GESTIÓN OPERATIVA DE APOYOS PRESUPUESTARIOS SECTORIALES by Lourdes Caballero

Programa de Apoyo a la Política Sectorial para implementar el Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca en Bolivia (PAPS)

SEMINARIO TEMATICO GESTIÓN OPERATIVA DE LOS APOYOS PRESUPUESTARIOS SECTORIALES EN AMÉRCIA LATINA La Paz 10-11 Septiembre 2012 Informe final ENZO CAPUTO

Octubre, 2012

Este proyecto está financiado por la Unión Europea

Este proyecto está ejecutado por INTEGRATION International Management Consultants GmbH en cooperación con Agroconsulting

INFORME FINAL

Agosto 2009

Experto: Enzo Caputo

Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad de los consultores y en ning煤n momento expresan la opini贸n de la Uni贸n Europea o de la contraparte del Gobierno de Bolivia

SEMINARIO TEMATICO GESTIÓN OPERATIVA DE LOS APOYOS PRESUPUESTARIOS SECTORIALES EN AMÉRCIA LATINA – La Paz 10-11 Septiembre 2012 Informe final (draft final) Enzo Caputo

1 2 3

Objetivos del seminario .....................................................................................................................................................1 Agenda y Actividades..........................................................................................................................................................1 Los temas emergidos en el debate.................................................................................................................................2 3.1 Diálogo y políticas sectoriales ...............................................................................................................................2 3.1.1 El AP y la maduración de las políticas sectoriales ...............................................................................2 3.1.2 La relación entre diálogo político y diálogo de políticas...................................................................3 3.1.3 Coordinación de las políticas sectoriales.................................................................................................3 3.1.4 Temas transversales (TT) en las políticas sectoriales .......................................................................3 3.1.5 Presupuestos sectoriales plurianuales.....................................................................................................3 3.2 El papel de la asistencia técnica............................................................................................................................3 3.2.1 Como dimensionar y focalizar la asistencia técnica internacional ...............................................3 3.2.2 Flexibilidad y enfoque de laAT.....................................................................................................................4 3.2.3 Coordinación y modalidades de gestión..................................................................................................4 3.2.4 Otras consideraciones sobre la AT.............................................................................................................4 3.3 Marcos de Evaluación del Desempeño (MED), selección y uso de indicadores................................4 3.3.1 El MED como una herramienta del beneficiario...................................................................................4 3.3.2 La contribución de los APS en la construcción del MED ...................................................................5 3.3.3 La relación entre el MED y los indicadores de desembolso del AP ..............................................5 3.3.4 Las tipologías de indicadores .......................................................................................................................5 3.3.5 La calidad de la información.........................................................................................................................6 3.4 Macroeconomía y gestión de finanza pública .................................................................................................6 3.4.1 El diálogo sectorial y la coordinación con otros donantes...............................................................6 3.4.2 La cobertura de las necesidades de capacitación.................................................................................6 3.4.3 La cobertura del PEFA.....................................................................................................................................6 3.4.4 Nuevos criterios de elegibilidad del AP en el sector de la GFP.......................................................6 4 Conclusiones...........................................................................................................................................................................7 4.1 Una iniciativa muy significativa............................................................................................................................7 4.2 Algunas lecciones se destacan en el trabajo de grupo.................................................................................7 4.3 Algunas lecciones adicionales................................................................................................................................8 4.3.1 Distinción entre políticas y ayudas ............................................................................................................8 4.3.2 El desarrollo de capacidades ........................................................................................................................9 Abreviaciones AP/G/S Apoyo Presupuestario / General / Sectorial AT Asistencia Técnica CAD Comité de Ayudas al Desarrollo (OCDE) GDF Gestión de Finanzas Públicas IFPRI International Food Policy Research Institute (Washington D.C.) MED Marco de Evaluación de Desempeño OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PYME Pequeña Y Mediana Empresa S&E Seguimiento y Evaluación TdR Términos de Referencia

OBJETIVOS DEL SEMINARIO

El seminario temático regional organizado en La Paz por la Delegación de la Unión Europea en Bolivia el 10 y 11 septiembre 2012 ha tenido come objeto la Gestión Operativa de los Apoyos Presupuestarios Sectoriales en América Latina. Su objetivo era: “sistematizar las experiencias y lecciones aprendidas de los APS a nivel regional, abordando las últimas directrices en la materia e identificando recomendaciones metodológicas, operativas y conceptuales para las próximas intervenciones de la Unión Europea bajo esta modalidad”. El resultado esperado era sistematizar– a través del trabajo de grupo de los participantes – “las experiencias y lecciones aprendidas de los APS a nivel regional”, y de formular “posibles propuestas operativas para optimizar la canalización de la ayuda a través de dicha modalidad”. Se esperaba también que este contenido se trasmita a las Delegaciones de la región, con el presente informe y en otras formas, “a efectos de incorporar las recomendaciones y enfoques [del seminario] de manera de promover la coherencia, eficiencia, eficacia, sostenibilidad e impacto de los APS”1.

AGENDA Y ACTIVIDADES

TAB.1: APOYO PRESUSPUESTARIO DE LA CE EN AMERICA LATINA - 2011* País Sector €M Lucha contra drogas 26.0 Recursos Naturales 19.0 Seguridad Alimentaria 11.7 Bolivia Saneamiento básico 20.0 Sector Económico 35.0 Recursos Naturales 18.0 S/TOTAL 129.7 Educación 41.0 Ecuador Educación 34.0 S/TOTAL 75.0 Lucha contra la pobreza 60.5 Recursos Naturales 26.0 Honduras Seguridad Alimentaria 2.0 S/TOTAL 88.5 Educación 23.4 Sector Económico 7.8 Nicaragua Educación 32.0 S/TOTAL 63.2 Sistema de Calidad 12.1 Educación 25.0 El Salvador Sector Económico 24.2 Lucha contra la pobreza 47.4 S/TOTAL 108.7 Seguridad Alimentaria 40.3 Guatemala Justicia 20.0 S/TOTAL 60.3 Sector Económico 7.9 Uruguay Sector Económico 11.0 S/TOTAL 18.9 Educación 54.0 Paraguay Lucha contra la pobreza 31.0 S/TOTAL 85.0 Salud 60.8 Perú S/TOTAL 60.8 TOTAL 690.1 * PPP EuropeAid (12/2011) de Patrick.Gallard@eeas.europa.eu

El Seminario se ha desarrollado según la Agenda en anexo. El primero día, el trabajo se ha hecho principalmente en plenaria. En la mañana, el Señor Claudio Salinas (DG DEVCO, Coordinador Geográfico del AP para América Latina y el Caribe) y el Experto Enzo Caputo (consultor internacional) han realizado dos presentaciones de carácter general, respectivamente, sobre las nuevas orientaciones de la Comisión Europea en materia de apoyo presupuestario, y sobre el enfoque en tres pasos2 recientemente testeado y aprobado en el ámbito CAD/OCDE para la evaluación de esta modalidad de ayuda. Las presentaciones han sido acompañadas por sesiones de preguntas y discusiones.

Citas de la Nota Conceptual preparatoria del Seminario elaborada por la Delegación de la Unión Europea en Bolivia. 2 Esta metodología se basa sobre una distinción entre los efectos de las políticas, que son responsables de los resultados de desarrollo, y los efectos de las ayudas – en particular el apoyo presupuestario – que pueden contribuir a la mejora de las políticas, pero no tienen posibilidad de influir directamente en los resultados de desarrollo. Consecuentemente, adopta dos métodos diferentes para evaluar los efectos del AP y los efectos de las políticas: una análisis de contribución en el primero caso (Paso 1), y una evaluación de impacto, en el segundo (Paso 2), referida en particular a los resultados de desarrollo apoyados por el AP. Sucesivamente, un análisis comparado de los resultados de los Pasos 1 y 2 puede establecer si y como el AP ha contribuido a las políticas que han obtenido resultados de desarrollo (Paso 3). 1

En la tarde los Señores Eduardo Pando, Alessandro Boccoli, Sohrab Tawakoli (expertos) y Luca Citarella (OP de la Delegación UE en Bolivia) han realizado cuatro presentaciones sobre análisis de casos y lecciones aprendidas en relación respectivamente a: (i) la problemática de la combinación de diferentes tipologías de indicadores; (ii) el aporte del AP al diálogo político y la mejora de la GFP; (iii) la definición del Marco de Evaluación del Desempeño (MED); y (iv) la problemática de la coordinación sectorial de los donantes. El segundo día ha sido casi enteramente dedicado al trabajo de grupo. Los participantes se han distribuido según sus preferencias en cuatro grupos: (i) diálogo político y políticas sectoriales; (ii) sistemas de información, diseño de indicadores y MED; (iii) macroeconomía y gestión de finanzas públicas; (iv) creación de capacidades y asistencia técnica. Los grupos han trabajado toda la mañana según una lista indicativa de discusión y, en la tarde, los resultados de sus trabajos se presentaron y discutieron en plenaria. En la tarde se ha tenido también una breve sesión plenaria sobre el tema de como focalizar y evaluar el desarrollo de capacidades, con una segunda presentación del Señor Enzo Caputo seguida de una media hora de preguntas y discusión. Después de las discusiones sobre los trabajos de grupo, el Seminario ha sido cerrado por el Jefe de la Sección de la Delegación de la Unión Europea en Bolivia que ha subrayado la riqueza de los contenidos emergidos en los dos días de trabajo y en particular en la reflexión de los grupos sobre la experiencia regional, recomendando sistematizar y tomar en cuenta las lecciones aprendidas en el trabajo futuro.

LOS TEMAS EMERGIDOS EN EL DEBATE

3.1

Diálogo y políticas sectoriales

3.1.1

El AP y la maduración de las políticas sectoriales

Una contribución muy significativa sobre este tema concierne la experiencia regional en la relación entre el APS de la Comisión y las políticas sectoriales. Los participantes han destacado como en un gran número de casos el APS está siendo utilizado para apoyar políticas innovadoras de los gobiernos en áreas de particular importancia social. Es el caso de: Paraguay, donde el APS apoya el gobierno en la tarea difícil de crear un complejo coherente de políticas sociales; de Colombia, donde el APS apoya al gobierno en la definición y ejecución de la política de PAZ en desarrollo rural3; de Bolivia, donde el APS apoya el gobierno para la ejecución de la nueva política de desarrollo integral con coca; de Ecuador y de otros países. Se trata de un carácter regional del APS que necesita ser considerado a Bruselas e integrado en las orientaciones generales, porque el AP – en presencia de una voluntad política fuerte – se está utilizando exitosamente para ayudar a los gobiernos a definir y completar los procesos de implementación de políticas sectoriales. Algunos han sugerido prever la posibilidad de un periodo de “phasing-in”, para ayudar los gobiernos a definir mejor sus objetivos y metas sectoriales, antes de comenzar con el AP. Se destacó sin embargo que este periodo podría limitar las ventajas esperadas por el AP, especialmente en el caso de nuevos gobiernos deseosos de acelerar la puesta en marcha de nuevos procesos políticos e institucionales, y podría resultar en la pérdida de oportunidades.

3El

APS siguió el diálogo político de alto nivel entre el gobierno Santos y la UE (ver la cumbre presidencial Santos-Barroso). La política de Paz se focaliza sobre cinco puntos que conformarán la agenda del diálogo entre el Gobierno colombiano de Juan Manuel Santos y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Estos son desarrollo rural y mayor acceso a la tierra; garantías del ejercicio de oposición política y participación ciudadana; fin del conflicto armado, que implica abandono de las armas y reinserción a la vida civil por parte de los guerrilleros; búsqueda de solución al problema del narcotráfico; y derechos de las víctimas.

3.1.2

La relación entre diálogo político y diálogo de políticas

En las discusiones se subrayó como, en todos los ejemplos mencionados, el AP sigue un diálogo político de alto nivel. Esto se desarrolla en las cumbres, en las estructuras de asociación y en una relación cercana a menudo informal entre los órganos de la UE y las contrapartes nacionales, incluida la sociedad civil. El AP, a su vez, se establece para apoyar algunas políticas y medidas finalizadas a la concreta aplicación de las prioridades emergidas en el diálogo político. En el marco del AP se desarrolla el diálogo de políticas con su focalización sectorial y/o temática. Entonces, el diálogo político orienta y apoya el dialogo de políticas, mientras esto le da una dimensión práctica al diálogo político y contribuye a su credibilidad. 3.1.3

Coordinación de las políticas sectoriales

El seminario ha abordado este tema de dos maneras: por un lado, la relación entre los gobiernos centrales, las instancias sub-nacionales y la sociedad civil; por otro lado, la relación entre el gobierno y los donantes. En general, en ambos casos, los gobiernos no tienen recursos adecuados para asegurar un fuerte liderazgo de los procesos. Esto determina una participación insuficiente de los stakeholders nacionales, y ocasionalmente un ejercicio de liderazgo por los donantes. El AP puede ayudar en el refuerzo de los puntos focales temáticos en los ministerios involucrados (Nicaragua) y de los sistemas de relaciones interinstitucionales, en la definición de un código de conducta entre los donantes y de reglamentos que establecen mandatos y objetivos de las mesas sectoriales. La ayuda directa del AP se manifiesta a través el diálogo de políticas y la asistencia técnica, que tiene que ser dimensionada y focalizada en vista del fortalecimiento político-institucional. 3.1.4

Temas transversales (TT) en las políticas sectoriales

En general, parece que en todos los países las políticas sectoriales dejan de lado o tratan de manera poco sistemática los temas transversales. Los TT son formulados de manera aproximativa, sin referencia a un sistema de información con indicadores, líneas-base y metas que sea accesible y actualizado. Entonces el problema debe ser abordado, según los países y los sectores, comenzando por la mejora de los sistemas de información. 3.1.5

Presupuestos sectoriales plurianuales

En general, se observó que no existen presupuestos plurianuales para las políticas sectoriales, aunque en algunos países existen asignaciones indicativas. La previsibilidad de los recursos a nivel sectorial es un verdadero cuello de botella para la realización de inversiones a largo plazo, como muestra el caso del PAPS en Bolivia. De esta manera, falta una garantía de continuidad en las políticas apoyadas por los AP. Parece necesario introducir en el diálogo político la importancia de la plurianualidad en el presupuesto. Se mencionó que Bolivia está introduciendo de manera indicativa la presupuestación plurianual (i.e. empresas públicas) a partir de 2011.

