13. međunarodni simpozij o kvaliteti „KVALITETA I DRUŠTVENA ODGOVORNOST“, Solin, 15.-16.3.2012.
KVALITETNO I SUSTAVNO IZVRŠAVANJE ZADAĆA LOKALNE SAMOUPRAVE PRENESENIH NA TRGOVAČKA DRUŠTVA QUALITY AND SYSTEMATIC FULFILLING OF OBLIGATIONS OF LOCAL ADMINISTRATION ASSIGNED TO COMPANIES Ana Bilandžija, dipl. iur. Savjetnica u društvu Zagrebački holding d.o.o. Ulica grada Vukovara 41, Zagreb, Croatia E-mail: ana.3ilandzija@gmail.com
UDK/UDC: 353.2+005.6 Pregledni rad/Review Primljeno: 21. siječnja, 2012./Received: January 21st, 2012 Prihvaćeno: 1. veljače, 2012./Accepted: February 1st, 2012
Izvor: Zbornik radova 13. međunarodnog simpozija o kvaliteti Kvaliteta i društvena odgovornost, Hrvatsko društvo menadžera kvalitete, Zagreb, Solin, 2012, str. 541-555.
SAŽETAK Rad se bavi potrebom uspostavljanja jedinstvenog sustava planiranja, upravljanja i kontrole integriranih i izdvojenih organizacijskih jedinica, napose trgovačkih društava, na koje je preneseno obavljanje određenih zadaća iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave u cilju kvalitetnijeg i boljeg pružanja usluga građanima. Zapravo se radi o ideji uspostave svojevrsnog koncerna koji bi obuhvaćao i povezivao samu jezgru lokalne odnosno područne samouprave i sve izdvojene organizacijske jedinice, a koji je u literaturi poznat pod nazivom „koncern grad“. Temeljna je hipoteza ovog rada da bi se takvim pristupom stvorili uvjeti za implementaciju unificiranih i integriranih sustava upravljanja kvalitetom u jezgru lokalne odnosno područne samouprave, sva trgovačka društva, ustanove i druge izdvojene organizacijske oblike koji su sastavni dio „koncerna“, što bi osiguralo pozitivan sinergijski efekt. Time bi se svakako bitno pridonijelo većoj funkcionalnosti i kvaliteti izvršavanja zadaća jedinice lokalne odnosno područne samouprave čime bi se osiguralo zadovoljstvo građana koji su korisnici pružanih usluga i proizvoda, te kojima je vladajuća politička garnitura jedinice u konačnici odgovorna. Težište ovoga rada stavljeno je na mogućnosti ostvarivanja utjecaja i kontrole u trgovačkim društvima, kao posebnim samostalnim pravnim subjektima, reguliranim posebnim propisima prava društava. Radi se o kompleksnoj materiji gdje se isprepliću propisi prava društava i propisi koji uređuju lokalnu i područnu samoupravu, o čemu u Republici Hrvatskoj ne postoji odgovarajuća stručna literatura.
Ključne riječi: lokalna i područna samouprava, koncern grad, trgovačka društva, Zakon o trgovačkim društvima, ISO standardi, sustav upravljanja kvalitetom.
1. UVOD Jedinice lokalne i područne samouprave mogu zadaće iz svojeg samoupravnog djelokruga obavljati u okviru vlastite organizacijske strukture ili ih pak izdvojiti i prenijeti na neku drugu organizacijsku jedinicu. One u tu svrhu mogu napose osnivati ili stjecati udjele u trgovačkim društvima koja su pravne osobe privatnog prava, regulirana pravom društava. Iako pravno dolazi do prenošenja zadaća na samostalne pravne subjekte, trgovačka društva, koja imaju vlastitu pravnu osobnost i sudbinu, jedinica lokalne odnosno područne samouprave
ostaje i dalje glavni nositelj odgovornosti za uspješno izvršenje zadaća iz samoupravnog djelokruga. U tom svjetlu, ali nikako i u pravnom smislu, trgovačko društvo čiji je predmet poslovanja obavljanje poslova iz nadležnosti samoupravnog djelokruga, može se promatrati kao organizacijska jedinica izvan same jezgre lokalne samouprave u koju su izdvojene određene zadaće. Iako prenošenje zadaća na trgovačka društva nije jedini oblik organizacijskog izdvajanja zadaća, težište ovoga rada je upravo na tom obliku, iz razloga što su trgovačka društva samostalni privatnopravni subjekti, regulirani pravom društava, kod kojih zbog njihove samostalnosti uvijek postoji određena opasnost da se počnu udaljavati od ciljeva zbog kojih su osnovana. Upravo radi organizacijskog izdvajanja zadaća iz same jezgre lokalne odnosno područne samouprave uz istodobno zadržavanje odgovornosti lokalne odnosno regionalne vlasti potrebno je pristupiti uspostavi sustava izvršavanja svih zadaća samoupravnog djelokruga. 1.1. Predmet i cilj rada Predmet rada je prikaz mogućnosti organizacijskog izvršavanja zadaća lokalne odnosno područne samouprave s osobitim težištem na trgovačkim društvima kao i primjenjivih instrumenata planiranja, upravljanja i kontrole organizacijski izdvojenih jedinica. Cilj rada je potaknuti jedinice lokalne odnosno područne samouprave da uspostave sustav planiranja, upravljanja i kontrole izvršavanja svih zadaća lokalne odnosno područne samouprave, koji bi obuhvaćao samu jezgru lokalne samouprave, trgovačka društva, ustanove i druge organizacijski izdvojene jedinice kako bi se postigle sve prednosti planiranog i sustavnog djelovanja u odnosu na provizorno, neplanirano i sustavno nepovezano izvršavanje zadaća, koje otvara puno prostora za nastajanje neželjenih „slučajeva“. 1.2. Temeljna hipoteza Postavljena je hipoteza da bi se uspostavom jedinstvenog sustava planiranja, upravljanja i kontrole zadaća lokalne samouprave, izvršavanih kako od jezgre lokalne odnosno područne samouprave tako i od izdvojenih organizacijskih jedinica (trgovačkih društava, ustanova i sl.), u kojem je osigurana vertikalna i horizontalna povezanost, stvorili uvjeti za ostvarenje pozitivnog sinergijskog učinaka, uključujući i mogućnost implementacije unificiranih i integriranih sustava upravljanja, a što bi u konačnici rezultiralo kvalitetnijim i boljim pružanjem usluga građanima. 1.3. Metodološki pristup Za izradu rada korištena je metoda analize relevantnih zakonskih propisa, znanstvenih i stručnih radova te rezultata empirijskih istraživanja. Izvedeni i prezentirani su zaključci o mogućoj primjeni rješenja problematike u hrvatskom pravnom okviru.
