Evaluación Sistema Gestión de Finanzas Públicas – Antecedentes previos a elab. del EFIP y del PEFA

Resumen Ejecutivo – Evaluación del Sistema de Gestión de las Finanzas Públicas Principales conclusiones del informe denominado "Evaluación de la Gestión Financiera del País" (CFAA, por sus siglas en ingles) de Bolivia de 1999, luego hubo otra CFAA 2004 y un PER y luego otro PER 2006, llego a la conclusión de que, si bien se ha establecido un sólido marco jurídico, los sistemas del Gobierno no proporcionan información, lo suficientemente confiable como para permitir una evaluación de su desempeño, la Contraloría General de la Republica (CGR) no audita los estados financieros anuales del Gobierno, asimismo, el informe llego a la conclusión de que seis elementos: ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾

Información confiable de la ejecución del presupuesto, Información integra y oportuna de los gastos presupuestarios, Presentación trimestral de los gastos agregados del sector publico, Informes anuales de auditoria sobre el Gobierno Central, Control gubernamental del activo fijo y persecución para la recuperación de los daños causados por malversación de fondos alegados por la Contraloría General de la Republica (CGR);

Eran esenciales para el desarrollo y el fortalecimiento del Sistema de Gestión de Finanzas Publicas (GFP) de Bolivia. * La implantación del Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGMA) tuvo por fin apoyar los esfuerzos del Gobierno para mejorar la presentación de informes presupuestarios y financieros, implementar un sistema de controles internos y fortalecer la gestión general de los gastos públicos. * La implantación de la Cuenta Única del T, mejoró la administración general de los recursos públicos y proporcionó al Gobierno información en tiempo real sobre las cuentas fiscales.

Sin embargo, continúan existiendo grandes retos. Los resultados principales de 2004 son los siguientes: ¾ El SIGMA se ha implantado en todas las instituciones del Gobierno Central, excepto una, y se utiliza en instituciones públicas descentralizadas, como el Directorio Único de Fondos (DUF), Aduanas, Servicio Nacional de Caminos (SNC) y las universidades estatales. A nivel subnacional (municipios), solamente La Paz y Cochabamba han implantado el sistema SIGMA. El registro de los gastos presupuestarios plantea problemas en el punto de la entrada de datos debido a la alta rotación del personal y a la falta de familiaridad con el sistema. ¾ Desde la perspectiva de la GFP, existen cuatro limitaciones importantes en lo que se refiere al presupuesto: El presupuesto aprobado es poco realista y esta basado en sobreestimaciones sistemáticas y persistentes de los ingresos; El proceso del presupuesto tiene varias deficiencias, y la formulación de los planes operativos anuales es una cuestión mas de procedimiento que de estrategia, debilitando así la utilidad del presupuesto como herramienta; 1

Como el sistema SIGMA no incluye actualmente las prefecturas y municipios, una parte importante del presupuesto no es monitoreada o controlada a través deL SIGMA; y La utilización de los recursos HIPC no es monitoreada en forma oportuna.

Análisis por Actividad Presupuestaria ¾ El análisis de los controles internos por parte de la CGR indica que solo alrededor del 25 por ciento de las recomendaciones resultantes de los distintos tipos de auditorias fueron implementadas en los ejercicios 2001 y 2002. Es necesario extender el uso del sistema SIGMA, a pesar que existe un alto grado de resistencia al cambio del ambiente de control interno, así como una falta de capacidad y conocimiento para implementar esos cambios. ¾ La auditoría interna, realizados por la CGR, es débil, por falta de apoyo del nivel ejecutivo, los altos niveles de rotación e inestabilidad del personal, los bajos salarios y la falta de competencia técnica. No existe ningún incentivo por mejorar los controles internos o, hablando en términos mas generales, la gobernabilidad. ¾ El Plan de Nacional de Cuentas fue preparado principalmente para el Gobierno Central. Sin embargo, los progresos alcanzados en la implementación de la descentralización han hecho necesaria la revisión de dicho Plan de Cuentas. ¾ Los informes financieros que se publican anualmente contienen solo información estadística.

No se producen estados financieros anuales consolidados para el sector público, por falta de informes financieros de las prefecturas, los municipios y el sector descentralizado. ¾ El Congreso no tiene la capacidad técnica para llevar a cabo actividades de monitoreo y evaluación del presupuesto. Existe la evidente necesidad de establecer un órgano de supervisión efectivo y competente, ya sea a través de una oficina de presupuesto del Congreso o a través de otra institución separada. ¾ El marco de gestión financiera para los municipios es sólido. Hay deficiencias básicas en su aplicación, especialmente en los controles internos y auditoria interna. Las principales deficiencias de la contabilidad y la presentación de informes financieros se deben a una falta de capacidad para generar información financiera y desconocimiento de los requisitos reglamentarios. ¾ La Ley de Descentralización Administrativa confirió a las prefecturas una función más importante, en desarrollo regional y en prestación de servicios, pero estas no han podido desempeñar su función como se había previsto. Existen importantes deficiencias en la aplicación de las funciones del control interno, en tanto que las funciones de la auditoria tanto interna como externa se han desempeñado de una manera satisfactoria. ¾ EL seguimiento de las recomendaciones de auditoria continúa siendo un problema. Si bien los gobiernos departamentales eventualmente cumplen con los requisitos básicos de presentación de informes establecidos por el Ministerio de Hacienda, con frecuencia se producen retrasos considerables en la presentación de los estados financieros, cuyo plazo 2

Indicadores de Medición del Desempeño de la Gestión de Finanzas Públicas en Bolivia Si bien los indicadores de la GFP de Bolivia parecen ser equilibrados, la calificación general del riesgo continúa considerándose significativa. Las deficiencias fundamentales son el control interno, incluidos los deficientes controles de la ejecución del presupuesto, la débil auditoria interna y la carencia de un mecanismo efectivo de supervisión, contrarrestan el progreso que se ha alcanzado en relación con el diseño de sistemas de GFP. Limitaciones de las Mejoras propuestas para la GFP Las recomendaciones del CFAA tratan de ayudar al Gobierno a terminar el diseño o la aplicación de sistemas y procesos. La segunda fase de reformas deberá abordar aspectos más profundos como gobernabilidad, mecanismos de rendición de cuentas (accountability) de la GFP y otras cuestiones de política.

Programas para mejorar la Gestión Financiera El marco de políticas y decisiones del Gobierno, por medio del Programa Multidonante de Apoyo Presupuestario (PMAP) constituye la base para implementar una serie de programas para continuar mejorando los sistemas, las prácticas y los mecanismos de rendición de cuentas (accountability) de la gestión financiera pública en Bolivia.

Estas decisiones de política apuntan a: mayor transparencia y un presupuesto integro; informes presupuestarios y financieras oportunos, frecuentes e íntegros; amplio acceso a la información, transparencia y supervisión de la gestión financiera pública; y mejores controles internos para su gestión. Además se pretende: ¾ Ampliar la cobertura del Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGMA) para incluir entidades descentralizadas, todas las prefecturas y los 10 municipios más grandes. ¾ Mejorar la presentación de informes financieros para todas las instituciones públicas centralizadas y descentralizadas, así como para todas las prefecturas y los 10 municipios más grandes. ¾ Mejorar la implementación de los hallazgos de control interno a niveles de sector, prefectura y municipio.

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1.

Antecedentes y Contexto Este informe pretende entregar una imagen clara del manejo de las finanzas públicas, sus avances, retrocesos y logros potenciales.

En 1999 se preparo una Evaluación de la Capacidad de Gestión Financiera (CFAA) inicial para Bolivia. Un equipo conjunto del BM/BID preparó esta CFAA 2004, basado en las conclusiones de la CFAA de 1999 y también en los conocimientos adquiridos a través de varias iniciativas de desarrollo institucional y modernización del sector publico. Ambos Bancos utilizan las conclusiones de la CFAA 2004 para diseñar programas orientados a mejorar la gestión fiscal del país y coordinar la identificación y la priorización de actividades relacionadas con la reforma del sector público.

Información General sobre el país Los años de auge económico de principios de los noventa fueron seguidos por los impactos económicos negativos de finales de la misma década, que fueron el resultado de la crisis de los mercados internacionales de capitales. Estos impactos, combinados con un crecimiento lento, la disminución de la demanda de bienes bolivianos (especialmente de Argentina y Brasil), la reducción de las remesas de fondos y de los ingresos como consecuencia de la erradicación de la coca, han intensificado la regresión de la economía boliviana.

Estrategias de Asistencia al país de los Bancos participantes * La Estrategia de Asistencia al País del Banco Mundial (CAS) para los años 2004 - 2007 del Banco Mundial se concentra en apoyar al Gobierno para maximizar los esfuerzos encaminados a lograr un desarrollo económico y social sostenible. Ello comprende las siguientes líneas de acción interrelacionadas: ¾ ¾ ¾ ¾

la reactivación del crecimiento económico y la competitividad, la reducción de la pobreza, el fortalecimiento del capital humano, y la modernización del Estado y la gobernabilidad.

* La Estrategia Boliviana de País del BID para el periodo 2004-2007 esta concebida como un proceso en el que las intervenciones de corto plazo, en cooperación con otros donantes, reducen los riesgos de una mayor inestabilidad económica y social y evitan los retrasos en los logros sociales alcanzados en la última década. La estrategia se concentra en tres áreas: ¾ Una mejor gestión y transparencia del Gobierno, ¾ Mayor competitividad y equidad en el sector privado y ¾ Una mejor eficiencia y equidad en la prestación de servicios sociales.

La CFAA esta adecuadamente entrelazada con esas estrategias.

Primero, el estado de la GFP en el país es de gran importancia para el éxito de la modernización del sector público y el mejoramiento de los mecanismos de gobernabilidad.

Segundo, el funcionamiento de los sistemas de GFP de los gobiernos subnacionales es clave para los esfuerzos para mejorar la participación, la rendición de cuentas y la 4

inclusión, como factores propulsores para la reducción de la pobreza y un crecimiento en beneficio del segmento pobre de la población.

Relación con otros Estudios Sectoriales La Revisión del Gasto Publico (PER) evalúa la posición fiscal del país, sus políticas de gastos y los sistemas de gestión del gasto publico, con enfoque mas a fondo en aspectos "primarios" de la elaboración del presupuesto y las prioridades de gasto del Gobierno; En tanto que la CFAA se concentra en las cuestiones "secundarias" de la ejecución del presupuesto, y examina los sistemas, las practicas y los mecanismos implantados de rendición de cuentas de la GFP que permiten al Gobierno lograr sus prioridades.

El Informe de Evaluación sobre Adquisiciones del País (CPAR) examina las instituciones y prácticas de contratación pública. Estos tres productos ofrecen una idea sólida respecto de la gobernabilidad y la capacidad de rendir cuentas del sector publico. En el 2004 se realizó un PER para Bolivia y la presente CFAA de 2004 esta diseñada para complementar el análisis del PER con respecto al presupuesto. El CPAR para Bolivia finalizó en el 2000.

Objetivos El objetivo general de desarrollo de la CFAA consiste en proporcionar información relevante al Gobierno, los bancos y donantes participantes sobre los sistemas, practicas y mecanismos de rendición de cuentas de la GFP en Bolivia, especialmente cuando estos impiden la eficiencia del sector publico y el crecimiento económico.

Para ello, la CFAA incluye un Marco de Medición de la GFP y un Plan de Acción para abordar cuestiones importantes identificadas. La CFAA se basa en la primera CFAA de Bolivia que se efectuó en 1999 y actualiza el trabajo analítico existente, tal como la Revisión del Gasto Publico (PER) de 2004.

Tras apoyar la aplicación del Marco Integral de Desarrollo para Bolivia (CDF por sus siglas en ingles), los donantes se han visto expuestos al riesgo relacionado con la GFP al poner en marcha programas de apoyo presupuestario de asistencia técnica y han reconocido la oportunidad existente para promover el desarrollo económico utilizando una mejor GFP. Alcance y Cobertura La CFAA se ha basado en la información aportada por entidades reguladoras centrales e instituciones subnacionales. Las entidades reguladoras centrales participantes, son: el Ministerio de Hacienda, especialmente sus dependencias de Presupuesto, Contabilidad, Tesoro, Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGMA) y Departamentos de Asuntos Económicos y Fiscales; Las Unidades de Programación Fiscal y Fondos de Desarrollo (recursos HIPC y transferencias fiscales a municipios); Los Ministerios de Salud y Educación; La Dirección General de Impuestos; La Dirección General de Descentralización Fiscal; la CGR (Auditoria Externa) y el Congreso.

EL equipo de la CFAA visito también una muestra de municipios y prefecturas los municipios son responsables de alrededor del 18 por ciento de los gastos del sector público, corrientes y de capital, 5

las prefecturas administran otro 8 por ciento. EL 20 por ciento de las recaudaciones nacionales de impuestos se distribuyen entre los municipios y el 25 por ciento del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados se distribuye entre las prefecturas.