3.2

El papel de la asistencia técnica

3.2.1

Como dimensionar y focalizar la asistencia técnica internacional

La discusión subrayó que la asistencia técnica conexa a un AP debe ser proporcionada según las necesidades de capacitación institucional y necesita para esto de una valoración institucional antes de ser programada. Puede contribuir al fortalecimiento político-institucional especialmente en las fases iniciales, siempre ayudando el gobierno a reforzar su liderazgo y evitando todas formas de sustitución y/o de marginalización de las contrapartes. En particular, la AT puede asistir los beneficiarios en la creación de las herramientas de base de las políticas sectoriales: de la construcción y el refuerzo del MED, incluida la definición de indicadores, líneas-base y metas; a la creación de sistemas eficaces de S&E; al fortalecimiento de la gestión de finanzas públicas, incluido el nivel sectorial y descentralizado; a la coordinación interinstitucional. Debe ser dirigida a todas las instituciones involucradas en un 3

proceso de política sectorial, incluidas las entidades descentralizadas del gobierno y la sociedad civil. También puede ayudar en análisis de problemas específicos, a través de estudios y transferencia metodológica. 3.2.2

Flexibilidad y enfoque de laAT

Los TdR de esta asistencia técnica tienen que ser flexibles para responder a la demanda de los beneficiarios cuando y en las condiciones en las que ocurre. Sus objetivos, sin embargo, deben ser claros y focalizados sobre el refuerzo institucional. Algunos participantes han insistido sobre la importancia de fijar indicadores y metas para la AT, aunque esto debería realizarse sin comprometer la flexibilidad de los TdR: indicadores y metas específicas de desarrollo de capacidades podrían ser identificados y adaptados. 3.2.3

Coordinación y modalidades de gestión

La AT tiene que ser coordinada con los otros donantes que operan en el mismo sector. No existen modelos pre-definidos para esta coordinación. Se puede pasar de una simple coordinación en el marco de las mesas sectoriales a una AT conjunta, por ejemplo a través la creación de un fondo canasta para la gestión de la AT, como en el APG en Mozambique y en otros países. La coordinación es igualmente importante en el caso de diferentes APS en el mismo país, como es frecuente por la UE en América Latina. En este caso, la coordinación sirve para evitar enfoques heterogéneos y superposiciones, y para apoyar de manera más eficaz/eficiente las contrapartes comunes de diferentes programas (por ejemplo las de GFP, los municipios, etc.). En Nicaragua, hay una AT en el ministerio de finanzas que se ocupa de los diferentes sectores. Por otro lado, la AT conexa con un AP puede ser gestionada como una componente del programa, o como un proyecto complementario, pero autónomo y coordinado. La primera modalidad conviene cuando se trata de un apoyo estrictamente ligado al AP (por ejemplo, la capacitación de las instituciones involucradas para mejorar su gestión de las políticas apoyadas por el AP). La segunda conviene cuando se ofrecen servicios especializados complementarios, con un alcance más amplio y de más largo plazo (por ejemplo un hermanamiento para el fortalecimiento institucional, un apoyo destinado a reforzar las capacidades de la PYME, de los municipios, o de la sociedad civil para aprovechar las oportunidades y participar en procesos políticos sectoriales). 3.2.4

Otras consideraciones sobre la AT

Un elemento que fue poco mencionado concierne las tipologías de asistencia técnica. En particular la importancia de la AT interinstitucional: el intercambio institucional entre pares, como se hizo en programas del tipo de EuroSocial-I, entre instituciones europeas y latino-americanas así como entre instituciones latino-americanas de diferentes países. La AT, si bien concebida y ejecutada, puede facilitar las relaciones entre la UE (en particular al nivel de la Delegación) y el beneficiario. Es un factor de mitigación de riesgo para ambas las partes: brinda insumos para el diálogo y, de esto, recibe orientaciones y prioridades. Pero no hace diálogo.

3.3

Marcos de Evaluación del Desempeño (MED), selección y uso de indicadores

3.3.1

El MED como una herramienta del beneficiario

Los participantes han acordado que el MED es una herramienta de la institución beneficiaria para asegurar una gestión basada en los resultados. Es posible que el MED se construya con la contribución de una AT, pero la apropiación del beneficiario sigue siendo la cuestión central, sin la cual difícilmente se puede hablar de MED. Algunos gobiernos están procediendo autónomamente a la construcción de 4

un MED, como por ejemplo el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria en Guatemala, apoyado por la mesa de donantes, está construyendo un MED con 54 indicadores, con sus líneas base y metas, con la asistencia del IFPRI. 3.3.2

La contribución de los APS en la construcción del MED

En muchos casos, los APS apoyan nuevos gobiernos, que inician la articulación e implementación de nuevas políticas. Los MED y los sistemas de seguimiento relativos son necesariamente embrionarios y requieren un trabajo de complementación e integración que la AT conexa con los APS puede ayudar a lograr. Por ejemplo, en Colombia el plan nacional de desarrollo (PND) y los planes sectoriales tienen baterías de indicadores y sistemas de S&E desarrollados, pero ahora la UE está entrando en un sector no tradicional y en subsectores en los que las instituciones beneficiarias necesitan construir un MED. En Perú, en el sector de lucha contra el narcotráfico se necesita territorializar los indicadores del MED. En estos y otros casos, la contribución de la AT conexa a los APS se muestra muy apropiada, en la medida en que se asegure el liderazgo de la institución beneficiaria y no se creen matrices de indicadores sectoriales que el gobierno no puede seguir e integrar en sus actividades. 3.3.3

La relación entre el MED y los indicadores de desembolso del AP

La discusión destacó la diferencia substancial entre el MED, que es una herramienta del beneficiario, y los indicadores de desembolso del AP que constituyen la base de un acuerdo entre el beneficiario y el/los donante/s. También subrayó, sin embargo, que los indicadores y las metas del AP deben ser coherentes con los del MED y/o, si el MED no está completo todavía, con los planes del beneficiario. Es posible que los indicadores del AP contengan también elementos no especificados en el MED o en el plano de referencia, a condición que se trate de precisiones o focalizaciones compatibles y aceptables para el beneficiario, y no de algo que es extraño a sus principios y políticas4. 3.3.4

Las tipologías de indicadores

El seminario ha profundizado este tema, y ha buscado también criterios para seleccionar el tipo de indicadores más apropiados en diferentes contextos. Una primera distinción se refiere a los indicadores de un MED y los de un AP (véase más arriba). En un MED, el gobierno puede querer integrar indicadores de input (relativos a los niveles de recursos necesarios para actuar una política), e indicadores de output5 (relativos a decisiones de políticas, a inversiones, a realizaciones), así como indicadores de outcome (relativos a la respuesta de los actores sociales a las políticas realizadas), y de impacto (relativos al bienestar de los actores sociales involucrados). En una matriz de indicadores de un AP, los indicadores de inputs, en general, no se contemplan, porque por definición el AP no contiene acuerdos condicionales sobre el uso de los recursos del gobierno. La énfasis del AP es sobre los indicadores de outcome, o de resultado (en coherencia con los MED/planes del gobierno), que son la base del acuerdo estratégico y de la rendición de cuentas mutua de los socios. Pero esto no excluye los indicadores de output, particularmente de “output inducidos” 6, Por ejemplo, se considere el caso de un indicador de output “inducido”: si el plano (o el MED) incluyen un indicador relativo a la privatización de un grupo de empresas públicas ineficientes, los indicadores de desembolso podrían incluir la condición que las privatizaciones de grandes empresas deben hacerse con una licitación internacional que responde a criterios de transparencia. 5 Los indicadores “de proceso” fueron mencionados también. Aquí los consideramos, como efectivamente son, una subclase de los indicadores de output, en el caso del gobierno. Se refieren a decisiones y cambios políticoinstitucionales considerados necesarios para la implementación de las reformas. En el caso de un AP, se conseja de considerar estos indicadores bajo de la categoría de los “outputs inducidos”, según la nueva terminología de evaluación del AP. Se trata de “outputs inducidos”, porque no son realizados por el AP, pero se espera que sean realizados por el gobierno que beneficia del AP. 6Ver nota arriba. 4

que es necesario subrayar cuando los socios entienden colaborar específicamente para la puesta en marcha y/o el refuerzo de políticas innovadoras. Así el seminario ha propuesto un criterio para definir el peso respectivo de los indicadores de output y de outcome, en función del nivel de maduración de una política de desarrollo. Los indicadores de impacto, con algunas excepciones referidas a los susceptibles de cambio rápido, no son aconsejados en programas de corto-mediano plazo como la mayoría de los AP (importancia de la variable temporal). 3.3.5

La calidad de la información

El problema principal para la medición de indicadores es la disponibilidad y confiabilidad de los datos, incluida la existencia de líneas de base. Esto debe ser considerado cuando se seleccionan los indicadores del AP. Y, consecuentemente, la mejora de los datos a nivel general (institutos nacionales de estadística) y sectorial (líneas-base y sistemas sectoriales de S&E) puede ser un “output inducido” del AP, que necesita suportes técnicos adecuados. El apoyo también a las capacidades de evaluación de impacto de las políticas parece importante. El AP puede promover y fortalecer instituciones nacionales públicas y privadas, como universidades y grupos de la sociedad civil, en esta perspectiva.

3.4

Macroeconomía y gestión de finanza pública

3.4.1

El diálogo sectorial y la coordinación con otros donantes

Existen mesas sectoriales y técnicas sobre el tema de las finanzas públicas, pero son débiles, en muchos casos, por falta de compromiso y liderazgo de los gobiernos. El AP puede fomentar grupos de trabajo específicos dirigidos por el gobierno que incentiven la coordinación entre donantes y pongan el sector al centro del diálogo con las autoridades. Un ejemplo interesante es la mesa macroeconómica de donantes en Bolivia donde, bajo el liderazgo del Gobierno, se coordinan acciones con los donantes en un marco de diálogo de políticas transversal. 3.4.2

La cobertura de las necesidades de capacitación

La discusión específica destacó que, a parte los ministerios de finanzas y las unidades presupuestarias en los ministerios sectoriales, hay diferentes entidades institucionales involucradas en la gestión de finanzas públicas, como la auditoría, el legislativo, los municipios. Algunas de estas, particularmente el legislativo y los municipios, no tienen las capacidades necesarias y no son normalmente interesadas por los programas de apoyo técnico conexos al AP. Una consideración adicional se refiere a la capacitación de la sociedad civil para que participe activamente al proceso de gestión transparente de recursos: interesante la experiencia en Honduras, donde opera un consorcio de universidades y organizaciones de la sociedad civil sobre la rendición de cuentas. 3.4.3

La cobertura del PEFA

En todos los países hay uno o más PEFA, planes de mejora de la GFP y otras herramientas especializadas de análisis y de acción. Hay sin embargo algunas áreas importantes del sistema presupuestario que no son cubiertas, especialmente en el sector de las empresas públicas y en las finanzas subnacionales. Es oportuno poner el tema gradualmente en la agenda de diálogo con las contrapartes en un marco de mejora de la gestión por resultados. 3.4.4

Nuevos criterios de elegibilidad del AP en el sector de la GFP

En general la discusión destacó que la información presupuestaria en la región está generalmente disponible. Esto, de acuerdo con la mayoría de los participantes, debería asegurar que la aplicación del

nuevo criterio de elegibilidad definido por las directrices de la Comisión7 no ponga problemas particulares en la formulación de los nuevos programas de AP en la región. Sin embargo, debería prestarse especial atención a la disponibilidad y la calidad de las auditorías y, en términos de transparencia, a la falta de vínculo entre el Open Budget Index y los indicadores del PEFA. Por esto se necesita valorar la calidad y la credibilidad de algunos indicadores. La plurianualidad del presupuesto se discutió igualmente (ver las consideraciones arriba).

CONCLUSIONES

4.1

Una iniciativa muy significativa

La amplitud de los temas tratados y su estrecha relación con la práctica del AP dela Unión Europea en la región muestran la importancia de iniciativas como este seminario, no sólo para el intercambio de buenas prácticas entre los operadores, pero también para dialogar con Bruselas y contribuir a la mejora de los enfoques y de sus aplicaciones regionales. Se trata de una modalidad original y diferente de las varias sesiones de formación catedrática. No es un seminario de capacitación, pero de intercambio de experiencias, donde se reúne una multiplicidad de actores: representantes públicos y de las oficinas de Bruselas, operadores de las DUE, expertos internacionales y regionales, y representantes de las instituciones nacionales y regionales responsables de APS. Según los organizadores, algo similar se realizaba en el Budget Support Network, que por falta de recursos no tuvo la continuidad deseada y que ahora, en presencia de las nuevas orientaciones y del consecuente relanzamiento del AP, podría ser reactivado.

4.2

Algunas lecciones se destacan en el trabajo de grupo

Es difícil sintetizar en pocos puntos la amplitud temática y problemática que se ha intentado presentar en las páginas precedentes. Sin embargo, hay algunos temas que cabe destacar de manera particular por su significación general, como contribución al debate sobre el AP también en otras áreas geográficas. A continuación se tratará de identificar algunos de estos puntos: 1. Diálogo político, punto de inicio. El AP ha sido el instrumento más flexible y adaptado para responder a las prioridades identificadas por el diálogo político de alto nivel entre la UE y los gobiernos de la región con sus nuevos compromisos sociales: en Bolivia, en Colombia y Ecuador, en Honduras y en Guatemala, etc. 2. AP facilitador de políticas innovadoras. Basándose en el compromiso político, las orientaciones y los recursos puestos a disposición por el gobierno, el AP en todos los países interesados ha podido jugar un papel facilitador en relación a la definición y a la puesta en obra de las políticas sectoriales apoyadas. 3. Apropiación del MED por los beneficiarios. Cuando se trata de la cuestión de la coordinación de las políticas sectoriales, se debe subrayar un primero punto fundamental: la coordinación y la evaluación del desempeño de las políticas sectoriales son prerrogativa de los gobiernos y de las instituciones involucradas (incluida la sociedad civil). El AP, con su diálogo y su apoyo técnico, puede ayudar en la definición del MED y puede facilitar el alineamiento de los diferentes donantes. Pero necesita evitar que el MED y la coordinación se conviertan en una 8 cuestión de donantes . Cuarto criterio de elegibilidad relativo a la transparencia presupuestaria, definido en la Comunicación COM(2011) 638 final, sobre el enfoque futuro del AP de la UE en terceros países, pag.9. 8 En algunos casos mencionados en el debate, como en el sector Agua y Saneamiento en Bolivia, la coordinación entre los donantes y la respuesta a sus demandas han absorbido una cantidad desproporcionada de recursos, 7

Por lo tanto, es importante establecer una clara relación y evitar confusiones entre los indicadores de desembolso del AP y de programas similares de otros donantes y los indicadores del MED. Los primeros deben ser coherentes con los segundos, pero estos son instrumentos de gobierno, deben reflejar el consenso político y responder a criterios de gestión por resultados, incluidos posibles vínculos de asignación de recursos. 4. Muchos modelos y un mismo objetivo para la AT. Hay muchos modelos posibles para la gestión de la AT en conexión con el apoyo presupuestario: integrada en cada APS; centralizada en el ministerio de finanzas; gestionada por proyectos complementarios, incluidos convenios con Universidades y sociedad civil, hermanamientos inter-institucionales; coordinada con otros donantes y financiada con fondos canasta; etc. El objetivo de la AT conexa al apoyo presupuestario, sin embargo, sigue siendo el mismo: reforzar las capacidades de las instituciones involucradas. La intensidad y la modalidad de la AT dependerán de la valoración de estas capacidades en la fase de identificación del programa, valoración que asume una importancia particular. 5. Indicadores de outcome, integrados por indicadores de output en los AP. En los AP de la región, especialmente cuando apoyan políticas innovadoras, es oportuno incluir, en los indicadores de desembolso, indicadores de outcome conjuntamente con indicadores de output, en particular con indicadores de output “inducido”, según la nueva terminología de evaluación. Estos sirven para acompañar al gobierno en su proceso de construcción político-institucional, indispensable para la efectividad de la política sectorial y el alcance de resultados (outcome). La preferencia entre los dos tipos de indicadores depende principalmente del nivel de maduración (consistencia estratégica y operativa) de la política sectorial. Cuanto más madura es una política tanto más se pueden esperar resultados de desarrollo y la cantidad de estos resultados es proporcional a los recursos invertidos. Al contrario, cuanto más embrionaria es una política, tanto más los indicadores de resultado deben ser combinados con indicadores de output “inducido”.

