“Apoyo al VCDI en la primera fase de elaboración de algunos componentes del Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2011 – 2015 – Zonas Expulsoras, Fortalecimiento Institucional, Gobernabilidad y Actores Institucionales”
Componente Zonas Expulsoras
Septiembre 2010
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Com mponente Zoonas Expulsoras n de sus Las Zonas Exppulsoras esttán definiddas por loss flujos migratorios qque emanan territtorios haciaa áreas prodductoras de hoja de cooca. Áreas que q se consstituyen en destinos exceppcionalmennte atractivoos para las migracionees internas que q se sostienen en ell país, en cuannto que, el pproceso de producciónn y comerciialización de d la hoja dde coca perrmite una generación rápiida y constante de inngresos. Enn corresponndencia conn variables de tipo econnómico, las distintas tendencias t m migratorias s que se haan estableccido hacia las l áreas produuctoras de hoja de cooca han preesentado, ddesde su inicio históriico, particularidades definnidas según el contextoo que se atraaviesa en el país, la región o la zonna. e trópico dee Cochabam mba fue a El prrimer momeento en que se reconocen migracioones hacía el partirr de la décaada de los 60 y se carracterizó poor el apoyo que brindóó el Estado,, bajo un proceeso pretenddidamente pllanificado. l 70, se reeconoce un segundo moomento cuaando el narcotráfico A fiinales de la década de los proovocó el incremento de la migracióón hacia estta región a partir p de la rrepentina deemanda que surgió de hoja de cocca para la prroducción dde pasta base de cocaína; estableciéndose d carácter definitiva d quue fue predoominante haasta finales de los unna migracióón masiva de ochentaa. Las tendenncias de estte periodo se observan en el gráficco siguiente. Receepción de migrantes m en n el Trópicoo de Cochabamba por municipio según provvincia de origen
Fuente: Seggún encuesta DIRECO, D
Posteeriormente, a finales de d la décadaa de los 90, a causa del incremennto progresiivo de la poblaación y de la l consecueente expansiión de cultiivos de cocaa se redujo la disponib bilidad de tierraas libres en el trópico y se definió la aplicacióón de las coonocidas poolíticas de reducción r de esstos cultivoss; factores por p los que la migracióón definitivaa dejó de ser predominaante para cederr espacio a una dinámiica migratorria de caráccter temporaal o estacional. Es, enttonces, el análiisis de la migración m esstacional lo que nos peermitirá deffinir las áreas expulsorras desde las que q emanann los flujos migratoriios hacia eel Trópico de Cochabbamba y ell tipo de estraategia que see debe planttear. 2
Otro escenario que se debe tomar en cuenta de manera particular es el de las migraciones que se establecen hacia los Yungas de La Paz. Región a la que arriban migrantes desde periodos precolombinos y coloniales procedentes del altiplano y de valles interandinos. Usualmente, una migración de tipo estacional en las conocidas áreas tradicionales y de carácter definitivo en las áreas de expansión. Esta dinámica se sostiene aún y se reconoce al observar que municipios como Coroico, Chulumani o Coripata reciben migrantes estacionales durante las temporadas de cosecha de coca. Por otra parte, áreas como La Asunta, Caranavi o Palos Blancos reciben migrantes que tienden a establecerse de manera definitiva y que proceden de las agotadas tierras tradicionales o de las zonas andinas más altas. A partir del escenario expuesto, de migraciones estacionales predominantes, se identifican en la tabla siguiente los municipios que pueden ser considerados como expulsores hacia las zonas productoras de hoja de coca, en Yungas de La Paz y Trópico de Cochabamba.1 Cobertura según mancomunidades y municipios para las zonas expulsoras Mancomunidad Valles Interandinos (26.400 Hab.)
Mancomunidad Cono Sur (48.511 Hab.)
Mancomunidad de Municipios de la Cuenca del Caine (98.312)
Mancomunidad de la Región Andina. (60.255 Hab.)