2. LOKALNA I PODRUČNA SAMOUPRAVA I SAMOUPRAVNI DJELOKRUG U Republici Hrvatskoj Ustavom se građanima jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu1. 1
Čl. 132. st. 1. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 28/01, 41/01 i 55/01, dalje: Ustav). Državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, a ograničena je navedenim Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu samoupravu (čl. 4. st. 1. Ustava).
Poslovi lokalnog i područnog djelokruga uređuju se Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi2. Pravo na lokalnu i područnu samoupravu ostvaruje se kroz zajamčenu samostalnost tijela jedinica u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga, koja podliježu jedino nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela3. 2.1. Način obavljanja zadaća iz samoupravnog djelokruga – mogućnosti organizacijskog izdvajanja zadaća Obavljanje zadaća iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne samouprave regulirano je, osim Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, i čitavim nizom specijalnih propisa4, kojima su uređeni i mogući načini obavljanja poslova iz samoupravnog djelokruga u organizacijskom smislu. Daljnje se podrobnije odredbe o načinu obavljanja zadaća iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne samouprave mogu pronaći u njihovim statutima, kojima se detaljnije uređuju i druga pitanja od važnosti za ostvarivanje njihovih prava i obveza5. Način obavljanja poslova iz samoupravnog djelokruga može se podijeliti na obavljanje poslova unutar jezgre same jedinice lokalne i područne samouprave (primjerice u sklopu nekog gradskog ureda) i obavljanje poslova izvan organizacijskog okvira jedinice, izdvajanjem i prenošenjem obavljanja određenih poslova iz jezgre lokalne odnosno područne samouprave na odvojenu organizacijsku jedinicu (primjerice osnivanjem zasebne pravne osobe, trgovačkog društva ili ustanove, na koje se prenose zadaće). Organizacijsko izdvajanje iz same jezgre može imati sljedeće, više ili manje samostalne, oblike: a) organizacijski izdvojen dio, osnovan od strane jedinice, koji ima svojstvo pravne osobe usmjerene na stjecanje dobiti (trgovačko društvo); b) organizacijski izdvojen dio, osnovan od strane jedinice, koji ima svojstvo pravne osobe koja nije osnovana radi stjecanja dobiti (ustanova); c) organizacijski izdvojen dio, osnovan od strane jedinice, koji nema svojstvo pravne osobe (vlastiti pogon); d) prenošenje određenih zadaća na treću fizičku ili pravnu osobu temeljem ugovornog odnosa (ugovora o koncesiji odnosno ugovor o povjeravanju komunalnih poslova)6. Statut Grada Zagreba za područje komunalnih djelatnosti propisuje da su Grad Zagreb, pravne i fizičke osobe koje obavljaju komunalne djelatnosti obvezne osigurati trajno i kvalitetno obavljanje tih djelatnosti, održavanje komunalnih objekata i uređaja u stanju Poslovi lokalnog i područnog djelokruga uređuju se zakonom te se prilikom određivanja njihova djelokruga mora voditi računa o širini i prirodi poslova kao i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti (čl. 136. Ustava). 2 Čl. 19. i 20. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine br. 33/01, 60/01, 106/03, 129/05, 109/07, 36/09, 125/08, 36/09 i 150/11, dalje: ZLPS). 3 Čl. 136. Ustava Republike Hrvatske. Navedeno pravo zajamčeno je i odredbom čl. 18. ZLPS koja propisuje da su općina, grad i županija samostalne u odlučivanju u poslovima iz svoga samoupravnog djelokruga u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i Zakonom o jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave. 4 Tako primjerice Zakonom o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09; dalje: ZKG), Zakonom o vodama (Narodne novine br. 153/09, 63/11 i 130/11), Zakonom o športu (Narodne novine br. 71/06, 150/08, 124/10 i 124/11), Zakonom o zaštiti potrošača (Narodne novine br. 79/07, 125/07, 79/09 i 133/09) i dr. 5 Statutom se podrobnije uređuje samoupravni djelokrug općine, grada, odnosno županije, njena obilježja, javna priznanja, ustrojstvo, ovlasti i način rada tijela, način obavljanja poslova, oblici konzultiranja građana, provođenje referenduma u pitanjima iz djelokruga, mjesna samouprava, ustrojstvo i rad javnih službi, oblici suradnje jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave te druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i obveza (čl. 8. ZLPS). Detaljnije odredbe o organizaciji obavljanja zadaća iz samoupravnog djelokruga mogu se vidjeti primjerice u čl. 110., 111. i 112. Statuta Grada Zagreba (Službeni glasnik br. 20/01 pročišćeni tekst, 10/04, 18/05, 2/06, 18/06, 7/09, 16/09, 25/09 i 10/10, dalje: Statut). 6 Sve navedene organizacijske mogućnosti nudi na izbor Zakon o komunalnom gospodarstvu u čl. 4.
