Laporan Akhir - Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah by Luthfi Muhamad Iqbal

L A P O R A N

A N T A R A

Kajian Evaluasi Dampak Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah terhadap Kinerja Pembangunan Daerah

DIREKTORAT OTONOMI DAERAH KEDEPUTIAN PENGEMBANGAN REGIONAL KEMENTERIAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL/ BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL

L A P O R A N

A K H I R

Kajian Evaluasi Dampak Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah terhadap Kinerja Pembangunan Daerah

DIREKTORAT OTONOMI DAERAH KEDEPUTIAN PENGEMBANGAN REGIONAL KEMENTERIAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL/ BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL

KATA PENGANTAR

KATA PENGANTAR Salah satu bagian dari pelaksanaan tugas pokok dan fungsi Kementerian PPN/Bappenas melalui Direktorat Otonomi Daerah adalah melaksanakan kajian tematik untuk setiap tahunnya, dimana pada tahun 2017 kajian yang dilaksanakan mengambil tema â&#x20AC;&#x153;Evaluasi Dampak Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah Terhadap Kinerja Pembangunan Daerahâ&#x20AC;?. Laporan kajian ini disusun dengan harapan mampu menjadi masukan dalam proses penyusunan terkait kebijakan pemerintah dalam aspek desentralisasi dan otonomi daerah untuk periode yang akan datang. Di samping itu besar harapan kami agar laporan ini menjadi sebuah bahan masukan dalam penyusunan Rencana Kerja Pemerintah (RKP) untuk periode yang akan datang. disamping itu rekomendasi yang dihasilkan dalam laporan ini diharapkan mampu memberikan sebuah solusi atas permasalahan yang ada saat ini dan mampu berkontribusi dalam meningkatkan efektifitas pelaksanaan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah. Kami menyadari bahwa masih banyak keterbatasan dan kekurangan dalam berbagai hal, namun besar harapan kami agar laporan ini mampu memberi manfaat dalam mendukung pelaksanaan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah. Saran dan masukan dari berbagai pihak sangat kami harapkan demi perbaikan laporan ini di masa yang akan datang. Saran dan masukan dapat disampaikan kepada Sekretariat Direktorat Otonomi Daerah Bappenas, Jl Taman Suropati No. 2 Jakarta 10310 dengan telp atau fax: (021) 31935289.

Jakarta, Desember 2017 Direktur Otonomi Daerah, Bappenas

R. Aryawan Soetiarso Poetro

DAFTAR ISI

DAFTAR ISI KATA PENGANTAR .....................................................................................................i DAFTAR ISI ................................................................................................................ii DAFTAR GAMBAR ................................................................................................... vii DAFTAR TABEL ....................................................................................................... viii DAFTAR GRAFIK ........................................................................................................ x BAB I Pendahuluan .................................................................................................. 1 1.1.

Latar Belakang .......................................................................................... 1

1.2.

Pertanyaan Penelitian .............................................................................. 3

1.3.

Tujuan Penelitian ...................................................................................... 4

1.4.

Keluaran Penelitian .................................................................................. 4

1.5.

Metode Penelitian .................................................................................... 5

1.5.1.

Sumber Data...................................................................................... 5

1.5.2.

Teknik Pengumpulan dan Analisis Data ............................................ 5

1.5.3.

Pemilihan Lokasi Uji Petik ................................................................. 7

1.5.4.

Kerangka Analisis............................................................................... 8

1.6.

Sistematika Penulisan ............................................................................... 9

BAB II Tinjauan Pustaka ........................................................................................... 7 2.1.

Definisi Desentralisasi .............................................................................. 7

2.2.

Tujuan dan Alasan Desentralisasi ............................................................. 8

2.3.

Bentuk dan Jenis Desentralisasi ............................................................. 12

2.3.1.

Bentuk Desentralisasi ...................................................................... 12

2.3.2.

Jenis Desentralisasi ......................................................................... 16

Dampak Desentralisasi ........................................................................... 18

2.4.

DAFTAR ISI

2.5.

Prasyarat Keberhasilan Desentralisasi ................................................... 21

2.5.1.

Komponen Desentralisasi Politik .................................................... 21

2.5.2.

Komponen Desentralisasi Fiskal ...................................................... 22

2.5.3.

Komponen Desentralisasi Administratif ......................................... 24

2.6.

Desentralisasi dan Kaitannya Terhadap Pembangunan Daerah ............ 27

2.6.1.

Desentralisasi terhadap Pemerataan Pembangunan ..................... 28

2.6.2.

Desentralisasi terhadap Ketimpangan Pembangunan.................... 29

2.6.3.

Desentralisasi terhadap Efisiensi Pembangunan ............................ 30

2.6.4.

Desentralisasi terhadap Inefisiensi Pembangunan ......................... 31

2.6.5.

Keterkaitan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam

Meningkatkan Kinerja Pembangunan Daerah .............................................. 32 BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan.......................................................................... 33 3.1.

Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Perkembangan Konstitusi . 33

3.1.1.

Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam UUD 1945 ................... 34

3.1.2.

Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Konstitusi RIS 1949 .... 34

3.1.3.

Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam UUD Sementara 1950 44

3.1.4.

Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam UUD 1945 Amandemen 45

3.2.

Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Perkembangan Peraturan

Perundang-Undangan setingkat Undang-Undang ............................................ 47 Komponen Desentralisasi Politik .................................................... 50

3.2.2.

Komponen Desentralisasi Fiskal...................................................... 52

3.2.3.

Komponen Desentralisasi Administrasi .......................................... 54

iii

3.2.1.

DAFTAR ISI

3.3.

Tinjauan Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Dokumen

Perencanaan Nasional di Indonesia .................................................................. 61 3.3.1.

Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Rencana Pembangunan

Jangka Panjang Nasional 2005-2025 ............................................................. 61 3.3.2.

Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Rencana Pembangunan

Jangka Menengah Nasional III 2015-2019 .................................................... 66 BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah ............................................................. 70 4.1.

Pencapaian Paruh Waktu (Mid-Term) Sasaran Pokok Bidang

Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam RPJMN 2015-2019 ....................... 70 4.1.1.

Peningkatan Kemampuan Fiskal dan Kinerja Keuangan Daerah .... 71

4.1.2.

Peningkatan Kapasitas Kelembagaan Pemerintah Daerah ............. 74

4.1.3.

Peningkatan Kapasitas Aparatur Pemerintah Daerah .................... 77

4.2.

Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah selama keberjalanan

Desentralisasi dan Otonomi Daerah ................................................................. 78 4.2.1.

Kinerja Umum Pembangunan Daerah ............................................ 78

4.2.2.

Desentralisasi Politik dan Penguatan Demokrasi Lokal .................. 83

4.2.3.

Desentralisasi Fiskal dan Perbaikan Kualitas Belanja Daerah ......... 86

4.2.4.

Desentralisasi Administrasi dan Perbaikan Pelayanan Publik ...... 105

4.2.5.

Desentralisasi Ekonomi dan Peningkatan Daya Saing Daerah ...... 114

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan ......................................... 116 5.1.

Persepsi Stakeholder terhadap Dampak Pelaksanaan Kebijakan

Desentralisasi Pada Peningkatan Kinerja Pembangunan Daerah ................... 116 5.1.1.

Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Indikator Umum ........ 116

DAFTAR ISI

5.1.2.

Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Penguatan Demokrasi

Lokal

117

5.1.3.

Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Peningkatan Daya Saing

Daerah 119 5.1.4.

Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Kesejahteraan

Masyarakat .................................................................................................. 120 5.2.

Persepsi Stakeholder terhadap Faktor Kunci Keberhasilan Pelaksanaan

Desentralisasi .................................................................................................. 121 5.3.

Temuan dan Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan Desentralisasi

dan Otonomi Daerah di Tingkat Daerah ......................................................... 124 5.3.1.

Jawa Barat ..................................................................................... 124

5.3.2.

Kalimantan Utara .......................................................................... 125

5.3.3.

Aceh............................................................................................... 130

5.3.4.

Maluku Utara ................................................................................ 134

5.3.5.

Sumatera Selatan .......................................................................... 136

5.3.6.

Jawa Timur .................................................................................... 139

5.3.7.

Sulawesi Tengah ............................................................................ 142

5.3.8.

Kota Yogyakarta ............................................................................ 144

5.3.9.

Nusa Tenggara Barat ..................................................................... 147

5.4.

Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan di Tingkat Pusat ........... 152

BAB VI Pembelajaran dan Rekomendasi ............................................................. 155 6.1.

Pembelajaran........................................................................................ 155 Temuan Umum.............................................................................. 155

6.1.2.

Desentralisasi Politik ..................................................................... 156

6.1.3.

Desentralisasi Administrasi ........................................................... 157

6.1.1.

DAFTAR ISI

6.1.4.

Desentralisasi Fiskal ...................................................................... 159

6.1.5.

Desentralisasi Ekonomi ................................................................. 160

6.2.

Rekomendasi ........................................................................................ 161

DAFTAR PUSTAKA................................................................................................ 162

DAFTAR GAMBAR

DAFTAR GAMBAR Gambar 1. 1 Kerangka Logika Desentralisasi dan Otonomi Daerah ................................... 8 Gambar 1. 2 Kerangka Analisis............................................................................................ 9 Gambar 2. 1 Desentralisasi Tanggungjawab dari Pemerintah Pusat (Smith, 2001) ........... 8 Gambar 2. 2 Bentuk Desentralisasi menurut Pola Transfer (Smith, 2001) ....................... 16 Gambar 2. 3 Paradigma Desentralisasi (Smith, 2001) ...................................................... 20 Gambar 2. 4 Kerangka Kerja Desentralisasi dan Otonomi Daerah (Jaweng, 2017) .......... 32

Gambar 3. 1 Diagram Alur Pentahapan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam RPJPN (Undang Undang Nomor 17 tahun 2007 tentang RPJPN 2005-2025, 2007) ..................................................................................................................... 66 Gambar 4. 1 Ruang Lingkup Klasifikasi Belanja Menurut Fungsi Pengelolaan Keuangan Negara (Sumber: PMK 114/2016) ........................................................ 95 Gambar 4. 2 Peta Persebaran Proyek Pembangunan Daerah yang dibiayai dari Pinjaman Daerah PT SMI ..................................................................................... 104

vii

DAFTAR TABEL

Tabel 1. 1 Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah ............................. 2 Tabel 1. 2 Teknik Pengumpulan dan Analisis Data ................................................. 6 Tabel 1. 3 Tabel Lokasi Uji Petik .............................................................................. 8 Tabel 2. 1 Alasan Penerapan Kebijakan Desentralisasi ......................................... 10 Tabel 2. 2 Matriks Otonomi dan Akuntabilitas dan Bentuk Desentralisasi .......... 14 Tabel 2. 3 Jenis Desentralisasi menurut Aspek Tata Kelola Pemerintahan yang ditransfer ............................................................................................................... 16 Tabel 2. 4 Dampak Desentralisasi menurut Studi Terdahulu ............................... 20 Tabel 3. 1 Pokok Pokok Penyelenggaraan Pemerintahan yang dibebankan pada Pemerintah Federal Republik Indonseia Serikat ................................................... 39 Tabel 3. 2 Perubahan Kerangka Regulasi Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia serta Landasan Konstitusionalnya ........................................................ 48 Tabel 3. 3 Aspek Perbandingan Regulasi Desentralisasi ....................................... 49 Tabel 3. 4 Persandingan antara Peraturan terkait Pemerintahan Daerah dan Keuangan Daerah .................................................................................................. 50 Tabel 3. 5 Matriks Perkembangan Kerangka Regulasi Desentralisasi berdasarkan Aspek Perbandingan ............................................................................................. 56 Tabel 3. 6 Sasaran Pokok Penguatan Tata Kelola Pemerintah Daerah ................. 67 Tabel 3. 7 Arah Kebijakan dan Strategi Penguatan Tata Kelola Pemda dan Peningkatan Kualitas Pemda ................................................................................. 68 Tabel 4. 1 Pencapaian Paruh Waktu (Mid-Term) Sasaran Pokok Penguatan Tata Kelola Pemerintah Daerah .................................................................................... 70 Tabel 4. 2 Perubahan Kesenjangan Indikator Gini Ratio....................................... 80 Tabel 4. 3 Perubahan Kesenjangan Indikator Angka Kemiskinan ......................... 81

Tabel 4. 5 Perubahan Kesenjangan IPM ............................................................... 83

viii

Tabel 4. 4 Perubahan Kesenjangan Indikator Tingkat Pengagguran .................... 82

DAFTAR TABEL

Tabel 4. 6 Prinsip Pajak Daerah dan Retribusi Daerah .......................................... 87 Tabel 4. 7 Perbandingan Regulasi Pajak dan Retribusi Daerah dari masa ke masa ............................................................................................................................... 88 Tabel 4. 8 Ekivalensi Klasifikasi Belanja Daerah menurut Sektor, Bidang Urusan dan Fungsi Pengelolaan Keuangan Negara 1995-2015......................................... 94 Tabel 4. 9 Perbandingan Perubahan Instrumen Fiskal ....................................... 101 Tabel 4. 10 Perkembangan Status DOB 1950-2014 ............................................ 106 Tabel 4. 11 Kesenjangan Angka Harapan Hidup (AHH) ...................................... 109 Tabel 4. 12 Kesenjangan Rata-rata Lama Sekolah .............................................. 110 Tabel 4. 13 Kesenjangan % Akses RumahTangga terhadap Air Minum Layak ... 111 Tabel 4. 14 Kesenjangan % Akses Rumah Tangga terhadap Sanitasi Layak ....... 112 Tabel 4. 15 Perkembangan Persebaran Penanaman Modal Asing 2004-2015 menurut Wilayah ................................................................................................ 115 Tabel 5. 1 Indikator Umum Uji Persepsi Dampak Desentralisasi ........................ 116 Tabel 5. 2 Indikator Uji Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Penguatan Demokrasi Lokal .................................................................................................. 117 Tabel 5. 3 Indikator Uji Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Peningkatan Daya Saing Daerah .............................................................................................. 119 Tabel 5. 4 Indikator Uji Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Kesejahteraan Masyarakat .......................................................................................................... 120 Tabel 5. 5 Indikator Uji Persepsi terhadap Faktor Kunci Keberhasilan Desentralisasi ...................................................................................................... 122

DAFTAR GRAFIK

Grafik 1. 1 Scatterplot Lokasi Uji Petik .................................................................... 7 Grafik 4. 1 Rata-rata Pajak Daerah dan Retribusi Daerah terhadap Total Pendapatan Daerah .............................................................................................. 72 Grafik 4. 2 Rasio Ketergantungan Dana Transfer Daerah ..................................... 73 Grafik 4. 3 Rasio Belanja Pegawai Daerah terhadap Total Belanja Daerah .......... 73 Grafik 4. 4 Rata-Rata Belanja Modal Daerah terhadap Total Belanja Daerah ...... 74 Grafik 4. 5 Opini WTP Pemda Provinsi, Kabupaten dan Kota ............................... 74 Grafik 4. 6 Jumlah Perda/Perkada Bermasalah yang DIbatalkan.......................... 75 Grafik 4. 7 Persentase Kelembagaan Organisasi Perangkat Daerah (OPD) yang Ideal ....................................................................................................................... 75 Grafik 4. 8 Penerapan Standar Pelayanan Minimal (SPM) di Daerah ................... 76 Grafik 4. 9 Pelayanan Terpadu Satu Pintu (PTSP) Mantap ................................... 76 Grafik 4. 10 Evaluasi Kinerja Daerah Otonom Baru (DOB).................................... 77 Grafik 4. 11 Persentase Aparatur Daerah dengan Tingkat Pendidikan S1, S2, dan S3 ........................................................................................................................... 77 Grafik 4. 12 Perbandingan Proporsi Peran PDRB Kawasan Timur Indonesia dan Kawasan Barat Indonesia (Sumber: Simreg Bappenas, 2017) .............................. 79 Grafik 4. 13 Perbandingan Rasio Gini Kawasan Barat Indonesia dan Kawasan Timur Indonesia 1996-2016 (Sumber: Simreg Bappenas, 2017) .......................... 79 Grafik 4. 14 Angka Kemiskinan 2004-2013 (Sumber: Simreg Bappenas, 2017) ... 80 Grafik 4. 15 Tingkat Pengangguran Terbuka 2006-2016 (Sumber: Simreg Bappenas, 2017).................................................................................................... 81 Grafik 4. 16 Perkembangan Indeks Pembangunan Manusia (IPM) Metode Lama 1999-2013 dan IPM Metode Baru 2010-2015 (Sumber: Simreg Bappenas, 2017) ............................................................................................................................... 82

DAFTAR GRAFIK

Grafik 4. 17 Perkembangan Pelaksanaan Pemilu Kepala Daerah di Indonesia 2005-2018 (Sumber: Ditjen Otda Kemendagri, 2017) .......................................... 84 Grafik 4. 18 Indeks Demokrasi Indonesia 2009-2016 Sumber: Simreg Bappenas dan Mid Term Review RPJMN Polhukhankam 2017 ............................................. 85 Grafik 4. 19 Scatterplot Rasio PAD/Total Pendapatan Nasional 2013 ................. 86 Grafik 4. 20 Peranan PDRD terhadap Total Pendapatan Daerah.......................... 90 Grafik 4. 21 Nominal Pajak Daerah dan Retribusi Daerah 2008-2017.................. 90 Grafik 4. 22 Scatterplot Rasio Belanja Daerah per Total Belanja Publik terhadap Belanja Daerah/PDB .............................................................................................. 91 Grafik 4. 23 Scatterplot Rasio Belanja Daerah/Total Belanja Publik terhadap PDB per Kapita .............................................................................................................. 92 Grafik 4. 24 Proporsi Perkembangan Belanja Pegawai dan Belanja Modal terhadap Total Belanja Daerah ............................................................................. 93 Grafik 4. 25 Proporsi Belanja Daerah menurut Fungsi 1995-2015 ....................... 96 Grafik 4. 26 Proporsi Belanja Daerah Provinsi menurut Fungsi 1995-2015 ........ 97 Grafik 4. 27 Proporsi Belanja Daerah Kabupaten/Kota menurut Fungsi 1995-2015 ............................................................................................................................... 97 Grafik 4. 28 Tingkat Compliance Daerah pada Pemenuhan Belanja Wajib (Mandatory Spending) Status per 15 September 2017 ....................................... 98 Grafik 4. 29 Perbandingan Proporsi Sumber Pendapatan .................................... 99 Grafik 4. 30 Perkembangan Transfer Ke Daerah dan Dana Desa 1996-2018 ..... 102 Grafik 4. 31 Scatterplot Rasio Utang Daerah per Total Utang Publik terhadap PDB per Kapita 2013 ................................................................................................... 103 Grafik 4. 32 Diagram Pie Besar Pinjaman Daerah kepada PT SMI menurut Status (kiri), Proporsi Pinjaman Daerah menurut Pemanfaatan (kanan) Posisi 31 September 2017 .................................................................................................. 104 Grafik 4. 33 Jumlah Kementerian Negara Republik Indonesia dari Kabinet Pembangunan I - Kabinet Kerja........................................................................... 105

DAFTAR GRAFIK

Grafik 4. 34 Pertumbuhan Jumlah Daerah Otonom Baru di Indonesia 1950-2014 ............................................................................................................................. 106 Grafik 4. 35 Scatterplot antara Pegawai (sumbu Y) dan Luas Wilayah (sumbu X) ............................................................................................................................. 107 Grafik 4. 36 Scatterplot antara Pegawai (Sumbu Y) terhadap Jumlah Penduduk (Sumbu X) ............................................................................................................ 108 Grafik 4. 37 Perbandingan Jumlah ASN dengan Rasio Ideal (2016) .................... 108 Grafik 4. 38 Perkembangan Angka Harapan Hidup 1996-2016 .......................... 109 Grafik 4. 39 Perkembangan Rata-Rata Lama Sekolah 1999-2015 ...................... 110 Grafik 4. 40 Perkembangan Persentase Akses Rumah Tangga terhadap Air Minum Layak.................................................................................................................... 111 Grafik 4. 41 Perkembangan Persentase Akses Rumah Tangga terhadap Sanitasi Layak 1995-2015 ................................................................................................. 112 Grafik 4. 42 Peningkatan Rasio Elektrifikasi ........................................................ 113 Grafik 4. 43 Perkembangan Penanaman Modal Asing (PMA) di Daerah 2004-2015 ............................................................................................................................. 114 Grafik 5. 1 Uji Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Indikator Umum ....... 117 Grafik 5. 2 Uji Persepsi Desentralisasi terhadap Penguatan Demokrasi Lokal ... 118 Grafik 5. 3 Uji Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Peningkatan Daya Saing Daerah ................................................................................................................. 119 Grafik 5. 4 Uji Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Kesejahteraan Masyarakat .......................................................................................................... 121 Grafik 5. 5 Uji Persepsi Faktor Kunci Keberhasilan Desentralisasi ...................... 123

xii

BAB I Pendahuluan

BAB I Pendahuluan Pada bagian ini akan dibahas mengenai latar belakang dan tujuan dilakukannya kegiatan kajian ini, termasuk sistematika penulisan laporan kajian yang merupakan keluaran dari kegiatan kajian ini.