1.1 Ejecución del presupuesto y monitoreo.

La CFAA ha examinado la propiedad del marco de control interno y de rendición de cuentas, en que medida estos sistemas respaldan adecuadamente los datos y transacciones introducidos en el sistema de información; los mecanismos para supervisar la ejecución de las transferencias presupuestarias (por ejemplo, a los gobiernos subnacionales), la eficacia de la Cuenta Única del Tesoro para todas las finanzas públicas y el manejo del efectivo, la utilización de la información financiera a nivel gerencial, la administración de registros y la capacidad y eficiencia de la auditoria interna (incluyendo una revisión de la dotación de personal y la cobertura de las instituciones públicas).

La CFAA propone acciones para asegurar que los flujos de todos los fondos públicos se registren de una manera sistemática y oportuna, contribuyendo de esta manera a consolidar la iniciativa del Gobierno de la Cuenta Única del Tesoro.

Ingresos fiscales y gestión de caja.

La CFAA ha examinado si los procedimientos para estimar los ingresos fiscales son adecuados, la eficacia de las practicas de recaudación y los mecanismos empleados para efectuar el seguimiento a la administración tributaria, como parte del proceso general de monitoreo del presupuesto y la gestión de caja. En esta evaluación no se cubren cuestiones de política tributaria, ya que en la próxima Revisión de la Política de Desarrollo se tratara ese tema con mayor profundidad.

Contabilidad y presentación de informes financieros.

La CFAA examinó las fortalezas y debilidades de los procedimientos y mecanismos institucionales existentes, para la presentación de informes financieros, la integridad y la calidad de la información financiera disponible, los controles de los compromisos contraídos (especialmente en lo que respecta a los gastos de capital), la existencia de conciliaciones de cuentas y registros auxiliares; y la eficacia del marco y los sistemas para facilitar el acceso del público y los medios de comunicación a la información sobre la administración de los fondos públicos.

En ese contexto, la CFAA examinó y evaluó la suficiencia de las normas de contabilidad adoptadas y su compatibilidad y/o grado de convergencia con las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Publico (IPSAS), publicadas por el Comité del Sector Público de la Federación Internacional de Contadores (IFAC); asimismo, revisó el alineamiento del Plan de Nacional de Cuentas con los sistemas de clasificación internacionalmente aceptados (Estadísticas Financieras del Gobierno (EFG)). Los trabajos a este respecto se concentraron en la Contaduría General del Estado, el sistema SIGMA y el Presupuesto.

Gestión de La Deuda.

La CFAA evaluó la suficiencia de los mecanismos institucionales para la gestión de la deuda, la utilización de los sistemas de información para registrar la deuda pública y la incorporación del servicio de la deuda en el presupuesto. Cubrió también el grado en que se controla, evalúa y 6

considera el pasivo contingente para fines de estrategia presupuestaria; y posibles procedimientos para la presentación de informes. Este análisis apoya la prioridad del Gobierno de modernizar instituciones públicas clave, mediante reformas para que la gestión de la deuda y el manejo de caja sean más eficientes y efectivos. La CFAA concentró su trabajo al respecto en la Oficina de Crédito Público, el Banco Central y el Tesoro.

Auditoria externa.

La CFAA 2004 ha actualizado las principales conclusiones de la evaluación institucional de la Contraloría General de la República (CGR) reflejadas en la CFAA de 1999. La presente CFAA de 2004 se concentra en: la suficiencia de los arreglos institucionales para auditoría externa independiente, los arreglos para efectuar el seguimiento y hacer cumplir las conclusiones de auditoria externa, así como en la claridad de los roles y responsabilidades de la función de la auditoria interna y externa.

A través de sus recomendaciones para fortalecer el desarrollo de la CGR, la presente CFAA, apoya los objetivos de desarrollo institucional, la mejora de la gobernabilidad y el marco de rendición de cuentas de la gestión del sector público.

Marco institucional y jurídico.

La CFAA estima que las Leyes y los Reglamentos por los que se rige el gasto público en Bolivia son generalmente sólidos. Dado que el marco institucional y jurídico esta bien documentado, la CFAA trabajó directamente con representantes del Ministerio de Hacienda, la CGR y se reunió con la Comisión de Hacienda del Congreso, con el fin de identificar deficiencias relacionadas con la practica actual, evaluar los niveles de discreción, y sopesar también los mecanismos para obligar a los incentivos para el cumplimiento. En los casos en que no existan leyes o reglamentos o que estén anticuados o no se cumplan, la CFAA propone soluciones para fortalecer el marco jurídico de la gestión financiera del sector público.

Recursos humanos para la gestión financiera del sector público.

Se puede encontrar personal altamente calificado en ciertos niveles directivos de la administración pública boliviana. La capacidad para atraer y retener personal de gestión financiera especializado y calificado es de suma importancia para la sostenibilidad de cualquier reforma de las instituciones financieras públicas. La CFAA examinó los niveles de dotación de personal profesional para la gestión financiera del sector público, tanto en el Gobierno Central como en el descentralizado, la existencia de las limitaciones para cubrir las necesidades de dotación de personal, los requisitos para la designación de profesionales de contabilidad y la capacidad para diseñar e implementar reformas institucionales y de la gestión financiera del sector público. Áreas no cubiertas.

La CFAA no cubrió las operaciones de las entidades autónomas, tales como las universidades y las entidades paraestatales, que dependen de asignaciones del presupuesto nacional para fines específicos. Tampoco revisó las regulaciones o la legislación para la promoción del crecimiento del sector privado, como el Servicio de Impuestos Nacionales y el Servicio Nacional de Aduanas o la política tributaria.

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Metodología Las principales fuentes de información del equipo de la CFAA fueron: documentación existente, cuestionarios y entrevistas con personal clave. La documentación examinada incluyó: ¾ Leyes, reglamentos, manuales e informes proporcionados por el Gobierno y el Ministerio de Hacienda, la CGR y la Contaduría General deL Estado; ¾ Documentos internos y de proyectos del BM y el BID, principalmente las Estrategias de Asistencia al País; y ¾ Otros informes analíticos y de programas de donantes.

Seguimiento y Diseminación Se recomendaría que el Gobierno proceda a la creación de un comité directivo interinstitucional para efectuar el seguimiento a la implementación de plan de acción de la CFAA. La estrategia de monitoreo y evaluación estará en línea con aquella formulada para el apoyo presupuestario y los programas de Enfoque Sectorial (SWAP).

La comunidad de donantes estableció un Programa Multi Donante de Apoyo Presupuestario (PMAP) para ayudar al Gobierno a implantar un marco estratégico para la reducción de la pobreza.

Como tal, el PMAP ha incorporado las recomendaciones sobre políticas de la CFAA como una parte integral del programa, y servirá de base a los donantes para monitorear la implementación del programa de reforma del Gobierno y medir progresivamente el avance.

Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSP) y Diálogo Nacional; Asamblea Constituyente; Productividad y Competitividad; Déficit Fiscal, y Armonización.

El grupo de trabajo de Armonización se encargó de la preparación de los programas de Enfoque Sectorial (SWAP) y servirán como importante foro para asistir al Gobierno en la implementación de su programa de reformas a nivel sectorial.

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i) 2. Análisis de la Gestión Financiera del Gobierno Central La CFAA estima que gestión de los recursos del gobierno central cuenta con un buen marco normativo, sin embargo su cumplimiento es escaso. La urgencia es fortalecer las capacidades del Estado, y ampliar el sistema integrado SIGMA. Una ley de transparencia de la información, un mejor manejo de la deuda, comités de auditoria o el monitoreo de presupuestos, permitiría establecer un panorama distinto en el que el dinero de la gente sea bien administrado. Esto precisa de un Estado con personal calificado, reglas claras, prioridades fijadas desde los intereses de los usuarios e información publica para controlar y asignar mejor los recursos.

Marco Jurídico El marco jurídico por el que se rige La Gestión de Las Finanzas Publicas (GFP) de Bolivia es satisfactorio. Tres Leyes documentan las funciones fiscales del Ministerio de Hacienda, de las entidades ejecutoras, del Congreso y de la CGR. ¾ La Ley de Administración y Control Gubernamental (1990), SAFCO; ¾ La Ley de Participación Popular (1994), y ¾ La Ley de Descentralización (1995).

Todas son de promulgación reciente y ofrecen una base sólida para La GFP. Sistema Integrado de Gestión Financiera - SIGMA La visión del sistema SIGMA fue crear un sistema integrado único diseñado para administrar, dirigir y presentar informes sobre los gastos del sector publico. La implantación del sistema, trató de estandarizar y simplificar los procedimientos administrativos financieros del sector público, mejorando el ciclo presupuestario, eliminando la aplicación de una priorizacion subjetiva de los pagos y promoviendo una administración publica orientada a los resultados.

La implantación del sistema SIGMA ha producido importantes mejoras y beneficios en la gestión financiera pública del Gobierno Central. El SIGMA ha establecido: ¾ Un método de registro de transacciones y gastos en tiempo real; ¾ La preparación y presentación de información financiera estándar del Gobierno Central, y ¾ Ha introducido mecanismos para la planificación, la programación y el monitoreo de los gastos públicos.

Las adquisiciones y contrataciones son procesadas por un modulo dentro del SIGMA, que gestiona las transacciones tramitadas por entidades publicas, con cobertura del SIGMA. Sin embargo, su implantación no ha podido reducir el incumplimiento con normas y regulaciones de adquisiciones en la gestión de los gastos. *Cobertura. EL sistema ha sido implementado en todas las entidades del Gobierno Central, excepto una, e incluye también instituciones gubernamentales descentralizadas, tales como el Directorio Único de Fondos (DUF), Aduanas, el Servicio Nacional de Caminos (SNC) y Las universidades estatales. A nivel subnacional (municipios), sola mente La Paz y Cochabamba han 9

implementado el sistema SIGMA. Los retrasos en la implementación han sido comunes debido a la falta de financiamiento y presupuesto, capacidad insuficiente para la implementación y resolver las dificultades sobre la sostenibilidad del sistema en los municipios pequeños y medianos. En 1995, el Ministerio de Participación Popular desarrollo el Sistema Integrado de Contabilidad Municipal, o SINCOM, que funciona actualmente en 240 municipios pequeños y medianos.

Debido a la deficiencia intrínseca de la planificación presupuestaria, todavía existe un gran número de transacciones extra presupuestarias que se ejecutan fuera del sistema. Si bien el sistema SIGMA no permite las transacciones extra presupuestarias, las instituciones pueden pervertir el sistema a través del registro manual de transacciones contables por gastos que mas tarde pueden ser justificados mediante la promulgación de un Decreto Ejecutivo. *Deficiencias del sistema. El SIGMA es una herramienta importante para promover La transparencia y mejorar la eficacia de la gestión financiera en el sector público. Sin embargo, aparte de las cuestiones de la cobertura, continúan existiendo deficiencias en el sistema. ¾ EL sistema fue concebido para funcionar como un instrumento de implementación de la gestión, pero la practica muestra que el SIGMA se utiliza principalmente como un sistema de pago. ¾ EL SIGMA es un sistema que fue diseñado para entidades del Gobierno Central y el análisis efectuado indica que las necesidades de información de los organismos descentralizados, tales como la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF) y el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), no fueron incorporados en el diseño original. ¾ EL registro de los gastos presupuestarios constituye un problema en el punto de entrada de datos, debido al alto nivel de rotación del personal y a la falta de familiaridad con el sistema. ¾ Asimismo, la falta de claridad percibida en relación con los requisitos administrativos para introducir y administrar los datos presupuestarios contribuye a debilitar la efectividad del sistema. ¾ Las reformas para la clasifican y composición del presupuesto no se han implantado todavía.

Asimismo, existen ciertos riesgos que se han identificado, que, de no resolverse, podrían impedir la efectividad y sostenibilidad del sistema. Estos riesgos son un débil apoyo político, financiero y técnico para la unidad de gestión que mantiene el sistema SIGMA. Recomendaciones. Entidades descentralizadas. Si bien la implementación del sistema SIGMA y la Cuenta Única de Tesoro (CUT) han contribuido a mejorar la gestión de los gastos para las entidades centralizadas, deben abordarse las necesidades y la autonomía presupuestaria de las entidades descentralizadas dentro de estos sistemas.

Con el fin de atender las preocupaciones y satisfacer las necesidades de esas entidades, el Gobierno deberá realizar una evaluación amplia para identificar como pueden adaptarse estos sistemas, con miras a asegurar que las instancias descentralizadas puedan cumplir sus respectivos mandatos, garantizando a la ves que no se comprometan la independencia, la transparencia y la capacidad de 10

rendir cuentas de las instituciones en relación con la gestión de los recursos.

Capacitación del personal. Si bien la incorporación de la unidad técnica que mantiene el sistema SIGMA a la Contaduría General del Estado dentro del Gobierno se considera un paso positivo para asegurar la sostenibilidad del sistema, ha habido una rotación relativamente alta del personal técnico debido a las reducción administrativas y presupuestarias.

Mejoras técnicas. El sistema puede también mejorarse mediante la introducción de mejoras técnicas sencillas, pero importantes, que reducirían los costos de operación y mejorarían su viabilidad a larga plaza. Los módulos que podrían desarrollarse e incorporarse son: el Plan Operativo Anual (POA), La Cuenta Única del Tesoro en dólares, los estados financieros e informes contables para el Gobierno Central y el financiamiento externo.

