckiego, którego znajomość zwiększa szanse imigrantów na rynku pracy11. Szczególną uwagę zwrócono na potencjalny wkład młodych imigrantów do niemieckiej gospodarki. Z tego względu wśród planów znalazły się kursy biznesowe dla imigrantów chcących wkroczyć na rynek. Integracja cudzoziemców w niemieckim społeczeństwie była – i jest nadal – szczególnie istotnym zagadnieniem. Już w 2007 r. szacowano, że w Niemczech żyje ponad 15 mln imigrantów z ok. 200 różnych krajów12.

Integracja stała się sposobem na rozwiązywanie potencjalnych konfliktów kulturowych, pojawiających się w zróżnicowanej społeczności.

Współczesne wyzwania polityki migracyjnej

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

kryzys migracyjny

Innym przykładem działań rządu wielkiej koalicji było zorganizowanie w sierpniu 2006 r. konferencji islamskiej, na którą ówczesny minister spraw wewnętrznych Wolfgang Schäuble zaprosił piętnastu muzułmańskich przywódców z różnych środowisk etnicznych i kulturowych. Pierwsza tego typu debata skupiła się głównie na omówieniu sytuacji islamskiej społeczności w Niemczech i ustaleniu działań koniecznych do poprawy pozycji muzułmanów w niemieckim społeczeństwie13. Przyjęcie przez rząd Angeli Merkel tak rozległego planu integracyjnego oraz inne podejmowane przez nią inicjatywy, pokazały jak bardzo kompleksowe podejście do kwestii imigracji reprezentuje nowa kanclerz.

Niemcy w obliczu kryzysu migracyjnego Wojna w Syrii oraz niestabilna sytuacja na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej sprawiają, że każdego dnia tysiące imigrantów przybywa do Europy w poszukiwaniu lepszego życia. Trend ten nasilił się w 2015 r., kiedy szlakiem śródziemnomorskim do Europy przybyło kilkakrotnie więcej imigrantów niż w poprzednich latach. Wśród imigrantów znajdują się przede wszystkim obywatele państw takich jak Syria, Erytrea, Afganistan, Libia czy Irak. Część europejskich polityków już wtedy przekonywała, że państwa europejskie nie są w stanie przyjąć tak dużej liczby imigrantów.

“

mytu ludzi przez granicę uniemożliwił skuteczną weryfikację pochodzenia imigrantów. Niemniej jednak, działania rządu Angeli Merkel zyskały poparcie Komisji Europejskiej ( K E ). Jeszcze przez długi czas Niemcy były stawiane za wzór solidarności z pozostałymi państwami członkowskimi UE. Powstanie tzw. państwa islamskiego oraz wojna w Syrii wpłynęły nie tylko na zwiększenie ilości imigrantów przybywających do Europy. Kolejny problem dotyczy muzułmanów już zamieszkałych w Europie, często przedstawicieli drugiego lub trzeciego pokolenia imigrantów, którzy pod wpływem propagandy państwa islamskiego zaczęli się radykalizować. Wielu z nich zostało poddanych indoktrynacji i wysłanych do Syrii by walczyć po stronie terrorystów. Warto zauważyć, że zjawisko to nie dotyczy jedynie muzułmańskich imigrantów, lecz także niemieckich neofitów, którzy z różnych względów przeszli na islam. Państwo islamskie rekrutuje swoich członków głównie za pośrednictwem portali społecznościowych. Nieograniczony dostęp do materiałów szkoleniowych zamieszczonych w sieci sprawia, że dodatkowym problemem stają się osoby niezwiązane z żadną organizacją terrorystyczną, które samodzielnie podejmują się przygotowania zamachów terrorystycznych na terenie Europy. Brak kontaktu z konkretnymi ugrupowaniami sprawia, że zatrzymanie takich osób i udaremnienie potencjalnego zamachu jest niemal niemożliwe15.

Jeżeli zaczniemy się obecnie tłumaczyć z tego, że w sytuacji kryzysowej pokazaliśmy przyjazne oblicze, to nie jest to już mój kraj. – Angela Merkel

Zwracano także uwagę na odmienność kulturową imigrantów, a w szczególności na zagrożenie terrorystyczne związane z radykalnym odłamem islamu, którego wyznawcy, ukryci w tłumie imigrantów, zaczęli przemieszczać się wewnątrz strefy Schengen.

Część polityków powoływała się wówczas na konwencję dublińską z 1990 r., na mocy której uchodźca powinien zostać zarejestrowany w tzw. kraju pierwszego kontaktu14. W obliczu kryzysu migracyjnego postanowienia te odnoszą się przede wszystkim do państw basenu Morza Śródziemnego. Rząd federalny, w akcie solidarności z krajami granicznymi strefy Schengen, postanowił częściowo odstąpić od stosowania zasad konwencji dublińskiej i nie odsyłać imigrantów starających się o azyl do państw pierwszego kontaktu. Początkowo odstępstwem tym objęto jedynie uchodźców z Syrii, lecz proceder przenr 18

październik 2015 – marzec 2016

Warte uwagi są działania rządu Angeli Merkel na forum UE. Niemiecka dyplomacja konsekwentnie nawoływała do ustanowienia kwotowego mechanizmu podziału uchodźców. Działania przedstawicieli Niemiec okazały się skuteczne i w czerwcu 2015 r. KE postanowiła o relokacji 40 tys. uchodźców między państwami członkowskimi UE. Nie ograniczyło to jednak ilości imigrantów przybywających do Europy, w wyniku czego temat relokacji powrócił na forum UE. Najbardziej krytyczną postawę prezentowały w tej kwestii państwa Europy Środkowo-Wschodniej. Po serii bezowocnych negocjacji, we wrześniu 2015 r. postanowiono w tej sprawie wykorzystać mechanizm większości kwalifikowanej. Na nadzwyczajnym posiedzeniu Rady przegłosowano decyzję w sprawie wprowadzenia tymczasowego mechanizmu relokacji 120 tys. uchodźców na terytorium UE16.

43

44 To właśnie kanclerz Angela Merkel na początku 2015 r. w geście solidarności z uchodźcami, w imieniu swoich obywateli, zaprosiła uciekających przed wojną Syryjczyków do przyjazdu do Niemiec, gdzie zapewnione miało im zostać bezpieczeństwo i pomoc w trudnej sytuacji. Jak podają statystyki, rfn stała się pierwszym krajem w Europie pod względem liczby składanych wniosków o azyl, przy czym ok. 80 proc. składających wniosek nie posiadało dokumentów potwierdzających zapewnienia, że ich krajem pochodzenia jest ogarnięta wojną Syria17. Ze względu na obietnice Angeli Merkel, a także liczne udogodnienia prawne oraz programy pomocowe dla uchodźców, Niemcy stały się bardzo popularnym krajem dla imigrantów. Jak podaje Centrum Analizy Danych Migracji na Świecie ( Global Migration Data Analysis Centre ) w raporcie opublikowanym dnia 1 stycznia 2016 r., tylko w 2015 r. do Niemiec przybyło ponad milion uchodźców i imigrantów18.

“

Kolejnym wyrazem zmiany podejścia do imigrantów jest nowelizacja ustawy o prawie azylowym, zatwierdzona przez Bundestag w październiku 2015 r.

Jedną ze zmian było wprowadzenie nowelizacji systemu zasiłków dla osób oczekujących na rozpatrzenie swojego wniosku o azyl – co trwa w przypadku jednej osoby nawet do pół roku. Zamiast świadczeń pieniężnych będą oni otrzymywali świadczenia rzeczowe: żywność, ubrania, czy środki czystości.

Wprowadzone zmiany mają być sygnałem dla imigrantów ekonomicznych, że bezwarunkowe otrzymywanie pomocy finansowej od niemieckiego rządu nie będzie już dłużej możliwe19.

Zaostrzenie polityki azylowej jest także odpowiedzią na panujące w niemieckim społeczeństwie nastroje w stosunku do imigrantów. Jako sprzeciw wobec otwartej polityki Angeli Merkel, pod koniec 2014 r. powstał w Niemczech ruch o nazwie Patriotyczni Europejczycy przeciwko islamizacji Zachodu

Tu chodzi o wędrówkę ludów, nie łudźmy się.

Jeżeli natychmiast nie zareagujemy w jakikolwiek sposób, to [kryzys migracyjny] spadnie nam wszystkim na stopy, niezależnie jaką legitymację partyjną posiadamy.

W Niemczech to kraje związkowe są odpowiedzialne za szeroko rozumianą pomoc imigrantom. Protesty przeciwko otwartej polityce imigracyjnej w końcu zmusiły władze do zaostrzenia prawa azylowego.

Rząd Angeli Merkel, idąc za przykładem Austrii, 13 września postanowił o czasowym zawieszeniu obowiązywania postanowień z Schengen. Kolejną zmianą był powrót Niemiec do stosowania postanowień konwencji dublińskiej. Ponadto dyplomacja niemiecka rozpoczęła działania na rzecz rozszerzenia listy tzw. „krajów bezpiecznych”, dodając do niej m.in. Serbię, Czarnogórę i Albanię. Po tych zmianach osoba, która po ucieczce ze swego kraju przejdzie przez jedno z państw uznanych za bezpieczne, nie będzie mogła otrzymać statusu uchodźcy w Niemczech i zostanie natychmiast odesłana do tego kraju. Dodanie do listy krajów bezpiecznych kolejnych państw bałkańskich umożliwiło skrócenie czasu trwania procedury azylowej. Jak podają statystyki, w pierwszej połowie 2015 r. ponad połowa wniosków o azyl została złożona przez imigrantów, którzy w drodze do Niemiec przechodzili przez Bałkany.

Bodo Ramelow, premier Turyngii → wypowiedź z 23 sierpnia 2015 r.

( Patriotische Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes – PEGIDA ). Jego zwolennicy zaczęli organizować marsze, które z czasem przerodziły się w demonstracje na ulicach niemieckich miast, podczas których niejednokrotnie musiała interweniować policja. Pomimo licznych kontrdemonstracji, w niemieckim społeczeństwie wiele osób popiera postulaty PEGIDY, obawiając się negatywnych konsekwencji napływającej fali uchodźców. Wobec tak silnych tendencji antyimigracyjnych, polityka otwartych drzwi, którą na początku kryzysu deklarowała Angela Merkel, nie może być dalej kontynuowana20.

Od grudnia 2015 r. Niemcy aktywnie angażują się w działania militarne w ramach koalicji przeciwko państwu islamskiemu. W skład koalicji międzynarodowej pod przywództwem USA wchodzą już inne państwa europejskie: m.in. Francja, Wielka Brytania czy Dania. Przystąpienie Niemiec do koalicji i decyzja o wysłaniu do Syrii ok. 1.200 żołnierzy Bundeswehry były ważnym posunięciem politycznym Angeli Merkel. Udział Niemiec w walce w Syrii jest jednak – pod względem militarnym – niewielki.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

kryzys migracyjny

W obliczu narastającej fali uchodźców, bardzo trudno jest przewidzieć dalsze kroki rządu wielkiej koalicji. Tym bardziej, że sytuacja związana z nielegalnymi imigrantami ma coraz większy wpływ na notowania kanclerz Angeli Merkel, której otwarta postawa na początku kryzysu imigracyjnego w Europie spowodowała spadek poparcia zarówno dla niej samej, jak i koalicji rządzącej.

W ostatnich wyborach do parlamentów krajów związkowych Badenii-Wirtembergii, Nadrenii-Palatynatu i Saksonii-Anhalt, CDU uzyskała znacznie niższe wyniki niż podczas poprzednich wyborów w tych landach. Partią, która zanotowała nadzwyczajny wzrost poparcia była z kolei Alternatywa dla Niemiec ( Alternative für Deutschland – afd).

Ugrupowanie to – sięgając często po metody populistyczne – krytykuje działania rządu Angeli Merkel i postuluje radykalne metody rozwiązania kryzysu migracyjnego23.

Turcja za swą pomoc żąda stosunkowo wysokiej sumy pieniędzy, zniesienia wiz oraz powrotu do negocjacji akcesyjnych z UE. Jeszcze do niedawna Niemcy były jednym z przeciwników rozmów z Turcją na temat przystąpienia do UE. Sytuacja zmieniła się jednak, gdy Angeli Merkel zaczęto w Europie zarzucać chaos organizacyjny i brak planu w związku z narastającym kryzysem migracyjnym. Podczas jednego ze spotkań z prezydentem Turcji Recepem Tayyipem Erdoğanem, ze strony kanclerz Niemiec padła propozycja dotycząca poparcia starań o ustanowienie reżimu bezwizowego między Turcją a krajami strefy Schengen. Na ostatnim szczycie ws. kryzysu migracyjnego, który zakończył się 18 marca 2016 r., przedstawiciele UE podpisali porozumienie z Turcją dotyczące współpracy na płaszczyźnie pomocy uchodźcom z Syrii. Ostatecznie Turcja zgodziła się zatrzymywać uchodźców na swoim terenie, w zamian za co otrzyma kwotę 6 mld euro. Co więcej, od lipca 2016 r. wprowadzony zostanie między UE i Turcją ruch bezwizowy22.

Drogi dalszego rozwoju kryzysu migracyjnego w Europie wciąż nie są przesądzone. Podział jaki dokonał się w UE w sprawie przyjmowania imigrantów i uchodźców może jeszcze długo wpływać na funkcjonowanie UE. Rok 2016 przyniesie zapewne w tej kwestii wiele nowych wyzwań, ale i pierwsze konkretne propozycje ostatecznego zlikwidowania źródła problemu, jakim jest wojna w Syrii oraz niespokojna sytuacja na Bliskim Wschodzie.

Można natomiast założyć, że w Niemczech kontynuowane będą działania na rzecz wspierania procesów integracyjnych już przybyłych cudzoziemców. Polityka zagraniczna RFN będzie z kolei zogniskowana na próbie wypracowania jednolitego stanowiska ue w sprawie migracji i relokacji uchodźców. Kierunek ten wyznaczyła wypowiedź federalnego ministra spraw wewnętrznych Thomasa de Maizière z dnia 4 września 2015 r.: „To nie jest problem Węgier, Niemiec czy Grecji. Potrzebujemy współpracy w ramach UE”. //

fot.: Badische Zeitung

Władze federalne konsekwentnie podnoszą, że operacja militarna nie jest najlepszym rozwiązaniem syryjskiego konfliktu. Ze względu na złożoność problemu powinno się to – zdaniem niemieckich polityków – odbyć na drodze pokojowych rozmów21. Kolejnym krokiem podjętym przez Angelę Merkel w celu rozwiązania problemu migracyjnego kryzysu w Europie było rozpoczęcie rozmów o współpracy w tym zakresie z Turcją.

Negocjacje UE z władzami w Ankarze dotyczące przyjmowania uchodźców trwają niemal od początku kryzysu. Przedstawiciele ue niekoniecznie pokładają jednak nadzieję w tym, że Turcja aktywnie włączy się do walki z państwem islamskim.

Rozmowy dotyczą przede wszystkim przyjęcia uchodźców, którzy nie zostali wpuszczeni na teren strefy Schengen. Dla samej Turcji wiąże się to z dużymi kosztami i nie mniejszą odpowiedzialnością za uchodźców.

nr 18

październik 2015 – marzec 2016

45

46

1

2 3 4 5 6 7 8

9 10

11

12

13 14 15

16 17 18 19 20 21

22 23

Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern ( Zuwanderungsgesetz ) vom 30. Juli 2004, BGBl. I, 2004, Nr. 41, S. 1950.

