TEMELJI POLITIKA OKOLIŠA by kvaliteta.net

PROF DR.SC. MARKO BEŠKER Fakultet političkih znanosti u Zagrebu

SAŽETAK

U članku se analiziraju osnove koje određuju politiku okoliša u Republici Hrvatskoj, Strategija razvoja zaštite okoliša, Deklaracija o upravljanju okolišem, Vizija upravljanja okolišem, Politika upravljanja okolišem i Ciljevi upravljanja okolišem. U razradi problema samo se spominju, a ne razrađuju se međunarodne aktivnosti koje opredjeljuju i uvjetuju politike okoliša. Ističe se da politike okoliša izravno ovise o zaključcima međunarodnih konferencija i skupova, zahtjeva normi ISO 14000ff, prihvaćenih međunarodnih ugovora te glasa javnosti, dok s druge strane nacionalno pravo koje je instrument realizacije politike ovisi izravno o politici okoliša dotične zemlje, a u manjoj mjeri od međunarodnog prava o okolišu.

TEMELJI POLITIKA OKOLIŠA

UVOD Politika okoliša svake zemlje osnovni je okvir ponašanja pravnih subjekata, građana i njihovih asocijacija u upravljanju okolišem a od njene provedbe ovisi kvaliteta života svih nas. Analize su pokazale da su te politike na razini država rijetko dane u pisanoj formi kao recimo druge javne politike. Zašto je to tako teško je reći ali opravdanje se nudi u činjenici da je sve u tom području pravno uređeno. Često se postavlja pitanje što je to «osnovno» u ocjeni da li je neka politika upravljanja okolišem u nekoj zemlji primjerena potrebama upravljanja okolišem ili ne. Tu nema jednoznačnog odgovora jer upravo je to «osnovno» veoma složeno. Odgovor se djelomično nalazi u utemeljenjima politika okoliša te zemlje. Svaka dobra i cjelovita politika okoliša treba na svome području uvažiti: zaključke međunarodnih konferencija i skupova, prihvaćene međunarodne ugovore, zahtjeve normi ISO 14000ff, nacionalnu strategiju, deklaraciju i viziju upravljanja okolišem te naravno glas javnosti i to sve sankcionirati nacionalnim pravnim propisima. U tome treba zapaziti da zaključci međunarodnih konferencija i skupova, zahtjevi normi ISO 14000ff, prihvaćeni međunarodni ugovori te glas javnosti izravno utječu na oblikovanje državnih politika upravljanja okolišem, dok nacionalno pravo ovisi o politici okoliša.

Ključne riječi Politika upravljanja okolišem, strategija zaštite okoliša, deklaracija o upravljanju okolišem, vizija upravljanja okolišem, ciljevi upravljanja okolišem, norme ISO 14000ff. 73

