DESANKA SARVAN Upravni odjel za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Istarske županije, Pula lokalna.uprava@istra-istria.hr
UNAPRJEĐENJE UPRAVLJANJA KVALITETOM KORIŠTENJEM ALATA INFORMATIČKOG PROGRAMA PISARNICE U UPRAVNOM ODJELU ZA LOKALNU I PODRUČNU (REGIONALNU) SAMOUPRAVU ISTARSKE ŽUPANIJE Sažetak U ovom radu prikazan je način korištenja alata informatičkog programa pisarnice u jednom od upravnih odjela Istarske županije u cilju upravljanja kvalitetom. Informatički program pisarnice obuhvaća vođenje propisanih evidencija akata koji nastaju u radu upravnog odjela. Pomoću tih evidencija obavlja se kontrola broja, načina i rokova rješavanja pojedinačnih zahtjeva kao i izvršavanje akata poglavarstva i skupštine Istarske županije, koji su u djelokrugu upravnog odjela. Istovremeno se dobivaju informacije o kvaliteti rada upravnih tijela općina i gradova nad kojima se vrši nadzor, te se poduzimaju mjere za unaprjeđenje. Ključne riječi: upravno tijelo, pisarnica, informatički program, kvaliteta 1. LOKALNA I PODRUČNA (REGIONALNA) SAMOUPRAVA U REPUBLICI HRVATSKOJ Pravo građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zajamčeno je Ustavom Republike Hrvatske (N.N. 56/90), te Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi (N.N. 90/92 – stupio na snagu 29.12.1992. godine, te 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99, 51/00 i 105/00). Zakonom o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (N.N. MU br. 14/97 – stupio na snagu 17.10.1997. godine), prihvaćena su načela ustroja europske lokalne samouprave, te nakon toga donesen Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (N.N. 33/01 – stupio na snagu 11.04.2001. godine, te 60/01 – vjerodostojno tumačenje i 129/05 – u daljnjem tekstu: ZOLAPS), kojim su ta načela ugrađena u sustav lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj. Pravo na samoupravu ostvaruje se preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava (članak 132. Ustava RH). Jedinice lokalne samouprave (u daljnjem tekstu: JLS) su općine i gradovi, a jedinice područne (regionalne) samouprave su županije (u daljnjem tekstu: JLP(R)S). JLS obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu.
JLP(R)S obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova. Prema Zakonu o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (Nar. nov. br. 86/06 i 125/06), u Republici Hrvatskoj je osnovano 429 općina, 126 gradova i 20 županija i Grad Zagreb. 2. FUNKCIJA UPRAVNIH TIJELA JLS JLP(R)S Prema članku 53. ZOLAPS, za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga JLS i JLP(R)S kao i poslova državne uprave prenijetih na te jedinice ustrojavaju se upravni odjeli i službe (upravna tijela). U općinama i gradovima s do 3000 stanovnika ustrojava se jedinstveni upravni odjel za obavljanje svih poslova iz njihovoga samoupravnog djelokruga. Ustrojstvo upravnih tijela uređuje se općim aktom JLS, odnosno JLP(R)S u skladu sa statutom i zakonom. Upravnim tijelima upravljaju pročelnici koje na temelju javnog natječaja imenuje poglavarstvo. 3. USTROJ I SJEDIŠTA UPRAVNIH TIJELA U ISTARSKOJ ŽUPANIJI Ustroj upravnih tijela u Istarskoj županiji uređen je Odlukom o ustroju upravnih tijela u Istarskoj županiji (“Službene novine Istarske županije” br. 18/05), te su ustrojeni sljedeći upravni odjeli: 1. Upravni odjel za poljoprivredu, šumarstvo, lovstvo, ribarstvo i vodoprivredu. 2. Upravni odjel za održivi razvoj. 3. Upravni odjel za obrazovanje, kulturu i sport. 4. Upravni odjel za zdravstvo i socijalnu skrb. 5. Upravni odjel za proračun i financije. 6. Upravni odjel za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. 7. Upravni odjel za turizam. 8. Upravni odjel za talijansku nacionalnu zajednicu i druge etničke skupine. U Istarskoj županiji ustrojene su slijedeće službe: 1. Stručna služba za poslove Skupštine i Poglavarstva. 2. Kabinet župana. 3. Zavod za prostorno uređenje. Kao posebna ustrojstvena jedinica unutar Upravnog odjela za održivi razvoj ustrojeni su: Odsjek za zaštitu okoliša, Odsjek za gospodarstvo i Odsjek za pomorstvo, promet i veze. Kao posebne ustrojstvene jedinice unutar Upravnog odjela za proračun i financije ustrojeni su Odsjek za razrez i naplatu vlastitih poreza, Odsjek za proračun i plansko analitičke poslove i Odsjek za računovodstvo. Kao posebne ustrojstvene jedinice unutar Upravnog odjela za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu ustrojene su: Odsjek pisarnice i Odsjek za opće, pomoćne i tehničke poslove. Kao posebna ustrojstvena jedinica unutar Stručne služba za