1.1.

Latar Belakang Berdasarkan UU No.23 tahun 2014, desentralisasi dideifinisikan sebagai

penyerahan Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkan asas Otonomi, sedangkan otonomi daerah adalah, hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri Urusan Pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Selain itu, desentralisasi adalah bentuk transfer tanggungjawab dari proses perencanaan, manajemen dan pemanfaatan sumberdaya dari pemerintah pusat kepada unit pelaksana teknis dari kementerian pemerintah pusat atau badan; unit subordinat atau tingkat pemerintahan lokal; otoritas publik semi otonom atau korporasi; dan otoritas fungsional atau regional yang lebih besar. Desentralisasi dipahami sebagai proses restruktursi otoritas atau kewenangan sehingga tercipta sistem co-responsibility yang menghasilkan tata kelola pemerintahan yang lebih berkualitas dan lebih efektif bersamaan dengan peningkatan kewenangan dan kemampuan pemerintahan daerah (Rondinelli & Cheema, 1984). Desentralisasi dalam beberapa kasus adalah jawaban atas persoalan dari sistem yang Sentralistik. Desentralisasi seringkali dipandang sebagai solusi dari persoalan seperti penurunan kinerja perekonomian nasional, ketidakmampuan pemerintah untuk membiayai pelayanan publik dan penurunan kinerja dari pelayanan publik, serta permintaan minoritas dalam tata kelola pemerintahan lokal, pelemehan legitimasi sektor publik dan global serta tekanan internasional pada negara dengan sistem Sentralistik, Non-Demokratis, dan tidak

efisien (Daun, 2007).

BAB I Pendahuluan

Dalam konteks Indonesia, pengaturan dan pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah memiliki sejarah yang panjang, yakni

dimulai dari sejak

administrasi Hindia Belanda hingga orde Reformasi sekarang ini. Tabel 1. 1 Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah

Masa Penjajahan Hindia Belanda Penjajahan Jepang Revolusi Kemerdekaan Demokrasi Liberal Demokrasi Terpimpin Orde Baru Orde Reformasi

Produk Hukum Decentralisatie Wet (Staatsblaad No. 329/1903) Wet Op De Bestuurhevormin (Staatsblaad No 216/1922) Osamu Seirei 1942/27 tentang Tata Pemerintahan Daerah UU No 1 tahun 1945 tentang Pemerintahan Daerah UU No 22 tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah UU No 1 tahun 1957 tentang Pokok Pokok Pemerintahan Daerah Penpres No 6 tahun 1959 tentang Pemerintahan Daerah UU No 18 tahun 1965 tentang Pemerintahan Daerah UU No 5 tahun 1974 tentang Pokok Pokok Pemerintahan Daerah UU No 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah UU No 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Sumber: (Utomo, 2009)

Berkenaan dengan hal tersebut, dalam rangka melaksanakan tugas pokok Direktorat Otonomi Daerah sesuai dengan Peraturan Menteri PPN/Kepala Bappenas No. 04 Tahun 2016 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Negara PPN/Bappenas, perlu kiranya dilakukan sebuah kajian mengenai evaluasi dampak Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah terhadap Kinerja Pembangunan Daerah. Mengingat kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah merupakan isu lintas bidang, bukan isu sektoral, maka evaluasi kebijakan di bidang Desentralisasi dan Otonomi daerah tidak cukup hanya terbatas pada 3 sub-bidang desentralisasi dan otonomi daerah (kelembagaan, aparatur dan keuangan pemerintah daerah), tetapi dibutuhkan evaluasi yang lebih komprehensif dan mendalam terkait bagaimana kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah selama ini berdampak pada ultimate outcomes, yaitu kemajuan pembangunan

daerah.

BAB I Pendahuluan

1.2.

Pertanyaan Penelitian Pertanyaan penelitian yang menjadi rumusan persoalan dalam kajian ini

ialah sejauh mana implementasi kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah berkontribusi pada perbaikan kinerja pembangunan daerah, terutama untuk mempercepat kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan daya saing daerah dan pemenuhan pelayanan dasar bagi masyarakat di daerah. Secara operasional akan didekati dengan beberapa pertanyaan sebagai berikut: •

Apakah

Indikator

Pembangunan

Daerah

membaik

selama

keberjalanan Desentralisasi dan Otonomi Daerah? 

Desentralisasi Politik, meningkatnya indeks demokrasi seiring Pelaksanaan Pilkada di Daerah;



Desentralisasi Fiskal yang semakin besar mengarah pada Peningkatan Kualitas Belanja Daerah serta penguatan kemampuan Penerimaan Daerah;



Desentralisasi Administrasi, jumlah ASN, penataan OPD yang proporsional sesuai kebutuhan daerah serta penataan DOB dalam rangka mempercepat pembangunan Daerah;



Desentralisasi

Ekonomi,

menurunnya

Perda

yang

menghambat investasi meningkatkan jumlah dan besar Investasi di daerah. •

Bagaimana capaian pelaksanaan Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah serta kendala dan hambatan yang ditemui dalam pelaksanaan baik pada tingkat Pusat maupun Daerah?

•

Apakah Rekomendasi bagi perbaikan kebijakan atau implementasi kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah untuk periode

perencanaan di masa mendatang?

BAB I Pendahuluan

1.3.

Tujuan Penelitian Tujuan kegiatan kajian evaluasi Dampak Kebijakan Desentralisasi dan

Otonomi Daerah terhadap Kinerja Pembangunan Daerah ini adalah: 1) Untuk mengetahui pengaruh aturan/kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah yang berbeda terhadap hasil capaian kinerja pembangunan daerah sejak tahun 1999 hingga pertengahan tahun 2017; 2) Melakukan

Identifikasi

permasalahan

implementasi

kebijakan

desentralisasi dan otonomi daerah; 3) Menyusun masukan bagi kebijakan tindak lanjut untuk perumusan dan perbaikan

kebijakan/program/kegiatan

periode

berikutnya

(Background Study RPJMN 2020-2024) guna meningkatkan efektivitas pencapaian kebijakan.

1.4.

Keluaran Penelitian Output atau Keluaran yang diharapkan dari kegiatan Kajian Evaluasi

Dampak Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah terhadap Kinerja Pembangunan Daerah ini ialah Laporan Akhir Kajian yang memuat: 1. Hasil pengukuran sejauh mana Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam meningkatkan Kinerja Pembangunan Daerah; 2. Penjelasan mengenai kemajuan pembangunan daerah, pencapaian, kendala,

area

yang

bermasalah

selama

pelaksanaan

kebijakan

desentralisasi dan otonomi daerah selama periode yang telah ditentukan; 3. Pemilihan dan pendalaman isu, program/kegiatan strategis untuk mengetahui faktor spesifik yang berkontribusi dalam memengaruhi pelaksanaan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah;

BAB I Pendahuluan

4. Rumusan rekomendasi peningkatan/ perbaikan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, serta alternatif tindak lanjut kebijakan sebagai masukan bagi perencanaan pembangunan pada periode mendatang.

1.5.

Metode Penelitian Pada sub bagian ini, akan dijelaskan mengenai sumber data yang

digunakan, teknik pengumpulan dan analisis data, pembatasan lokasi uji petik dan alur berpikir penelitian yang akan dilakukan. 1.5.1. Sumber Data Data yang digunakan dalam kegiatan kajian Evaluasi Dampak Kebijakan Desentralisasi terhadap Kinerja Pembangunan Daerah digunakan dua jenis sumber data yakni: Data Sekunder Data sekunder bersumber dari Sistem Informasi Regional, Bappenas; Data Keuangan Daerah, Direktorat Jendral Perimbangan Keuangan Kementerian Keuangan; Direktorat Jendral Bina Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri, Peraturan Perundang-undangan terkait dengan Regulasi Desentralisasi dan Otonomi Daerah, termasuk Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, Pajak Retribusi Daerah, serta Laporan atau Penelitian terdahulu. Data Primer Adapun data primer yang digunakan ialah bersumber dari hasil kuesioner dan FGD di Daerah serta hasil in-depth interview dengan Pakar dan Instansi di tingkat pusat. 1.5.2. Teknik Pengumpulan dan Analisis Data Berdasarkan data diatas, teknik pengumpulan dan analisis data yang akan dilakukan terdiri sebagaimana penjelasan pada tabel berikut:

BAB I Pendahuluan

Tabel 1. 2 Teknik Pengumpulan dan Analisis Data

Deskripsi Kegiatan 1. Desk Review terkait Kebijakan dan Regulasi Desentralisasi dan Otonomi Daerah, serta studi-studi terdahulu

Analisis Awal Data Sekunder terkait Kinerja Pembangunan Daerah

Survei Lapangan dan FGD (Focus Group Discussion) ke Daerah Uji Petik untuk konfirmasi dan triangulasi pada penerima manfaat

Metode/Perangkat Dok. RPJMN 20152019 - Dok RPJPN 2005-2025 - Undang-undang terkait Desentralisasi dan Otonomi Daerah - Undang-undang terkait Keuangan Daerah - Dok. Evaluasi Paruh Waktu Bidang Desentralisasi dan Otonomi Daerah - Dok Evaluasi RKP 2016 - Penerlitian terdahulu - Data-data sekunder yang tersedia - Permohonan data sekunder yang belum dimiliki -

In Depth Interview di tingkat Pusat dan Rapat Koordinasi

Kuesioner ke daerah uji petik terpilih Panduan Diskusi Kelompok Terfokus (FGD/Focus Group Discussion) ke stakeholder kunci di lembaga terkait Permohonan data sekunder yang belum dimiliki

Kualitatif dan Kuantitatif - Identifikasi awal mengenai persoalan dan tantangan yang dihadapi dalam pelaksanaan program/ kegiatan - Identifikasi awal dampak, manfaat dan keberlanjutan program/kegiatan menurut persepsi stakeholder instansi pemerintahan pusat Kualitatif - Konfirmasi dan verifikasi tingkat kepuasan menurut persepsi penerima manfaat - Mengumpulkan informasi mengenai persoalan dan tantangan yang dihadapi dalam pelaksanaan kebijakan desentralisasi - Konfirmasi dan verifikasi dampak, dan faktor kunci menurut persepsi stakeholder di daerah Kualitatif - Pengkajian relevansi perangkat dan metodologi - Pengkajian dan Analisis Data - Laporan kemajuan

Rapat Internal Tim Rapat Internal Direktorat In Depth Interview terhadap Pakar untuk pengayaan materi

Tujuan Kualitatif dan Kuantitaif - Mengumpulkan informasi dan data baseline, data target serta pencapaian tahunan - Pengkajian awal kemajuan pencapaian program/ kegiatan - Pengkajian awal dampak secara kuantitatif (analisis kesenjangan/gap analysis) - Memahami konteks,sasaran dan hasil serta keluaran kegiatan maupun evaluasi

BAB I Pendahuluan

Deskripsi Kegiatan

Seminar Validasi dan Diseminasi hasil kajian

Metode/Perangkat

Draft knowledgeoutput

Tujuan - Identifikasi tantangan dan kesulitan yang dihadapi - Pengkajian hubungan dengan stakeholder yang relevan Kualitatif Validasi hasil kajian sebagai masukan bagi penyusunan Dokumen Evaluasi

1.5.3. Pemilihan Lokasi Uji Petik Lokasi Uji Petik dipilih secara stratified purposive sampling berdasarkan pembagian wilayah dalam Buku III RPJMN 2015-2019 dan digunakan indikator terkait kualitas tata kelola pemerintah daerah yang ditunjukan dengan peringkat anugrah pangripta nusantara, sebagai salah satu pendekatan untuk mengukur kapasitas kelembagaan dan aparatur daerah serta derajat desentralisasi fiskal yakni rasio PAD terhadap APBD sebagai salah satu pendekatan untuk mengukur kapasitas keuangan daerah. Berikut hasil pemetaan daerah sampel lokasi uji petik:

Grafik 1. 1 Scatterplot Lokasi Uji Petik

Sumber: DJPK Kemenkeu dan Kementerian PPN/Bappenas (diolah)

BAB I Pendahuluan

Dengan pertimbangan karakteristik kekhasan wilayah seperti Daerah Istimewa, Daerah Otonom Baru, Daerah Provinsi yang Berciri Kepulauan dan Daerah Otonom Khusus serta Daerah yang secara kinerja Pembangunan diatas rata-rata dan dibawah rata-rata, Sehingga dipilih lokasi-lokasi sebagai berikut: Tabel 1. 3 Tabel Lokasi Uji Petik

Regional Jawa

Kuadran I Jatim, DIY, Jabar

Sulawesi Sumatera Kalimantan Bali NT Maluku Papua

Sumsel NTB

Kuadran II -

Kuadran III

Kuadran IV

Sulteng NAD (Aceh) Kaltara Maluku Utara

1.5.4. Kerangka Analisis Kerangka logika yang digunakan dalam kajian Evaluasi Dampak Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah terhadap Kinerja Pembangunan Daerah ialah sebagai berikut:

Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah Sumber Daya Modal/ Keuangan, Manusia, Teknologi dan lain-lain

PROSES DAN KELUARAN

PELAKSANAAN KEBIJAKAN DESENTRALISASI POLITIK – ADMINISTRATIF – FISKAL

MASUKAN

KELEMBAG AAN DAERAH

APARATUR DAERAH

KEUANGAN DAERAH

HASIL

DAMPAK

Penguatan Demokrasi Lokal

Percepatan Pemenuhan Pelayanan Dasar

Percepatan Pewujudan Kesejahteraan Masyarakat Pemerataan Pembangunan

Peningkatan Daya Saing Daerah

Gambar 1. 1 Kerangka Logika Desentralisasi dan Otonomi Daerah

BAB I Pendahuluan

Berdasarkan kerangka logika diatas, tahapan analisis yang dilakukan dalam pengerjaan kajian ini ialah sebagai berikut: Desk Review/Analisis Konten

Tinjauan Pustaka

Tinjauan Peraturan

Tinjauan Kebijakan

Analisis Awal Analisis Awal Data Sekunder mengenai Kinerja Pembangunan Daerah selama Desentralisasi dan Otonomi Daerah

Gap Analysis Sasaran Pokok RPJMN

Analisis Lanjut Analisis Persepsi Stakeholder (Agreement percentage)

Analisis Persepsi Stakeholder (FGD di Lokasi Uji Petik)

Analisis Persepsi Pakar (In-depth Interview)

Pembelajaran dan Rekomendasi Gambar 1. 2 Kerangka Analisis

1.6.

Sistematika Penulisan Dalam penyusunan Laporan Akhir Kajian Evaluasi Dampak Kebijakan

Desentralisasi dan Otonomi Daerah terhadap Kinerja Pembangunan Daerah ini digunakan sistematika penulisan sebagai berikut: ď&#x201A;ˇ

BAB I Pendahuluan Dibahas mengenai latar belakang dan tujuan dilakukannya kegiatan kajian ini, sistematika penulisan laporan kajian yang merupakan

keluaran dari kegiatan kajian ini, serta kerangka analisis, metode

BAB I Pendahuluan

penelitian, batasan dan ruang lingkup penelitian, dan bagaimana kegiatan kajian ini dilakukan. 

BAB II Tinjauan Pustaka Dibahas mengenai dasar-dasar teori dan konsep yang relevan terhadap substansi yang akan dikaji yakni desentralisasi, otonomi daerah dan kaitannya terhadap pembangunan daerah.



BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan Dibahas mengenai perkembangan kerangka regulasi terkait Desentralisasi perkembangan

dan

Otonomi

Kebijakan

Daerah

Desentralisasi

Indonesia dalam

serta

Dokumen

Perencanaan Pembangunan Nasional baik Jangka Panjang maupun Jangka Menengah. 

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia Dibahas mengenai pencapaian sasaran pokok bidang desentralisasi dan otonomi daerah beserta indikator-indikator yang dipilih untuk mendeskripsikan perkembangan kinerja pembangunan daerah.



BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan Dibahas mengenai kendala pelaksanaan Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah baik di daerah uji petik maupun oleh pemangku kepentingan di tingkat Pusat.



BAB VI Pembelajaran dan Rekomendasi Dibahas mengenai pembelajaran dan rekomendasi hasil kegiatan kajian ini, untuk menjadi bahan rekomendasi bagi pemantapan desentralisasi dan penguatan otonomi daerah kedepannya.

BAB II Tinjauan Pustaka

BAB II Tinjauan Pustaka Pada bagian ini akan dibahas mengenai dasar-dasar teori dan konsep yang relevan terhadap substansi yang akan dikaji yakni desentralisasi, otonomi daerah dan kaitannya terhadap pembangunan daerah.

2.1.

Definisi Desentralisasi Menurut definisi World Bank, Desentralisasi ialah bentuk transfer

tanggungjawab dari proses perencanaan, manajemen dan pemanfaatan sumberdaya dari pemerintah pusat kepada unit pelaksana teknis dari kementerian pemerintah pusat atau badan; unit subordinat atau tingkat pemerintahan lokal; otoritas publik semi otonom atau korporasi; dan otoritas fungsional atau regional yang lebih besar. Desentralisasi dipahami sebagai proses restruktursi otoritas atau kewenangan sehingga tercipta sistem co-responsibility yang menghasilkan tata kelola pemerintahan yang lebih berkualitas dan lebih efektif bersamaan dengan peningkatan kewenangan dan kemampuan pemerintahan daerah (Rondinelli & Cheema, 1984). Dari definisi diatas dapat dipahami bahwa reformasi Desentralisasi berfokus pada: â&#x20AC;˘

Mereformasi hubungan antar tiga sektor utama tata kelola pemerintahan, yakni sektor publik, sektor swasta (private sector), dan sektor sukarela, serta;

â&#x20AC;˘

Dalam Reformasi Internal Sektor Publik, desentralisasi fokus pada struktur dan proses pengambilan keputusan dan alokasi sumberdaya serta tanggungjawab antar tingkat pemerintahan yang berbeda.

BAB II Tinjauan Pustaka

Gambar 2. 1 Desentralisasi Tanggungjawab dari Pemerintah Pusat (Smith, 2001)

Dari diagram diatas, dapat dipahami bahwa apa yang ditransfer, sebagian besar bersumber dari Administrasi Pemerintah Pusat, sehingga pada umumnya konsep Desentralisasi merupakan istilah yang lebih banyak diterapkan dalam bentuk negara Kesatuan, karena Negara dengan Bentuk Federal, asal kedaulatan berada pada Negara bagian, bukan pemerintah nasional (pemerintah Pusat atau Pemerintah Federal), meskipun terdapat beberapa praktek desentralisasi yang diterapkan dalam Negara berbentuk Federal ataupun Konfederasi (seperti Uni Eropa), terlebih lagi apabila konteksnya reformasi hubungan dari sektor publik kepada sektor swasta dan sektor sukarela (voluntary sectors). Meskipun demikian, dalam kajian ini yang dilihat fokus pada transfer kewenangan atau tanggungjawab urusan pemerintahan dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah baik Pemerintah Daerah Provinsi maupun Pemerintah Kabupaten Kota.

2.2.