B. Gibki, Zmiany w polityce migracyjnej Niemiec na przełomie XIX i XX wieku i ich znaczenie dla sytuacji imigrantów, Kraków 2008, s. 128.

Ausländergesetz vom 28. April 1965, BGBl. I, 1965, Nr. 19, S. 353.

B. Gibki, op. cit., s. 129.

M. Szaniawska-Schwabe, Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec, „Przegląd Zachodni” 2009, nr 4, s. 4–6.

M. Amann et al., Das neue Deutschland, „Der Spiegel“ 2015, Nr. 36, S. 20–21.

B. Gibki, op. cit.

A. Ette, Germany’s Immigration Policy, 2000-2002. Understanding Policy Change with a Political Process Approach, “Center on migration, citizenship and development” 2003, No. 3, p. 30–32.

M. Szaniawska-Schwabe, op. cit., s. 10–11.

A. Reimann, A Contentious Summit: Merkel's 400 Integration Promises, portal Spiegel Online International, http://www.spiegel.de/international/germany/a-contentious-summit-merkel-s-400-integration-promises-a-494215.html ( data dostępu: 20 marca 2016 ).

J. Dobrowolska-Polak, Polityka akulturacji i asymilacji imigrantów w Republice Federalnej Niemiec [w:] J. Dobrowolska-Polak, N. Jackowska, M. Nowosielski, M. Tujdowski, Niemcy po zjednoczeniu. Społeczeństwo–wielokulturowość–religie, Poznań 2013, s. 173–178 M. Böhmer, The National Integration Plan – A Contribution of Germany Towards Shaping a European Integration Policy, strona internetowa Rady Europy, https://www.coe.int/t/dg4/ youth/Source/Resources/Forum21/Issue_No10/N10_National_integration_plan_en.pdf ( data dostępu: 20 marca 2016 ).

J.M. Mushaben, Citizenship and migration policies under Merkel’s Grand Coalition, “German Politics” 2011, Vol. 20, p. 385–386.

P. Sasnal ( red. ), Niekontrolowane migracje do Unii Europejskiej, Warszawa 2015, s. 16–17.

E. Bojenko-Izdebska, Migranci a zagrożenie bezpieczeństwa państwa na przykładzie RFN [ w: ] „Krakowskie Studia Międzynarodowe” nr 1/2015, cz. 1. Przemiany systemu bezpieczeństwa i współpracy międzynarodowej w drugiej dekadzie XXI w., Kraków 2015, s. 165–167.

P. Sasnal ( red. ), op. cit., s. 14–15.

A. Ciechanowicz, Niemiecki problem z „uchodźcami”. Najpoważniejszy test dla Merkel i wielkiej koalicji, „Komentarze: Ośrodek Studiów Wschodnich” 2015, nr 182, s. 4–5.

Migration, asylum and refugees in Germany: Understanding the data, “Global Migration Data Analysis Centre” 2016, No. 1, p. 1.

T. Mrozowski, Zmiany legislacyjne w Niemczech w obliczu kryzysu uchodźczego, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2015, nr 192, s. 4–5.

E. Bojenko-Izdebska, op. cit., s. 168.

J. Gotkowska, K. Frymark, Więcej RFN na Bliskim Wschodzie. Niemieckie zaangażowanie w rozwiązanie konfliktu w Syrii, „Komentarze: Ośrodek Studiów Wschodnich” 2015, nr 194, s. 1–3.

J. Dobrowolska-Polak, Turcja, Unia Europejska i uchodźcy. Porozumienia w sprawie zarządzania kryzysem migracyjnym, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2016, nr 229, s. 1–3.

A. Ciechanowicz, Wybory landowe w Niemczech – osłabienie CDU, wzmocnienie Merkel, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/ analizy/2016-03-16/wybory-landowe-w-niemczech-oslabienie-cdu-wzmocnienie-merkel ( data dostępu: 20 marca 2016 ).

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

z przyjemnością ogłaszamy nabór tekstów do nowego numeru magazynu

ARENA. Sprawy międzynarodowe

Instytucjonalizacja stosunków międzynarodowych

19

nr

organizacje międzynarodowe • integracja ponadnarodowa współpraca międzyrządowa • współzależność państw suwerenność a globalizacja • prawo międzynarodowe

wytyczne dla Autorów |

www.kssm.pl

propozycje artykułów |

arena@kssm.pl

termin nadsyłania prac |

1 października 2016 r.

oczekujemy prac naukowych (8-10 stron) oraz artykułów publicystycznych (4-6 stron).

Stań do walki na ARENIE

Arabska wiosna i jej implikacje w relacjach energetycznych z UE Ewelina Wołosik Południowe państwa członkowskie UE importują surowce energetyczne przede wszystkim z Afryki Północnej. Jakie implikacje dla relacji energetycznych między UE a Afryką Północną przyniosła arabska wiosna?

Transformacja energetyczna RFN – między ekologią a ekonomią Adam Krzykowski Projekt zwrotu energetycznego ( Energiewende ) ma sprawić, że Niemcy staną się najbardziej przyjazną dla środowiska gospodarką w Europie. Ambitne plany częstokroć napotykają jednak na bardzo przyziemne przeszkody.

bezpieczeństwo energetyczne

bezpieczeństwo energetyczne

Arabska wiosna i jej implikacje w relacjach energetycznych z UE Tekst: Ewelina Wołosik Recenzja naukowa: dr Marcin Tarnawski

Wydarzenia arabskiej wiosny trwale zdeterminowały sytuację polityczną w państwach Afryki Północnej. Znaczącej odmianie uległy przy tym warunki współpracy z partnerami zewnętrznymi należącymi do Unii Europejskiej ( UE ). Zdarzenie to ma wpływ na wiele obszarów współpracy: począwszy od politycznego, przez gospodarczy, na energetycznym skończywszy. Niniejsza praca poświęcona jest relacjom energetycznym pomiędzy UE a państwami Afryki Północnej po arabskiej wiośnie. Państwa Afryki Północnej są trzecim dostarczycielem zasobów energetycznych dla UE ( zaraz po Rosji i Norwegii ) i mają strategiczne znaczenie zwłaszcza dla południowych państw UE, których zależność od zasobów z Afryki Północnej sięga nawet 75%1.

W

latach 90. XX w., w ramach procesu barcelońskiego, UE rozpoczęła instytucjonalną współpracę z państwami Afryki Północnej, która systematycznie postępowała aż do wybuchu arabskiej wiosny. W niniejszej pracy opisano przyczyny, przebieg i skutki arabskiej wiosny na przykładzie Egiptu, Libii, Maroka i Algierii, a także wytłumaczono jej implikacje w relacjach energetycznych pomiędzy UE a państwami Afryki Północnej.

Zaprezentowano również problemy społeczno-polityczne, które spowodowały wybuch arabskiej wiosny wraz z możliwościami ich rozwiązania przy użyciu instrumentów polityki energetycznej. Ponadto wskazano wyzwania i możliwości, które wyniknęły we wzajemnych relacjach energetycznych ze względu na arabską wiosnę. Zdecydowano skupić się na sektorze energetycznym, ponieważ ma on kluczowy wpływ nie tylko na stan gospodarki państw Afryki Północnej, ale również może być odpowiedzią przynajmniej na część problemów ekonomicznych tych państw.

Arabska wiosna to ruch społeczny, który po wybuchu w latach 2010–2011, doprowadził do transformacji systemów politycznych w 17 państwach Afryki Północnej. Najbardziej radykalne zmiany dotknęły Libię, Tunezję, Egipt i Jemen2. Przyczyną zamieszek było

niezadowolenie społeczne, a protestujący charakteryzowali się antysystemowym nastawieniem. Podnoszone postulaty były ściśle związane z kontekstem polityczno-społecznym. Można w związku z tym wyróżnić kilka głównych idei, które doprowadziły do rozpoczęcia protestów.

Przede wszystkim była to chęć wyrównania różnic społecznych, które wynikały z zajmowanych pozycji w państwie. W obliczu istnienia wąskiej grupy uprzywilejowanej elity, domagano się zniesienia podziału społecznego i równości w aspekcie politycznym i ekonomicznym. Postulowano poprawę warunków życia, ponieważ znaczna część społeczeństwa nie tylko żyła w biedzie, ale także nie posiadała żadnych perspektyw na zmianę tej sytuacji. Do dziś jest to niezwykle istotny problem, szczególnie dla młodych, bezrobotnych ludzi.

Co więcej, domagano się zwiększenia udziału w życiu politycznym i naciskano na możliwość wprowadzenia nowych partii politycznych, niezwiązanych z obecnymi reżimami. Forsowano również reformę systemu politycznego tak, aby zyskać gwarancję, że postulaty, które zostały podniesione w ramach protestów będą realizowane także po uspokojeniu się nastrojów społecznych3.

49

50 W Egipcie podporządkowanie aparatu państwowego przez Husniego Mubaraka początkowo budziło zastrzeżenia tylko części społeczeństwa, zwłaszcza organizatorów tzw. Ruchu 5 kwietnia. Dopiero nawarstwiające się problemy ekonomiczne, takie jak nierówny podział dóbr w państwie oraz ogromne bezrobocie wśród młodych

Protesty w Algierii zaczęły się od tzw. strajku olejowego, którego bezpośrednią przyczyną była podwyżka cen oleju. Manifestacje, na początku spontaniczne i przypadkowe, z czasem przybrały formę zorganizowaną.

21 stycznia 2011 r. powołano Koordynację narodową na rzecz zmiany i demokracji. Organizacja ta przyczyniła się do przekształcenia niezaplanowanych wystąpień w regularne manifestacje. Postulatami strajkujących

ludzi doprowadziło do masowych protestów. Organizatorom Ruchu 5 kwietnia udało się zmobilizować znaczną część społeczeństwa, która poprzez masowe demonstracje przyczyniła się do obalenia prezydenta Mubaraka. Rozpoczął się okres kryzysu politycznego, w trakcie którego w walce o podporządkowanie sobie państwa stanęło wojsko, partia Bractwo Muzułmańskie oraz wybrany w nowych wyborach prezydent Muhammad Mursi. Ponad roczna prezydentura Mursiego była pełna napięć między grupami walczącymi o władzę i nie wpłynęła na uspokojenie nastrojów społecznych.

Ostatecznym rozstrzygnięciem tej sytuacji był przeprowadzony 3 lipca 2013 r. zamach stanu, w którym do władzy doszedł reprezentujący interesy wojska generał Abd al.-Fattah As-Sisi. W ten sposób zamiast obalenia autorytarnego reżimu, udało się tylko zmienić osobę stojącą na jego czele4.

Główną przyczyną przemian politycznych w Libii było brutalne łamanie praw obywatelskich przez pułkownika Mu’ammara Kaddafiego. Impulsem dla społeczeństwa był upadek prezydentury Mubaraka.

Opozycjoniści za pośrednictwem internetu przygotowali na 15 lutego 2011 r. masowe protesty, które zostały zdławione przez władzę. Zapoczątkowało to falę represji i działań zbrojnych, które były odpierane przez stronę opozycyjną, co w efekcie doprowadziło do wojny domowej. W związku z tą sytuacją Rada Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych ( ONZ ) przyjęła rezolucję nr 1970, w wyniku której wprowadzone zostało embargo na import broni i półproduktów służących do produkcji broni do Libii5. Zamrożono również aktywa finansowe osób związanych z Kaddafim6. 17 marca 2011 r. została uchwalona rezolucja nr 1973, która zakazywała lotów nad Libią7. Zawiązana w ten sposób międzynarodowa koalicja Świt Odysei przyczyniła się w pewnym stopniu do zażegnania wojny domowej w Libii, jednak jej skutki wciąż są odczuwalne i determinują sytuację polityczno-społeczną kraju8.

były: liberalizacja życia politycznego oraz walka z rozwarstwieniem społecznym. Za wyjątkiem sporadycznych aktów przemocy ( przepychanki z policją i aresztowanie około 300 osób 12 lutego 2011 r. ), ogół protestów miał charakter pokojowy. Żądania demonstrujących częściowo zostały spełnione, doszło do złagodzenia cenzury prasy i wydania pozwolenia na powstawanie partii politycznych.

Zmiany miały jednak charakter fasadowy, a ich celem było uciszenie nastrojów społecznych9.

Najmniej gwałtowny charakter miały demonstracje w Maroku. Niewydolna gospodarka, korupcja ( zwłaszcza wśród rodziny królewskiej ) oraz wiadomość o arabskiej wiośnie w Egipcie i Tunezji doprowadziły do samospalenia czterech mężczyzn 30 stycznia 2011 r., co zapoczątkowało falę protestów. Natychmiastową reakcją rządzących było wprowadzenie subsydiów na żywność i materiały pierwszej potrzeby, co wpłynęło na chwilowe uspokojenie społeczeństwa. Jednak zawiązana za pomocą mediów społecznościowych inicjatywa Ruch na rzecz zmian przejęła kontrolę działań opozycyjnych i 20 lutego 2011 r. zwołała masowy protest w największych miastach kraju.

Jednodniowy protest przerodził się w wielomiesięczne demonstracje, który zmusiły króla Muhammada VI do wprowadzenia reformy konstytucyjnej, w niewielkim stopniu osłabiającej pozycję króla w aparacie państwowym oraz wzmacniającej władzę ustawodawczą i pozycję rządu w egzekutywie. Reforma została przyjęta przez 98% głosujących w referendum 1 lipca 2011 r.10 Na podstawie powyższych przykładów można dostrzec złożoność zjawiska arabskiej wiosny oraz jego wpływ na obecną sytuację polityczno-ekonomiczną we wspomnianych państwach. Bezpośrednią konsekwencją arabskiej wiosny jest zmiana systemów sprawowania władzy w wielu państwach, w większości prowadząca do częściowej liberalizacji, a czasem do zmiany całego sytemu. Niezależnie od skali zmian na poziomie instytucjonalnym, ważniejsze są konsekwencje społeczne.

Społeczeństwo państw Afryki Północnej doświadczyło

Przebieg arabskiej wiosny

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

bezpieczeństwo energetyczne

uczestnictwa w życiu publicznym i stawiania oporu władzy. Jest to ważne ze względu na fakt, że sytuacja w państwach Afryki Północnej jest wciąż dynamiczna i nieustabilizowana. W związku z zaspokojeniem tylko części postulatów społeczeństwa, niepokoje nie zniknęły, a tylko chwilowo się wyciszyły, o czym mogą świadczyć ponowne protesty w Egipcie, będące reakcją na obalenie prezydenta Mursiego11.

“

został podjęty w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa.

Zakłada ona realizowanie osobnych planów działania dla poszczególnych państw sąsiedzkich UE. Obecnie plany działania są implementowane w Egipcie, Maroko i Tunezji.

Zakładają one wielopłaszczyznową współpracę polegającą głównie na pomocy rozwojowej, także w aspekcie polityki energetycznej. Ponieważ dotychczasowe inicjatywy UE miały znikome rezultaty, zdecydowano się postawić na

Bliskość geograficzna oraz wzajemne stosunki sprawiają, że problemy Afryki Północnej dotyczą wszystkich państw członkowskich UE.