4 Mancomunidades
Municipios Inquisivi
Población 16.200
Superficie km2 3.800
Quime
7.388
971
Pocona
11.488
920
Totora
12.961
2.195
Pojo
11.515
5.764
Anzaldo
9.126,
542
Capinota
16.945
570
Sacabamba
4.718
242
San Pedro de Buena Vista
27.639
3.470
Acasio
5.764
432
Arampampa
4.860
347
Toro Toro
10.535
1.160
Sacaca
18.725
1.334
Arque
11.808
584
Bolívar
8.635
413
Sicaya
2.235
174
Tacopaya
11.658
684
Tapacari
25.919
1.538
18 Municipios
218.119
25.140
Fuente: Elaboración propia en base a FAM - Bolivia
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Según Plan de Acción de Zonas Expulsoras 2011 – 2015 ‐ FONADAL y Plan Estratégico para Zonas Expulsoras, 2007
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Esta delimitación de zonas expulsoras es ampliada y la aplicación de planes y estrategias de desarrollo se puede focalizar en áreas específicas más reducidas, según las líneas de acción y la disponibilidad de recursos. Problemática La problemática de las Zonas Expulsoras es la que genera la pobreza con su amplia gama de secuelas. Es por ello que, frente a las dimensiones que alcanzan las carencias y dificultades de este escenario, la presente propuesta se focaliza en una sola variable: la baja disponibilidad de ingresos económicos que enfrenta la población de estas zonas. El bajo nivel de ingresos se prioriza como variable en cuanto que tiene la correlación más fuerte con los flujos migratorios estacionales, los mismos que tienden a ser reconocidos como indispensables para la supervivencia de las familias de las Zonas Expulsoras en determinados momentos del ciclo de producción agrícola. Es importante resaltar, también, que los bajos niveles de educación de los hombres adultos de estas regiones no dejan muchas opciones para la migración temporal. La experiencia del trabajo agrícola es, quizás, el único conocimiento que pueden ofrecer en el mercado laboral nacional. En torno a esta problemática también es importante señalar que en algunas áreas de producción de hoja de coca existe una creciente demanda de fuerza de trabajo para actividades ilegales relacionadas al narcotráfico. Esta dinámica laboral tiende a aprovechar la oferta de mano de obra de los migrantes que proceden de las zonas más pobres en cuanto que sus exigencias son menores y su disponibilidad mayor. La consecuencia que se lamenta, además del beneficio que se brinda al narcotráfico en el ámbito local de las zonas productoras de hoja de coca, es la proliferación del narcotráfico en zonas expulsoras provocada por los mismos migrantes una vez que retornan a sus lugares de origen con las experiencias y expectativas generadas en torno al narcotráfico. Actores Para abordar la problemática expuesta, es útil recordar que los actores institucionales que mayor presencia tienen en las zonas expulsoras y que articulación más fluida sostienen con los actores sociales son los gobiernos municipales. Conocen las necesidades y potenciales de cada zona; y aunque presentan debilidades en su gestión y no disponen de capacidades técnicas para formular proyectos o planes estratégicos de desarrollo, es útil recordar que la mayoría de estos gobiernos cuenta con proyectos a diseño final sin financiamiento para su implementación. Además, se debe considerar que se constituyen en la puerta principal para lograr articulación y relacionamiento con otros actores locales del desarrollo. Al fin, es en este sentido que se les reconoce como potenciales aliados para la implementación de planes y propuestas de desarrollo.
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Las mancomunidades de cada una de las zonas expuestas en la delimitación geográfica se constituyen en un interlocutor válido para facilitar la coordinación con los municipios que las integran. Esto resulta importante en consideración de las dificultades de acceso y comunicación que se enfrentan en varios de los municipios considerados dentro de este plan. Las gobernaciones de Cochabamba, Potosí y La Paz son entidades que también se pueden constituir en aliados estratégicos para la implementación de este plan, en cuanto que, cuentan con importantes recursos para la inversión en infraestructura pública con impacto supramunicipal. Sobre estas instituciones se debe notar una escasa o nula comunicación con los gobiernos municipales Por último, se debe considerar también la presencia de Organizaciones no Gubernamentales y agencias de cooperación que conocen algunos de los municipios y que han desarrollado la capacidad para intervenir en ellos. Entre estas se consideran relevantes por su desempeño y capacidad de acción a las ONGs INDICEP y AGRUCO, y a los proyectos de la cooperación PROAGRO y PADEP.
