DUBRAVKA BAČUN Ericsson Nikola Tesla d.d., Zagreb dubravka.bacun@ericsson.com
KAKO POBOLJŠATI KVALITETU I UČINKOVITOST PROVEDBE PROPISA? Ključne riječi: propis, donošenje propisa, zakon, politički dijalog, sudjelovanje u odlučivanju Sažetak U radu su iznešeni neki prijedlozi za poboljšanje kvalitete propisa i njihovu učinkovitiju provedbu u praksi. Prijedlozi se temelje na sljedećim postavkama: ► da je propis proizvod i da prolazi kroz sve faze životnog vijeka proizvoda, od ideje, pripreme i izrade prototipa/modela, proizvodnje/donošenja, provedbe, te do prestanka važnosti ► da za propis vrijede pravila kao i za svaki drugi proizvod, što znači da postoji provjera proizvoda na modelu, izrada uputa za njegovu primjenu, pa čak i mogućnost mjerenja zadovoljstva korisnika. Bitna razlika između propisa i drugih proizvoda je u tome što se za konkurentne proizvode velika pozornost posvećuje kvaliteti, funkcionalnosti, uporabivosti, zadovoljstvu korisnika itd., dok se to kod propisa rijetko primjenjuje. Usporedbe radi treba zamisliti kako bi na tržištu prošao proizvod s toliko nejasnoća i teškoća u korištenju/provedbi kao mnogi propisi. Ključni dio je dogovor oko tumačenja što je to kvalitetan propis. U tekstu su navedeni neki prijedlozi koji bi pridonijeli poboljšanju kvalitete propisa. Prijedlozi su rezultat višegodišnjeg rada na provedbi propisa koji se odnose na područje okoliša općenito, kao i njegovih sastavnica, npr. prostor, voda, otpad, zrak, buka, emisije itd. Oni su rezultat višegodišnjeg rada na praćenju i provedbi propisa i priređeni su sa stanovišta predstavnika gospodarstva kao korisnika propisa, a ne s pravnog stanovišta. 1. UMJESTO UVODA Ovaj rad je nastavak i proširenje rada prezentiranog na 3. HRVATSKOJ KONFERENCIJI O KVALITETI [1]. U proteklom razdoblju nije bilo značajnijih poboljšanja na području propisa iako su pokretane brojne inicijative, a dodatan problem predstavlja različito shvaćanje i tumačenje pojmova: približavanje, usklađivanje, djelomično usklađivanje, odnosno harmonizacija hrvatskih propisa s europskim. Poticaji za pisanje ovog rada bili su: - Publikacija Poslovni svijet u održivom razvoju [2], posebice misao «da se treba zalagati za promjene, da se u poslovnom svijetu uvijek gleda sljedeća točka poslovne krivulje, to jest hoće li poslovanje biti konkurentnije kao i misao da tržišta stvaraju ljudi na osnovi ljudskih vrijednosti, zakona i normi. Te zakone i norme moramo graditi i uvijek ih možemo poboljšavati.» (istaknula D. Bačun) - Preporuke Nacionalnog vijeća za konkurentnost, posebno one koje se odnose na usklađivanje hrvatskog zakonodavstva s europskim. U radu nisu posebno opisivani i naglašavani problemi već su prijedlozi za poboljšanje dani tako da se izbjegne ponavljanje i pojednostavni tekst. Detaljnija razrada pojedinog prijedloga prelazi okvire ovog rada.