4.3

Algunas lecciones adicionales

En el trabajo del seminario, se han tratados otros temas que cabe destacar por su actualidad y carácter general. 4.3.1

Distinción entre políticas y ayudas

En las discusiones seguidas a la presentación de la metodología de evaluación del AP (enfoque en tres pasos), un tema entre otros llamó la atención especialmente de los representantes públicos presentes.

La distinción entre los efectos de las políticas de las instituciones beneficiarias y los efectos de la ayuda internacional en apoyo a estas políticas. Se trata de dos dimensiones que a menudo se superponen y no es fácil distinguir utilizando las metodologías de evaluación anteriores. Esta distinción permite de valorar los efectos de las políticas apoyadas en el contexto nacional políticoeconómico, comprendiendo sus límites y oportunidades. De otro lado, permite de identificar (ex ante así como ex post) las contribuciones específicas del AP para mejorar estas políticas y de adoptar medidas aptas a reforzar su eficacidad.

con el riesgo de desviar la atención de las instituciones a los problemas de aplicación de las políticas sectoriales. En otros casos, los gobiernos han sido marginalizados en el proceso de coordinación sectorial y definición de indicadores de desempeño.

Esta distinción está a la base de muchos otros alcances del seminario, como los relativos al MED y a la coordinación de las políticas sectoriales, o al papel de la AT conexa a los apoyos presupuestarios para el fortalecimiento de capacidades, etc. 4.3.2

El desarrollo de capacidades

El seminario subrayó el tema del desarrollo de capacidades institucionales como uno de los desafíos principales de los AP, en particular de los AP regionales focalizados sobre el apoyo de políticas novadoras. La metodología de evaluación del desarrollo de capacidades, que fue discutida en el seminario, ofrece elementos para reforzar en sede de identificación las componentes específicas de fortalecimiento institucional y seleccionar algunos indicadores y metas de capacidad in términos de output y de outcome para seguir el progreso relativo. Cuando por ejemplo se identifica una asistencia técnica conexa a un AP, no se establecerá que la AT deberá ayudar a producir la ley x o y, porque esto será el objeto de una decisión por parte del beneficiario, de manera flexible y de acuerdo con sus exigencias. En su lugar, se indicará que la institución asistida deberá ser capaz de redactar leyes y establecer planos, etc., y de discutirlos con los actores de la sociedad civil, los parlamentarios y otras contrapartes (output de capacidad). Y luego deberá reforzar su autonomía global, su independencia financiera y política (outcome de capacidad). Algunas metas cualitativas para estos indicadores pueden ser consideradas también. De esta manera se pone el desarrollo de capacidades y non el servicio técnico, al centro de la AT conexa a los AP.

SEMINARIO TEMATICO GESTIÓN OPERATIVA DE LOS APOYOS PRESUPUESTARIOS SECTORIALES EN AMÉRICA LATINA

10 y 11 de Septiembre 2012 La Paz, BOLIVIA

NOTA CONCEPTUAL Antecedentes de los Apoyos Presupuestarios de la Unión Europea en Bolivia En el año 2005 la Unión Europea empezó implementar en Bolivia la modalidad de Apoyo Presupuestario Sectorial (APS), teniendo como primera experiencia al Programa PASAAS, en el sector de agua y saneamiento, mediante el cual se han transferido más de 50 M€, distribuidos en tramos fijos y variables. Dicha experiencia ha constituido un testigo piloto (leading case) que ha servido para la implementación de otras intervenciones de la Delegación de la Unión Europea (DUE) bajo la modalidad APS, implicando un proceso novedoso y un desafío en la gestión tanto de la propia DUE como de las instituciones sectoriales beneficiarias. Esta primera experiencia ha sido continuada en los sectores de Desarrollo Integral con Coca, Plan Nacional de Cuencas, Seguridad Alimentaria (Food Facility), Entorno Financiero y Fiscal de las micro, pequeñas y medianas empresas y en el sector de Áreas Protegidas. En el siguiente cuadro se exponen sintéticamente las principales características y recursos involucrados en los diversos APS en ejecución: Cuadro Comparativo APS de la DUE

Programa PAPS APS‐FF MDRyT ASPNC 1

PASAP PAMEFF PACSBIO2 Total

Apoyo Ayuda Duración ATI Presupuestario Complementaria (meses) (Mio. Euros) (Mio. Euros) 24 2 48 7 1 24 16 3 34 18,5 33

1,5 2

2,1

116,5

11,6

193

Cantidad TF

Cantidad Tv

Volumen TF (Mio. Volumen TV (Mio. Volumen ATI No. Indicadores No. Indicadores TF Euros) Euros) (Mio. Euros) TV

4 1 2

3 1 2

11 4 9

13 3 7

2 0,75 2,2

3 3 3

16 7 8

1 1

3 3

7 12

11,5 21

1,35 1,5

3 3

5 7

2,1 9

55,5

9,9

1: Debe adicionarse un AP de 7,5 Mio. Euros y una Ayuda Complementaria de 0,5 Mio. Euros, financiados por Suecia‐ASDI 2: Pendiente de firma de Convenio de Financiación

Actualmente, la DUE se encuentra en la fase de formulación de otros 2 APS por un monto global de más de 50 M€, destinados a los siguientes sectores: i) Agua y saneamiento para áreas rurales (22 M€), ii) Apoyo a la Estrategia de Desarrollo Integral (32 M€). En consecuencia, la participación de los APS en el portfolio de la cooperación bilateral con Bolivia es hoy mayor a 80% mediante un prolongado proceso de aprendizaje programático, financiero e institucional, basado en las experiencias prácticas acumuladas.

1. Objetivo del seminario Sistematizar las experiencias y lecciones aprendidas de los APS a nivel regional, abordando las últimas directrices en la materia1 e identificando recomendaciones metodológicas, operativas y conceptuales para las próximas intervenciones de la Unión Europea bajo esta modalidad.

2. Resultados esperados Al final del Seminario, se cuenta con un documento de sistematización de las experiencias y lecciones aprendidas de los APS a nivel regional, con propuestas operativas para optimizar la canalización de la ayuda a través de dicha modalidad. Este documento será transmitido a las Delegaciones de la región a efectos de incorporar sus recomendaciones y enfoques de manera de potenciar la coherencia, eficiencia, eficacia, sostenibilidad e impacto de los APS. La duración prevista del seminario es de 2 días. Durante el seminario, con un enfoque altamente participativo y mediante trabajo en grupos, se abordarán problemáticas vinculadas con el marco conceptual y metodológico de la modalidad, los criterios de elegibilidad, el aporte de los APS a la gobernabilidad sectorial, los sistemas de monitoreo y seguimiento, el desarrollo de capacidades de las instituciones beneficiarios, el tratamiento de los 7 assessments y las principales cuestiones asociadas a las fases de identificación, formulación, gestión y evaluación. Asimismo, se propiciará la identificación de acciones para optimizar la calidad del diseño de las operaciones APS, debatiendo cuestiones asociadas a los indicadores del tramo fijo y variable, el establecimiento de metas, los atributos de los indicadores y de la línea basal, el tratamiento del nuevo criterio de elegibilidad vinculado a la transparencia presupuestaria, el Marco de Evaluación de Desempeño y su contribución a la gestión por resultados, etc. 3. Participantes e Invitados -

Representantes de las Delegaciones regionales de la Unión Europea. Representantes de DEVCO. Asistentes Técnicos Internacionales de los APS financiados por la Unión Europea en Latinoamérica. Representantes de instituciones sectoriales de Bolivia. Representantes de la cooperación internacional.

4. Programa del Seminario Durante el primer día del seminario están previstas exposiciones por parte de un experto internacional de amplia experiencia en el diseño de metodologías y guías para la evaluación de 1

Entre otros : i) Background information on Communications "Agenda for Change" in EU development policy and EU budget support, ii) LIBRO VERDE DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, EL PARLAMENTO EUROPEO, EL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y EL COMITÉ DE LAS REGIONES : El futuro del apoyo presupuestario de la UE a terceros países y ii) Andris Piebalgs, European Commissioner for Development : The future of development policy and budget support

apoyos presupuestarios y una presentación sobre las nuevas directrices y recomendaciones de la UE. Además, se harán 4 presentaciones sobre temáticas específicas del AP, identificando lecciones aprendidas de la experiencia regional. En el segundo día, en cambio, está prevista la conformación de grupos de trabajo sobre distintos temas relevantes asociados a la gestión de los APS para analizar las lecciones aprendidas, los principales hallazgos y recomendaciones para luego ser expuestos y debatidos en plenaria.

PROGRAMA

Día 1 Hora 09:00 – 09:30

Tema Registro de los participantes e invitados.

09:30 – 10:00

Palabras de Bienvenida Alain BOTHOREL, Encargado de Negocios a.i. Delegación de la UE en Bolivia

10:00 – 10:45

Objetivos y Resultados Esperados del Seminario Francisco GARCIA GARCIA, Jefe de la Sección de Cooperación "Principales hallazgos y lecciones aprendidas de las evaluaciones de APS; Presentación de la nueva metodología de evaluación de APS" Enzo CAPUTO, Experto Internacional

10:45 – 11:00

Pausa Café

11:00 – 11:30 11:30 – 12: 30

"Nuevas Tendencias y directrices para las operaciones APS" Claudio SALINAS, DEVCO Bruselas Ronda de preguntas y respuestas

12:30 – 14:00

Almuerzo

14:00 – 14:30

15:15 – 15:30

Presentación 1: "Aporte de la modalidad AP al diálogo político sectorial y mejora colateral de la gestión de las finanzas públicas" Alessandro BOCCOLI, Experto Internacional Ronda de preguntas y respuestas Presentación 2: "Experiencia de los mecanismos de coordinación sectorial" Luca CITARELLA, Oficial de Programas Delegación Bolivia Ronda de preguntas y respuestas

15:30 – 15:45

Pausa Café

15:45 – 16:15

Presentación 3: "Diseño y operativización del Marco de Evaluación del Desempeño (MED) y la relación con los indicadores del CF" Eduardo PANDO, Experto Internacional Ronda de preguntas y respuestas Presentación 4: "Tipología de indicadores del tramo variable: la problemática de la combinación de indicadores de proceso, resultados e impacto" Sohrab TAWAKOLI, Experto Internacional Ronda de preguntas y respuestas e inscripción a los Grupos de Trabajo

14:30 – 14:45 14:45 – 15:15

16:15 – 16:30 16:30 – 17:00

17:00 – 17:30

Día 2 Hora 09:00 – 09:15

Tema Organización de los equipos de trabajo y presentación de la metodología

09:15 – 10:30

Trabajo en equipos sobre cada una de las temáticas propuestas

10:30 – 10:45

Pausa Café

10:45 – 12:30

Trabajo en equipos (continuación) Preparación de las ponencias: 1. Estado de Situación 2. Cuellos de Botella 3. Propuestas hacia delante

12:30 – 14:00

Almuerzo

14:00 – 14:30

"Evaluación del "Capacity Building" institucional y sectorial en la gestión de los APS: Lecciones Aprendidas y Recomendaciones" Enzo CAPUTO, Experto Internacional

14:30 – 15:30

Presentación de conclusiones de cada equipo de trabajo

15:30 – 15:45

Pausa Café

15:45 – 16:30

Debate: Recomendaciones para la mejora del impacto de los APS

16:30 – 17:15

Panel Final: Conclusiones y próximos pasos

17:15 – 17:30

Palabras de Cierre Francisco GARCIA GARCIA, Jefe de la Sección de Cooperación

17:30 – 18:30

Vino de Honor

5. Metodología y temario para los “Grupos de Trabajo” Se ha programado la conformación de 6 equipos que trabajarán sobre los siguientes temas: Grupo 1: • • • • • •

Características del diseño de una política sectorial Enfoque de la política sectorial (i.e. pro-pobre) y tratamiento de los temas transversales. Variables a analizar para sustentar la apreciación positiva de la DUE respecto del avance de la política sectorial. Mecanismos de construcción de diálogo político. Liderazgo sectorial y alineación de los donantes. Política Sectorial y Presupuestos Plurianuales.

Grupo 2: • • • • • •

• • •

Sistemas de información, diseño de indicadores y MED

Calidad, disponibilidad y confiabilidad de los datos sectoriales Indicadores del tramo fijo y variable: cantidad, programación y ritmo de los desembolsos asociados Experiencias en el sistema de ponderación y la definición de metas asociadas a los desembolsos Problemática de la combinación de indicadores de proceso, producto, resultado e impacto en los tramos variables Línea de Base y disponibilidad de sistemas de información para su monitoreo y evaluación Construcción del MED y su apropiación por parte del beneficiario para hacer un seguimiento estratégico de la política sectorial

Grupo 3: • •

Diálogo político y política sectorial

Macroeconomía y Gestión de las Finanzas Públicas

Importancia del MEFP en el marco de los APS Relación entre el MEFP y los Ministerios sectoriales en los reportes de situación macroeconómica y GFP Funcionamiento de las Mesas Sectoriales asociadas (i.e. Mesa Macro) La importancia de un estudio PEFA y su consecuente Plan de Acción para la Mejora de la GFP y sus mecanismos de seguimiento Tratamiento del nuevo criterio de elegibilidad vinculado a la transparencia presupuestaria, detalles de la nueva guía relacionados a estos temas como la valoración de riesgo, movilización de fuentes de ingresos locales, sistemas de información y control, etc

Grupo 4: • • • • • •

Capacidad de liderazgo efectivo sectorial en la conformación de la agenda temática Desarrollo de Reglamentos Operativos y Códigos de Conducta Mecanismos para la institucionalización de las Mesas Sectoriales Armonización y reducción de costos de transacción Experiencias de “convivencia” de AP con proyectos tradicionales y canastas de fondos Experiencias de las Mesas Sectoriales en la validación de los tramos variables

Grupo 5: • • • • •

Rol de la Mesa Sectorial y mecanismos de coordinación de donantes

Desarrollo de capacidades y el rol de la ATI

Evaluación de la capacidad institucional en la fase de identificación y formulación de los AP Inclusión de indicadores relacionados con el capacity building en el tramo variable Funcionamiento de la ATI (contrataciones, acompañamiento técnico en la elaboración de reportes, capacitación sectorial, priorización y organización de misiones de corto plazo) Aporte de la ATI al desarrollo de capacidades de las instituciones beneficiarias El desarrollo de capacidades en el nivel subnacional

Grupo 6: Visibilidad, comunicación y difusión de los APS • Identificación de acciones efectivas de visibilidad, comunicación y difusión • Experiencias regionales en la elaboración de Planes de Visibilidad y Comunicación • La interacción con los gobiernos beneficiarios en el diseño de los Planes • Mensajes clave, estrategias de difusión y prensa y productos de visibilidad utilizados • Utilización de tecnologías de información y comunicación

SEMINARIO TEMÁTICO GESTION OPERATIVA DE LOS APOYOS PRESUPUESTARIOS SECTORIALES EN AMÉRICA LATINA

DELEGACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN BOLIVIA

Correo Electrónico No. 1

Nombre Completo Adriana Otoya

Alessandro Boccoli

Amalia Bernal

Antonio Arenas

Boris Calcina

Entidad Agencia Presidencial Coop.Internacional

Colombia

Apoyo Presupuestario Sectorial - PAPS

Bolivia

Viceministerio del Tesoro y Crédito Público

Bolivia

Agua y Saneamiento Básico Bolivia en Áreas Periurbanas Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Bolivia Externo

César Moreno

Delegación de la Unión Europea

Claudio Salinas

DEVCO G1

Cargo

Bolivia

Belgica

Escritorio de APC Colombia ATI VCDI PAPS Integration

Teléfonos aotoya@apccolombia.gov. co

571 6012424 ext 130

aboccoli@integration.org 73047965 Esther.Bernal@economiayf inanzas.gob.bo

AARENAS@INTEGRATION. Agua y Cambio climático ORG

78931430

boris.calcina@vipfe.gob. bo

70531867

cesar.moreno@eeas.europ a.eu

76755587

claudio.salinas@ec.europa. eu

477979299

Jefe Unidad Operativa Financiera Oficial Programas

Debora.MARIGNANI@eeas .europa.eu 505 22809973

Debora Marignani

Delegación de la Unión Europea

Nicaragua

Agregada Asuntos Cooperación

Edgar Escobar

Delegación de la Unión Europea

Guatemala

Sub Secretario

edgar.escobar@sesn.go b.gt

24111900

Resp.Presupuesto

malbarracin@hotmail.co m

70642746

Eduardo Albarracin

Eduardo Pando

Ministerio Medio Ambiente y Bolivia Agua

edupando@gmail.com Bolivia

Página 1

76549574

SEMINARIO TEMÁTICO GESTION OPERATIVA DE LOS APOYOS PRESUPUESTARIOS SECTORIALES EN AMÉRICA LATINA

DELEGACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN BOLIVIA

Correo Electrónico No.