zaštiti okoliša u Republici Hrvatskoj» rekao: «Hrvatska je odlučna ustrajati na izgradnji pravnog sustava sukladno međunarodnim ugovorima i standardima europske i svjetske zajednice, kojim će u potpunosti osigurati trajnu, sustavnu i učinkovitu zaštitu okoliša. Slijedom toga Republika Hrvatska će: • Racionalno gospodariti tlom, značajnim prirodnim bogatstvom, u cilju proizvodnje hrane, i to provedbom stroge zaštite, odnosno zabranom prenamjene visokoplodnog tla u nepoljoprivredne, a posebice građevinske svrhe; unapređivanjem nižih kategorija tla; privođenjem zapuštenih površina poljoprivrednoj proizvodnji, te strogom kontrolom primjene pesticida i ostalih sredstava za zaštitu bilja; • Racionalno gospodariti šumama koje obuhvaća osobito: uzgoj šuma, sanaciju degradiranih šuma, te sustavno obnavljanje uništenih šuma, čime će se spriječiti daljnje propadanje i uništavanje šuma bez obzira na uzrok (»kisele kiše«, nekontrolirana sječa, požari, ratna razaranja); • Provoditi mjere očuvanja kvalitete zraka u svim područjima, a posebice u ugroženim gradskim i industrijskim središtima, u cilju zdravlja ljudi i kvalitete života, utvrditi donje granice dopuštenih vrijednosti onečišćenja svim polutantima iz postojećih zagađivača (prvenstveno iz elektroenergetskih objekata, koksara, cementara i sl.), uključujući i zaštitu od buke; • Zaštititi sva izvorišta pitke vode, kvalitetu voda zadržati u Zakonom propisanim kategorijama, provedbom jedinstvenih mjera pročišćavanja otpadnih voda, gradnjom vodoopskrbnog i kanalizacijskog sustava, te hidroenergetske objekte graditi, u pravilu, samo na one u funkciji zaštite podzemnih voda i zaštite od poplava, čime će se pučanstvu dugoročno osigurati pitka voda - strateško prirodno dobro; • Provesti neodložne mjere zaštite priobalja i podmorja Jadrana, s time da se spriječi njegovo daljnje onečišćavanje, s kopna i brodova i očuva bogatstvo ﬂore i faune u cilju njihovog uključivanja u projekte podmorskih parkova, osmišljeno gospodariti turističkim prostorom priobalja i otoka, što će omogućiti skladan i učinkovit razvitak turizma, ne smanjujući vrijednost i privlačnost jadranskog krajolika. U tome cilju utvrdit će se privatne mogućnosti jadranskog prostora i uspostavi pravila

STRATEGIJE RAZVOJA ZAŠTITE OKOLIŠA Danas skoro svaka država unutar strategije ukupnog razvitka ima kao njen dio i strategiju upravljanja okolišem. Republika Hrvatska je donijela Nacionalnu strategiju zaštite okoliša. Kada se dublje analizira njena struktura i sadržaj teško je naći opravdanje zašto se ne bi zvala Nacionalna strategija upravljanja okolišem što je pojmovno šire i obuhvatnije. Donositelj ističe da je ona izraz nastojanja da se rastuća svijest o potrebi zaštite okoliša Republike Hrvatske pretvori u jasan, cjelovit i dugoročan koncept. Svaki koncept (koncepcija) je samo zamisao o nečemu, a strategija je strogo deﬁnirani put ostvarenja nečega. Hrvatska je naravno takvu strategiju donijela mnogo godina kasnije nego su to učinile brojne europske zemlje pa su se mogla koristiti njihova iskustva i dobra svjetska praksa. U uvodu u dokument «Nacionalna strategija zaštite okoliša» RH, eksplicite je rečeno: «Koncept održivog razvoja mora postati dominantna odrednica strategije razvoja Republike Hrvatske. S njim se na budućnost zaštite okoliša gleda drugačije i u znatno širem kontekstu nego ranije. Republika Hrvatska želi nastojanjem da se usmjeri k održivom razvoju, ciljeve zaštite okoliša uskladiti s dugoročnim nacionalnim socijalnim i ekonomskim interesima. I obrnuto: želi ostvariti gospodarski i socijalni napredak, ali uz dugoročno očuvanje stanja okoliša»1.

DEKLARACIJA O UPRAVLJANJU OKOLIŠEM U cilju određenja konkretnih zadaća u ostvarivanju strategije upravljanja okolišem svaka država donosi u pisanom obliku deklaraciju, a proizvodne i uslužne organizacije misiju upravljanja okolišem. Deklaracija i misija se javno obznanjuju kako bi građani i korisnici proizvoda i/ili usluga mogli u nju imati uvid. Strategija i deklaracija (misija) su osnovne za utvrđivanje vizije upravljanja okolišem, a sve skupa služi kao okvir za donošenje politike upravljanja okolišem. Hrvatski Sabor je u dokumentu «Deklaracija o 1