Relacje energetyczne z UE

Stosunki energetyczne z państwami regionu Morza Śródziemnego mają strategiczne znaczenie dla UE. Szczególnie istotne są kontakty z Egiptem, Algierią i Libią, a sam region Morza Śródziemnego jest dla UE trzecim najważniejszym dostawcą energii, która konsumowana jest głównie przez Hiszpanię, Portugalię i Włochy. Do czasu arabskiej wiosny relacje energetyczne realizowane były najefektywniej na poziomie państw członkowskich, a nie na poziomie instytucjonalnym UE. Wynikało to z faktu, że wpływy z handlu energią były podstawą i gwarantem utrzymania pokoju społecznego w autorytarnych reżimach Afryki Północnej. Z drugiej strony, zasoby energii z Afryki Północnej były ważnym elementem utrzymania bezpieczeństwa energetycznego południowych państw Europy, które – ze względu na historyczne kontakty – mogły liczyć na preferencyjne warunki. Inaczej niż w handlu i relacjach dwustronnych z całą UE, państwa członkowskie nie zakładają w swoich umowach obowiązku ochrony praw człowieka, co sprawia, że ze względu na specyfikę sytemu politycznego państw Afryki Północnej, jest to korzystny układ.

Instytucjonalna współpraca dotycząca polityki energetycznej pomiędzy państwami Afryki Północnej i UE ma miejsce od 2007 r., kiedy została zainicjowana Śródziemnomorska Współpraca Energetyczna w ramach Partnerstwa Śródziemnomorskiego. Inicjatywa ta zawierała plan działania na lata 2008–2013 i zakładała harmonizację rynków energetycznych w regionie śródziemnomorskim, zrównoważony rozwój rynków energetycznych oraz poprawę infrastruktury12. Jednym z działań podjętych w ramach tej inicjatywy był Śródziemnomorski Plan Energii Słonecznej, który do 2020 r. zakładał osiągnięcie rocznej produkcji energii ze Słońca na poziomie 20 GW13.

Mimo bezpośredniego nadzoru Komisji Europejskiej ( KE ), prace nad projektem nie postępują i niepewne jest dalsze funkcjonowanie tej inicjatywy. Inny rodzaj współpracy nr 18

październik 2015 – marzec 2016

samodzielną współpracę pomiędzy państwami, która w większym stopniu będzie zachęcać państwa Afryki Północnej do harmonizacji przepisów rynku energetycznego. Śródziemnomorskie Stowarzyszenie Regulacji Energii ( MedReg ) było oddolną inicjatywą zainteresowanych państw UE i Afryki Północnej. W 2007 r. przeistoczyła się w organizację działającą przy wsparciu finansowym dwóch dyrekcji generalnych KE. Jej celem jest integracja rynków energii poprzez ujednolicenie przepisów oraz inwestycje w sektorze energetycznym. W dłuższej pespektywie ma ona prowadzić do utworzenia Śródziemnomorskiej Wspólnoty Energetycznej14.

W związku z sukcesywną współpracą MedReg, KE zdecydowała się zainicjować kolejny projekt MedReg–TSO, który miał się skupiać na współpracy dotyczącej systemów przesyłowych poprzez wprowadzenie wspólnych standardów technicznych oraz wypracowanie zasad dostępu i używania sieci elektrycznych15. Obie organizacje ściśle współpracują ze sobą, a także z samą KE i Unią na Rzecz Regionu Morza Śródziemnego, w celu przyspieszenia wielostronnej współpracy na rynkach energetycznych. Biorąc pod uwagę postępującą współpracę, UE rozważa rozszerzenie Wspólnoty Energetycznej o kraje Afryki Północnej16.

Arabska wiosna przyniosła zdecydowaną zmianę sytuacji politycznej, co przekłada się również na stosunki energetyczne państw Afryki Północnej z UE i jej państwami członkowskimi. Zjawisko arabskiej wiosny i jego wpływ na sektor energetyczny może okazać się zarówno szansą, jak i zagrożeniem. Największą trudnością w planowaniu relacji energetycznych jest fakt, że sytuacja po arabskiej wiośnie w państwach Afryki Północnej nadal nie jest ustabilizowana. Cały czas zachodzą dynamiczne zmiany, których skutki są bardzo nieprzewidywalne. Przykładem może być wstrzymanie eksportu ropy nafotwej i gazu z Libii w 2013 r. Kolejną przeszkodą w kształtowaniu stosunków energetycznych są inne podmioty zainteresowane uzyskaniem wpływów na rynku energetycznym

51

52 państw Afryki Północnej, np. Rosja, Chiny czy Brazylia.

Znamiennym jest fakt, że podczas wojny domowej w Libii strona rebeliantów była wspierana finansowo m.in. przez Katar, który chciał zapewnić sobie w ten sposób większe wpływy w regionie. Takie zainteresowanie jest szczególnie korzystne zwłaszcza z punktu widzenia autorytarnych reżimów, które utrzymały się przy władzy ze względu na brak wymogu przestrzegania praw człowieka oraz możliwość uzyskania wyższych cen np. przy sprzedaży gazu LNG do Azji. Z drugiej strony państwa te są w dużej mierze destabilizowane i potrzebują skutecznych metod rozwiązania problemów, głównie natury ekonomicznej.

Eksploracja zasobów energetycznych jest rozwiązaniem, które wymaga nowych metod zarządzania ze względu na dotychczasowe fiasko polityki energetycznej w państwach Afryki Północnej17.

Problemem tych państw są: mała efektywność produkcji energii, wysokie subsydia przeznaczone na energię kupowaną przez mieszkańców oraz zapotrzebowanie na energię, które do 2020 r. ma wzrosnąć nawet o 70%.

Państwa Afryki Północnej potrzebują innowacyjnych rozwiązań i restrukturyzacji, które mogą zapewnić zrównoważony rozwój sektora energetycznego w przyszłości.

W takiej sytuacji UE jawi się jako idealny partner, który poprzez wielopłaszczyznową formę współpracy oraz pomoc finansową jest w stanie pomóc w rozwiązaniu naglących problemów sektora energetycznego państw Afryki Północnej18. Co więcej, korzystna wydaje się być współpraca z UE w zakresie odnawialnych źródeł energii, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że mogą na tym skorzystać państwa zmuszone do importowania zasobów energetycznych, jak Tunezja i Maroko. Warto zwrócić uwagę nie tylko na łatwy dostęp do taniej energii, ale przede wszystkim możliwość kreacji całego sektora gospodarki, w którym utworzą się nowe miejsca pracy.

W zdecydowanej większości państw Afryki Północnej dużym problemem, determinującym wybuch arabskiej wiosny, było wszak bezrobocie wśród młodych ludzi. Aby możliwe było stworzenie sektora energii odnawialnej, potrzebna jest wytężona i długodystansowa współpraca pomiędzy UE a państwami Afryki Północnej na poziomie instytucjonalnym, a nie tylko na poziomie państw członkowskich. Jednakże, do tej pory trudności przysparzały pojedyncze inicjatywy, co stawia pod znakiem zapytania realizację tak ambitnego założenia19.

Najważniejsze pytanie brzmi – czy UE powinna angażować się w tak daleko idącym stopniu w politykę energetyczną państw Afryki Północnej? Biorąc pod uwagę niestabilność i nieprzewidywalność tych państw, ryzyko jest bardzo duże. Jednakże, pomimo napotykanych trudności, relacje energetyczne pomiędzy UE a Afryką Północną powinny nie tylko być kontynuowane, ale również pogłębiane. Współpraca ta ma obecnie duże znaczenie oraz ogromny potencjał, który jest obopólnie

korzystny. UE, szukając sposobów na dywersyfikację zasobów energetycznych, nie może pozwolić sobie na zaniechanie współpracy ze względu na napotkane trudności natury politycznej. Biorąc pod uwagę energetyczną zależność od Rosji, bilans zysków i strat współpracy pomiędzy UE a Afryką Północną może okazać się relatywnie korzystny. Co więcej, do czasu wybuchu arabskiej wiosny istniała duża chęć współdziałania w ramach stworzonych instrumentów polityki śródziemnomorskiej.

Współpraca ta jest i będzie również korzystna dla państw Afryki Północnej. W obliczu słabego rozwoju gospodarczego, który nie jest w stanie zapewnić dobrobytu społecznego, a także przy wzrastającej liczbie ludności i zwiększającym się w związku z tym zapotrzebowaniu energetycznym, reforma sektora energetycznego może stać się rozwiązaniem części problemów, które doprowadziły do niepokojów społecznych20.

Oferty współpracy nastawione na rozwój technologii, rozbudowę infrastruktury oraz warunki równej współpracy w dalszym ciągu są szansą na wyjście z trudnej sytuacji sektora energetycznego. Mogą one również stać się remedium na obecną sytuację gospodarczą21. Pod tym względem oferta współpracy z UE zapewnia nieporównywalne możliwości rozwoju. Jednak państwa Afryki Północnej wciąż są miejscem dynamicznych przemian.

Pomimo chęci mogą one nie być w stanie sprostać wyzwaniom, które wymagałyby określonej stabilności i wysokiego poziomu współpracy. Państwa, które w wyniku niestabilnej sytuacji społecznej odrzuciłyby dotychczasową współpracę, mogą spowodować ogromne szkody na rynku energetycznym UE. Faktem jest jednak, że działania na rzecz restrukturyzacji systemu energetycznego w państwach Afryki Północnej są szczególnie potrzebne właśnie w tym trudnym okresie. Bez konkurencyjnej gospodarki i rozwoju sektora energetycznego, nie ma możliwości budowy stabilnych państw22. Stabilność państw Afryki Północnej leży w żywotnym interesie UE, która dużo traci na niepokojach w tym regionie. Bliskość geograficzna oraz wzajemne stosunki sprawiają, że problemy Afryki Północnej w sposób pośredni lub bezpośredni dotyczą wszystkich państw członkowskich UE, czego doskonałym przykładem był ostatni kryzys związany z masowym napływem uchodźców i imigrantów.

Posiadając możliwość skutecznego wpływu na zmianę tej sytuacji, przy równoczesnym spełnieniu interesu energetycznego, UE powinna aktywnie działać na rzecz współpracy z państwami Afryki Północnej.

Nawet jeśli ostatecznie nie uda się osiągnąć pożądanego stanu rzeczy lub współpraca okaże się fiaskiem, to sama próba przeciwdziałania kryzysowi podjęta przez UE będzie niezwykle ważna ze względu na perspektywę rozwoju współpracy energetycznej w innej formie w przyszłości oraz korzyści z potencjalnej i przynajmniej częściowej stabilizacji regionu. // Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

bezpieczeństwo energetyczne

1 2 3 4 5

6 7

8 9 10 11

12 13 14 15

16

17 18 19 20

21 22

nr 18

S. Colombo, N. Sartori, Rethinking EU Energy Policies Towards Southern Mediterranean Region, Rome 2014, p. 7.

J. Armbruster, Arabska Wiosna. Rewolucja w świecie islamskim, Wrocław 2011, s. 1–30.

P. Nieczuja-Ostrowski, Ideas of Arab Spring [ w: ] B. Przybylska-Maszner ( red. ), The Arab Spring, Poznań 2011, s. 77–93.

M. Lipa, Arabska wiosna w Egipcie. Uwarunkowania, przebieg i skutki [ w: ] E. Szczepankiewicz-Rudzka ( red. ), Arabska wiosna w Afryce Północnej, Kraków 2014, s. 53–93.

Rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1970 z dnia 26 lutego 2011 r., strona internetowa ONZ, http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/1970(2011) ( data dostępu: 30 listopada 2015 ).

P. Niziński, Libia – od arabskiej wiosny do państwa zagrożonego rozpadem, [ w: ] E. Szczepankiewicz-Rudzka ( red. ), op. cit., s. 93–133.

Rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1973 z dnia 17 marca 2011 r., strona internetowa ONZ, http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/1973(2011) ( data dostępu: 30 listopada 2015 ).

J. Armbruster, Arabska Wiosna. Rewolucja w świecie islamskim, Wrocław 2011, s. 121–139.

E. Szczepankiewicz-Rudzka, Arabska wiosna w Algierii: efekt domina czy wyjątek na tle innych krajów regionu? [ w: ] E. Szczepankiewicz-Rudzka ( red. ), op. cit., s. 133–175.

E. Szczepankiewicz-Rudzka, P. Niziński, Arabska wiosna w Maroku: ciągłość i zmiana w alawickiej monarchii [ w: ] E. Szczepankiewicz-Rudzka ( red. ), op. cit., s.175–201.

M. Zabrzycka, Ł. Napiórkowski, Arabska wiosna jako klasyczny przykład efektu domina [ w: ] A. Czupryński, M. El Ghamari, A. Polak ( red. ), Efekty przemian politycznych w państwach Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej na początku drugiej dekady XXI wieku, Warszawa 2015, s. 89–103.

J. Zając, Role Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, Warszawa 2010, s. 196–199.

S. Colombo, N. Sartori, op. cit.

Mediterranean Energy Regulators, strona internetowa MedReg, http://www.medreg-regulators.org/About.aspx ( data dostępu: 30 listopada 2015 ).

European Commission, European Commission launches Med-TSO to boost Mediterranean electricity systems, strona internetowa KE, http://iet.jrc.ec.europa.eu/energyefficiency/ aggregator/categories/1?page=14 ( data dostępu: 30 listopada 2015 ).

E. Bergasse, The Relationship between Energy and Socio-Economic Development in the Southern and Eastern Mediterranean, strona internetowa Centre for European Policy Studies, http://www.ceps.eu/node/7706 ( data dostępu: 30 listopada 2015 ).

S. Colombo, N. Sartori, op. cit.

Ibidem, p. 8–10.

S. Kilpeläinen, Energy Relations Between the European Union and North Africa, “Journal of Contemporary European Research” 2013, Vol. 9, No. 2, p. 355–356.

Mustapha K. Faid, The importance of energy issues in intra-Maghreb relations and in the relationships between the Maghreb and Europe, strona internetowa Barcelona Centre for International Affairs, http://www.cidob.org/en/content/download/24706/304891/ file/5_MUSTAPHA+KAID.pdf ( data dostępu: 30 listopada 2015 ).

E. Szczepankiewicz-Rudzka, Region Marhebu w polityce Unii Europejskiej: założenia, uwarunkowania i efekty współpracy, Kraków 2010, s. 280–282.

B. Wojna, Unia Europejska wobec południowych sąsiadów: nowe wyzwania dla europejskiej polityki sąsiedztwa. Raport Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2011, s. 20–22.

październik 2015 – marzec 2016

53

54

Transformacja energetyczna RFN – między ekologią a ekonomią Tekst: Adam Krzykowski Recenzja naukowa: dr hab. Tomasz Młynarski

Republika Federalna Niemiec ( RFN ) to niekwestionowana potęga gospodarcza, wiodąca prym pod względem innowacyjności oraz wydajności produkcji. Można pokusić się o stwierdzenie, że do szybkiej odbudowy gospodarki po II wojnie światowej przyczyniło się stosunkowo wczesne przystąpienie Niemiec do realizacji programu pokojowego wykorzystania energii jądrowej. Choć – ze względu na uwarunkowania polityczne – program atomowy RFN przebiegał niezależnie od tego realizowanego w Niemieckiej Republice Demokratycznej ( NRD ), to już w latach 60.