Tujuan dan Alasan Desentralisasi Desentralisasi dalam beberapa kasus diyakini sebagai jawaban atas

persoalan dari sistem yang Sentralistik. Seringkali dipandang sebagai solusi dari

persoalan seperti penurunan kinerja perekonomian nasional, ketidakmampuan

BAB II Tinjauan Pustaka

pemerintah untuk membiayai pelayanan publik dan penurunan kinerja dari pelayanan publik, serta permintaan minoritas dalam tata kelola pemerintahan lokal, pelemahan legitimasi sektor publik dan global serta tekanan internasional pada negara dengan sistem Sentralistik, Non-Demokratis, dan tidak efisien (Daun, 2007). Berdasarkan beberapa penelitian sebelumnya, tujuan dari pelaksanaan desentralisasi diantaranya ialah: (1) meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan sehingga dapat menangani isu-isu lebih efektif, dan mendorong pada pembangunan berkeadilan (Ribot, 2003).; (2) dapat mengakomodasi berbagai permintaan yang lebih beragam dan relevan dengan konteks lokal yang unik dan khas, yang mungkin tidak tercakup dalam kelompok, struktur, populasi yang lebih besar dalam sistem nasional (Johnson, 1999); (3) meningkatkan efisiensi dan efektivitas, karena akan mengurangi kemacetan komunikasi, reaksi yang lebih tanggap bagi persoalan dan peningkatan kualitas pelayanan publik, informasi kondisi lokal serta dukungan dari penerima manfaat program (Silverman, 1992). Selain itu, pengelola sumberdaya lebih dekat dengan sumber informasi lokal sehingga inisiatif dan kreativitas lokal dapat mendorong untuk meningkatkan manfaat dan keuntungan dibandingkan menanggung biaya yang tidak perlu ditanggung (Hansen, Mowen, & Guan, 2009). Juga akan mendorong efisiensi yang dihasilkan dari kompetisi antar pemerintah daerah, apalagi untuk yang memiliki tradisi demokrasi, akuntabilitas dan profesionalisme yang kuat (Warner, 2013); (4) serta resolusi konflik, terutama yang disebabkan oleh ketimpangan antar wilayah atau ketimpangan pusat-daerah (Cameron, Ranis, & Zinn, 2006). Meskipun tujuan-tujuan desentralisasi secara teori seperti yang disebutkan diatas, alasan desentralisasi secara praktik sangat spesifik tergantung konteks dari masing-masing negara. Pembagian kekuasaan atau kewenangan

diantara tingkatan pemerintahan tidak selalu menjadi alasan utama dalam

BAB II Tinjauan Pustaka

mengimplementasikan kebijakan desentralisasi. Peristiwa ekonomi dan politik seringkali memicu kepentingan untuk ke arah Desentralisasi (Shah & Thompson, 2004), termasuk proses menuju Otonomi Daerah di Indonesia. Tabel 2.1. di bawah ini menunjukan alasan-alasan penerapan kebijakan Desentralisasi di berbagai negara: Tabel 2. 1 Alasan Penerapan Kebijakan Desentralisasi Motivasi Desentralisasi Transformasi Ekonomi-Politik Krisis politik yang dilatarbelakangi konflik Etnis/kesukuan Krisis politik yang dilatarbelakangi konflik kewilayahan Meningkatkan Partisipasi Persyaratan Penerimaan keanggotaan Uni Eropa Manuver Politik Krisis Fiskal (Keuangan) Peningkatan Pelayanan Publik Untuk Melakukan Sentralisasi Menggeser Defisit ke Pemerintahan tingkat bawah Menggeser tanggungjawab program-program yang tidak popular Pencegahan kembalinya Otokrasi Pelestarian kekuasaan Komunis Globalisasi dan Revolusi Informasi

Negara Eropa Tengah, Eropa Timur, Rusia Bosnia Herzegovina, Etiopia, Yugoslavia, Nigeria, Srilanka, Afrika Selatan, Filipina Indonesia, Madagaskar, Mali, Senegal, Uganda, Meksiko, Filipina Argentina, Brasil, Bolivia, Kolombia, India, Pakistan, Filipina Republik Ceko, Slowakia, Hungaria, Polandia Peru, Pakistan Rusia, Indonesia, Pakistan Chili, Uganda, Pantai Gading China, Turki, Uni Eropa Eropa Tengah, Eropa Timur, Rusia Afrika

Amerika Latin China Banyak Negara Sumber: (Shah & Thompson, 2004)

Ilmuwan politik melihat federalisme (paham yang mendukung federalisasi termasuk desentralisasi sebagai salah satu bentuknya) sebagai cara untuk mempromosikan stabilitas dalam masyarakat yang terpecah. Dari tabel diatas dapat dilihat bahwa secara domestik, pertimbangan politis lebih banyak menjadi katalisator utama dalam menginisiasi proses desentralisasi. Termasuk untuk kasus di Indonesia, yang memulai proses desentralisasi karena didorong oleh tuntutan reformasi, konflik kewilayahan (ancaman separatisme) serta krisis keuangan 1998. Terdapat beberapa bukti bahwa keputusan untuk memulai proses

dibandingkan pertimbangan pada manfaat desentralisasi dalam jangka panjang.

desentralisasi lebih didorong oleh pertimbangan politik jangka pendek

BAB II Tinjauan Pustaka

Studi yang dilakukan oleh Eaton (2001) mengidentifikasi beberapa alasan yang didorong oleh motivasi politik diantaranya: â&#x20AC;˘

Desentralisasi dapat merupakan pilihan sukarela dari para politisi untuk menciptakan stabilitas politik dan pertumbuhan ekonomi yang memungkinkan politisi tersebut dapat terhindar dari kehilangan kekuasaan dalam jangka pendek (Manor, 1999);

â&#x20AC;˘

Desentralisasi dapat diperoleh dari tekanan politis yang didorong oleh politisi di tingkat pemerintahan local. Apabila politisi local dapat memengaruhi kelanjutan karir politik politisi nasional, politisi di tingkat nasional akan terpaksa untuk mendukung desentralisasi (Willis, 1999) (kasus: Brazil, memulai Desentralisasi Fiskal 1980 ketika posisi Gubernur meraih pengaruh besar);

â&#x20AC;˘

Desentralisasi boleh jadi merefleksikan keuntungan jangka pendek bagi para politisi, karena dengan desentralisasi, cabang eksekutif dibatasi, dan politik legislatif atas kontrol pendapatan dan belanja menjadi lebih luas mengakomodir perhitungan politik jangka pendek dan dinamis, melampaui perdebatan mengenai substansi dan strategi pembangunan (contoh kasus: Pengalaman Argentina dan Filipina).

Dalam sudut pandang Eksternal, pemerintah pusat juga semakin kehilangan kendali atas wilayah kendali regulasi yang selama ini dibawah pengaturannya seperti: Perdagangan Luar Negeri, Telekomunikasi, dan Transaksi Keuangan, sehingga mau tidak mau, negara mendelegasikan fungsi-fungsi ini pada organisasi supranasional seperti Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) dan lain sebagainya, Kecenderungan ini mengarah kepada defisit demokrasi, dimana masyarakat secara langsung tidak dapat memengaruhi keputusan yang diambil oleh Institusi Supranasional tersebut (Shah & Thompson, 2004).

BAB II Tinjauan Pustaka

Dengan demikian, dapat ditarik pembelajaran bahwa alasan desentralisasi sangat bervariasi lebih didominasi oleh kepentingan politik jangka pendek dan spesifik-lokasi sesuai konteks dan keadaan serta tantangan yang sedang dihadapi. Adapun alasan desentralisasi yang mendorong transformasi di Indonesia menuju otonomi daerah terbagi atas dua dorongan utama, yakni krisis fiskal serta krisis politik yang didorong oleh konflik kewilayahan (Shah & Thompson, 2004) berupa ancaman separatisme karena perasaan ketidakadilan dan ketimpangan ekonomi dari wilayah-wilayah yang memiliki sumber daya alam melimpah seperti Aceh, Riau, Kalimantan Timur, Maluku serta Papua. Sehingga pada prinsipnya desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia secara konteks historis, merupakan alat perekat dan pemersatu kondisi yang pada saat itu terancam terpecah belah oleh disintegrasi territorial. Tujuan politis untuk mempertahankan keutuhan NKRI lebih dulu ada dan menjadi pendorong utama bagi dimulainya desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia, mendahului tujuan teknokratis terkait harapan akan manfaat dari desentralisasi bagi pembangunan dan pemerataan ekonomi yang muncul kemudian.

2.3.

Bentuk dan Jenis Desentralisasi Dalam arti luas Desentralisasi mencakup berbagai dimensi pelimpahan

kewenangan dari pemerintahan nasional kepada aktor lainnya baik pemerintahan daerah (sub-nasional) ataupun aktor non pemerintahan seperti swasta ataupun masyarakat. Dalam kajian ini diusulkan pembedaan penamaan terminologi, bentuk desentralisasi untuk klasifikasi desentralisasi berdasarkan bentuk transfer, pola serta pihak yang memberikan dan menerima wewenang. Sedangkan terminologi jenis desentralisasi untuk klasifikasi berdasarkan aspek tata kelola pemerintahan yang didesentralisasikan. 2.3.1. Bentuk Desentralisasi

5 (lima) bentuk yakni devolusi, delegasi, dekonsentrasi, privatisasi dan kemitraan.

Bentuk Desentralisasi menurut pola transfer (Smith, 2001), dibagi kedalam

BAB II Tinjauan Pustaka

Perbedaan pola transfer ini ditentukan oleh tiga faktor sesuai dengan tujuan yang ingin dicapai oleh kebijakan desentralisasi yakni: â&#x20AC;˘

Efisiensi Produksi, tentang biaya dan kualitas penyediaan layanan;

â&#x20AC;˘

Efisiensi Alokasi, tentang sejauh mana penyediaan layanan merefleksikan kebutuhan setempat (local demand);

â&#x20AC;˘

Tentang siapa penyedia layanan dan siapa yang akan membiayai penyediaan layanan untuk setiap layanan yang harus disediakan.

Dekonsentrasi lebih menekankan pada peningkatan efisiensi produksi dari administrasi dibandingkan perbaikan dampak dari layanan yang disediakan. Manajer lokal memiliki kewenangan pengambilan keputusan terbatas pada hal yang terkait dengan operasional yang secara strategis telah ditentukan oleh Pemerintah Pusat atau perlu penjelasan dari Pemerintah Pusat. Penyediaan layanan dan pembiayaan dibawah satu administrasi yang sama, dengan aturan serta aparatur Pemerintah Pusat. Sebagai contoh, pemberian wewenang oleh Kementerian di tingkat pusat pada instansi vertikal Kementerian tersebut di daerah. Delegasi, bertujuan untuk mencapai efisiensi produksi sekaligus efisiensi alokasi. Pola ini dapat dicapai dengan memisahkan produksi atau penyediaan layanan dengan pembiayaan layanan publik. Penerima kewenangan dengan pola Delegasi ini memiliki derajat otonomi tertentu dalam menginterpretasikan tugas yang diberikan sesuai dengan kontrak atau penugasan. Sebagai contoh, tugas pembantuan dari Pemerintah Pusat ke Daerah untuk membantu pencapaian prioritas nasional dengan kontrak tertentu atau penugasan BUMN dalam pengerjaan proyek strategis nasional. Adapun Devolusi memiliki tujuan utama untuk meningkatkan efisiensi alokasi, dengan peningkatan efisiensi produksi sebagai prioritas kedua, pola ini

layanan yang disediakan. Mensyaratkan adanya partisipasi dari penerima

dapat dicapai dengan membuka sistem pada pengaruh dari penerima manfaat

BAB II Tinjauan Pustaka

manfaat, secara normal melalui lembaga perwakilan yang dipilih ke pemerintahan daerah dalam perencanaan dan evaluasi pelayanan publik yang diberikan. Devolusi memberikan inisatif otonom yang cukup besar bagi penerima wewenang, dan pengambilan keputusan untuk mengatur tujuan, sasaran dan aturan serta kebijakan dan strategi, alokasi sumberdaya pada kegiatan atau urusan dalam domain kewenangan yang diberikan, termasuk menciptakan sumber-sumber keuangan melalui pajak dan dalam beberapa kasus, pinjaman dari pasar modal. Akan tetapi, apabila ditinjau dari sudut pandang kombinasi antara derajat otonomi dengan lokus akuntabilitas atau pertanggungjawaban, devolusi akan dibagi

menjadi

dua

bentuk:

ada

devolusi

efektif,

dimana

lokus

pertanggungjawaban ada di Pemerintah Daerah dan derajat otonomi tinggi; ada pula devolusi yang tidak memadai, kondisi dimana lokus pertanggungjawaban ada di Pemerintah Daerah namun derajat otonomi rendah, boleh jadi karena sumber daya (keuangan, aparatur, kebebasan) yang dimiliki oleh Pemerintah Daerah tidak mampu mengimbangi tanggungjawab dan wewenang yang ditransfer oleh Pemerintah Pusat. Devolusi yang tidak memadai ini biasa dikenal dengan Deresponsibility. (De Muro, Salvatici, & Conforti, 1999) Tabel 2. 2 Matriks Otonomi dan Akuntabilitas dan Bentuk Desentralisasi Lokus Akuntabilitas Pusat Daerah

Otonomi Rendah Otonomi Tinggi Dekonsentrasi Delegasi Devolusi Tidak Memadai Devolusi Efektif (inadequate devolution/ (effective devolution) deresponsibility) Sumber: (De Muro, Salvatici, & Conforti, 1999)

Kemitraan seperti halnya Delegasi bertujuan untuk mencapai efisiensi alokasi dan efisiensi produksi namun dengan derajat desentralisasi yang lebih tinggi. Keterbatasan pemerintah daerah seringkali terbebani oleh pelaksanaan tanggungjawab yang diberikan, sehingga kebutuhan masyarakat lokal seringkali terabaikan. Pengaruh masyarakat dengan modal dan kekuasaan pada

layanan bagi masyarakat luas, sehingga inisiatif organisasi lain (Non Government

pemerintahan daerah seringkali tidak berpihak dan mengarah pada penyediaan

BAB II Tinjauan Pustaka

Organization â&#x20AC;&#x201C; NGO/ Civil Society Organization â&#x20AC;&#x201C; CSO) selain dari pemerintah daerah dalam kasus ini lebih baik dalam memenuhi berbagai kebutuhan masyarakat misal melalui kegiatan-kegiatan pemberdayaan masyarakat. Perbedaan antara Kemitraan dan Delegasi ialah terdapat pada strategi yang digunakan dan kegiatan yang dilakukan. Pada pola Delegasi, strategi dan kegiatan sesuai dengan kontrak yang ditawarkan oleh pemberi wewenang yakni Pemerintah. Namun melalui Kemitraan, NGO atau CSO memiliki hak untuk merancang strategi dan kegiatan sendiri dalam rangka mencapai tujuan dan sasaran yang kerangka umumnya ditunjukan dalam kebijakan Pemerintah. Pembiayaan dari Pemerintah disertakan hanya apabila dibutuhkan, sisanya dimobilisasi oleh CSO dan NGO dari sumber-sumber pembiayaan lainnya. Pola terakhir, yakni Privatisasi, ialah bentuk dimana Pemerintah Pusat berkemauan untuk menyerahkan kepemilikan asset pelayanan public kepada sektor swasta dalam rangka pencapaian efisiensi produksi dan alokasi. Sehingga penyediaan layanan dialokasikan melalui sistem pasar bebas, dimana konsumen membayar sejumlah biaya tertentu untuk layanan yang diterima, meskipun Pemerintah boleh saja memberikan subsidi atau mengenakan pajak pada layanan tertentu untuk mencapai tujuan tersebut. Privatisasi ini dapat dilakukan dengan menjual asset secara langsung baik seluruhnya maupun sebagian oleh negara, pengalihan asset ke sektor swasta berdasarkan perjanjian sewa, serta pengaturan kontrak manajemen. Untuk lebih jelasnya dapat dilihat pada gambar 2.2.

BAB II Tinjauan Pustaka

Gambar 2. 2 Bentuk Desentralisasi menurut Pola Transfer (Smith, 2001)

Dalam kajian ini, istilah Desentralisasi dan Otonomi Daerah, secara khusus merujuk pada istilah devolusi, yakni transfer atau pelimpahan kewenangan dari Pemerintahan Pusat ke Pemerintahan Daerah. Meskipun demikian, devolusi tersendiri berdasarkan literatur diatas, terbagi kedalam dua jenis yakni devolusi efektif dan devolusi tidak memadai atau deresponsibility. 2.3.2. Jenis Desentralisasi Sesuai dengan kesepakatan terkait terminologi sebelumnya, bahwa Jenis Desentralisasi ialah klasifikasi Desentralisasi berdasarkan Aspek Tata Kelola Pemerintahan yang ditransfer. Dalam hal ini, UNDP membagi jenis desentralisasi menjadi bagian-bagian sebagaimana tertera pada Tabel 2.3 sebagai berikut: Tabel 2. 3 Jenis Desentralisasi menurut Aspek Tata Kelola Pemerintahan yang ditransfer Jenis Unit yang menerima Kewenangan

Istilah Umum

Devolusi

Delegasi

Pengarahan

Pengalokasian

Penugasan

Dekonsentrasi

Deregulasi

Privatisasi

Kontrak

Divestasi

Sumber: (UNDP, 1997)

Unit Otonomi di tingkat Lokal Unit SemiOtonom di tingkat Lokal Sub-Unit atau Sub-Ordinat di tingkat Lokal Eksternal (Aktor Non Pemerintah di tingkat apapun)

Aspek Tata Kelola Pemerintahan yang ditransfer/dibagi Desentralisasi Politik Desentralisasi Desentralisasi dan Pengambilan Ekonomi dan Administrasi dan Keputusan/Kebijakan Manajemen Fiskal Pelayanan Publik

BAB II Tinjauan Pustaka

Adapun menurut hasil studi terkini, jenis desentralisasi berdasarkan aspek tata kelola pemerintahan yang ditransfer, dibagi menjadi empat jenis yakni Desentralisasi Administrasi, Desentralisasi Fiskal, Desentralisasi Politik dan Desentralisasi Ekonomi (Cheema & Rondinelli, 2007) a. Desentralisasi Administrasi, merujuk pada redistribusi kewenangan, tanggungjawab dan sumberdaya dari pemerintah pusat kepada pemerintah lokal atau instansi vertikal, badan semi otonom, dan badan atau unit lainnya; b. Desentralisasi Politik, merujuk pada: organisasi, kelembagaan dan tata laksana

dalam

rangka

meningkatkan

peran

serta/partisipasi

masyarakat dalam memilih representasi politik dan dalam pembuatan kebijakan publik; devolusi kekuasaan dan kewenangan pada pemerintahan daerah; serta kelembagaan dan tata laksana yang memungkinkan kebebasan bagi asosiasi maupun lembaga swadaya masyarakat dalam pengambilan keputusan publik, dalam penyediaan pelayanan publik, dan dalam memobilisasi sumberdaya sosial dan sumber daya keuangan dalam memengaruhi pengambilan keputusan politik; c. Desentralisasi Fiskal, merujuk pada cara-cara dan mekanisme kerjasama keuangan dalam pembagian penerimaan publik antar setiap tingkatan

pemerintahan;

delegasi

fiskal

dalam

peningkatan

penerimaan publik, maupun alokasi belanja; serta otonomi fiscal bagi pemerintah daerah; d. Desentralisasi Ekonomi, merujuk pada liberalisasi pasar, deregulasi, privatisasi BUMN dan Kerjasama Pemerintah-Swasta. Penggeseran tanggungjawab dan fungsi dari sektor publik kepada pihak diluar struktur pemerintahan atau sektor swasta. Bentuk desentralisasi yang

utamanya dilaksanakan oleh pemerintah, menjadi dilaksanakan oleh

memungkinkan fungsi-fungsi yang sebelumnya dimonopoli dan

BAB II Tinjauan Pustaka

swasta, kelompok masyarakat, koperasi, lembaga swadaya, dan organisasi di luar pemerintahan lainnya.

2.4.