5. HRVATSKA KONFERENCIJA O KVALITETI
- Poziv Ujedinjenih naroda na podršku globalnoj inicijativi za e-održivost (Global e-sustainability Initiative), i promociju mogućnosti informacijsko-komunikacijskih tehnologija [3]. - Pokretanje projekta e-Hrvatska. 2. PRIJEDLOZI ZA POBOLJŠANJE KVALITETE I UČINKOVITOSTI PROVEDBE PROPISA 2.1 Donošenje propisa Definirati i na jasan, jednostavan i razumljiv način prikazati proces izrade i donošenja propisa, te ga uz opis i grafički prikazati. Zainteresiranim stranama mora biti jasan process donošenja propisa i mogućnosti sudjelovanja javnosti, bez obzira donosi li ga Hrvatski sabor, državna upravna organizacija ili jedinica lokalne uprave i samouprave. Internet stranice su idealno mjesto za osiguravanje javne dostupnosti takvog dokumenta. 2.2 Izrada propisa Sudjelovanje u izradi Od samog početka uključiti sve zainteresirane, prvenstveno predstavnike gospodarstva, u izradu propisa i to ne samo formalno. Istina je, da predstavnici gospodarstva dobivaju prijedloge propisa i često ih se poziva da daju primjedbe, no: ● Problem je što u pravilu nema javnog dijaloga između predlagatelja propisa i predstavnika gospodarstava. To znači da predstavnici gospodarstva nemaju povratnu informaciju o prihvaćanju/neprihvaćanju njihovih prijedloga i razlozima neprihvaćanja. Nije vidljivo tko je što predložio. ● Nadalje, problem su prekratki rokovi za analizu prijedloga propisa i davanje primjedbi. ● Zatim, nema vremenskog plana izrade određenog propisa s aktivnostima, razumnim rokovima, odgovornostima i sredstvima za pojedine aktivnosti u pripremi propisa itd. ● Nema pregleda propisa koji su u izradi za neko područje. Prijedlog: Informacijsko-komunikacijske tehnologije omogućavaju, u praksi provjerene modele e-zajednica (e-communities) putem kojih se može uspješno riješiti navedeni problem. 2.2 Provjera propisa prije donošenja Provjera na modelu Provedivost propisa treba provjeriti na modelu prije donošenja ili odrediti probno razdoblje u kojem će se pratiti primjena propisa i otklanjati nedostaci. Tim koji bi radio na provjeri mora biti multidisciplinaran i u njega moraju biti uključeni pravnici, ekonomisti i predstavnici ostalih područja od upravljanja ljudskim resursima pa do stručnjaka tehničkih struka. Osim poboljšanja propisa, takav bi pristup omogućio pravovremenu i potpunu pripremu za provedbu propisa. Uočile bi se i otklonile nejasnoće i dobio uvid u potrebne resurse u poduzećima. 2.3 Uređenje propisa Razumni rokovi provedbe Odredba “Ovaj Zakon (Pravilnik i sl.) stupa na snagu osmoga dana od dana objave u Narodnim novinama ”, u gospodarskoj se praksi često pokazuje neprovedivom.
5. HRVATSKA KONFERENCIJA O KVALITETI
Propisi utječu na sva poduzeća bez obzira na njihovu veličinu. Za provedbu propisa treba informirati i obrazovati zaposlenike, planirati novčana sredstva, ponekad velika zbog uvođenja novih tehnologija, provesti reorganizaciju, osigurati prostor, opremu itd., zato je potrebno odrediti razumno vremensko razdoblje i, ovisno o zahtjevima propisa, predvidjeti fazni/postepeni pristup. Prijedlog Uz navedenu odredbu koja definira stupanje na snagu odnosno početak provedbe propisa, potrebno je u propis ugraditi razumne rokove za provedbu pojedinih aktivnosti predviđenih propisom. Usklađivanje propisa za određeno područje U fazi pripreme treba pažljivo provjeriti usklađenost propisa koji se odnose na određeno područje, a donose ih različite državne upravne organizacije, kao i prirediti/objaviti veze i podudarnosti među tim propisima. Preduvjet za ovo je, dakako, učinkovita koordinacija na razini državnih upravnih organizacija. Primjer: Izvanredni događaji (bilo koje vrste) regulirani su u više zakona i pravilnika. Njihov