Sabor Republike Hrvatske, Nacionalna strategija zaštite okoliša RH, NN 46/02

ponašanja njegovih korisnika uključujući i strogi nadzor gradnje marina; • Bdjeti nad očuvanjem spomeničke kulturne baštine i temeljnih vrijednosti prirodnoga nacionalnog blaga (nacionalni parkovi, parkovi prirode, šumske parkovne vegetacije, hortikulturni spomenici, prirodna staništa rijetkih vrsta ﬂore i faune) od neprimjerenog korištenja i upravljanja,… (angažirati se).. na sprečavanju daljnjih oštećenja na zaštićenim objektima, registriranim kao dio svjetske spomeničke i prirodne baštine; • Prenijeti težište upravljanja otpadom sa mjera orijentiranih na posljedice na mjere orijentirane na uzroke, vodeći se sljedećom hijerarhijom ciljeva; sprečavanje nastajanja otpada; reciklaža i ponovno korištenje kao sekundarne sirovine, te sigurno odlaganje ostatka koji se ne može upotrijebiti, čime bi se osigurala učinkovita zaštita okoliša, zabraniti uvoz opasnog otpada, smanjiti i kontrolirati transport opasnog otpada, te utvrditi mjere za sanaciju dosadašnjeg nekontroliranog odlaganja»2.

pošto se prati njihovo ostvarenje dobivaju se ulazi u proces donošenja izvještaja, a u organizaciji ocjene uprave o ostvarivanju politike upravljanja okolišem prema čemu se ocjenjuje da li se ili ne, (ako ne onda se to mora argumentirati zašto), provode odrednice deklaracije (misije). Izvještaji i upravina ocjena moraju biti javo obznanjeni. Sve ovo je moguće ostvariti ako je u instituciji ili organizaciji uspostavljan dokumentirani sustav upravljanja i to najčešće integrirani sustav upravljanja kvalitetom, okolišem i sigurnošću (norme ISO). Da bi se tako počelo raditi potrebna je dodatna izobrazba rukovodilaca i svih radnika u svim institucijama i organizacijama.

VIZIJA UPRAVLJANJA OKOLIŠEM Na razini države misija upravljanja okolišem određuje se deklaracijom koju donosi najviše državno tijelo, a njeno provođenje u praksi jamče norme, zakoni i propisi. Odgovore do kuda se želi stići u provođenju misije, to jest što je krajnji cilj, utvrđuje se vizijom. U Republici Hrvatskoj vizija je dana kao cilj primjene izvornih načela održivog razvoja, a ona glasi: »Pred nama su promjene. Predvidiv je, već u kratkoročnom razdoblju, rast industrijske proizvodnje i porast u gospodarstvu s rastom potrošnje energije. Došlo je do ekspanzije prometa i turizma, uz prateće infrastrukturne zahvate. Sve će to izravno ugroziti postojeće stanje u kojem se nalazi okoliš Republike Hrvatske. Što činiti da se zrak, vode, more, tlo i biološka raznolikost dugoročno sačuvaju? Što činiti da održimo uvjete u kojima će budući naraštaji imati pitke vode, čisto more, čisti zrak, kvalitetno tlo i druge prirodne zalihe da mogu proizvoditi koliko je potrebno za normalan život? Pred zaštitom okoliša u Republici Hrvatskoj niz je izazova na koje valja naći odgovore, a koji su ujedno i dugoročna rješenja. Devedesetih je godina globalna politika zaštite okoliša nakon dvadeset godina napora prvenstveno usmjerenog ka detaljnoj razradi legislativnog okvira za borbu protiv zagađenja i za zaštitu prirode napravila zaokret i krenula drugim smjerom, prema konceptu održivog razvoja. Održivi razvoj je okvir za oblikovanje politika i strategija kontinuiranoga gospodarskog i socijalnog napretka, bez štete za