Dampak Desentralisasi Secara teori, desentralisasi memiliki potensi baik dampak positif maupun

dampak negatif. Untuk mewujudkan dampak positif, seperti yang diharapkan, dan mencegah terjadinya dampak negatif, terdapat prasyarat tertentu yang perlu dipenuhi. Manfaat potensial dari pelaksanaan desentralisasi telah banyak diulas oleh berbagai literatur. Sangat krusial untuk tetap mempertahankan kata â&#x20AC;&#x153;potensialâ&#x20AC;? saat menyebutkan â&#x20AC;&#x153;manfaat desentralisasiâ&#x20AC;?, karena buktinya beragam dalam pelaksanaannya. Selama hampir lebih dari dua dekade menunjukkan bahwa manfaat-manfaat berikut ini bukan hanya disebabkan oleh kebijakan desentralisasi, dalam beberapa kasus mungkin manfaat ini dapat terjadi, namun dalam kasus lain, tidak terjadi (Darmawan, 2008). Manfaat potensial dari desentralisasi adalah sebagai berikut: a. Dalam konteks Tata Kelola Pemerintahan, Desentralisasi dapat mendukung terwujudnya Tata Kelola Pemerintahan yang baik yang mana melibatkan keterbukaan politik, partisipasi, toleransi, kapasitas birokrasi dan administratif, serta efisiensi. Juga dipandang sebagai cara untuk meningkatkan kapasitas pemerintah daerah melalui modernisasi sektor public (Grindle, 2007) dalam (Cheema & Rondinelli, 2007); b. Secara politis, Desentralisasi dipandang sebagai cara meneguhkan eksistensi dan representasi politik bagi kelompok politik, etnis, agama dan budaya yang beragam tanpa mengganggu stabilitas negara. Sehingga, dapat disebut juga sebagai jalan bagi meningkatkan partisipasi masyarakat dalam proses pembangunan dan membawa

proses pembuatan kebijakan publik menjadi lebih dekat dengan

BAB II Tinjauan Pustaka

masyarakat. Ini alasan yang paling penting, terutama di negara yang memiliki derajat keberagaman sosial, politik dan budaya yang tinggi; c. Desentralisasi dapat meningkatkan kreativitas dan inovasi institusi pemerintahan terutama dalam merespon kebutuhan masyarakat melalui public sector entrepreneurship. Hal ini dapat meningkatkan pemerataan pembangunan dan pelayanan public, pemberdayaan masyarakat dan mobilisasi sumber daya swasta pada investasi infrastruktur serta sarana prasarana; d. Dari

sudut

pandang

Ekonomi,

desentralisasi

diyakini

dapat

menciptakan kondisi efisiensi alokasi sumber daya sehingga menguntungkan masyarakat luas. Efisiensi alokasi ialah kondisi dimana sumberdaya yang terbatas di sektor publik dialokasikan sesuai dengan keinginan dan kebutuhan masyarakat sehingga membawa manfaat yang maksimal bagi masyarakat sebagai penerima manfaat. Efisiensi alokasi dapat diciptakan melalui distribusi fungsi dan tanggungjawab belanja pada berbagai tingkatan pemerintahan. Melalui Desentralisasi diharapkan struktur belanja akan berubah baik dalam susunan kegiatan maupun persebaran lokasi geografisnya dalam wilayah negara; meningkatkan transparansi pengambilan keputusan dan pembuatan kebijakan publik; meningkatkan kualitas maupun kuantitas penyediaan layanan publik; meningkatkan kemauan untuk membayar bagi penerima manfaat dalam rangka mendapatkan pelayanan yang lebih baik dan lebih andal; menyediakan alternatif alternatif pembiayaan pemerintah dengan memfasilitasi pembiayaan sumber lainnya, sehingga biaya yang perlu ditanggung pemerintah menjadi semakin sedikit. Sebagai ilustrasi dari Paradigma Desentralisasi untuk menjelaskan Efisiensi Alokasi, dapat dilihat pada skema dalam gambar 2.3.

BAB II Tinjauan Pustaka

Gambar 2. 3 Paradigma Desentralisasi (Smith, 2001)

Alur panah pada diagram diatas menunjukan bagaimana pengaruh Desentralisasi dapat mewujudkan Efisiensi Alokasi dan Efisiensi Produksi dari Pemerintah sebagai penyedia layanan. Sehingga dapat memaksimalkan manfaat yang diterima oleh masyarakat sebagai penerima manfaat dari layanan yang diberikan. Akan tetapi, Desentralisasi merupakan pedang bermata dua (Utomo, 2009), dimana disatu sisi memiliki manfaat potensial, disisi lain juga memiliki bahaya potensial atau dampak negatif. Tabel 2.4 dibawah ini menguraikan beberapa Dampak Potensial Desentralisasi dari beberapa literatur studi. Tabel 2. 4 Dampak Desentralisasi menurut Studi Terdahulu Dampak Potensial Desentralisasi Memerangi Korupsi Mengurangi Kemiskinan Memperbaiki Penyediaan Pelayanan Publik

Brinkerhoff 2006 Cornelius 1999, Fox dan Aranda 1996, Rodden 2000, Rodden dan Wibbels 2002, Stein 1998, Falleti 2004 Prudâ&#x20AC;&#x2122;homme, 1995

Memperkuat Akuntabilitas Mencegah Konflik Membawa perbaikan signifikan bagi kesejahteraan masyarakat local Memberdayakan masyarakat Soft-budget constraint, Instabilitas Makroekonomi, Klientelisme, Pembengkakan Birokrasi Meningkatan Ketimpangan, Membahayakan stabilitas nasional, Merusak Efisiensi

Studi terdahulu Arikan 2004, Fjeldstad 2004, Fisman 2002 Braathen 2008, Crook 2001, UNDP 2000, Moore dan Putzel 1999 World Bank 2001, Kolehmainen-Aitken 1999, Mclean 1999, Dillinger 1994 World Bank 2000 Sasaoka 2007, Siegle and Oâ&#x20AC;&#x2122;Mahony UNDP 2000

BAB II Tinjauan Pustaka

Dampak Potensial Desentralisasi Desentralisasi korupsi yang dipimpin oleh pejabat Hadiz, 2003 lokal yang korup, peningkatan politik uang dan konsolidasi gangsterisme politik Sumber: (Utomo, 2009)

2.5.

Studi terdahulu

Prasyarat Keberhasilan Desentralisasi Untuk menghindari bahaya desentralisasi diatas dapat dicapai dengan

delapan prasyarat esensial yakni: (1) Kesiapan sosial dan mekanisme pencegahan elite capture; (2) Kapasitas Administrasi dan Teknis yang kuat di Tingkat Pusat; (3) Komitmen Politik yang kuat di Tingkat Pusat; (4) Inisiatif Berkelanjutan dalam Capacity Building di Tingkat Lokal; (5) Kerangka Regulasi (Legal Framework) yang kuat untuk Transparansi dan Akuntabilitas; (6) Transformasi kelembagaan pemerintahan daerah menjadi High-Performing Organization; (7) Alasan yang tepat untuk Desentralisasi; dan (8) Sistem Peradilan yang Efektif dan lembaga anti korupsi yang kuat untuk mencegah Desentralisasi Korupsi (Sharma, 2014). Selain itu, menurut literatur lain, terdapat beberapa prasyarat keberhasilan pelaksanaan desentralisasi, dimulai dari komponen desentralisasi politik, lalu desentralisasi fiskal, kemudian desentralisasi administratif (World Bank, 2005). Komponen ini kemudian dapat digunakan untuk melihat seberapa jauh regulasi tersebut mendukung pencapaian keberhasilan desentralisasi. 2.5.1. Komponen Desentralisasi Politik Dari komponen desentralisasi politik, terdapat dua hal besar yang penting pertama: kerangka regulasi, legal dan konstitusional, yang menentukan bagaimana sistem desentralisasi akan berfungsi. Kerangka regulasi ini memuat prinsip umum dari pelaksanaan desentralisasi dan detail hak dan tanggungjawab serta peran masing-masing tingkat pemerintahan. Konstitusi juga memberikan pedoman dan dasar bagi pembuatan atau perubahan aturan yang lebih rinci. Selain itu, memerlukan parameter yang spesifik terkait sistem perimbangan

pertanggungjawaban dan perbaikan. Juga perlu ada peraturan-peraturan turunan

keuangan Pusat-Daerah serta kelembagaan pemerintahan daerah, tata laksana,

BAB II Tinjauan Pustaka

yang membantu untuk memperjelas dan menafsirkan Undang-Undang secara operasional termasuk tugas yang dibagi (urusan konkuren) antara Pemerintah Pusat dan Daerah Kedua: partisipasi atau peran serta masyarakat. Peran serta masyarakat disini memiliki dua dimensi dalam proses desentralisasi, di satu sisi menjadi prasyarat keberhasilan desentralisasi, disisi lain menjadi tujuan yang harus dicapai melalui desentralisasi. Peran masyarakat ini sangat sentral terutama untuk menjamin bahwa sumberdaya yang dialokasikan, efisien, sesuai dengan preferensi dan kebutuhan masyakat. Alokasi yang didasarkan pada informasi yang dikumpulkan dari kanal partisipasi yang ada, akan meningkatkan akuntabilitas dan responsivitas pemerintah daerah pada konstituennya yakni masyarakat di daerah. Sehingga kerangka desentralisasi yang ada, perlu menjamin fungsi ini. 2.5.2. Komponen Desentralisasi Fiskal Upaya desentralisasi perlu juga memberikan penugasan bagi pengeluaran dan penerimaan yang memadai bagi pemerintah daerah, terutama karena pembagian kewenangan urusan pemerintahan untuk penyediaan pelayanan umum di tiap tingkat pemerintahan memerlukan dukungan sumber daya kekuangan yang cukup. Penugasan Pengeluaran (Expenditure Assignment) penting untuk meningkatkan akuntabilitas dan mengurangi duplikasi yang tidak produktif dari kewenangan (World Bank, 2005). Dimana sesuai dengan prinsip subsidiaritas, pengambilan keputusan untuk penyediaan pelayanan publik tertentu lebih baik berdasarkan pada area geografis yang dapat menginternalisasikan manfaat dan biaya dari penyediaan layanan tersebut. Penugasan Penerimaan (Revenue Assignment) mencakup tiga sumber bagi pemerintah daerah yakni Pajak Daerah, Dana Perimbangan, serta Pinjaman

punggung utama baik bagi Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah, perlu

Daerah. Pada penerimaan yang bersumber dari pajak, dimana menjadi tulang

BAB II Tinjauan Pustaka

didesain supaya menghindari dampak buruk yang disebabkan perancangan kebijakan pajak yang kurang tepat. Pajak harus memiliki proporsi yang cukup bagi tiap tingkatan pemerintahan sesuai dengan kebutuhan belanjanya. Tidak boleh ada pengenaan pajak ganda di tingkat pemerintahan yang berbeda, karena akan berpotensi mengurangi manfaat penerima layanan, dalam hal ini masyarakat. Tidak boleh memiliki dampak buruk bagi efisiensi dalam pasar internal, pengaturan pajak yang buruk akan menghambat mobilitas barang dan jasa antar wilayah sehingga mengurangi efisiensi pasar. Di satu sisi, pajak menjadikan pemerintahan daerah lebih akuntabel untuk mencari penerimaannya. Di sisi lain, efisiensi administrasi pajak yang terdesentralisasi akan menjadi persoalan karena manajemen dan biaya administrasi yang cenderung akan meningkat, serta kemungkinan adanya distorsi ekonomi nasional. Sehingga ada mekanisme Transfer Pusat ke Daerah atau yang biasa dikenal dengan Dana Perimbangan atau Dana Transfer. Rancangan transfer ini biasanya dilakukan untuk menangani persoalan yang spesifik seperti misalnya celah fiskal atau ketimpangan vertikal antara belanja dan penerimaan di pemerintahan daerah. Transfer sangat penting untuk mengoreksi ketimpangan fiskal antar pemerintahan daerah, meningkatkan efisiensi fiskal antar yurisdiksi, mengatasi kelebihan atau spillover dan menciptakan harmonisasi fiskal (World Bank, 2005) dalam (Darmawan, 2008). Transfer yang baik ditentukan secara objektif dan terbuka, idealnya dengan penggunaan formula yang mapan, transparan, yang didasarkan pada faktor-faktor yang kredibel dan sesederhana mungkin. Seimbang antara stabilitas transfer yang memungkinkan penganggaran daerah yang rasional dengan fleksibilitas transfer yang memastikan tujuan stabilisasi nasional tidak terganggu oleh keuangan daerah. Terakhir, terkait pinjaman daerah, seringkali memunculkan kekhawatiran, karena memungkinkan dampak pengalihan liabilitas fiskal pada pemerintah pusat

yang tidak terencana. Untuk itu perlu ada kerangka regulasi yang memadai untuk

BAB II Tinjauan Pustaka

menjadikan daerah mengekspos kewajiban (liabilitas) dan kapasitas pelunasannya pada publik serta mekanisme pengendalian pinjaman yang berlebihan; memastikan pemerintah daerah memiliki akses terhadap sumber penerimaan sendiri yang dapat dijadikan jaminan, mencegah kemungkinan terjadinya moral hazard. Kombinasi dari penggunaan sistem informasi, peraturan perundangan tentang kepailitan, desentralisasi pasar yang menawarkan insentif kelembagaan bagi kondisi hard budget constraint, memungkinkan praktik Pinjaman Daerah ini diterapkan. Meskipun perlu sekuensi atau pentahapan desentralisasi fiskal yang memadai sebelum membolehkan pelaksanaan Pinjaman Daerah, untuk memastikan Daerah memiliki kemampuan yang memadai dan Pusat memiliki instrument pengendalian yang juga memadai. 2.5.3. Komponen Desentralisasi Administratif Adapun terkait Desentralisasi Administratif terdapat tiga komponen utama yang menjadi prasyarat keberhasilan yakni Reformasi Pelayanan Publik, Informasi dan Pemantauan, serta Kapasitas Teknis dan Manajerial Aparatur Pemerintah Daerah. Reformasi Pelayanan Publik penting karena pasti perlu ada pembenahan dari penyediaan layanan yang sebelumnya terpusat menjadi terdesentralisasi. Kerangka desentralisasi administratif harus memungkinkan keadilan distribusi SDM, juga mencegah potensi penolakan mandat pusat oleh daerah (Darmawan, 2008). Rancangan

kebijakan

desentralisasi administratif

harus mampu

menghadapi isu-isu berikut: â&#x20AC;˘

Ketimpangan kondisi lokal untuk menarik SDM yang baik akan mengarah pada redistribusi aparatur yang tidak merata. Hal ini dapat berpengaruh pada efisiensi penyediaan layanan publik, karena pemerintah daerah perlu SDM yang kompeten untuk

melaksanakan tanggungjawab barunya. Perlu ada kebijakan dan

BAB II Tinjauan Pustaka

peran Pemerintah Pusat dalam membentuk kebijakan peningkatan kapasitas SDM tanpa harus membatasi pilihan pilihan lokal; â&#x20AC;˘

Kerangka desentralisasi administrasi harus menyediakan insentif dan diskresi bagi Pemerintah Daerah untuk menyesuaikan kebutuhan SDM mereka dalam rangka pelaksanaan tanggung jawab desentralisasi;

â&#x20AC;˘

Kapasitas SDM lokal menjadi salah satu faktor penting dalam menciptakan desentralisasi pelayanan publik yang berfungsi baik. Insentif bagi perbaikan personal aparatur pemerintahan diyakini dapat berdampak bagi kinerja pemerintahan daerah;

â&#x20AC;˘

Terkait ketimpangan kemampuan daerah dalam menarik Aparatur Sipil Negara yang berkeahlian, beberapa pilihan yang mungkin adalah penekanan pada peningkatan kapasitas pada wilayahwilayah yang lebih berkebutuhan dan fleksibilitas kebijakan yang membolehkan pemerintah daerah untuk merekrut ASN sesuai dengan kebutuhan dan ketersediaan anggaran, tentunya harus sinkron dengan kebijakan Pemerintah Pusat;

â&#x20AC;˘

Peningkatan kendali masyarakat dan ketersediaan informasi bagi pengambil kebijakan dikenal sebagai manfaat desentralisasi, tantangannya ialah untuk menyeimbangkan tekanan dari bawah dengan kebutuhan akuntabilitas ke atas. Perlu adanya alur informasi yang jelas untuk memastikan keberjalanan koordinasi serta mekanisme pelaporan baik pada tingkatan pemerintahan yang lebih tinggi maupun lintas badan/organisasi pemerintahan dalam tingkatan yang sama;

Sub Komponen kedua yakni Informasi dan Pemantauan dalam sistem Desentralisasi. Akuntabilitas adalah prasyarat perbaikan kinerja sektor publik, dan

informasi yang tersistemasi adalah elemen kritis dalam desentralisasi karena

informasi adalah kunci akuntabilitas. Pengumpulan, analisis dan pelaporan

BAB II Tinjauan Pustaka

informasi tersebut dapat digunakan utuk memverifikasi sejauh mana pelaksanaan desentralisasi mencapai tujuannya, untuk menganalisa hasil dan keluaran alternatif yang dicapai serta untuk memandu tindakan dan keputusan-keputusan di masa yang akan datang. Pengumpulan data dan informasi perlu dilakukan secara reguler dan tepat waktu. Tentunya diperlukan dukungan teknis, pelatihan, waktu dan sumberdaya. Adapun sub komponen ketiga yakni kapasitas manajerial dan kapasitas teknis SDM lokal. Kebijakan desentralisasi perlu memperhatikan bagaimana menangani ketimpangan atau disparitas kapasitas pemerintah daerah. Setidaknya terdapat empat keahlian umum yang diperlukan, diantaranya: â&#x20AC;˘

Mengidentifikasi dan menganalisis persoalan lokal dalam rangka untuk merencanakan respon tindakan yang tepat;

â&#x20AC;˘

Memobilisasi dan pengelolaan sumber daya;

â&#x20AC;˘

Mengomunikasikan

dan

mengoordinasikan

implementasi

kebijakan. serta; â&#x20AC;˘

Menyelesaikan konflik lokal.

Pendekatan konvensional dalam pelaksanaan desentralisasi biasanya menempatkan

pembangunan

kapasitas

terlebih

dahulu

sebelum

mendesentralisasikan tanggungjawab, kewenangan, pendapatan dan belanja. Hal ini dilakukan untuk menghindari tindakan belanja yang tidak bertanggungjawab (irresponsible spending), korupsi di tingkat lokal, ketimpangan wilayah dan keruntuhan sistem pelayanan (service collapse) (Darmawan, 2008). Adapun menurut Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah /KPPOD, Prasyarat keberhasilan Desentralisasi terdiri atas empat prakondisi yakni: Kerangka Kebijakan Nasional dan Lokal, Kepemimpinan dan Manajemen Politik, Struktur dan Praktik Hubungan antara Pusat dan Daerah serta Kapasitas

Kelembagaan dan Aparatur Pemerintahan (Jaweng, 2017).

BAB II Tinjauan Pustaka

Adapun Elemen Desentralisasi menurut KPPOD terdiri atas 8 (Delapan) Pilar utama yakni: •

Kewenangan Urusan dan Sistem Pemerintahan Daerah Republik Indonesia;

2.6.

•

Pembentukan Daerah Otonom;

•

Keuangan Daerah, Desentralisasi Fiskal dan Manajemen Fiskal;

•

Perencanaan dan Pembangunan Daerah;

•

Regulasi yakni Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah;

•

Aparatur Sipil Negara;

•

Koordinasi, Pembinaan, Pengawasan dan Pengendalian;

•

Serta Elemen Strategis Lainnya.

Desentralisasi dan Kaitannya Terhadap Pembangunan Daerah Pembangunan bukan fenomena ekonomi semata, melainkan proses

multidimensi yang melibatkan reorganisasi dan reorientasi keseluruhan sistem sosial dan ekonomi (Todaro & Smith, 2009). Pembangunan itu sendiri merupakan proses untuk meningkatkan kualitas hidup manusia seluruhnya dengan tiga tujuan utama yakni: •

Peningkatan Kualitas Hidup manusia (tingkat konsumsi dan pendapatan, pelayanan kesehatan, pendidikan, dan lain sebagainya);

•

Pembentukan kondisi yang kondusif untuk pertumbuhan kepercayaan diri manusia melalui penetapan sistem sosial, politik dan ekonomi serta kelembagaan yang mempromosikan kehormatan dan martabat manusia;

•

Peningkatan kebebasan manusia untuk memilih dengan memperluas cakupan variabel pilihan-pilihan (barang/jasa, dll.) Pembangunan dalam Era Desentralisasi ditandai dengan perubahan dari topdown

tradisional

menuju

pendekatan

bottom-up

dengan

meningkatkan kekuasaan pengambilan keputusan pada tingkat lokal dimana

strategi

BAB II Tinjauan Pustaka

desentralisasi teratribusi pada institusi dan kewenangan lokal. Dorongan pelimpahan kekuasaan dan sumber daya dari Pusat ke Daerah dapat diinterpretasikan sebagai pengakuan bahwa kekuatan dan kekhasan daerah sangat relevan dalam membentuk lintasan (trayektori) pembangunan lokal dalam konteks globalisasi (Ascani, Crescenzi, & Iammarino, 2012). Desentralisasi juga merepresentasikan kapasitas keragaman daerah untuk menyesuaikan strategi pembangunan spesifik dalam rangka memenuhi kebutuhan khusus dan memengaruhi penentuan tujuan dan takdir mereka sendiri. Beberapa literatur menunjukan bahwa Desentralisasi memiliki pengaruh baik langsung maupun tidak langsung, positif maupun negatif, bagi Pembangunan Daerah.