XX w. do sieci elektroenergetycznych obu państw włączono pierwsze bloki jądrowe1. W dniu 11 marca 2011 r.*, po prawie jedenastu latach od włączenia wschodnich krajów związkowych do RFN, do niemieckiej sieci elektroenergetycznej podłączonych było siedemnaście bloków jądrowych o łącznej mocy niespełna 20,5 GW. Katastrofa w elektrowni atomowej Fukushima I stanowi wyjątkową cezurę w historii energetyki atomowej. W marcu 2011 r. hipotetyczne rozważania dotyczące denuklearyzacji RFN nabrały znaczenia politycznego, trafiając dodatkowo na podatny grunt społeczny. Oto wiodąca gospodarka Starego Kontynentu, wbrew ogólnoświatowym tendencjom, zdecydowała się całkowicie porzucić technologię produkcji energii jądrowej, a ponadto wygasić nieprzyjazne dla środowiska elektrownie konwencjonalne, stając się tym samym globalnym pionierem w dziedzinie odnawialnych źródeł energii ( OZE ). Ten nieposiadający precedensu zwrot, noszący nazwę Energiewende, może rozpocząć prawdziwą rewolucję energetyczną w Europie. Przed Niemcami wciąż stoi wiele wyzwań. Jednak po ich pokonaniu, RFN ma szansę udowodnić, że rozwój gospodarczy może iść w parze z troską o środowisko. * Dnia 11 marca 2011 r. u wybrzeży japońskiej wyspy Honsiu nastąpiło trzęsienie ziemi, które w kolejnych dniach spowodowało serię poważnych wypadków nuklearnych w elektrowni jądrowej Fukushima I. Na mocy decyzji politycznej kanclerz Angeli Merkel, w marcu 2011 r. do odwołania wyłączono osiem spośród siedemnastu czynnych reaktorów atomowych w Niemczech.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

bezpieczeństwo energetyczne

W

szelkie rozważania dotyczące polityki energetycznej RFN wymagają zaznajomienia się z podstawowymi informacjami dotyczącymi specyfiki niemieckiego rynku energii elektrycznej. Obecny kształt tego systemu determinuje kryteria, wedle których oceniać można poszczególne rozwiązania oraz decyzje, w szczególności te o charakterze stricte politycznym.

w 2014 r. największy udział w rynku energii elektrycznej miała energia pozyskana z OZE – 25,8%. Udział relatywnie taniego węgla brunatnego i kamiennego wynosił odpowiednio 24,9% i 18,9%. Energia atomowa zapewniała z kolei 15,5% niemieckiego zapotrzebowania na energię elektryczną. Ze względu na wysoką cenę produkcji, udział energii pozyskanej z gazu ziemnego wyniósł jedynie 9,6% ( zob. wykres nr 1 ).

Wykres nr 1 | Produkcja energii elektrycznej w RFN w 2014 r. według źródła [TWh]

Wykres nr 2 | Produkcja energii elektrycznej z OZE w RFN w 2014 r. według źródła [TWh]

Źródła: (1) AG Energiebilanzen. Auswertungstabellen zur Energiebilanz Deutschland. 1990 bis 2014.

Stand: August 2015; (2) BMWi, Energiedaten: Gesamtausgabe.

Stand: Oktober 2015; (3) BMWi, Länder mit den größten Kapazitäten an Photovoltaik 2014.

Energia elektryczna, wyprodukowana zarówno przez elektrownie konwencjonalne, jak i przy użyciu OZE, trafia na giełdę energii. Prąd odkupywany jest następnie przez poszczególnych dystrybutorów. Na giełdzie energii cena zależy od popytu i podaży2. Wyjątek stanowi energia wyprodukowana przy użyciu OZE, która ma bezwzględne pierwszeństwo w dostępie do sieci, a producent sprzedaje ją po cenie gwarantowanej ( tzw. feed-in-tariff ). Reguły panujące na giełdzie energii umożliwiają producentom tzw. zielonej energii skuteczną konkurencję. Dzięki wyeliminowaniu kosztów paliwa są oni bowiem zdolni produkować energię taniej, aniżeli czynią to elektrownie konwencjonalne. Opłacalność produkcji energii przy użyciu OZE w ostatnich latach przełożyła się wprost na znaczny spadek udziału węgla i gazu ziemnego w energy mix RFN. Zgodnie z danymi opublikowanymi przez Federalne Ministerstwo Gospodarki i Energii ( BMWi ), nr 18

październik 2015 – marzec 2016

Wykres nr 3 | Procentowy udział państw w światowej produkcji energii przy użyciu ogniw fotowoltaicznych

Warto z bliska przyjrzeć się strukturze rynku energii elektrycznej pozyskanej z OZE. W 2014 r. najwięcej „zielonej” energii wyprodukowały elektrownie wiatrowe – 35,4% ( 9,2% ogólnego zużycia ). Instalacje wykorzystujące biomasę wyprodukowały 26,7% ( 6,9% ) energii. Ogniwa fotowoltaiczne odpowiadają za produkcję 21,7% ( 5,6% ), zaś energia wodna – 12,4% ( 3,1% ). Stosunkowo niewielki udział w rynku energii elektrycznej pochodzącej z OZE posiadają odpady – 3,7% ( 1,0% ) ( zob. wykres nr 2 ). Warto zauważyć, że Niemcy wytwarzają z OZE niemal tyle samo energii elektrycznej, co Polska przy użyciu węgla3.

Ogniwa fotowoltaiczne posiadają stosunkowo niewielki udział w rynku energii elektrycznej. Należy jednak podkreślić fakt, że RFN pozostaje globalnym liderem wykorzystania produkowanej w ten sposób energii. W 2014 r. wydajność niemieckich ogniw fotowoltaicznych nie miała sobie równych w żadnym państwie na świecie ( zob. wykres nr 3 ).

55

56 Początki transformacji energetycznej Ochrona środowiska naturalnego stanowi jeden z kluczowych czynników decydujących o kierunkach rozwoju gospodarki RFN. Strategia zwrotu energetycznego, znana jako Energiewende, powszechnie kojarzona jest z decyzją kanclerz Angeli Merkel podjętą w marcu 2011 r. Rzeczywiście, dramatyczne wydarzenia w Japonii sprawiły, że transformacja energetyczna RFN, której częścią jest wygaszanie elektrowni atomowych na rzecz OZE, stała się nieodwołalna. Warto jednak pamiętać, że pierwsze plany dotyczące zmiany modelu energetycznego RFN powstały już w 2001 r., kiedy koalicję w rządzie federalnym tworzyła Socjaldemokratyczna Partia Niemiec ( Sozialdemokratische Partei Deutschlands – SPD ) oraz centrolewicowa ekologiczna partia Związek 90/Zieloni ( Bündnis 90/ Die Grünen – B’90/Grüne )4.

22 kwietnia 2002 r. przyjęto nowelizację5 tzw. ustawy atomowej6 ( Atomgesetz – AtG ). Rząd kanclerza Gerharda Schrödera podjął decyzję o wycofaniu się z energetyki jądrowej już w pierwszym dwudziestoleciu XXI w. Luka na rynku energetycznym, powstała po wygaszeniu elektrowni atomowych, miała być uzupełniona w pierwszej kolejności energią wyprodukowaną przy użyciu OZE. Nowelizację przyjętą przez koalicję SPD–B’90/Grüne uznać można za pierwszy znaczący krok w stronę Energiewende. Na konkretne działania przyszło jednak poczekać jeszcze kilka lat.

Działania tzw. czarno-żółtej koalicji, w skład której wchodziły Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna i Unia Chrześcijańsko-Społeczna ( Christlich Demokratische Union/Christlich-Soziale Union – CDU/CSU ) oraz liberalna Wolna Partia Demokratyczna ( Freie Demokratische Partei – FDP ) stanowią doskonały przykład upolitycznienia kwestii bezpieczeństwa energetycznego. Jeszcze w 2009 r. rząd kanclerz Angeli Merkel uzgodnił uchwalenie kolejnej nowelizacji AtG7.

Zakładała ona przedłużenie pracy niemieckich elektrowni atomowych. Oznaczało to de facto zepchnięcie planów związanych z transformacją energetyczną RFN na dalszy plan.

Dopiero katastrofa w elektrowni atomowej Fukushima I w 2011 r. sprawiła, że rząd federalny ostatecznie zdecydował się na całkowitą denuklearyzację RFN w 2022 r. Warto w tym miejscu wspomnieć, że jeszcze dwa lata wcześniej politycy FDP opowiadali się za przedłużeniem funkcjonowania elektrowni atomowych, zaś Horst Seehofer ( przewodniczący CSU i premier Bawarii ) należał do grona największych zwolenników wykorzystania energii jądrowej. Zaskakujący zwrot może wynikać z faktu, że przed ogłoszeniem decyzji o rezygnacji z energetyki jądrowej, liberałom udało się przeforsować kilka istotnych postulatów. Jednym

z nich było zachowanie jednej elektrowni atomowej jako tzw. zimnej rezerwy zdolnej zagwarantować dostawy energii podczas szczególnie mroźnych zim8.

Po wejściu w życie kolejnej nowelizacji AtG 9, transformacja energetyczna RFN stała się nieodwołalna.

Tragiczne okoliczności przyszły rządowi federalnemu z pomocą, lecz także wymusiły opracowanie przejrzystej strategii dotyczącej dostosowania rynku energetycznego oraz istniejącej infrastruktury do założeń Energiewende. Koniecznym stało się również wyznaczenie konkretnych celów, których realizacja byłaby probierzem skuteczności działań rządu.

Kanclerz Angela Merkel od początku musiała zdawać sobie sprawę, że Energiewende, jako strategia obejmująca swoim zasięgiem wiele dekad, stanowi poważne wyzwanie wizerunkowe. Mając na uwadze wybory w 2013 r., należało przekonać społeczeństwo, że przejściowy wzrost kosztów energii stanowi dobrą inwestycję, która zwróci się po zakończeniu transformacji.

Szeroko zakrojone konsultacje społeczne, jak również umiejętnie prowadzona kampania informacyjna zdołały przekonać obywateli, że Energiewende jest nie tylko nieuniknionym procesem, ale także – jak stwierdził federalny minister środowiska Peter Altmaier ( C DU ) – „najważniejszym gospodarczo-politycznym wyzwaniem po zjednoczeniu Niemiec”10. Nastroje społeczne panujące po katastrofie w elektrowni atomowej Fukushima I, jak również powszechne przywiązanie do wartości ekologicznych sprawiły, że Energiewende stało się ponadpartyjnym kierunkiem rozwoju RFN. Podstawowe założenia Energiewende AtG jest jedną z 23 ustaw federalnych* zawierających odniesienia do Energiewende. Wiele z nich doczekało się nowelizacji jeszcze latem 2011 r. Na poziomie federalnym nadzór nad polityką energetyczną jest podzielony między kilka ministerstw, spośród których w pierwszej kolejności wymienić należy BMWi ( odpowiedzialne za: zaopatrzenie konsumentów i przemysłu w energię elektryczną i gaz, rozbudowę sieci przemysłowych, zapewnienie warunków uczciwej konkurencji, dopłaty do wytwarzania i wykorzystywania energii z OZE oraz badania naukowe nad energetyką ) oraz Federalne Ministerstwo Środowiska, Ochrony Przyrody, Budownictwa i Bezpieczeństwa Reaktorów ( BMUB – odpowiedzialne za: politykę klimatyczną, zwiększanie efektywności energetycznej, handel emisjami oraz rozwój energetyki z OZE )11.

Wybrane cele Energiewende w ujęciu kwantytatywnym zostały zaprezentowane w tabeli nr 1. * Stan na dzień 1 stycznia 2016 r.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

bezpieczeństwo energetyczne

Analiza danych zamieszczonych w poniższej tabeli prowadzi do kilku zasadniczych wniosków. Po pierwsze, Energiewende jest zakrojonym na szeroką skalę, długofalowym projektem, który jak dotąd nie znajduje precedensu w skali globalnej. Zakładane tempo ograniczenia emisji gazów cieplarnianych oraz wzrostu udziału OZE w produkcji energii wymaga intensywnych działań związanych z modernizacją infrastruktury energetycznej oraz optymalizacją rynku energetycznego w RFN. Po drugie, Niemcy dążą do utrzymania pozycji światowego lidera w dziedzinie wykorzystania OZE do produkcji energii. Wiąże się to z dyplomatyczną aktywnością rządu federalnego, który powinien udowodnić zagranicznym partnerom,

że Energiewende nie stanowi zagrożenia dla międzynarodowego rynku energetycznego. Po trzecie, cele transformacji energetycznej RFN odpowiadają, a nawet wyprzedzają klimatyczne i energetyczne cele strategii Europa 2020.

Podstawowe założenia Energiewende są nadzwyczaj ambitne. Powodzenie projektu może na długie lata zagwarantować Niemcom pozycję lidera w dziedzinie OZE, ochrony środowiska, czy innowacyjności. Należy jednak spróbować odnaleźć drugą stronę medalu.

Jakimi kosztami Energiewende zostaną obarczeni obywatele? Czy rynek energetyczny RFN jest gotowy na transformację? I wreszcie – czy Energiewende nie przynosi efektów odwrotnych, niż oczekiwane?

Tabela nr 1 | Wybrane cele Energiewende

Kategoria Emisja gazów cieplarnianych

2020

2030

2040

2050

Emisja gazów cieplarnianych ( wzgl. 1990 r. )

-40%

-55%

-70%

-80 do -95%

Udział w zużyciu energii elektrycznej

>35%

>50%

>65%

>80%

Udział w krańcowym zużyciu energii

18%

30%

45%

60%

Odnawialne źródła energii

Efektywność energetyczna Krańcowe zużycie energii ( wzgl. 2008 r. )

-20%

-50%

Zużycie energii elektrycznej ( wzgl. 2008 r. )

-10%

-25%

Krańcowe zużycie energii ( wzgl. 2005 r. )

-10%

-40%

Liczba samochodów elektrycznych

1 mln

6 mln

Sektor transportu

Źródło: BMWi, Zweiter Monitoring-Bericht „Energie der Zukunft“.

Praktyczne aspekty Energiewende Jakimi kosztami zostaną obarczeni obywatele?

Polski internauta, po wpisaniu hasła „Energiewende” w wyszukiwarce google.pl, w pierwszej kolejności ujrzy odnośnik do portalu internetowego energytransition.de, który może wydawać się rzetelnym źródłem informacji na temat Energiewende. W rzeczywistości jest to spolszczony fragment strony internetowej niemieckiej Fundacji im. Heinricha Bölla, która nie kryje swoich ekologicznych sympatii. Na rzeczonej stronie odnaleźć można obszerny raport12 poświęcony Energiewende. W istocie jest to dość tendencyjna publikacja, której autorzy w umiejętny sposób przekuwają mankamenty Energiewende w jej największe zalety.

Jeden z głównych wniosków rzeczonego raportu brzmi: „główną siłą napędową niemieckiej transformacji energetycznej są obywatele i obywatelki oraz nr 18

październik 2015 – marzec 2016

społeczności lokalne”. Istotnie, rynek OZE preferuje małych przedsiębiorców, którzy na własną rękę pragną produkować i sprzedawać energię elektryczną. Jednakże preferencyjne warunki przysługujące pewnym gałęziom gospodarki sprawiają, że odbiorcy energii elektrycznej są obciążeni sztucznie zawyżonymi rachunkami, również dla pokrycia kosztów związanych z OZE13 – taki wniosek płynie z artykułu prof. J. Malko. Wprawdzie dodatkowym czynnikiem wpływającym na wzrost cen energii elektrycznej w Niemczech mogą być rosnące ceny paliw kopalnych, jednak nie zmienia to faktu, że to właśnie ostateczni odbiorcy najdotkliwiej odczuwają podwyżki. Tymczasem drogi prąd, poza niekorzystnym wpływem na budżet gospodarstw domowych, znacznie obniża konkurencyjność gospodarki. Determinuje to asymetria między kosztem produkcji energii elektrycznej, a jej ceną na rynku ( zob. wykres nr 4 ).

