Diagnosis de Shinahota by Lourdes Caballero

PROG GRAMA A DE AP POYO A A LA POLÍT TICA SECTOR RIAL PA APS

DIAGN NOSIS INSTIT TUCIONAL

MUNIICIPIO DE SH HINAHO OTA

nsultor: Rene Anttezana Pantoja Co

LA PAZ Z, BOLIV VIA

Programa de Apoyo Presupuestario Sectorial (PAPS)

Contenido

I. ANTECEDENTES ............................................................................................................................. 2 El Programa PAPS ............................................................................................................................................... 2 Apoyo Presupuestario Sectorial (PAPS) .................................................................................................... 2 Objetivos del PAPS .............................................................................................................................................. 3 Resultados del PAPS ........................................................................................................................................... 3 II. Aspectos Generales del Municipio ......................................................................................... 7 III. Análisis Institucional ................................................................................................................ 8 Institucionalidad .................................................................................................................................................. 8 Diagnostico Interno ......................................................................................................................................... 10 Articulación de los objetivos estratégicos con los ejes de desarrollo ........................................ 15 Estructura Organizacional (manuales de función) ............................................................................ 17 Análisis de Procesos y Procedimientos .................................................................................................. 18 Capital Humano ................................................................................................................................................. 19 Análisis Situacional .......................................................................................................................................... 19 IV. Análisis Administrativo Financiero .................................................................................... 21 Aspectos Institucionales ................................................................................................................................ 21 Evaluación del Presupuesto – Indicadores Financieros .................................................................. 24 V. Análisis de Gestión de Proyectos .......................................................................................... 31 Diseños Definitivos .......................................................................................................................................... 31 Montaje y Operación ....................................................................................................................................... 32 Identificación o Mapeo de Actores en el Municipio de Shinahota ............................................... 32 Identificación y Priorización de Proyectos en el Municipio de Shinahota ............................... 33 Las fases del GESPRO ...................................................................................................................................... 34 Problemas en la Fase de Contratación en el Municipio de Shinahota ....................................... 34 Problemas en la Fase de Ejecución de la Inversión en el Municipio de Shinahota .............. 34 Tiempos y Cuellos de Botella institucionales para la elaboración de un proyecto a diseño final ......................................................................................................................................................................... 35 Proyectos y Relación con el SISIN ............................................................................................................. 36 VI. Fortalecimiento de Capacidades ......................................................................................... 37

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IMPULSO A LA COMPETITIVIDAD MUNICIPAL (FUNCIONALIDAD Y EFICIENCIA)

ANTECEDENTES El Programa de Apoyo Presupuestario Sectorial, PAPS, es un convenio firmado entre el Gobierno de Bolivia y la Comisión Europea. La finalidad de este convenio es el apoyo a la implementación del Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca, PNDIC. Esta es una política sectorial del Estado Boliviano que se ejecuta bajo la responsabilidad del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral. El PNDIC surge en primer lugar del Plan Nacional de Desarrollo, que define las líneas estratégicas de los diferentes sectores de la economía nacional. En segundo lugar, se inspira en las experiencias acumuladas luego de varias décadas de aplicación de la política de desarrollo alternativo, dando así origen al Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca, PNDIC, enmarcado en la lucha contra el narcotráfico y revalorización de la hoja de coca. Este plan nacional ha sido aprobado por el CONALTID, que es la máxima autoridad en Bolivia encargada de la lucha contra las drogas y el narcotráfico. Los dos ejes fundamentales de esta nueva política son el Control Social y el Desarrollo Integral. La Asistencia Técnica al PNDIC es responsabilidad de la Empresa Consultora “Integration Consulting Group” establecida en Alemania. El Programa PAPS El Programa de Apoyo Presupuestario Sectorial -‐ PAPS-‐, en Bolivia tiene por finalidad apoyar la implementación del “Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-‐2010”, cuya finalidad es la de generar procesos de desarrollo integral, sostenible y participativo en las zonas de intervención, apuntando a la eliminación de la pobreza, la exclusión social y el deterioro ambiental, revalorizando la hoja de coca. Apoyo Presupuestario Sectorial (PAPS) El convenio suscrito por 26 millones de euros como máximo, entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la Republica Bolivia, representada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ministerio de Planificación del Desarrollo en su calidad de Coordinador Nacional y por el Organismo Ejecutor el Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente a través del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral y como brazo financiero-‐operativo al Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL) da lugar a la implementación del Programa Apoyo Presupuestario Sectorial -‐ PAPS-‐ El periodo de ejecución del convenio de financiamiento comienza a partir de la entrada en vigor del convenio de financiamiento y acaba el 31 de diciembre de 2012.

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Objetivos del PAPS Los objetivos del PAPAS estan en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-‐2010, La Estrategia Nacional de Lucha contra el Narcotrafico y el Plan de Desarrollo Sectorial –Revolución Rural, Agraria y Forestal 2006 2010 (PDS)-‐ y el Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca (PNDIC). En este sentido el objetivo general del PAPS el cual se enmarca bajo el principio de “responsabilidad compartida” es apoyar al gobierno de Bolivia en la lucha contra el narcotráfico en un marco de concertación y paz social. El objetivo especifico del PAPS es, apoyar el diseño y la implementación de ciertos componentes de la política pública de Desarrollo sectorial e Integral, definiedo alcances, limites e interrelación con otros sectores y niveles subnacionales para lograr una visión política compartida. Por lo tanto, la finalidad del PAPS, es contribuir en el proceso de desarrollo económico decentralizado de los municipios de la zona de intervención del programa, proponiendo alternativas productivas más allá de la economía de la coca. Resultados del PAPS Los recursos desembolsados hasta este momento por el PAPS suman en casi 18 millones de euros que desde el Banco Central de Bolivia han sido transferido a la Cuenta Única del Tesoro para su siguiente aplicación a proyectos socioeconómicos en las zonas de cobertura del PNDIC. Cuadro No 1 ZONA DE INTERVENCIÓN

EJECUCIÓN % EJECUCIÓN (2009-‐2010) (2010-‐2011) BS BS Trópico de Cbba. 14.192.583,47 52% 55.846.178,81 Yungas 8.031.086,90 29% 41.602.832,54 Z. Expulsoras 5.292.273,90 19% 13.000,00 TOTAL 27.515.944,27 100% 97.449.011,35 Fuente: Elaboración propia en función a datos del FONADAL

57% 43% 0% 100%

La canalización de estos recursos al sector del desarrollo Integral la realiza el FONADAL como brazo operativo y financiero del PAPS con la modalidad del “Llamado a concurso” que permite a los actores económicos y sociales de las zonas a presentar propuestas de acciones y proyectos para el financiamiento. Desde el año 2008, el FONADAL ha demostrado su capacidad y eficiencia en la aplicación de esta metodología y los recursos han sido canalizados a los

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municipios de manera constante, acorde con el avance del PAPS y el calendario de sus desembolsos. La Unión Europea mantiene un alto interés en asegurarse que el sistema de gestión de las finanzas públicas en las instituciones municipales sea lo mas eficiente posible, para la optimización de los recursos y para el logro de los resultados de las políticas públicas que se financian a través del Apoyo Presupuestario. En este sentido, los resultados más importantes alcanzados por el PAPS en estos años de intervención son: ü Se ha lograr canalizar todos los RR FF del PAPS en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca. ü El trabajo coordinado y la comunicación constante a permitido que se pueda realizar un análisis y sugerencias al PNDIC. ü Se ha logrado conjuntamente con los actores de la Contraparte Nacional el realizar un análisis de criterios para la formulación del ENDIC (2011-‐ 2015) ü Se ha elaborado un plan de acción para Ministerio de Finanzas destinado a mejorar la gestión de las finanzas públicas y la canalización la inversión pública. ü Se ha logrado cambios en la orientación de la inversión institucional (énfasis en proyectos productivos y disminuir la inversión asistencialista).

Los principales problemas: ü Alto nivel de politización en las instituciones de la contraparte nacional. ü Se ha podido visualizar que la toma de decisiones no sigue patrones racionales, no existen criterios de priorización en lo productivo, los esfuerzos son aislados y el modo de intervención es limitado para generar impactos reales.