funkcionalne sposobnosti, obavljanje tih djelatnosti na načelima održivog razvoja i javnost rada. Dakle, prepoznato je da je kvalitetno i trajno obavljanje djelatnosti koje su od interesa za građane conditio sine qua non bez obzira na izvršitelja tih zadaća u konkretnom slučaju. 2.2. Uspostava jedinstvenog sustava planiranja, upravljanja i kontrole organizacijski izdvojenih zadaća – implementacija ISO sustava Upravo iz razloga što jedinice lokalne odnosno područne samouprave primjenjuju razne modele izdvajanja zadaća iz vlastitog organizacijskog okvira i njihova prenošenja na druge organizacijske jedinice, a da pri tome ne mogu otkloniti vlastitu odgovornost za izvršavanje predmetnih zadaća, u njihovom je interesu da uspostave odgovarajući sustav planiranja, upravljanja i kontrole nad svim izdvojenim jedinicama. Pored vertikalne povezanosti koja se ogleda u odnosu između jedinice lokalne odnosno područne samouprave i izdvojene organizacijske jedinice na koju su prenesene određene zadaće iz samoupravnog djelokruga7 potrebno je uspostaviti i horizontalnu povezanost između izdvojenih organizacijskih jedinica8. U literaturi se u kontekstu lokalne i područne samouprave razvio pojam koncerna (tzv. Konzern Stadt)9. U nas bi se taj pojam mogao prevesti kao „koncern grad“, općina odnosno županija ili pak „koncern“ lokalne ili područne samouprave. Pojam podrazumijeva uspostavu jedinstvenog sustava planiranja, koordinacije i odlučivanja koji pored same jezgre lokalne odnosno područne samouprave obuhvaća i izdvojene organizacijske jedinice, uključujući i trgovačka društva10. Izgradnja samog sustava mora se bazirati i u potpunosti uvažavati zakonske propise, odluke nadležnih organa jedinice lokalne odnosno područne samouprave te akte kojima se regulira status i poslovanje izdvojenih organizacijskih jedinica, napose trgovačkih društava. Uz to je neophodno inaugurirati i niz drugih zahtjeva koji nisu eksplicite specificirani u pravnim aktima o osnivanju i poslovanju trgovačkih društava. Treba osmisliti načine i modele djelovanja te propisati postupke i procedure kojih se trebaju pridržavati svi u procesu izvršavanja zadaća samoupravnog djelokruga. ISO 9001:2008 norma predstavlja mogući kvalitetan okvir za rješavanje problematike trgovačkih društava posebne namjene kao i vrlo isprepletenih odnosa rukovođenja tim društvima uz simbiozu i nadzor njihovih osnivača, koji imaju javnu odgovornost i obvezu prema izbornom tijelu i cjelokupnoj javnosti. Društvena zajednica mora osjetiti da sustav funkcionira te da javna uprava efikasno izvršava one zadatke koje je društvo pred nju postavilo. Stoga je implementacijom sustava kvalitete temeljem zahtjeva ISO 9001:2008 norme i njegovom implementacijom u sustav upravljanja organizacije, može se raspolagati brojnim efikasnim instrumentima i alatima te je moguće na vrlo transparentan način, u relativno kratkom vremenu uspostaviti efikasan i učinkovit model koji će pomoći da se postavljeni ciljevi ostvare. Nadalje, permanentnim dograđivanjem i poboljšanjima sustava moguće je odgovoriti na specifične zahtjeve koji se postavljaju u izvršavanju zadaća lokalne odnosno područne samouprave, kao i na dinamične promjene uslijed razvoja društva. Važno je izabrati model, definirati procese, utvrditi kritične točke te svjesnim permanentnim djelovanjem i rješavanjem problema optimizirati postupke. U pojedinim sredinama gdje se lokalna samouprava suočava s više „vrsta“ problema neophodno bi bilo razmišljati o implementaciji integriranog sustava upravljanja. 7
Vertikalan je primjerice odnos između trgovačkog društva osnovanog za obavljanje neke komunalne djelatnosti i jedinice lokalne odnosno područne samouprave kao njegovog osnivača. 8 Horizontalan je primjerice međusoban odnos između više trgovačkih društava osnovanih od strane jedinice lokalne odnosno područne samouprave. 9 Vidi o tome u: Wolfram Bremeier, Hans Brinckmann und Werner Killian, „Public Governance kommunaler Unternehmen, Vorschläge zur politischen Steuerung ausgegliederter Aufgaben auf der Grundlage einer empirischen Erhebung“, Düsseldorf, Edition der Hans-Böckler-Stiftung, 2006. 10 Vidi: http://kommunalwiki.boell.de/index.php/Konzern_Stadt
Rješavanju ove problematike potrebno je pristupiti sustavno kako bi se u samom početku minimaliziralo pojavljivanje raznih neželjenih „slučajeva“. Naime, aktualna je praksa da se mnogo društvenih sredstava, intelektualnih potencijala i napora ulaže u saniranje posljedica slučajeva koji su se dogodili i opravdanje time nastalih troškova, a da se ne nalaze trajna rješenja. Takvim postupanjem saniraju se posljedice, ali se ne eliminiraju uzroci nastanka takvih slučajeva. Što je sustav manje izgrađen, vjerojatnost nastanka štete je veća.