57

58 Wykres nr 4 | Porównanie dynamiki ceny rynkowej oraz kosztu produkcji energii elektrycznej w latach 2006–2014 [eurocent/kWh]

Wykres nr 5 | Porównanie dynamiki cen energii elektrycznej na rynku oraz wartości podatków w latach 2006–2014 [eurocent/kWh]

Źródło: Strom Report, Strompreise & Erzeugerpreise.

Źródło: Strom Report, Strompreise & Steuern.

Warto zauważyć, że choć od 2011 r. koszt produkcji energii elektrycznej wykazuje tendencję spadkową, to jednak cena na rynku wzrosła o 3,9 eurocenta/kWh. Aby zrozumieć skalę tej podwyżki warto przyjrzeć się przeciętnemu rachunkowi za energię elektryczną, opłacanemu w 3-osobowym gospodarstwie domowym.

Na potrzeby porównania można przyjąć, że przeciętne 3-osobowe gospodarstwo domowe zużywa miesięcznie ok. 3,5 tys. kWh energii elektrycznej. W porównaniu z 2011 r. ( 73,59 EUR ) wydatki na prąd wzrosły w takim gospodarstwie domowym o 10,43 EUR i w 2014 r. wyniosły 84,02 EUR14. Należy zadać pytanie: co wpływa na wzrost ceny energii elektrycznej na rynku, skoro koszt jej produkcji systematycznie spada? Spośród wielu czynników, wyróżnić należy rosnącą wartość podatków, którymi obłożona jest energia elektryczna ( por. wykres nr 5 ).

Jak można dostrzec na powyższym wykresie, przyspieszenie realizacji programu Energiewende po katastrofie w elektrowni atomowej Fukushima I, pokrywa się chronologicznie z dużym wzrostem opodatkowania energii elektrycznej w 2011 r. ( o 1,63 eurocenta/kWh w porównaniu z 2010 r. ). W kolejnych latach wartość podatku od energii elektrycznej systematycznie wzrastała, osiągając w 2014 r. poziom 15,26 eurocenta/kWh. Odpowiadało to wówczas 52% ceny energii elektrycznej na rynku.

Warto zauważyć, że społeczne poparcie dla proekologicznych działań rządu ( przykładowo, w 2012 r. aż 73% Niemców popierało decyzję kanclerz Angeli Merkel o całkowitej denuklearyzacji Niemiec15 ) nie oznacza wprost zgody na wzrost cen energii ( w 2012 r. zaledwie 32% Niemców akceptowało ten skutek Energiewende16 ). Obserwując nastroje społeczne, można jednak pokusić się o stwierdzenie, że to nie podwyżki cen energii elektrycznej są najważniejszym czynnikiem, który negatywnie oddziałuje na wizerunek Energiewende.

Czy rynek energetyczny RFN jest gotowy na transformację?

Nawet najbardziej zagorzali zwolennicy wydłużenia pracy elektrowni atomowych postrzegają dziś Energiewende nie tylko jako ogromne wyzwanie, ale przede wszystkim nieunikniony proces. Próbując odnaleźć odpowiedź na pytanie o gotowość rynku energetycznego RFN do transformacji, należy zidentyfikować najsłabsze ogniwo systemu, które może przesądzić o powodzeniu całego projektu.

Poszukiwania warto rozpocząć od analizy dziesięciopunktowego planu Energiewende, zaprezentowanego w dniu 16 sierpnia 2012 r. Jedna z podstawowych konkluzji tego dokumentu wskazuje na konieczność spowolnienia ( ! ) tempa rozwoju technologii pozyskiwania energii elektrycznej z OZE. Stojący na czele BMUB minister Peter Altmaier ( CDU ) rozwinął to stwierdzenie podczas konferencji prasowej towarzyszącej publikacji rzeczonego dokumentu: „infrastruktura przesyłowa jest niedostosowana do tempa produkcji energii elektrycznej przy użyciu OZE”17.

Spojrzenie na stan infrastruktury elektroenergetycznej w okresie bezpośrednio poprzedzającym opublikowanie wspomnianego planu może prowadzić do wniosku, że obawy ministra Altmaiera były ze wszechmiar uzasadnione. Na szczególną uwagę zasługuje struktura wiekowa sieci przesyłowej. W 2010 r. średni wiek słupów sieci o napięciu 220 kV wynosił ok. 53 lata, a słupów sieci o napięciu 380 kV – ok.

37 lat, przy czym w użyciu pozostawały słupy 70i 85-letnie. Średni wiek transformatorów wynosił wówczas, w zależności od napięcia, ok. 30 lat18.

Wprawdzie niemiecka sieć elektroenergetyczna pozostaje jedną z najbezpieczniejszych na świecie ( czas trwania niezaplanowanych przerw w dostawie energii elektrycznej wynosi przeciętnie mniej niż pół godziny w skali roku19 ), jednak uchwalona w 2013 r.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

bezpieczeństwo energetyczne

federalna ustawa o planowaniu niezbędnych inwestycji w tym zakresie20 ( Bundesbedarfsplangesetz – BBPlG ) nie pozostawia złudzeń co do skali problemu.

Aby zrealizować plan rozbudowy sieci elektroenergetycznej do 2022 r.21, ustawa z 2013 r. wskazuje na konieczność modernizacji 2.300 km istniejących oraz budowy 2.700 km nowych linii przesyłowych22.

Jednakże opublikowany we wrześniu 2015 r. plan rozbudowy sieci elektroenergetycznej do 2024 r.23 wymusza weryfikację założeń BBPlG. Powołując się na nowelizację BBPlG z dnia 31 grudnia 2015 r., Federalna Agencja ds. Sieci ( Bundesnetz Agentur – BNetzA ) wskazuje, że konieczna jest modernizacja 3.050 km istniejących oraz budowa 2.750 km nowych linii przesyłowych24.

Analizując mapę niemieckiej sieci elektroenergetycznej, można dostrzec dwie istotne prawidłowości.

Po pierwsze, południowa część RFN jest obecnie silnie uzależniona od energii jądrowej. Po drugie, zdecydowana większość elektrowni wykorzystujących OZE ( głównie duże farmy wiatrowe ) zlokalizowana jest w północnej części RFN oraz na Morzu Północnym. Biorąc pod uwagę fakt, że na mocy decyzji kanclerz Angeli Merkel, do 2022 r. zamknięte zostaną wszystkie niemieckie elektrownie atomowe, znacznie wzrośnie zależność południowych krajów związkowych od energii elektrycznej produkowanej na północy RFN. Należy zauważyć, że niemal wszystkie planowane sieci przesyłowe najwyższego napięcia ( 380 kV) prowadzą właśnie z północy na południe. Zgodnie z planem mają one umożliwić sprawną redystrybucję energii elektrycznej produkowanej przez elektrownie wiatrowe. Gwoli uzupełnienia, trzeba również wspomnieć o relatywnie dużym potencjalne instalacji fotowoltaicznych zlokalizowanych w południowych Niemczech. Nie ulega jednak wątpliwości, że energia elektryczna produkowana przy ich użyciu nie będzie w stanie wypełnić luki powstałej po wyłączeniu pięciu dużych reaktorów nuklearnych.

Podobnie, jak to miało miejsce w przypadku wzrostu cen energii elektrycznej, społeczne poparcie dla Energiewende nie jest równoznaczne ze zgodą na budowę niezbędnej sieci przesyłowej. Jak zauważa Anna Kwiatkowska-Drożdż, głównym przedmiotem konstatacji przez obywateli były właśnie projekty infrastrukturalne25. Należy pamiętać, że w warunkach niemieckiej demokracji, protesty społeczne mogą skutecznie opóźnić realizację projektu. Możliwym wyjściem byłaby instalacja podziemnej sieci przesyłowej26. Jest to jednak rozwiązanie czterokrotnie droższe, a – jak zostało wcześniej wspomniane – społeczeństwo niechętnie partycypuje w kosztach Energiewende. nr 18

październik 2015 – marzec 2016

Czy Energiewende przynosi efekty odwrotne do oczekiwanych?

Projekt Energiewende można stawiać za wzór innowacyjnego podejścia do kwestii bezpieczeństwa energetycznego. Wiele wskazuje na to, że w przyszłości to właśnie energia pochodząca z OZE będzie podstawowym źródłem zasilania w krajach wysoko rozwiniętych. Należy jednak pamiętać, że jest to zmiana systemowa, która nie ogranicza się jedynie do nowelizacji niektórych aktów prawnych. Tego typu zmiana wymaga systematycznego i uporządkowanego działania, czemu nie sprzyjają naciski polityczne i atmosfera niepewności. Ta towarzyszyła debacie dotyczącej wygaszania elektrowni atomowych jeszcze przed katastrofą w elektrowni Fukushima I 27.

Do wywoływania politycznego nacisku na rynek energii wykorzystywane są rozmaite instrumenty ekonomiczne, jak np.: zróżnicowane opodatkowanie, czy dofinansowanie inwestycji związanych z OZE. Rynek energetyczny jest przez to niezwykle narażony na rozregulowanie, które w konsekwencji grozić może zupełnym chaosem i utrudnieniami w dostawach energii elektrycznej. Aby zobrazować powyższy problem, zaprezentowano dwa błędy prowadzące do rozregulowania rynku. Jeden z nich może w najbliższym czasie przyczynić się do tego, że skutki Energiewende będą diametralnie odmienne od zakładanych.

W pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę na sektor fotowoltaiki, którego nadmierne dofinansowanie doprowadziło do rozwoju znacznie przewyższającego założenia rządu. Konsekwencją był nagły wzrost sumy dopłat do produkcji tego rodzaju energii. Rząd federalny postulował w 2012 r. radykalną obniżkę dotacji, co spotkało się z uzasadnionym oporem Bundesratu – wszak z rządowych dotacji w największym stopniu korzystały poszczególne kraje związkowe.

Ostatecznie zdecydowano się na nieznaczną obniżkę wartości dopłat ( o 20,2% w przypadku instalacji do 10 kW oraz o 29% w przypadku większych urządzeń ).

Nie zmienia to jednak faktu, że – choć produkcja energii elektrycznej z ogniw fotowoltaicznych jest relatywnie opłacalna – w takich warunkach utrudniona jest jakakolwiek forma konkurencji. Co więcej, zmienna polityka rządu utrudnia realizację strategii o charakterze długoterminowym, na czym najbardziej cierpią duże koncerny energetyczne.

Drugi przykład, który może pomóc w odpowiedzi na pytanie o nieoczekiwane skutki Energiewende, związany jest z dysfunkcyjnością rynku energetycznego w obecnym kształcie, wobec tak dużego udziału OZE w energy mix kraju. Patologiczny mechanizm, który opisany zostanie poniżej, może być postrzegany jako dowód na konieczność gruntownej reformy rynku.

59

60 Jak zostało wskazane na początku niniejszego artykułu, rynek energetyczny w RFN preferuje energię wyprodukowaną z OZE, dając jej bezwzględne pierwszeństwo podczas redystrybucji wśród odbiorców.

Niektórzy konsumenci – zwłaszcza ci dysponujący instalacjami prądotwórczymi na własny użytek – mogą odczuć pozytywne skutki Energiewende. Jednakże OZE wciąż nie są w stanie zaspokoić całości zapotrzebowania na energię elektryczną. Na pozostałym do zagospodarowania rynku ma miejsce konkurencja, dla której szczególnie istotne znaczenie mają dwa czynniki: cena surowca oraz elastyczność instalacji prądotwórczej ( czas i energia potrzebna do jej uruchomienia, możliwość regulacji wielkości produkcji, zdolność do szybkiego jej wstrzymania ).

Praktyka ujawniła poważną wadę tego systemu.

W latach 2010–2013 zaobserwowano zjawisko „rekarbonizacji” niemieckiego rynku energetycznego. Oznacza to, że udział energii wyprodukowanej z węgla wzrósł. Zjawisko to jest konsekwencją niedopasowania mechanizmów rynkowych do nowej sytuacji ( duży udział energii wyprodukowanej z OZE oraz zbliżające się wyłączenie elektrowni atomowych ).

Na rynku kluczową rolę odgrywa cena surowca energetycznego. Pod tym względem najtańsza jest energia atomowa, która w „normalnej” sytuacji powinna zaspokajać resztę popytu na prąd. Koncerny energetyczne zdają sobie jednak sprawę z tego, że długoterminowe perspektywy dla energetyki konwencjonalnej są niekorzystne28. Jednym z filarów nowej strategii koncernu E.ON jest produkcja prądu wyłącznie z OZE. Obszary działalności koncernu związane z energetyką konwencjonalną zostały przeniesione do nowej spółki zorientowanej na rynki zagraniczne29.

Denuklearyzacja przyczyni się do powstania sporej niszy na rynku energetycznym RFN. Kierując się względami ekologicznymi, można by przypuszczać, że najbardziej odpowiednim surowcem energetycznym, który mógłby zastąpić energię jądrową jest gaz ziemny. Elektrownie gazowe emitują bowiem dwukrotnie mniej CO2 aniżeli elektrownie węglowe30. Cecha ta doskonale wpisuje się w filozofię projektu Energiewende. Co więcej, elektrownie gazowe charakteryzują się dużą elastycznością – możliwe jest ich niezwłoczne uruchomienie podczas niedoboru energii, jak również szybkie wyłączenie, kiedy popyt zaczyna spadać. Decydująca okazuje się jednak cena surowca, która sprawia, że elektrownie zasilane gazem uruchamiane są jedynie w ostateczności.

Po wyeliminowaniu paliwa atomowego i gazu ziemnego, jedynym źródłem pozwalającym zaspokoić zapotrzebowanie na energię elektryczną pozostaje węgiel. Praktyka wskazuje, że elektrownie węglowe

są nie tylko tanie w eksploatacji, ale także odporne na dobowe wahania cen energii elektrycznej. Ze względu na niską elastyczność elektrownie węglowe są zmuszone nieustannie dostarczać prąd do sieci elektroenergetycznej. Spadek ceny węgla, będący wynikiem rozwoju technologii pozyskiwania gazu ziemnego z łupków31, sprawia jednak, że produkcja prądu pozostaje opłacalna nawet w okresach, kiedy wartość energii elektrycznej spada niemal do zera.

Elektrownie węglowe podtrzymują wówczas produkcję, aby osiągnąć znaczny zysk w okresach, kiedy – ze względu na duży popyt – wartość energii elektrycznej wzrasta. Konsekwencją tego mechanizmu jest zaobserwowany w latach 2010–2013 wzrost udziału energii elektrycznej wyprodukowanej poprzez spalanie węgla.

Należy w tym miejscu podkreślić, że jest to dla rządu federalnego niezręczna sytuacja. Eksploatacja elektrowni węglowych stoi bowiem w sprzeczności z ogólną tendencją do redukcji emisji gazów cieplarnianych. Co więcej, RFN może utracić wiarygodność w oczach państw, które krytykowane są za niechęć wobec wycofania się z energetyki węglowej.

Chwilowy wzrost udziału węgla uznać można za konieczny efekt uboczny wdrażania projektu, który umożliwi osiągnięcie znacznie ambitniejszych celów.