ü Los municipios y las comunidades están anclados en el tema coca (monocultivo). ü La mancomunidad del Chapare es una institución de carácter política y no técnica.

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ü En la región de Los Yungas existe mucha dispersión geográfica y el contacto (comunicación) se debilita. ü La coordinación entre el FONADAL y la Mancomunidad de los Yungas no es optima, la comunicación se centra solo en la Coca. ü Falta una visión y misión de largo plazo, no existen objetivos claros de desarrollo en las instituciones municipales.

Nivel de ejecución de inversión (PAPS) por municipios GESTION 2010 (En Bolivianos) Municipios Presupuesto Nivel de % de (zonas Reprogramado Ejecución Ejecución productoras) Irupana 4.201.662 0 0% Yanacachi 2.111.573 0 0% Entre Ríos 25.388.350 14.807.546 58% Shinahota 21.380.746 10.006.267 47% Fuente: VIPFE

GESTION 2011 (En Bolivianos) Municipios (zonas productoras) Irupana Yanacachi Entre Ríos Shinahota

Presupuesto Reprogramado

Nivel de Ejecución

% de ejecución

2.074.344 135.384 1.778.797 3.110.809

0 0 0 0

0% 0% 0% 0%

Fuente: VIPFE

Por lo tanto y con el objeto de contribuir a la mejora de la competitividad y gestión municipal, el PAPS conjuntamente con la contraparte nacional ha visto por necesario realizar un estudio en la zona de intervención que permita identificar cuales son los obstáculos –cuellos de botella-‐ más frecuentes en las instituciones municipales que impiden el poder lograr un mejor nivel de ejecución en inversión. En este sentido, el presente estudio tiene como objetivo principal determinar, con los responsables y encargados municipales cuáles son los actuales procesos aplicados para la inversión municipal e identificar las dificultades de orden técnico, logístico y normativo que merman al mejor desempeño en eficiencia y agilidad institucional-‐administrativa-‐ diseñando conjuntamente un plan de acción puntual que contenga propuestas de solución concretas.

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Para tal efecto, se definió el trabajar con dos municipios de la zona de Los Yungas y dos municipios de la zona del Chapare, la selección de los municipios se las realizo con las autoridades pertinentes de cada una de las mancomunidades siendo para Los Yungas los municipios de Yanacachi e Irupana los seleccionados, en el caso del Chapare los municipios seleccionados conjuntamente con las autoridades de la mancomunidad del Trópico de Cochabamba fueron los municipios de Shinahota y Entre Ríos.

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MUNICIPIO DE SHINAHOTA (DIAGNOSIS INSTITUCIONAL)

II.

Aspectos Generales del Municipio El Municipio de Shinahota, fue creado en fecha 04 de julio de 2009 mediante Ley No. 4047/09, durante la presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia Evo Morales Ayma , ubicado a una distancia de 180 Km. de la ciudad de Cochabamba. Está situado geográficamente entre las latitudes 16° 51’ – 17°14’ S y longitudes 65° 09’ – 65° 33’ W. El municipio limita al Este -‐ Noreste con el municipio de Chimoré (provincia Carrasco) mediante el río Eñe y el río Chimoré, al Oeste -‐ Noroeste con el Municipio de Villa Tunari (Provincia Chapare) mediante el río San Mateo y el río Chapare y al Sur con el sector de Tiraque Andino, en gran parte por el río Ivirizu. La superficie del Municipio, considerando los puntos que están siendo utilizados oficialmente para el trámite de seccionalización municipal, es de 87.400 Hás. De las cuales el 77% son ocupadas por las trece centrales pertenecientes al Cantón; el territorio restante es área de Bosque secundario maduro con poca presencia antrópica. El Censo del Instituto Nacional de Estadísticas (INE 2001) señala que la población del Cantón Germán Busch alcanza a 14.638 habitantes.

En esta región del trópico, y a pesar de la migración, se mantiene el idioma quechua con una predominancia abrumadora. Sin embargo, una mayoría de los habitantes declaran haber aprendido el castellano en la niñez, como lengua complementaria al quechua. De la superficie actual, aproximadamente, el 41% del Cantón corresponde al Parque Nacional Carrasco. El 59% restante son tierras destinas para uso productivo, tierras en descanso con fines de rotación, pequeñas áreas con bosques primarios, secundarios y terciarios, así como también tierras destinadas a pequeñas urbanizaciones.

Los cultivos más importantes de la zona son: hoja de coca, arroz, yuca, maíz, walusa, cítricos y hortalizas. A excepción de la hoja de coca, el resto está destinado al autoconsumo. En las llanuras los productos que se cultivan son: hoja de coca, banano, plátano, palmito, piña, arroz, yuca, maíz, walusa, cítricos y hortalizas.

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En esta región la hoja de coca, el banano, el plátano, el palmito y la piña están destinados al mercado. En las alturas, el tamaño de tierra promedio usado en la agricultura, 1,24 hectáreas, está destinado a cultivos de autosuficiencia alimentaria (arroz, maíz, banano, cítricos y piña) y sólo existe venta de excedentes. Únicamente el cultivo de la coca es de carácter comercial, y destinado a una demanda del mercado local y nacional.

III.

Análisis Institucional En este acápite se pretende reflejar cual es la estructura normativa del municipio, el ambiente de trabajo interno en el cual se desenvuelve la institución, así también, se analizarán aspectos sobre la estructura organizacional actual, cuáles los flujos de procesos y procedimientos que conectan a las diferentes áreas y cómo se realiza la asignación de recursos en la institución. Institucionalidad

La institucionalización es un proceso de voluntad política por el que se legitima e internaliza un marco normativo adecuado para el desarrollo de las funciones que realiza la entidad con el propósito de lograr el o los objetivos de gestión definidos por la autoridad máxima. Según la norma (condiciones legales y normativas vigentes en el país a partir de 1993 – a) Ley 1551 de Participación Popular y la reforma a la Constitución Política del Estado; b) el marco institucional resultante (Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 1654 de Descentralización Administrativa de julio de 1995 y c) las políticas y estrategias nacionales y departamentales de desarrollo (Plan General de Desarrollo Económico y Social -‐ PGDES, Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social del Departamento de Cochabamba – PDDES), cinco son los documentos mas importantes que deben ser elaborados en una institución municipal para una planificación integral, sostenible y una adecuada asignación de recursos financieros de acuerdo a las necesidades de las diferentes comunidades: 1. Plan de Desarrollo Municipal (PDM) 2. Plan Estratégico Institucional (PEI) 3. Plan Operativo Anual (POA) 4. Manual de Funciones 5. Manual de procesos y procedimientos

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El Plan de Desarrollo Municipal (PDM), es la herramienta básica de la planeación, donde se materializan el programa de gobierno y las políticas institucionales, con el propósito de mejorar las condiciones de vida de los habitantes del municipio, con la participación de los sectores público y privado. El municipio de Shinahota inicia actividades administrativas y operativas el año 2010, en la actualidad la institución no cuenta con el PDM, esta prevista su elaboración para la gestión 2012. Asimismo, se pudo constatar que si bien el documento es importante para poder contar con los ejes de desarrollo y la identificación de necesidades de las diferentes comunidades del Municipio a mediano plazo, en el momento de la ejecución de proyectos este documento no juega un rol esencial en la institución, motivo por el cual su elaboración no fue priorizada. El plan operativo es un documento oficial en el que los responsables de una organización enumeran los objetivos y las directrices que deben marcar el corto plazo. Por ello, un plan operativo se establece generalmente con una duración efectiva de un año, lo que hace que también sea conocido como plan operativo anual o POA. En la actualidad el documento esencial en la panificación del Municipio de Shinahota, es el Programa Operativo Anual (POA), documento que está estructurado en tres partes: I. Marco Institucional II. Objetivos de gestión III. Presupuesto municipal de gestión El POA es elaborado de manera participativa, los actores que participan en la consulta y formulación son: Actores Internos Actores Externos • Alcalde Municipal • Oficial Mayor • Sociedad Civil • Asesoría Jurídica • Sindicatos • Dirección • OTB´s Administrativa • Centrales Financiera • Dirección de Proyectos