Financiamiento. Existe un monto considerable de financiamiento disponible a través de proyectos financiados por donantes que están apoyando la continua implementación del sistema. El Gobierno debiera reevaluar los objetivos y las actividades de estos proyectos, con el fin de priorizar el mejoramiento de la infraestructura básica del sistema y la completa implementación y mejoras de las entidades centralizadas y descentralizadas, las 9 prefecturas y los 10 municipios más grandes.

Preparación Ejecución y Presentación de Informes sobre el Presupuesto El enfoque de la cobertura de la Revisión del Gasto Publico, PER 2004 del BM, en relación al proceso presupuestario de Bolivia se concentra en su impacto sobre la situación fiscal y en el reto de avanzar hacia una gestión fiscal sostenible y hacia la mejora de la prestación de los servicios.

El CFAA 2004 fue diseñado para complementar el análisis del PER en el área de presupuesto, concentrándose en cuestiones específicas relevantes para la GFP, incluyendo: ¾ Los procedimientos para la estimación de ingresos fiscales, ¾ La gestión de caja, ¾ El control interno y la auditoria interna, ¾ La utilización del sistema SIGMA y la Cuenta Única del Tesoro, y ¾ La preparación de informes financieros.

Desde la perspectiva de la GFP, hay cuatro cuestiones principales en el área de presupuesto: 1º El presupuesto que se aprueba es poco realista y se basa en sobreestimaciones sistemáticas y persistentes del ingreso fiscal.

2º El proceso del presupuesto tiene deficiencias y la formulación de los planes operativos anuales (POA) es una cuestión más de procedimiento que estratégica, debilitando de esta manera la utilidad del presupuesto como herramienta.

3º Como el SIGMA no incluye actualmente las prefecturas ni los municipios, una parte importante del presupuesto no se monitorea o controla a través de SIGMA. 4º La utilización de los recursos de la Iniciativa HIPC no se controla de manera oportuna.

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Visión general del proceso presupuestario de Bolivia es débil. Las mejoras logradas desde que se introdujo la estrategia Boliviana de Reducción, de la pobreza (EBRP) han sido modestas, contrariamente a lo esperado. El proceso del presupuesto carece de un análisis minucioso de costos y beneficios; se efectúa en un ambiente institucional débil, y esta fuertemente influido por las presiones de grupos con intereses especiales. Las deficiencias del proceso presupuestario comienzan con las sobreestimaciones rutinarias que hace el Gobierno del crecimiento económico, de los ingresos fiscales y, por ende, del tamaño total del presupuesto. Durante el proceso de aprobación, el Congreso invariablemente aumenta los gastos aun mas, simplemente incrementando el monto de la deuda requerido para financiar el presupuesto.

Una vez aprobado el presupuesto, los gastos son frecuentemente incrementados durante el año, con modificaciones aprobadas a posterior por el Congreso al final del año. A lo largo del año, el Gobierno utiliza un proceso complejo de gestión de caja, desembolsando poco a poco las asignaciones presupuestarias, lo cual no refleja precisamente una política económica sólida, sino más bien objetivos de corto plazo. El proceso presupuestario esta también negativamente afectado por el hecho de que el Congreso no posee ni la competencia ni los recursos técnicos para evaluar de forma adecuada el presupuesto. Asimismo, tampoco se concede tiempo suficiente para debatir y modificar como corresponde el presupuesto propuesto.

Marco de planificación y programación de las inversiones. El Ministerio de Planificación del Desarrollo es responsable de los gastos de capital y el Ministerio de Hacienda del presupuesto de gasto corriente. La falta de coordinación entre ambos debilita el marco del presupuesto.

Como consecuencia, frecuentemente no se llega a incluir estimaciones futuras del gasto corriente que implicó las inversiones, lo que da lugar a la infrautilización de los fondos disponibles para mantenimiento y a las ineficiencias de la previsión. El Gobierno ha manifestado su intención de adoptar un presupuesto multi-anual para el próximo ejercicio fiscal, como una manera de hacer frente a sus problemas relacionados con el gasto publico, en especial al proceso indefinido de negociación del presupuesto. Sin embargo, la utilidad del enfoque multi-anual es importante cuando no se dan ciertas condiciones iniciales como: la existencia de presupuestos efectivos, de programas y una ejecución previsible.

Preparación del presupuesto. El ejercicio fiscal coincide con el año calendario. EL proceso presupuestario comienza en julio y agosto, cuando el Ministerio de Hacienda presenta las estimaciones macroeconómicas, incluyendo la estimación de los ingresos fiscales para el año siguiente, basada en el comportamiento previsto de la economía (crecimiento) y los progresos esperados en la eficiencia de los organismos fiscales (Aduanas e Impuestos Internos).

Sin embargo, los ingresos fiscales suelen sobreestimarse, lo que crea una falta de correspondencia entre las previsiones presupuestarias y las recaudaciones y la movilización real de recursos.

Alrededor de septiembre, el Ministerio de Hacienda presenta a las entidades del Gobierno los límites máximos para el año siguiente, los cuales son normalmente establecidos de acuerdo con el presupuesto del ejercicio anterior.

En septiembre y octubre, las entidades presentan sus presupuestos y planes operativos anuales (POA). Cuando los organismos presentan un "POA ideal" y un presupuesto muy sobreestimado la Dirección de Presupuesto otorga 48 horas para cumplir con los límites máximos, sino esa Dirección recorta los gastos, según lo estime apropiado.

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Durante octubre y noviembre, el Gobierno negocia también los gastos con las entidades descentralizadas.

Una vez acordado el presupuesto a nivel ejecutivo, este se presenta, normalmente en noviembre, al Congreso para ser considerado. El Legislativo dispone entonces de un plazo de 60 días para tratar el presupuesto. De lo contrario, la propuesta presentada por el Ejecutivo se hace Ley. Los representantes usualmente debaten solo aquellos programas y proyectos que afectan directamente a sus distritos electorales. Raras veces debaten las proyecciones macroeconómicas o la fuente y sostenibilidad de los ingresos.

Ejecución del presupuesto. Debido a que las proyecciones de ingresos están normalmente sobreestimadas, el Gobierno tiene que recurrir a una administración en base al efectivo disponible en caja para evitar grandes déficit. Esta administración en base al efectivo descansa en cuotas de gastos basadas en proyecciones de "ingresos reales"; si se prevé que los ingresos van a ser de alrededor del 90 por ciento de las proyecciones presupuestarias, los gastos tienen que reducirse para equipararlos.

El Gobierno otorga autorizaciones trimestrales de gastos a cada entidad con cuotas para cada mes, incluyendo cuotas mensuales fijas para salarios y sueldos y reducciones discrecionales para otros tipos de gastos.

El SIGMA permite la entrada de transacciones, siempre que el crédito disponible sea mayor que la cuota autorizada y el monto ejecutado no sea mayor que la cuota. Los remanentes, la diferencia entre el presupuesto ejecutado en el trimestre y la cuota, no pueden traspasarse al siguiente trimestre o de un año al siguiente, incluso en el caso de inversiones La ejecución del presupuesto no solo esta afectada por la gestión en base a efectivo, sino que también esta obstaculizada por las constantes modificaciones de los presupuestos aprobados. Las modificaciones al presupuesto están sujetas a distintas normas de aprobación, que en algunos casos requieren la aprobación del Ministerio de Hacienda y en otros la del Congreso. En la práctica, sin embargo, el Gobierno hace las modificaciones y el Congreso las aprueba automáticamente al final del ejercicio fiscal.

No todas las modificaciones del presupuesto son similares. Algunas son simplemente transferencias dentro de una misma entidad, lo cual tiene poco efecto en el presupuesto general. Otras modificaciones más importantes tienen lugar cuando el Gobierno establece una nueva serie de prioridades o una nueva estructura gubernamental, desde 1990, cada presidente ha alterado la estructura del Gobierno durante su mandato y cada nuevo presidente ha modificado la estructura.

Este proceso suele favorecer a aquellos grupos de intereses especiales con más capacidad para ejercer presión y no a los programas con más altas tasas de rendimiento.

Control de la gestión de caja durante la ejecución del presupuesto. El tamaño del presupuesto ha crecido a una tasa anual alrededor del 12 por ciento en términos reales durante el periodo de 1990-2002, y a casi el doble de esa tasa en los años de las elecciones. Los déficit reales han sobrepasado constantemente las proyecciones presupuestarias y, como resultado, la deuda continua aumentando, despertando la preocupación sobre la sostenibilidad fiscal.

Por otra parte, dichas reducciones de los gastos son altamente discrecionales y, por lo tanto, no solo los montos sino también la asignación del presupuesto ejecutado son bastante diferentes de lo que el 13

legislativo aprobó originalmente.

Evaluación de programas. No existe ninguna evaluación de los programas del Gobierno ni ninguna información sobre su efectividad. Los topes de gastos no están vinculados con ninguna evaluación del éxito de los programas en años anteriores, sino que, en su lugar, se establecen de acuerdo con el presupuesto del año anterior, y las reducciones durante el año suelen recaer sobre las entidades y las partidas que tienen menos capacidad para defender su parte del presupuesto.

Recomendaciones. El PER 2004 propone una serie de recomendaciones especificas, con el fin de mejorar la disciplina fiscal, incluyendo cambios en los procedimientos presupuestarios, la introducción de limitaciones presupuestarias legales, aumentar la competencia técnica del Congreso, la utilización de la evaluación de programas y la preparación de presupuestos multi-anuales. Es necesario crear una Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC).

Controles Internos Un sistema adecuado de monitoreo y control del presupuesto requiere dos elementos: ¾ Un presupuesto que refleje las acciones planeadas por el Gobierno y que establezca objetivos, actividades, metas e indicadores apropiados; de acuerdo con lo establecido por La Ley SAFCO, este se rige por las Normas Básicas de Control Interno, promulgadas por la CGR; y ¾ Sistemas de información que reporten sobre la situación financiera del Gobierno de una manera oportuna.

Existe una Comisi6n Treadway (COSO), que establece un marco uniforme para los controles internos. EL presupuesto y Los sistemas del Gobierno Boliviano no cumplen estos requisitos. Las deficiencias observadas tanto en la preparación del presupuesto como en la gestión del gasto publico limitan la utilidad de la información obtenida del control y el monitoreo del presupuesto.

El SIGMA ha sido una de las principales herramientas utilizadas por el Gobierno para establecer un sistema de controles internos, conjuntamente con la implementación de una Cuenta Única del Tesoro (CUT) y la estandarización del Plan de Cuentas para las entidades del Gobierno Central.

El SIGMA y la CUT cumplen funciones intrínsecas que sirven como mecanismos de control interno, prohibiendo los compromisos para los que no se han hecho asignaciones presupuestarias; calculando automáticamente asignaciones del presupuesto corriente, teniendo en cuenta las modificaciones del presupuesto; protegiendo la seguridad de la información de los beneficiarios de SIGMA, y proporcionando un seguimiento para la auditoria del sistema. Sin embargo, los controles internos del SIGMA se vulneran frecuentemente durante la ejecución del presupuesto. Ver SIGMA. En respuesta y reconocimiento del débil ambiente de control sobre la gestión y el uso de los fondos publicas, se han emprendido dos iniciativas relativas al mejoramiento de los controles internos: ¾ La CGR ha diseñado nuevos cursos y materiales de capacitación para los componentes de COSO (marco del control, evaluación de riesgos y actividades de control), disponibles para los funcionarios públicos a través del CENCAP. ¾

El Presidente de Bolivia ha emprendido un programa por medio del cual todos los ejecutivos 14

y funcionarios de alto nivel deben asistir a un curso de capacitación para familiarizarse con los pormenores de La Ley SAFCO, y con las políticas y procedimientos del Gobierno relacionados con la ética, los controles internos y las responsabilidades de ser un funcionario publico. Estas iniciativas se han incorporado al Programa de Transparencia preparado por la Delegación Presidencial Anticorrupción y la CGR, pero necesitan ser fortalecidas.

Recomendaciones. Anualmente cada ministro y prefecto debería presentar a la Delegación Anticorrupción una copia de su plan de control interno y certificar que los controles internos son adecuados para proporcionar garantía de que existe un marco de control interno efectivo. Asimismo, cada ministro y prefecto debe asistir a un curso anual de control interno respecto del cual la CGR proporcionara una certificación de asistencia a la oficina encargada de luchar contra la corrupción, la que publicara anualmente la lista de los asistentes en los medios de información y al Congreso.

Auditoría Interna De conformidad con lo establecido en la Ley SAFCO, la función de auditoria interna esta diseñada como una evaluación ex-post del gasto del sector publico. Existen aproximadamente 207 unidades de auditoria interna (UAI) con más de 700 auditores que realizan entre 2.500 y 3.000 auditorias internas anuales. Las unidades de auditoria interna dependen directamente de la cabeza de cada entidad y no del Ministerio de Hacienda, la CGR u otra instancia.