Zawsze można jednak zadać pytanie: dlaczego do 2022 r. wyeliminowane zostanie prawdopodobnie najbardziej przyjazne dla środowiska źródło energii?

Racjonalnej odpowiedzi można poszukiwać jedynie na płaszczyźnie politycznej.

Międzynarodowe oddziaływanie Energiewende Energiewende nie ogranicza się jedynie do transformacji wewnętrznego rynku energetycznego w RFN. Ten ambitny projekt stał się również jednym z ważniejszych instrumentów niemieckiej dyplomacji energetycznej. Niezależnie od problemów, z którymi niemal od samego początku boryka się Energiewende, zaobserwować można wzmożoną aktywność rządu federalnego w zakresie zewnętrznej promocji projektu.

Ma ona na celu przekonanie państw europejskich do transformacji energetycznej, a w efekcie pozytywnie wpłynąć na eksport niemieckich technologii pozyskiwania energii z OZE. Mając na uwadze fakt, że rządowi federalnemu udało się zrealizować zaledwie niewielki ułamek planów zawartych w BBPlG, warto zwrócić uwagę na szczególną rolę interkonektorów. Zabezpieczają one dostawy energii elektrycznej w sytuacji braku wystarczającej infrastruktury przesyłowej. Dzięki interkonektorom RFN może wykorzystywać państwa sąsiednie do zapewnienia sobie bezpieczeństwa energetycznego.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

bezpieczeństwo energetyczne

Nadmiar energii elektrycznej w północnych Niemczech, wymusza dostarczenie jej do południowych krajów związkowych, które zwykle odczuwają jej niedobór. Wykorzystywane są tym celu sieci przesyłowe państw sąsiednich. Zjawisko to nosi nazwę niekontrolowanego przepływu kołowego ( a ng. loopflow ) i przyczynia się do wzrostu eksportu energii konwencjonalnej. O ile zagraniczni konsumenci odczuwają pozytywne efekty „zalania” rynku tanią energią, o tyle jest to sytuacja niebezpieczna dla tamtejszych przedsiębiorstw produkujących energię 32 . Przykładem negatywnego oddziaływania Energiewende może być gwałtowny spadek rentowności holenderskich elektrowni gazowych. Do Holandii, oprócz ekologicznego prądu z OZE, trafia również tani prąd z elektrowni węglowych, który wypiera „czystszy” prąd produkowany w lokalnych elektrowniach gazowych. W odpowiedzi na skargi holenderskich firm, Komisja Europejska ( KE ) zajęła się zgodnością niemieckiego systemu wsparcia dla OZE z prawem UE33. Nie ulega jednak wątpliwości, że system oparty na OZE działa efektywniej, kiedy możliwy jest swobodny handel energią. Pozwala to także zapewnić bezpieczeństwo państwa, na wypadek niekorzystnych dla produkcji energii z OZE warunków pogodowych.

Jest to zaledwie jeden z powodów, dla których Niemcy inwestują w transgraniczne połączenia.

Plan ich rozbudowy zakłada utworzenie dziewięciu nowych połączeń do Danii, Austrii, Szwajcarii, Belgii oraz Polski, a także budowę podwodnego połączenia do Norwegii34. Taki kierunek rozwoju niemieckiej sieci elektroenergetycznej wskazuje, że w końcowej fazie Energiewende zamknięte mogą zostać niemal wszystkie elektrownie konwencjonalne. Dzięki nowym interkonektorom będzie można – w razie potrzeby – zakupić prąd od państwa sąsiedniego, bez konieczności utrzymywania nierentownych elektrowni konwencjonalnych w samych Niemczech35.

Budowa transgranicznych połączeń elektroenergetycznych napotyka obecnie bariery o charakterze administracyjnym. Porozumienie z Polską jest nadzwyczaj trudne, ze względu na brak zaufania towarzyszący niemiecko-polskim stosunkom gospodarczym oraz odmienną wizję bezpieczeństwa energetycznego36. Efekt synergii staje się niemożliwy do osiągnięcia, kiedy potencjalni partnerzy odmawiają współpracy. Dlatego też RFN usilnie zabiega o to, by stworzyć wspólną unijną politykę energetyczną, promującą dominację OZE w bilansach energetycznych państw członkowskich. Wspólny rynek energetyczny zakłada wprowadzenie mechanizmów wsparcia rozwoju zielonych technologii na poziomie UE, rozbudowę międzynarodowej sieci przesyłowej, jak nr 18

październik 2015 – marzec 2016

również zaostrzenie przepisów dotyczących redukcji emisji CO2. Niemcy dążą w ten sposób do pozyskania nabywców tzw. zielonych technologii wśród państw „zmuszonych” do transformacji energetycznej.

Dyplomacja może okazać się pomocna w rozwiązaniu problemu „rekarbonizacji” Niemiec. Lukę powstałą po zamknięciu elektrowni atomowych wypełnić może bowiem gaz ziemny importowany z Rosji za pośrednictwem gazociągu Nord Stream. RFN może w związku z tym próbować złagodzić zapisy III pakietu energetycznego na korzyść rosyjskiego monopolisty – Gazpromu37. Co więcej, kanclerz Angela Merkel podczas szczytu Rady Morza Bałtyckiego zadeklarowała, że nie ma nic przeciwko rozbudowie gazociągu Nord Stream o kolejne nitki.

Anna Kwiatkowska-Drożdż twierdzi, że „największą przeszkodą dla rozpowszechnienia modelu Energiewende w UE jest brak wspólnej, unijnej polityki energetycznej ( ... )”38. Rozwiązaniem tego problemu może być polityka klimatyczna, promująca ograniczenie redukcji CO2 oraz zwiększenie efektywności energetycznej. Postulat rozwoju w oparciu o rodzime źródła energii ( w tym OZE ) znalazł się z kolei w strategii ramowej KE na rzecz stabilnej unii energetycznej39.

Sukces projektu Energiewende nie byłby możliwy bez politycznego wsparcia na poziomie UE. Przykładem niemieckich działań na rzecz promocji Energiewende jest oświadczenie, które 15 stycznia 2014 r. wydali minister gospodarki Sigmar Gabriel ( SPD ) oraz minister środowiska Barbara Hendricks ( SPD ). Podkreślili oni stanowisko rządu federalnego, który lobbuje za ustanowieniem przez UE następujących celów: 1 ) redukcja emisji gazów cieplarnianych o 40%; 2 ) udział OZE w produkcji energii w UE na poziomie 30%; 3 ) zwiększenie efektywności energetycznej po 2020 r.

Oświadczenie niemieckich polityków powstało w odpowiedzi na stanowisko Wielkiej Brytanii oraz państw Europy Środkowo-Wschodniej, które domagały się od KE rezygnacji z ustanowienia wiążących norm w zakresie powyższych celów. Berlinowi szczególnie zależy na utrzymaniu celu dotyczącego udziału OZE w produkcji energii, gdyż ułatwiłoby to realizację projektu Energiewende40.

Działania rządu federalnego są uzupełniane promocją OZE na forum organizacji międzynarodowych41, spośród których wyróżnić można Międzynarodową Agencję Energii Odnawialnej ( International Renewable Energy Agency – IRENA ), czy założony w Berlinie klub państw wspierających OZE ( Renewables Club )42.

Bezpieczeństwo energetyczne Niemiec jest silnie uzależnione od uwarunkowań międzynarodowych.

Jednak czy zależność ta nie przesądzi o ostatecznym powodzeniu projektu Energiewende?

61

62 Wnioski Założenia projektu Energiewende stanowią doskonały przykład współzależności w zakresie bezpieczeństwa energetycznego we współczesnej Europie. Jakkolwiek najistotniejsze pozostają działania podejmowane przez rząd federalny wewnątrz granic, to jednak analiza transformacji energetycznej RFN bez uwzględnienia kontekstu polityki międzynarodowej byłaby niekompletna. Fakty oraz opinie autora uwzględnione w niniejszej pracy mogą prowadzić do następujących wniosków: RFN pozostaje światowym liderem w dziedzinie technologii energetyki odnawialnej. Pełne wykorzystanie potencjału OZE wymaga jednak natychmiastowej modernizacji infrastruktury przesyłowej.

Można w tym miejscu wymienić kilka czynników wpływających na wysoki udział OZE w energy mix RFN. Po pierwsze, kalkulacja ekonomiczna. Rozwój technologii energetyki odnawialnej, jak również ich subwencjonowanie przez państwo spowodowały radykalny spadek kosztów produkcji energii przy użyciu OZE. Po drugie, troska o środowisko naturalne. Polityka energetyczna RFN doskonale wpisuje się, a niekiedy przewyższa cele polityki klimatycznej UE. Po trzecie, uwarunkowania społeczne. Charakter instalacji wykorzystujących OZE ( zwłaszcza ogniwa fotowoltaiczne ) pozwalają na włączenie do systemu energetycznego samodzielnych, prywatnych producentów energii, co może pozytywnie wpłynąć na stopę życiową w społecznościach lokalnych. Po czwarte, spodziewane zyski z eksportu oraz stworzenie europejskiego rynku technologii nieskoemisyjnych. Powyższe czynniki przypieczętowała polityczna decyzja kanclerz Angeli Merkel o całkowitej denuklearyzacji Niemiec.

Charakterystyka geograficzna Niemiec implikuje konieczność transferu energii elektrycznej z północy na południe kraju na niespotykaną dotąd skalę.

Wyłączenie elektrowni atomowych w szczególnym stopniu dotknie bowiem np. silnie uprzemysłowioną Bawarię. Niezbędna jest w tym celu budowa nowych sieci przesyłowych o napięciu 380 kV. Nowe projekty infrastrukturalne napotykają jednak silny opór ze strony społeczności lokalnych zamieszkujących okolice planowanej sieci wysokiego napięcia. Postulowane rozwiązanie w postaci podziemnych przewodów znacząco podnosi koszt oraz wydłuża czas trwania danej inwestycji. W tym kontekście bardzo istotne jest również zapewnienie transgranicznego przepływu energii elektrycznej przy użyciu interkonektorów.

Subwencjonowanie energetyki odnawialnej wpłynęło na dynamiczny wzrost liczby instalacji wykorzystujących OZE. Nadmierna ingerencja państwa spowodowała jednak destabilizację rynku energetycznego RFN. Rynek energetyczny RFN w dotychczasowym kształcie oparty był o zasadę samoregulacji. Ustabilizował się wówczas system energetyczny, w którym wiodącą rolę – ze względu na niski koszt produkcji – odgrywała energia pozyskiwana z paliw kopalnych. Sprzyjające warunki atmosferyczne w północnej części Niemiec sprawiają, że farmy wiatrowe są w stanie samodzielnie konkurować na rynku energii. Jednak nieproporcjonalnie obfite subwencjonowanie instalacji fotowoltaicznych na południu kraju doprowadziło do sztucznego zaniżenia kosztów produkcji tego typu energii. W efekcie powstało wiele nieefektywnych instalacji fotowoltaicznych, które stanowią obciążenie dla budżetu państwa.

Destabilizacja rynku wywołana decyzją o denuklearyzacji dotknęła również sektor energetyki konwencjonalnej. W konsekwencji Energiewende zaczęła przynosić efekty odwrotne od oczekiwanych. Duże niemieckie koncerny energetyczne stopniowo wycofują się z energetyki jądrowej, która z dnia na dzień stała się nierentowna. Wyeliminowanie najtańszego i relatywnie najbardziej przyjaznego środowisku źródła energii wymusza poszukiwanie alternatywnych rozwiązań.

Z uwagi na wysoką cenę gazu ziemnego, powstała nisza wypełniana jest tanią, lecz „brudną” energią produkowaną w wysokoemisyjnym procesie spalania węgla.

Niezbędna jest budowa nowego modelu rynku energetycznego. Jego cechami powinny być: rozbudowany potencjał magazynowania energii, umożliwienie OZE samodzielnej konkurencji na rynku oraz silna integracja w ramach europejskiej sieci elektroenergetycznej.

Optymalnym rozwiązaniem wydaje się być szeroko dyskutowany tzw. „rynek mocy” ( Kapazitätsmarkt ), w ramach którego szczególną wagę przywiązuje się do zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej w warunkach niekorzystnych dla energetyki odnawialnej. System ten oparty jest o magazynowanie energii wyprodukowanej przy użyciu OZE, jak również import energii elektrycznej z państw sąsiednich w chwilach zwiększonego popytu. Pozwoli to w perspektywie długoterminowej na całkowite wyłączenie niemieckich elektrowni konwencjonalnych.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

bezpieczeństwo energetyczne

Transformacja energetyczna RFN objawia się przejściowym wzrostem cen energii elektrycznej. Za tę podwyżkę odpowiadają w dużej mierze podatki przeznaczone na rozwój technologii pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych.

Docelowo ma to umożliwić radykalną obniżkę cen energii elektrycznej.

Nie ulega wątpliwości, że Energiewende generuje szereg istotnych kosztów, które znacząco obciążają budżet państwa. Koszty te związane są m.in. z subwencjonowaniem technologii wykorzystujących OZE, modernizacją istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej, jak również budową nowych sieci przesyłowych. Jak zostało zaprezentowane na wykresie nr 5, w ostatnich latach zaobserwowano istotny wzrost wartości podatków, którymi obłożona jest energia elektryczna. Obecnie ma to niekorzystny wpływ na budżet poszczególnych gospodarstw domowych.

Warto jednak pamiętać, że projekt Energiewende ma docelowo ułatwić produkcję energii elektrycznej na własny użytek oraz umożliwić sprzedaż jej nadmiaru do krajowej sieci elektroenergetycznej. Produkcja energii elektrycznej przy użyciu domowych instalacji może wówczas stać się interesującą formą działalności gospodarczej.

Energiewende – poza istotnym wpływem na bezpieczeństwo energetyczne kraju – jest skutecznym instrumentem służącym kreowaniu polityki zagranicznej RFN. Szczególna rola OZE w energy mix kraju legitymuje dyplomatyczne zabiegi Niemiec na forum UE. Od kiedy polityka klimatyczna na stałe weszła do agendy UE, rząd federalny konsekwentnie buduje koalicję państw lobbujących na rzecz OZE. Działania te przybrały również wymiar globalny, kiedy w 2013 r. powołano do życia klub państw wspierających pozyskiwanie energii ze źródeł odnawialnych ( Renewables Club ). Szczególny nacisk wywierają Niemcy na państwa, których rynek energetyczny oparty jest o wysokoemisyjne paliwa kopalne. Ograniczenie szkodliwego oddziaływania na środowisko naturalne jest jednak tylko jedną stroną tego samego medalu.

Należy bowiem pamiętać, że globalna transformacja energetyczna umożliwi Niemcom maksymalizację zysków z eksportu nowoczesnych technologii, umożliwających niskoemisyjną produkcję energii. nr 18

październik 2015 – marzec 2016

Warte rozpatrzenia jest w tym kontekście stanowisko Polski, która – ze względu na wciąż bogate złoża węgla kamiennego oraz szczególną rolę górnictwa w systemie społecznym i gospodarczym kraju – stanowczo sprzeciwia się niemieckim postulatom dotyczącym ograniczenia zużycia paliw kopalnych w Europie.

Nie ulega wątpliwości, że konieczna jest dziś szeroko zakrojona debata poświęcona opracowaniu nowej polityki energetycznej Polski. Na szczególną uwagę zasługuje w niej – obok zależności energetycznej od Federacji Rosyjskiej, rozwoju ewentualnego programu nuklearnego oraz unii energetycznej – właśnie tzw. rewolucja OZE. Polskie środowisko naukowe zaczyna dostrzegać wpływ Energiewende na politykę energetyczną Polski.