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Para la elaboración del presente documento se realizan talleres o cumbres municipales, las dos primeras con la participación de los Comités de Vigilancia, OTB, centrales y comités cívicos de la jurisdicción de Shinahota y la tercera cumbre se lleva acabo con los miembros de los Comités de Vigilancia de cada Distrito. Según autoridades del municipio, el PDM es una exigencia de la norma, el uso y aplicación del mismo es más normativo-‐referencial. Si bien es un documento importante que refleja la misión y visión de mediano plazo del municipio, es primordial contar con un documento más practico y funcional, es decir, un documento operativo, guía del accionar de la institución que refleje el impacto deseado a mediano plazo articulado con los resultados esperados/generados de corto plazo (gestión por resultados). Diagnostico Interno Área de planificación

No existe en el Municipio de Shinahota una unidad de planificación, esta actividad está contemplada dentro de la Dirección de Administración y Finanzas y se enfoca básicamente en la elaboración del POA y la presentación y seguimiento del mismo a instituciones del Gobierno Central. Se pudo constatar que en el municipio la ausencia de una unidad de planificación ocasiona que no se realice un adecuado seguimiento, monitoreo y evaluación a los proyectos en ejecución, es decir, no existe un sistema o herramienta de monitoreo y seguimiento que permita la generación de información gerencial para una toma de decisiones integral y adecuada al interior de la institución. Así también, la ausencia de una planificación estratégica dificulta el poder definir claramente la misión, visión y los objetivos estratégicos institucionales para la actual administración.

Otro aspecto que se pudo constatar en el trabajo de campo realizado al municipio, es la falta de recursos (equipos, técnicos y financiaros) adecuados para poder realizar una planificación integral, los cuales están estrechamente ligados a los recursos financieros limitados con los que cuenta la institución, motivo que imposibilita a la Alcaldía el poder contratar especialistas y personal de apoyo para la elaboración, planificación, supervisión y seguimiento de proyectos.

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Misión Institucional y Objetivos de Gestión La misión institucional y los objetivos de gestión están plasmados en el Plan Operativo Anual (POA), documento que proyecta de alguna manera la misión de la institución para las gestiones 2010-‐2011. Si bien este documento es en la actualidad el instrumento principal en la planificación y la guía de medición financiera y de avance físico de los proyectos en el municipio, es primordial complementar el POA con un documento estratégico que identifique claramente la misión, visión y los objetivos estratégicos de mediano plazo, los cuales deben tener una total alineación con los objetivos de gestión plasmados en el POA, este aspecto inicia la metodología de GESTIÓN POR RESULTADOS Y RENDICIÓN PARTICIPATIVA DE CUENTAS.

MISION INSTITUCIONAL

El Gobierno Municipal de Shinahota, es la entidad de derecho público, con personalidad jurídica reconocida y patrimonio propio, que representa al conjunto de vecinos asentados en el municipio, participa en la realización de los fines del estado y cuyas finalidades son:

a) La satisfacción de las necesidades de la vida en comunidad. b) Buscar la integración y participación activa de las personas en la vida comunal. c) Elevar los niveles de bienestar social y material de la comunidad, mediante la ejecución directa o indirecta de servicios y obras públicas de interés común. d) Promover el desarrollo de su jurisdiccón territorial, através de la formulación y ejecución de planes,programas, proyectos concordantes con la planificación del desarrollo nacional. e) Conservar, fomentar y difundir los valores culturales y las tradiciones cívicas de la comunidad. f) Conservar los recursos naturales y el medio ambiente, asi como, resguardar el ecosistema de la jurisdicción municipal. Como se puede apreciar en los seis puntos anteriores la misión institucional recoge las necesidades identificadas en cada comunidad, esta demanda social permite formular el objetivo general de la institución el cual aborda los siguientes aspectos:

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“Generar condiciones favorables para disminuir la pobreza de los habitantes del Municipio de Shinahota, promoviendo el desarrollo integral del Municipio en los niveles institucional, económico-‐productivo, social, ecoturítico y ambiental, de manera que se facilite el acceso seguro a los servicios de agua potable, salud, educación, a la toma de decisiones y el mejoramiento de las actividades productivas”. En el cuadro No 1 se puede apreciar que los objetivos de gestión han sido formulados en función a los programas presupuestarios y no así a un accionar estratégico institucional de mediano plazo y menos vinculados a una visión (proyecto futuro de institución) que se desea implementar en la actual gestión de gobierno. Cuadro No 2 OBJETIVOS DE GESTION PROGRAMA CENTRAL Efectuar una gestión municipal eficiente acorde a las necesidades y características de la institución y el municipio, durante la gestión 2011. PROMOCIÓN Y FOMENTO A LA PRODUCCIÓN AGROPECUARIA Mejorar la Capacidad, de producción agropecuaria en la jurisdicción Sinahota, a través del asesoramiento y prestación de asistencia técnica para el fomento a la producción: agrícola, forestal, realizar como mínimo 2 campañas de prevención contra la fiebre aftosa y promover el mejoramiento de la ganadería, a los productores de miel, crianza de peces y a la producción de piña, así mismo promover la venta de la productos agropecuarios, con la realización de ferias. SANEAMIENTO BÁSICO Construcción y conclusión de un sistema de Alcantarillado en un distrito y el fortalecimiento del área de saneamiento básico de la administración municipal y en las unidades educativas de la jurisdicción, a través de estos objetivos se pretende mejorar la calidad de los servicios de saneamiento básico. DESARROLLO Y PRESERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Controlar el uso racional de los recursos naturales y la preservación de un medio ambiente sano, equilibrado y concurrente con las actividades productivas de la población, garantizando el funcionamiento de la Unidad Forestal, el mantenimiento de áreas verdes y mejorar la calidad de la jurisdicción municipal. LIMPIEZA URBANA Y RURAL Regular, fiscalizar, administrar directamente los servicios de aseo urbano y rural en la jurisdicción del Municipio. ALUMBRADO PÚBLICO Mejorar la calidad de vida de los pobladores de las comunidades del Municipio, modernizando el tipo de uso de energía a través de la ampliación del alumbrado público y fortalecer la seguridad ciudadana. INFRAESTRUCTURA URBANA Y RURAL Realizar el mejoramiento de las áreas urbanas y rurales del municipio mediante la ampliación de la electrificación CONSTRUCCIÓN Y MANTENIMIENTO DE CAMINOS VECINALES Mejorar y Mantener la infraestructura caminera, para fomentar la producción y comercialización para incrementar y garantizar el intercambio comercial de productos mediante el mejoramiento de los caminos vecinales y la construcción de 4 puentes vehiculares en los diferentes distritos.. SERVICIO DE CATASTRO URBANO