Nombre Completo

Entidad

Cargo Consultor Economista en Desarrollo

Enzo Caputo

Especialista APS - AT PAPS Italia

Fabrizio San Martin

Francisco García

Delegación de la Unión Europea

Bolivia

Franco Mendizabal

Delegación de la Unión Europea

Bolivia

Günter Liepach

Integration Consulting Group Alemania

Gustavo Clavijo

Viceministerio de Desarrollo Bolivia Rural y Agropecuario

Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Bolivia Externo

Analista de Financiamiento

Teléfonos enzo_caputo@tiscali.it 39335586513 fabrizio.sanmartin@vipfe .gob.bo 2317424 int 1133 francisco.garcia@eeas.eur opa.eu

franco.mendizabal@eeas.e Responsable AP Macro y uropa.eu FP

76755584

2782244

gliepach@integration.org

Helen Conefrey

Helena Guarin

Hernan Benchaya

Holger Utermöhlen

Jesus Sanez

Delegación de la Unión Europea

Ecuador

Delegación de la Unión Europea

Perú

Backstopping Integration gcbo@hotmail.com 76527181 Sofia.REINOSO@eeas.euro pa.eu Helena.GUARIN‐ CORREDOR@eeas.europa. eu hernanben@yahoo.com.ar

Especialista APS - AT PAPS Argentina

GIZ

Bolivia

AT PAPS ‐ VCDI

Bolivia

h.ubermohlen@gmail.co Experto GiZ (Alemania) m

71766630

jesussanez@yahoo.es

Página 2

77525220

SEMINARIO TEMÁTICO GESTION OPERATIVA DE LOS APOYOS PRESUPUESTARIOS SECTORIALES EN AMÉRICA LATINA

DELEGACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN BOLIVIA

Correo Electrónico No. 23

Nombre Completo Johny Ariza Milanes

Entidad Delegación de la Unión Europea

Colombia

Delegación de la Unión Europea

Colombia

Delegación de la Unión Europea

Bolivia

Jose Luis de Francisco

Luca Citarella

Makis Oikonomou

Maria Horno

Delegación de la Unión Europea

Cargo

Agua y Saneamiento Básico Bolivia en Áreas Periurbanas

Teléfonos johny.ariza@eeas.europa.e u

Agregado

jose‐luis.de‐ francisco@eeas.europa.eu

Oficial Programas

luca.citarella@eeas.europa .eu

Jefe ATI

makis_oikonomou@yahoo. com

78931355

mario.horno‐ comet@eeas.europa.eu

77293711

mercedes.alonso@aecid .bo

72000987

2782244

Bolivia

Delegación UE

Mercedes Alonso

Cooperación Española AECID

Bolivia

Responsable de Programas

Nicolaus Hansmann

Delegación de la Unión Europea

Bolivia

Oficial Programas

nicolaus.hansmann@eeas. europa.eu

Olga Viluce

Delegación de la Unión Europea

Nicaragua

olga.viluce@eeas.europ a.eu

Pierre Beziz

Delegación de la Unión Europea

Paraguay

Delegación de la Unión Europea

Perú

PAPS a la Política de Seguridad y Soberania Alimentaria

Bolivia

Pierre Henri Helleputte

Rainer Hostnig

Página 3

3124572823

Pierre.BEZIZ@eeas.europa. eu Pierre‐ Agregado Cooperación Henri.HELLEPUTTE@eeas.e uropa.eu rrhostnig@speedy.com.pe Jefe Equipo

71566433

SEMINARIO TEMÁTICO GESTION OPERATIVA DE LOS APOYOS PRESUPUESTARIOS SECTORIALES EN AMÉRICA LATINA

DELEGACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN BOLIVIA

Correo Electrónico No.

Nombre Completo

Entidad

Cargo

Ricardo Cruz Letona

Delegación de la Unión Europea

Roderic McKenzie

Delegación de la Unión Europea

Bolivia

Rodrigo Romero

Delegación de la Unión Europea

Guatemala

Ronald Pasig

Saul Enrique de Leon

Sohrab Tawakoli

Gestión Sostenible Bolivia Recursos Naturales Poopo Ministerio de Finanzas

Teléfonos

ricardo.cruz‐ San Salvador Asesor en Cooperación letona@eeas.europa.eu

Guatemala

503 2243 2424

roderic‐ Responsable Programa lewis.mckenzie@eeas.euro pa.eu Rodrigo.ROMERO‐VAN‐ Oficial de Programas CUTSEM@eeas.europa.eu;

JATI

Ronald_Pasig@hotmail.co Ronald Pasig@hotmail co m / rpasig@integration.org edeleon@minfin.gob.gt

Colaborador Equipo

67022390

54145815 sohrab.tawackoli@gtz.de

Vagn Mikkelsen Vera Lucía Valente

Vivian Castro Willy Hick

Plan Nacional de Cuencas Bolivia

70524071 vagnmikkelsen@gmail.com

Delegación de la Unión Europea

Guatemala

Delegación de la Unión Europea

Paraguay

Ministerio Medio Ambiente y Bolivia Agua Delegación de la Unión Europea

Coordinador

Honduras

Página 4

Jefe de ATI

Asesoria Coop Profesional en Sistematización y Tecnología Agregado de Cooperación

40199220 Vera.VALENTE@eeas.euro pa.eu 595-21-206069 manelo.castro@mmoya. gob.bo Willy.HICK@eeas.europa.e u 504 99 695544

65654232

08/12/2011

Resultados de la aplicación del enfoque en 3 Pasos (3 (3-Step Step Approach) a la evaluación del Apoyo Presupuestario en Túnez, Túnez Zambia y Malí

Enzo Caputo Development Economist La Paz 10-11 2012 Seminario Regional APS

Recordatorio del Enfoque en 3 Pasos • El enfoque se basa en la experiencia anterior y pretende superar algunas de sus limitaciones limitaciones, es decir decir, el intento de encontrar los resultados de desarrollo en el extremo de una cadena lineal que comienza con las aportaciones de los donantes.

•

Su objetivo es: • g garantizar una adecuada consideración del contexto histórico y político en la determinación de los resultados, e • identificar la contribución específica del apoyo presupuestario

Marco g global de la evaluaci贸n

Los 3 Pasos • Paso 1 abarca los niveles 1 a 3 de la LI en sus relaciones entre sí y el contexto. Esto incluye: (i) una descripción de las entradas y su evaluación en relación con el contexto, (ii) una evaluación de los resultados generados por la aplicación del programa, y (iii) una evaluación de los cambios en la política del Gobierno, p y yp posiblemente inducidos p por el Apoyo p y Presupuestario p ((nivel 3). ) apoyados • Paso 2 cubre los niveles 4 y 5 en relación con el nivel 3 y el contexto. Esta es la principal novedad en comparación con los enfoques anteriores. Permite la investigación de los procesos reales que se han producido y los factores que han jugado en el logro (o no logro) de los resultados e impactos previstos. Esta sección de la evaluación utiliza análisis cualitativos (economía política) y varios tipos de análisis cuantitativos cuantitativos, de acuerdo con los datos disponibles disponibles. Se destaca la relación de causalidad entre los resultados de desarrollo y los cambios en las políticas apoyados por el programa. • Paso 3 compara los resultados de los pasos anteriores e identifica la contribución del apoyo presupuestario a los resultados e impactos, a través de las políticas gubernamentales. El enfoque permite un énfasis en los resultados, pero evita los límites que otros métodos han demostrado al abordar programas complejos.

AP - Evaluación en 3 Pasos Figure 2 - GBS/ SBS Comprehensive Evaluation Framework: the Three-step approach GOVERNMENT POLICY & SPENDING ACTIONS (STRATEGY) EX XTERNAL FACT TORS, CONTEXT T FEATURES AN ND FEED BACK PROCESSES

Inputs to Government Policy & Spending Actions

1.1. GBS / SBS inputs

− Transfer of Funds to Budget − Policy dialogue and related conditionality − TA/capacity building − GBS/ SBS aligned to government policies and systems and harmonised across donors

1.2. Various Government inputs − xxxx

1.3. Other external assistance programmes - xxxx − Various features of the “entry conditions” − Overall aid framework − Existing learning processes and tools

2.1. Direct Outputs. Improvement in the relationship between external assistance and the national budget & policy process − Increased size and share of external assistance funds made available through the national budget − Increased size and share of budget g available for discretionary spending − Increased predictability of external funds − Policy dialogue and conditionalities, coordinated, consistent with and conducive for government strategy − TA/capacity building coordinated, consistent with and conducive for government strategy − External assistance as a whole more harmonised & aligned 2.2. Other effects by various Government inputs − Domestic Revenue Funding and Domestic Policy Inputs

3. Induced Outputs. Positive changes in the financing and institutional framework for public spending and public policy, and in public policy management and service delivery

4. Outcomes. Positive responses by beneficiaries – service users and economic actors – to Government policy management and service delivery delivery.

− Improved fiscal discipline and macroeconomic management.

− Increased use and appreciation by the beneficiaries of the goods and services provided by the public sector.

− Strengthened PFM and pprocurement systems. y − Improved public policies’ design and public policy processes. − Increased funding for discretionary spending resulting in increased quantity and quality of goods and services provided by the public sector. − Enhanced allocative and operational efficiency of public expenditure. − Improved budget process, including better links between government and parliament

2.3. Other effects by other external assistance − xxxx − Government capacity to implement reforms; − Extent of political commitment to reform processes

− Positive response by the general economy to the improvements in government initiatives targeted by BS arrangements. − Increased business confidence deriving from more effective macroeconomic and regulatory policies. − Improved general confidence of people and enhanced democratic accountability, particularly over the budget process.

− Capacity of public sector − Nature of demand for Govt services − Strength of domestic accountability

5. Impacts. Sustainable Growth & Poverty Reduction

− Enhanced & sustainable economic growth − Reductions in income & nonincome poverty − Empowerment & social inclusion of poor people and disadvantaged groups (including women) − Other areas, according to specific partnership frameworks and priorities (e.g. improvements in democracy, human rights, environment protection, ….)

− Global economic development − Asset endowments − Responses to changing incentives

08/12/2011

Las tres evaluaciones in Malí, Zambia, and Túnez Tres tests de la Metodología de Evaluación 3-Step, bajo la supervisión del CAD, Grupo Directivo sobre Evaluación de AP

País Malí a (2003‐ 2009)

Total AP

APG/S

Principales donantes

GBS: AfDB, World Bank‐IDA, EC, 1,327 M USD 72% GBS Canada, France, the Netherlands, SIDA; 10% of PE 28% SBS SBS: Belgium, Canada, EC, France, the Netherlands, SIDA and Norway (joint), Spain

Zambia (2002‐ 2010)

1,268 M USD 88% GBS 6.2% of PE 12% SBS

Túnez (1996‐ 2009)

549 M USD 1.4% of PE

76% GBS 24% SBS

GBS: AfDB, European Commission, Finland, Germany, the Netherlands, Norway, Sweden, the United Kingdom, and the WB. SBS: EC and UK GBS: AfDB, European Commission, World Bank SBS: EC only

08/12/2011

L estructura de La d esta presentación ió • Sección 1: La contribución directa de AP a la mejora del

marco de la ayuda y la aplicación de la Declaración de París (1ª parte Paso 1) • Sección 2: Contribución del AP a mejorar la prestación de

GFP, la gestión de políticas y servicios (2ª parte Paso 1) • Sección 3: La mejora del crecimiento económico y de las

condiciones de vida, bajo el efecto de las políticas apoyadas por el Apoyo Presupuestario (Pasos 2 y 3) • Sección 4: Lecciones de los tres países p

08/12/2011

L estructura de La d esta presentación ió • Sección 1: La contribución directa de AP a la mejora del

marco de la ayuda y la aplicación de la Declaración de París (1ª parte Paso 1) • Sección 2: Contribución del AP a mejorar la prestación de

PFM, la gestión de políticas y servicios (2ª parte Paso 1) • Sección 3: La mejora del crecimiento económico y de las

condiciones de vida, bajo el efecto de las políticas apoyadas por el Apoyo Presupuestario (Pasos 2 y 3) • Sección 4: Lecciones de los tres países p

08/12/2011

Sección 1: La contribución directa de AP a la mejora del marco de la ayuda y la aplicación de la Declaración de París

• Diseño adaptado, incluyendo APG / APS • Aumento de los flujos financieros de ayuda

sometidos al control de los gobiernos y de su predictibilidad • Marco positivo de diálogo • Uso diversificado de la AT • PERO ... escasa Armonización y Alineamiento

08/12/2011

Diseño adaptado de los programas y uso flexible de APG y APS

En los tres países el diseño operacional estaba en su mayoría bien adaptado a los p contextos locales específicos La opción L ió entre t ell apoyo presupuestario t i general y el sectorial no ha afectado la modalidad de funcionamiento del instrumento,, ni directamente sus resultados

08/12/2011

Aumento de los recursos financieros y fortalecimiento de la gestión de la ayuda Los flujos financieros de apoyo presupuestario han aumentado en todo el período de evaluación, evaluación tanto en términos absolutos como relativos, con efectos positivos sobre: 1. el tamaño y la proporción de la ayuda sometida

a la gestión presupuestaria de los gobiernos receptores, y 2. la predictibilidad de los flujos de ayuda,

aunque la puntualidad de los desembolsos ha seguido siendo un problema

08/12/2011

Marco positivo de diálogo y uso diversificado de la Asistencia Técnica El marco de diálogo que ha acompañado el AP ha creado oportunidades p para p el apoyo p y eficaz de políticas, cada vez que había una convergencia g entre los socios: dialogo g formal/ informal coordenado o no-coordenado Las medidas L did de d AT-cuando AT d no integradas i t d en ell AP- han proporcionado un apoyo complementario, l t i por ejemplo: j l proyectos t coordinados (fondo fiduciario financiado por la GFP en Zambia), Z bi ) acuerdos d de d hermanamiento h i t (apoyo institucional en Túnez), etc.