Lineamiento de políticas sectoriales Enfoque El enfoque de este plan se propone a partir de la consideración general de que el Desarrollo Integral en las Zonas Expulsoras sólo será posible si se organizan los esfuerzos hacia la articulación de una red productiva y de comercio que permita aprovechar de manera integrada todas las potencialidades. Esto significa diseñar e implementar un plan estratégico que articule recursos y esfuerzos bajo una misma línea y en procura de un mismo objetivo. Inicialmente, se señala que a partir de la definición y priorización de la problemática de las Zonas Expulsoras se infiere que la mejora en la prestación de servicios de salud o salubridad no incidirá en las dinámicas migratorias existentes. Es por este motivo que el presente plan se planteará como una estrategia orientada a incrementar la generación de ingresos monetarios mediante el apoyo a la producción agrícola, al mejoramiento de la seguridad alimentaria y a establecer procesos de cualificación técnica que brinden a los migrantes nuevas alternativas de destino. Es importante considerar que el presente plan corresponde plenamente con la Revolución Rural al ampliar la contribución de la producción agropecuaria y forestal a los medios de vida de la población y al desarrollo del país. De manera específica coincide con la Política de Apoyo a la Producción y Transformación de los Recursos Renovables Naturales mediante la construcción de empresas sociales públicas de productos alimentarios y de gestión de productos estratégicos. Finalmente, se puede añadir que el enfoque que se propone también coincide con el objetivo de la Revolución Agraria referido a la seguridad y soberanía alimentaria del país en cuanto que aborda la Política de Transformación de los Patrones Productivos y Alimentarios.
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Objetivo principal. Establecer procesos regionales de fortalecimiento de las capacidades productivas e innovadoras en áreas expulsoras de migrantes; vinculando la producción agrícola y pecuaria al mejoramiento de la seguridad alimentaria de la población más vulnerable, promoviendo una participación activa de los actores sociales, facilitando alianzas estratégicas entre actores de las distintas unidades de planificación, y brindando nuevas alternativas a los migrantes de las zonas más empobrecidas. Específicos 1. Mejorar las capacidades de las instituciones estatales nacionales y sub nacionales que intervienen en estas áreas para emprender procesos participativos y sostenibles de desarrollo. 2. Generar información a través de estudios sectoriales para definir con más detalle las acciones de fomento a la producción en cada zona expulsora. 3. Caracterizar, cualitativa y cuantitativamente, los flujos migratorios que reciben las áreas productoras de hoja de coca. 4. Mejorar la infraestructura productiva necesaria para el desarrollo agrícola en términos de riego, preservación de suelos, centros de acopio y otros similares. 5. Fortalecer las capacidades de las organizaciones de productores en procura de consolidar la sostenibilidad de los emprendimientos y proyectos que se realicen en el marco del presente plan. 6. Desarrollar e innovar la tecnología y los procesos de producción y de transformación de productos agrícolas y pecuarios. 7. Establecer una oferta de formación técnica y vocacional que fortalezca las capacidades productivas de las zonas expulsoras y brinde a los migrantes alternativas laborales que converjan en torno a la legalidad. Estrategia Previamente, es importante señalar que por el desafío que supondrá la implementación de este componente se considera de gran importancia la instalación de una oficina descentralizada encargada de monitorear la ejecución de los proyectos en las zonas expulsoras, y de generar, permanentemente, información de impacto sobre variables económicas, políticas e institucionales. La estrategia para Zonas Expulsoras se presenta en torno a dos programas específicos. Primero, Promoción productiva con seguridad alimentaria; y, segundo, Formación técnica. Cada uno de estos se expone, de manera sintética, a continuación.
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Promoción productiva con seguridad alimentaria.En términos generales, el primer programa se plantea como una articulación de la producción agropecuaria con la seguridad alimentaria de niños en edad escolar y de madres gestantes. Para esto se espera implementar procesos por mancomunidad en tres etapas. •
Primera etapa. Los procesos regionales se iniciarían potenciando las capacidades productivas agrícolas a través de proyectos municipales de infraestructura productiva como riego, preservación de suelos, recuperación de suelos o centros de acopio. Respecto a los proyectos de esta etapa, se espera que éstos se implementen bajo administración municipal y para ser ejecutados bajo licitación por empresas constructoras.
•
Segunda etapa. En esta estrategia se identifica como necesario el fortalecimiento de organizaciones de productores en temas de gestión y administración para mejorar su desempeño y rendimiento frente al mercado.
•
Tercera etapa. Finalmente, se espera llevar adelante la instalación de plantas para transformación de la producción agrícola. Se espera que estas plantas de transformación funcionen como empresas descentralizadas, con una composición mixta de capitales en la que podrían participar los gobiernos municipales, empresas privadas con experiencia en el área y las organizaciones fortalecidas de productores. Al respecto, es importante mencionar se han identificado posturas favorables entre distintos actores y potenciales aliados para la conformación de estas empresas
Se espera que esta tercera etapa se pueda comenzar a implementar a partir del tercer año de aplicación del presente plan. Considerando que el tercer año se podrían construir y equipar las plantas, el cuarto año realizar la capacitación, asistencia y acompañamiento en procesos técnicos y administrativos necesarios para el funcionamiento de las plantas; y, el quinto año sólo mantener un apoyo en asistencia técnica o asesoramiento.