U osmom dijelu Deklaracije rečeno je: «Od izuzetnog je dugoročnog značenja da se u duhu očuvanja okoliša, pod motom - misli globalno, djeluj lokalno - unaprijede planovi i programi svih razina odgoja i obrazovanja. Republika Hrvatska priznaje pravo pojedincu da zna i ima pristup najnovijim informacijama o stanju prirodnog okoliša i prirodnih resursa, pravo da bude konzultiran i da sudjeluje u odlučivanju o aktivnostima koje će imati značajan utjecaj na okoliš, te pravo na zakonska sredstva i naknadu za one čije je zdravlje ili okoliš bio ili može biti ozbiljno ugrožen. Republika Hrvatska će promicati temeljna načela ove Deklaracije dajući potporu svim udruženjima koja unapređuju zaštitu okoliša, a isto tako, zadaća je svih sredstava javnog priopćavanja te udruženja da u sklopu svojih djelatnosti razvijaju ekološku svijest»3. U kojoj se mjeri ostvaruju opredjeljenja države dana u deklaraciji nemoguće je izravno ocijeniti. Tek donošenjem politike upravljanja okolišem i njenom operacionalizacijom kroz ciljeve upravljanja okolišem to je moguće. Naime ciljevi se utvrđuju tako da budu jednoznačni i mjerljivi. Tek 2

Sabor Republike Hrvatske, Deklaracija o zaštiti okoliša u Republici Hrvatskoj, NN. br. 34/92 3 Isto 19

okoliš i prirodne zalihe bitne za ljudsku djelatnost u budućnosti. On se oslanja na ambicioznu ideju prema kojoj razvoj ne smije ugrožavati budućnost dolazećih naraštaja trošenjem neobnovljivih zaliha i dugoročnim devastiranjem i zagađenjem okoliša. Dakle, njezin je osnovni cilj osigurati održivo korištenje prirodnih zaliha na nacionalnoj i međunarodnoj razini. Ovakav izbor dalekog cilja mijenja fokus upravljanja okolišem s ublažavanja i eliminacije šteta za okoliš pošto su nastale, na plansku prevenciju, kako do njih ne bi došlo. S tako postavljenim ciljem, zaštita okoliša postaje znatno šira od tradicionalnoga gledanja, prema kojem se dominantno bavila zaštitom ljudskog zdravlja i očuvanjem cjelovitosti ekoloških sustava. U konceptu održivog razvoja danas se nalazi ishodište svih modernih gospodarskih i socijalnih trendova jer su štete okolišu štete sveukupnom društvu, i obrnuto, djelovanje u zaštiti okoliša donosi korist u obliku ekonomskog rasta, zapošljavanja i kompetitivnosti. Želi li zaštiti svoj okoliš dugoročno i u ravnoteži s gospodarskim i socijalnim interesima, Republika Hrvatska mora odabrati put u budućnost tako da postupno vodi k održivom razvoju. Održivi je razvoj, dakle, ideal i vizija prema kojoj se valja dugoročno orijentirati. Više putova vodi do dalekog cilja koji nazivamo održivi razvoj, ali svi oni za nas, zbog povijesnih i geografskih okolnosti, prolaze kroz jedna vrata - vrata EU. Stoga se naš put u budućnost, prema održivom razvoju, može uvjetno podijeliti u dva segmenta: jedan kompleksan i nepredvidive duljine do priključenja u EU, dio kojega treba prijeći samostalno, i drugi podjednako složen i manje predvidiv, kojega ćemo učiniti udruženi i zajednički s zemljama EU. Valja istaknuti da, odlučimo li se na put k održivom razvoju, politička volja mora postaviti uporište na kojem leži cjeloviti odnos prema okolišu. U tom bi se smislu “održivi razvoj” kao koncept, morao naći i u našem Ustavu, čime bi se stvorilo političko uporište za potpunu integraciju zaštite okoliša u oblikovanje svih politika. Da svijest o vrijednosti nacionalne prirodne baštine i potrebi puta k održivom razvoju postoji, dokazao je Sabor Republike Hrvatske, donijevši Deklaraciju o zaštiti okoliša u Republici Hrvatskoj. Odmjereno rješavanje pitanja okoliša i razvoja, u suradnji svih sektora u društvu, jedini je put u budućnost. Iako živimo u vremenu u kojem se problemi u okolišu javljaju u do sada nezabilježenom opsegu, raznovrsno i sve većom brzinom, ovo je, isto tako, doba u kojem su otvorene mnoge nove