08/12/2011

Armonización y alineamiento todavía débiles (límite fuerte) • Apoyo presupuestario es en sí mismo una expresión

de A & A • Sin embargo, todas las evaluaciones subrayan que

los procesos de armonización son débiles: • En Malí y Zambia, el MED (Marco de Evaluación del Desempeño) de

contiene intereses divergentes e indicadores poco realistas. realistas • En Túnez, fuerte A & A en el APG, ausente en el APS / Educación

• En general: mala coordinación de las intervenciones

sectoriales, MED, condicionalidades y metas irreales, y una multiplicidad de estructuras de coordinación

08/12/2011

L estructura de La d esta presentación ió • Sección 1: La contribución directa de AP a la mejora del

marco de la ayuda y la aplicación de la Declaración de París (1ª parte Paso 1) • Sección 2: Contribución del AP a mejorar la prestación de

GFP, la gestión de políticas y servicios (2ª parte Paso 1) • Sección 3: La mejora del crecimiento económico y de las

condiciones de vida, bajo el efecto de las políticas apoyadas por el Apoyo Presupuestario (Pasos 2 y 3) • Sección 4: Lecciones de los tres países p

08/12/2011

Sección 2: Efectos sobre la GFP, gestión de políticas y prestación de servicios • El aumento de los fondos, una mejor GFP y un diálogo de

calidad han mejorado la eficiencia asignativa del presupuesto. • El diálogo diál – especialmente i l cuando d combinado bi d con

oportunidades de asociación – ha mejorado la calidad de las reformas • La AT – en un marco de dialogo constructivo – ha sido muy útil

para mejorar p j la calidad de las reformas • En Túnez, las reformas económicas y en todos la prestación de

servicios en salud y educación se han mejorado significativamente • El AP no ha sido capaz de comprar las reformas si los gobiernos

tenían prioridades divergentes, y / o no hubo ninguna oportunidad para el cambio

08/12/2011

El aumento del gasto discrecional y de la eficiencia asignativa • En Malí y Zambia, el APG y el APS (fondos y dialogo)

han permitido: • mayor flexibilidad y mayor gasto discrecional •y y, como consecuencia, las p políticas y los p planes

existentes en los sectores sociales fueron implementados • En Zambia, Zambia los fondos AP han tenido un efecto

multiplicador importante sobre el tamaño de la inversión • En Túnez, las asignaciones han mejorado como

consecuencia del diálogo político general y de las prioridades políticas convergentes

08/12/2011

G mejorada. GFP j Otras O reformas también cuando el gobierno y la sociedad se comprometieron. Imposible "comprar reforma"

El AP ha contribuido a la mejora de la GFP (disciplina fiscal agregada, gestión de la deuda externa, priorización del gasto y transparencia)

Es incapaz E i de d generar o simplemente i l t promover el compromiso con las reformas, si ell gobierno bi y la l sociedad i d d tienen ti diferentes dif t prioridades i id d (por ( ejemplo la agricultura en Zambia, DSP en Malí, las políticas de competencia en Túnez)

Incluso en los casos en que el AP representa una parte importante del gasto público (Malí y Zambia)

08/12/2011

Otros apoyos en términos de política

Mali

• Aceleración del proceso de descentralización / desconcentración • Débil influencia en el desarrollo del sector p privado y otras políticas de crecimiento • Apoyo al plan de implementación de la descentralización

Zambia

• Ayuda a mejorar las medidas de anticorrupción • Ningún avance en la reforma agraria y la gobernanza • Apoyo efectivo a las reformas económicas y sociales apropiadas por el gobierno

Túnez

• Efectos del AP multiplicados en combinación con el AA UE-Túnez (1995) - AA ha galvanizado los esfuerzos tunecinos y el AP ha asistido la reforma

08/12/2011

L estructura de La d esta presentación ió • Sección 1: La contribución directa de AP a la mejora del

marco de la ayuda y la aplicación de la Declaración de París (1ª parte Paso 1) • Sección 2: Contribución del AP a mejorar la prestación de

PFM, la gestión de políticas y servicios (2ª parte Paso 1) • Sección 3: La mejora del crecimiento económico y de las

condiciones de vida, bajo el efecto de las políticas apoyadas por el Apoyo Presupuestario (Pasos 2 y 3) • Sección 4: Lecciones de los tres países p

08/12/2011

Sección 3: Mejora del crecimiento económico y de los medios de vida, bajo las políticas del gobierno apoyadas or el AP Resultados/impacto

Estabilidad macroeconómica y crecimiento Dinámica y expansión del sector privado Acceso a los servicios y reducción d ió d de lla pobreza Reducción de la pobreza extrema y rural

Mejoras

Todos:

Significativos

Factores determinantes políticas de estabilización apoyadas por el AP y otros mecanismos internacionales (UEMOA, FMI..)

Túnez: Significativas Malí: Limitadas g ) Zambia: Débiles ((agric)

En función de la calidad de las políticas del gobierno. Apoyo del AP solo en Túnez

Todos:

Túnez : reformas importantes apoyadas por AP - Zambia y M lí : inversión Malí i ió publica bli propobres con apoyo AP

Significativas g

Malí y Zambia: Débiles Túnez: Limitadas

Políticas inadecuadas

08/12/2011

Lo efectos del AP sobre la macro-estabilización y el crecimiento varía en función del país • En Túnez • El APG fue el factor externo de soporte principal a la

estabilización macroeconómica • Las reformas impulsadas por el AA y apoyadas por el APG, han

contribuido a la superación del sistema dual (offshore v/s interno) para una integración competitiva • Pero el AP y el AA no han sido respaldados por el gobierno y los

donantes para superar las resistencias a la competencia interna y a la transparencia p • En Malí y Zambia • Otros factores, factores tales como los mecanismos de la UEMOA y los

acuerdos con el FMI jugaron un papel más importante para la estabilización macroeconómica • Los L malos l resultados lt d del d l sector t privado i d fueron f la l consecuencia i

de reformas débiles. El AP no tenía componentes de apoyo específicos

08/12/2011

El aumento de la inversión pública ha producido resultados significativos en la educación y la salud • Malí y Zambia: mejora en el acceso a la salud, y en los

indicadores de salud materna, materna diarrea, diarrea paludismo y otras enfermedades (debido a la inversión pública con el apoyo del AP y de las políticas y planes anteriores) • Los tres países: logros importantes en la educación en

términos de inscripciones, p , equilibrio q de género g y acceso en las zonas pobres (debido a las reformas implementadas, en Túnez, y al aumento de inversión pública en todos los países) Contribución significativa del AP a las políticas sociales de los gobiernos. Eso no habría sido p g posible a través de los proyectos p y tradicionales: resultados circunscritos y no replicables.

08/12/2011

La pobreza rural no se ha abordado adecuadamente

• Los tres países: reducción de la pobreza, a largo plazo,

en particular ti l en las l zonas urbanas b (d bid all crecimiento (debido i i t económico y los logros sociales) • Bajo efecto en la población rural pobre: • particularmente evidente en Zambia (insuficiencia de las políticas

agrícolas) • y observado en Túnez ((débil p política de cohesión regional) g )

El AP apoyando las políticas sociales de los gobiernos, ha contribuido co t bu do a reducir educ la a pobreza pob e a relacionada e ac o ada y no o relacionada e ac o ada con co los ingresos. En Malí y Zambia, principalmente el efecto sobre la pobreza no relacionada con el ingreso

08/12/2011

L estructura de La d esta presentación ió • Sección 1: La contribución directa de AP a la mejora del

marco de la ayuda y la aplicación de la Declaración de París (1ª parte Paso 1) • Sección 2: Contribución del AP a mejorar la prestación de

PFM, la gestión de políticas y servicios (2ª parte Paso 1) • Sección 3: La mejora del crecimiento económico y el

sustento, bajo el efecto de las políticas apoyadas por el Apoyo Presupuestario (Pasos 2 y 3) • Sección 4: Lecciones de los tres países p

08/12/2011

Sección 4: Lecciones de los tres países (1/2) • El AP es una herramienta eficaz en un país con compromiso

político sólido • El AP no puede determinar grandes cambios de política,

p pero puede p aportar p apoyo p y a las reformas políticas, p , de una manera en la que los proyectos no pueden • El AP es más beneficioso con un alto grado de

armonización y alineamiento • El AP se refuerza f y multiplica lti li sus efectos f t cuando d está tá

vinculado con acuerdos más amplios de asociación política y económica

08/12/2011

Sección 4: Lecciones de los tres países (2/2) • El AP ha h sido id un instrumento i t t propicio i i para aumentar t la l

transparencia y la rendición de cuentas de los procesos presupuestarios y la gestión del gasto público y puede ser utilizado para apoyar políticas anticorrupción • El AP se beneficia mucho si se complementa con otras

formas de ayuda, especialmente para el desarrollo de capacidades • La opción entre APG y APS debe ser flexible y basada en el

contexto • Necesario mejorar la documentación del diálogo político, la

producción de datos sobre políticas y resultados y el sistema de evaluación de las políticas de desarrollo

08/12/2011

GRACIAS

05/07/2011

Estudio y propuestas sobre la evaluación (y la valoración rápida - RAC) del Desarrollo de p en las acciones de Capacidades cooperación

Enzo Caputo economic analysis and policy – PhD

La Paz 10-11 Septiembre 2012 Seminario Regional APS

05/07/2011

T Tema centrall Prioridad al Desarrollo de Capacidades (Paris (Paris, Accra Accra, Busan) ¿Cómo se pueden identificar y evaluar los resultados del DC, a diferencia de las prestaciones de un programa estándar de corto plazo? ? (Capacidad (Capac dad v / s Desempeño) ese pe o)

05/07/2011

Construir sobre la experiencia de la CE y de otros socios principales •

La reforma de la CE (Backbone) de la Cooperación Técnica y su enfoque en la evaluación (Roach), y ahora la reforma PPCM

•

El trabajo de otros socios principales en la evaluación del DC DC, con especial consideración de las 5C/IOB, del Banco Mundial y del PNUD..

05/07/2011

La Backbone Strategy y el enfoque Roach (Result Oriented Approach for Capacity change) ROACH destaca bien el proceso de desarrollo de la capacidad implícito en la lógica de intervención de una acción de desarrollo. No propone, sin embargo, g instrumentos específicos p de evaluación de este p proceso, a parte de las evaluaciones de desempeño estándar. La metodología aquí propuesta integra y revisa el ROACH, en dos puntos clave: la posibilidad / necesidad de evaluar el proceso de CD en sí mismo, y la necesidad de tener en cuenta el papel de los factores impulsores relacionados con el contexto

05/07/2011

El enfoque 5C (ECDPM / IOB) El enfoque f 5Cs C del d l ECDPM (2007), ( ) probado b d por la l cooperación ó holandesa, h l d identifica d f los cambios claves en 5 áreas principales, incluyendo cerca de 20 indicadores, que tienen que adaptarse e integrarse de acuerdo con los contextos. a

La ventaja de este método se basa en su fuerte enfoque sobre el empoderamiento de la institución/sistema y las relaciones que establece entre sus capacidades y el contexto exterior

Su dificultad está relacionada con la necesidad de un involucramiento complejo de las contrapartes en el proceso d evaluación de l ió y con la l falta f lt de d una lógica de intervención

05/07/2011

Una aplicación del Capacity Development Results Framework (Banco Mundial) El Banco Mundial ha desarrollado una metodología simple (junio de 2011) para la evaluación de los resultados de DC en los programas corrientes del Banco, en línea con el CDRF (2009). El enfoque adopta una LI con dos niveles de resultados de DC: uno intermedio (por ejemplo, mejores conocimientos), y uno más elevado (fortalecimiento de las instituciones de d d de demanda d yd de oferta f t aumento de la eficiencia y eficacia institucional y empoderamiento de los actores). La idea es que el proceso de aprendizaje (y los productos conexos)) mejora la capacidad institucional y esto es fundamental para el logro de los objetivos de desarrollo. desarrollo Un modelo muy símil es desarrollado por el PNUD (diapositiva siguiente).

05/07/2011

PNUD Capacity Measurement Framework En su Medición E M di ió de d C Capacidad id d d de jjunio i d de 2010 2010, ell PNUD propone un enfoque f iintegral t l para evaluar y medir el DC, a través de la identificación de productos y resultados específicos que aseguren el logro de los objetivos nacionales de desarrollo. El PNUD ha sido siempre especialmente avanzado en esa materia desde 1998 cuando ha apoyado la idea del DC como un proceso. Ahora,, propone p p un enfoque q más amplio basado en la hipótesis clave para que el proceso general de desarrollo dependa del Desarrollo de Capacidades. Capacidades

El modelo propuesto es muy similar al del WBI, que en realidad ha sido formulado más tarde.

09/02/2012

¿Elementos principales de la metodología propuesta

Una lógica de intervención distinta, pero integrada con la lógica de los programas estándar de desarrollo La consideración L id ió de d los l factores f t de d contexto t t como potenciales motores y/o lastre del proceso de cambio de capacidades p La importancia de las modalidades de ejecución de la Cooperación Técnica y en particular de la Asistencia Técnica (peer to peer, vinculos interinstitucionales)

09/02/2012

¿Cómo integrar el Desarrollo de Capacidades en la lógica de intervención de un programa de ayuda? Conforme a la lógica g de intervención clásica de un proyecto p y de desarrollo,, consideramos la cadena azul, desde los recursos hasta los productos (directos e inducidos) y los resultados. Para garantizar resultados sostenibles, sin embargo, el p programa g debe p pasar p por una transformación de las p personas y de las instituciones involucradas, que es la cadena de color amarillo. Esto es implícito, pero debe ser explicitado - como se muestra en los ejemplos anteriores - si queremos evaluar los resultados en términos de DC.

09/02/2012

Sin un método p para evaluar el DC,, es difícil comprender p la sostenibilidad de una acción. Los indicadores de desempeño no sustituyen los de DC ADVERTENCIA: • un proyecto que no funciona de manera significativa a través de la

cadena de DC C puede generar muchos productos directos y también é algunos productos inducidos (políticas), si la AT remplaza algunas de las funciones institucionales. En circunstancias favorables (d (dependiendo di d del d l contexto) t t ) ell proyecto t podría d í "generar" " " también t bié algunos resultados de desarrollo en el corto plazo; • el caso contrario es igualmente posible : un proyecto que funciona a

través de la cadena de DC, pero incurre en condiciones externas negativas, puede alcanzar resultados significativos a nivel institucional, aunque no tenga un buen desempeño en el corto plazo. FOCUS: si no identificamos cambios específicos en términos de DC (cambios en las personas e instituciones), en una acción de desarrollo, los efectos de DC nos escaparán: los indicadores de desempeño no son sustitutos (proxi) de indicadores de DC

09/02/2012

¿Qué factores deben investigarse para determinar DC? Factores facilitadores: en primer lugar, una mejor consideración del contexto, ya que estamos en busca de cambios humanos e institucionales y no sólo de cambios tecnócratas o materiales. Es necesaria una especial consideración de los factores pre pre-existentes existentes y de acompañamiento que facilitan el DC (detalles siguientes diapositivas). Productos y resultados de Capacidad: a continuación, hay que d t destacar los l efectos f t específicos ífi de d DC, DC iincluidos l id los l que no son necesariamente abordados por el programa de ayuda, pero que son necesarios para su ejecución sostenible (detalles más abajo).