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Mejorar la eficiencia y eficacia del funcionamiento y consolidación del servicio de catastro urbano y rural, para incrementar y mejorar los niveles de las recaudaciones. SERVICIO DE SALUD Mejorar los servicios de salud, Apoyando al adecuado funcionamiento de los servicios de salud y de los seguros SUMI y de Vejez realizando la dotación de medicamentos, materiales, suministros, servicios de mantenimiento, equipos y recursos humanos para el mejoramiento y disminuir los niveles de mortalidad infantil. SERVICIO DE EDUCACIÓN Apoyar el adecuado funcionamiento de los servicios de educación dotando material didáctico, servicios básicos y mantenimiento, suministros y equipo necesario a las Unidades Educativas de los Distritos. Además, con la construcción de aulas, canchas tinglados en los diferentes distritos. con gestión de financiamiento, para de esta forma poder mejorar la calidad de enseñanza. . DESARROLLO Y PROMOCIÓN DEL DEPORTE Incentivar la práctica deportiva en el Municipio a través de apoyo con profesores para entrenamientos y dotación de insumos deportivos en la jurisdicción municipal DESARROLLO DE LA CULTURA Y TIRISMO Promover actividades culturales Y turísticas anuales de preservación de tradiciones sociales o cívicas y/o de dinamización para productos agropecuarios y el desarrollo económico local, a través de la realización de ferias y algunas actividades culturales emergentes de las organizaciones sociales. PROMOCIÓN Y POLÍTICAS DE GENERO Promover la formación y capacitación de grupos de mujeres, en la política de igualdad de género, formación técnica (corte y confección) específica de producción en talleres y costura y apoyo a la tercera edad a través de la dotación de insumos, materiales. DEFENSA Y PROTECCIÓN DE LA NIÑEZ Y LA MUJER Atender y disminuir los casos de violencia intrafamiliar a través del financiamiento de los gastos de funcionamiento del SLIM y la Defensoría de la Niñez y Adolescencia. PREVENCIÓN DE RIESGOS Y DESASTRES NATURALES Prevenir riesgos naturales en los Distritos de la Sección municipal. SERVICIOS DE SEGURIDAD CIUDADANA Apoyar en el funcionamiento y fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana dentro la jurisdicción municipal y la dotación de equipos, materiales e insumos y cubrir los servicios básicos durante la gestión 2010. FORTALECIMIENTO MUNICIPAL Modernizar y optimizar la gestión municipal a través de la renovación y complementación de muebles y equipos, el mantenimiento y reparación de maquinaria pesada de propiedad del Gobierno Municipal, desembolsar los recursos del Fondo de Control Social y otras actividades de competencia municipal Partidas no Asignables a Programas- Otras Transferencias Apoyar al funcionamiento de la Mancomunidad y cubrir lo adeudado a la Asociación de Municipios de Cochabamba, con el fin de lograr objetivos estratégicos regionales. Y garantizar el aporte municipal para la Renta Dignidad Partidas no Asignables a Programas - Deudas de Inversión y Funcionamiento Cubrir las deudas devengadas en gestiones pasadas en el 100% Fuente: POA 2010-‐2011

Si bien el municipio no cuenta con un documento estratégico que refleje cual es la visión (proyecto de institución que se quiere en los próximos cinco años) y los objetivos estratégicos, de las reuniones con ejecutivos de la institución se pudo constatar que la visión estratégica identificada por el Alcalde es lograr ser

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un municipio productivo, enfocado a la satisfacción de las demandas y necesidades de las diferentes comunidades a través de una gestión institucional transparente, eficiente y participativa. En este sentido, se pudo identificar tres objetivos estratégicos que persigue la actual administración municipal: 1. Apoyo a la producción 2. Satisfacer las demandas insatisfechas de la sociedad 3. Fortalecimiento institucional en busca de la calidad, eficiencia y transparencia a través de rendiciones de cuentas a la población civil Es así que los factores críticos de éxito1 se resumen en: ü Producción ü Enfoque de demanda ü Eficiencia en la gestión municipal

Es primordial que el municipio identifique una visión de mediano plazo la cual tiene que estar articulada a los objetivos estratégicos institucionales. Asimismo es fundamental el socializar y comunicar a todos los funcionarios el accionar estratégico que guiará a la actual administración con el fin de lograr un trabajo en equipo, resultados concretos y alcanzables de manera interna los cuales se traducirán en resultados externos con beneficio social y valor público.

La ausencia de una herramienta estratégica ocasiona un escenario institucional interno reactivo y de incertidumbre, conducta que repercute a nivel externo ocasionando un ambiente de debilidad institucional en cuanto a la ejecución de políticas en el municipio.

1Los Factores Críticos de Éxito – FCE-‐ son aquellos, recursos o herramientas institucionales que se constituyen en componentes imprescindibles para alcanzar la implementación de la visión de la entidad.

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Articulación de los objetivos estratégicos con los ejes de desarrollo

Del POA y de las reuniones con ejecutivos del municipio se identifican dos ejes de desarrollo en el Municipio de Shinahota: ü Eje de desarrollo productivo ü Eje de desarrollo social (educación, salud y saneamiento básico) Dos variables han sido utilizadas para la identificación de los ejes de desarrollo anteriormente identificados:

Desarrollo Social

Productivo

•  Necesidades Insatisfechas •  Población •  Radio de accion

•  Vocación productiva por comunidad •  Equilibrio economico familiar (Varable de necedidad-‐Coca) •  Mercados y niveles de venta

Como se puede apreciar las variables anteriormente descritas y los objetivos identificados por las autoridades del Municipio de Shinahota tienen una relación y articulación para poder elaborar un documento estratégico practico y funcional, este aspecto sin lugar a dudas servirá de directriz para la elaboración y formulación de la misión, visión, ejes desarrollo de mediano plazo y los objetivos estratégicos institucionales, con el propósito de poder contar con una gestión por resultados la cual permitirá eficiencia, transparencia y sobre todo valor público y beneficio a la comunidad. El eslogan/perfil del Municipio de Shinahota en la actualidad es ser un MUNICIPIO PRODUCTIVO, aspecto que por el momento no se ha logrado concretizar. Es fundamental trabajar en coordinación con la sociedad civil e instituciones público/privadas del municipio para identificar las potencialidades productivas, cuales son las ventajas competitivas y comparativas que se cuenta y cuales deben ser los productos bandera del municipio.

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La apuesta pasa por la priorización de productos, experiencias vecinas demuestran que una de las claves del desarrollo productivo es la especialización, expertis y el conocimiento en toda la cadena productiva de productos claves 2 . Este aspecto sin lugar a dudas permitirá enfocar la producción de manera integral y así la elaboración de proyectos que logren impactos reales y tangibles en beneficio de las familias productivas de la región.

Una falencia que se pudo constatar es la falta de capacidad de visualizar la región como un territorio productivo, en la actualidad los proyectos productivos están centrados en iniciativas pequeñas, diversificadas y con un enfoque por comunidades, situación que dificulta el poder generar impactos económicos sostenibles (medianos a grandes). Así también, se pudo constatar que existe una gran diversificación productiva en la región, que si bien permite a las familias contar con un nivel de ingresos adicional, estas actividades no han podido compensar los ingresos generados por el cultivo de coca siendo este el principal producto económico de las familias. Los datos a continuación (cuadro no 2) demuestran que la demanda en el municipio está centrada en proyectos de infraestructura. Si bien el sector de mayor inversión es la construcción y mantenimiento de caminos vecinales, sector que tiene una relación estrecha con el aspecto productivo debido a ser un factor importante de apoyo a la producción, se puede constatar que los proyectos netamente productivos en dos gestiones asciende a bs 10 millones con un promedio por proyecto de bs 325 mil en sectores de miel, café, piñas, peces, ganado, banano, pollos, porcino, palmito y cítricos, este análisis confirma que en la región existe una alta diversificación, poca especialización y por ende bajos niveles de impacto en la inversión de proyectos productivos.

Chile: Frutas, Vinos, Pino y Salmon Ecuador: Plátano, Flores y Camarones de agua dulce Colombia: Flores y Café

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Cuadro No 2 Sector PROMOCION Y FOMENTO A LA PRODUCCION AGROPECUARIA

Gestión 2010 Cantidad Monto (BS) 10

1.549.795,01

1.112.301,24

CONSTRUCCION Y MANTENIMIENTO DE CAMINOS VECINALES

10.609.669,72

SERVICIOS DE SALUD Y EDUCACION

SANEAMIENTO BASICO SHI

6.373.812,30

Gestión 2011 Cantidad Monto (BS) 22 19

8.861.836,93 3.294.938,70

12.463.749,80

7.952.259,91

FUENTE: POA Shinahota

Se considera prioritario que las políticas nacionales deben incentivar lo productivo, con proyectos integrales bajo un enfoque de territorio y de priorización en base a una matriz productiva que identifique ventajas competitivas y comparativas que sea capaz de visualizar toda la cadena productiva de los productos priorizados, con énfasis en vincular la oferta con la demanda hacia los principales mercados nacionales e internacionales. Estructura Organizacional (manuales de función) La estructura organizacional concebida como la plataforma o soporte de los objetivos estratégicos y de gestión requiere ser dotada de diversos instrumentos o herramientas que conforman el esqueleto organizacional de una entidad de manera tal que permita enlazar los procedimientos exigidos a la organización de manera externa, por sus clientes o ciudadanos, con aquellos procedimientos internos que deben interactuar para cumplir con este propósito. También es atribución de la estructura organizacional establecer un sistema de conductos/roles que van a desarrollar los miembros de una entidad para trabajar juntos de forma óptima y que se alcancen las metas fijadas en la planificación. Si bien el Municipio de Shinahota cuenta con una estructura organizacional la cual establece los niveles jerárquicos dentro de la institución, en la actualidad esta no se encuentra alineada a los objetivos estratégicos identificados por el ejecutivo y por ende no responde de manera directa a lo que se quiere del municipio –Municipio Productivo-‐.