poslove Skupštine i Poglavarstva ustrojen je Odsjek za međuregionalnu i međunarodnu suradnju Sjedišta upravnih tijela utvrđena su: -
u Gradu Puli: Upravni odjel za održivi razvoj, Upravni odjel za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, Upravni odjel za zdravstvo i socijalnu skrb, Upravni odjel za proračun i financije, Kabinet župana, Zavod za prostorno uređenje, u Gradu Pazinu: Stručna služba za poslove Skupštine i Poglavarstva, u Gradu Poreču: Upravni odjel za turizam, Upravni odjel za poljoprivredu, šumarstvo, lovstvo, ribarstvo i vodoprivredu, u Gradu Labinu: Upravni odjel za obrazovanje, kulturu i sport, u Gradu Rovinju: Upravni odjel za talijansku nacionalnu zajednicu i druge etniche skupine. 4. DJELOKRUG UPRAVNOG ODJELA ZA LOKALNU I PODRUČNU (REGIONALNU) SAMOUPRAVU ISTARSKE ŽUPANIJE
Upravni odjel za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Istarske županije obavlja poslove: - poticanja razvoja lokalne i područne (regionalne) samouprave, - prati provođenje pozitivnih propisa Republike Hrvatske, - te osigurava jedinstvenu praksu u primjeni propisa od značaja za obavljanje poslova iz djelokruga Županije i jedinica lokalne samouprave u Istarskoj županiji, kao i općih propisa donesenih od strane predstavničkog tijela Istarske županije, - pruža pravnu pomoć JLS te upravnim tijelima i službama Istarske županije, te istima daje savjete i mišljenja u pitanjima iz nadležnosti područne (regionalne) ili lokalne samouprave, - organizira i provodi stručne edukacije za djelatnike lokalne samouprave na području županije, - rješava u upravnim stvarima u prvom stupnju, sukladno posebnim propisima, a u drugom stupnju u upravnom postupku po podnesenim žalbama na upravna rješenja koja upravna tijela JLS na području Istarske županije donose u samoupravnom djelokrugu – u oblasti komunalnog gospodarstva, socijalne skrbi, lokalnih poreza i drugim oblastima, sukladno posebnim propisima. Pored navedenih poslova i zadataka Upravni odjel obavlja poslove pisarnice za upravna tijela i službe županije, te druge opće, pomoćne i tehničke poslove u samoupravnom djelokrugu županije, te osigurava sustav upravljanja unutarnjim ustrojem Istarske županije. 5. PISARNICA Pisarnica je unutarnja ustrojstvena jedinica Upravnog odjela za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Istarske županije, koja osigurava primjenu Uredbe o uredskom poslovanju (NN br. 38/87) i Uputstva za izvršenje Uredbe o uredskom poslovanju (NN br. 49/87 i 38/88) za sve upravne odjela Istarske županije. Navedeni propisi ne predviđaju informatičko vođenje službenih evidencija u tijelima uprave (jer su doneseni u vrijeme kada
se o informatizaciji pisarnice nije moglo razmišljati), što predstavlja značajan nedostatak, no pretpostavljamo da će se ovi propisi u tom smislu uskoro osuvremeniti i propisati obvezno informatičko vođenje službenih evidencija. No, smatramo da to nije zapreka da se informatizacija pisarnice uspješno ne provede poštujući pravila iz navedenih propisa. U pisarnici se obavljaju poslovi: - primanja pošte, - zaprimanja spisa, - vođenja službenih evidencija, - otpreme pošte, - arhiviranja. U pisarnici se vode službene evidencije za upravne odjele Istarske županije i to: - urudžbeni zapisnik, - upisnik predmeta prvostupanjskog upravnog postupka, - upisnik predmeta drugostupanjskog upravnog postupka. Pisarnica je u Istarskoj županiji u cijelosti informatizirana 2003. godine, te se sve evidencije vode u informatičkom obliku, što osigurava preglednost, brzinu i sigurnost postupanja sa službenim dokumentima. Upravni odjeli Istarske županije međusobno su informatički povezani. Posebno ćemo se osvrnuti na službenu evidenciju - upisnik predmeta drugostupanjskog upravnog postupka te ukazati način korištenja ove