3.
OSNIVANJE TRGOVAČKIH DRUŠTAVA KAO POSEBAN OBLIK ORGANIZACIJSKOG IZDVAJANJA ZADAĆA LOKALNE / PODRUČNE SAMOUPRAVE
Poseban oblik organizacijskog izdvajanja dijela zadaća lokalne samouprave iz same jezgre lokalne odnosno područne samouprave je kada se u tu svrhu osnivaju trgovačka društva. Uspostava jedinstvenog utjecaja i kontrole nad njima je kompleksna jer se pri tome trebaju poštivati posebni propisi prava društava11. Trgovačka društva su samostalni pravni subjekti odvojeni od osnivača12. Ipak jedinice lokalne samouprave kao osnivači takvih trgovačkih društava ostaju i dalje nositelji zadaća iz samoupravnog djelokruga, čije je obavljanje preneseno na trgovačka društva jer su nositelji vlasti u jedinici i nositelji političke odgovornosti za njihovo obavljanje. Stoga oni po prirodi stvari čine cjelinu te je nužno da jedinica lokalne samouprave osigura odgovarajući utjecaj i kontrolu nad tim društvima kako bi se osiguralo ostvarenje ciljeva radi kojih su ona i osnovana te otklonilo opasnost da se trgovačko društvo „osamostali“ i otpočne kreirati svoju vlastitu politiku poslovanja, neovisnu i različitu od one jedinice lokalne odnosno područne samouprave. Statut Grada Zagreba izričito propisuje da su trgovačka društva kojih je osnivač Grad Zagreb ili u kojima Grad Zagreb ima uloga, samostalna u obavljanju svoje djelatnosti i u poslovanju sukladno zakonu, na zakonu utemeljenu propisu, društvenom ugovoru odnosno statutu društva13. Time se želi istaknuti da su trgovačka društva unatoč činjenici što su njihovi članovi osobe javnog prava, podvrgnuta posebnim normama Zakona o trgovačkim društvima14 te da su ona pravni subjekti samostalni i pravno različiti od njihova osnivača. 3.1. Društva kapitala kao najpodobniji oblici trgovačkih društava za obavljanje zadaća lokalne odnosno područne samouprave Načelno jedinice lokalne odnosno područne samouprave mogu osnivati i stjecati članstvo u bilo kojem obliku trgovačkog društva propisanom Zakonom o trgovačkim društvima (ZTD) jer u tom smislu ne postoje propisana ograničenja. Stoga je moguće njihovo sudjelovanje i u trgovačkim društvima u kojima članovi odgovaraju neograničeno cijelom 11
Takva trgovačka društva imaju isti status kao i trgovačka društva osnovana od strane privatnih poduzetnika te ne postoji neko specijalno pravo društava koje bi uređivalo trgovačka društva čiji su osnivači odnosno članovi osobe javnog prava. Ipak, značajna je razlika u tome što trgovačka društva osnovana od strane jedinica lokalne odnosno područne samouprave imaju posebnu namjenu jer se osnivaju u nekom javnom interesu. Ta odrednica je svojevrsno ograničenje koje ne proizlazi iz prava društava nego iz propisa koji uređuju lokalnu odnosno područnu samoupravu. 12 Između jedinice lokalne odnosno područne samouprave i trgovačkog društva čiji je ona član u pravilu se stvara dvostruki pravni odnos: statusnopravni odnos koji se ogleda u ostvarivanju osnivačkih i članskih prava u trgovačkom društvu te obveznopravni odnos koji se ogleda u tome da se oni kao odvojeni pravni subjekti često javljaju u međusobnom ugovornom odnosu, primjerice kao naručitelj i pružatelj usluga. 13 Čl. 117. Statuta. 14 Zakon o trgovačkim društvima (Narodne novine br. 111/93, 34/99, 121/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08 i 137/09 i 152/11 – pročišćeni tekst, dalje: ZTD)
svojom imovinom za obveze društva (npr. u javnom trgovačkom društvu), što bi predstavljalo nepotreban financijski rizik. Kako bi se izbjegla takva mogućnost de lege ferenda bi trebalo propisati da jedinice lokalne samouprave mogu sudjelovati jedino u trgovačkim društvima kapitala (dionička društva i društva s ograničenom odgovornošću) jer u njima članovi ne odgovaraju za obveze društva te je odgovornost ograničena na imovinu samoga društva. Iako ne postoji odgovarajući propis u navedenom smislu, u praksi jedinice lokalne i područne samouprave u pravilu osnivaju upravo društva kapitala, i to najčešće društva s ograničenom odgovornošću jer je autonomija u uređenju ustrojstva organa društva znatno veća. Stoga će se ovaj rad ograničiti na društva kapitala kao najpogodniji oblik trgovačkih društava za realizaciju lokalnih i područnih interesa, te će u nastavku biti kratko izloženi primjenjivi instrumenti uspostave odgovarajućeg utjecaja, upravljanja i kontrole u trgovačkim društvima osnovanim od strane gradova, općina i županija. 3.2. Instrumenti uspostave utjecaja i kontrole jedinice lokalne odnosno područne samouprave u trgovačkim društvima U cilju osiguranja utjecaja i kontrole u trgovačkim društvima čiji su članovi, jedinicama lokalne odnosno područne samouprave na raspolaganju stoje brojni instrumenti15. Neki su primjenjivi u samom trenutku osnivanja odnosno stjecanja članstva u trgovačkom društvu kroz određivanje sadržaja osnivačkog akta16, dok se drugi primjenjuju u cilju kontinuiranog praćenja poslovanja trgovačkih društava i tekućeg upravljanja udjelima u trgovačkim društvima, u pravilu kao kontrola ex post. Ovdje se ubrajaju obveza predočenja godišnjih financijskih izvješća, obveza periodičnog izvještavanja u poslovnoj godini, jedinstveni kontroling, sastavljanje izvješća o sudjelovanjima u trgovačkim društvima, provođenje revizije od strane jedinice lokalne odnosno područne samouprave, redovite usporedbe postavljenih ciljeva i njihove realizacije, ispitivanje