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En este sentido, se debe realizar una adecuación y un ajuste a la actual estructura organizacional para poder lograr una articulación con los objetivos identificados por el ejecutivo. Asimismo es fundamental la elaboración del manual de funciones institucional, documento que permite establecer el grado de responsabilidades y las tareas asignadas a cada área funcional dentro del municipio. En síntesis, la estructura organizacional del Municipio de Shinahota actualmente no ha logrado descomponer la labor de la entidad en tareas especializadas a personas y unidades funcionales, tampoco se ha logrado bajo esta estructura el lograr un grado adecuado de coordinación de tareas, actualización de funciones y atribuciones y competencias.

Análisis de Procesos y Procedimientos Los flujos de procesos se constituyen en una herramienta que apoya y sintetiza los procedimientos administrativos y operativos de una institución, además permite identificar de manera clara y concreta a los involucrados directos e indirectos de cada proceso, así como los niveles de control y cuellos de botella que se pueden generar. En la actualidad el Municipio de Shinahota no cuenta con macroprocesos identificados, menos con manuales de procesos y procedimientos formales, se pudo evidenciar que los procesos se ejecutan de acuerdo a las circunstancias y a las necesidades. Es necesario trabajar en una estructura procedimental que permita a la institución formalizar el manejo de información, agilizar los procesos claves –mas importantes-‐ como el manejo de papeles, tramites, quejas y otros procesos orientados a brindar una atención al cliente eficiente, rápida y transparente en cuanto a costos.

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Capital Humano Se refiere al aumento de la capacidad de la producción del trabajo alcanzada con mejoras en las capacidades de los trabajadores. Estas capacidades realzadas se adquieren con el entrenamiento, la educación y la experiencia, es decir, al conocimiento práctico, las habilidades adquiridas y las capacidades aprendidas de un individuo que lo hacen impresindible en una institución. Más allá del control de asistencia –horarios-‐ en el Municipio de Shinahota no existe una políticas de recursos humanos integral que vele por mejorar las capacidades de los funcionarios y generar incentivos en el cumplimiento de metas y resultados. Los niveles de capacitación en el Municipio son deficientes, esto por falta de recursos financieros y por la ausencia de una cultura institucional basada en insentivos. El Municipio de Shinahota debe empezar a enfocarse en buscar el desarrollo del personal, esta inversión institucional, sin lugar a dudas permitirá mejorar la actitud, el conocimiento, las habilidades y sobre todo la lealtad del personal para lograr cumplir con las metas y desafíos trazados por el ejecutivo. Análisis Situacional El presente acápite busca determinar una línea base de variables internas que afectan de manera directa e indirecta con la gestión del municipio. Para este analisis se utilizo los elementos del FODA, el estudio se centrara en las variables internas, es decir, (fortalezas y debilidades), estas variables permitirán visualizar los aspectos internos de la institución. FORTALEZAS DEBILIDADES Coordinación entre Unidades RR HH limitados Eficiencia administrativa Infraestructura deficiente Gestión transparente RR FF limitados para gestión Buena comunicación externa Falta de equipos de logística Falta de un plan estratégico Falta de conocimiento de las nuevas exigencias que establece la norma Información desactualizada para la toma de decisiones

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Los resultados del cuadro anterior indican que la balanza se inclina en la variable interna debilidad. De los entrevistados (niveles directivos, mandos medios y técnicos) se obtuvo las siguientes coincidencias, la cuales se agrupan por áreas: RR HH limitados Infraestructura deficiente Gestión y RR FF limitados para gestión RR HH Falta de equipos de logística Falta de un plan estratégico Falta de conocimiento de las nuevas exigencias que establece la norma Área Información desactualizada para la Financiera toma de decisiones De las siete variables identificadas se pude apreciar que cuatro variables están directamente relacionadas con aspectos financieros y tres relacionados con la gestión y políticas institucionales. Las variables institucionales juegan un rol fundamental en la actual administración de gobierno, uno de los aspectos que debilita el accionar institucional son los escasos recursos financieros, este aspecto sin lugar a dudas influye de manera directa en no poder mejorar el desempeño de los funcionarios. Así también, es primordial fortalecer al personal –pilar de toda institución-‐ con políticas de RR HH que generen incentivos, capacitación permanente para un mejor desempeño, especialización y continuidad de las actividades y los resultados que se esperan alcanzar, aspectos que deben apuntar a disminuir la presión del componente político en la selección y estabilidad del personal .

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IV.

Análisis Administrativo Financiero Aspectos Institucionales

Este acápite analiza el proceso presupuestario, en el cual se identifican las fortalezas y debilidades de todas las faces presupuestarias en el municipio, desde la planificación, pasando por la formulación, ejecución, control, hasta la evaluación del presupuesto. En este sentido, es importante evaluar los elementos que afectan a la administración fiscal – financiera, revisando la disponibilidad de recursos logísticos, recursos humanos, instrumentos procedimentales y otros que afectan al área y su desempeño. Asimismo, medir la gestión presupuestaria en un marco integral, requiere del análisis tanto de la información contable, como de la gestión fiscal – financiera, utilizando las percepciones de los técnicos del área sobre el desempeño de todas las fases del proceso presupuestario. La información y documentación que muestra la actual gestión, es un aporte para generar algunas guías, no solo para identificar problemas, sino y principalmente identificar las causas de los mismos, de manera de atacar estos problemas y reforzar las fortalezas que posee el mismo proceso presupuestario. En el proceso de evaluación es importante identificar si este es un sistema capaz de lograr la asignación estratégica de recursos, donde se jerarquiza la planificación estructurada, garantizando la sostenibilidad y viabilidad de la planificación, fomentando una efectiva integración de las diferentes áreas del proceso de presupuestación logrando cuantificar, programar y ejecutar de manera más eficiente. El Municipio de Shinahota, cuenta con un número reducido de personal destinado al área financiera, las funciones asignadas superan a las capacidades logísticas y de recursos humanos, donde se evidencia un hacinamiento del personal y de la documentación, sobrecargando sus labores en el área, donde la mayoría del personal muestra capacidades logradas principalmente por su nivel universitario y la experiencia en el trabajo desarrollado. El personal posee conocimientos del sistema que apoya al registro contable, como es el SINCOM, esto representa una fortaleza que permite contar con

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información confiable y ordenada, para la toma de decisiones de las principales autoridades municipales. Sin embargo, por las recargadas funciones y las morosidad en el cargado de la información existe problemas en la actualización de datos de otras herramientas informáticas complementarias, que son de requerimiento de los órganos rectores a nivel del Gobierno Central, como son SISIN-‐WEB, SFPM, SENAPE, SIAF y otros. Instrumentos que son solicitados para presentar información a nivel central. Esta entrega periódica de información genera problemas en la gestión, tanto interna como externamente, pues los requerimientos de datos para presentar información a los órganos rectores se hace cada vez más difícil y morosa de cumplir, restando tiempo a la verdadera gestión del gasto.