Dotychczas ukazało się kilka artykułów, które poruszają opisywaną kwestię43. W perspektywie krótkoi średnioterminowej można wyróżnić dwa priorytety, które powinny przyświecać polskim decydentom. Po pierwsze, w interesie Polski leży opóźnienie wycofania się z energetyki węglowej oraz złagodzenie wytycznych UE dotyczących emisji CO2 oraz udziału OZE w rynku energetycznym. Polska może liczyć pod tym względem na wsparcie ze strony pozostałych państw Europy Środkowo-Wschodniej oraz Wielkiej Brytanii.

Po drugie, w okresach zwiększonego zapotrzebowania na energię elektryczną Niemcy mogą stanowić interesujący rynek zbytu dla polskiego prądu. Priorytet ten wymaga jednak dostosowania regulacji prawnych do nowego modelu rynku energetycznego w Europie, jak również modernizacji systemu interkonektorów umożliwiających transgraniczny przepływ energii elektrycznej.

Celem niniejszego artykułu nie była wartościująca ocena założeń projektu Energiewende, lecz ich weryfikacja w świetle niezwykle złożonej sytuacji ekonomicznej i politycznej. Warto mieć świadomość, że nawet najbardziej ambitne projekty ekologiczne podszyte są partykularnymi celami ekonomicznymi państw. Nie można jednak postrzegać tej współzależności w negatywnym świetle. Pokazuje ona bowiem, że dotychczasowe przeświadczenie o nieopłacalności projektów ekologicznych stopniowo staje się anachronizmem. „Między ekologią a ekonomią” bynajmniej nie oznacza dziś sprzeczności interesów. Przykład Energiewende pokazuje, że ekologia i ekonomia mogą iść ze sobą w parze. Pozostaje tylko mieć nadzieję, że – niezależnie od uwarunkowań ekonomicznych – troska o środowisko naturalne i dobrobyt przyszłych pokoleń pozostanie interesem nadrzędnym. //

63

64 1

2 3 4

5 6 7 8 9 10

11 12

13

14 15

16 17

18 19

20 21

22

Niemcy, strona internetowa Energetyka Jądrowa, http://www.atom.edu.pl/index.php/component/content/article/74-ej-na-swiecie/energetyka-jadrowa-na-swiecie/343-niemcy.html ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

F. Drieschner, Schmutziger Irrtum, strona internetowa tygodnika „Die Zeit“, http://www.zeit. de/2014/50/schmutziger-irrtum-energiewende-klimawandel ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

T. Młynarski, M. Tarnawski, Źródła energii i ich znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego w XXI wieku, Warszawa 2016, s. 155.

A. Kwiatkowska-Drożdż, Energiewende – rzeczywistość silniejsza niż niemiecki „Ordnung?”, strona internetowa Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, http://cse.ibngr.pl/wp-content/uploads/cse-anna_kwiatkowska-drozdz.pdf ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität vom 22. April 2002, BGBl. I, 2002, Nr. 26, S. 1351.

Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren vom 15. Juli 1985, BGBl. I, 1985, Nr. 41, S. 1565.

Elftes Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 8. Dezember 2010, BGBl. I, 2010, Nr. 62, S. 1814.

A. Kwiatkowska-Drożdż ( red. ), Niemiecka transformacja energetyczna. Trudne początki, Warszawa 2012, s. 11.

Dreizehntes Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 31. Juli 2011, BGBl. I, 2011, Nr. 43, S. 1704. „Sie ist die größte wirtschafts-politische Herausforderung seit dem Wiederaufbau ( ... )“. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit ( BMUB ), Vorstellung 10-Punkte-Programm: Mit neuer Energie, materiał video opublikowany przez Federalne Ministerstwo Środowiska, Ochrony Przyrody, Budownictwa i Bezpieczeństwa Reaktorów, https://www.youtube.com/watch?v=R05viD8vFV8 ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

A. Kwiatkowska-Drożdż ( red. ), Niemiecka transformacja energetyczna… s. 28–29.

C. Morris, M. Pehnt, Niemiecka transformacja energetyczna. Przyszłość oparta na odnawialnych źródłach energii, strona internetowa energytransition.de, http://energytransition. de/wp-content/themes/boell/pdf/pl/German-Energy-Transition_pl.pdf ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

J. Malko, Energiewende. Niemiecka transformacja energetyczna, „Polityka energetyczna” 2014, t. 17, z. 2, s. 17, strona internetowa Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN, https://www.min-pan.krakow.pl/Wydawnictwa/PE172/01-malko.pdf ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

Stromrechnung eines 3 Personen Haushalt, strona internetowa strom-report.de, http:// strom-report.de/download/stromrechnung-durchschnitt/ ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

R. Köcher, Schwierige Wende, strona internetowa dziennika „Die Frankfurter Allgemeine Zeitung“, http://www.faz.net/aktuell/politik/energiewende/ausstieg-aus-der-kernenergie -schwierige-wende-11791816.html ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

A. Kwiatkowska-Drożdż ( red. ), Niemiecka transformacja energetyczna…, s. 18.

Altmaier will Energiewende „entschleunigen“, strona internetowa dziennika „Das Handelsblatt“, http://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/handelsblatt-konferenz-altmaier-will-energiewende-entschleunigen/7066204.html ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

B. Molo, Polityka bezpieczeństwa energetycznego Niemiec w XXI wieku, Kraków 2013, s. 89.

Umwelt Bundesamt, Ausbau des deutschen Stromnetzes, strona internetowa Federalnego Urzędu ds. Środowiska, http://www.umweltbundesamt.de/daten/energiebereitstellung-verbrauch/ausbau-des-deutschen-stromnetzes ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

Zweites Gesetz über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze vom 23. Juli 2013, BGBl. I, 2013, Nr. 41, S. 2543.

Bundesnetz Agentur ( BNetzA ), Bestätigung. Netzentwicklungsplan Strom 2012, strona internetowa Federalnej Agencji ds. Sieci, http://data.netzausbau.de/2022/NEP/NEP2022_Bestaetigung. pdf ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

BNetzA, Bundesbedarfsplan ( 2013 ), http://www.netzausbau.de/bedarfsermittlung/2022/ bundesbedarfsplan/de.html ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

bezpieczeństwo energetyczne 23 24 25 26

27

28

29

30 31 32 33

34 35 36 37 38 39

40

41 42

43

nr 18

BNetzA, Bestätigung. Netzentwicklungsplan Strom. Zieljahr: 2024, http://data.netzausbau. de/2024/NEP/NEP2024_Bestaetigung.pdf ( data dostępu: 21 stycznia 2016 ).

BNetzA, Netzentwicklungspläne 2024 und Umweltbericht, http://www.netzausbau.de/bedarfsermittlung/2024/nep-ub/de.html ( data dostępu: 21 stycznia 2016 ).

A. Kwiatkowska-Drożdż ( red. ), Niemiecka transformacja energetyczna…, s. 19–22.

D. Wetzel, Hier entsteht die unsichtbare Stromautobahn, strona internetowa dziennika „Die Welt“, http://www.welt.de/wirtschaft/energie/article132723021/Hier-entsteht-die-unsichtbare-Stromautobahn.html ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

D. Dürr, Effekte einer Laufzeitverlängerung. Positionen & Argumente in der Debatte, strona internetowa agencji Inagendo Policy Consulting, http://www.inagendo.com/res/doc/inagendo_laufzeitverlaengerung_10.pdf ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

R. Bajczuk, Niepewna przyszłość energetyki węglowej w Niemczech, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich ( OSW ), http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarze -osw/2015-10-20/niepewna-przyszlosc-energetyki-weglowej-w-niemczech ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

R. Bajczuk, Niemiecki E.ON ucieka od strat – nowa strategia koncernu, strona internetowa OSW, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2014-12-03/niemiecki-eon-ucieka-od -strat-nowa-strategia-koncernu ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

T. Młynarski, Energetyka jądrowa wobec globalnych wyzwań bezpieczeństwa energetycznego i reżimu nieproliferacji w erze zmian klimatu, Kraków 2016, s. 185.

R. Bajczuk, Niemieckie problemy z redukcją emisji CO2, strona internetowa OSW, http://www. osw.waw.pl/sites/default/files/komentarze_155.pdf ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

R. Bajczuk, Odnawialne źródła energii w Niemczech, strona internetowa OSW, http://www. osw.waw.pl/sites/default/files/raport_oze_pl_net11.pdf, s. 59 ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

K. Popławski, Komisja Europejska zbada niemiecki system dotacji dla energii odnawialnej, strona internetowa OSW, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2013-01-30/komisja -europejska-zbada-niemiecki-system-dotacji-dla-energii ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

R. Bajczuk, Odnawialne źródła energii w Niemczech…, s. 60.

A. Kwiatkowska-Drożdż ( red. ), Niemiecka transformacja energetyczna…, s. 73.

L. Puka, K. Szulecki, Beyond the “Grid-Lock” in Electricity Interconnectors. The case of Germany and Poland, Berlin 2014.

A. Kwiatkowska-Drożdż ( red. ), Niemiecka transformacja energetyczna…, s. 78.

Ibidem, s. 74.

Komisja Europejska, Pakiet dotyczący unii energetycznej. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Strategia ramowa na rzecz stabilnej unii energetycznej opartej na przyszłościowej polityce w dziedzinie klimatu, Bruksela, 25 lutego 2015 r., COM ( 2015 ) 80 final.

R. Bajczuk, Niemcy lobbują za odnawialnymi źródłami energii w Unii Europejskiej, strona internetowa OSW, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2014-01-22/niemcy-lobbuja-za-odnawialnymi-zrodlami-energii-w-unii-europejskiej ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

R. Bajczuk, Odnawialne źródła energii w Niemczech…, s. 64.

International Renewable Energy Agency, IRENA welcomes the “Renewables Club”, strona internetowa Międzynarodowej Agencji Energii Odnawialnej, http://www.irena.org/News/ Description.aspx?NType=A&PriMenuID=16&catid=84&mnu=cat&News_ID=317 ( data dostępu: 31 stycznia 2016 r. ) Oprócz prac cytowanych wcześniej w niniejszym artykule, na uwagę zasługują m.in.: A. Korytowski, Wpływ Energiewende na inwestycje w źródła wytwórcze w Polsce, „Edukacja dla Bezpieczeństwa” 2014, nr 3 ( 24 ), s. 1045–1068; W. Ostant, Program polskiej energetyki jądrowej – uwarunkowania i prognozy w kontekście założeń Energiewende, „Edukacja dla Bezpieczeństwa” 2014, nr 3 ( 24 ), s. 1069–1082; T. Müller, Polska i Niemcy – odmienne wizje rozwoju energetyki, strona internetowa Biblioteka Źródłowa Energetyki Prosumenckiej, http:// ilabepro.polsl.pl/bzep/static/uploads/MULLER_-_Polska_i_Niemcy_odmienne_wizje_rozwoju_energetyki.pdf ( data dostępu: 31 stycznia 2016 ).

październik 2015 – marzec 2016

65

Brexit a sprawa polska Anna Wańczyk 23 czerwca nasze oczy zwrócone będą w stronę Londynu. Niezależnie od wyniku referendum, Unia Europejska nie będzie już taka sama. Co na ten temat mają do powiedzenia Polacy zamieszkujący Wielką Brytanię?

na własne oczy

na własne oczy

Brexit a sprawa polska Tekst: Anna Wańczyk

Referendum w sprawie dalszego członkostwa Wielkiej Brytanii w Unii Europejskiej zbliża się wielkimi krokami. Emocjonująca kampania referendalna rozpoczęła się na dobre, a równie uważnie, co Brytyjczycy, obserwuje ją liczna brytyjska Polonia. Sprawa imigrantów m.in. z Europy Środkowo-Wschodniej znajduje się bowiem w samym centrum debaty.

W

czwartek 23 czerwca możemy stać się świadkami przełomowego wydarzenia. Brytyjczycy ruszą do urn, aby zdecydować o przyszłości swojego państwa: w Unii Europejskiej ( UE ) lub poza nią. Głos w referendum może oddać każdy obywatel Anglii, Szkocji, Walii, Irlandii Północnej oraz Gibraltaru, a także każdy Brytyjczyk przebywający za granicą, jeżeli w ciągu ostatnich 15 lat jego nazwisko pojawiło się w spisie wyborców. Co więcej, w referendum głosować mogą mieszkający w Wielkiej Brytanii obywatele Wspólnoty Narodów ( The Commonwealth of Nations ). Prawa głosu nie mają za to obywatele UE, za wyjątkiem Irlandii, Cypru i Malty, które należą do Wspólnoty. Do zatwierdzenia ważności referendum nie jest wymagana minimalna frekwencja, jednak eksperci przewidują, że to właśnie ona będzie miała decydujący wpływ na wynik głosowania.

Referendum jest wynikiem obietnicy złożonej przez Davida Camerona podczas kampanii wyborczej w 2015 r.

Naciskany przez konserwatystów i Partię Niepodległości Zjednoczonego Królesta ( United Kingdom Independence Party – UKIP ), premier dotrzymał danego wyborcom słowa. Uprzednio odbył jednak serię wizyt w europejskich stolicach. Ustawa stanowiąca podstawę prawną referendum uzyskała miażdżące poparcie w brytyjskim parlamencie, a popierający ją deputowani podkreślali, że Brytyjczycy nie wyrażali swojego zdania w ten sposób od 1975 r. To właśnie wtedy opowiedzieli się oni za kontynuacją członkostwa Wielkiej Brytanii w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej.

Oficjalna kampania przed tegorocznym referendum rozpoczęła się 15 kwietnia, ale obie strony sformułowały swoje stanowiska już znacznie wcześniej. Brexit ustanowił w brytyjskiej polityce swoje własne granice, inne niż te partyjne. Utworzyły się dwa bloki: „Głosuj za wyjściem” ( Vote Leave ) oraz „Wielka Brytania silniejsza w Europie” ( Britain Stronger in Europe ). David Cameron jest obecnie jednym z liderów tego drugiego bloku. Pozostanie w Unii popiera również większość laburzystów i Partia Zielonych. Elementem kampanii były kontrowersyjne broszury promujące stanowisko rządu. Należy jednak zauważyć, że zaprezentowano w nich stanowiska wszystkich ministrów, z których sześcioro opowiedziało się za Brexitem. Opcję wyjścia aktywnie popiera także Boris Johnson, do niedawna mer Londynu z ramienia Partii Konserwatywnej i zagorzały krytyk UE. Spekuluje się, że kampania na rzecz wyjścia ma mu pomóc w ubieganiu się o fotel premiera.

Przeciwko pozostaniu Wielkiej Brytanii w UE wyraźnie opowiada się UKIP, która w zeszłorocznych wyborach otrzymała 13 proc. poparcia.

Przeciwnikiem Brexitu jest prezydent USA Barack Obama, który stanowczo wypowiedział się na ten temat podczas swojej wizyty w Londynie. Podkreślił on, że jeśli wyjście dojdzie do skutku, negocjacje z całym blokiem będą traktowane priorytetowo, a „Wielka Brytania będzie na końcu kolejki”. Dzień później w „The Telegraph” opublikowano artykuł autorstwa Baracka Obamy, w którym opowiedział się on za pozostaniem Wielkiej Brytanii w UE.