klijenata o zadovoljstvu kvalitetom usluga i drugo17. Posebna su kategorija strateški instrumenti upravljanja udjelima u trgovačkim društvima kao što su sporazumi o utvrđivanju ciljeva i mjera njihova ostvarenja koji se sklapaju između jedinice lokalne odnosno područne samouprave i trgovačkog društva, višegodišnji planovi financiranja, detaljne analize tržišta, gospodarski planovi, osnivanje odbora predstavničkog tijela jedinice lokalne odnosno područne samouprave nadležnog za upravljanje udjelima u trgovačkim društvima, balanced scorecard i drugo18. Strateški instrumenti zahtijevaju viši stupanj angažmana i planiranja, a primjenjuju se u pravilu ex ante. Važna je i uspostava informacijske komunikacije i partnerskog odnosa između odgovarajućih tijela jedinice lokalne odnosno područne samouprave i uprave trgovačkog društva. Na jedinici je lokalne odnosno područne samouprave da odabirom i primjenom izabranih instrumenata izgradi sustav koji će osigurati kvalitetnije ostvarivanje zadaća koje su joj povjerene. Nastavno slijedi prikaz osnovnih odredaba prava društava koje reguliraju osnivački akt i ustrojstvo organa društava kapitala, a čije je razumijevanje nužno za shvaćanje moguće provedbe instrumenata osiguranja utjecaja i kontrole u trgovačkim društvima.
15
Wolfram Bremeier, Hans Brinckmann und Werner Killian, o.c. u bilj. 9, str. 71. Osnivački akt dioničkog društva je statut, a osnivački akt društva s ograničenom odgovornošću je društveni ugovor odnosno izjava o osnivanju kada društvo ima samo jednog osnivača. 17 Wolfram Bremeier, Hans Brinckmann und Werner Killian, o.c. u bilj. 9, str. 71. 18 Ibid. 16
3.2.1. Osiguranje utjecaja i kontrole kroz osnivački akt O sadržaju osnivačkog akta19 odlučuju osnivači društva20 prilikom osnivanja, a za njegove kasnije izmjene nadležna je skupština društva. Pri tome se moraju poštivati odredbe o njegovom obaveznom sadržaju21, a uređenje bilo kojeg pitanja društva mora biti u skladu s odredbama ZTD-a. Osiguranje utjecaja kroz osnivački akt je osobito važno kod dioničkih društava i kod društava s ograničenom odgovornošću gdje jedinica lokalne odnosno područne samouprave nema većinsko pravo glasa22. U cilju uspostave odgovarajućeg utjecaja osnivača u društvu osobito su važne odredbe o predmetu i cilju poslovanja društva te odredbe o ustrojstvu, sastavu i izboru organa društva. Organi društva dužni su se prilikom donošenja odluka iz svoje nadležnosti držati odredaba osnivačkog akta o predmetu poslovanja i cilju društva. One predstavljaju svojevrstan osigurač da društvo neće krenuti u nekom neželjenom pravcu i da će ostvarivati one ciljeve radi kojih ih je osnivač i osnovao. Stoga je vrlo važno jasno definirati predmet poslovanja i cilj društva23. Odredbe osnivačkog akta o ustrojstvu organa društva od iznimnog su značaja za poslovanje društva, budući da upravo organi, donošenjem odluka iz svojih nadležnosti, kreiraju život trgovačkog društva kao samostalnog pravnog subjekta. Osnivačkim se aktom mogu urediti samo ona pitanja organa koja ZTD dopušta autonomno urediti24, što znači da se moraju poštivati stroge odredbe. Načelno su pravila o međusobnom odnosu organa i njihovim nadležnostima puno stroža za dionička društva nego li za društva s ograničenom odgovornošću te je stoga kod dioničkih društava autonomija za dispozitivno uređenje tih pitanja znatno sužena. Dionička društva se mogu ustrojiti prema tradicionalnom dualističkom modelu, koji kao organe predviđa glavnu skupštinu, nadzorni odbor i upravu društva ili prema monističkom modelu koji kao organe predviđa glavnu skupštinu, upravni odbor i izvršne direktore. Društva s ograničenom odgovornošću obvezno imaju skupštinu i upravu, dok je nadzorni odbor fakultativan, a samo u zakonom propisanim slučajevima obligatoran organ25. U sljedećem naslovu biti će prikazane temeljne odrednice ustrojstva organa dioničkog društva i društva s ograničenom odgovornošću i njihove osnovne razlike, pri čemu se neće ulaziti u prikaz monističkog ustroja dioničkog društva. 3.2.2. Osiguranje utjecaja i kontrole kroz organe društva Organi trgovačkog društva ostvarujući svoje zakonom propisane nadležnosti izražavaju volju trgovačkog društva i nositelji su svih ovlasti u trgovačkom društvu. Odluke 19
Vidi bilj. br. 15. Čl. 173. ZTD-a za dioničko društvo i čl. 387. ZTD-a za društvo s ograničenom odgovornošću. 21 Čl. 173. i čl. 388. ZTD-a 22 U društvima s ograničenom odgovornošću u kojima ima većinsko pravo glasa jedinica lokalne odnosno područne samouprave ionako može kao kroz skupštinu kao organ društva svakodobno davati obvezujuće upute upravi te stoga uređivanje svih pitanja u osnivačkom aktu nije od presudnog utjecaja. 23 Određenje predmeta poslovanja je obvezan element osnivačkog akta, a u praksi se često opreza radi određuje vrlo velik broj djelatnosti kao predmet poslovanja kako bi se otklonila potreba kasnije izmjene osnivačkog akta u slučaju stvarne promjene ili proširenja predmeta poslovanja. Takav pristup nije za preporučiti kod trgovačkih društava koja osnivaju jedinice lokalne odnosno područne samouprave jer treba minimizirati mogućnost da se poslovanje proširi i na neka područja koja nisu u skladu s ciljem radi kojeg je društvo osnovano. 24 Tako je primjerice dopušteno izabrati dispozitivne organe (izbor između tradicionalnog dualističkog i monističkog ustrojstva dioničkog društva), fakultativne organe (odabir hoće li društvo s ograničenom odgovornošću kod kojeg nadzorni odbor nije obvezan imati taj organ ili ne), odrediti sastav organa (određivanje broja članova organa, određivanje da neke članove imenuje neko javnopravno tijelo i sl.), odrediti nadležnosti koje nisu propisane strogim pravilima (propisivanje dodatnih nadležnosti skupštine) i sl. 25 Slučajevi u kojima je nadzorni odbor obvezatan organ taksativno su navedeni u čl. 434. ZTD-a. 20