evidencije u svrhu poboljšanja kvalitete rada. 6. UPISNIK PREDMETA DRUGOSTUPANJSKOG UPRAVNOG POSTUPKA Poslove drugostupanjskog upravnog postupka u Istarskoj županiji obavlja isključivo Upravni odjel za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Istarske županije. Prema stavku 3. članka 76. ZOLAPS, protiv pojedinačnih akata koje donose općinska i gradska upravna tijela, može se izjaviti žalba nadležnom upravnom tijelu županije, a prema Odluci o ustroju upravnih tijela Istarske županija to tijelo je Upravni odjel za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu . Upisnik predmeta drugostupanjskog upravnog postupka je evidencija o podnesenim žalbama na rješenja koja su, rješavajući o pravima i pravnim interesima građana u neposrednoj primjeni zakona, donijela upravna tijela općina i gradova na području Istarske županije. U tom smislu, radi ostvarenja prava građana na žalbu u upravnom postupku, vrlo je važno da drugostupanjska rješenja budu pravovremeno donesena, te da povodom istih bude pokrenut što manji broj upravnih sporova pred Upravnim sudom Republike Hrvatske. Elementi upisnika predmeta drugostupanjskog upravnog postupka programa su: 1. Kod otvaranja UP/II spisa, temeljem žalbe na prvostupanjsko rješenje, unose se slijedeći podaci: - naziv tijela koje je donijelo prvostupanjsko rješenje, - klasa prvostupanjskog rješenja. 2.Nakon donošenja Drugostupanjskog rješenja unose se slijedeći podaci:
a) Žalba: - odbačena, - odbijena, - rješenje izmijenjeno, - rješenje poništeno, - povreda pravila postupka, - pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje, - pogrešna primjena materijalnog prava, - rješenje proglašeno ništavnim, - ostalo. b) Datum donošenja drugostupanjskog rješenja. c) Vrijednost spora. 3. Ukoliko je stranka pokrenula postupak pred Upravnim sudom prate se slijedeći podaci: a) Pokrenut upravnim spor. b) Datum pokretanja spora. c) Status tužbe: - usvojena, - odbijena, - odbačena. d) Datum kada je Upravni sud donio presudu. 6.1. Interna kontrola kvalitete rada Podaci iz upisnika predmeta drugostupanjskog upravnog postupka osiguravaju rukovoditelju službe podatke za internu kontrolu rada: - podaci o broju predmeta koje u radu ima pojedini službenik, - podaci o vremenu rješavanja predmeta, - podaci o načinu rješavanja predmeta, - podaci o broju pokrenutih upravnih sporova i načinu njihovog rješenja. Ovi podaci služe za internu kontrolu rada koja se unutar službe obavlja u tromjesečnim razdobljima, te jednom godišnje podnošenjem izvještaja Skupštini Istarske županije. Na temelju navedenih podataka poduzimaju se korektivne mjere: osigurava edukacija službenika, na stručnim kolegijima službenika u upravnom odjelu zajednički traži se najbolje rješenje primjene propisa, rješavanje pojedinih karakterističnih slučajeva, te se ukazuje se na eventualno prekoračenje rokova u rješavanju i sl. 6.2. Kontrola kvalitete rada upravnih tijela JLS u Istarskoj županiji Podaci iz upisnika predmeta drugostupanjskog upravnog postupka osiguravaju rukovoditelju službe podatke za eksternu kontrolu rada – kontrolu rada JLS čiji se upravni akti nadziru u drugostupanjskom postupku, o čemu govore sljedeći podaci: - koja je JLS donijela prvostupanjsko rješenje, - na koji je način riješena žalba (odbačena, odbijena, rješenje izmijenjeno, rješenje poništeno-povreda pravila postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje, pogrešna primjena materijalnog prava, rješenje proglašeno ništavni, ostalo).
Na temelju navedenih podataka, Upravni odjel za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Istarske županije poduzima korektivne mjere prema JLS – dostavlja naputke o primjeni propisa, organizira konzultacije sa službenicima pojedinih JLS, te interne edukacije službenika tijela uprave JLS u Istarskoj županiji, ukazuje se na nepravovremenu dostavu spisa, te povrede materijalnopravnih i procesnopravnih propisa, i sl. Za ilustraciju kako to konkretno izgleda, u nastavku je prikazan izvod iz Izvještaja o radu Upravnog odjel za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Istarske županije za 2006. godinu, koji je upućen Skupštini Istarske županije na usvajanje.