67

68 W sondażach przedreferendalnych głosy rozkładają się równomiernie. Na uwagę zasługuje natomiast relatywnie wysoki odsetek osób niezdecydowanych, wahający się między 13 a 20 proc. „The Economist” przewiduje, że stan niepewności będzie się utrzymywał do samego końca. Obydwa bloki zgadzają się, że o wyniku referendum przesądzi udział osób młodych oraz wspomniana już frekwencja ( jeśli będzie wyższa niż 60 proc. – Brexit prawdopodobnie nie dojdzie do skutku ).

O nas bez nas Kiedy 12 lat temu dokonano tzw. „rozszerzenia wschodniego” Unii, Wielka Brytania zdecydowała się otworzyć swój rynek pracy dla obywateli nowych państw członkowskich bez wprowadzania okresu przejściowego.

Dla wielu mieszkańców Europy Środkowo-Wschodniej była to szansa na znaczną poprawę swojego bytu. Także Polacy zaczęli masowo przyjeżdżać do Wielkiej Brytanii aby pracować lub studiować. Szacuje się, że na Wyspach mieszka i pracuje obecnie ok. 850 tys. Polaków, co czyni ich największą mniejszością w Wielkiej Brytanii.

W kontekście zaostrzania przez Londyn przepisów imigracyjnych, spekuluje się, że jeśli Wielka Brytania wyjdzie z UE, to właśnie imigranci z krajów „rozszerzenia wschodniego” będą największymi przegranymi w referendum. Dlaczego? Odpowiedzi udzielił Jakub Krupa, dziennikarz i przewodniczący organizacji Poles in the UK, w swoim artykule dla liberalnej brytyjskiej gazety „The Guardian”. Opisuje on imigrantów z Europy Środkowo-Wschodniej jako pogardzanych, a do tego, zgodnie z regułami referendum, w większości pozbawionych prawa głosu. Tymczasem przyszłość 3 mln imigrantów z całej Europy jest jednym z głównych ( a według Krupy najważniejszym ) tematów dyskutowanych w trakcie kampanii. W konsekwencji, Brexitem żyje także brytyjska Polonia.

Wielu Polaków obawia się, że rezultatem ewentualnego Brexitu będą utrudnienia w podróżowaniu dla nich i ich rodzin w Polsce, jak chociażby obowiązek wizowy. Anne White z University College of London podkreśla, że sporą część Polonii stanowią młode rodziny oraz osoby, które przyjechały tu tuż po ukończeniu szkoły i całe swoje dorosłe i zawodowe życie spędziły na Wyspach, przez co nie do końca znają polskie realia. To Wielka Brytania jest dla nich domem.

Polacy, którzy przyjechali na Wyspy po 2012 r. ( ich ilość szacuje się na 120–400 tys. ), w przypadku Brexitu, musieliby ubiegać się o wizy pracownicze. Zgodnie z brytyjskim prawem, o prawo stałego pobytu można ubiegać się najwcześniej po pięciu latach od przyjazdu.

Istnieje bowiem ewentualność, że Wielka Brytania zechce zastosować zaostrzone przepisy imigracyjne również w stosunku do obywateli UE.

Z drugiej strony, w przypadku pozostania Wielkiej Brytanii w UE, Polaków ( i nie tylko ) także czekają pewne zmiany, jak chociażby w zasadach przyznawania zasiłków na dzieci. W całej UE zasiłki takie otrzymuje 34 tys. dzieci, z czego ponad 22 tys. tylko w Polsce. Zgodnie z kompromisem wynegocjowanym przez Davida Camerona w lutym 2016 r., wysokość zasiłków ma zostać dostosowana do kosztów życia w kraju zamieszkania dzieci. Ulegnie zmianie również system przyznawania świadczeń socjalnych, do których prawo można będzie nabyć dopiero po kilku latach spędzonych w Wielkiej Brytanii.

Nie taki diabeł straszny Mimo wielu zagrożeń, wydaje się, że Polacy, których społeczność stanowi już ponad 1 proc. populacji Wielkiej Brytanii, nie obawiają się Brexitu aż tak bardzo.

Zamiast drżeć ze strachu, uważnie przyglądają się kampanii referendalnej, dyskutują, szukają rozwiązań, które mogą pomóc im odnaleźć się w – prawdopodobnej przecież – postbrexitowej rzeczywistości.

W marcu 2016 r., czyli jeszcze przed oficjalnym rozpoczęciem kampanii referendalnej, największa polonijna gazeta w Wielkiej Brytanii – „Tydzień Polski” rozpoczęła publikację artykułów poświęconych referendum. Redakcja przeprowadza także cotygodniową sondę wśród Polaków i działaczy polonijnych.

21 kwietnia w Ognisku Polskim w Londynie odbyła się debata dotycząca przyszłości obywateli UE na Wyspach.

W kolejnym tygodniu o referendum i jego konsekwencjach dyskutowali Polacy w Southampton. Kwestie związane z Brexitem były również omawiane podczas Polish Economic Forum, które odbyło się na początku marca na jednej z wiodących brytyjskich uczelni – London School of Economics. Spotkania te cieszyły się ogromną popularnością. Nie jest to jednak zaskoczeniem, gdyż wielu obecnych na Wyspach Polaków zadaje sobie pytanie na temat tego, co może wydarzyć się po ewentualnym wyjściu Wielkiej Brytanii z UE. „Jesteśmy tutaj gośćmi” – mówią Maria i Mariusz, mieszkający na Wyspach od trzech lat. „Nie jesteśmy przerażeni tym, że będziemy się musieli za chwilę pakować i wyjeżdżać. Jeśliby do tego doszło – zaakceptujemy nową sytuację”. Osoby, które przebywają w Wielkiej Brytanii od ponad pięciu lat, w większości są przekonane, że będą mogły zostać. Nie oznacza to jednak, że mogą one spać spokojnie. Ci, którzy prowadzą własne przedsiębiorstwa lub pracują dla rozwijających się firm, obawiają się, że w przypadku wyjścia Wielkiej Brytanii z UE stracą klientów i potencjalne rynki zbytu.

Jedną z takich osób jest Pan Jacek, od dziesięciu lat pracujący w Wielkiej Brytanii. Uważa on, że Brexit może sprawić, że firma energetyczna, dla której pracuje, Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

na własne oczy

straci potencjalne rynki zbytu w Unii. Według Adriana, który także od dziesięciu lat mieszka na Wyspach, na pewno spadnie wartość funta, a w efekcie podrożeją pewne dobra i usługi, jak np. wyjazd na wakacje czy import unijnych – w tym polskich – produktów.

Warto zauważyć, że polski sklep można znaleźć niemal w każdym mieście w Wielkiej Brytanii, a każdy z nich przyciąga rzesze klientów – nie tylko tych mówiących po polsku. Słowa te potwierdza wypowiedź Michała Dembińskiego, głównego doradcy Brytyjsko-Polskiej Izby Handlowej dla „Tygodnia Polskiego”. Mówi on: „Migranci wspierają gospodarkę brytyjską, budują PKB i płacą podatki” i przytacza dane GUS, zgodnie z którymi polski eksport na Wyspy tylko w zeszłym roku wzrósł o 50 mld złotych. Ostrzega on jednak przed realną groźbą Brexitu, na którym, w sensie gospodarczym, straciłaby zarówno Wielka Brytania, jak i cała UE. Brexitowi mocno sprzeciwiają się również działacze polonijnej społeczności. Barbara Storey z organizacji SOS Polonia, która wspomaga Polaków w Southampton, porównuje członkostwo Wielkiej Brytanii w UE do małżeństwa z rozsądku, mówiąc wprost: „dla nas rozwodu nie będzie”. Podobnie myśli major Otton Hulacki – Lwowiak, członek Służby Zwycięstwu Polski, Sybirak i żołnierz II Korpusu Polskiego. Podkreśla, że „Anglicy nie są głupi, wiedzą, że im się to nie opłaca”.

Według niego referendum to tylko jedna z politycznych kart premiera Camerona. W słowach nie przebiera także Lady Halina FitzClarence, hrabina Munster, lekarz reumatologii w University College Hospital, nazywając Brexit „szalonym pomysłem”.

Opinie Polaków niezaangażowanych społecznie charakteryzują się mniejszą jaskrawością. Na ogół przyznają oni, że podporządkują się wynikom głosowania.

Zdarzają się i tacy, którzy nie rozumieją do końca „o co ta cała afera” albo traktują referendum jako polityczną przepychankę. Do ostrej wymiany argumentów doszło podczas wspomnianej debaty w Ognisku Polskim.

Polacy i Brytyjczycy debatowali tam o przyszłości państwa po referendum. Dyskusja rozbudziła zarówno przedstawicieli opcji remain, jak i leave.

Nie wszyscy Polacy popierają bowiem pozostanie Wielkiej Brytanii w UE. Są i tacy, którzy otwarcie nawołują do Brexitu. Oleńka Hamilton poświęciła tej tematyce artykuł na blogu tygodnika „The Spectator”.

Postawiła ona tezę, że za wyjściem Wielkiej Brytanii z UE opowiadają się w większości osoby, które na Wyspy przybyły jeszcze za czasów PRL. Jako przykład stawia Barbarę Taylor, prawniczkę, która w Wielkiej Brytanii mieszka od 1976 r. Porównuje ona Unię do państwa totalitarnego i ZSRR, uważając, że Bruksela propaguje niszczenie dumy narodowej. W polonijnej społeczności można znaleźć również osoby, które – jak George Byczyński, 26-letni prawnik i twórca British Poles Initiative – otwarcie przyznają, że nie wiedzą, którą stronę dyskusji poprzeć. Jednocześnie dodaje on, że referendum może mieć szczególne znaczenie dla UE i powinno skłonić ją do autorefleksji. Według Byczyńskiego Unia powinna w końcu stawić czoło takimi problemom, jak chociażby rosnąca biurokracja, brak transparentności czy osłabianie roli parlamentów państw członkowskich.

Polak zawsze da radę Nie wszyscy Polacy są zatem przeciwnikami Brexitu.

Jednak bez względu na stronę, którą popierają, odczuwalny jest brak sprzeciwu wobec samego referendum.

Pomimo zmian, a może nawet utrudnień, które prawdopodobnie czekają imigrantów po rozstrzygnięciu referendum, nikt nie kwestionuje prawa Brytyjczyków do podjęcia decyzji o przyszłości swojego kraju.

Wynik referendum zapewne pozostanie zagadką do samego końca. Jakikolwiek będzie, pewnym jest, że mieszkańców Wielkiej Brytanii czekają zmiany.

Jednak Polacy nikogo nie proszą o litość. Zamiast tego dyskutują, debatują i przy użyciu dostępnych środków angażują się w kampanię referendalną. Stereotyp Polaka, który zawsze sobie poradzi, już funkcjonuje.

Funkcjonować będzie również po referendum. Tym bardziej, że Polonia, choć pozbawiona prawa głosu, już przygotowuje się na każdą ewentualność. //

Anna Wańczyk, absolwentka stosunków międzynarodowych na University of Westminster w Londynie, obecnie studiuje prawo na Uniwersytecie Jagiellońskim w Krakowie.

Od 2014 r. mieszka w Wielkiej Brytanii, gdzie pracuje jako pracownik administracyjny Wydziału Konsularnego Ambasady RP w Londynie. Rozmiłowana w języku i kulturze francuskiej oraz muzyce bałkańskiej.

nr 18

październik 2015 – marzec 2016

69

70

Redakcja magazynu ARENA. Sprawy międzynarodowe ma przyjemność zaprosić na najważniejsze wydarzenie Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych UJ.

VII FESTIWAL DYPLOMATYCZNY Naukowo tworzymy przyszłość Unii Europejskiej.

Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego (KSSM UJ) jest samorządną organizacją studencką o charakterze naukowym. Funkcjonuje przy Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ. Od początku działalności celem Koła jest poszerzanie wiedzy dotyczącej problematyki studiów, przygotowanie studentów do przyszłego zawodu, współpraca z instytucjami i organizacjami zajmującymi się tematyką stosunków międzynarodowych oraz integracja środowiska studenckiego.

W latach 2010-2016 Koło było organizatorem lub współorganizatorem ponad 60 wydarzeń: // sześciu edycji Festiwalu Dyplomatycznego, // międzynarodowych i krajowych wyjazdów badawczych i konferencyjnych, // ponad 25 ogólnopolskich i międzynarodowych konferencji naukowych, // ponad 15 debat eksperckich, // kilkunastu spotkań i wykładów otwartych.

Koło od kilku lat wydaje naukowy periodyk „Zeszyty Naukowe KSSM UJ”, magazyn „ARENA. Sprawy międzynarodowe” oraz liczne publikacje tematyczne. Koło prowadzi także działalność samokształceniową w oparciu o sekcje tematyczne (afrykańska, azjatycka, europejska, prawa międzynarodowego i praktyki dyplomatycznej, strategii i bezpieczeństwa międzynarodowego, teorii stosunków międzynarodowych, wschodnia). W konkursie StRuNa 2015 KSSM UJ zostało wyróżnione w kategorii „Koło naukowe Roku 2015”.

// kssm@kssm.pl // www.kssm.pl // facebook.com/KSSMUJ

Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych UJ | ul. Jabłonowskich 5 | 31-114 Kraków

Stań do walki na ARENIE Magazyn ARENA Sprawy międzynarodowe

Magazyn ARENA Sprawy międzynarodowe

nr 16 | styczeń–marzec 2015

nr 17 | kwiecień–wrzesień 2015

Czasopismo Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Czasopismo Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Teoria stosunków międzynarodowych

Czwarta władza

KONSERWATYZM W DOBIE PRZEŁOMU Rozmowa z prof. Bogdanem Szlachtą dziekanem Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych UJ

// Oriana Fallaci

// Margaret Thatcher // Konflikt na Ukrainie – jak przeciąć ten węzeł gordyjski? // Czy konstruktywizm może nam pomóc zrozumieć zimną wojnę? // Teorie zajmowania Ziemi Obiecanej // Zagadnienie podmiotowości micronations – czy każdy może stworzyć własne państwo? // Status prawnomiędzynarodowy Arktyki a interesy państw

nr 16 (2015) Teoria stosunków międzynarodowych

Jak nas piszą, tak nas widzą Rozmowa z Markiem Sorgowickim, wicekonsulem RP w Hamburgu

// Kobieta w reklamie na Bliskim Wschodzie // Wizerunek polskich wyborów prezydenckich w 2015 r. // Civil society w dobie nowych mediów // Gawarit Moskwa! Czyli informacyjne rozpoznanie bojem // Jasna strona Niemiec // Medialny wizerunek BINGOs // Rio de Janeiro. Trudna droga do odzyskania faweli

1

Magazyn „ARENA. Sprawy międzynarodowe” – czasopismo popularno-naukowe Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego o tematyce międzynarodowej ukazujące się od 2005 r. // POSZUKUJEMY osób z różnych kierunków studiów i o różnych zainteresowaniach, z dobrym piórem, zacięciem naukowym lub dziennikarskim oraz głową pełną ciekawych pomysłów.

// OFERUJEMY publikację w profesjonalnym, rozpoznawalnym i cenionym magazynie, połączoną z możliwością doskonalenia warsztatu naukowego i dziennikarskiego pod okiem specjalistów.

// OCZEKUJEMY artykułów naukowych oraz ogólnie przyjętych form dziennikarskich.

// ZACHĘCAMY dołącz do zespołu autorów. napisz: arena@kssm.pl