Los informes de auditoria interna son casi idénticos en cuanto a su alcance y naturaleza a los informes de auditoria externa de la CGR, salvo que, el dictamen de la auditoria externa sobre la racionabilidad de los estados financieros, es sustituido por un informe de confiabilidad sobre los estados financieros de la entidad.

De acuerdo con la supervisión y evaluaciones periódicas de las unidades correspondientes y los informes realizados por la CGR, la auditoría interna es débil. Los factores que contribuyen a la ineficacia de la auditoria interna son los altos niveles de rotación e inestabilidad del personal, bajos salarios y falta de competencia técnica.

Las UAI de los dos ministerios evaluados por la CFAA, Educación y Salud, muestran una descripción común, poca importancia o relevancia de la auditoria interna, la marginación de la función.

Monitoreo y control de los gastos para la reducción de la pobreza. EL monitoreo de los recursos HIPC por los comités de vigilancia no es eficiente. Su función esta limitada, en parte, debido a la falta de recursos para financiar sus actividades. Las transferencias de los recursos HIPC a los municipios se efectúan de conformidad con lo establecido por la Ley. Sin embargo, los informes financieros muestran que aproximadamente el 50 por ciento de esos fondos no se han utilizado y continúan sin ser utilizados. No se ha realizado ningún análisis para determinar si esos fondos se han utilizado para programas de reducción de la pobreza.

Recomendaciones. Cada ministro y cada prefecto deberían establecer un Comité de Auditoria de acuerdo con las Normas Internacionales para el Ejercicio Profesional de La Auditoria Interna del Instituto de Auditores Internos (IIA). La CGR debiera proporcionar al Presidente y al Congreso informes semestrales fácilmente comprensibles sobre las recomendaciones pendientes sobre control interno, su impacto en la eficiencia y la eficacia del Gobierno, su oportunidad o morosidad y el 15

estado actual.

Tesoro El Tesoro garantiza que todas las transacciones se procesen de una manera segura a través del Banco Central y del sistema financiero del Gobierno. Tanto el SIGMA como La CUT administran transacciones y recursos en moneda nacional. Los ministerios de línea son responsables de registrar con exactitud las transacciones en moneda extranjera en el momento de la ejecución del pago, aunque la transacción se registre como un pago en moneda local en el SIGMA. EL Tesoro es responsable de ejecutar las transferencias en moneda extranjera a los ministerios e instituciones, aunque estas transferencias se registran en el sistema SIGMA en moneda local. El Tesoro es responsable en ultima instancia de asegurar que las transacciones se registren con exactitud, incluyendo cualquier ganancia o perdida debida a diferencias de tipos de cambio. En la práctica, sin embargo, este no es el caso.

EL Tesoro es responsable de verificar la disponibilidad de recursos para pagar el pasivo corriente.

La Dirección de Presupuesto, por otra parte, es responsable de programar y actualizar el flujo de caja. Aparte de las estimaciones iniciales sobre la ejecución del presupuesto, se producen actualizaciones mensuales de gastos basados en los recursos disponibles. El Tesoro actualiza los saldos de cuenta (ingresos) sobre una base semanal y a veces diaria; y también prioriza las transferencias, por ejemplo, las transferencias planeadas a las prefecturas y municipios que, de acuerdo con la Ley de Participación Popular son automáticas, basadas en los fondos disponibles.

Dada la escasez de recursos, continúa siendo necesario priorizar las transacciones y los pagos ejecutados por el Tesoro, especialmente los pagos de sueldos, deudas y pensiones. En estos casos, la entidad solicitante, no el Tesoro, decidirá que transacciones serán ejecutadas o diferidas. En consecuencia, la impresión general del sector privado es que el Gobierno no cumple o no puede cumplir con sus obligaciones. Por lo tanto, los precios de los bienes o servicios suministrados al Gobierno son inflados con frecuencia para compensar por los retrasos en el pago.

Cuenta Única del Tesoro EL Gobierno ha implementado un sistema de Cuenta Única del Tesoro (CUT) para fortalecer los controles de caja y la administración del presupuesto. Este ha ayudado a introducir un sentido de disciplina fiscal. La implementación del sistema SIGMA y la CUT ha mejorado considerablemente la gestión de los recursos públicos mediante el registro, monitoreo y control de las transacciones y gastos de una manera oportuna. La CUT ha permitido la centralizaci6n de 318 cuentas del sector público, casi todas ellas del Gobierno Central y algunas del sector descentralizado. Sin embargo, debido en gran parte a la sobreestimación de los ingresos, el flujo de caja disponible es limitado y se ejerce una discreción considerable en las decisiones sobre los gastos. Y lo que es mas importante, a pesar de la existencia de un marco jurídico sólido y sistemas razonables para controlar el efectivo de caja, resulta difícil determinar cuales son los gastos corrientes destinados a los programas para reducción de la pobreza; mas aun, es también difícil certificar que los recursos públicos se han canalizado para apoyar determinados programas en la medida esperada.

A pesar de los logros de la CUT, que ha requerido significativamente el nivel de recursos inactivos en el Gobierno Central, muchas cuentas no están todavía bajo su cobertura - unas 5.000 cuentas del sector descentralizado no han sido incluidas en el sistema de la CUT. Los fondos transferidos o 16

administrados por las prefecturas, municipios y universidades no se incluyen en la CUT. Tampoco el Ministerio de Defensa y la Policía participan en ella. Cada seis meses la Contaduría General del Estado (CGE) concilia las cuentas que no están incluidas en la CUT. Las prácticas deficientes de la ejecución del presupuesto impide seriamente la capacidad del TGN para establecer procedimientos adecuados de manejo de caja con respecto a la utilización de recursos públicos. Como consecuencia, el TGN no está en condiciones de conciliar las cuentas subsidiarias del presupuesto de La CUT. Las entidades descentralizadas, tales como la SBEF, están sujetas al reglamento de la CUT. Sin embargo, la capacidad de las instituciones para cumplir su mandato esta impedida y limitada debido a las restricciones impuestas sobre los controles del efectivo de caja. Si bien es importante que las entidades descentralizadas continúen siendo responsables ante el Gobierno Central, es preciso reconocer que las responsabilidades y funciones de dichas instituciones dependen de unos flujos de ingresos previsibles y confiables. En el caso de La SBEF, su función es integral para evaluar, supervisar y vigilar la salud de la banca y del sector financiero de Bolivia.

Recomendaciones. EL Tesoro debiera desarrollar un plan para implantar un módulo de moneda extranjera en el sistema SIGMA. El Gobierno debiera reevaluar la aplicación de las regulaciones de la CUT por las que se rige la administración de los fondos públicos para las entidades descentralizadas. Alguna posible solución podría ser la de permitir una mayor autonomía sobre los recursos, a la vez que se exige la presentación de informes sobre el presupuesto durante el año.

Ingresos La deficiencia observada en el funcionamiento del sistema de ingresos consiste en que las recaudaciones continúan sobreestimándose. Como consecuencia, existe un aumento en las obligaciones sin pagar. Si estas obligaciones permanecen al final del año, estas se registran como deuda corriente del Tesoro (pasivo corriente), lo que produce un aumento del déficit fiscal. El problema se agrava cuando los informes y estados financieros de las prefecturas y municipios, que normalmente se reciben tarde, muestran grandes montos de obligaciones no pagadas.

Aduanas. A partir de 1992, la Administración de Aduanas emprendió una serie de reformas importantes que han mejorado la eficiencia y la efectividad del servicio. Las recaudaciones son registradas en un sistema de aduanas nacionales (SIDUNEA), sobre una base de transacciones en tiempo real, en más del 90 par ciento. Una deficiencia es que la información sobre la recaudación debe transferirse manualmente al sistema SIGMA, ya que no existe ninguna interconexión directa entre SIDUNEA y SIGMA. Las conciliaciones de las cuentas de aduanas se hacen con muchos retrasos y lentamente.

Los casos de aduanas se adjudican sobre la base de regulaciones aduaneras internacionales y pueden apelarse en el Poder Judicial. Las cortes Bolivianas no tienen jueces especializados en cuestiones aduaneras, son lentas en reglamentar y a veces modifican, revocan a declaran nulos fallos anteriores dictados par el Tribunal Administrativo de Aduanas.

Servicio de impuestos. La estructura orgánica del SIN ha mejorado y la entidad esta actualmente dotada de personal técnicamente calificado y capacitado. Sin embargo, el financiamiento del personal capacitado no está asegurado, más allá del periodo de expiración de los proyectos que apoyan el Programa de Reforma de la Administración Tributaria.

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La Ley del SIN, Titulo III-Funciones Públicas, establece una base para combatir la corrupción en el SIN, definiendo responsabilidades y limitaciones de los funcionarios de la administración tributaria, pero no existe ningún mecanismo eficaz para hacer cumplir la ley; un examen del organigrama del SIN no encontró una unidad operativa para supervisión o ética.

Recomendaciones. La interconexión de SIDUNEA y SIGMA mejoraría considerablemente el flujo de información financiera (recaudaciones) del Gobierno. Actualmente se están introduciendo nuevas técnicas de auditoria impositiva para detectar la evasión de impuestos. Para que estas técnicas lleguen a ser efectivas, deberá prestarse apoyo para establecer una línea de base de un registro historial tributario preciso, y asegurar que exista un monitoreo continuo del cumplimiento con la base impositiva creciente.

El Gobierno debiera también estudiar alternativas para mejorar la eficiencia del proceso de la declaración judicial para resolver las controversias tributarias.

Contabilidad La Contaduría General del Estado (CGE) es, de acuerdo con lo establecido por la Ley SAFCO, la unidad central normativa y administrativa encargada del Sistema de Contabilidad Gubernamental.

La CGE esta encargada de promulgar las normas de contabilidad, aprobar sistemas y procedimientos contables, registrar operaciones del Gobierno, presentar informes financieros mensuales y estados financieros anuales del Gobierno y registrar y supervisar los activos del Gobierno.

La CGE supervisa la contabilidad gubernamental en las entidades centrales y descentralizadas, así como en empresas públicas, municipios y el sector financiero. Aproximadamente el 90 por ciento de las transacciones del Gobierno Central se registran en el SIGMA. Asimismo, la CGE esta encargada de registrar numerosos ajustes contables una vez que se recibe el Decreto Ejecutivo, legalizando las modificaciones del presupuesto. Por otra parte, tan solo un 20 por ciento de las transacciones de las entidades descentralizadas son captadas en el sistema. Solamente 2 de los 314 municipios puede tramitar sus transacciones vía SIGMA, lo que causa importantes retrasos en los envíos de los informes contables y financieros.

Normas. La CGE coordina la operación y aplicación de la contabilidad y la presentación de informes con las instituciones encargadas de la planificación de los recursos públicos, la recaudación de ingresos, el crédito publico, el tesoro, el control interno y la auditoria externa. Las instituciones comprenden la administración central, las prefecturas, los municipios, las instituciones no financieras del sector público y del sector financiero; y la seguridad social. La Ley SAFCO establece un Comité Consultivo asesor para prestar asistencia a la CGE en la formulación y aplicación de normas y estándares y para formular propuestas para introducir cambios importantes en el marco de la contabilidad gubernamental. Este comité, sin embargo, ha estado inactivo.

En el caso de Bolivia, las normas de contabilidad gubernamental comprenden principios técnicos, organizaciones, normas y procedimientos empleados para recopilar, evaluar, procesar e informar sobre las actividades económicas y financieras del Gobierno. Las normas y clasificaciones contables nacionales se basan en los principios de integridad y uniformidad, de presupuesto equilibrado y de una contabilidad en base devengada. Sin embargo, no cumplen con las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Publico (IPSAS) que fueron promulgadas por el Comité de Sector 18

Publico de la Federaci6n Internacional de Contadores (IFAC).

El Plan de Cuentas nacional fue preparado principalmente para el Gobierno Central. Sin embargo, Los avances alcanzados en la implementación de la descentralizaci6n han obligado a revisar el Plan de Cuentas, ya que su falta de flexibilidad representa uno de los principales obstáculos para satisfacer las necesidades de información de las instituciones y los gobiernos descentralizados, prefecturas y municipios.

El módulo de contabilidad del SIGMA esta funcionando. El proceso de contabilidad funciona simultáneamente con la apertura de las cuentas del presupuesto anual una vez que este ha sido aprobado, y continua a través de todo el ciclo de la ejecución del presupuesto. Por medio de una matriz de conversi6n que registra transacciones tanto presupuestarias como contables, el módulo de contabilidad facilita la producción de informes presupuestarios y financieros simultáneos a niveles agregados y también detallados.

Los prestamos y créditos externos se incluyen en el presupuesto y, como tales, pueden registrarse en el módulo de contabilidad, siempre que las transacciones se registren en moneda nacional en el SIGMA. Sin embargo, todavía existen algunos aspectos contables que continúan sin administrarse por el sistema SIGMA como, por ejemplo, los fondos rotatorios, el activo fijo y las transacciones en moneda extranjera. La CGE no posee una información completa de todas las donaciones y depende también de los ministerios de línea para informar anualmente sobre la ejecución de las inversiones sectoriales que dependen de prestamos y créditos externos. Asimismo, el módulo de contabilidad no administra transacciones de deuda publica (domestica o externa).