društva ovlašteni su donositi isključivo njegovi organi u okviru svojih nadležnosti. Nasuprot tome, članovi trgovačkog društva samostalni su pravni subjekti odvojeni od trgovačkog društva, koji u njemu ostvaruju članska prava (upravljačka i imovinska) sukladno zakonu. Za ostvarivanje utjecaja jedinice lokalne odnosno područne samouprave u trgovačkom društvu najpodobniji organi su skupština i nadzorni odbor društva. Skupština je organ društva u kojem članovi društva donose odluke na koje su ovlašteni zakonom i osnivačkim aktom društva26, a pitanja o kojima je skupština prema ZTD-u nadležna odlučivati izuzetno su značajna za društvo27. Stoga jedinica lokalne odnosno područne samouprave, pod pretpostavkom da ima većinsko pravo glasa u skupštini društva, a što će u pravilu biti slučaj, može: u svakom trenutku izmjenom osnivačkog akta urediti bilo koje pitanje koje se njime može urediti; odlučivati o svim pitanjima važnim za društvo određenim zakonom, kao i o onim pitanjima određenim osnivačkim aktom, što znači da je skupština sama nadležna za određivanje vlastite nadležnosti pri čemu je ograničena jedino zakonskim odredbama koje imaju za cilj osiguranje neovisnosti drugih organa društva; ovisno o ustrojstvu organa konkretnog trgovačkog društva, odlučuje o imenovanju i opozivu članova nadzornog odbora odnosno o imenovanju i opozivu članova uprave društva ukoliko ono nema nadzornog odbora. Skupština također može, ovisno o tipu društva28, utjecati na vođenje poslova društva, iako je organ nadležan za vođenje poslova društva primarno uprava29. Kod društva s ograničenom odgovornošću uprava je u vođenju poslova društva dužna postupati u skladu s odlukama članova društva i obveznim uputama skupštine i nadzornog odbora, ako ga društvo ima30. Nasuprot tome, glavna skupština dioničkog društva ovlaštena je odlučivati o pitanjima vođenja poslova društva isključivo i samo onda ako to od nje zatraži uprava31. Pitanje načina ostvarivanja članskih prava jedinice lokalne odnosno područne samouprave u skupštini regulirano je propisima koji uređuju lokalnu samoupravu. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi sadrži odredbe o organima jedinica lokalne i područne samouprave32 i njihovim nadležnostima, te određuje da je osnivanje trgovačkih društava u nadležnosti predstavničkog tijela33 pri čemu ne sadrži daljnju razradu ovlasti organa jedinica u odnosu na trgovačka društva. Zbog navedene je pravne praznine predmetna 26
Čl. 274. i 440. ZTD-a. Ovdje treba napomenuti da kod društva s ograničenom odgovornošću članovi društva mogu djelovati i da se formalno ne sastaju u skupštini. Tu se radi o odlučivanju članova izvan skupštine gdje oni također djeluju kao organ. Vidi Barbić Jakša, Pravo društava, Knjiga druga, Društva kapitala, Svezak II., peto izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Organizator, Zagreb, 2010., cit. str. 399. 27 Vidi čl. 275. i 441. ZTD-a. To su primjerice: izmjena osnivačkog akta, izbor i razrješenje članova nadzornog odbora ako ga društvo ima, davanje razrješnice članovima uprave i nadzornog odbora ako ga društvo ima, imenovanje i opoziv članova uprave kada društvo nema nadzorni odbor, povećanje i smanjenje temeljnog kapitala društva, upotreba dobiti, statusne promjene, prestanak društva i drugo. 28 Položaj uprave razlikuje se u dioničkom društvu i društvu s ograničenom odgovornošću, a što proizlazi iz već spomenute razlike u autonomiji uređenja odnosa ta dva tipa društva. Odnos među organima dioničkog društva je funkcionalan jer je svaki od organa jedini ovlašten obavljati određene poslove, dok je odnos među organima društva s ograničenom odgovornošću hijerarhijski jer je najvažnija volja članova pa je skupština najviši organ (vidi Barbić, o.c. u bilj. 26, str. 324.). Navedena se razlika ogleda i u mogućnosti opoziva članova uprave. Dok se uprava dioničkog društva može opozvati samo iz važnog razloga (primjerice nesposobnost za uredno vođenje poslova, gubitak povjerenja u skupštini društva, zloupotreba ovlasti i sl.) što joj daje veliku samostalnost i osigurava da poslove vodi na vlastitu odgovornost, članovi uprave društva s ograničenom odgovornošću mogu se opozvati bez potrebe postojanja takvog razloga. 29 Čl. 239. i 422. ZTD-a. Uprava je zakonski zastupnik društva. 30 Čl. 422. st. 2. ZTD-a 31 Čl. 275. st. 2. i 240. st. 1. ZTD-a 32 To su predstavničko tijelo (općinsko vijeće, gradsko vijeće i županijsku skupštinu) koje donosi akte u okviru djelokruga jedinice lokalne, odnosno područne samouprave te obavlja druge poslove u skladu sa zakonom i statutom jedinice (čl. 27. ZLPS) i izvršno tijelo (općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan) koje obavlja izvršne poslove jedinice, zastupa jedinicu te obavlja poslove utvrđene statutom općine, grada, odnosno županije u skladu sa zakonom (čl. 39., 42. i 44. ZLPS). 33 Čl. 35. ZLPS.