El municipio apoya su gestión presupuestaria en la experiencia de los Recursos Humanos para lograr mejores resultados en los niveles de ejecución. Sin embargo, el escaso personal en el área, hace que las tareas y requerimientos de los órganos rectores consuman el mayor tiempo de su trabajo restando espacio a la verdadera gestión del gasto y su ejecución. Dentro del área financiera, en la fase de ejecución del presupuesto si bien el intercambio de información y la coordinación entre las áreas ejecutoras y el área financiera tiene la fluidez necesaria, el cumplimiento de los requisitos, procedimientos y documentación establecidos en la norma, para su registro y posterior pago de obras se complica, por dos elementos centrales: Ø Desconocimiento de la Norma: Debido a lo establecido en los procesos y procedimientos normativos para la ejecución de las obras, la documentación a ser presentada por el área técnica es numerosa, lo que significa que existe la gran probabilidad de desconocer, dejar de lado u olvidar presentar documentación imprescindible para el pago de los avances y conclusión de obras. Según los técnicos del municipio, debido a estos problemas en algunas ocasiones, los pagos se efectúan mucho después de la conclusión de las obras o los avances de trabajo se retrasan por esta situación, perjudicando la gestión presupuestaria. Ø Exigencias Normativas: En Municipios pequeños e intermedios, como es el caso de Shinahota, los requisitos establecidos por los órganos rectores, tanto de generación de información de ejecución del gasto,

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avances de obras, etc., son cumplidos por el municipio, pero utilizando un excesivo tiempo de trabajo del personal, para no ser sancionados con el congelamiento de sus cuentas municipales.

Desconocimiento

de la Norma (Presentación de Requisitos para pago)

Requisitos Normativos de dihicil cumplimiento por parte de municipios pequeños

Problemas en la Gestión del Gasto

Un aspecto relevante que identifica el municipio como elemento que dificulta la gestión del gasto, es la promulgación del Art. 21 de la Ley del Presupuesto 2011, que establece que el MEF y MPD aprobarán mediante Resolución Ministerial, las modificaciones presupuestarias destinadas a gasto corriente o inversión pública, además que deberán ser aprobados por la Asamblea Legislativa del estado Plurinacional de Bolivia, los presupuestos reformulados que incluyen un incremento en el gasto. Esta situación, dificultará a que recursos adicionales a los establecidos en el presupuesto original, sean fuente de financiamiento de nuevos proyectos, pues los trámites para la aprobación de mayores gastos serán mucho más largos que lo que generalmente se hacía en gestiones pasadas, lo que afectará directamente en la gestión del gasto.

Los extensos requerimientos establecidos en la norma y su cumplimiento en municipios pequeños afectan directamente a la gestión del gasto, por lo que la adecuación de los requerimientos y exigencias de los órganos rectores deben estar de acuerdo a las capacidades y disponibilidades de los municipios. Los cambios en la norma presupuestal 2011, afectan negativamente a la gestión del gasto, pues a criterio del municipio, será más difícil utilizar recursos adicionales que se perciben en el transcurso de la gestión.

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Evaluación del Presupuesto – Indicadores Financieros

El Municipio de Shinahota en los últimos cuatro años, tres como agencia cantonal y uno como Municipio constituido, ha presentado niveles erráticos de ejecución, con altas y bajas en las diferentes gestiones. Por lo expuesto en su información contable, se observa niveles estacionales de los ingresos ejecutados desde la gestión 2008 a la gestión 2010 producto del salto de las transferencias originadas por la aparición del IDH desde julio de 2007.

Gráfico Nº 1 Presupuesto y Ejecución del Gasto (En Millones de Bolivianos)

Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Municipio de Shinahota

Como se observa la ejecución del gasto es errático, llegando a su nivel máximo en la gestión 2008 con un 98% de ejecución. Ya desde la gestión 2007 el gasto presupuestado, está por debajo de una presupuestación inicial. El comportamiento de lo ejecutado, que está por debajo de lo presupuestado, muestra una diferencia entre lo planeado y lo que realmente se lleva a cabo en la ejecución. Este aspecto, puede ser consecuencia de que el proceso de presupuestación está sobrestimado y se carga en el presupuesto inicial una cifra inercial que no se ajusta a la capacidad de ejecución de obras que tiene el Municipio.

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Asimismo, esta situación se puede deber a que en el transcurso de la gestión llegan mayores recursos de transferencias o de programas específicos que incrementan la fuente de financiamiento, que son oficializadas mediante la reformulación del presupuesto, sin embargo como este requisito es logrado muy tarde en la gestión fiscal debido a un conjunto de procedimientos largos que debe cumplir el municipio, el tiempo para su ejecución es corto, quedando muy poco espacio para la ejecución del presupuesto reformulado. Gráfico Nº 2 Presupuesto y Reformulado del Gasto (En Millones de Bolivianos)

Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Municipio de Shinahota

En el análisis del período 2007 – 2010 el gasto a diferido de manera significativa respecto al presupuesto inicial, lo que demuestra que los ajustes que deben efectuarse al presupuesto son importantes, por lo que los cambios en la presupuestación muestran que en el transcurso de la gestión los proyectos en ejecución y proyectos nuevos son modificados según el financiamiento adicional conseguido o recibido por las transferencias de Participación Popular e IDH.

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Gráfico Nº 3. Presupuesto Reformulado del Gasto vs. Ejecución del gasto (En Millones de Bolivianos)

Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Municipio de Shinahota

Es importante destacar que según la percepción de los técnicos municipales, los tiempos en la elaboración del presupuesto son muy anticipados, elemento que influye en la definición de los proyectos y el estado de los mismos para la elaboración de un presupuesto definitivo y ejecutable.

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Gráfico Nº 4 Presupuesto y Ejecución de los Ingresos Totales (En Millones de Bolivianos)

Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Municipio de Shinahota

Si cruzamos los datos de los ingresos y los gastos, se puede aseverar que la tendencia de la gestión del gasto depende enteramente de los niveles de financiamiento que obtiene el municipio.

Por lo observado en el análisis de la fase presupuestaria, el elemento preponderante que define los cambios en el nivel de ejecución son los ingresos, pues estos muestran la misma tendencia que el nivel de ejecución del gasto. El municipio según va consiguiendo recursos adicionales y estos puedan ser inscritos en el presupuesto, se generan las modificaciones presupuetarias, como este es un proceso muy largo para ser aprobado en el reformulado, el tiempo para ejecutar estos recursos adicionales son muy cortos afectando directamente a la gestión del gasto. Un elemento destacado es el grado de cumplimiento de las obligaciones del municipio, el nivel de pago frente al devengado representa el 95%, mostrando que la deuda flotante no es un tema preocupante, generando confianza en los proveedores y contratistas en el municipio, siendo el tema de cumplimiento un elemento más destacable en la gestión del gasto, pues las empresas no se presentan a las convocatorias no por el hecho de que la institución sea un mal

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pagador o por los montos, sino por las numerosas exigencias de la norma que dificultan y desincentivan la presentación de ofertas proveedoras.

Gráfico Nº 5 Gasto Pagado vs. Gasto Devengado (En Millones de Bolivianos)

Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Municipio de Shinahota

Por otra parte, las transferencias percibidas por el municipio en la mayoría de los años fueron inferiores a las presupuestadas, lo que generó cambios significativos en la gestión del gasto.

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Gráfico Nº 6 Transferencias de SPNF Presupuestado vs. Ejecutado (En Millones de Bolivianos)

Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Municipio de Shinahota

Estos cambios en el nivel de transferencias percibidas a su vez generan modificaciones en la asignación del gasto, los mismos que deben ser inscritos en el POA reformulado, este proceso de inscripción pasa por una serie de fases que dilatan y retardan la ejecución del gasto, afectando a la gestión presupuestaria.

Del análisis efectuado se puede concluir que la gestión del gasto depende enteramente de los niveles de financiamiento del mismo y el financiamiento es afectado directamente por las transferencias. En otras palabras la gestión del gasto en el municipio depende enteramente de los recursos transferidos por el Gobierno Central. Asimismo, se puede apreciar que más del 90% de sus recursos son originados por las transferencia y otras fuentes no generadas directamente por municipio, lo que evidencia alta dependencia del municipio de las transferencias que proporciona el Gobierno Central, teniendo la institución muy poco espacio de autogestión de los ingresos.