Presentación de Informes Financieros El Ministerio de Hacienda prepara estados financieros mensuales, trimestrales y anuales de una manera oportuna. Sin embargo, los informes mensuales son incompletos y no son publicados por la CGE, ya que estos informes presentan información solamente para el Gobierno Central y otras instituciones que administran su presupuesto y contabilidad mediante el sistema SIGMA. En el marco de la contabilidad nacional, los informes financieros contables obligatorios son: ¾ Balance General, ¾ Estado de Ingresos y Gastos, ¾ Estado de Flujo de Caja, ¾ Estado de Cambios en el Patrimonio, ¾ Informes presupuestarios sobre la Ejecución de Ingresos y Gastos, y ¾ Informe sobre La Cuenta Ahorro, Inversión y Financiamiento.

Estos estados, sin embargo, cubrieron sólo un pequeño porcentaje de la administración subnacional en el ejercicio de 2002, pues tan sólo el 17 por ciento de las unidades gubernamentales subnacionales cumplieron con los requisitos de la presentación de informes. El hecho de que las cuentas del Gobierno continúen sin ser consolidadas debilita la capacidad del Gobierno de utilizar los estados financieros para informar sobre las decisiones de política pública.

Los informes financieros que se publican anualmente contienen solamente información estadística.

Los informes no se producen de conformidad con las normas de contabilidad aceptables ni se 19

presentan los resultados del año anterior, la que impide, tanto la comparabilidad de la actividad financiera del Gobierno, como la auditoria externa de sus estados financieros.

En la práctica, la CGE usualmente produce (pero no pública) estados financieros para el Gobierno Central con retraso considerable: después del 30 de junio. No se producen estados financieros anuales consolidados para el sector público, debido en parte a la falta de informes financieros provenientes de las prefecturas, de los municipios y del sector descentralizado.

Recomendaciones. Es esencial reducir, y, en ultima instancia, eliminar el excesivo numero de transacciones extra presupuestarias y ajustes que se formalizan par Decreto Ejecutivo al final del año. Los esfuerzos a corto plazo debieran dirigirse a la producción y publicación de datos exactos bajo un plan para producir el informe anual de la ejecución del presupuesto, complementado par un estado de flujo de efectivo debidamente conciliado. La producción de esta información clave ayudaría a detectar salidas de información a la ejecución extra presupuestaria; también permitiría proporcionar información histórica sobre ingresos y gastos para evaluar tendencias.

Los estados financieros interinos y anuales debieran apoyar los Sistemas para Seguimiento de la Reducción de la Pobreza y los Sistemas Nacionales de Inversión, proporcionando datos financieros sobre gastos para reducir la pobreza, incluyendo la parte financiada con recursos HIPC-II. Existe también una necesidad de actualizar los registros de activos y conciliarlos con los saldos contables.

Este esfuerzo debiera cubrir las entidades tanto centrales como descentralizadas.

Con el fin de mejorar la calidad de la información financiera, el Gobierno debiera también adoptar un plan para implementar gradualmente las IPSAS – Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Publico - en la contabilidad gubernamental para el Gobierno Central, las prefecturas y los municipios grandes, y compatibilizar sus normas de contabilidad con la práctica internacional.

Gestión de la Deuda El riesgo actual de un aumento de la deuda pública proviene de las prefecturas y los municipios, que constituyen los dos niveles de Gobierno que tienen la capacidad de incrementar su deuda sin tener implantados los marcos necesarios de monitoreo y control eficaces.

Funciones Institucionales. Una serie de instituciones gubernamentales participan en la gestión de la deuda pública; entre estas: ¾ El Banco Central de Bolivia (BCB) es el encargado principal de la deuda externa debido a la competencia analítica y técnica de su personal. La base de datos de la deuda externa se registra y se mantiene en el BCB en el sistema de gestión de la deuda, DM-FAS/SIGADE. El BCB es el agente financiero del Gobierno y efectúa los pagos del servicio de la deuda externa. ¾ El Ministerio de Hacienda, cuya Dirección General de Crédito Publico (DGCP) esta encargada de mantener la base de datos de la deuda interna, también dentro del sistema DMFAS/SIGADE; y proporciona información para la planificación y la ejecución del presupuesto en relación con la deuda publica, interna y externa.

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Administración de la información sobre la deuda. La principal deficiencia en el manejo de la información sobre la deuda es la falta de interconexión entre el sistema de gestión de la deuda, DMFAS/SIGADE y el SIGMA. Aunque una interconexión semejante se consideró durante la implantación del sistema SIGMA, el trabajo nunca se llegó a terminar.

Dadas las limitaciones actuales que están afectando a la implementación del SIGMA y su sostenibilidad a largo plazo, resulta difícil predecir si este enlace entrara en funcionamiento. A consecuencia de esta falta de conexión del sistema de manejo de la deuda con el sistema SIGMA, la DGCP debe extraer datos del sistema de gestión de la deuda para entrar y registrar manualmente transacciones del servicio de la deuda en SIGMA para la ejecución y el pago.

Bolivia ha utilizado tres mecanismos diferentes para el alivio de la deuda: reducción del saldo de la deuda, reducción de los flujos de la deuda y reprogramación de los pagos. La reducción del saldo se puede administrar fácilmente. La reducción de los flujos y las opciones de la reprogramación son menos transparentes. El saldo no se sustrae del saldo total de la deuda externa y la parte de los pagos totales que representa el alivio de la carga de la deuda no puede predecirse. El acreedor le indicará al BCB la parte que tiene que dedicar a la Iniciativa HIPC-II de cada pago individual cuando llegue el vencimiento. De esta manera, bajo estas dos opciones, el BCB no podrá verificar el manto de alivio de la deuda obtenido antes de que los préstamos sean completamente repagados.

La DGCP tiene acceso a información en tiempo real sobre el servicio y la administración de la deuda. Esto se debe a los enlaces entre la base de datos de la deuda interna (administrada par la DGCP) y la base de datos de la deuda externa administrada par el BCB. Esta muy claro para el BCB que, a medida que continúen aumentando los préstamos externos del sector privado y otros flujos de capital se hagan disponibles, el análisis agregado de la situación externa del país será esencial para una estrategia eficiente de la gestión de la deuda. Para ello, el BCB comenzó a recoger hace unos años información sobre la deuda del sector privado, sobre una base de préstamo individual. Los datos sobre la deuda privada a mediano y largo plazo se cargan en el sistema DMFAS del BCB. Alivio del servicio de la deuda. Incluyendo la ayuda proporcionada al amparo de las diferentes iniciativas, el monto total del alivio del servicio de la deuda al amparo de la iniciativa HIPC-II ascendería a alrededor de US $ 2.000 millones, y según el BC de Bolivia sería de 2.300 millones, de los cuales: el Club de Paris contribuyó con 738 millones, la iniciativa PPME con 743 millones, y PPME-II con 853 millones.

Utilización de IDS recursos HIPC. Actualmente los fondos de la Iniciativa HIPC II, vinculados con la reducción de la pobreza se canalizan a través del BCB a los municipios, previa autorizaci6n anual del Tesoro. Al vencimiento de los pagos de los prestamos elegibles para la iniciativa HIPC, el BCB deposita la parte destinada para la erradicaci6n de la pobreza en dos cuentas: el Fondo Solidario Municipal y la Cuenta Especial del Dialogo 2000, desde las cuales el BCB distribuye los fondos a los municipios. Esto en los años 2001 Deuda garantizada y pasiva contingente (Gobierno Central). No existe ningún mecanismo explicito de garantía en Bolivia. En lugar de garantizar los prestamos, el Gobierno Central practica el sistema de re-préstamo, de manera que el Gobierno es el prestatario directo frente al acreedor extranjero y el Gobierno, al volver a prestar los fondos, se convierte en acreedor (el Tesoro) a nivel 21

nacional. Todos estos préstamos están registrados en la base de datos de DMFAS/SIGADE administrada por el BCB. Este no sólo vigila los préstamos re-prestados, sino también administra los requisitos del servicio de la deuda, notificando al deudor nacional que remita los pagos al Tesoro.

Gestión de la deuda municipal. Los municipios tienen acceso al capital externo (préstamos). La DGCP esta encargada de la administración de la deuda interna, que incluye la deuda de los gobiernos locales. Esto representa un reto para La DGCP, ya que la información para las prefecturas y los municipios no es completa, y tampoco es enviada de una manera oportuna. Además de la falta de información sobre el endeudamiento local, parece ser que hay una falta de entendimiento dentro de las administraciones municipales en cuanto a lo que puede constituir una deuda local.

Algunos de los municipios ya han tenido problemas con los pagos, lo que ha creado la necesidad de reprogramar internamente sus préstamos mediante un mecanismo denominado Plan de Readecuación Financiera (PRF).

La implantación del PRF ha permitido a la DGCP disponer de más información sobre los municipios participantes. Existen muchos municipios, sin embargo, que no se han suscrito al plan PRF y sobre los cuales la información disponible es incompleta o inexistente. El Gobierno Central corre un riesgo serio de un aumento del déficit fiscal si no puede obtener información financiera oportuna. La falta de información financiera contribuye al aumento del nivel de pasivos contingentes (retrasos en los pagos) y la incapacidad de efectuar un manejo apropiado del flujo de caja.

Recomendaciones. Marco jurídico y regulador. Es importante actualizar el marco jurídico, especialmente las regulaciones, con el fin de hacerlo mas exacto y aplicable a la practica diaria de la gestión de la deuda en Bolivia. La actualización de las leyes y reglamentos vigentes permitirá al país funcionar al amparo de un marco mas actualizado y transparente que regule la gestión de la deuda.

Por otra parte, la interconexión entre los sistemas SIGMA y DMFAS/SIGADE debiera terminarse para facilitar el flujo de información financiera del Gobierno.

Auditoría Externa La Contraloría General de La Republica (CGR) es la Entidad Fiscalizadora Suprema (ISA) y ejerce su función bajo un marco jurídico integral, de acuerdo con las Normas Internacionales de Auditoria promulgadas por la organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Supremas (INTOSAI).

La CGR cumple su función como una entidad independiente externa responsable de informar sobre la administración financiera del Gobierno. Recientemente ha adoptado un ambicioso plan para mejorar el seguimiento de sus recomendaciones de auditoria con las entidades auditadas del sector publico. Sin embargo, el retraso de las entidades en presentar los estados financieros, el gran numero de recomendaciones de la CGR y la falta de seguimiento por parte de los medios de comunicación y del Congreso indican que existe una falta de entendimiento de la importancia del control en el sector publico o bien que no hay una demanda fuerte de este tipo de información dentro del Gobierno o de la sociedad civil.

Desde la CFAA de 1999, la CGR ha implantado cambios para mejorar la calidad y efectividad de su labor. Aún así, la eficacia de la CGR continua siendo cuestionada porque la información no se utiliza ampliamente por otro lado, en los años 2001, 2002 y 2003, las solicitudes del Congreso de auditorías especiales representaron aproximadamente el 33 por ciento de la carga normal de trabajo 22

de la CGR, lo que afecto su capacidad para llevar a cabo su plan de trabajo anual, que esta basado en un análisis de riesgo.

Autonomía e independencia. La CGR no está bajo el control directo de la administración regular y desempeña su función con autonomía operativa, técnica y administrativa. A fin de asegurar su independencia financiera e imparcialidad, el presupuesto de la CGR es preparado por la propia institución y es incorporado sin modificación por el Ministro de Hacienda en el proyecto de ley del presupuesto para su examen por el Legislativo. Sin embargo, el nombramiento del Contralor General por un mandato de diez años depende del Poder Legislativo que proporciona una lista corta a fin de que el Poder Ejecutivo haga el nombramiento, lo cual puede tener implicaciones políticas.

Responsabilidades de la CGR. La CGR realiza auditorias que cubren la certificación de la rendición de cuentas financiera de entidades individuales. La CGR revisa todas las auditorias internas realizadas por las 207 unidades de auditoria interna que existen en el Gobierno, así como las auditorias externas de entidades del sector público realizadas por firmas privadas. Proporciona informes oportunos para el Legislativo y el público sobre la integridad financiera de las cuentas gubernamentales.

Dotación de personal. La CGR tiene un personal de 506 empleados, incluyendo seis subcontralores y el núcleo esencial de personal profesionalmente capacitado. EL personal tiene que completar 40 horas de capacitación anual y todo el personal de la CGR debe presentar anualmente una Declaración de Independencia e Ingresos.

Diagnóstico de La CFAA de 1999. La CFAA de 1999 concluyó que la CGR esta bien desarrollada, aun cuando no diera un dictamen sobre los estados financieros del Gobierno Central, que representa una gran parte de los gastos del sector publico. La CFAA de 1999 concluyó también que el tiempo y los recursos dedicados a la investigaci6n de abuso de poder de funcionarios públicos no llegaron a producir fallos condenatorios o a recuperar los daños causados.