09/02/2012

La l贸gica del proceso de DC (solo la cadena de DC)

09/02/2012

Los componentes de la LI F t Factores f ilit d facilitadores - ell Marco M d Oportunidades de O t id d Una aportación específica de la metodología propuesta se refiere a la función del Marco de Oportunidades (MO) para DC. Esto incluye dos componentes principales: 1. Las oportunidades regionales e internacionales y las asociaciones internacionales existentes y el diálogo político relacionado afectan a los procesos de DC:

Ejemplo Ucrania: un programa para apoyar un enfoque sectorial en la g y Des. Rural,, para p la adopción p de una estrategia g sobre el modelo de la UE,, agricultura fue concebido en vista de una posible preadhesión a la UE y fue ejecutado en un marco opuesto de cooperación internacional. Además, no había diálogo político sobre la Agricultura para hacer frente a tal disfunción.

2. El impulso político a nivel nacional y sectorial, y sus efectos

de facilitación o de limitación de las oportunidad de cambio institucional:

Ejemplo Bolivia: Bolivia un programa de apoyo a un nuevo enfoque para luchar contra el tráfico de drogas: a) la alta prioridad sectorial (con la asignación de recursos financieros y humanos) en la nueva agenda del gobierno, b) el apoyo de su electorado principal; y b) una asociación especial con la UE (que ayuda al gobierno a sustituir el tradicional enfoque de sustitución apoyado por EEUU)

09/02/2012

Los componentes de la LI Factores facilitadores - Criterios de Calidad Los criterios de calidad del ROACH, con pocas integraciones, se han incorporado en la metodología propuesta, como parte de los factores facilitadores: • Adaptación al contexto. contexto Incluye la pertinencia del programa en relación con el MO y las capacidades existentes del beneficiario. • Demandas y compromiso. Esto incluye el nivel de compromiso político de los beneficiarios y su proceso interno de apropiación. • Armonización del apoyo. Incluye el marco del diálogo impulsado por el beneficiario con una participación armonizada de los donantes (por ejemplo, enfoques sectoriales). • Enlace a los resultados. Incluye la identificación clara de los resultados (posiblemente destacando los resultados específicos de DC y otros) y el establecimiento de sistemas eficaz de M&E. • Las modalidades de aplicación. aplicación Es decir cómo se organiza el proceso decisional (ej., creación de unidades de implementación), y cómo el TC se entrega (peer-to-peer, de arriba hacia abajo, otro ...).

09/02/2012

Los componentes de la LI Productos de Capacidad Estos son los cambios en la capacidad p individual y organizacional creados o inducidas por las acciones de apoyo específico, aún no integrados en el comportamiento institucional: • Personal: capacitación y actualización: competencias

transversales (por ejemplo: análisis de políticas, gestión por resultados ...), y sectoriales t i l (por ( ejemplo, j l normas fit fitosanitarias, it i auditoría dit í ...)) • Procedimientos y diversas mejoras funcionales: consultas

de actores interesados; d d Plan de d gastos a medio d plazo; coordinación d ó de d la ayuda; análisis y aplicación de políticas y regulaciones; seguimiento y control ... • Creación y consolidación de estructuras: / unidades de

análisis de políticas, políticas de planificación, planificación S&E; estructuras descentralizadas.. descentralizadas • Otros cambios de competencia no previstos o planificados

09/02/2012

Los componentes de la LI Resultados de Capacidad Estos incluyen la adquisición por parte de la institución beneficiaria de nuevos niveles l d de capacidad id d iinstitucional tit i l (más ( á allá llá d dell cambio b individual y organizacional). Las 5C propuestas por el ECDPM y probados p p por IOB se han integrado g en la metodología g p para describir los resultados de CD: • Iniciativa: incluye la autonomía política y financiera, y el control d adecuados de d d iinstrumentos t t técnicos. té i • El logro de resultados: basado en un ciclo robusto que incluye planificación implementación, planificación, implementación seguimiento y aprendizaje. aprendizaje • Networking: incluye la relación con los actores interesados y con los socios externos. • Adaptación: capacidad de recuperación y de beneficiarse de las oportunidades y/o protegerse de las amenazas del ambiente externo. • Coherencia: la capacidad para mezclar e integrar los anteriores.

09/02/2012

¿Por qué la Evaluación Rápida de Capacidades (ERC)? De acuerdo con la estructura lógica propuesta, la metodología se ha desarrollado con preguntas evaluativas estándar e indicadores detallados. El contenido de las preguntas, sin embargo, transforma una evaluación exhaustiva en un ejercicio complejo e invasivo. Por otra parte, parte la CE está buscando una herramienta para evaluar los procesos de DC sobre una base regular en una serie de proyectos, posiblemente más de una vez por proyecto. Por esta razón, para permitir evaluar el DC en todas las acciones de desarrollo con implicaciones significativas (Cooperación Técnica. para el fortalecimiento institucional,, apoyo p y presupuestario p p y apoyo p y a la sociedad civil), ), se ha identificado y probado un método de evaluación rápida. La ERC se basa en la estructura lógica de la Metodología propuesta anteriormente, pero utiliza una combinación de evaluaciones periódicas y algunos métodos de encuesta rápida.

09/02/2012

Los componentes del ERC: las evaluaciones periódicas Las evaluaciones de los factores facilitadores pueden llevarse a cabo periódicamente en el marco del PPCM, bajo la dirección de las DUE, con la ayuda de consultores consultores, con revisiones periódicas periódicas, a saber: • el Marco de Oportunidades debe evaluarse regularmente, a nivel de

programación general y sectorial, con una referencia a sus efectos y repercusiones sobre los sectores claves de la intervención. Al llevar a cabo un ERC en un programa específico, la evaluación del MO puede ser fácilmente adaptada e integrada; • los Criterios de Calidad deben ser evaluados sobre una base

recurrente en el marco de la QSG (ex ante) y ROM (en curso) para cada programa individual significativo. Al llevar a cabo un ERC, las evaluaciones existentes pueden ser fácilmente adaptadas e integradas.

09/02/2012

Los componentes del ERC: las entrevistas Cuando se decida hacer el ERC de un programa específico, los evaluadores deben realizar las siguientes tareas: 1. Actualización y adaptación de las evaluaciones periódicas. Esta podría

realizarse a través de algunas entrevistas específicas. específicas 2. Adaptación al contexto de un cuestionario estándar sobre los productos y

los resultados de desarrollo de capacidad y los vínculos de causalidad relacionados. Es necesario orientar los entrevistados, aunque la identificación de los cambios se debe dejar relativamente libre (técnica MSC). 3 Información y motivación de la contraparte. 3. contraparte Reuniones preliminares con

miembros clave de la(s) institución(es) involucrada(s) al más alto nivel, para informar sobre el contenido, tranquilizar sobre la restitución, establecer un marco de colaboración, posiblemente probar el cuestionario. 4. Administración del cuestionario. Entrevistados seleccionados entre el

personal con experiencia y conocimiento de la institución, incluidos los i t interesados, d l socios los i y unas pocas personas iinformadas. f d L Las entrevistas t i t deben ser limitadas en número (entre 8 y 12 por entrevistador).

09/02/2012

Los componentes de ERC: la validación Una vez que los cuestionarios han sido completados, los consultores los procesarán para presentar los resultados de las entrevistas realizadas en un procesarán, taller de validación, que puede realizarse en diferentes formas según el contexto: Validación y restitución de los resultados. resultados • Este último paso se debe hacer a través de un taller, con la participación de los entrevistados y otros actores que han participado en la evaluación ((DUE,, otros representantes p de la institución y sus socios). ) • El taller debe presentar a los participantes y validar posiblemente: a. Los productos y los resultados de Capacidad identificados en las

entrevistas y b. los nexos de causalidad encontrados, incluyendo las posibles contradicciones y diferencias. El método de las entrevistas y la forma del taller depende en gran medida de la motivación y de la disponibilidad de los participantes. En el caso de Bolivia, un enfoque de coaching ha sido probado con éxito, facilitando grupos parejas j de p participantes p q que dialogaban g entre sí sobre sus p propias p op experiencias. En otros casos, las entrevistas se han limitado a las respuestas esenciales y el taller se ha limitado a una restitución comentada.

09/02/2012

La ejecución del ERC: insumos y tiempo El ERC ha demostrado ser una herramienta relativamente rápida y eficaz, con una carga reducida de TA. Incluyendo el trabajo recurrente sobre los Factores Facilitadores (DUE y ROM) cada ROM), d ejercicio j i i d de prueba b se h ha h hecho h con llas siguientes entradas: • un (en un caso dos) experto internacional durante 15

días (éste puede ser remplazado por personal DUE y expertos t locales, l l cuando d llas personas h hayan sido id formadas); • un experto t local l l para unos 20 días. dí

Una duración total de dos meses ((sobre todo p para organizar la participación de las contrapartes).

09/02/2012

Test del ERC: Ucrania Apoyo al enfoque sectorial en agricultura. • MO: programa identificado en 2007, cuando el gobierno quería integrar Ucrania en la UE y asimilar políticas europeas de desarrollo rural rural. Programa ejecutado en 2010 2010, cuando el gobierno tenía prioridades opuestas. • CC: relativamente buenos en la formulación (apropiación, fl ibilid d capacitación), flexibilidad, it ió ) pero ausencia i de d diálogo diál político líti en el tema de la agricultura (excluido del AA) • Productos de capacidad: p buena formación técnica del p personal,, creación de funciones (pe, coordinación de donantes) y de estructuras (unificación servicios fitosanitarios). Pero débil consolidación e integración en la vida institucional institucional. • Resultados: instituciones debilitadas por el controlo político del gobierno y por sus finalidades políticas no explicitadas. Di i Disminución ió de d independencia, i d d i de d capacidad id d decisional d i i ly relacional.

09/02/2012

Test del ERC: Chad Apoyo al enfoque sectorial en transporte (gestión y manutención del sistema de infraestr infraestructura). ct ra) • MO: crecimiento económico muy rápido del país debido al petróleo, fuerte interés del gobierno en infraestructuras, pero situación it ió geopolítica líti muy grave (guerra ( civil i il y d debilidad bilid d institucional). • CC: sobrevaloración del marco institucional en la f formulación, l ió reducidos d id iinstrumentos t t de d diál diálogo, enfoque f sustitutivo en la AT. • Productos de capacidad: p creación de instrumentos y funciones (pe, base de datos, sistemas de manutención, de trasporte rural, etc.) y de estructuras (FER, AGER, CER). Pero muy volátil y sin apropiación. Fragmentación de responsabilidades y controles políticos. líti • Resultados: escasa iniciativa autónoma en el ámbito institucional, excepto en el sector privado, con consecuencias d corrupción. de ió Fortalecimiento F t l i i t sector t privado, i d pero sin i un adecuado marco legal.

09/02/2012

Test del ERC: Bolivia Apoyo Presupuestario al programa Desarrollo Integral con Coca. • MO: alta prioridad para el gobierno de la estrategia de Desarrollo Integral con Coca e importancia de la asociación con la UE UE. Alto nivel de concertación y coordinación institucional. institucional • CC: corresponde a las prioridades del gobierno y es apropiado por las instituciones interesadas. Ha favorido la coordinación y permite it diálogo diál entre t ell gobierno bi y lla CE CE. • Productos de capacidad: creación de capacidades individuales y organizacionales g especialmente p en restructuración, financiamiento, transparencia, planificación estratégica. • Resultados: transformación de las capacidades adquiridas en fortalecimiento institucional: definición y ejecución de planes, autonomía de las unidades descentralizadas y de las comunidades id d b beneficiarias, fi i i ttransparencia i y rendición di ió d de cuentas t institucional.

09/02/2012

Gracias

GIZ International Services

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Concepto General de APSs Programa de APS en Práctica Definición y Tipología de Indicadores Precisión de Indicadores/Metas Planificación y Ejecución de Indicadores Grado de Cumplimiento de Indicadores en Práctica

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14.09.2012 Seite Seite22 14.09.2012

DUE & ATI

B Banco C Central t ld dell Contraparte C t t Ayuda Externa €

Reservas Internacionales

Condiciones de Desembolsos: (i) Condiciones Generales (ii) Condiciones Específicas

€

IIngresos (Impuesto s & otros)

Cuenta de Tesorería

Implementación de Presupuesto mediante Sistema de Gestión de Finanzas Públicas

Responsabilidad p fiduciaria termina con la transferencia de Apoyo Presupuestario, sigue vigente la responsabilidad de los resultados

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14.09.2012 Seite Seite33 14.09.2012

Política Nacional (PNC) Convenio de Financiación Ayuda Presupuestaria ((16 Mio. €))

Ayuda Complementaria ((3Mio. €))

Tramo Fijo (9Mio €) (9Mio.

Asistencia Técnica

Indicadores anuales: Desempeño macroeconómico Gestión Finanzas Públicas Desempeño Política Sectorial

Tramo Variable (7 Mio. Mio €) Indicadores anuales: Instrumento de Medición y Evaluación al Desempeño (MED), con 8 Indicadores y 38 metas

Auditoría & E al ación Evaluación

Honorarios (ELP, ECPs) Estudios Imprevistos

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14.09.2012 Seite Seite44 14.09.2012

Resultados→Indicadores→Metas %

Metas 2010-%

2011 (EURO) 450.000

150.000

300.000

300 000 300.000

M1-100 M1-40 M2-30 M3-30 M1-60 M2-40 M1-60 M2-40 M1 100 M1-100

INDICADORES

450.000

600.000

3.000.000

100

M1-40 M2-20 M3 20 M3-20 M4-20 M1-40 M2-60 M1-25 M2-25 M3-25 M4-25

2012 (EURO) 600.000

Metas 2011-%

M2-100

200.000

M1-60 M2-40

400.000

M1-100

400.000

M1-100

400 000 400.000

600.000

M1-100 M1 100 M1-20 M2-10 M3-10 M4-10 M5-10 M6-30 M7-10 M1-40 M2-60 M1-25 M2-25 M3-25 M4-25

600.000

800.000

4.000.000

100

2011 (EURO)

2012 (EURO)

Ponderación ((%))

1.500.000,00 2.000.000,00

900.000,00 1.200.000,00

600.000,00

800.000,00

3.000.000

4.000.000

100

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14.09.2012 Seite Seite55 14.09.2012

Relaci贸n entre logro de meta y prima por indicador. % logro de meta por indicador

% desembolso de prima del indicador

Igual o mayor a 90

100

Igual o mayor a 75

Igual o mayor a 50

Menor que 50

Importante para poder calcular el grado de cumplimiento.

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14.09.2012 Seite Seite66 14.09.2012

2009

2010

2011

2012

Total

4,0

5,0

9,0

Tramo variable

3,0

4,0

7,0

TOTAL

4,0

5,0

3,0

4,0

16,0

Tramo fijo

Importante la previsibilidad del desembolso. (Disponibilidad de recursos para asegurar la gesti贸n!)