znanstveno-tehnološke mogućnosti rješenja za nastale probleme okoliša. Uza sve izazove, s jasno deﬁniranim principima i ciljevima, te energičnim djelovanjem, okoliš je u Republici Hrvatskoj moguće dugoročno očuvati, a društveni i gospodarski razvoj usmjeriti k održivom razvoju»4. Teško je reći zašto Sabor i institucije koje su pripremale deklaraciju i viziju ne vide da je problem jedino rješiv ako se umjesto zaštite okoliša zagovara upravljanje okolišem u čijoj su osnovi ISO norme. Ako se ISO norme ne preferiraju od najviših tijela i organa države moglo bi se dogoditi da u većem dijelu deklaracije i vizije ostanu samo na papiru. Sreća je da tržište i tržišni odnosi naprosto prisiljavaju radne organizacije na upravljanje okolišem pa se na taj način umanjuje bojazan da bi dokumenti doneseni na državnoj razini ostali jedini regulator odnosa prema upravljanju okolišem.

POLITIKA UPRAVLJANJA OKOLIŠEM Politika upravljanja okolišem mora se koristiti kao sredstvo vođenja prema povećanju kvalitete okoliša. Ona bi trebala biti konzistentan par između ukupne politike i strategije države ili organizacije. U donošenju politike upravljanja okolišem vlada i/li najviši menadžment organizacije trebao bi razmotriti: • Stupanj budućih poboljšanja kvalitete okoliša, • Očekivani ili željeni stupanj zadovoljstva zainteresiranih strana stanjem okoliša, • Resurse potrebne za postizanje željenog stanja okoliša i • Mogući doprinos nevladinih organizacija i građana zaštiti okoliša. Svaka politika pa i politika okoliša mora biti usklađena s vizijom i strategijom vlade i/ili najvišeg rukovodstva u vezi s upravljanjem okolišem. Ona mora biti napisana tako da se iz nje mogu izvesti, razumljivi i mjerljivi ciljevi upravljanja okolišem. U njoj se mora osjetiti predanost upravljanju okolišem vlade ili najvišeg menadžmenta organizacije. Prema tome, politikom upravljanja okolišem izražavaju se namjere i načela vlade države ili najvišeg menadžmenta organizacije o sveukupnim opredjeljenjima za djelovanje u postavljanju općih i posebnih ciljeva upravljanja okolišem. 4

Isto 18

U Nacionalnoj strategija zaštite okoliša RH utvrđena su načela koja obvezuju u postavljanju i provođenju ciljeva upravljanja okolišem. Načela su: • Prihvaćanje koncepta održivog razvoja, • Strategija zaštite okoliša utemeljuje se na poznavanju općeg stanja, a osobito stanja okoliša i sustava zaštite okoliša, • Strategija mora biti europska, • Poštovanje svih međunarodnim ugovorima preuzetih obveze u zaštiti okoliša, • Ciljevi moraju biti realistični i ostvarivi, • Ponuđene ideje moraju biti provokativne i motivirajuće, • Zaštita okoliša ulazi u sva glavna politička područja, • Zaštita okoliša se provodi dijeljenjem konkretnih odgovornosti, • Zaštita okoliša se usmjerava i provodi korištenjem posebnih instrumenata za zaštitu okoliša. Neobično je da u tim načelima nema spomena normi ISO 14000ff iako ih je prihvatila Republika Hrvatska.