Avances desde 1999. Desde 1999, La CGR ha venido tratando de mejorar la calidad de su trabajo.

En junio de 2002, La Organización Internacional de Normalización (ISO; le hizo una evaluación institucional para asegurar que tiene un sistema adecuado de control de la calidad para sus productos y servicios. Como resultado de esta evaluación, la CGR fue la primera institución publica de Bolivia y la única Entidad Fiscalizadora Suprema (ISA) de América Latina en recibir una certificación de la ISO en control de la calidad (certificación 9002/94).

También desde 1999, se han establecido mecanismos para ayudar a instituciones del sector público a implementar recomendaciones de auditoría. La CGR proporciona una enorme cantidad de recomendaciones, de las cuales sólo del 20 al 25 por ciento fueron adecuadamente consideradas y puestas en operación antes de 2002. Bajo el nuevo Programa de Seguimiento de Recomendaciones, se han incorporado a la forma de funcionar de las instituciones, procesos y procedimientos operativos para una mayor transparencia.

La implantación del programa de seguimiento ha tenido como resultado un aumento del 20 al 60 por ciento de Las recomendaciones implementadas en el curso de los dos últimos años. Un ejemplo ilustrativo de este enfoque es el caso del municipio de La Paz en colaboración con una Unidad de Desarrollo de Auditoria, el gobierno municipal pudo mejorar sus procesos y procedimientos, reducir el número de recomendaciones sobre auditoría y gestión, y, por primera vez, recibir un dictamen 23

sobre los Estados Financieros de 2002.

Plan Estratégico 2004-2013. Este plan define como "fortalecer el control del Gobierno, con el fin de asegurar la implantación de las políticas gubernamentales, el logro de los objetivos del Gobierno y la credibilidad y transparencia en la utilización de los recursos públicos". Esta declaración de la visión indica que la CGR "será una institución eficaz y de vanguardia en el proceso de consolidación de una gestión publica responsable, honesta y productiva orientada al servicio del interés nacional.

Los objetivos estratégicos más amplios del nuevo plan permiten a la CGR: ¾ La aplicación de políticas de gestión, metodologías, proyectos y controles que apoyen el logro efectivo y eficiente de los objetivos nacionales; ¾ El desarrollo de la capacidad de los funcionarios públicos de conformidad con el marco de la Ley SAFCO; y ¾ La evaluación y el examen de la aplicación, la información y los resultados de las políticas publicas para lograr los objetivos nacionales.

Principios y normas. Las Normas de Auditoria Gubernamental son consistentes con las declaraciones del Consejo Técnico Nacional de Auditoria y Contabilidad del Colegio de Auditores de Bolivia y compatibles con normas de auditoria internacionalmente aceptadas, tales como: - Las de La Federación Internacional de Contadores (IFAC), - La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Supremas (INTOSAI), el IIA y - La Contaduría General de los EE.UU. (GAO).

Capacitación. EL Centro de Capacitación de la CGR (CENCAP) ha preparado 70 carpetas en materia de administración y control gubernamental. Las Carpetas son el equivalente a un libro de texto, estudios de casos y técnicas de capacitación. Esto permite a los instructores de todo el país utilizar la misma información para los cursos. Los auditores del Gobierno Central deben completar anualmente 40 horas de capacitación y los supervisores, 60 horas. Este requisito no se aplica al personal municipal de auditoria.

Transparencia y Supervisión Bolivia ha logrado avances considerables en la modernización y la reorientación de la función del sector publico. En ese sentido aumentar la eficiencia del sector público y mejorar la gobernabilidad, como la gestión transparente y responsable de las finanzas publicas, es un elemento importante de la gobernabilidad y el uso eficiente de los recursos públicos y es un medio para la reducción de la pobreza.

Marco jurídico. Si bien la Ley SAFCO y la Ley de Participación Popular son instrumentos esenciales para promover la transparencia de los programas y las acciones del Gobierno, el Congreso ha estado revisando la propuesta de Ley de Transparencia y la Ley de Acceso a la Información Publica. Estas leyes establecen los mecanismos mediante los cuales los ciudadanos pueden tener acceso a la información financiera del Gobierno. Sin embargo, las nuevas leyes no se han aplicado debido a que no fueron apoyadas por el Poder Ejecutivo (la antigua administración del Presidente Sánchez de Losada).

El Poder Ejecutivo promulgo un Decreto Supremo (D. S. 27329) en febrero de 2004. Estableciendo 24

mecanismos para tener acceso a la información publica.

Supervisión. En virtud de la Ley SAFCO, los controles fiscales del Gobierno se realizan de manera ex-post, bajo la responsabilidad conjunta del Congreso y la CGR, con esfuerzos activos simultáneos proporcionados por los Comités de Vigilancia y el Mecanismo de Control Social (grupos comunitarios y de la sociedad civil). La falta de un órgano de supervisión técnicamente competente en el Congreso impide al Gobierno el desempeño eficaz de su parte de la función de supervisión.

La capacidad de rendir cuentas constituye un elemento importante de una gestión financiera pública eficiente. A la vez, un mecanismo efectivo de supervisión, es un ingrediente esencial de la rendición de cuentas. Sin una supervisión creíble, los responsables de la toma de decisiones del Gobierno y el personal tienen incentivos limitados para evitar el abuso de la confianza pública.

Transparencia de la información financiera publica. De acuerdo con la CGE, existen al menos tres áreas de debilidad que afectan a la transparencia de la información financiera: ¾ Los gastos extra presupuestarios al final de cada ejercicio fiscal, la CGE prepara un proyecto de Decreto Ejecutivo para la firma del Presidente, conciliando los gastos no registrados con los superávit de varias entidades del Gobierno Central. ¾ Presupuestos sobregirados. Por lo menos el 10% de las instituciones descentralizadas gastan más de lo presupuestado; sin embargo, solamente las transacciones presupuestadas se registran. ¾ Incumplimiento municipal. Muchos municipios no tienen estados financieros auditados (a pesar de la obligación legal) y/o no presentan informes financieros o de ejecución del presupuesto.

Otras cuestiones adicionales que impiden una mayor transparencia del Gobierno son las siguientes: ¾ La falta de una política para el acceso oficial a la información. los mecanismos para solicitar información no existen o se desconocen. ¾ La debilidad organizacional entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. El acceso a la información se efectúa por medios extraoficiales y políticos, ya que no existen conductos oficiales (véase Supervisi6n del proceso presupuestario). ¾ Las necesidades de información de las poblaciones indígenas no son atendidas de forma sencilla, adecuada y comprensible. ¾ Proceso presupuestario deficiente. Los presupuestos se formulan basados en un sistema de incrementos y no se tienen en cuenta planes o programas futuros (véase Preparación del presupuesto). ¾ Información financiera sumamente agregada y datos sobre gastos que son difíciles de descifrar para las organizaciones de la sociedad civil. ¾ Falta de información financiera comparativa. No existen informes presupuestarios que comparen los presupuestos aprobados con la ejecución de los programas. ¾ Retrasos de por lo menos 8 meses en la presentación de la información financiera. Índice de transparencia. Transparencia Internacional publica su Índice de Percepción de Corrupción. El Índice de 2003 coloca a Bolivia en el lugar 106 entre un número de 133 países, con una puntuación de 2,3 puntos en una escala de 1 a 10, en la que un 10 significa la menor corrupción.

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Municipios. Los municipios son autónomos y tienen autoridad para asignar sus recursos (recursos propios, transferencias del Gobierno Central y los recursos HIPC II) de acuerdo con sus planes de desarrollo. El problema que se plantea es que, en vista de la presentación de los informes financieros inadecuados e inoportunos por los gobiernos municipales, la sociedad civil culpa al Gobierno por la falta de divulgación.

EL Mecanismo Nacional de Control Social (MNCS ha tenido cierto impacto para mejorar el acceso publico a la información sobre la distribución y la utilización de los recursos HIP-II. Sin embargo, el MNCS no ha cumplido su función mas amplia de monitoreo y de evaluación de la ejecución de los programas de reducción de la pobreza.

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Marco de Referencia para la Medición de Desempeño de la GFP de Bolivia

Un buen sistema de gestión de finanzas públicas (GFP) es una importante herramienta para que el Gobierno pueda implementar políticas económicas y lograr sus objetivos de desarrollo.

Específicamente, el objetivo de un sistema de GFP es apoyar una disciplina fiscal agregada, la asignación estratégica de recursos, el uso efectivo del dinero y la integridad en la utilización de los recursos públicos. El fin principal del Marco de Referencia para la Medición del Desempeño de la GFP consiste en proporcionar un conjunto uniforme de indicadores de alto nivel que permitirá el monitoreo regular del desempeño de los sistemas de GFP de Bolivia.

Este marco se utiliza también para medir el riesgo fiduciario de Bolivia, que se define como el grado en que los sistemas, prácticas y mecanismos de rendición de cuentas de GFP apoyan los esfuerzos del Gobierno para implementar programas de reducción de la pobreza y de crecimiento orientado al segmento pobre de la población.

La calificación del riesgo con respecto a la GFP de Bolivia es significativa. El Gobierno de Bolivia ha mostrado avances en mejorar su GFP. Sin embargo, las deficiencias encontradas en la aplicación desigual del marco jurídico, especialmente en lo que se refiere a la presentación de informes financieros y el ambiente de control interno, contrarresta dicho progreso. Desde la punta de vista de los donantes, la calificación del riesgo del país es relevante, dada la iniciativa actual de poner en marcha programas de apoyo presupuestario.

Los indicadores empleados en la presente CFAA se concentran en el desempeño operativo de los sistemas de GFP, procesos e instituciones y buscan evaluarlos en comparación de un conjunto de seis objetivos críticos: realismo del presupuesto, integridad, Presupuesto basado en políticas, gestión fiscal, información, control y rendición de cuentas y transparencia.

Tabla 4.1: Asignaciones y Ejecución del Presupuesto por Ministerios 2001 - 2003.

(en miles de Bolivianos) * Gobierno Central Tesoro Ministerio de Interior Ministerio de Educación Ministerio de Defensa Ministerio de Hacienda Ministerio de Salud Ministerios de Agricultura Poder Legislativo Poder Judicial Otros Org. Descentralizados/* Sector de Fin. Públicas/* Entidades de la Seg. Soc./* Empresas públicas/* Prefecturas/* Municipios/*

Aprobado 21.146 16.693 735 270 918 309 256 366 200 409 992 2.531 1.338 1.169 2.893 4.375 1.481

Año 2001 Ejecutado 19.249 14.744 799 336 1.066 300 221 256 207 316 1.004 3.716 960 1.180 2.776 4.525 4.531

% 91.0 88.3 108.7 124.2 116.1 97.0 86.6 70.0 103.5 77.5 101.2 146.8 71.8 100.9 96.0 103.4 305.9

Aprobado 23.880 19.012 845 313 976 249 266 430 212 435 1.143 3.313 1.693 1.334 1.360 4.576 1.638

Año 2002 Ejecutado 22.746 18.002 824 297 1.045 193 241 344 222 333 1.246 4.115 908 1.420 1.263 4.050 3.841

% 95.3 94.7 97.5 95.1 107.0 77.6 90.6 80.0 104.9 76.5 109.0 124.2 53.7 106.5 92.8 88.5 234.6

Aprobado 25.418 20.258 921 332 1.018 239 361 544 203 402 1.140 3.191 995 239 786 3.052 747

Año 2003 Ejecutado 25.075 20.415 867 229 1.178 193 279 384 214 357 960 3.043 598 261 947 1.678 2.316

% 98.7 100.8 94.2 68.9 115.7 80.7 77.2 70.6 105.3 88.7 84.2 95.4 60.0 109.3 120.5 55.0 309.9

* Tiene en cuenta solamente Los datos notificados a La CGE. Un gran numero de instituciones descentralizadas, prefecturas y municipios (*) no presentaron sus informes financieros a la CGE y, por tanto, su información no esta disponible.

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1º Composición de los Resultados del Gasto comparados con el Presupuesto original Evaluación general: (C) - Existe una sobre presupuestación sistemática de los gastos corrientes y de capital, tanto a nivel Central como local. En la base de la preparación del presupuesto, el Gobierno trata de evitar grandes déficit, estableciendo techos de gastos. Estos límites, sin embargo, no están vinculados con la evaluación del éxito de los programas en años anteriores, y tampoco reflejan la planificación estratégica del Gobierno.

Las reasignaciones presupuestarias son considerables, sobre todo, a nivel institucional. Las operaciones relacionadas con proyectos financiados con préstamos o donaciones externas suelen introducirse con frecuencia durante la ejecución y se reflejan en los estados de ejecución presupuestaria.

2º Ingreso Interno agregado comparado con el Presupuesto original Evaluación general: (C) - En terminó medio, las tasas de crecimiento económica se han sobreestimado en mas de 12 por ciento por año desde 1999. La mayor parte de la sobreestimación del ingreso se ha debido a previsiones poco realistas de aumentos de eficiencia en la recaudación de ingresos.