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Gráfico Nº 7 Recursos Propios vs. Transferencias de SPNF y Otros (En Millones de Bolivianos)

Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Municipio de Shinahota

En este sentido, es importante evaluar los pasos, tiempos y procedimientos que se siguen tanto para la elaboración del presupuesto inicial, como los presupuestos reformulados, de manera que los plazos establecidos por los órganos rectores consideren los tiempos de gestión que tienen los municipios de manera que no se afecte negativamente a todo el proceso presupuestario, principalmente en las fases de formulación y ejecución del mismo. Asimismo, se observa que la presentación anticipada del presupuesto inicial, no cuenta con información definitiva de la ejecución, datos imprescindibles para la elaboración de las estimaciones presupuestarias, lo que lleva a que ya en los primeros meses del año, se piense en reformular el presupuesto, incorporando la información de finales de gestión anterior y nuevos datos de ingresos y recursos no utilizados que se quedan en caja y bancos del municipio.

Los tiempos y plazos anticipados, afectan directamente a la gestión del gasto retrasando su ejecución, por lo que los tiempos estipulados en la norma presupuestaria de cada año, deben ser revisadas para acomodar los tiempos a la realidad de la gestión de los municipios, de manera que se genere plazos más accesibles para contar con información base para presentar un presupuesto más pegado a la verdadera ejecución de los municipios. 30

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Análisis de Gestión de Proyectos

En su forma general, el ciclo del proyecto comprende tres etapas: -‐ Pre-‐ inversión. -‐ Ejecución y Seguimiento Ex-‐Post. Las etapas constituyen un orden cronológico de desarrollo del proyecto, en las cuales se avanza sobre la formulación, ejecución y evaluación del mismo. ETAPA 1.-‐ PRE – INVERSIÓN: FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN EX -‐ ANTE DEL PROYECTO La etapa de preinversión se construye por la formulación y evaluación ex – ante de un proyecto. Está comprendida entre el momento en que se tiene la idea del proyecto y la toma de decisión de iniciar la inversión. Consiste en un juego interactivo de preparación y evaluación en el cual se diseña, evalúa, ajusta, rediseña, etc. Esta etapa tiene por objeto definir y optimizar los aspectos técnicos, financieros, institucionales y logísticos de su ejecución. Lo que con ellos se busca es especificar los planes de inversión y montaje del proyecto, incluyendo necesidades de insumos, estimativos de costos, identificación de posibles obstáculos, necesidad de entrenamiento y obras o servicios de apoyo. Las fases son las siguientes: 1. 2. 3. 4.

Identificación. Perfil. Pre-‐Factibilidad. Factibilidad.

ETAPA 2.-‐ EJECUCIÓN Y SEGUIMIENTO La etapa de ejecución y seguimiento está compuesta por dos fases: diseños definitivos, montaje y operación. Está comprendida entre el momento en que se inicia la inversión y el momento en que se liquida o se deja de operar el proyecto. Diseños Definitivos Una vez aprobada la realización del proyecto, se procede a contratar los diseños definitivos. Debido a que su elaboración suele generar una serie de pequeños cambios en el diseño del proyecto, puede ser necesario actualizar los presupuestos.

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Montaje y Operación El proceso de ejecución del proyecto comprende la construcción del proyecto, y la operación del mismo a través de todos los años de su “vida útil”, Convencionalmente se divide en dos sub-‐fases; la de montaje o construcción, y la de operación y mantenimiento.

ETAPA 4.-‐ EVALUACIÓN EX – POST Esta denominación se utiliza para referirse, como su nombre lo indica, a la evaluación que es efectuada después de que un proyecto es ejecutado. Tiene como fin determinar hasta dónde el proyecto ha funcionado según lo programado y en qué medida ha cumplido sus objetivos.

Identificación o Mapeo de Actores en el Municipio de Shinahota El Mapa de Actores es la identificación de actores, busca identificar a protagonistas clave de la institución (o vinculados a ella) que potencial o realmente pueden influir en la determinación/ ajuste y/o implementación de un plan, proyecto o una iniciativa institucional. Los actores son grupos (personas naturales o jurídicas agrupadas y constituidas) o individuos que tienen un interés en el desempeño y las políticas de una institución. Un actor es quien tiene fuentes de poder y de interés sobre la entidad o sobre un aspecto especifico. En este sentido, los actores internos y externos más relevantes dentro del Municipio de Shinahota para la elaboración y prirización de proyectos son: Actores Poder Interés Alcalde ü ü Oficial Mayor ü Consejo Municipal ü Cumbres Municipales ü ü Junta de Vecinos ü Sindicatos ü ü Federaciones ü ü

Esta herramienta sirve para poder establecer o definir estrategias de acercamiento tanto a nivel interno como externo y esta en función al poder e interes que cada actor tenga en determinado tema clave definido por la insttitución.

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Identificación y Priorización de Proyectos en el Municipio de Shinahota De acuerdo a las entrevistas con ejecutivos y técnicos del Municipio, los procedimientos para la identificación de proyectos responde a una conducta participativa y un trabajo estrecho con las organizaciones sociales y representantes de los 75 sindicatos de Shinahota. • Proyectos de Infraestructura

Necesidad se origina en la comunidad

Análisis de Recusros Financieros Estudio de factibilidad, dos variables: Población y radio de acción

Primera Cumbre: Determinacion de techos Segunda Cumbre: Presentacion de proyectos elegidos Tercera Cumbre: consoldidación de proyectos e inscripción en POA

•

Proyectos Productivos

Por vocación y necesidad productiva

Se deuine el proyecto entre técnicos del municipio y productores

Primera Cumbre: Determinacion de techos Segunda Cumbre: Presentacion de proyectos elegidos Tercera Cumbre: consoldidación de proyectos e inscripción en POA

La priorización de proyectos de infraestructura se la realiza en función a la población, radio de acción y al trabajo coordinado con las comunidades. Con los proyectos productivos la priorización se la realiza en función a la vocación de la comunidad, necesidades y perspectivas de mercado.

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Las fases del GESPRO El GESPRO es un programa de la FAM-‐Bolivia e identifica dos fases para la ejecución de proyectos:

Fase de Contratación

Convocatoria para la preinvesrión

Caliuicación de propuestas

Adjudicación de propuestas

Contratación de la obra

Fase de Ejecución de la Inversión

Inicio de la ejecución

Ejecución del Poyecto

Supervisión y Fiscalización

Entrega de la obra (provisiónal y deuinitiva)

Problemas en la Fase de Contratación en el Municipio de Shinahota El problema en la fase de contratación esta estrechamente vinculada con los plazos y tiempos establecidos en el SICOES, el Municipio centra sus proyectos en montos que fluctúan entre los 20.000.-‐ a 1.000.000.-‐ de bolivianos, muy pocos son los proyectos que superan este rango. En este sentido, para proyectos de pequeña envergadura, los cuales superan en poco los bs. 20.000, la norma establece que deben ser cargados al SICOES, proceso que dificulta el poder contar con propuestas de pequeñas empresas locales, por lo que generalmente califican empresas de zonas urbanas que en muchos casos por el análisis costo-‐ beneficio no se ven interesadas en los proyectos, ocasionado que la adjudicación sea declarada desierta y por ende el consecuente retraso en la ejecución física y financiera de los proyectos. Es importante recalcar que este problema es mucho mas frecuenta en los proyectos productivos, debido a aspectos técnicos (falta de personal especializado), logísticos (recursos financiaros para evaluaciones de campo ex-‐ antes) y la provisión de insumos y materiales específicos (pocas empresas oferentes). Problemas en la Fase de Ejecución de la Inversión en el Municipio de Shinahota

Los retrasos en la fase de ejecución, recaen principalmente en la etapa de ejecución del proyecto, este aspecto se da comúnmente en los proyectos productivos, debido a una deficiente elaboración, evaluación y análisis en la fase de preinversión o perfil. La falta de personal especializado para la elaboración y desarrollo de proyectos productivos a nivel local y central ocasiona que en el momento de la ejecución de la obra aparezcan problemas que generan retazos en la ejecución de los proyectos, produciéndose ajustes y

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cambios en el diseño del proyecto. A esto se suma la falta de equipos de logística (transporte) para el adecuado seguimiento y supervisión a las obras. Otro aspecto critico en los proyectos productivos es la documentación exigida en la etapa de cierre por las entidades financiadoras. Si bien se cuenta con un formato de documentación que se exige, esta es numerosa y no se respeta, convirtiéndose en un proceso burocrático que demora varios meses en ser concluida, con el consecuente retraso en la ejecución financiera de los proyectos ocasionando perjuicios a las empresas y sobre todo a la gestión del municipio.