pitanja nužno detaljnije uređivati statutima. Tako Statut Grada Zagreba propisuje da u skupštinama trgovačkih društava u kojima Grad Zagreb ima sto posto uloga, Grad Zagreb kao člana društva predstavlja osoba/osobe koje odredi Gradska skupština, dok u skupštinama trgovačkih društava u kojima Grad Zagreb nema sto posto uloga, Grad Zagreb kao člana društva, predstavlja osoba koju odredi Gradska skupština34. Nadalje, Skupštine trgovačkih društava i predstavnici Grada Zagreba u skupštinama trgovačkih društava dužni su pribaviti prethodnu suglasnost Gradske skupštine prije odlučivanja o statusnim promjenama trgovačkog društva. Nasuprot tome nositelju izvršne vlasti Statut daje sljedeće ovlasti u odnosu na trgovačka društva: Gradonačelnik prati rad, daje preporuke i poduzima mjere prema trgovačkim društvima i ustanovama kojih je osnivač odnosno vlasnik Grad Zagreb35. Podjela ovlasti između nositelja izvršne vlasti i predstavničkog tijela osobito je važna od kada se nositelji izvršne vlasti biraju na neposrednim izborima sukladno posebnom zakonu36, pa je moguće da nositelji izvršne vlasti i članovi predstavničkog tijela pripadaju suprotstavljenim političkim opcijama. Iako je skupština kao organ u kojem članovi društva ostvaruju svoja upravljačka prava odlučujući o važnim pitanjima društva izuzetno podobna za provedbu ciljeva i osiguranja utjecaja jedinice lokalne odnosno područne samouprave, neka empirijska istraživanja pokazuju da se u tu svrhu češće koristi nadzorni odbor37. Jedan je od razloga taj što nadzorni odbor kao organ puno češće zasjeda nego što to čini skupština. Osim toga su ispitivanja pokazala da su nadzorni odbori jedini organi u kojima se odvija rasprava o strateškim pitanjima i gdje se interesi trgovačkog društva povezuju sa ciljevima jedinice lokalne odnosno područne samouprave38. Nadzorni odbor39 je organ koji nadzire vođenje poslova društva i obvezan je organ dioničkog društva, ukoliko nije odabran monistički ustroj dioničkog društva, koji je u ovom kratkom prikazu izostavljen, dok je kod društva s ograničenom odgovornošću, osim u zakonom propisanim slučajevima kada ga je društvo dužno ustrojiti, fakultativan organ. „Njegova je uloga prvenstveno savjetodavna i nadzorna, riječ je o organu koji djeluje unutar društva, samo iznimno prema trećima kad je to zakonom izričito propisano“40. Njegove članove bira i opoziva skupština, a prvi nadzorni odbor biraju osnivači društva odnosno osnivačka skupština.
4.