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14.09.2012 Seite Seite77 14.09.2012

¿Qué es un indicador? Un indicador es una orden (en general estadística, sino también potencialmente lógica) de magnitud vinculada de forma natural o arbitraria a la medición de las actividades de política (en el sentido más amplio de la gobernanza). Los indicadores se caracterizan principalmente por el hecho de que proporcionan la información en forma resumida, son comunicables y están sujetas a un relativo l ti consenso. Un indicador se define generalmente por su función (lo que mide), los medios de obtención (fórmula y los datos necesarios), su calidad (el grado en que puede ser interpretado y monitoreado en el tiempo) y los límites de su uso ((lo que q no mide o mide mal). )

Pascal DELORME and Olivier CHATELAIN Aid Delivery Methods Programme February 2011

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14.09.2012 Seite Seite88 14.09.2012

Varios conjuntos de criterios se han preparado para la calificación de los indicadores: •

Específicos, medibles, factibles, realistas y limitados en el ti tiempo (d (denominado i d por ell acrónimo ó i SMART) SMART);

•

Clara, relevante, económico, adecuado y medible (en lo sucesivo por la sigla CREAM);

•

EUROSTAT (lógica, pertinencia, posibilidad de establecer un objetivo, j frecuencia de la recolección de datos, idoneidad y la posibilidad de estimar la precisión).

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14.09.2012 Seite Seite99 14.09.2012

Nivel de Objetivo

Tipo de Indicador

Definición

Ejemplos

Input

Proporciona información sobre los recursos financieros, humanos, materiales, organización y recursos normativos ti necesarios i para implementar las políticas en cuestión.

Presupuesto anual desplegado, el número de personas involucradas en el programa, etc.

Operacional

Output

Se refiere a lo que se ha logrado, es decir, los productos o servicios generados.

Específico

Resultado (Outcome)

Se refiere a los efectos directos y/o a corto plazo sobre los beneficiarios o destinatarios

Impacto

Señala las consecuencias más allá del alcance de la intervención (pública o p (p programa) g ) en sí y su interacción con los beneficiarios. Esto incluye consecuencias negativas o no.

Contexto

Se aplica al territorio o a una categoría de población en su totalidad, sin distinción entre aquellos que han sido afectados por el programa y los que no tienen.

General

Pascal DELORME and Olivier CHATELAIN Aid Delivery Methods Programme; February 2011

Kilómetros de carreteras construidas, el número de personas que han completado con éxito un curso de formación, etc. El tiempo ganado por los usuarios, las nuevas prácticas implementadas por el personal capacitado, el nivel de satisfacción entre las empresas que se han beneficiado de un servicio de consultoría, etc. Tasa de empleo de los entrenados a los 12 meses, la tasa de supervivencia de las empresas t bl id como resultado lt d d dell establecidas programa, número de empleos perdidos después de la prohibición de la venta de un producto, etc. Número de puestos de trabajo en el sector del turismo turismo, el número de conexiones a Internet en la X Región, la tasa de desempleo en la región Y, etc.

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14.09.2012 Seite Seite10 10 14.09.2012

Input Ö output Ö outcome Ö impact público

sociedad civil

inversión Ö construcción de aulas Ö aumento tasa bruta de matriculación Ö aumento de la tasa de alfabetización

eficacia fi i Eficacia se refiere a los ciudadanos como beneficiarios potenciales de las políticas públicas

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14.09.2012 Seite Seite11 11 14.09.2012

Indicadores Ambiguos Input

Output

Outcome

Impacto

N° proyectos Gestión Integral de Recursos Hídricos Manejo Integral de Cuencas en ejecución y/o concluidos. Aumento en el Nº de familias de comunidades de alta vulnerabilidad a la seguridad alimentaria que han incrementado las reservas de p productos alimenticios básicos para el autoconsumo. Número de Entidades Prestadoras de Servicios de Agua y Alcantarillado Sanitario con sostenibilidad operativa en áreas periurbanas. Desnutrición crónica en niñas y niños menores de 2 años (APS-FF (APS FF MDRyT). 14.09.2012

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14.09.2012 Seite Seite12 12 14.09.2012

Ejemplos de tipologías entre Indicador y Meta APS

I di d Indicador

M t Meta

ASPNC

(Input): N° proyectos de gestión de cuencas mineras, calidad lid d d de aguas y d de gestión ió de riesgos naturales en ejecución y/o concluidos

(Output) M1: formulado un documento estratégico de Cuencas Mineras en el marco del d l Pl Plan N Nacional i ld de C Cuencas

PACS-Bio

(Outcome) Las APs han contribuido a la conservación de las especies amenazadas del país.

(Output) Plan de Acción con especies y áreas priorizadas aprobado con Resolución Administrativa

PASAP

(Output) Recursos financieros captados y canalizados para la implementación del PNDIC 2006 – 2010.

(Output) Sep/2009: Los volúmenes de captación de recursos para el sector se han incrementado en un 30% y los volúmenes de colocación de recursos en el sector se han incrementado en un 35% (Año base: 2006) 14.09.2012

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14.09.2012 Seite Seite13 13 14.09.2012

Suma de compromisos por cada tipo de Indicador TV (APSsDUE y con otros) -n:51 indicadores 12 000 000 12,000,000

10,000,000

8,000,000

EURO

ASPNC PAPS 6,000,000

APS-FF MDRyT PACS-Bio PASAP

4 000 000 4,000,000

2,000,000

0 input

output

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14.09.2012 Seite Seite14 14 14.09.2012

EURO

Q é y Cuánto Qué C á t planificar/dialogar? l ifi /di l ?

Input

output

outcome

impact

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Entorno de la Ayuda

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Situaci贸n de Desempe帽o del Sector Impacto Outcome

Output I Input t

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14.09.2012 Seite Seite17 17 14.09.2012

Desembolsos TVs realizados/planificados vs. saldos no desembolsados (∑32 (∑32,5 5 Mio Mio. Euros) 20,000,000

≈6%

18,000,000 16,000,000 14,000,000

≈4%

EURO

12,000,000

Saldo No Desembolsado (ASPNC+PAPS+APS-FF MDRyT+PASAP)

10,000,000

Desembolsado y planificado (ASPNC+PAPS+APS-FF MDRyT+PASAP) y )

8,000,000 6,000,000 4,000,000

≈13%

2 000 000 2,000,000 0 input

output

outcome

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14.09.2012 Seite Seite18 18 14.09.2012

Ri Riesgo de d incumplimiento!? i li i t !?

Input

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Gracias!

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SEMINARIO REGIONAL APOYO PRESUPUESTARIO La Paz, Septiembre 2012

APORTE DE LA MODALIDAD AP AL DIALOGO SECTORIAL Y MEJORA COLATERAL DE LAS FINANZAS PUBLICAS

Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral VCDI

Evolución de la política sectorial de desarrollo integral ELN 2006 – 2010 Ley 1008

ELN 2006 – 2010 Ley 1008

Interdicción Control Social

Reducción Oferta

VDS / CONALTID

Prevención Desarrollo Integral

Reducción Demanda

VDS / CONALTID

Reducción Cultivos

MDRyT/VCDI/ FONADAL

VCDI, Septiembre 2012

CONCOCA /VCDI/ FONADAL

Criterios de elegibilidad: Apoyo al rediseño de la estrategia sectorial

Buena Gestión de las Finanzas Públicas

Situación Macroeconómica Estable

Plan Nacional de Desarrollo

VCDI, Septiembre 2012

ENDIC: Aporte del APS al diseño de la nueva Política Sectorial

Componentes

• • • • • •

Desarrollo Humano Integral Desarrollo Económico Productivo Revalorización de la Hoja de Coca Recursos Naturales y Medioambientales Desarrollo Institucional Zonas Expulsoras

Principios Rectores

• • • • • •

No condicionalidad Enfoque Regional/Territorial Ciudadanía y Participación con control social Complementariedad y subsidiaridad S Secuencia, i procesos Diversificación de oportunidades

Metodología Diálogo Sectorial Participación Consulta Validación

VCDI, Septiembre 2012

• Participación de la MESDI (Mesa Sectorial) y otros donantes en el diseño de programas • Grupo de Trabajo ATI PAPS, VCDI, FONADAL • Presentación a actores sociales de YLP y TC • Ajustes y Presentación a la MESDI • Validación Final en YLP y TC con Municipios, Federaciones, Actores Económicos y Sociales

ENDIC: Instrumento de Planificación Sectorial con montaje financiero y sistema de monitoreo

• Responsabilidad p (50, ( , 50)) Compartida Montaje Financiero • Gobierno de Bolivia • Donantes

Cofinanciamiento de la PS

• Línea Basal de la ENDIC SSMM (Sistema de Monitoreo)

• Matriz de Mando Integral (SSMM POA, DIGPROCOCA; DIGCOIN; Donantes) • MED VCDI

VCDI, Septiembre 2012

IIndicadores di d APS

El aporte de la Mesa Sectorial al seguimiento de la política de desarrollo integral (MESDI)

I t Integrantes t e IInvitados it d Vice Ministerio de Coca y Desarrollo Integral – VCDI

Vice Ministerio de Defensa Social - VDS

Vice Ministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo – VIPFE

Organización de los Estados Americanos – O.E.A.

Delegación de la Unión Europea en Bolivia - D.U.E.

Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito - ONUDD

F i Funciones 1. Diálogo Interinstitucional 2. Garantizar coherencia,, sinergias y potenciar la complementariedad entre programas y proyectos para facilitar el logro de los objetivos del PNDIC 3. Coordinación de actores 4. Priorización de sectores de actividad 5. Monitoreo Avance de la PS 6. Enlace interinstitucional

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Integral - USAID

FONADAL (enlace actores subnacionales y sociedad civil)

Otros cooperantes (AECID, Bélgica e Italia)

VCDI, Septiembre 2012

A t all Sector Aportes S t 1. Análisis y respaldo evaluación PNDIC 2. Aportes al cumplimiento y validación de indicadores del tramo variable 3 Aportes técnicos y 3. metodológicos para la formulación de la ENDIC 4. Aportes p metodológicos g para el diseño del sistema de monitoreo de la PS 5. Contribución técnica para TdR organización del TdR, trabajo, encuestas, etc, relacionados con indicadores de p pobreza y NBI del PAPS

Diseño de Indicadores y aporte a la coordinación horizontal y vertical en el sector

Coordinación Horizontal: MPD, MDRyT, MEFP, VIPFE, VCDI, VDS, FONADAL Coordinación Vertical: VCDI, FONADAL, Mancomunidades, Municipios, Federaciones Indicadores relacionados con la política sectorial, el marco institucional y la capacidad de operación

• Acciones con otros sectores (nivel central) • Acciones con niveles subnacionales • Reuniones de la MESDI (Mesa Sectorial DI) • Recursos captados y colocados

Indicadores relacionados con la generación de procesos de desarrollo integral en las áreas de intervención

• Calidad en la presentación de proyectos para concursar • Proyectos económicos con atención de temas transversales • Indicadores de pobreza y mejora de las NBIs

Indicadores relacionados con la superficie de cultivo de Coca

• Racionalización en zonas productoras • Erradicación en Parques Nacionales

VCDI, Septiembre 2012

D O N A N T E S

Inclusi贸n de indicadores para el fortalecimiento de la coordinaci贸n vertical y horizontal en el tramo variable

Ministerio Sectorial

MPyD

MEFP

Instituciones Centrales

VCDI

VIPFE

VTyCP

Operadores

FONADAL

Actores Locales

Normas Nacionales

Actores Locales

VCDI, Septiembre 2012

Actores institucionales y subnacionales en el PNDIC MPyD

Plan Nacional de Desarrollo

MDRyT

Plan Revolución Agraria MDRyT

VCDI Orientación

Coordinación

Ejecución

FONADAL Brazo Financiero TGN APS

MESDI Donantes Proyectos Donaciones

DIGPROCOCA TGN Obras de Impacto Inmediato

Mancomunidades M id d Municipios Actores Económicos Locales

Mancomunidades

C Comunidades id d

Actores Económicos Locales

Federaciones Sindicatos Coca

PNDIC / ENDIC VCDI, Septiembre 2012

El apoyo del APS a la mejora de la gestión de las finanzas públicas nacional y subnacional

Mejora de la GFP a nivel central • Apoyo en el diseño del Plan de Acción para la Mejora j de la Gestión de las Finanzas Públicas • Capacitación sobre metodología de elaboración de Presupuesto Plurianual

Apoyo a instituciones sectoriales • Apoyo al VCDI Procedimientos de Inversión Pública • Apoyo al FONADAL en sistematización cierre PAPS • Asistencia al MEPF en conciliación de cifras fiscales

Del nivel central al municipal

VCDI, Septiembre 2012

Mejora de la GFP a nivel municipal • Elaboración de diagnósticos y planes de acción para mejorar la ejecución de la inversión pública municipal • Diseño de herramientas para mejorar la gestión de caja y la planificación estratégica, operativa y financiera con enfoque plurianual

Las ventajas comparativas de una política sectorial implementada con la ayuda de un APS

Ventajas Apoyo Presupuestario Sectorial • • • • • •

Autonomía en la toma de decisiones Flexibilidad y ajuste a la dinámica sectorial Utilización de normas nacionales Mejora colateral de las finanzas locales Respuesta institucional oportuna y gestión de riesgos Transparencia en la aplicación de recursos sectoriales

Ventajas Política Sectorial • • • • • • •

Presupuesto Plurianual SSMM Conocimiento de APS por parte del sector MESDI institucionalizada Municipios con mejor capacidad de ejecución de la inversión sectorial Componentes y programas consensuados y validados con actores relevantes Indicadores para medir el desempeño de la política sectorial VCDI, Septiembre 2012

Muchas Gracias

VCDI, Septiembre 2012

Experiencias de los mecanismos de coordinaci贸n sectorial t i l en ell sector t A AguaAguaSaneamiento en Bolivia Reflexiones y lecciones aprendidas Luca Citarella g UE Delegacion Bolivia

Mecanismos de coordinación GruS Grupo de coordinación de Donantes (GRAS)

Mesa sectorial Agua-saneamiento

Diálogo político- procesos de reforma Alineación

Accountability

Armonización Logros Resultados

Lecciones aprendidas

Problemática Aspectos Críticos

Breves antecedentes del sector agua y saneamiento Sector “Emblemático” en Bolivia

Recursos de inversión muy significativos Multiplicidad de actores y donantes “Proyectitis”…

“Seguimos invirtiendo en proyectos que se desarrollan sobre la ruina de otros que los antecedieron”

•Altos costos de transacción por parte del Gobierno Muy débil contribución a la institucionalidad 2004-2005

Esfuerzos del gobiernos y de los donantes de transitar Hacia un enfoque programático

Ensayos para el desarrollo de un enfoque estratégico y armonización •Apoyar el proceso de reforma del sector •Desarrollo de la institucionalidad •Mecanismos para trasparentar inversiones •Sostenibilidad

•Grupo de donantes cumple primeros pasos para armonización de intervenciones • Estrategia común de trabajo PASAAS, Primer APS de la UE en Bolivia

IInversiones i en ell sector t “condicionadas” al apoyo del proceso de reforma Radical cambio de gobierno y de orientación político técnica del sector

Presencia del PASAAS y otros APS modifica difi lla di dinámica á i d dell sectorial E t llos objetivos Entre bj ti Proceso de reforma sectorial Inversiones Mesa Sectorial

Mecanismos de coordinación sectorial y diálogo político

Creación del GRAS

INDICADORES TRAMO VARIABLE

Movilización del sector en torno a la coordinación y el desarrollo del diálogo político con el gobierno

Mesa sectorial Instituciones nacionales

Autoridades sectoriales 1. Diálogo político

Planes sectoriales sectoriales, enfoques programáticos, temas estratégicos

2. Accountability

donantes •Muy focalizado a los donantes •Instituciones nacionales •Muy escasa participación de los actores locales,, sociedad civil

Orientados a los APS, tramos variables etc.. desembolsos

Lección aprendida:

Liderazgo sectorial

MESA SECTORIAL Como fomentar este liderazgo sectorial en un contexto político tan frágil y cambiante? 2. Accountabilty Trasparentar objetivos Dar cuenta de resultados

Institucionalizar una cultura de Gestión por resultado donantes

Sociedad civil Actores locales

Continuidad de gestión de la Mesa Sectorial

GRAS Objetivos Fortalecer los mecanismo de coordinación, intercambio de información y diálogo

Interlocutor único frente el gobierno

g de Conducta Código Reglamento operativo

Promoción activa de SWAPS y otros instrumentos programático ?