Tabla 4.2 Estimación de Crecimiento Económico, los Déficit y las Ganancias de Eficiencia en las Proyecciones de Ingresos: 1993 - 2003 Crecimiento Déficit Aumento de ingresos proyectados Año Proyectado Real proyectado Real SNII SNA 199 5.2 0.6 3.6 3.7 9.0 17.0 200 4.0 2.3 3.7 4.2 9.9 21.8 2001 4.5 1.5 3.7 7.0 10.0 10.0 2002 3.0 2.7 5.7 8.6 3.0 3.0 2003 2.9 2.4 6.5 7.9 5.0 5.0 Fuente: PER, 2004

3º Deudas por Gasto Evaluación general (C) - En el caso del Gobierno Central, las deudas son pequeñas y varían dentro de un margen de US $ (+ / -) 10 millones.

En 2000, la deuda flotante representó aproximadamente el 1 por ciento del PIB (alrededor de US $ 100 millones), y se proyectó que alcanzaría el 2,5 por ciento en 2002. A nivel subnacional, las deudas son mucho más significativas. Esto obedece en parte a las limitaciones que existen en la recopilaci6n y la disponibilidad de datos, y produce un aumento del stock de la deuda cuando los municipios presentan sus informes anuales (31 de marzo).

4º Cobertura del Informe sobre el Gasto Presupuestario Evaluación general: (A) - Si bien existen operaciones extra presupuestarias, estas no son significativas. En 2003, las transacciones extra presupuestarias representaron alrededor del 1,2 por ciento del PIB. Aunque el SIGMA no permite transacciones extra presupuestarias, las instituciones pueden sabotear el sistema, registrando gastos manualmente, haciendo transferencias entre las categorías positivas y negativas del presupuesto (para evitar sobregiros) y justificando estos cambios 28

mediante la promulgación de un Decreto Ejecutivo. En general, todas las subvenciones y donaciones de donantes se incluyen en los informes sobre el presupuesto.

5º Clasificación del Presupuesto Evaluación general: (B) - Las operaciones presupuestarias se clasifican de conformidad con las normas internacionales. El presupuesto no utiliza clasificaciones funcionales para relacionar el uso de los fondos con los programas del sector público; sin embargo, la CGE utiliza una clasificación funcional para producir informes de ejecución del presupuesto. Esta clasificación funcional no representa la codificación de transacciones individuales, sino más bien una amalgama de clasificaciones institucionales.

6º Tratamiento presupuestario de los Gastos relacionados con la pobreza Evaluación general: (C) - La CGE proporciona información sobre los gastos corrientes del Gobierno Central para reducir la pobreza durante la ejecuci6n del presupuesto. La utilización de los recursos HIPC II esta razonablemente documentada tanto a nivel Central como local y es monitoreada trimestralmente. La consolidación general de los gastos municipales para mitigar la pobreza (incluidas otras fuentes distintas de los fondos HIPC II) es responsabilidad de la UPF, que no realiza este trabajo de una manera oportuna, sino con una demora de hasta seis meses.

7º Publicación de Informes y su Accesibilidad Evaluación general: (C) - El presupuesto aprobado anual para el Gobierno Central se publica junta mente con todos los informes de auditoria de la CGR. Sin embargo, el presupuesto publicado no se presenta en un formato claro y comprensible y ningún informe interino del presupuesto se pone a disposici6n del público. En general, los municipios no publican información financiera. Los estados financieros del Gobierno no se consolidan.

8º Perspectiva Multi anual Evaluación general: (D) - En Bolivia no existe ningún marco de. Programación de gastos a mediano plazo. Si bien La EBRP de 2004-200878 va a incluir proyecciones del presupuesto, actualmente no existen herramientas para integrar estas proyecciones en la preparación del presupuesto, para evaluar Los costos a largo plazo de las políticas actuales o para predecir los gastos para reducir la pobreza.

9º Escrutinio Legislativo Evaluación general: (D) - En Bolivia, el Congreso no dispone del tiempo suficiente para analizar el presupuesto, para tomar decisiones fundamentadas y asignar eficientemente los recursos. En promedio, en el período de 1990-2003, los presupuestos han sido aprobados con una demora de 60 días (salvo en el período de 1999-2001). Por otro lado, el Congreso carece de la competencia técnica en materia de presupuesto para evaluar las ventajas o desventajas comparativas relativas a la efectividad de los diferentes programas del Gobierno. Tampoco se proporciona información sobre la eficiencia de dichos programas. Consecuentemente, las decisiones relacionadas con la reasignación y aumentos de los gastos no se basan en criterios de eficiencia, sino que responden a incentivos políticos o a presiones de grupos de intereses especiales (véase PER, 2004, Capítulo 2: Proceso del presupuesto).

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10º Planificación, Gestión y Monitoreo del Flujo de Caja Evaluación general: (B) - El Tesoro es responsable de verificar la disponibilidad de fondos para pagar gastos corrientes. Además de las estimaciones iniciales de la ejecución del presupuesto, se producen estimaciones mensuales de gastos basadas en los recursos disponibles. El Tesoro actualiza los saldos de cuentas de ingresos sobre una base semanal (a veces diaria) y prioriza también las transferencias (por ejemplo, las transferencias planeadas para las prefecturas y municipios), basado en la disponibilidad de fondos.

11º Procedimientos de Gestión de la Deuda Evaluación general: (B) - La gestión la deuda en Bolivia es sólida. EL BCB esta encargado de la información sobre la deuda del Gobierno que procesa en un sistema computarizado exclusivo de gestión de la deuda y produce análisis peri6dicos de sostenibilidad de la deuda e informes regulares la deuda de los gobiernos locales (deuda implícita) no se conoce bien y tampoco es registrada por el Gobierno Central. Aunque la emisión de garantías del Gobierno (incluidos los re-préstamos) se hace de una manera transparente, no se hace ninguna previsión para ellas en el presupuesto.

12º Eficacia de los Controles Internos Evaluación general: (C) - El control interno es sólo parcialmente efectivo. Si bien existe un marco normativo sólido para los controles internos apoyado por sistemas y procesos adecuados; por lo general, el nivel de cumplimiento con los reglamentos es bajo, especialmente dentro de las instituciones gubernamentales en donde no hay un compromiso ejecutivo, la rotación e inestabilidad del personal es alta y existe un alto grado de intervención política.

13º Eficacia de la Auditoría Interna Evaluación general: (C) - La puesta en práctica de las recomendaciones sobre la auditoria interna depende de la cabeza de cada entidad; no existe ningún incentivo para aplicar las recomendaciones o mejorar los controles. De acuerdo con la supervisión y evaluación periódicas de las unidades de auditoria interna que realiza La CGR, la calidad y efectividad de la auditoria interna es baja. Los factores que contribuyen a la falta de eficacia de la auditoria interna son la falta de apoyo del nivel ejecutivo, los altos niveles de rotación e inestabilidad del personal, los bajos salarios y la falta de competencia técnica.

14º Oportunidad y Regularidad de la Conciliación de Datos Evaluación general: (B) - Todas las cuentas bancarias del Gobierno se concilian regularmente y de una manera oportuna con los registros contables deL Gobierno. Se realiza una conciliación diaria para todas las cuentas bancarias del Gobierno que se mantienen en el Banco Central. Se pueden obtener informes ejecutivos de conciliación diariamente, y los informes de conciliación completos, mensualmente.

A nivel municipal, la conciliación de las cuentas bancarias, incluidas las cuentas de ingresos propios, se hace solamente en un pequeño número de municipios. Los municipios grandes suelen 30

hacer estas conciliaciones mensualmente, en tanto que los municipios más pequeños no realizan conciliaciones de una manera oportuna o satisfactoria.

15º Oportunidad, Calidad y Difusión de los Informes intermedios del Presupuesto Evaluación general: (C) - Se puede obtener información mensual solamente para el Gobierno Central y las instituciones que administran su presupuesto y contabilidad por el sistema SIGMA. Las prefecturas y municipios no presentan informes intermedios de ejecuci6n presupuestaria. La UPF – Unidad de Programación Financiera - recopila información de 111 de los 327 municipios (estos 111 municipios representan el 84.0% de la población y el 75.0% de los fondos HIPC-II). Esta información, sin embargo, se recopila manualmente, con considerable retraso y no facilita el monitoreo oportuno del presupuesto.

16º Oportunidad de la Presentación de Estados Financieros Auditados al Legislativo Evaluación general: (D) - El Congreso recibe los informes sobre la ejecución presupuestaria seis meses después del final del ejercicio económico. No existen estados financieros auditados para los gastos del Gobierno Central. La CGR determinó que los estados financieros no fueron preparados de conformidad con normas aceptables de contabilidad y, por lo tanto, no pudo expresar una opinión de auditoria. Los estados financieros del Gobierno Central están de conformidad con las Estadísticas Financieras del Gobierno (EFP), pero no así con las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Publico (IPSAS).

17º Alcance y Carácter de la Auditoría Externa Evaluación general: (A) - La CGR ha verificado estados financieros para el Gobierno Central en 2001 y 2002 y para todas las prefecturas y municipios grandes en 2001. Sin embargo, la CGR no ha podido emitir una opinión y, como resultado, ha iniciado un programa para ayudar a los gobiernos a mejorar sus estados financieros.

En el caso de los municipios pequeños y medianos, la CGR opta por auditorías especiales, financieras o SAYCO – Sistema de Administración y Control - asegurando así que cada municipio sea visitado por lo menos una vez al año.

18º Medidas de Mitigación del Riesgo Si bien los indicadores de la GFP en Bolivia parecen ser equilibrados (el promedio de las subpuntuaciones indicarían una calificación de moderada a significativa), la calificación general del riesgo continua considerándose significativa. Las deficiencias fundamentales y profundamente arraigadas del marco del control interno (incluidos los deficientes controles de la ejecución del presupuesto), la débil auditoria interna y la carencia de un mecanismo de supervisión eficaz contrarrestan el progreso que se ha efectuado en relación con el diseño de sistemas de GFP.

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Conclusiones y Recomendaciones de Políticas

Las conclusiones principales de la CFAA-2004 son las siguientes: El SIGMA se ha implantado en todas las entidades del Gobierno Central, excepto una, y se esta utilizando también en instituciones publicas descentralizadas, tales como el DUF, Aduanas, SNC y las universidades estatales. A nivel subnacional (municipios), solamente La Paz y Cochabamba han implantado el sistema SIGMA. El sistema ha sido diseñado para funcionar como una herramienta de gestión, pero, en la práctica, se utiliza principalmente como un sistema de pago.

El SIGMA es un sistema que fue diseñado para las entidades del Gobierno Central y el análisis muestra que las necesidades de informaci6n de las entidades descentralizadas no se incorporaron en el diseño original. Aunque se han tomado previsiones de apoyo técnico para abordar este tema, todavía no se ha hecho nada para adaptar el sistema con miras a satisfacer las necesidades de esas entidades. El registro de los gastos presupuestarios plantea problemas en el punto de la entrada de datos debido a la alta rotación del personal y a la falta de familiaridad con el sistema.

Desde la perspectiva del sistema de GFP, existen cuatro limitaciones importantes en lo que se refiere al presupuesto: i) El presupuesto aprobado es poco realista y esta basado en sobreestimaciones sistemáticas y persistentes de los ingresos; ii) El proceso presupuestario tiene varias deficiencias y la formulaci6n de los planes operativos anuales es una cuesti6n mas de procedimiento que estratégica, debilitando así la utilidad del presupuesto como herramienta; iii) Como el sistema SIGMA no incluye actualmente las prefecturas ni los municipios, una parte importante del presupuesto no se monitorea ni controla a través de SIGMA; y iv) La utilizaci6n de los recursos HIPC tampoco se monitorea de manera oportuna.

El análisis de los controles internos por parte de la CGR indica que solamente alrededor del 25 por ciento de las recomendaciones de los distintos tipos de auditorias (SAYCO, financieras, especiales y operativas) fueron implementadas en los ejercicios 2001 y 2002. Estos resultados demuestran que es necesario concentrarse, no s6lo en la implementaci6n de esas regulaciones y en el cumplimiento con el uso del sistema SIGMA, sino que también se debe tener en cuenta que existe un alto nivel de resistencia al cambio en el ambiente de control interno y no, así como una falta de capacidad y o conocimiento para ejecutar esos cambios.

De acuerdo con la supervisi6n y evaluaciones periódicas de las unidades de auditoría interna y los informes de auditoria interna realizadas por la CGR, la auditoria interna es débil. Los factores contribuyen a la ineficacia de la auditoria interna son la falta de apoyo del nivel ejecutivo, altos niveles de rotaci6n e inestabilidad del personal, bajos salaros y falta de competencia técnica.

Si bien la CGR ha adoptado recientemente un enfoque más pro-activo, proporcionando capacitación al personal de auditoria interna (a través del CENCAP), estos esfuerzos no han tenido el impacto previsto de mejora sostenible del ambiente de control. El problema principal consiste en que implementaci6n de las recomendaciones; sobre auditoria interna depende del ejecutivo de la entidad y no existe ningún incentivo por mejorar los controles internos o, dicho en términos mas generales, la gobernabilidad.