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En el grráfico siguieente se esquuematiza la ppropuesta. Esquemaa del progrrama de proomoción prooductiva coon seguridadd alimentarria
Form mación técn nica Resppecto al segundo proggrama del componentte para zonas expulsoras, se pllantea la implementaciónn de procesoos de formaación técnicca que perm mitan direcccionar la migración, m que se orienta hasta el momento m a las áreas productoras p de hoja dde coca, hacia otros merccados de traabajo. Tambbién se espera que estoos centros de d formacióón técnica funcionen fu bajo administracción descenntralizada, con c participaación de loss gobiernoss municipalees, juntas de padres, p centtros de forrmación suuperior e innstituciones privadas con experiencia en proceesos de capacitación. Estraategias tran nsversales -
Considerraciones meddioambientalles.
d diseño o priorización de proyecctos específficos se debben tomar en e cuenta En el proceso de factoores de adapptación al cambio c clim mático. Estoo se deberá concretar ttécnicamentte en una tendeencia a seleeccionar prooyectos de infraestructtura orientaada al riego, la preservvación de suelo os y manejoo de recursos hídricos en e general. -
Considerraciones de género g y gen neración
El proceso p de mejoramieento de la seguridad alimentariia se orienntará a ateender las necesidades nutrricionales de d niños y mujeres, m dottándose de raciones dee desayuno escolar y compplementos nnutricionalees para maddres gestanttes. De estee modo, además de geenerar un 8
mercado para los productores de las zonas expulsoras se atienden las necesidades nutricionales de la población sin dejar de lado la perspectiva de género. Programas de Desarrollo para Zonas Expulsoras A partir de los elementos propuestos se formulan dos programas de desarrollo para Zonas Expulsoras, respondiendo a los objetivos planteados y con los que se espera aplicar el referido enfoque estratégico. La implementación de este Componente de Desarrollo para Zonas Expulsoras se espera llevar a cabo, según se expone en la estrategia, a través de la ejecución e interacción de los siguientes programas. Sub componente de promoción productiva con seguridad alimentaria. En correspondencia con lo que se ha mencionado en la estrategia, este programa contará con tres programas. Los mismos que se detallan a continuación. Programa de infraestructura productiva.Bajo la perspectiva estratégica se espera que el objetivo de cada proyecto de este programa se oriente a fortalecer la provisión de materia prima para el mercado, el autoconsumo y las plantas de transformación de alimentos que se instalen por región. Los proyectos que se esperan incluir en este programa serán referidos, especialmente, a riego, preservación y protección de suelos, centros de acopio y otros similares que fortalezcan las capacidades de productos diversos como el trigo, el amaranto, la cañawa y otros de alto valor nutricional. Programa de fortalecimiento organizacional. El fortalecimiento técnico y administrativo de las organizaciones de productores se reconoce como fundamental para lograr un posterior funcionamiento sostenible de las plantas de procesamiento de alimentos y para asegurar raciones alimentarias bajo condiciones de salubridad requeridas. Se espera incluir en los proyectos del subprograma elementos referidos tanto al equipamiento básico como a la asistencia técnica, la capacitación y otros. Este subprograma se podría ejecutar estandarizando los procesos para todas las zonas expulsoras, por lo que, en función de optimizar recursos y establecer sinergias interregionales o intersectoriales, se recomienda que los ejecutores de los proyectos respectivos tengan capacidad de cobertura departamental o interdepartamental. Podría tratarse de ONG’s o empresas consultoras. Programa de transformación.Como se ha mencionado, la implementación de este programa se planea mediante la ejecución de proyectos de administración descentralizada que operen bajo la forma de empresas comunitarias o de capital mixto. Empresas en las que participen como socios los municipios, los productores, y pequeñas o medianas empresas que se encuentren en capacidad de transferir tecnologías y capacidades operativas. Estas empresas deberían 9