ZAKLJUČAK
Iznesena razmišljanja imaju za cilj potaknuti jedinice lokalne odnosno područne samouprave da uspostave integrirani sustav planiranja, izvršavanja i kontrole svih zadaća lokalne odnosno područne samouprave bez obzira obavljaju li se one u okviru jezgre jedinice ili pak u nekoj organizacijski izdvojenoj jedinici, a kako bi se uz korištenje prednosti svakog pojedinog oblika organizacijskog izdvajanja zadaća, poštujući pritom specifičnosti i veću ili 34
Čl. 115. Statuta Čl. 120. Statuta. Direktori odnosno predsjednici uprava trgovačkih društava te ravnatelji ustanova dužni su, po potrebi, a najmanje jednom godišnje, podnijeti izvješća Gradonačelniku koji ih razmatra i upućuje Gradskoj skupštini. Skupštine trgovačkih društava i predstavnici Grada Zagreba u skupštinama trgovačkih društava dužni su zatražiti prethodno mišljenje Gradonačelnika prije odlučivanja o: povećanju i smanjenju temeljnog kapitala, povlačenju i podjeli poslovnih udjela odnosno dionica, uporabi ostvarene dobiti i pokrivanju gubitaka, osnivanju trgovačkog društva te o osnivanju gospodarskoga interesnog udruženja. 36 Čl. 40. ZLPS 37 Vidi Bremeier W., Brinckmann H. und Killian W., o.c. u bilj. 9, str. 90. 38 Ibid. 39 Njegove članove bira i opoziva skupština, a prvi nadzorni odbor biraju osnivači društva odnosno osnivačka skupština. 40 Vidi Barbić, o.c. u bilj. 26, str. 411. 35
manju samostalnost svake te izdvojene jedinice, osiguralo postizanje pozitivnih sinergijskih učinaka. Mogućnost izdvajanja zadaća i njihovog prenošenja na trgovačka društva je posebno značajna jer se time jedinicama lokalne odnosno područne samouprave omogućuje da svoje zadaće obavljaju u obliku pravnih osoba privatnog prava koje imaju svojstvo poduzetnika te da koriste sve prednosti koje nosi predmetni pravni oblik obavljanja djelatnosti. Iz cjelokupnog prikaza problematike ovoga rada jasno je da se radi o izuzetno složenoj problematici koju je potrebno riješiti na sustavan, specifičan, sveobuhvatan i efikasan način. U sustavu bi trebala postojati kako vertikalna povezanost između jedinice lokalne odnosno područne samouprave i pojedine izdvojene organizacijske jedinice tako i horizontalna povezanost između izdvojenih organizacijskih jedinica. Nadalje, sustav mora u potpunosti biti usklađen sa zakonskim propisima, odlukama nadležnih organa jedinice lokalne odnosno područne samouprave te aktima koji uređuju status i poslovanje izdvojenih organizacijskih jedinica, osobito trgovačkih društava. Implementacijom sustava upravljanja kvalitetom sukladno zahtjevima norme ISO 9001:2008 moguće je na vrlo transparentan način u relativno kratkom vremenu uspostaviti efikasan i učinkovit model za ostvarenje postavljenih ciljeva. Time bi se svakako bitno pridonijelo većoj funkcionalnosti i kvaliteti izvršavanja zadaća jedinice lokalne odnosno područne samouprave čime bi se osiguralo zadovoljstvo građana kojima je vladajuća politička garnitura jedinice u konačnici odgovorna. Zaključno se može ustvrditi da bi se uspostavom sustava izvršavanja zadaća iz samoupravnog djelokruga u izloženom smislu stvorili uvjeti za postizanje puno boljih rezultata, minimalizirala bi se opasnost za nastankom neželjenih „slučajeva“ u izvršavanju zadaća te bi se postigle značajne prednosti u odnosu na nesustavno obavljanje predmetnih zadaća čime je temeljna hipoteza ovoga rada u cijelosti dokazana.
Summary QUALITY AND SYSTEMATIC FULFILLING OF OBLIGATIONS OF LOCAL ADMINISTRATION ASSIGNED TO COMPANIES Subject of this Paper is the need for establishing of a unique system of planning, management and control of integrated and separate organizational units, in the first place companies, to which certain obligations from autonomous units of local and regional administration have been assigned, with the purpose of providing more effective and better service to citizens. In fact it is about the idea of establishing a sort of business concern that would incorporate and connect the very core of local and regional administration and all separate organizational units, known in references as the “City concern”. The basic hypothesis of this Paper is that by adopting this principle the preconditions would be fulfilled for implementation of unified and integrated quality control management system into the core of local and regional administration, all companies, organizations and other separate organizational forms, which are integral part of business concern and that would ensure positive synergic effect. This would certainly contribute to better functionality and quality of fulfilling the duties of local and regional administration which would ensure satisfaction of citizens who are the users of provided goods and services, and to whom the political government of the unit is finally accountable. In this Paper particular emphasis is set on the possibility of influence and control in companies, as special autonomous legal entities, regulated by special company law regulations. The subject matter is complex due to intertwining of company law regulations and regulations of laws which regulate local and regional administration for which there is not adequate expert literature in the Republic of Croatia. Key words: local and regional administration, city concern, companies, Companies Act, ISO standards, quality management system.
5. LITERATURA 1. Barbić, J., Pravo društava, Knjiga druga, Društva kapitala, Svezak I., peto izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Organizator, Zagreb, 2010. 2. Barbić, J., Pravo društava, Knjiga druga, Društva kapitala, Svezak II., peto izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Organizator, Zagreb, 2010. 3. Bremeier, W., Brinckmann, H. und W. Killian, „Public Governance kommunaler Unternehmen, Vorschläge zur politischen Steuerung ausgegliederter Aufgaben auf der Grundlage einer empirischen Erhebung“, Düsseldorf, Edition der Hans-Böckler-Stiftung, 2006. 4. Kent, B., „Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden und Privatisierung in Deutschland“, Ankara Law Review, Vol. 2, No. 2, 2005. 5. Petrović, S., „Pravni oblici pravnih osoba za obavljanje djelatnosti – pretpostavke i posljedice“, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, Vol. 56, Posebni broj, 2006. 6. Statut Grada Zagreba (Službeni glasnik br. 20/01 - pročišćeni tekst, 10/04, 18/05, 2/06, 18/06, 7/09, 16/09, 25/09 i 10/10). 7. Širola, Nina i S. Petrović“, Država i trgovačko društvo“, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, Vol. 60, No. 3-4, 2010. 8. Ustav Republike Hrvatske (Nar. novine br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 28/01, 41/01 i 55/01). 9. Zakon o trgovačkim društvima (Narodne novine br. 111/93, 34/99, 121/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08 i 137/09 i 152/11 – pročišćeni tekst). 10. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine br. 33/01, 60/01, 106/03, 129/05, 109/07, 36/09, 125/08, 36/09 i 150/11). 11. Zakon o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09). 12. Zakon o vodama (Narodne novine br. 153/09, 63/11 i 130/11). 13. Zakon o športu (Narodne novine br. 71/06, 150/08, 124/10 i 124/11). 14. Zakon o zaštiti potrošača (Narodne novine br. 79/07, 125/07, 79/09 i 133/09).