Berikut

akan

dibahas

kaitan

Desentralisasi

terhadap

kinerja

Pembangunan Daerah berdasarkan studi terdahulu. 2.6.1. Desentralisasi terhadap Pemerataan Pembangunan Teori ekonomi menjelaskan bahwa desentralisasi dapat bermanfaat dan berbahaya pada saat yang sama terhadap pemerataan Pembangunan. Manfaat atau dampak positifnya yang selama ini diyakini bahwa desentralisasi fiskal dapat berkontribusi untuk mengurangi ketimpangan pendapatan antar wilayah. Karena dengan Desentralisasi, daerah yang lebih miskin memiliki kesempatan untuk mengejar ketertinggalan dari daerah yang kaya serta menarik sumber daya melalui pemberian insentif serta penawaran kondisi yang menguntungkan (Ezcurra & Pascual, 2008). Selain itu Desentralisasi juga memicu persaingan antar wilayah sehingga daerah-daerah akan memiliki kesempatan untuk mengelola pembangunan wilayahnya dengan lebih aktif melalui perancangan strategi sesuai dengan kebutuhannya. Berbeda apabila Pemerintah Pusat yang mengembangkan strategi pembangunan. Hampir pasti, wilayah yang dikembangkan ialah wilayah dengan

wilayah yang miskin seringkali dikesampingkan (Ascani, Crescenzi, & Iammarino,

sektor ekonomi yang dinamis dan strategis dalam kacamata nasional, sehingga

BAB II Tinjauan Pustaka

2012). Dari segi kelembagaan, idealnya Desentralisasi akan berimplikasi pada penurunan struktur (downsizing) Birokrasi di tingkat Pemerintah Pusat. Dengan demikian, konsentrasi kegiatan ekonomi disekitar ibukota pemerintahan akan berkurang dan memicu terjadinya dispersi atau penyebaran kegiatan serupa kepada seluruh wilayah nasional (Canaleta, Arzoz, & Garate, 2004). 2.6.2. Desentralisasi terhadap Ketimpangan Pembangunan Seperti yang telah disinggung sebelumnya, Desentralisasi/Devolusi kepada Pemerintah Daerah juga memiliki dampak negatif terhadap isu Pemerataan Pembangunan, atau dengan kata lain dapat menyebabkan Ketimpangan Pembangunan. Terdapat dua proses kunci penyebab ketimpangan pembangunan (Rodriguez-Pose & Gill, 2005) sebagai berikut: â&#x20AC;˘

Pertama, wilayah yang kaya memiliki daya tawar yang lebih kuat dibandingkan wilayah yang miskin dalam memengaruhi keputusan maupun kebijakan dari Pemerintah Pusat. Tidak hanya kepentingan ekonomi wilayah yang kaya lebih dekat dengan Pusat, Pemerintah Pusat pun sebaliknya dapat memeroleh legitimasi electoral, pengaruh media masa, dan dukungan lainnya dari pemihakan mereka pada wilayah yang kaya;

â&#x20AC;˘

Kedua, daya saing wilayah kaya akan melampaui wilayah miskin. Langkanya modal manusia (SDM) dan modal fisik (materi, keuangan, infrastruktur) serta kesenjangan structural lainnya, menjadikan persaingan territorial antar daerah terlalu sulit bagi wilayah yang miskin untuk memeroleh suatu keuntungan dari devolusi atau desentralisasi ini. Terlebih lagi kurangnya basis pajak di wilayah miskin mengurangi kapasitas belanja mereka sehingga kemungkinan bagi implementasi kebijakan pembangunan wilayah di wilayah miskin juga semakin terbatas.

BAB II Tinjauan Pustaka

2.6.3. Desentralisasi terhadap Efisiensi Pembangunan Hubungan antara Desentralisasi terhadap Efisiensi Pembangunan juga dapat berdampak positif maupun negatif. Menurut Ascani et.al, (2012) terdapat tiga argumen utama yang menyatakan bahwa Desentralisasi dapat mendukung Efisiensi Pembangunan sebagai berikut: •

Efisiensi

Alokasi.

Pertama,

Desentralisasi

dianggap

mendukung

terciptannya Efisiensi Alokasi. Kebutuhan daerah boleh jadi berbeda dengan kebutuhan nasional. Pemerintah daerah dianggap memiliki informasi yang lebih baik terhadap kebutuhan daerah, penyediaan barang dan jasa public lokal serta kebijakan yang sesuai terhadap kebutuhan daerah, sehingga menentukan efisiensi alokasi (allocative efficiency) dalam perekonomian (Oates, 1999; Azfar, Kähkönen, Lanyi, Meagher, & Rutheford, 1999) •

Efisiensi Produksi. Kedua, Desentralisasi juga dianggap mendukung terciptanya Efisiensi Produksi. Pemerintah Daerah cenderung akan lebih efisien dan kreatif dalam mengembangkan kebijakan pembangunan untuk bertahan dalam persaingan territorial. Pemerintah Daerah lebih memiliki kesempatan untuk melakukan inovasi dibandingkan Pemerintah Pusat, karena resikonya lebih sedikit karena dihasilkan oleh tanggungjawab yang lebih sedikit. Koordinasi lokal yang lebih baik, dan inovasi kebijakan baru sebagai solusi pembangunan akan menciptakan perbaikan pemanfaatan sumberdaya dalam rangka pembangunan ekonomi wilayah;

•

Akuntabilitas dan Transparansi. Ketiga, pengambilan keputusan di tingkat daerah lebih akuntabel dan lebih transparan (Azfar, Kähkönen, Lanyi, Meagher, & Rutheford, 1999; Ebel & Yilmaz, 2002) sehingga berdampak pada pengurangan tindakan korupsi karena masyarakat sebagai konstituen lebih dekat terhadap Pemerintahan Daerah, partisipasi pemangku

yang signifikan pada kelembagaan pemerintahan.

kepentingan lokal yang lebih luas, memungkinkan terciptanya kepercayaan

BAB II Tinjauan Pustaka

2.6.4. Desentralisasi terhadap Inefisiensi Pembangunan Disamping itu, Desentralisasi juga dapat menyebabkan Inefisiensi Pembangunan (Ascani, Crescenzi, & Iammarino, 2012), karena sebab-sebab berikut dibawah ini: â&#x20AC;˘

Ketimpangan Transfer Sumberdaya dan Kewenangan. Tidak cocoknya antara ketersediaan sumber daya dan kewenangan, diperparah dengan budaya soft budget constraint/SBC sehingga menciptakan pembangunan yang tidak tepat guna (inefisien). Dengan budaya SBC tidak ada insentif bagi daerah untuk menjadi produktif dan efisien (Kornai, 1979). Negara dimana desentralisasi kewenangan lebih besar dibanding desentralisasi sumber daya, akan menyebabkan daerah bergantung dari sumber pembiayaan eksternal daerah seperti dari Transfer Pusat ke Daerah atau Pinjaman. Daerah yang melakukan pinjaman yang besar, yakin bahwa pemerintah Pusat akan menjamin mereka (bail-out). Kelebihan Belanja Daerah (budget over-spending) seperti ini akan membahayakan stabilitas makroekonomi seluruh negara;

â&#x20AC;˘

Persoalan Skala Ekonomi. Pemerintah Pusat dapat lebih efisien dalam penyediaan barang dan jasa karena skala ekonomi dan cakupannya; daerah mungkin terlalu kecil untuk dapat menjadi efisien; Desentralisasi dapat lebih efisien pada Pemerintahan daerah yang memiliki skala ukuran tertentu yang cukup dalam hal ekonomi, penduduk, wilayah untuk menyediakan barang dan jasa dalam biaya yang lebih murah;

â&#x20AC;˘

Persaingan Teritorial. Persaingan antar wilayah, dapat mengurangi efisiensi karena menyebabkan daerah mengeluarkan biaya lebih untuk membuat lokasi mereka lebih menarik bagi pihak eksternal. Dalam sudut pandang Nasional, manfaat menarik investasi akan sama saja dimanapun

sum-game (Cheshire & Gordon, 1998). Kenyataannya bahkan persaingan

wilayahnya, menunjukkan bahwa persaingan wilayah adalah sebuah zero-

BAB II Tinjauan Pustaka

wilayah mungkin dapat menjadi negative-sum-game apabila industri yang tertarik ke sebuah wilayah, lebih tidak produktif dibandingkan apabila berada di tempat lain tanpa adanya persaingan antar wilayah (World Bank, 2008) â&#x20AC;˘

Tumpang Tindih Urusan Pemerintahan. Desentralisasi/Devolusi dapat membuat inefisiensi karena kemungkinan adanya kompetensi yang overlapping antara tingkat pemerintahan sehingga cenderung mereplikasi jenis pelayanan yang sama;

â&#x20AC;˘

Desentralisasi Korupsi. Inefisiensi juga terjadi karena meningkatnya resiko korupsi di tingkat lokal dimana interaksi antara agen ekonomi dan agen politik terjadi lebih sering.

2.6.5. Keterkaitan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Meningkatkan Kinerja Pembangunan Daerah Untuk melihat keterkaitan antara Desentralisasi dan Peningkatan Kinerja Pembangunan Daerah, berikut ini merupakan kerangka kerja Desentralisasi dan Otonomi Daerah menurut KPPOD (2017):

Gambar 2. 4 Kerangka Kerja Desentralisasi dan Otonomi Daerah (Jaweng, 2017)

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan Pada bagian ini akan dibahas mengenai perkembangan kerangka regulasi terkait Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia serta perkembangan Kebijakan Desentralisasi dalam Dokumen Perencanaan Pembangunan Nasional baik Jangka Panjang maupun Jangka Menengah. Selain tinjauan teori, untuk melihat perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia perlu ada tinjauan kerangka regulasi yang menjadi dasar dan koridor pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Salah satu komponen penting sebagai prasyarat keberhasilan desentralisasi ialah kerangka regulasi, legal dan konstitusional yang menentukan bagaimana system desentralisasi akan berfungsi, karena memuat prinsip umum pelaksanaan Desentralisasi. Tinjauan kerangka regulasi yang akan dibahas pada sub bagian ini terdiri atas dua bagian besar yakni perkembangan pada tataran Konstitusi, atau UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia 1945, dan pada tataran Undang Undang yang mengatur tentang Desentralisasi dari masa ke masa.

3.1.

Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Perkembangan Konstitusi Karena Konstitusi merupakan pengaturan yang sifatnya umum, tinjauan

kerangka

regulasi

hanya

memperhatikan

prinsip

umum

pelaksanaan

desentralisasi; pembentukan daerah otonom; hak, tanggungjawab, peran, dan pertanggungjawaban; serta komponen strategis lainnya seperti susunan kelembagaan dan tata laksana, pengelolaan dan hubungan keuangan, serta hal hal lainnya yang bersifat umum. Pembahasan akan dilakukan secara berurutan dari mulai UUD 1945, Konstitusi RIS 1949, UUDS 1950 serta UUD 1945 hasil

Amandemen.

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

3.1.1. Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam UUD 1945 Pada UUD 1945 Prinsip Umum Pelaksanaan Desentralisasi diatur dalam Bab VI Pemerintah Daerah, Pasal 18 yang berbunyi demikian: Pembagian Daerah Indonesia atas Daerah besar dan ketjil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingat dasar permusjawaratan dalam sistim Pemerintahan Negara, dan hak-hak asal-usul dalam Daerah-Daerah yang bersifat istimewa (Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia, 1945). Dari pengaturan diatas dapat disimpulkan bahwa pembagian daerah Indonesia terdiri atas daerah besar dan kecil yang bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang. Hal ini memberikan dasar yuridis bagi pembentukan Undang-Undang tentang Desentralisasi yang mengatur mengenai elemen-elemen desentralisasi. Pada frasa setelahnya dilanjutkan dengan kata kata berikut: mengingat dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan Negara, dan hak asal usul dalam Daerah-Daerah yang bersifat istimewa. Hal ini menunjukan peneguhan dasar demokratis, yakni permusyawaratan dalam sistem pemerintahan Negara. Akan tetapi tidak hanya asas demokrasi yang diamanatkan dalam konstitusi untuk diperhatikan dalam pelaksanaan Desentralisasi, tetapi juga penegasan mengenai rekognisi hak asal-usul daerah istimewa, yang menjadi tonggak awal pelaksanaan Desentralisasi Asimetris di Indonesia, bahwa terdapat daerah-daerah yang memiliki kekhasan dan kebutuhan pengaturan khusus diluar yang bisa diatur secara nasional dan seragam. 3.1.2. Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Konstitusi RIS 1949 Adapun pada Konstitusi RIS, pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah mengalami pergeseran yang sangat signifikan, hal ini karena adanya perubahan prinsipil soal bentuk Negara dari Negara kesatuan dalam UUD 1945

sub-nasional dalam Konstitusi ini bukan Pemerintah Daerah seperti pada UUD

menjadi Negara Federal dalam Konstitusi RIS. Sehingga konteks pemerintahan

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

1945 melainkan Negara Bagian atau Daerah-daerah Bagian. Dalam Konstitusi RIS, diatur secara cukup rinci menganai pelaksanaan pembagian kewenangan dari Pemerintah Federal dan Pemerintah Daerah-daerah Bagian, baik yang berstatus Negara maupun yang berstatus Swapraja. Prinsip Umum Pelaksanaan Desentralisasi dalam Konstitusi RIS Secara umum diatur pada BAB II Republik Indonesia Serikat (RIS) dan Daerah-Daerah Bagian. Prinsip Umum pelaksanaan Desentralisasi diatur pada Bagian 1, Babakan 1 Ketentuan Umum dari Pasal 42 hingga Pasal 45 (Konstitusi Republik Indonesia Serikat, 1949), yakni: •

Hubungan antara Negara-negara bagian memiliki kesamaan martabat dan kesamaan hak (Pasal 42);

•

Peneguhan asas demokrasi sebagai metode penyelesaian susunan federasi Republik Indonesia Serikat (Pasal 43);

•

Tata laksana dan cara menjalankan pemerintahan daerah bagian harus menurut asas demokrasi dan asas asas dalam konstitusi RIS (Pasal 45);

Dapat dilihat secara umum prinsip umum pelaksanaan desentralisasi dalam konstitusi RIS mendasarkan pada asas persamaan martabat antara Negara bagian, dan pelaksanaan asas demokrasi serta asas lainnya dalam Konstitusi RIS. Penataan Daerah Otonom dalam Konstitusi RIS Adapun terkait Pembentukan Daerah Otonom atau dalam hal ini Daerah Bagian/Negara Bagian diatur dalam pasal lain pada Bab yang sama sebagai berikut dibawah ini: •

Perubahan, Penggabungan Daerah harus dilakukan menurut aturan Undang Undang Federal dengan menjunjung tinggi asas demokrasi dan persetujuan daerah bagian yang bersangkutan (Pasal 44);

•

Pembentukan negara baru membutuhkan pengakuan UU Federal

(Pasal 46 ayat 1);

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

â&#x20AC;˘

UU Federal tidak memberikan status Negara kepada daerah yang dipandang tidak akan sanggup melaksanakan dan memenuhi hak-hak kekuasaan kekuasaan dan kewajiban suatu Negara (Pasal 46 ayat 2);

â&#x20AC;˘

Satuan satuan kenegaraan yang tegak sendiri yang bukan Negara (Pasal 49), daerah daerah yang bukan daerah bagian, serta distrik federal Jakarta diatur oleh undang undang Federal (Pasal 50).

Dari pengaturan diatas, dapat dilihat bahwa peran Pemerintah Pusat, dalam hal ini Pemerintah Federal, sangat sentral dalam hal Penataan Daerah yang meliputi Pembentukan, Perubahan, Penggabungan Daerah Bagian. Karena proses penataan Daerah Bagian tersebut membutuhkan Undang-Undang Federal, bahkan pada Pasal 46 ayat 2 dinyatakan bahwa Daerah yang tidak sanggup melaksanakan dan memenuhi hak hak kekuasaan dan kewajiban Negara tidak akan diberikan status Negara oleh UU Federal. Rekognisi terhadap perbedaan status daerah otonom juga diakui dalam Konstitusi RIS, diantaranya yang dinyatakan pada Pasal 49 dan Pasal 50. Perlakuan terhadap daerah ini berbeda dimana intervensi Pemerintah Federal menjadi sangat terbatas, cakupan pengaturan yang dikenakan kepada Negara bagian juga tidak berlaku pada daerah khusus atau daerah istimewa. Lebih lengkap diatur pada Pasal 64 hingga Pasal 67 tentang Daerah Swapraja: Pasal 64: Daerah-daerah swapraja yang sudah ada, diakui;

Pasal 65: Mengatur kedudukan daerah-daerah swapraja masuk dalam tugas dan kekuasaan daerah-daerah bagian yang bersangkutan dengan pengertian, bahwa mengatur itu dilakukan dengan kontrak yang diadakan antara daerah bagian dan daerah-daerah swapraja bersangkutan dan bahwa dalam kontrak itu kedudukan istimewa swapraja akan diperhatikan dan bahwa tiada suatupun dari daerah-daerah swapraja yang sudah ada, dapat dihapuskan atau diperkecil bertentangan dengan kehendaknya, kecuali untuk kepentingan umum dan sesudah undang-undang federal yang menyatakan, bahwa kepentingan umum menuntut penghapusan atau pengecilan itu, memberi kuasa untuk itu kepada pemerintah daerah bagian bersangkutan.

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Pasal 66: Sambil menunggu peraturan-peraturan sebagai dimaksud dalam pasal yang lalu dibuat, maka peraturan-aturan yang sudah ada tetap berlaku, dengan pengertian bahwa penjabat-pejabat Indonesia dahulu yang tersebut dalamnya diganti dengan penjabat-pejabat yang demikian pada daerah bagian bersangkutan. Pasal 67: Perselisihan-perselisihan antara daerah-daerah bagian dan daerah-daerah swapraja bersangkutan tentang peraturan-peraturan sebagai dimaksud dalam pasal 65 dan tentang menjalankannya, diputuskan oleh Mahkamah Agung Indonesia baik pada tingkat yang pertama dan yang tertinggi juga, ataupun pada tingkat apel. Hal yang paling mencolok dalam pengaturan diatas ialah, Pemerintah Federal tidak dapat menghapuskan ataupun mengecilkan Daerah Swapraja yang sudah ada tanpa kemauan dan kehendak daerah itu sendiri, atau dinyatakan bahwa dengan alasan kepentingan umum yang ditetapkan oleh Undang Undang Federal. Meskipun demikian, Pemerintah Federal dalam hal menghapuskan maupun mengecilkan Daerah Swapraja, tetap kembali menguasakan kepada Pemerintah Daerah Bagian yang bersangkutan sesuai Pasal 65. Otonomi dan Hubungan Hukum: Peraturan Daerah dalam Konstitusi RIS Pada Pasal 47 dan 48 diatur mengenai kewenangan Daerah Bagian yang berstatus Negara untuk mengadakan peraturan ketatanegaraan Negara-negara dengan koridor sebagai berikut: â&#x20AC;˘

Harus menjamin hak atas kehidupan rakyat (Pasal 47);

â&#x20AC;˘

Tidak memuat ketentuan yang baik sebagian maupun seluruhnya berlawanan dengan Konstitusi RIS (Pasal 48 ayat 1);

â&#x20AC;˘

Perlu

pertimbangan

Pemerintah

Federal

sebelum

perturan

ketatanegaraan yang diajukan oleh Pemerintah Negara berlaku (Pasal 48 ayat 2); â&#x20AC;˘

Pemerintah

Federal

tidak

dapat

membatalkan

Peraturan

Ketatanegaraan, melainkan hanya petunjuk apakah disetujui atau

yang apabila Pemerintah Federal merasa Pemerintah Negara tidak

perlu dilakukan perubahan oleh Pemerintah Negara (Pasal 48 ayat 3),

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

menghiraukan petunjuk yang diberikan, atau Pemerintah Negara tidak setuju dengan petunjuk yang diberikan Pemerintah Federal, masingmasing pihak dapat meminta Keputusan Mahkamah Agung (Pasal 48 ayat 4). Dalam otonomi pengaturan kedalam, Pemerintahan Daerah pada masa Konstitusi RIS mendapatkan derajat otonomi yang tinggi, dimana Pemerintah Pusat tidak dapat membatalkan peraturan yang dibuat oleh Pemerintah Daerah Negara Bagian, meskipun pertimbangan Pemerintah Pusat diperlukan sebagai syarat berlakunya peraturan daerah. Disamping itu terdapat pembagian peran yang jelas antara Eksekutif di masing-masing tingkatan pemerintahan dengan peran Yudikatif dalam memutuskan perkara apabila terdapat sengketa atau perselisihan hubungan hukum antara Pemerintah Pusat (Federal) dan Pemerintah Daerah (Negara). Pembagian Kewenangan Urusan Pemerintahan Dalam pembagian kewenangan urusan pemerintahan, Konstitusi RIS menerapkan prinsip general competence atau open-end arrangement, yakni merinci kompetensi, kewenangan urusan pemerintahan Pemerintah Pusat. Hal ini tercantum pada Bagian 2, Pembagian Penyelenggaraan-Pemerintahan Antara Republik Indonesia Serikat dengan Daerah-daerah Bagian, Babakan 1 Pembagian Penyelenggaraan Pemerintahan, Pasal 51 ayat 1 yang berbunyi: Penyelenggaraan-pemerintahan tentang pokok-pokok yang terdaftar dalam lampiran Konstitusi ini dibebankan semata-mata kepada Republik Indonesia Serikat. (Konstitusi Republik Indonesia Serikat, 1949) Sedangkan kewenangan Pemerintahan Daerah (Negara Bagian) tidak dirinci, atau diluar dari apa yang dirinci pada lampiran konstitusi RIS, sebagaimana disebutkan pada Pasal 52 ayat 1:

Daerah bagian berhak mendapat bagian yang sebesar-besarnya dalam melaksanakan penyelenggaraan pemerintahan federal oleh perlengkapan daerah bagian itu sendiri. Untuk itu maka Republik Indonesia Serikat

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

sedapat-dapatnya meminta bantuan daerah-daerah bagian. (Konstitusi Republik Indonesia Serikat, 1949) Meskipun demikan RIS tetap dapat memberikan penugasan, atau meminta bantuan Negara Bagian, dan Negara Bagian wajib memberikan bantuan tersebut (Pasal 52 ayat 2), atau ikut serta melaksanakan urusan bersama-sama (konkuren) sesuai dengan pendapat alat perlengkapan federal yang bersangkutan (Pasal 52 ayat 3); Negara bagian juga dapat bekerja sama dengan daerah lainnya dalam pelaksanaan tugas pemerintahan, serta batasan mengenai campur tangan RIS ditetapkan UU Federal (Pasal 53), yang mana kerjasama dengan daerah bagian lainnya maupun campur tangan RIS dalam urusan pemerintahan Negara bagian yang bersangkutan hanya dapat dilakukan atas permintaan Negara bagian (Pasal 54). Adapun kewenangan-kewenangan yang diamanatkan oleh Konstitusi RIS pada Pemerintah Pusat/Federal meliputi: Tabel 3. 1 Pokok Pokok Penyelenggaraan Pemerintahan yang dibebankan pada Pemerintah Federal Republik Indonseia Serikat Bidang Urusan Kewarganegaraan dan Kependudukan Imigrasi dan Emigrasi

Transmigrasi

Perlindungan Hukum Pengaturan Paten, Hak Cipta, Hak Milik dan Hak Usaha Pengaturan Hukum Tatanegara Pengaturan Hukum Sipil dan Hukum Dagang

Pengaturan Hukum Pidana Pengaturan Hukum Perdata dan Hukum Acara Pidana

Penjelasan dalam Lampiran Konstitusi RIS Pengaturan kewarganegaraan dan kependudukan Republik Indonesia Serikat Imigrasi dan emigrasi, dengan pengertian, bahwa undang-undang federal akan memuat, bahwa tentang banjaknja imigrasi jang diizinkan terhadap suatu daerah-bagian harus ada persesuaian dengan daerah bersangkutan Pengaturan umum urusan kolonisasi dan transmigrasi, ketjuali djika kolonisasi dan transmigrasi itu terjadi didalam daerah suatu daerahbagian dan dengan pengertian, bahwa dalam hal transmigrasi dari suatu daerah-bagian kedaerah-bagian lain, tentu harus ada persesuaian antara daerah-bagian bersangkutan tentang banjaknja transmigrasi jang akan dilakukan; Hak memberi ampun (grasi), amnesti dan abolisi; Pengaturan hak pengarang, milik industri, dan hak pembiak (kwekersrecht); Pengaturan asas2-pokok hukum sipil antarnegara dan hukum antargolongan; Pengaturan hukum sipil dan hukum dagang, sekadar hal itu masuk bilangan untuk diaturdari pusat, baik karena kepentingan sosial umum atau karena alasan2 ekonomi, maupun karena artinja jang chusus untuk bagian2 penduduk jang penting jang sebagai demikian tidak masuk kewargaan sesuatu daerah-bagian; Pengaturan asas2-pokok hukum-pidana; Pengaturan asas2-pokok hukum atjara perdataâ&#x20AC;&#x201C;termasuk dalamnja hukum buktiâ&#x20AC;&#x201C;dan hukum atjara pidana;

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Bidang Urusan Kehakiman Registrasi Pertanahan Hukum Ekonomi Pembayaran Ganti Rugi akibat Peperangan Kepolisian (Keamanan)

Keuangan

Politik Luar Negeri

Pertahanan

Penelitian dan Pengembangan Ilmu Pengetahuan Konservasi dan Perlindungan Cagar Alam dan Cagar Budaya Statistik Sosial Pengaturan Kepegawaian

Pengaturan Pendidikan Tinggi

Pengaturan Penyiaran Pengaturan Pengawasan Impor dan Sensor Film Pengaturan Pertanahan

Mengatur dan mendjalankan tugas polisi bersangkutan dengan pokok2 penjelenggaraanpemerintahan federal; Pendidikan pegawai atasan polisi; Mengadakan persediaan2 untuk memadjukan ketjakapan teknik dan daja-guna kepolisian Republik Indonesia Serikat; Mengadakan tindakan2 untuk memadjukan kerdjasama jang tepat, dimana perlu, dalam pekerdjaan pelbagai alat-perlengkapan polisi; • Hal mata-uang, hal uang dan hal bank, dan djuga pengaturan devisen; • Pengaturan padjak perseroan; • Pengaturan padjak kekajaan; • Pengaturan padjak pendapatan untuk hal2 istimewa jang ditentukan undang-undang federal; • Pengaturan impor dari dan ekspor keluar negeri, termasuk bea-masuk dan bea-keluar dan djuga penentuan daerah-bea; • Pengaturan bea meterai; • Pengaturan tjukai, sekadar penting bagi Republik Indonesia Serikat seluruhnja; • Monopoli2 pemerintah; Hubungan2 luar negeri, hak2 dan kewadjiban2 terhadap pemerintah2 luar-negeri, dan djuga pada umumnja segala pokok jang mempunjai hubungan rapat dengan perhubungan dengan luar-negeri, (sedang dalam perhubungan itu Republik Indonesia Serikat harus seluruhnja bertindak); Pertahanan negeri, termasuk hal mengatur hukum pidana dan hukum patuh-taat ketentaraan, madi dan zahiri, dan susunan kehakiman jang bersangkutan dengan itu, dan djuga mengatur dan mengumumkan keadaan perang dan keadaan darurat perang; Institut dan organisasi ilmu-pengetahuan jang penting bagi Republik Indonesia Serikat seluruhnja; Pemeliharaan monumen dan perlindungan alam jang penting bagi Republik Indonesia Serikat seluruhnja; Pengumpulan bahan2 statistik dan dokumen jang penting bagi Republik Indonesia seluruhnja; Pengaturan dan tindakan2 sosial jang penting bagi Republik Indonesia Serikat seluruhnja Memberikan pedoman2 tentang kedudukan-hukum kepegawaian pemerintah, supaja sedapat-dapatnja didjamin kesesuaian dalam peraturan2 jang bersangkutan; Pengaturan pengadjaran tinggi dan djalan pengadjaran akademi jang berhubungan dengan itu, termasuk pedoman2 tentang pendidikan2 jang memberi hak untuk masuk udjian2 akademi, dan akibat sipil idjazah pengadjaran tinggi; Pedoman2 tentang penerangan dan penjiaran radio, sekadar penting bagi Republik Indonesia Serikat seluruhnja; Aturan2 umum tentang pengawasan atas impor dan djuga tentang pengudjian pilem2; Pedoman2 umum tentang politik agraria, sekadar penting bagi Republik Indonesia Serikat seluruhnja; Menolak penjakit menular;

Kesehatan

Penjelasan dalam Lampiran Konstitusi RIS Pengaturan susunan kehakiman federal; Pugas dan kekuasaan pendaftaran tanah; Pengembalian perhubungan-hukum ekonomi; Ganti-rugi kerugian perang;

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Bidang Urusan Ekonomi dan Pangan

Penjelasan dalam Lampiran Konstitusi RIS Perniagaan, keradjinan, pertanian, penternakan perikanan dan urusan2 ekonomi jang lain diantaranja termasuk penjediaan makanan, sekadar penting bagi Republik Indonesia Serikat seluruhnja; Perhubungan dan Perhubungan lalu-lintas, sekadar lebih penting dari pada bagi satu Keselamatan Transportasi daerah-bagian sadja, dan djuga pemanduan dan penerangan pantai; Penerbangan dan Meteorologi Pengawasan di laut Pemeliharaan Pelabuhan dan sungai2, sekadar penting bagi peladjaran antarnegara; Pos dan Telekomunikasi Urusan pos, telgram dan telpon, sekadar Republik Indonesia Serikat jang menjediakan kebutuhan2 nja; Topografi dan Hidrologi Topografi dan Hidrografi Pertambangan Pengaturan pertambangan; Air dan Listrik Perundang-undangan umum tentang tenaga air dan listrik, dan djuga pembangunan dan eksplotasi perusahaan2 tenaga air jang ditentukan oleh federasi; Metrologi Hal tera. Sumber: (Konstitusi Republik Indonesia Serikat, 1949)

Hubungan Keuangan Terkait hubungan keuangan, sesuai dengan teori yang telah dijabarkan sebelumnya, akan dianalisis sejauh mana pemberian kewenangan mengenai penerimaan (revenue assignment), kewenangan pengeluaran (expenditure assignment), transfer keuangan antar tingkat pemerintahan (intergovernmental transfer) serta kewenangan pinjaman daerah (local borrowing) yang diatur dalam Konstitusi RIS. Revenue Assignment â&#x20AC;&#x201C; Kewenangan Penerimaan Kewenangan Penerimaan atau revenue assignment diamanatkan dalam Pasal 55 ayat 1 Konstitusi RIS 1949 yang berbunyi: Undang-undang federal menentukan pendapatan-pendapatan yang, sebagai pendapatan federasi sendiri, masuk perbendaharaan Republik Indonesia Serikat; sekalian pendapatan yang lain, sekadar menurut hukum tidak menjadi bagian persekutuan hukum bawahan, masuk semata-mata untuk kegunaan perbendaharaan daerah bagian, sebagai pendapatan sendiri bagi daerah-daerah itu. (Konstitusi Republik Indonesia Serikat, 1949) Dengan pernyataan diatas, UU Federal hanya menentukan pendapatan

lainnya masuk sebagai pendapatan sendiri bagi daerah bagian. Hal ini

Federasi, yang masuk kedalam kas perbendaharaan RIS. Adapun pendapatan

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

menandakan bahwa Konstitusi RIS memberikan kewenangan penerimaan yang luas pada daerah bagian dengan pola open-end-arrangement pula, dimana yang ditentukan ialah pendapatan Federasi. Expenditure Assignment â&#x20AC;&#x201C; Kewenangan Pengeluaran Adapun

Kewenangan

Pengeluaran

atau

expenditure

assignment,

diamanatkan dalam Pasal 55 ayat 2 Konstitusi RIS 1949 yang berbunyi sebagai berikut: Pada pembagian pendapatan-pendapatan yang dimaksud ayat di atas diusahakan mencapai perimbangan, sehingga baik Republik Indonesia Serikat maupun daerah-daerah bagian berdaya membayar segala pembayaran yang bersangkutan dengan penyelenggaraan pemerintahannya, dari pendapatan-pendapatan sendiri. (Konstitusi Republik Indonesia Serikat, 1949) Cukup jelas bahwa Konstitusi RIS mengamanatkan segala apa yang menyangkut penyelenggaraan pemerintahan Daerah Bagian dibiayai oleh Pendapatan Daerah Bagian itu sendiri, sehingga selain dari sisi otonomi penerimaan, dalam Konstitusi ini juga diatur mengenai otonomi pengeluaran. Intergovernmental Transfer â&#x20AC;&#x201C; Transfer Keuangan Antar Pemerintah Untuk Transfer Keuangan antar Pemerintahan, terdapat beberapa pola transfer yang diatur dalam Konstitusi RIS 1949 ini, diantaranya ialah Transfer Penerimaan dari Daerah Bagian kepada Pemerintah Federal, sebagaimana diatur pada Pasal 55 ayat 4 Konstitusi RIS 1949 yang berbunyi: Oleh undang-undang federal dapat ditentukan bahwa atas pajak-pajak daerah-daerah bagian dipungut opcenten untuk keperluan federasi. (Konstitusi Republik Indonesia Serikat, 1949) Ayat tersebut mengisyaratkan bahwa Pemerintah Federal dapat memungut pesentase tertentu untuk keperluan Federasi dari bagian penerimaan daerah bagian, sehingga merupakan bentuk pola transfer penerimaan pendapatan

daerah bagian untuk Pemerintah Federal.

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Adapun Pola kedua ialah Transfer Pemerintah Federal pada Pemerintah Daerah Bagian yang diatur dalam Pasal 56: Menurut aturan-aturan yang ditetapkan dengan undang-undang federal kekurangan uang pada dinas biasa dalam anggaran daerah-daerah bagian ditutup dengan bantuan biaya dari kas perbendaharaan Republik Indonesia Serikat. (Konstitusi Republik Indonesia Serikat, 1949) Pasal ini menunjukan adanya Desentralisasi Fiskal dalam bentuk Transfer Keuangan Pemerintah Pusat (Federal) kepada Daerah Bagian. Akan tetapi bentuk Transfer dalam pasal tersebut hanyalah diperuntukan bagi penutup kekurangan uang “dinas biasa” (Pasal 56 ayat 1) “dinas luar biasa” (Pasal 56 ayat 2) dalam anggaran daerah bagian, berupa bantuan biaya dari kas perbendaharaan RIS sesuai dengan Aturan yang ditetapkan dengan UU Federal, sehingga menjadi dasar landasan yuridis bagi diundangkannya Peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang hal ini. Local Borrowing – Pinjaman Daerah Terkait kewenangan Pinjaman Daerah, untuk pinjaman yang bersumber dari Pinjaman Luar Negeri harus melalui Republik Indonesia Serikat, sedangkan yang bersumber dari dalam negeri, memerlukan pengesahan dari Pemerintah Federal. Hal ini tercantum pada Pasal 57 Konstitusi RIS 1949: Pasal 57 ayat (1): Pinjaman uang di luar negeri dilaksanakan hanya semata-mata oleh Republik Indonesia Serikat. Pasal 57 ayat (2): Atas permintaan daerah bagian, Republik Indonesia Serikat boleh melaksanakan pinjaman uang di luar negeri untuk keperluan daerah bagian itu. Pasal 57 ayat (3): Untuk melaksanakan pinjaman uang dalam negeri, daerah-daerah bagian membutuhkan pensahan lebih dahulu dari Republik Indonesia Serikat. (Konstitusi Republik Indonesia Serikat, 1949) Sehingga secara kerangka regulasi, kewenangan untuk melakukan pinjaman daerah sudah diakomodir dalam Konstitusi RIS, dengan instrumen

terbatas melalui Pemerintah Federal apabila bersumber dari Luar Negeri dan

pengendalian resiko yang memadai, melalui pemberian kewenangan pinjaman

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

adanya pengesahan Pemerintah Federal apabila bersumber dari Dalam Negeri. Dengan demikian, resiko dan tanggungan (liabilitas) yang harus ditanggung menjadi lebih terkendali. 3.1.3. Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam UUD Sementara 1950 Dalam UUDS 1950 pengaturan mengenai Pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah tercantum dalam BAB IV tentang Pemerintah Daerah dan Daerah-Daerah Swapraja. Kembali seperti dalam UUD 1945 dimana dalam UUDS 1950 ini hanya diatur hal-hal yang sifatnya umum, diantaranya sebagai berikut: Pasal 131 ayat (1): Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan ketjil jang berhak mengurus rumah tangganja sendiri (autonoom), dengan bentuk susunan pemerintahannja ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusjawaratan dan dasar perwakilan dalam sistim pemerintahan negara. Pasal 131 ayat (2): Kepada daerah-daerah diberikan autonomi seluasluasnja untuk mengurus rumah tangganja sendiri. Pasal 131 ayat (3): Dengan undang-undang dapat diserahkan penjelenggaraan tugas-tugas kepada daerah-daerah jang tidak termasuk dalam urusan rumah tangganja. (Undang Undang Dasar Sementara (UUDS), 1950) Pada ayat ayat tersebut diatas ditegaskan mengenai otonomi daerahdaerah besar dan kecil, dimana bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-Undang. Asas pelaksanaannya yakni permusyawaratan dan perwakilan. Prinsip otonominya juga otonomi luas, khususnya dalam mengurus rumah tangganya sendiri. Melalui Undang-Undang, penyelenggaraan urusan pemerintahan yang bukan termasuk urusan rumah tangga daerah tersebut dapat diberikan oleh Pemerintah Pusat dalam bentuk Penugasan. Pengaturan selanjutnya ialah rekognisi terhadap kekhasan daerah swapraja yang dijelaskan dalam Pasal 132. Pada bagian ini tidak banyak perubahan dari apa yang telah diatur dalam Konstitusi RIS, hanya saja prinsip-prinsipnya

perwakilan:

dikembalikan dalam kerangka Negara kesatuan dan asas permusyawaratan dan

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Pasal 132 ayat (1): Kedudukan daerah-daerah Swapradja diatur dengan undang-undang dengan ketentuan bahwa dalam bentuk susunan pemerintahannja harus diingat pula ketentuan dalam pasal 131, dasardaerah permusjawaratan dan perwakilan dalam sistim pemerintahan negara. Pasal 132 ayat (2): Daerah-daerah Swapradja jang ada tidak dapat dihapuskan atau diperketjil bertentangan dengan kehendaknja, ketjuali untuk kepentingan umum dan sesudah undang-undang jang menjatakan bahwa kepentingan umum menuntut penghapusan atau pengetjilan itu, memberi kuasa untuk itu kepada Pemerintah. Pasal 132 ayat (3) Perselisihan-perselisihan hukum tentang peraturanperaturan jang dimaksud dalam ajat (1) dan tentang mendjalankannja diadili oleh badan pengadilan jang dimaksud dalam pasal 108. (Undang Undang Dasar Sementara (UUDS), 1950) 3.1.4. Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam UUD 1945 Amandemen Dalam UUD 1945 hasil Amandemen, Desentralisasi dan Otonomi Daerah diatur dalam BAB VI tentang Pemerintah Daerah, dari Pasal 18 hingga Pasal 18B. Pasal 18 (1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerahdaerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan Kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.** ) (Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (Amandemen), 2002) Pasal 18 ayat 1 diatas menyatakan pembagian daerah dimana NKRI dibagi habis kedalam provinsi, dan daerah provinsi dibagi habis atas kabupaten kota, serta jaminan eksistensi atau keberadaan pemerintahan daerah pada masing masing tingkatan pemerintahan daerah. Selain itu, Pasal 18 ayat 1 juga memberikan landasan yuridis bagi pembentukan UU pemerintahan daerah. Pasal 18 (2) Pemerintah daerah provinsi, daerah Kabupaten, dan Kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.**) (Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (Amandemen), 2002) Pasal 18 ayat 2 menjelaskan bahwa terdapat amanat bahwa masingmasing Pemerintah Daerah memiliki kewenangan untuk mengatur sendiri dan

mengurus sendiri urusan pemerintahan, juga mengenai asas pelaksanan

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

desentralisasi oleh Pemerintah Daerah yakni asas otonomi dan tugas pembantuan. Asas Otonomi secara teori mendekati bentuk Devolusi, dan Tugas Pembantuan mendekati bentuk Delegasi. Pasal 18 ayat (3) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggotaanggotanya dipilih melalui pemilihan umum.** ) Pasal 18 ayat (4) Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis.**) (Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (Amandemen), 2002) Pada Pasal 18 ayat 3 dan 4 dijelaskan mengenai partisipasi masyarakat dalam pelaksanaan pemerintahan daerah yakni melalui partisipasi electoral dalam proses pemilihan umum untuk memilih anggota DPRD dan pemilihan secara demokratis untuk memilih Gubernur, Bupati dan Walikota sebagai Kepala Daerah. Pasal 18 ayat (5) Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluasluasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintahan Pusat.**) Pasal 18 ayat (6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.** ) Pasal 18 ayat (7) Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang.** ) (Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (Amandemen), 2002) Dalam pasal pasal diatas, tetap dipakai pendekatan general competence atau open-end-arrangement dimana kewenangan yang dirinci ialah yang menjadi urusan Pemerintahan Pusat, sedangkan sisanya, yang merupakan urusan Pemerintahan yang tidak dinyatakans sebagai kewenangan pusat, diterapkan otonomi seluas-luasnya. Dalam pelaksanaan otonomi daerah, Pemerintah Daerah juga diberikan instrument berupa regulasi yang terdiri atas Peraturan Daerah dan Peraturan

18 ayat 7.

lainnya dalam rangka pelaksanaan Otonomi dan Tugas Pembantuan sesuai Pasal

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Adapun hubungan wewenang juga hubungan keuangan, pelayanan umum serta pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah secara khusus diatur dalam pasal baru yakni Pasal 18A sebagai berikut: Pasal 18A (1) Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota, atau provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah.**) (2) Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.** ) (Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (Amandemen), 2002) Terakhir, diatur pula mengenai rekognisi pada otonomi khusus atau keistimewaan daerah-daerah tertentu sebagai perwujudan desentralisasi asimetris, serta rekognisi dan upaya pelestarian terhadap keberadaan unit-unit kesatuan masyarakat, menandakan adanya pergeseran pola pendekatan dari structure-efficiency model yang menekankan keseragaman, kepada local democracy model yang lebih mengakui keberagaman. Pasal 18B (1) Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang.**) (2) Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.** ) (Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (Amandemen), 2002)

3.2.

Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Perkembangan Peraturan Perundang-Undangan setingkat Undang-Undang Dalam beberapa Konstitusi, kecuali pada Konstitusi RIS pengaturan terkait

Desentralisasi dan Otonomi Daerah hanya dijelaskan mengenai prinsip-prinsip

umumnya saja. Konstitusi mengamanatkan pengaturan yang lebih operasional

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

dalam bentuk Perundang-Undangan setingkat Undang-Undang. Pada masa 19591965, pengaturan Desentralisasi diatur dalam Penetapan Presiden No 6 tahun 1959 tentang Pemerintahan Daerah. Hal ini dapat dipahami secara historis, karena pada saat itu kondisi politik berada dalam era Demokrasi Terpimpin. Akan tetapi, terkait Penpres tersebut tidak akan dibahas dalam bagian ini karena tidak ada dalam tata urutan hukum di Republik Indonesia. Secara umum, dari seluruh Undang-Undang yang ada, hanya UU No. 1 Tahun 1957 tentang Pokok Pokok Pemerintahan di Daerah yang landasannya ialah Pasal 131 dan 132 UUDS 1950, sedangkan lima UU lainnya berlandaskan Pasal 18 UUD 1945 sebelum amandemen, serta dua UU terbaru berlandaskan Pasal 18 UUD 1945 setelah amandemen. Hubungan antara Produk Undang Undang dengan Landasan Konstitusionalnya secara lebih rinci akan ditampilkan pada tabel dibawah ini: Tabel 3. 2 Perubahan Kerangka Regulasi Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia serta Landasan Konstitusionalnya

Undang-Undang UU No 1 tahun 1945 tentang Kedudukan Komite Nasional di Daerah UU No 22 tahun 1948 tentang Pokok

Pokok Pemerintahan Daerah UU No 1 tahun 1957 tentang Pokok Pokok Pemerintahan Daerah UU No 18 tahun 1965 tentang Pemerintahan Daerah UU No 5 tahun 1974 tentang Pokok Pokok Pemerintahan Daerah UU No 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah UU No 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

Landasan Konstitusional Pasal 18 UUD 1945 sebelum Amandemen Pasal 18 UUD 1945 sebelum Amandemen Pasal 131 dan 132 UUD Sementara (UUDS) 1950 Pasal 18 UUD 1945 sebelum Amandemen Pasal 18 UUD 1945 sebelum Amandemen Pasal 18 UUD 1945 sebelum Amandemen Pasal 18, 18A, 18B UUD 1945 Setelah Amandemen Pasal 18, 18A, 18B UUD 1945 Setelah Amandemen

Sumber: (Hasil analisis, 2017)

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Untuk melihat sejauh apa kerangka regulasi yang ada telah memenuhi prakondisi untuk mewujudkan keberhasilan pelaksanaan Desentralisasi, pada bagian ini akan dilakukan sebuah analisis konten terkait regulasi yang mengatur pelaksanaan desentralisasi, poin-poin yang akan diperbandingkan diantaranya ialah sebagai berikut: Tabel 3. 3 Aspek Perbandingan Regulasi Desentralisasi

Aspek Perbandingan Hubungan antar Tingkat Pemerintahan Hubungan Kelembagaan internal Pemerintahan Daerah Pembagian Kewenangan Urusan Pemerintahan (Penyediaan Pelayanan Umum) Penugasan Pengeluaran (Expenditure Assignment) Penugasan Pendapatan (Revenue Assignment) Transfer Keuangan antar Tingkat Pemerintahan (Intergovernmental Transfer) Pinjaman Daerah (Local Borrowing) Partisipasi Masyarakat Akuntabilitas Kapasitas (Aparatur Sipil/PNS)

Komponen Desentralisasi Politik Politik Administrasi Fiskal Fiskal Fiskal Fiskal Politik Administrasi Administrasi

Sumber: (Hasil analisis, 2017)

Akan tetapi dalam pengaturan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia umumnya terdapat dua regulasi yakni Undang Undang yang mengatur Pemerintahan Daerah yang pembentukannya dirancang oleh Kementerian Dalam Negeri dan Undang Undang yang mengatur mengenai Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah yang pembentukannya dirancang oleh Kementerian Keuangan. Sehingga tidak lengkap apabila tinjauan regulasi terkait Desentralisasi dan Otonomi Daerah ini hanya dilihat dari sisi Undang Undang Pemerintahan Daerahnya saja, melainkan perlu adanya tinjauan terpadu terhadap Undang-

sebagai satu kesatuan paket peraturan yang memayungi pelaksanaan

Undang yang mengatur Perimbangan atau Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia. Adapun pemetaan padanan regulasi Pemerintahan Daerah dan regulasi terkait Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah akan dijelaskan pada tabel berikut ini: Tabel 3. 4 Persandingan antara Peraturan terkait Pemerintahan Daerah dan Keuangan Daerah

Peraturan terkait Pemerintahan Daerah UU No 1 tahun 1945 tentang Kedudukan Komite Nasional di Daerah UU No 22 tahun 1948 tentang Pokok Pokok

Pemerintahan Daerah UU No 1 tahun 1957 tentang Pokok Pokok Pemerintahan Daerah UU No 18 tahun 1965 tentang Pemerintahan Daerah UU No 5 tahun 1974 tentang Pokok Pokok Pemerintahan Daerah UU No 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah UU No 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

Peraturan terkait Keuangan Daerah ď&#x201A;ˇ

Staatsblad 1938 No. 170 tentang Ordonantie Financieele Verhouding Java en Madura ď&#x201A;ˇ Staatsblad 1938 No. 169 tentang Ordonantie Financieele Verhouding Buitengewesten ď&#x201A;ˇ Staatsblad 1939 No. 67 tentang Ordonantie Financieele Verhouding Stadsgemeenten Buitengewesten UU No 32 tahun 1956 tentang Perimbangan Keuangan antara Negara Dengan Daerah-Daerah, yang Berhak Mengurus Rumah-Tangganya Sendiri

UU No 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah UU No 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah

Sumber: (Hasil analisis, 2017)

3.2.1. Komponen Desentralisasi Politik Dari tinjauan komponen desentralisasi politik, yakni hubungan antar tingkat pemerintahan, hubungan internal pemerintahan daerah dan juga

partisipasi masyarakat, dari masa ke masa, dapat dilihat bahwa terjadi dinamika

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

yang sesuai dengan konteks politik nasional yang terjadi pada masa dibentuknya Undang-Undang desentralisasi tersebut. Dimulai dari penekanan dan pemberian otonomi, diberikan berjenjang tiga tingkat hingga desa dalam UU 22/1948, berjenjang tiga tingkat namun ditarik kepada tingkat kecamatan pada UU 1/1957 dan UU 18/1965, berjenjang dua tingkat ditarik hingga kepada Daerah Tingkat II/Kabupaten/Kota dalam UU 5/1974, saling lepas (tidak berjenjang) dan setara antar Provinsi, Kabupaten dan Kota dalam UU 22/1999, berhubungan antar Provinsi, Kabupaten dan Kota dalam UU 32/2004 dan UU 23/2014. Sehingga dapat disimpulkan bahwa terdapat perubahan pola hubungan dari Dependent, Subordinate dan Hierarchical sebelum 1999, menuju pola hubungan Independent dan Coordinate di 1999-2004 dan ke arah Interdependent dan Coordinate di 20042014. Terkait hubungan kerja internal Pemerintahan Daerah juga mengalami perkembangan, dimulai dari kepemimpinan tunggal Kepala Daerah (KDH) dalam mengepalai Komite Nasional Daerah / Badan Perwakilan Rakyat Daerah (BPRD) sekaligus Badan Eksekutif dalam UU 1/1945, berubah menjadi Dewan Pemerintah Daerah (DPD) dan DPRD yang memiliki pimpinan masing-masing. Pada UU 22/1948 DPD secara kolektif bertanggungjawab kepada DPRD. KDH diangkat oleh pemerintah atas usul dan pemilihan oleh DPRD. Pada UU 1/1957 KDH dipilih oleh DPRD dan disahkan oleh Pemerintah, dengan demikian KDH dapat berhenti karena keputusan DPRD. Namun pada UU 18/1965, KDH tidak bertanggungjawab kepada DPRD melainkan Presiden melalui Mendagri, justru Pimpinan DPRD yang bertanggungjawab pada KDH. Sehingga, KDH tidak dapat dijatuhkan oleh DPRD. UU 5/1974 juga kurang lebih sama, yakni KDH hanya memberikan Laporan Keterangan Pertanggungjawaban (LKPJ) pada DPRD. Pada UU 22/1999 terdapat pelepasan DPRD dari komponen Pemerintahan Daerah yakni menempatkannya sebagai Badan Legislatif Daerah, sedangkan

Pemda hanya terdiri atas Badan Eksekutif Daerah dan KDH. DPRD memilih KDH,

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

dan dapat mengusulkan pemberhentian KDH, sebaliknya KDH bertanggungjawab kepada DPRD. Akan tetapi Pada UU 32/2004, dikembalikan bahwa DPRD dan KDH serta Perangkat Daerah adalah kesatuan Pemerintah Daerah, dimana KDH memiliki tangungjawab untuk melaporkan LPPD kepada Pemerintah (vertical accountability), LKPJ kepada DPRD dan informasi LPPD kepada masyarakat (horizontal accountability). Terkait Partisipasi Masyarakat, pada awalnya terbatas pada partisipasi elektoral terbatas dalam memilih anggota DPRD melalui Pemilu. Dalam UU 5/1974, partisipasi dalam pembangunan melalui penyaluran aspirasi kepada DPRD dipertegas, selama berpegang pada Program Pembangunan Pemerintah. Pada UU 32/2004 spektrum partisipasi diperluas tidak hanya untuk memilih anggota DPRD saja melainkan juga memilih kepala daerah dalam satu pasangan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil oleh rakyat. Selain itu partisipasi masyarakat dalam pembangunan juga didorong dalam pelaksanaan pembangunan daerah, mengacu pada RKPD, maupun perencanaan pembangunan daerah. Pada UU 23/2014 terjadi pelemahan partisipasi elektoral disatu sisi dan penguatan partisipasi substansial disisi lain, dimana Pemilu hanya untuk anggota DPRD, sedangkan KDH dipilih oleh DPRD, meskipun dibatalkan setahun kemudian (2015). UU 23/2014 diatur secara khusus Bab terkait Partisipasi Masyarakat, termasuk pemberian insentif bagi masyarakat dan investor untuk berperan serta dalam Pembangunan Daerah 3.2.2. Komponen Desentralisasi Fiskal Pengaturan mengenai Desentralisasi Fiskal secara kontras ialah perubahan bentuk transfer yang lebih mengakomodir otonomi fiskal setelah 1999 yakni keberadaan Block Grant atau Dana Alokasi Umum sebagai bagian dari Transfer Keuangan Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah, setelah sebelumnya lebih didominasi dengan pola Specific Grant seperti Dana Subsidi Daerah Otonom (SDO)

dan Dana Bantuan Inpres dari Pemerintah Pusat. Selain itu Hubungan Keuangan

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

antar Pemerintah diatur lebih jelas dan komprehensif dalam UU 23/2014, karena tidak hanya mengenai Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah melainkan mencakup Hubungan Keuangan Antar Pemerintah Daerah. Dalam sudut pandang basis penerimaan, perkembangannya secara makro tidak banyak jauh berbeda, akan tetapi perubahannya ada pada tingkat rincian dari masing masing komponen, seiring dengan perubahan regulasi mengenai Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Dari segi pengeluaran, semestinya semakin luas cakupan penerimaan yang dapat di optimalkan oleh daerah, semakin tinggi otonomi pengeluaran sebuah daerah. Pada UU 23/2014 pengaturan mengenai Belanja dipertajam dan fokus diprioritaskan untuk mendanai Urusan Pemerintahan Wajib yang terkait Pelayanan Dasar yang ditetapkan dengan standar pelayanan minimal. Secara praktek, arahan umum ini diperkuat oleh kebijakan mandatory spending yang diatur di peraturan perundang-undangan sektor, seperti 20% Pendidikan, 10% Kesehatan, aturan mengenai Alokasi Dana Desa, maupun UU tentang APBN seperti 25% DAU untuk belanja Infrastruktur. Sehingga terjadi sebuah dilemma dimana satu sisi Daerah didorong untuk meningkatkan Kualitas Belanja Daerah, tapi disisi lain, Otonomi FIskal khususnya dalam Pengeluaran (Expenditure Autonomy) Daerah menjadi berkurang. Dari segi pinjaman daerah, pada prinsipnya sejak UU 1/1957 telah diatur meskipun dalam pengaturan yang sangat sederhana, mengenai Pinjaman Daerah. Dimana secara prosedur diperkuat di UU 18/1965 dan UU 5/1974 dengan pengesahan oleh Mendagri/KDH diatasnya; Serta pengendalian resiko dan liabilitas, terutama yang berkaitan dengan Pinjaman Luar Negeri yang diatur dalam UU 22/1999. Pengaturan mengenai Obligasi Daerah diatur pada UU 32/2004 dan 23/2014, meskipun secara pelaksanaan belum banyak daerah yang

telah menerbitkan Obligasi Daerah tersebut.

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

3.2.3. Komponen Desentralisasi Administrasi Secara Administrasi, konsep Devolution, atau Political Decentralization, mungkin baru dimulai pada 2004, dimana akuntabilitas horizontal dan partisipasi elektoral secara luas terjadi di Daerah, tidak terbatas pada memilih DPRD saja melainkan juga Kepala Daerah. Sebelum 1999, Desentralisasi yang terjadi lebih cenderung pada bentuk Dekonsentrasi dan Ko-Administrasi atau Tugas Pembantuan (medebewind). Pola Kelembagaan Pemerintahan Lokal pun bergeser dari Structural Efficiency Model dimana menekankan pada Efisiensi dan Keseragaman, kepada Local Democracy Model yang menekankan nilai Demokrasi dan Keberagaman dalam penyelenggaraan pemerintahan lokal. Secara distribusi kewenangan terdapat perubahan dari Ultra Vires Doctrine yang merinci kompetensi daerah otonom dalam PP turunan mengenai pembagian kewenangan Pemerintahan sebelum 1999 diganti menjadi General Competence, atau Open End Arrangement, yang merinci kompetensi Pemerintah Pusat dan Provinsi di 1999-2014, menjadi Desentralisasi Berkesimbangan dimana beberapa urusan Pusat Daerah sama-sama dirincikan dan terdapat kewenangan urusan Pemrintahan yang diselenggarakan bersama-sama antar tingkat pemerintahan yakni dikenal dengan istilah Urusan Konkuren pada UU 23/2014. Fungsi Kepala Daerah selain sebagai Kepala Daerah Otonom dalam pelaksanaan Urusan Pemerintahan Konkuren, baik Wajib Pelayanan Dasar, Wajib Non Pelayanan Dasar maupun Pilihan, juga sebagai Kepala Wilayah Administratif dalam pelaksanaan Urusan Pemerintahan Umum. Pemerintah Pusat dapat mendekonsentrasikan urusan Pemerintahan Pusat kepada Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat, maupun Instansi Vertikal, atau mengalihkan pelaksanaan urusan konkuren dengan pola Tugas Pembantuan kepada Kepala Daerah Otonom. Secara informasi dan pelaporan, seperti yang telah dibahas sebelumnya, terdapat pergeseran dari vertical accountability kepada vertical and horizontal

accountability dimana informasi dan akuntabilitas tidak diberikan satu arah secara

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

vertikal namun juga kepada mitra yakni DPRD dan kepada masyarakat sebagai konstituen. Pembinaan dan Pengawasan juga dari yang sifatnya koersif, bergeser ke persuasif sehingga diskresi dan prakarsa daerah otonom lebih tersalurkan. Pengawasan pemerintah terhadap daerah yang sebelumnya preventif dan represif, jadi hanya cara represif, meskipun pada tahun 2017, kewenangan Kemendagri dalam pembatalan perda bermasalah dihapuskan karena merupakan fungsi dan wewenang Mahkamah Agung untuk melakukan uji materil Peraturan Perundang Undangan di bawah Undang Undang terhadap Undang Undang. Sehingga pembinaan preventif dan konsultatif perlu lebih dioptimalkan untuk mencegah terjadinya penyimpangan kebijakan. Begitu pula terkait peningkatan kapasitas Pegawai Negeri Sipil Daerah dan Pegawai Negeri Sipil di Daerah, dimana secara Manajemen dan Pembinaan berada di tangan Pemerintah Pusat secara Nasional, setelah sebelumnya berdinamika dibawah KDH dan pengaturan daerah selama sesuai dengan peraturan perundangundangan, menjadi dikoordinasikan oleh Mendagri dan instansi lainnya seperti MenPANRB, dan Badan Kepegawaian Negara/BKN. Meskipun demikian, UU 23/2014 memungkinkan adanya pengaduan masyarakat terkait pelayanan ASN di daerah kepada Aparat Penegak Hukum atau Aparat Pengawas Internal Pemerintah (APIP). Terkait Reformasi Pelayanan Publik, dalam UU 23/2014 diatur secara rinci dalam sebuah bab, mengenai Pelayanan Publik meliputi asas umum, tata cara serta manajemen pelayanan publik, yang belum pernah ada dalam pengaturan sebelumnya. Juga diatur secara khusus terkait dengan Inovasi Daerah dan Informasi Pemerintah Daerah. Untuk lebih jelas mengenai perkembangan regulasi dari masa ke masa berdasarkan aspek yang ditinjau, dapat dilihat pada table berikut ini:

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Tabel 3. 5 Matriks Perkembangan Kerangka Regulasi Desentralisasi berdasarkan Aspek Perbandingan UU 1/1945

UU 22/1948

UU 1/1957

UU 18/1965

UU 5/1974

UU 22/1999

UU 32/2004

UU 23/2014

Hubungan Tingkat Pemerintahan

Otonomi berjenjang Tiga Tingkat (Propinsi, Kab/Kota Besar, Desa/Kota Kecil)

Otonomi berjenjang 3 tingkat (Dati I dan Kotapraja Jakarta Raya, Dati II termasuk Kotapraja, dan Dati III). Diatur lebih rinci mengenai Kerjasama antar Pemda

Otonomi berjenjang 3 tingkat (Dati I /Propinsi/Kotaraya, Dati II /Kabupaten/ Kotamadya, dan Dati III /Kecamatan/Kotapraja). Presiden/Mendagri dapat memilih KDH diluar pencalonan. KDH sebagai alat pemerintah pusat dan alat pemerintah daerah

Wilayah NKRI dibagi menjadi Propinsi, Kabupaten dan Kota Otonom. Propinsi berkedudukan juga sebagai Wilayah Administrasi. Daerah daerah berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hirarki satu sama lain.