Tiempos y Cuellos de Botella institucionales para la elaboración de un proyecto a diseño final •

•

Proyectos de Infraestructura: Para la elaboración de un proyecto a diseño final se requieren entre 45 a 65 días hábiles, según formato EVO CUMPLE, PARTICIPACIÓN POPULAR y FONADAL (para proyectos pequeños en los cuales los estudios TESA no son un requisito). Proyectos Productivos: Para la elaboración de un proyecto a diseño final se requieren aproximadamente 3 meses, según formato EVO CUMPLE, PARTICIPACIÓN POPULAR y FONADAL.

Los mayores problemas en la elaboración de perfiles a diseño final están dadas por los siguientes aspectos: ü Falta de personal especializado para la elaboración de los proyectos productivos de pre inversión. ü Falta de conocimiento en la elaboración de estudios (EI y TESA), aspecto que deriva en otro proceso de contratación de empresas consultoras o consultores individuales para la elaboración de dichos estudios, generando mayores plazos para la ejecución. ü Las entidades financiadoras y las gobernaciones, no cuentan con un listado bien definido de que es lo que se tiene que preparar para la elaboración de un proyecto, falta estandarizar los requerimientos. ü La ficha ambiental demora entre 2 a 4 meses en ser proporcionado por la Gobernación. ü Elevada rotación de personal en las instituciones financiadoras, esto ocasiona discontinuidad y cambios en los requisitos y exigencias de las instituciones, debiendo en muchas ocasiones tener que presentar documentación de un proyecto dos veces. ü Falta de personal especializado en el municipio y en las entidades financiadoras en temas productivos, esto ocasiona que los proyectos no sean bien elaborados y evaluados, generando posteriores retrasos en la ejecución de proyectos (ordenes de cambio y ampliaciones de plazo).

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Otra aspecto fundamental que dificulta la fase de ejecución de los proyectos productivos es el referido al ciclo de desembolsos de los recursos provenientes de las entidades financiadoras. La transferencia de los recursos no esta en concordancia con los ciclos productivos, es decir, existen fechas establecidas para realizar la siembra y la cosecha, si estos aspectos no se toman en cuenta en los desembolsos o transferencias, y estas llegan posterior a las fechas establecidas, el inicio de ejecución del proyecto generalmente debe esperar el siguiente ciclo productivo o año agrícola, retrasando considerablemente la ejecución de la inversión en el municipio. El aspecto más importante en la elaboración de los proyectos recae sin lugar a dudas en los estudios de pre inversión. Si en esta etapa no se ha logrado una adecuada identificación del proyecto, una correcta preparación del perfil técnico-‐financiero y no se han elaborado claramente los términos de referencia para la contratación del estudio técnico, es muy posible que en la epata de la ejecución de la obra o proyecto los problemas sean más sensibles a presentarse. En este sentido, y por lo antes descrito, la normativa actual exige una serie de documentos que deben ser presentados por las instituciones municipales sin diferenciar tipo de proyectos (productivos o infraestructura) la diversidad de capacidades, tamaños y recursos logísticos y otros entre municipios grandes, medianos y pequeños.

Proyectos y Relación con el SISIN El Sistema de Información sobre inversiones (SISIN), es un instrumento del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) que reconoce al Proyecto de Inversión Pública como unidad del sistema y; permite recopilar, almacenar, procesar y difundir la información de carácter financiero y no financiero, relativa al ciclo de vida de cada proyecto y su financiamiento.

El funcionamiento del SISIN se ajustará a las siguientes normas básicas. a. El SISIN. es un sistema de uso obligatorio para el procesamiento de la información. b. El SISIN se debe vincular y compatibilizar con el Sistema Integrado de Información Financiera del Sector Público y con otros sistemas de información relacionados al proceso de inversión de las entidades públicas. c. El SISIN está estructurado a partir de una base de datos central de

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información a nivel del Órgano Rector del SN1P, y bases de datos descentralizadas en los Ministerios, Viceministerios y las Gobernaciones Departamentales, sin perjuicio de otras bases de datos que existan a nivel interno de primeras entidades públicas nacionales, sectoriales, departamentales y municipales.

Es importante recalcar que todos los proyectos de inversión pública se registrarán en el SISIN desde su identificación como idea en las bases de datos descentralizadas y deberán ser remitidos a la base de datos central del sistema. El registro de los proyectos en el SISIN constituye requisito para su incorporación en el Programa de Inversión Pública. En este sentido, las principales dificultades que enfrenta el Municipio de Shinahota con relación al SISIN son: ü El SISIN web es lento y complicado para ser llenado y actualizado. ü Comunicación lenta de internet. ü Ausencia de coordinación y comunicación con el VIPFE por parte de del municipio, al existir un solo técnico destinado a atender a todos los municipios del departamento de Cochabamba. ü El SISIN debe convertirse en una herramienta más amigable para los usuarios y contar con la posibilidad de poder realizar cambios y modificaciones antes de enviar la información al VIPFE, ya que actualmente cualquier modificación debe ser solicitada y autorizada por el encargado del VIPFE en el departamento de Cochabamba. ü Falta de capacitación integral teórico-‐práctico para un buen uso del sistema.

VI.

Fortalecimiento de Capacidades En este acápite se pretende abordar las necesidades de la institución con relación a los proceso de fortalecimiento y desarrollo de los recursos humanos, institucionales y organizacionales que se requieren al interior del Municipio. Este acápite fue desarrollado en función a los datos obtenidos en los puntos anteriores, donde se evidencia los requerimientos más sentidos del personal para lograr un fortalecimiento de capacidades que les permita el poder desarrollar sus funciones de una manera más eficiente y eficaz. Los datos de la entrevista realizada a mandos ejecutivos y medios, claramente identifican que la asistencia técnica, capacitación y fortalecimiento de capacidades deben estar esencialmente relacionados a temas normativos, presupuestarios y de proyectos. En el Municipio de Shinahota se pudo constatar que el personal es profesional, pero que carece de conocimiento en temas normativos y procedimentales a

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nivel administrativo y técnico, motivo por el cual la institución debe acelerar los procesos de fortalecimiento en temas centrales como: § § § § §

Elaboración, evaluación y seguimiento de proyectos (perfil de proyectos-‐pre inversión) Elaboración del Presupuesto (SIGMA, SICOES, SINCOM, SISIN-‐WEB), reforzando en el tema de contratación. Capacitación básica en aspectos de normativa municipal Capacitación en la Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz Capacitación en la elaboración de Estudios de Impacto (EI) y TESA.

Los niveles de capacitación deben cubrir aspectos teórico-‐prácticos y preferentemente con instituciones especializadas en temas técnicos-‐ administrativos. Las fechas que consideran apropiadas para la realización de la capacitación están vinculadas con la elaboración y presentación de los Planes Operativos Anuales (POA) y con los tiempos de menor trabajo en las institución, fechas que recaen entre los meses de Noviembre a Febrero (época de lluvias y consecuente menor nivel de menor trabajo)

Los datos anteriores reflejan que los temas de proyectos y administrativos deben ser fortalecidos en la institución ya que absorben más del 60% del tiempo de los ejecutivos y los técnicos del municipio. En este sentido, es primordial el contar con capacitaciones anuales que permitan la actualización, el reforzamiento y sobre todo el conocimiento de las normas actuales, así como sus variaciones, ajustes y cambios. Este aspecto sin lugar a dudas permitirá a los funcionarios municipales el poder contar con mejores herramientas para su aplicación, cumplimiento y una adecuada delegación de responsabilidades, con el propósito final de contar con una gestión eficiente, rápida y transparente al servicio de la población en general.