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El Plan de Cuentas nacional fue preparado principalmente para el Gobierno Central. Sin embargo, los avances alcanzados en la implementación de la descentralización han hecho necesaria la revisi6n de dicho Plan de Cuentas. La inflexibilidad de un Plan de Cuentas único constituye uno de los principales obstáculos para satisfacer las necesidades de informaci6n de las instituciones y gobiernos descentralizados, incluyendo municipios.

Los informes financieros anuales que se publican contienen solamente informaci6n estadística. No se preparan estados financieros anuales consolidados para el sector público, debido, en parte, a la falta de informes financieros provenientes de las prefecturas, los municipios y el sector descentralizado. Así, se encuentran grandes deficiencias en los estados financieros del Gobierno, que, de no corregirse, no podrían conducir a la publicaci6n de una informaci6n financiera útil del Gobierno.

Desde 1999, la CGR ha estado tratando de mejorar la calidad de su trabajo y se ha sometido a una evaluaci6n institucional, con el fin de asegurar que posee un sistema adecuado de gesti6n de la calidad para sus productos y servicios. La CGR esta cumpliendo su rol como entidad fiscalizadora suprema independiente y ha adoptado recientemente un plan ambicioso para mejorar el seguimiento de sus recomendaciones de auditoria con entidades auditadas del sector publico, con el fin de mejorar la gestión financiera en dichas instituciones. Sin embargo, el retraso de las entidades en la presentaci6n de los informes financieros, el número elevado de recomendaciones de la CGR y la falta de seguimiento por parte de los medios de comunicaci6n y el Congreso parecen indicar que hay una falta de entendimiento de la importancia del control en el sector público o bien no existe una fuerte demanda de este tipo de información dentro del Gobierno o por parte de la sociedad civil, aunque la información esta disponible para el público.

El Congreso no posee la capacidad técnica para llevar adelante actividades de monitoreo y evaluación del presupuesto. Es evidente la necesidad de establecer un órgano supervisor eficiente y competente, sea mediante una oficina de presupuesto del Congreso u otra instituci6n separada.

En general, el marco de la gestión financiera para los municipios es sólido. Sin embargo, existen deficiencias básicas en su aplicaci6n, especialmente en lo que concierne a los controles internos y la auditoria interna. Las principales deficiencias de la contabilidad y la presentación de informes financieros tienen que ver con una falta de capacidad para generar información financiera y la falta de conocimiento de los requisitos reglamentarios.

Si bien la Ley de Descentralización Administrativa confirió a las prefecturas una función más importante, tanto en el desarrollo regional como en la prestación de servicios, estas no han podido desempeñar su función como se había previsto. Existen importantes deficiencias en la aplicación de las funciones del control interno, en tanto que las funciones de la auditoria interna y externa se han desempeñado de una manera satisfactoria.

El seguimiento de las recomendaciones de auditoria continúa siendo un problema. Si bien las administraciones departamentales eventualmente cumplen con los requisitos básicos de la presentación de informes establecidos por el Ministerio de Hacienda, con frecuencia se producen retrasos considerables en la presentación de los estados financieros hasta el 31 de marzo del ejercicio presupuestario siguiente, fecha limite de su entrega. Los estados financieros anuales de todas las prefecturas están sujetos a una auditoria financiera par parte de la CGR. Los resultados de 33

la auditoria de 2002 indican un bajo nivel de contabilidad, así como la falta general de confiabilidad de la informaci6n financiera.

Limitaciones a la Mejoras propuestas para la GFP La Asamblea Constituyente empezara a sesionar en agosto de 2006, fecha en la cual empezara a decidir el futuro político de Bolivia, incluyendo cuestiones jurídicas, institucionales y de gobernabilidad mas amplias. El equipo de la CFAA ha reconocido esta limitación para proponer una serie completa de medidas de política y sistemas relacionados con las recomendaciones. En ese sentido, las recomendaciones del CFAA se han formulado dentro de este marco temporal dada la incertidumbre política mas halla de la conclusi6n de la Asamblea Constituyente.

Las recomendaciones del CFAA tratan de ayudar al Gobierno a terminar el diseño a la aplicación de sistemas y procesos. Una vez concluida la Asamblea Constituyente, se recomienda que los donantes vuelvan a comprometer al Gobierno recursos para diseñar una segunda fase para esta serie de recomendaciones. La segunda fase de reformas deberá abordar cuestiones mas profundas como: gobernabilidad, mecanismos de rendici6n de cuentas sobre GFP y otras cuestiones relacionadas con políticas.

Programas para Mejorar la GF Los donantes han venido apoyando mejoras de la gestión financiera en el sector público desde por lo menos 1997. Los donantes han expresado su deseo de continuar apoyando tales iniciativas, que constituyen un aspecto fundamental para producir mejoras y resultados de carácter principalmente: sistémico, y prestar apoyo con miras a fortalecer los incentivos para mejorar la gobernabilidad.

El marco de políticas y las decisiones del Gobierno que se persiguen en relación con el Programa Multi-donante de Apoyo Presupuestario (PMAP) constituirán la base para la implementación exitosa de una serie de programas con miras a continuar mejorando los sistemas, las prácticas y los mecanismos, de rendición de cuentas de la gesti6n financiera pública de Bolivia.

En consecuencia, las recomendaciones sobre políticas de la CFAA se basan en un conjunto de principios de gobernabilidad. Las decisiones de política para aplicar esos principios son las que establecerían una mayor transparencia e integridad del presupuesto, presentaci6n de informes presupuestarios y financieros comprensibles frecuentes y oportunos, un amplio acceso a la informaci6n, transparencia y supervisión de la gestión de las finanzas públicas y mejores controles internos para la gestión financiera pública. Además de mejorar los sistemas apoyados por el PMAP, estos programas tienen por objeto: ¾ Ampliar la cobertura del Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGMA) para incluir a entidades descentralizadas, todas las prefecturas y los 10 municipios más grandes. ¾ Mejorar la presentación de informes financieros para todas las entidades centralizadas y descentralizadas, así como para todas las prefecturas y los 10 municipios más grandes. ¾ Mejorar la implementación de las conclusiones sobre el control interno a niveles de sector, prefectura y municipio.

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El SIGMA. El Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGMA) es adecuado para proporcionar información oportuna y confiable para el Gobierno Central. Sin embargo, a corto plazo, debe ampliarse para incluir las entidades descentralizadas, las prefecturas y los 10 municipios mayores. El resultado de dicha adaptación aumentaría la cobertura presupuestaria y mejoraría el flujo de la información financiera del Gobierno.

Por otra parte, se necesita desarrollar, financiar e implantar un sistema de seguridad integral para el SIGMA. Este sistema debería abordar toda la sostenibilidad y seguridad de la fuente principal de información financiera del Gobierno.

A mediano plazo, el Gobierno debiera evaluar el costo-efectividad de la implementación de un sistema SIGMA municipal o una versi6n mejorada de SINCOM, antes de ampliar la cobertura para incluir los municipios medianos y pequeños. Esta tarea es de especial importancia ya que estos municipios reciben tanto transferencias directas del Gobierno Central como fondos de la Iniciativa HIPC. Control Interno y Auditoría Interna La responsabilidad de proporcionar una estructura adecuada y eficiente de control interno recae en la gerencia de cada entidad. La cabeza de cada organización gubernamental debe asegurar la implantación, revisión y actualización de la estructura de control interno para que la misma se mantenga funcionando eficientemente. La gerencia establece una función de auditoria independiente como un elemento clave de la estructura de control interno, establece objetivos para la función de auditoría y asegura que no existen restricciones sobre los auditores para lograr esos objetivos.

La diferencia entre el control interno y la auditoria interna no ha sido completamente institucionalizada por los ministros del Poder Ejecutivo y los prefectos (gobernadores). Aunque todos los ministerios y prefecturas mantienen unidades de auditoria interna, se recomienda dos medidas para internalizar la función del control interno y la auditoria interna: ¾ Cada ministro y prefecto debiera presentar al Poder Ejecutivo una copia del plan de control interno de la entidad. ¾ Cada ministro y prefecto debiera establecer un comité de auditoria de acuerdo con las Normas Internacionales del IIA para la Práctica Profesional de Auditoria Interna. Asimismo, la CGR debiera encargarse de: Proporcionar capacitación anual a los ejecutivos del Gobierno (ministros, viceministros, directores, prefectos y alcaldes) en control interno, y certificar su participación ante el Poder Ejecutivo.

Continuar recibiendo los Planes Anuales de Trabajo de Auditoria Interna de todas las entidades del Gobierno Central, entidades descentralizadas, prefecturas y municipios. ¾ Proporcionar informes semestrales al Congreso sobre Las recomendaciones pendientes de control interno, con el fin de exigir el cumplimiento por parte de las entidades de esas recomendaciones.

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Transparencia y supervisión El Gobierno esta haciendo todo el esfuerzo posible por proporcionar información financiera más completa por Internet y otros medios informativos, con el fin de promover una mayor transparencia en la utilización de los recursos públicos. La información debiera, no solo ser accesible, sino también fácil de comprender por el público en general. Los resultados de las deliberaciones del Congreso sobre todas las cuestiones de la gestión de las finanzas públicas deberían ser difundidos.

Para ello, el Gobierno ha aplicado ya medidas para mejorar la transparencia y la gobernabilidad.

Estas incluyen Decretos Ejecutivos para: i) ii)

Hacer cumplir la presentación de informes financieros anuales; y Mejorar la transparencia y el acceso público a la información financiera del Gobierno.

Actualmente, sin embargo, el público no tiene acceso a la información en un formato práctico y el Congreso no desempeña su función de supervisión. Por lo tanto, se recomienda que: ¾ A través del Dialogo Nacional, el Gobierno desarrolle un mecanismo para asegurar que la información sobre la gestión de las finanzas públicas este disponible de una manera oportuna y uniforme para los usuarios en un formato adecuado para sus necesidades. ¾ Establecer un comité de supervisión de presupuesto no partidista en el Legislativo que este encargado de informar públicamente sobre la preparación y formulación, las asignaciones y el monitoreo del presupuesto, incluidos los gastos sociales y de reducción de la pobreza.

Contabilidad y presentación de informes financieros A fin de proporcionar una información mas completa para fines de control y toma de decisiones de la gerencia, la presentación de informes financieros durante el año, debiera ampliarse para incluir estados financieros con el formato, contenido y revelaciones apropiados (activo financiero y pasivo directo y contingente).

Simultáneamente, con la expansión planificada de SIGMA, la función de contabilidad del Gobierno Central debiera pasar gradualmente del registro de transacciones a la inclusión de actividades analíticas encaminadas a proporcionar estados financieros del Gobierno significativos y compatibles con las prácticas internacionales. Esta transformación requerirá la conciliación de los estados de ejecución del presupuesto y de los flujos de caja y la identificación de inconsistencias y salidas de información. Por otra parte, Los estados financieros debieran complementarse con información histórica para evaluar tendencias e incluir notas que permitan la interpretación y el análisis.

Como ya se ha indicado anteriormente la presentación de informes financieros puede promoverse considerablemente con la implantación del sistema SIGMA y el SIGMA municipal en todas las prefecturas y los 10 municipios más grandes. Simultáneamente, con la implantación del sistema, es preciso establecer también registros financieros confiables y líneas de base fiscales para facilitar la presentación de informes financieros exactos, reales y oportunos. Para ello, se recomienda que con el apoyo de asistencia técnica: 36

¾ Cada prefectura realice un análisis fiscal completo, incluyendo conciliaciones terminadas, saldos iniciales verificados y cuentas financieras de la prefectura ordenados para aplicar el sistema SIGMA. Cada prefectura debiera estar en condiciones de producir informes financieros básicos, incluyendo estados de ejecuci6n del presupuesto y de flujos de caja, y conciliaciones bancarias para 2003/2004. ¾ Cada uno de los 10 municipios más grandes debería llevar adelante un análisis fiscal completo, incluidas conciliaciones terminadas, saldos iniciales verificados y las cuentas financieras del municipio ordenadas para aplicar el sistema municipal de SIGMA. Cada municipio debiera estar en condiciones de producir informes financieros básicos, incluyendo estados de ejecución del presupuesto y de flujo de caja, así como conciliaciones bancarias para 2003/2004.

Auditoria externa. Cualquier instituci6n se vera afectada si no se nombra un director permanente para dirigirla. Han transcurrido más de dos años desde que el último Contralor General (CG) terminó su mandato. El CG interino ha publicado un nuevo Plan Estratégico, ha implantado un programa para ayudar a las entidades del Gobierno a poner en práctica las recomendaciones administrativas y de control y ha proporcionado capacitación a todos los empleados del sector público.

Sin embargo, para que la CGR pueda ampliar su impacto como principal organismo encargado de supervisar los sistemas, prácticas y mecanismos de rendición de cuentas de GFP del país, se recomienda ampliamente que se nombre un CG permanente.

Germán URREA Asistencia Técnica PAPS Sobre la base de la documentación del Banco Mundial entre los años 2000 y 2006. Antecedentes para la elaboración del EFIP. Octubre 2009

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