137 22 1 35 1 15 2 213 315
Riješeno na drugi način
46 8 24 1 4 83
Rješenje proglašeno ništavnim
57 9 24 1 4 94
Rješenje izmijenjeno
7 1 8
Ad3 1 1
-
1 1
Žalba odbijena
7 1 8
Ad2 4 4
Rješenje poništeno
Žalba odbačena
Riješeni
363-03 363-05 Ukupno iz 2004: 363-03 363-05 410-01 550-01 612-08 Ukupno iz 2005: 363-03 363-05 372-01 410-01 550-01 612-08 945-01 Ukupno iz 2006: UKUPNO 2004/2006:
Broj predmeta
Klasa
Tablica 1: Brojčani pregled UP/II spisa otvorenih i riješenih u 2006. te spisa iz 2004. i 2005. koji su bili neriješeni sa 31.12.2005 godine, a riješeni su u 2006. godini
-
1 1
-
Ad1 1 1
-
12 2 1 1 1 17
-
1 1
13 4 8 3 28
3 2 15 20
2 2
15 15
110 10 1 30 1 13 2 167
2 2 1 1 6
45 4 16 5 1 71
-
12 2 3 17
18 7 5 1 31
12 2 4 3 21
9 9
12 12
258
6
89
-
19
63
42
11
28
NAPOMENA: Poništeno Ad 1 = rješenje poništeno-povreda pravila postupka. Poništeno Ad 2 = rješenje poništeno-pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje. Poništeno Ad 3 = rješenje poništeno-pogrešna primjena materijalnog prava.
Od ukupnog broja predmeta u kojima je izvršen nadzor pojedinačnih upravnih akata po podnesenoj žalbi stranke, riješeno je 68,8% (UP/II). Od riješenih predmeta koji su bili u drugostupanjskom nadzoru, u 34,79% slučajeva odbijene su žalbe žalitelja, u 48,06%
slučajeva poništeno je prvostupanjsko rješenje, 4,26% rješenja je oglašeno ništavim, te je 10,85 % riješeno na drugi način. Kao i prethodnih godina, rezultati ukazuju da upravna tijela JLS još uvijek nedovoljno poštuju pravila postupka i u predmetima ne utvrđuju dovoljno činjenično stanje (52,32% predmeta je poništeno i oglašeno ništavim), što rezultira donošenjem nezakonitih rješenja. Primijećeno je da JLS koje su organizirale rad svojih upravnih tijela sa kvalitetnim kadrovima pravne struke (primjerice, Općina Marčana, Grad Novigrad, Općina Raša) nemaju problema u radu. Problem koji utječe na bolje rezultate jest činjenica da tijela uprave općina i gradova ne dostavljaju žalbe s odgovarajućim ispravama (spisima) pravovremeno u rad Upravnog odjela (zakonski rok 15 dana), već ponekad ta dostava kasni više mjeseci. O tome su tijela uprave općina i gradova više puta pismeno upozorena. 7. ZAKLJUČAK Uspješna organizacija rada pisarnice u JLS i JLP(R)S jedan je od osnovnih preduvjeta zakonitog, preglednog i kvalitetnog rada tijela uprave u odnosu na građane. Uprava je i u segmentu JLS i JLP(R)S organizacija koja zahtjeva pisane dokaze o radu i komunikaciji sa građanima, prema poznatim načelima „Quod non est in scripta, non est in mundo.“ (Što nije u spisima, nije u svijetu - /ne postoji/) i „Verba volant, scripta restat.“(Riječi lete (nestaju), pismena ostaju). U tom smislu značenje informatizacije službenih evidencija koje vode tijela uprave JLS i JLP(R)S značajno doprinosi unaprjeđenju kvalitete rada. Raspoloživi podaci iz upisnika predmeta drugostupanjskog upravnog postupka mogu se koristiti kao alat za otklanjanje eventualnih nedostataka u sustavu organizacije rada unutar tijela uprave koje obavlja nadzor upravnih akata tijela uprave JLS, tako i u odnosu na rad tijela uprave JLS na području Istarske županije, čiji se rad nadzire. IMPROVING QUALITY MANAGEMENT USING INFORMATION TECHNOLOGY TOOLS FOR WRITING OFFICES IN THE ADMINISTRATIVE DEPARTMENT FOR LOCAL AND TERRITORIAL (REGIONAL) SELF-GOVERNMENT OF THE REGION OF ISTRIA Summary: This paper demonstrates the manner in which information technology tools for writing offices have been used in one of the administrative offices of the Region of Istria with the goal of quality management. The writing office computer program encompasses the record keeping of decreed acts which come about in the work of the administrative department. With the assistance of these records, the number, manner and deadline for completing individual requests is monitored. Similarly, the implementation of acts set up by the Government and Assembly of the Region of Istria within the jurisdiction of the administrative department is monitored. At the same time, information is gathered on the quality of the work of the administrative bodies of the municipalities and cities whose work is monitored. Additionally, measures are taken to improve their work. Keywords: management body, writing office, computer program, quality