• Sačuvati prirodne zalihe, a osobito integritet i značajke područja posebnih prirodnih vrijednosti (more, obala i otoci, planinski dio Republike Hrvatske itd.), te kratkoročno i operativno: • Nametnuti striktnu i učinkovitu provedbu svih postojećih propisa zaštite okoliša, ali i žurnu izmjenu svih onih koji su stručno manjkavi, • Integrirati zaštitu okoliša u sve sektore koji djeluju na okoliš ili žive od okoliša, na taj način da je zaštita okoliša sastavni dio svih politika, planova i programa, • Ostvariti sve pretpostavke za inicijalizaciju procesa i sam proces europskih integracija u području zaštite okoliša, • Oblikovati i pokrenuti sekvencijalno više akcijskih programa kojima se zaštita okoliša usmjerava k održivom razvoju, s time da se program bavi i: (1) drugim relevantnim problemima očuvanja okoliša (kvalitetom voda i mora te zraka, promjenom klime, upravljanjem otpadom itd.), te (2) uspostavom novih odnosa suodgovornosti između dionika, odnosno svih zainteresiranih za zaštitu okoliša, • Ostvariti potpunu harmonizaciju legislativnog korpusa u području zaštite okoliša s onim EU, i u cijelosti ga implementirati, • Dograditi postojeći sustav zaštite okoliša tako da bude sposoban obavljati sve funkcije koje će promjena legislative staviti pred njega, a osobito: motrenje, analiza i procjena stanja okoliša te izvještavanje o stanju, sustav kontrole čiji su ciljevi izbjegavanje i mijenjanje tehnologija te aktivnosti koje izazivaju štetu okolišu (npr. u prometu, morskom i slatkovodnom ribarstvu i sl.), • Potpora “čistim” tehnologijama i promjeni usmjerenoj na korištenje obnovljivih izvora energije te smanjenju potrošnje energije, brzi i koordinirani odgovor na nesreće čije posljedice prijete okolišu, remidijacije i restoracije, tamo gdje je šteta već počinjena.

CILJEVI UPRAVLJANJA OKOLIŠEM Iz dokumenata o okolišu donesenih na međunarodnoj ili međudržavnoj razini vidljivo je da su globalni i opći dugoročni ciljevi zaštite okoliša: • Održavati i poboljšavati sveukupnu kvalitetu života, • Održavati trajan pristup prirodnim izvorima, • Izbjeći svaku trajnu štetu okolišu, • Smatrati da k održivom ide onaj razvoj koji zadovoljava sadašnje potrebe, a bez ugrožavanja budućih naraštaja i mogućnosti da zadovolje vlastite potrebe. U Hrvatskoj su utvrđeni5 dugoročni ciljevi u zaštiti okoliša: • Sačuvati i unaprijediti kakvoću voda, mora, zraka i tla, • Održati postojeću biološku raznolikost,

U kojoj mjeri se ovi ciljevi dalje operacionaliziraju i ostvaruju u praksi samo djelomično se vidi iz izvještaja o stanju okoliša koji je podnesen Saboru RH. Naime izvještaj je načelan i ne razrađuje stanje i provedbu na operativnoj razini.

Isto 18

ZAKLJUČAK

THE FOUNDATIONS OF THE ECOLOGY POLICIES

U Republici Hrvatskoj stvorene su osnove za izradu i implementaciju politika okoliša na svim razinama. Naravno, te osnove bi trebalo dopuniti s zahtjevima normi ISO 14000ff i organizirano djelovati na ostvarenju postavljenih ciljeva kvalitete okoliša. Čini se da su neka opredjeljenja davno dana a da se nedovoljno na tom planu učinilo kao npr. u djelatnosti obrazovanja i osposobljavanja iz područja upravljanja okolišem. Posebno je pitanje koje treba izučiti, zašto postoje otpori prema tome u redovnom školskom sustavu, a on bi upravo morao biti generator svih daljnjih aktivnosti u području realizacije politike upravljanja okolišem.

SUMMARY: This article analyzes foundations that create ecology policy in Republic of Croatia, the strategy for development, the ecology, the declaration on ecology management, the vision of ecology management, the policy and goals of ecology management. During this paper international activities in connection with ecology are being only mentioned and not reevaluated. It is clearly stated that the Ecology policy is directly based on various international agreements, demands of ISO 14000ff and the public voice, while on the other hand national law which is an instrument realization of the policy is directly under the inﬂuence on ecology policy of concerned country and in lesser extent on the international law concerning ecology.

Literatura 1. Nacionalna strategija zaštite okoliša RH 2. Deklaracija o zaštiti okoliša u Republici Hrvatskoj 3. Izvješće o stanju okoliša u Republici Hrvatskoj 4. Norme ISO 14000ff

Key words: Policy of Ecology Management, strategies, declaration, vision, goals of ecology management, ISO14000ff