definirse con cobertura regional por mancomunidad, en función a los potenciales y debilidades identificados en los distintos municipios. De manera general, para las áreas con baja diversidad productiva se recomienda la instalación de molinos, mezcladoras de harinas y plantas panificadoras. En áreas con mayor diversidad productiva, como la Cuenca del Caíne, se deberá analizar la viabilidad de plantas liofilizadoras con alta versatilidad para el procesamiento de distintos alimentos. Sub componente de formación técnica. En consideración de las limitaciones y dificultades que se enfrentan para frenar la emigración hacía las áreas productoras de hoja de coca, se reconoce que una alternativa complementaria al anterior sub componente es la de direccionar la migración hacia las áreas urbanas a través de una oferta de formación técnica - vocacional. Una propuesta que se plantea en consideración de que migrantes trabajadores cualificados técnicamente tendrán mayor inclinación por trasladarse hacia centros urbanos en cuanto que tendrán mejores y mayores oportunidades. Los contenidos de los procesos de capacitación y enseñanza deberían definirse según la zona, en consideración del nivel de formación escolar promedio y otras variables. Según el caso, se podrían focalizar en temas de construcción, mecánica automotriz, corte y confección, etc. Respecto a la implementación de este sub componente, con un programa único, se recomienda la coordinación con instituciones que cuentan con experiencia en actividades de esta naturaleza. Entre estas se ha considerado a universidades técnicas, centros privados de formación y organizaciones no gubernamentales especializadas. Plan de Inversiones A continuación, se detallan los tipos de proyectos que se han considerado como necesarios para alcanzar los objetivos de cada sub programa. Se añaden, además, algunos parámetros que permiten realizar una aproximación al costo que implica cada tipo proyecto y una aproximación a la inversión requerida.
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Tabla de estimación presupuestaria del componente de Zonas Expulsoras Sub componente
Sub componente de promoción productiva con seguridad alimentaria
Programas
Programa de infraestructura productiva
Programa de transformación
Programa de fortalecimiento organizacional
Sub componente de formación técnica
Programa de formación técnica
Total
Tipos de proyecto
Unidad
Centros de acopio y M2 otros similares. Sistema de riego Ha Muros defensivos M3 Subtotal Planta procesadora de Planta raciones de desayuno escolar. Fábrica de harinas Planta enriquecidas Planta liofilizadora Planta Subtotal Instalación y Municipio consolidación de unidades municipales DEL Proyecto de desarrollo Año / de capacidades en Mancomunidad mancomunidades Proyecto de consejos Año / Municipio municipales DEL Subtotal Estudio de diseño de Proyecto centro de formación Infraestructura y Centro equipamiento de centro de formación vocacional Funcionamiento de Año centro de formación vocacional Subtotal
Costos referenciales US$
Cantidade s estimadas
Totales estimados
100
7500 m2
750.000
4.500 3.500
1.500 Ha 2.000 m3
250.000
1
6.750.000 7.000.000 14.500.000 250.000
220.000
1
220.000
280.000
1
4.000
18
280.000 750.000 72.000
42.000
4
168.000
20.000
18
360.000
10.000
1
600.000 10.000
250.000
1
250.000
48.000
5
240.000
500.000 16.350.000
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Sistema de Monitoreo El monitoreo del programa de desarrollo para zonas expulsoras se propone a partir de indicadores de efecto por subprograma e indicadores de resultados por proyecto. El detalle se presenta en la tabla siguiente.
COMPONENTE
SUB COMPONENTE Promoción productiva con seguridad alimentaria
PROGRAMA Programa de infraestructura productiva
Volúmenes de producción incrementados
Programa de transformación
Volumen de producción agrícola local cubriendo la demanda de alimentos destinados a raciones de desayuno escolar
Programa de fortalecimiento organizacional
Proporción incrementada de inversiones realizadas en promoción económica.
Programa de formación de recursos humanos
Jóvenes capacitados aplicando conocimientos en procesos productivos
Zonas expulsoras
Formación técnica
INDICADOR DE EFECTO
INDICADOR DE RESULTADOS Ha de cultivo bajo riego Ha de cultivo protegidas Ha de cultivo recuperadas TM de harina producida TM de raciones alimentarias producidas TM de raciones alimentarias producidas Proyectos programados, diseñados y ejecutados por las unidades DEL. Proyectos de promoción económica regional programados, diseñados y ejecutados por las mancomunidades. Iniciativas y emprendimientos productivos puestos en marcha por región. Documento validado Instalaciones concluidas y equipadas listas para su funcionamiento Número de alumnos formados.
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