•Apoyo A coordinado di d d de llos d donantes t para avanzar en lla agenda d de la reforma institucional, coordinación inversiones, asistencias técnicas •Aproximación p hacia reglas g del jjuego g común p pero p poco avances concretos en compromisos de Paris

Logros de los mecanismos de coordinación (Mesa y GRAS) • • • • •

Plan sectorial Pl t i l Desarrollo de enfoques programáticos MED Participación de la mesa sectorial en los procesos de revisión de indicadores Difusión de una cultura de gestión por resultados en el sector y el (aunque muy vinculada a APS, tramo variable, desembolsos)

GRAS/Mesa sectorial agua tomados como ejemplo en el proceso de eficacia de la ayuda en Bolivia

Aspectos críticos •Altos costos de transacción Del proceso de dialogo, armonización coordinación Alejamiento del contacto •Alejamiento Con actores locales y Testimonio... beneficiarios •Focalización en los esfuerzos de coordinación “horizonta”l. Articulación con los niveles subnacionales?

Estudio realizado por la UE en 8 países sobre lecciones aprendida En SWAPS. SWAPS APS en agua y san

•Convivencia entre proyectos tradicionales •y APS no muy fluida (mejor canasta) Conclusiones C l i Aspectos Críticos de la modalidad APS

Testimonio • “Tenemos que estar tan dedicado al g p político,, a reuniones de dialogo coordinación, contactos con Ministros Y Viceministros y luego en elaboración elaboración, revisión de documentos que ya no tengo más la menor idea de lo que ocurre en la realidad…”

Diseño y operativización Diseño y operativización del Marco del Marco de Evaluación de de Evaluación de Desempeño (MED) y la relación con los indicadores del Convenio de Financiamiento de un Apoyo Presupuestario Convenio de Financiamiento de un Apoyo Presupuestario Sectorial (APS)

Eduardo Pando Consultor Principal Tel: 591‐765 495 74 Mail: edupando@gmail.com W b Web: www.gerenssa.com

La evaluación nació el séptimo día de la Creación, cuando Dios miró todo lo que había creado y declaró “Es bueno.” Con esa sola frase, Dios se convirtió en el primer evaluador del mundo. No obstante, la evaluación nacida en los cielos resultó , insuficiente y demasiado subjetiva para algunos. Por lo tanto, al escuchar la evaluación de Dios (autoevaluación, por P l t t l h l l ió d Di ( t l ió cierto), el diablo objetó e insistió “¿cómo sabe que es bueno? ¿ ¿cómo lo midió? ¿con qué indicador juzgó la bondad de su creación? ¿ q j g ¿con qué lo comparó?” Y, así, nace la evaluación como la conocemos hoy ‐‐ ¡en los fuegos del infierno! Thereza Penna Firme de la Universidad de Rio de Janeiro. http://www.bdp.org.ar/facultad/catedras/cp/analisispp/Mokate%20evaluaci%F3n.pdf

Para qué evaluar? l ? 6. Si no puede demostrar resultados, no puede ganar el puede ganar el respaldo público

1. Si no mide resultados, no puede distinguir d di ti i entre el éxito y el fracaso

5. Si no puede reconocer el f fracaso, no lo l puede corregir 4. Si no puede ver 4 Si no puede ver el éxito, no puede aprender de él

2. Si no puede 2. Si no puede ver el éxito, no lo puede recompensar 3. Si no puede 3. Si no puede recompensar el éxito, probablemente b bl esté premiando el fracaso

Fuente: Adaptado de Osborne y Gaebler; 1992 en Zall y Rist; BM; 2005

Enfoque de Política Sectorial

Enfoque de Proyecto Enfoque de Proyecto

MODALIDADES DE APOYO AL DESARROLLO

Enfoque de Política Sectorial

Enfoque de Proyecto Enfoque de Proyecto

MODALIDADES DE APOYO AL DESARROLLO

evaluación l ió

planificación l ifi ió

preparación y ió arranque;

cierre

ejecución

Enfoque de Proyecto Enfoque de Proyecto

MODALIDADES DE APOYO AL DESARROLLO

Fuentes de verificacion

Hipotesis

Objetivo general Objetivo Específico

Impacto

Impact Outcome

Eficacia

Resultados

Output p

Eficiencia

Actividades

Input Enfoque de Proyecto Enfoque de Proyecto

Sosteenibilidaad

indicadores

Pertinencia

MODALIDADES DE APOYO AL DESARROLLO

Enfoque de Política Sectorial

Enfoque de Proyecto Enfoque de Proyecto

MODALIDADES DE APOYO AL DESARROLLO

Enfoque de Política Sectorial

Enfoque de Proyecto Enfoque de Proyecto

MODALIDADES DE APOYO AL DESARROLLO

Foros de alto nivel para aumentar la eficacia al desarrollo p

Apropiación Ali Alineación ió Armonización Gestión orientada hacia resultados Corresponsabilidad 10

Procurar establecer marcos de reporting y de de reporting y de supervisión orientados a resultados que supervisen el progreso de acuerdo con dimensiones clave de las estratégias de desarrollo de desarrollo nacionales y sectoriales y sectoriales . . .

Trabajar con los países socios para apoyarse lo más posible en los marcos de evaluación de desempeño orientados a los resultados de los países socios.

Trabajar juntos en enfoques participativos para reforzar las capacidades de los países a desarrollar una gestión basada en los resultados. . .

Formulación y valoración de Avance de un APS Marco macroeconómico Gestión de las Finanzas Públicas (GFP)

MED

Estrategia Sectorial Estrategia Sectorial, Marco Presupuestario de Mediano Término, , Coordinación de Donantes, Análisis de Capacidad Institucional, Marco de Evaluación de Desempeño de p las políticas y estrategias sectoriales,

Tramo Fijo Tramo Fijo 13

Tramo Variable

Indicadores del Convenio de Financiamiento

Valoración de una política sectorial Valoración de una política sectorial Estrategia Sectorial, Nivel de Recursos

Coordinación de Donantes,

Análisis de Capacidad Institucional,

Marco de Evaluación de Desempeño de las políticas y estrategias sectoriales,

Marco Presupuestario de p Mediano Término,

‐

1 1

‐

Nivel de Maduración de la Política Sectorial

Maduración de la Política Sectorial SAN Estrategia Sectorial Estrategia Sectorial,

Coordinación de Donantes,

Análisis de Capacidad Institucional,

Marco de Evaluación de Desempeño de las políticas y estrategias sectoriales,

Marco Presupuestario de Mediano Término,

2005

2010‐2020

2011

Histograma de la Política Sectorial – Plan Nacional de Cuencas Plan Nacional de Cuencas Plan Nacional de Cuencas

Formulacion del Plan Nacional de Cuencas II

CF APS al PNC ASPNC Acuerdo de Financiamiento Conjunto 5 Agencias

MED revisado 2009‐2012

2013‐2017 MED 2013‐2017

MED 2009‐2012

Apoyo Presupuestario Sectorial 19 MM

2005

2006

2007

2008

Fondo Canasta 40 MM 2009 2010 2011

Plan Nacional de Desarrollo 2007‐2011

2012

2013

2014

No hay Plan Nacional de Desarrollo

Cambio de Modelo C bi d M d l de Desarrollo CAF 300 millones de US$ BM y BID 100MM$ PASADO

FUTURO

Maduración de la Política Sectorial – Servicio N i Nacional de Áreas Protegidas SNAP ld Á P t id SNAP Menos del 8% del presupuesto es fuente TGN Menos del 8% del presupuesto es fuente TGN SERNAP sólo cuenta con 39 items fuente TGN sobre 470 funcionarios Alta rotación de funcionarios (Sólo 8 Directores de Area están más de 1 año en el SERNAP). Se cuenta con un documento borrador de política sectorial hace más de 5 años sin una verdadera apropiación por parte del Sector. El sector tiene un MED con enfoque de proyecto. Los otros donantes siguen con una lógica de proyecto y por tanto acompañan t d las todas l metas t previstas i t en el MED (MED con lógica l MED (MED ló i de MML). d MML) El sector cuenta con un Comité de Coordinación (Sociedad Civil, Gobierno, Agencias de Cooperación). 17

Enfoque pedagógico, Diálogo Politico, Sector estratégico.

Nivel de Recursos

‐

1 1

‐

Nivel de Maduración de la Política Sectorial

Nivel de Recursos

‐

Nivel de Maduración de la Política Sectorial

Ni l d R Nivel de Recursos

‐

4 3 2 1 1 2 3

‐

Nivel de Maduración de la Política Sectorial

Clasificación de Políticas Sectoriales y APS Nivel de Recursos Nivel de Recursos

• Política Sectorial con debilidades estructurales

• Política sectorial eficaz

• Política Sectorial Endémica

‐

D • Política Sectorial madura

4 3 2 1 1

‐

Nivel de Maduración de la Política Sectorial

Nivel de Recursos ld

‐

4 3 2 1 1

‐

Nivel de Maduración de la Política Sectorial

Clasificación de Políticas Sectoriales y APS Nivel de Recursos Nivel de Recursos

• Política Sectorial • APS estratégico

• Política sectorial eficaz

con debilidades estructurales

Política Sectorial ••APS pedagógico Endémica

‐

DD Política Sectorial •• APS puro madura

4 3 2 1 1

‐

Nivel de Maduración de la Política Sectorial

Nivel de Recursos ld

‐

4 3 2 1 1

‐

Nivel de Maduración de la Política Sectorial

MED

Nivel de Recursos i ld

Outcomes

• APS estratégico

Indicadores del Convenio de Financiamiento

‐

• APS pedagógico

D • APS puro

4 3 2 1 1

‐

Input

Nivel de Maduración de la Política Sectorial Output Outcome

impact

MED

Nivel de Recursos

MED

• APS estratégico

Outcomes Input Input Input Input Input

Indicadores del Convenio de Financiamiento

• APS pedagógico Input Input Input

‐

Output Outcome impact Output Outcome impact Output Output Outcome impact Output Outcome Outcomeimpact impact

Output Output Outcome impact Output Outcome Outcome impact impact

4 3 2 1

‐ Input

• APS puro Input Input Input

Output Output Output

Outcome impact impact Outcome Outcome

Nivel de Maduración de la Política Sectorial

Output

Outcome

impact

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Agradecimiento . . .

Gracias

Av. Jaimes Freyre N° 2940. Esq. Muñoz Cornejo. La Paz ‐ Bolivia Tel: +591 706 898 707‐ 591 76549574 gerenssaconsultores@gmail.com www.gerenssa.com

Budget g Support pp Communication & Guidelines: M i new developments Main d l t September 2012 Claudio Salinas Budget Support Coordinator for Latin America European Commission DG DEVCO 1

Budget Support Communication and Council Conclusions • The revised budget support guidelines reflect: ¾ the communication on the "The Future Approach pp to EU Budget g Support to Third Countries", adopted by the College on 13 October 2011, ¾ the Council Conclusions adopted on 14 May, ¾ Key recommendations from the Court of Auditors. These guidelines Th id li will ill enter t progressively i l in i application, li ti in i order d to fully apply on 1st January 2013 for all new operations.

Three categories of BS contracts 他 Good Governance and Development Contracts (GGDC) is provided when there is trust and confidence that aid will be spent pursuing the fundamental values. 他 Sector Reform Contracts (SRC) will be used to provide sector budget support in order to address sector reforms and improve service delivery. 他 State Building Contracts (SBC) are used to provide budget support in fragile situations. situations The overall objectives are the same (eradicating poverty, poverty promoting inclusive and sustainable growth, consolidating democracies), with differentiation introduced at the level of the specific objectives . 3

Governance and fundamental values 他 Th There mustt be b a stronger t li k between link b t th budget the b d t supportt we provide and the fundamental values. 他 An assessment of Fundamental Values has to be done for the h GGDC. GGDC The Th assessment will ill be b a pre-condition. di i 他 As regards to SRC or SBC, in case of substantial or high political risk ((assessed at the stage p g of the identification fiche), the "balancing act" between the fundamental values and the benefits to the populations will be done at BSSC level.

Risk assessment framework ¾ A more structured framework for assessing and monitoring risks. ¾ Combination of five risk categories (political, macroeconomic, development, PFM and corruption/fraud) to produce an overall risk rating (low, moderate, substantial or high). high) ¾ Substantial or high risk (before mitigating measures are taken into account): to the BSSC for consideration ¾ All programmes rated as substantial or high risk have to propose mitigating measures and action plans; in case of substantial or high political risk, a policy matrix and contingency ti plan l need d to t be b developed d l d ¾ Just one risk assessment will cover all budget support contracts in the same country 5

The Budget Support Steering Committee (BSSC) 他 St Strengthen th continuous ti steering t i att senior i managementt level. 他 Enhance political and policy scrutiny and ensure coherence off EU b budget d support operations, i as agreed d iin the h Communication. p and broad issues will be discussed,, 他 Fundamental aspects rather than details. 他 All the GGDCs and the SBCs have to be submitted to the g political p BSSC,, as well as all SRCs with substantial or high or policy risk or sensitivity, including disbursement files.

F Four Eli Eligibility ibilit Criteria C it i ¾ Stable macroeconomic framework ¾ More focus on fiscal and debt sustainability and domestic revenue mobilisation

¾ National/sector policy and reform ¾ Continued focus on national ownership ¾ Focus on inclusive/sustainable growth and pov. reduction (“Agenda for Change”)

¾ Public financial management ¾ Assessment of PFM system to establish a baseline for dynamic approach ¾ May require short-term measures from PFM reform strategy before starting BS ¾ Partner countries to be actively engaged in fight against fraud and corruption

¾ NEW: transparency and oversight of budget ¾ Public availability of budgetary information ¾ “Entry y point” p to be defined,, combined with dynamic y approach pp 7

P Practical ti l issues i ¾ The guidelines are still in the process of approval and di discussion i at the h level l l off the h Commissioner. C i i ¾ Directorate G will take a practical p implementation:

approach to

¾ New programmes and if possible disbursement dossiers will contain RAF ¾ Analysis will include a chapter on Budget transparency with focus on availability of budget proposal, enacted budget, execution and audit reports. ¾ S Substantial b l work k needed d d on identification d f off PFM medium d term progress objectives and yearly milestones ¾ Discussion on fundamental values only for GBS and high and substantial risk countries ¾ Use annexes even in their draft form as much as you can, remember the notion of progress. ¾ New templates for IF/AF/TAPS to be made available shortly, discussions at advanced stage 8

R Resources and d supportt ¾ Guidelines, G id li annexes and d ttemplates l t ¾ BS correspondants in geo units, BS network and unit A2 ¾ Trainings: major modules, such as Budget Support, PFM, Domestic Revenue Mobilization and Macroeconomics have been revised accordingly. ¾ Short Sh lunchtime l hi training i i sessions i • 9