bi se broj mogao i morao smanjiti međusobnim usklađivanjem. Time bi obveze poduzeća postale jasne/pregledne i lakše provedive. Uvođenjem definiranih ključnih pojmova bio bi značajan iskorak u smjeru rješavanja problema. Cjelovitost nekog propisa Uvijek bi trebalo objaviti cjelovit tekst nekog propisa, a ne objavljivati samo njegove izmjene i dopune. Zbog takvog odvojenog objavljivanja izmjena i dopuna zakona troši se puno vremena na to da se ustanovi postoje li promjene i koliko ih ima. Primjerice, Zakon o komunalnom gospodarstvu sa svim svojim izmjenama i dopunama postao je zbog nepreglednosti gotovo neupotrebljiv. Korisnik mora trošiti dodatno vrijeme i služiti se pomoćnim izvorima informacija o propisima, npr. ING REGISTAR. Ključne riječi Svakom propisu treba pridružiti odgovarajuće ključne pojmove. Primjer: Kada bi “Inspekcija zaštite okoliša” bila definirana kao ključna riječ, onda se ne bi dogodilo da se pri upisivanju u pretraživač Narodnih novina dobije sljedeće: - pojam Inspekcija zaštite okoliša, 0 rezultata i poruka «Pojam inspekcija zaštite okoliša nije nađen niti u jednom dokumentu.”, iako je inspekcija zaštite okoliša definirana u Zakonu o zaštiti okoliša i odgovorna za nadzor čitavog niza propisa iz područja okoliša [4]. Prijedlog: Dogovoriti službeni popis ključnih riječi prema kojima je moguće pretraživanje propisa. Informacijsko-komunikacijske tehnologije pružaju nevjerojatne mogućnosti pretraživanja, no korisnik mora definirati što želi. Ujednačeni rječnik i pojmovi Trebalo bi ujednačiti rječnik i pojmove koji se koriste u propisima. Nerijetko u propisima nalazimo neujednačene pojmove i značenja, npr.: u propisima o vodama mogu se naći izrazi kao zagađivanje voda, zbrinjavanje otpada i sl., dok se u propisima o okolišu nalazi onečišćavanje voda, postupanje s otpadom i sl. Standardizirani oblik propisa Činjenica je da je teško naći dva jednako pisana propisa. U slučaju opširnih propisa posebno nedostaje sadržaj da se vidi što taj propis sadrži, te kako je strukturiran. Neki korisnici, u slučaju
5. HRVATSKA KONFERENCIJA O KVALITETI
opširnijeg propisa/dokumenta prvo sami prirede sadržaj i dodaju ga na početak propisa. Sadržaj olakšava snalaženje i pronalaženje traženog dijela. Primjer: Nacionalna (misli se na državnu) strategija zaštite okoliša i Nacionalni (misli se na državni) plan djelovanja za okoliš, NN 29/2002, imaju oko 200 stranica. Da bi korisnik utvrdio što dokumenti uopće sadrže i na kojoj se stranici nalazi koji dio, mora sam prirediti sadržaj. Obrazovanje za provedbu propisa Da se izbjegne mogućnost različitog shvaćanja i tumačenja propisa mjerodavna tijela državnih upravnih organizacija trebala bi prirediti kratka, jasna i razumljiva tumačenja i upute za provedbu propisa, budući da na stvarnoj provedbi propisa u gospodarstvu uglavnom rade osobe koje nisu pravnici. Dostava podataka/informacija/Izvještavanje Upravo je nevjerojatna količina papira i vremena koja se troši na dostavu istih podataka i informacija o stanju okoliša na različitim obrascima na različite adrese. Usprkos tome ne postoje pouzdani i svima dostupni podaci, odnosno informacije. Primjerice, o otpadu se isti podaci dojavljuju u Katastar emisija u okoliš, Burzi otpada, Državnom zavodu za statistiku ili podaci o vodama dojavljuju se Katastru emisija u okoliš, Državnom zavodu za statistiku, Hrvatskim vodama. Prijedlog: Uskladiti propise i osigurati da se jedan podatak/informacija prijavljuje samo jedanput u matičnu bazu podataka za pojedino područje. Osigurati dostavu podataka i informacija elektroničkim putem uz korištenje ostalih mogućnosti koje nam pružaju informacijsko-komunikacijske tehnologije. Osigurati redovito izvještavanje na temelju tih informacija. 2.4 Praćenje provedbe i poboljšavanje Tijela mjerodavna za provedbu propisa morala bi osigurati stalno praćenje njihove primjene u svrhu poboljšavanja. To se vrlo rijetko provodi, pa do izmjene propisa najčešće dolazi iz formalnih razloga, odnosno zbog administrativno-pravnog usklađivanja. Tako na primjer propisi u području okoliša godinama nisu mijenjani premda su predstavnici gospodarstva dali brojne obrazložene prijedloge za njihovo poboljšavanje i značajno su se promijenili uvjeti od trenutka donošenja. I u pristupu propisima provoditi poznato Demingovo načelo iz kvalitete Plan-Do Check-Act ili Planiraj-Provedi-Provjeri-Poboljšaj. Uspostaviti vezu s drugim propisima Ne postoji nijedan propis koji nije povezan s nekim drugim propisima. Bilo bi dobro objaviti/uspostaviti vezu, prirediti pregled propisa koji reguliraju neko područje. Na primjer, pregled propisa koji se na bilo koji način odnose na otpad obuhvaća više od 20 naslova. Prijedlog: Internet stranice su izvrstan medij za objavljivanje takvih informacija, posebno korisnih predstavnicima gospodarstva. 3. ŠTO POSTIŽEMO Zbog utjecaja propisa na gospodarstvo od postavljanja novih ciljeva, mijenjanja interne organizacije, definiranja/otvaranja novih radnih mjesta i opisa poslova, novih ulaganja, povećanih troškova, tehnoloških promjena itd., postepenim prihvaćanjem navedenih prijedloga, i onih koji bi se još pojavili, postigli bi:
5. HRVATSKA KONFERENCIJA O KVALITETI
- bržu i kvalitetniju informatizaciju, informatičku povezanost, od različitih zainteresiranih strana, preko poslovnih procesa do društva općenito; - jedinstvene baze podataka/informacija injihovu međusobnu povezanost; - dostup do informacija; - zadovoljne korisnike/predstavnike gospodarstva, javnost općenito; - sudjelovanje javnosti u odlučivanju, što je jedna od obveza prema međunarodnim dokumentima koji obvezuju i Republiku Hrvatsku [5]; - jasne i pregledne obveze, što je važno za mala i srednja poduzeća; - brže i učinkovitije provođenja propisa; - usklađenost s međunarodnim propisima; - učinkovitije korištenje resursa (vremena, novca, ljudskog rada i dr.), osobito vremena koje je neobnovljiv resurs, ali i bolje planiranje troškova; - konkurentnost gospodarstva, posebno međunarodnu konkurentnost i - učinkovitiju državnu administraciju, što je isto jedan od zahtjeva EU. U čitavom procesu nezamjenjiva je uloga informacijsko-komunikacijskih mogućnosti i njihova pravilna primjena. 4. LITERATURA [1] D. Bačun, «HRN EN ISO 14001 Sustavi upravljanja okolišem, Provedba zakonskih i ostalih zahtjeva s prijedlozima za poboljšavanje, iskustva Ericssona Nikole Tesle d.d.», Zbornik radova 3. hrvatske konferencije o kvaliteti, Cavtat, 2001. [2] World Business Council for Sustainable Development, The Business Case for Sustainable Development; hrvatski prijevod pod naslovom Poslovni svijet u održivom razvoju, izdao je 2002. godine Hrvatski poslovni savjet za održivi razvoj (HR PSOR). www.hrpsor.hr www.wbcsd.org [3] www.gesi.com [4] U pripremi ovog rada pregledane su sljedeće Internet adrese i provjeravane različite mogućnosti. Očito je utrošeno puno sati rada, zauzeto dosta prostora, a da s aspekta korisnika nisu postignuta značajnija poboljšanja. www.nn.hr (glasilo za službeno objavljivanje propisa) www.gong.hr www.croacta.com (pristup sličan kao i kod Narodnih novina) www.eurorecht.hr/portal/crolex http://www.ingbiro.hr/publikacije/ingregistar/index.html (samo pregledi publikacija, nema informacija o propisima prilagođenim korisnicima) http://www.poslovniforum.hr/zakoni/ http://www.zakoni.net/ www.vlada.hr www.mzopu.hr [5] UNECE- Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša
5. HRVATSKA KONFERENCIJA O KVALITETI