Wilayah NKRI dibagi atas Provinsi. Provinsi dibagi kedalam Kab/Kota. Masingmasing memilik Pemda, dan memiliki hubungan antara Pemda. Diatur mengenai Kerjasama dan Penyelesaian Perseisihan

Wilayah NKRI terbagi atas Provinsi. Provinsi dibagi dalam Kab/Kota. Kab/Kota dibagi atas Kecamatan dan Kecamatan dibagi atas Kelurahan/Desa. Provinsi dan Kab/Kota memiliki Pemda. Status Daerah Provinsi dan Kab/Kota selain sebagai Daerah Otonom, sebagai Wilayah Administrasi dalam Penyelenggaraan Urusan Umum. Diatur mengenai Penataan Daerah. Kerjasama dan Perselisihan antar Daerah

Hubungan Internal Pemda

Kepala Daerah menjadi pemimpin BPRD dan Badan Eksekutif

DPD dipimpin oleh KDH, DPRD memiliki Pimpinan sendiri

Pemda terdiri dari DPD dan DPRD yang memiliki pimpinan masing-masing. Diatur lebih rinci mengenai Pembentukan Perda

Pemda terdiri dari KDH dan Dewan Perwakilan Daerah. DPRD disusun dalam poros Nasakom. Diatur mengenai Pembentukan Perda, dan Petisi. Terdapat struktur BPH, memberikan pertmbangan kepada KDH

Wilayah dibagi atas Daerah Otonom dan Wilayah Administratif. Daerah Otonom dibagi menjadi Dati I dan Dati II. Titik berat Otda pada Dati II, Dibentuk DPOD untuk memberikan pertimbangan kepada Presiden. KDH dipilih 3-5 secara musyawarah oleh DPRD, diangkat oleh Presiden melalui Mendagri/KDH yg lebih tinggi. Diatur mengenai kerjasama antar daerah dan perselisihan Pemda adalah KDH dan DPRD. Dibentuk Setda dan Dinasdinas Daerah. Dibentuk Badan Pertimbangan Daerah. Kepala Wilayah, menjalankan tugas dekonsentrasi, mengoordinasikan Instansi Vertikal dan SatpolPP

Pemda adalah KDH dan perangkatnya sebagai Badan Eksekutif Daerah, sedangkan DPRD sebagai Badan Legislatif Daerah. DPRD sejajar dan menjadi mitra Pemda. DPRD memilih KDH dan MPR Utusan Daerah, mengusulkan pengangkatan/pemberh entian KDH

Pemerintahan Daerah terdiri atas DPRD dan Pemerintah Daerah. Pemerintah Daerah terdiri atas KDH dan Perangkat Daerah. DPRD tidak berhak memilih KDH. Diatur mengenai Pembentukan Perda. Diatur mengenai Perencanaan Pembangunan Daerah

Pemerintahan Daerah terdiri atas KDH dan DPRD dibantu oleh Perangkat Daerah. DPRD memilih gubernur, bupati dan walikota (dibatalkan 2015). DPRD dan KDH kemitraan yang sejajar. DPRD tidak dapat memberhentikan KDH. Diatur mengenai Perda, Perkada, Perangkat Daerah, Pembangunan Daerah, Inovasi Daerah, Informasi Pemda

Aspek

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Aspek

UU 1/1945

UU 22/1948

UU 1/1957

UU 18/1965

UU 5/1974

UU 22/1999

UU 32/2004

UU 23/2014

Partisipasi Masyarakat

Pemilihan anggota DPRD

Pemilihan anggota DPRD dan mekanisme recall diatur oleh UU

Pemilihan, pengangkatan dan penggantian (recall) anggota DPRD diatur UU

Pemilihan KDH dilaksanakan dalam Rapat Paripurna DPRD, secara langsung, bebas, rahasia, jujur dan adil. Ditetapkan oleh DPRD, disahkan oleh Presiden.

DPRD berhak mengadakan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, dan Perusahaan Daerah

Hasil perusahan Daerah/sebagian Perusaahan Negara, Pajak Daerah, Retribusi Daerah, lain-lain usaha

Penugasan Pengeluaran

Belanja KND disediakan oleh Pemda

Pendapatan Daerah meliputi Pajak Daerah, Retribusi, Hasil Perusahaan Daerah, dll. DPRD menetapkan Perda ttg cara mengurus Keuda APBD ditetapkan UU, selanjutnya ditetapkan DPRD, perlu pengesahan Presiden/DPD lebih atas

KDH dipilih dalam satu pasangan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil oleh rakyat di daerah yang bersangkutan. Partisipasi Masyarakat didorong dalam Pelaksanaan Pembangunan Daerah mengacu pada RKPD Pendapatan daerah terdiri atas PAD, yaitu hasil Pajak Daerah, hasil Retribusi Daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan dan lain lain pendapatan yang sah

Pemilu hanya untuk anggota DPRD, KDH dipilih oleh DPRD (dibatalkan 2015), Peran serta Masyarakat didorong melalui pemberian insentif kemudahan kepada masyarakat dan investor. Secara khusus diatur mengenai Partisipasi Masyarakat

Penugasan Pendapatan

Pemilihan, pengangkatan dan penggantian (recall) anggota DPRD diatur UU. Aspirasi masyarakat dlm rangka memajukan daerah wajib diperhatikan oleh DPRD dgn berpegang pada Propem Pemerintah Pajak Daerah, Retribusi Daerah, Perusahaan Daerah dan lain-lain usaha daerah yang sah; serta lain lain pendapatan yang sah; ketentuan tentang Perusahaan Daerah ditetapkan dlm UU

APBD ditetapkan oleh Perda, setelah disahkan oleh Mendagri dan DPD yang lebih tinggi

APBD ditetapkan oleh Pemda, mengusahakan sedapat dapatnya menutup anggaran rutin dengan penerimaan sendiri

KDH menyelengarakan pengurusan pertanggungjawaban dan pengawasan keuangan daerah serta BMD

Penyelenggaran tugas Pemerintah Daerah/tugas Pemerintah di Daerah dan DPRD dibiayai dari dan atas beban APBD. APBD ditetapkan dengan Perda

Belanja daerah diprioritasakan untuk melindungi dan meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat

Belanja Daerah diprioritaskan untuk mendanai Urusan Pemerintahan Wajib yang terkait Pelayanan Dasar yang ditetapkan dengan standar pelayanan minimal.

Pendapatan daerah terdiri atas PAD, yaitu hasil Pajak Daerah, hasil Retribusi Daerah, hasil perusahaan milik daerah dan pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan

Pemberian sumber penedimaan berupa pajak dan retribusi daerah. Pendapatan Daerah terdiri dari PAD: PDRD, HPKD, dan Lain Lain PAD

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Aspek

UU 1/1945

UU 22/1948

UU 1/1957

UU 18/1965

UU 5/1974

UU 22/1999

UU 32/2004

UU 23/2014

Transfer Keuangan antar Pemerintahan

Pendapatan Daerah meliputi Pajak Negara yang diserahkan kepada Daerah

Pajak Negara dapat diserahkan pada Daerah, Penerimaan Negara, juga Ganjaran, Subsidi dan Sumbangan, diatur UU

Pendapatan berasal dari Pemerintah yakni sumbangan Pemerintah, sumbangan lain yg diatur dengan peraturan perundang, undangan, suatu pajak negara yang diserahkan pada daerah

Sumber Pendapatan daerah terdiri atas Dana Perimbangan: bagian daerah dari penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hak atas tanah dan bangunan dan penerimaan dari sumber daya alam; Dana Alokasi Umum; Dana Alokasi Khusus

Dana Perimbangan terdiri atas Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi Khusus.

Pinjaman Daerah

Diatur secara umum melalui PP terpisah tentang Mengadakan Pinjaman Uang bagi kepentingan Daerah

Biaya belanja urusan serta alat perlengkapan yg diserahkan kepada daerah ditunjuk sumber-sumber pendapatan yg pertama bagi daerah itu untuk menutup biaya belanja urusan tersebut; Pajak Negara yg diserahkan, bagian dari hasil pajak Pemerintah Pusat, Bea Cukai, Ganjaran Subsidi dan Sumbangan Pinjaman ialah salah satu Sumber Keuangan Darah; berhak mengadakan pinjaman setelah disahkan oleh Mendagri /KDH diatasnya

KDH dgn persetujuan DPRD membuat keputusan untuk mengadakan hutangpiutang dan menanggung pinjaman bagi kepentingan dan atas beban daerah; disahkan oleh Mendagri

Sumber Pendapatan Daerah terdiri atas Pinjaman Daerah. Pinjaman Daerah dari dalam negeri/luar negeri harus dengan persetujuan DPRD, untuk pinjaman LN harus mendapatkan persetujuan Pemerintah

Untuk membiayai penyelenggaraan pemerintah daerah dapat melakukan pinjaman dan menerbitkan obligasi daerah untuk membiayai investasi. Pemda dapat melakukan pinjaman bersumber penerusan Hutang Luar Negeri dari Menkeu atas nama pemerintah setelah memperoleh pertimbangan Mendagri

Pemberian dana bersumber dari perimbangan keuangan antara pusat dan daerah, pemberian dana penyelenggaraan otonomi khusus, dana darurat, hibah dan insentif fiskal. Pendapatan Transfer terdiri atas: Dana Perimbangan, Dana Otsus, Dana Keistimewaan, Dana Desa. Transfer antar Daerah: Pendapatan Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan Pemberian pinjaman daerah. Daerah dapat melakukan pinjaman yang berasal dari penerusan pinjaman utang luar negeri dari menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan bidang keuangan setelah memperoleh pertimbangan dari Menteri. Ketentuan Pinjaman Daerah diatur PP

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

UU 1/1945

UU 22/1948

UU 1/1957

UU 18/1965

UU 5/1974

UU 22/1999

UU 32/2004

UU 23/2014

Pembagian Kewenangan

Daerah menjalankan urusan rumah tangga daerah

Pemerintah/Pe mda dapat menyerahkan tugas pembantuan ke pemerintah yg lebih rendah

Daerah menjalankan urusan rumah tangga daerah, dan urusan lain yang diserahkan sebagai tugas pembantuan

Berkewajiban untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah, dapat diberikan urusan pemerintah pusat, dapat memberikan urusan ke daerah yg lebih rendah

Daerah mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, penambahan urusan pemerintahan ditetapkan PP, disertai sumber pembiayaannya, dapat ditarik dgn PP. Tugas Pembantuan ditetapkan oleh peraturan perundang2an dan atau Perda

Daerah berwenang untuk melaksanakan urusan pemerintahan selain 6 urusan pemerintah Pusat yakni Polugri, Pertahanan, Keamanan, Yustisi, Moneter dan Fiskal Nasional, serta Agama. Terdiiri atas Urusan Wajib, dan Urusan Pilihan. Urusan Wajib berpedoman pada SPM yang ditetapkan Pemerintah Pusat.

Urusan Pemerintahan Absolut dipegang oleh Pemerintah Pusat. Urusan Pemerintahan Konkuren (bersama) terdiri atas Urusan Wajib dan Pilihan. Urusan Pemerintahan Wajib terdiri atas Wajib Pelayanan Dasar dan Wajib Non Pelayanan Dasar. Pemerintah menetapkan SPM bagi W-PD dan NSPK bagi W-NPD. Pemda menetapkan Kebijakan Daerah merujuk pada SPM dan NSPK yang ditetapkan Daerah. Pempus dapat mendekon-kan pada Gubernur/IV, atau menTP kan Urusan Konkuren kepada KDH

Akuntabilitas dan Pelaporan

DPD bertanggungja wab kepada DPRD; Pemerintah memiliki fungsi Pengawasan pada Pemda

DPD bertanggungjawa b pada DPRD, Pemerintah melalui Mendagri dan DPD yg lebih tinggi memberikan pengawasan

KDH melaksanakan Politik Pemerintah dan bertanggungjawab pada Presiden melalui Mendagri. Pimpinan DPRD beratnggungjawab pada KDH; Pengawasan berjenjang

Kepala Daerah/Kepala Wilayah bertanggungjawab kepada Presiden melalui Mendagri, wajib memberikan keterangan pertanggungjawaban pada DPRD

Daerah berwenang dalam seluruh bidang pemerintahan kecuali Polugri, Hankam, Peradilan, Moneter dan Fiskal, Agama serta kewenangan lainnya: Kebijakan Perencanaan Nasional, Perimbangan Keuangan, Sistem Administrasi Negara, SDM, SDA,Teknologi Tinggi strategis, konservasi dan Standarisasi Nasional. Dekonsentrasi hanya pada Gubernur. Propinsi sebagai Daerah Otonom melaksanakan kewenangan yang sifatnya lintas/tdk dapat dilakukan oleh Pemda Kab/Kota KDH bertanggungjawab kepada DPRD, wajib menyampaikan laporan penyelenggaraan pemerintahan kepada Presiden melalui Mendagri dan tembusan pada Gubernur

KDH memberikan laporan penyelenggaraan pemda kepada Pemerintah, laporan keterangan pertanggungjawaban kepada DPRD dan menginformasikan laporan, penyelenggaraan Pemda kepada masyarakat

KDH wajib menyampaikan LPPD pada Presiden melalui Mendagri dan Gubernur, LKPJ pada DPRD dan ringkasan LPPD pada masyarakat. Pembinaan dan Pengawasan dilakukan oleh Pemerintah Pusat. Mendagri dapat Membatalkan Perda (dibatalkan 2017). Mendagri melakukan pembinaan umum, Menteri teknis dan kepala LPNK melakukan pembinaan khusus.

Aspek

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Aspek

UU 1/1945

UU 22/1948

UU 1/1957

UU 18/1965

UU 5/1974

UU 22/1999

UU 32/2004

UU 23/2014

Kapasitas Aparatur Sipil dan Reformasi Pelayanan Publik

Pengaturan Pegawai diatur melalui Perda oleh DPRD tidak bertentangan dengan Peraturan Pemerintahan yg lebih tinggi

Pegawai Daerah termasuk PNS yang diperbantukan pada daerah, berada dibawah pimpinan KDH; diatur oleh Perda sesuai Peraturan yg lebih tinggi.

Pegawai Daerah termasuk PNS yang diperbantukan pada daerah, berada dibawah pimpinan KDH; diatur oleh Perda sesuai Peraturan yg lebih tinggi. Diatur mengenai Diklat Pegawai, diatur oleh atau bersama dgn Mendagri

Pengaturan Pegawai diatur melalui Perda oleh DPRD tidak bertentangan dengan Peraturan Pemerintahan yg lebih tinggi. Penugasan PNS Departemen dapat diperbantukan atas permintaan KDH ybs. Seluruh Pegawai Daerah berada dibawah KDH. Pembinaan PD diatur oleh KDH sesuai peraturan yg berlaku

NSPK tentang pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, penetapan pensiun gaji tunjangan kesejahteraan serta kedudukan PNSD dan PNS di Daerah ditetpakan dengan Peraturan Perundangundangan. Diklat sesuai kebutuhan dan kemampuan daerah ditetapkan Perda berdasarkan Peraturan Perundangundangan

Pembinaan Manajemen PNSD dilaksanakan oleh Pemerintah secara nasional meliputi penetapan formasi, pengadaan, pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, penetapan pensiun, gaji, tunjangan , kesejahteraan, hak, kewajiban, kedudukan hukum, pengembangan kompetensi dan pengendalian jumlah. Pembinaan dan Pengawasan PNSD dikoordinasikan Mendagri dan Gubernur

Mengatur secara khusus mengenai Pelayanan Publik, Manajemen Pelayanan Publik. Pembinaan Penyelenggaraan Pemda termasuk terkait Kepegawaian pada Perangkat Daerah, Kemendagri menyelenggarakan Diklat Kepamongprajaan. Masyarakat dapat menyampaikan pengaduan ASN di Daerah kepada APIP/Penegak Hukum

Sumber: (Hasil analisis berbagai sumber, 2017)

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

3.3.

Tinjauan Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Dokumen Perencanaan Nasional di Indonesia Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Dokumen

Perencanaan Nasional di Indonesia tercantum pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN 2005-2025) dan dijabarkan dalam Dokumen Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional pada setiap tahapan Pembangunan Jangka Menengah. 3.3.1. Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional 2005-2025 Dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 20052025 yang diatur dalam UU No. 17 tahun 2007, Visi Pembangunan yang ditetapkan adalah: INDONESIA YANG MANDIRI, MAJU, ADIL DAN MAKMUR. Dalam mendukung tercapainya Visi Pembangunan tersebut, Desentralisasi dan Otonomi Daerah terdapat pada Misi 3 yakni: Mewujudkan masyarakat demokratis berlandaskan hukum adalah memantapkan kelembagaan demokrasi yang lebih kokoh; memperkuat peran masyarakat sipil; memperkuat kualitas desentralisasi dan otonomi daerah; menjamin pengembangan media dan kebebasan media dalam mengomunikasikan kepentingan masyarakat; dan melakukan pembenahan struktur hukum dan meningkatkan budaya hukum dan menegakkan hukum secara adil, konsekuen, tidak diskriminatif, dan memihak pada rakyat kecil. Desentralisasi dan Otonomi Daerah Konteks Pembangunan Politik Dalam Arah Pembangunan Politik Jangka Panjang, salah satu upaya mencapai

misi

tersebut

ialah

Penyempurnaan

Struktur

Politik,

yang

dititikberatkan pada proses pelembagaan demokrasi dilakukan dengan: a. mempromosikan dan menyosialisasikan pentingnya keberadaan sebuah konstitusi yang kuat dan memiliki kredibilitas tinggi sebagai

pedoman dasar bagi sebuah proses demokratisasi berkelanjutan;

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

b. menata

hubungan

antara

kelembagaan

politik,

kelembagaan

pertahanan keamanan dalam kehidupan bernegara; c. meningkatkan kinerja lembaga-lembaga penyelenggara negara dalam menjalankan kewenangan dan fungsi-fungsi yang diberikan oleh konstitusi dan peraturan perundangan; d. memantapkan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah serta mencegah disintegrasi wilayah dan perpecahan bangsa; e. melaksanakan rekonsiliasi nasional secara tuntas; dan f. menciptakan pelembagaan demokrasi lebih lanjut untuk mendukung berlangsungnya konsolidasi demokrasi secara berkelanjutan. Dalam penjelasan tersebut, Pemantapan Pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dipadankan dengan Upaya Mencegah Disintegrasi Wilayah dan Perpecahan Bangsa, menunjukan bahwa salah satu tujuan politik dari pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia ialah untuk mempertahankan dan menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Desentralisasi dan Otonomi Daerah Konteks Pembangunan Daerah Adapun dalam Arah Pembangunan Daerah Jangka Panjang, terdapat dua poin penting yang terkait dengan Peningkatan Kualitas Desentralisasi dan Otonomi Daerah yakni melalui Peningkatan Kerjasama Antar Daerah serta Pengembangan Kapasitas Pemerintah Daerah Peningkatan kerja sama antar daerah akan terus ditingkatkan. Kerja sama antar pemerintah daerah maupun dengan pihak lain menjadi sangat penting dalam rangka: a. memanfaatkan keunggulan komparatif maupun kompetitif masingmasing daerah; b. menghilangkan ego pemerintah daerah yang yang berlebihan, serta

c. menghindari timbulnya inefisiensi dalam pelayanan publik.

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Pembangunan kerja sama antar daerah melalui sistem jejaring (networking) antar daerah akan sangat bermanfaat sebagai sarana saling berbagi pengalaman (sharing of experiences), saling berbagi keuntungan dari kerja sama (sharing of benefits), maupun saling berbagi dalam memikul tanggung jawab pembiayaan secara proporsional (sharing of burdens), baik dalam pembangunan dan pemeliharaan sarana dan prasarana, maupun untuk kegiatan pembangunan lainnya. Kerja sama antar daerah yang bersifat jejaring itulah yang akan dapat memperkuat eksistensinya dan dapat survive dalam iklim kompetitif, terutama dalam menghadapi globalisasi. Adapun terkait Pengembangan kapasitas pemerintah daerah (local governance) terus ditingkatkan melalui: a. peningkatan kapasitas aparat pemerintah daerah b. peningkatan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah; c. peningkatan kapasitas keuangan pemerintah daerah termasuk upaya peningkatan kemitraan dengan masyarakat dan swasta dalam pembiayaan pembangunan daerah ditingkatkan; d. penguatan lembaga legislatif; e. pengembangan masyarakat madani. Pentahapan Pembangunan terkait Desentralisasi dan Otonomi Daerah Terkait dengan pentahapan dan skala prioritas pembangunan yang terkait dengan desentralisasi dan otonomi daerah dalam tiap periode pembangunan jangka menengah diuraikan target yang harus dicapai tentang kondisi di masa yang akan datang sebagai berikut: Periode Pembangunan Jangka Menengah I (2005-2009) Indonesia yang adil dan demokratis ditandai dengan meningkatnya keadilan dan penegakan hukum; terciptanya landasan hukum untuk memperkuat

pembangunan; terciptanya landasan bagi upaya penegakan supremasi hukum dan

kelembagaan demokrasi; meningkatnya kesetaraan gender di berbagai bidang

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

penegakan hak-hak asasi manusia yang bersumber pada Pancasila dan UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; dan tertatanya sistem hukum nasional. Bersamaan dengan itu, pelayanan kepada masyarakat makin membaik dengan meningkatnya penyelenggaraan desentralisasi dan otonomi daerah yang tercermin dengan terjaminnya konsistensi seluruh peraturan pusat dan daerah dan tidak bertentangan dengan peraturan dan perundang-undangan yang lebih tinggi; serta tertatanya kelembagaan birokrasi dalam mendukung percepatan terwujudnya tata kepemerintahan yang baik. Periode Pembangunan Jangka Menengah II (2010-2014) Kondisi aman dan damai sejalan dengan meningkatnya kesadaran dan penegakan hukum, tercapainya konsolidasi penegakan supremasi hukum dan penegakan hak asasi manusia, serta kelanjutan penataan sistem hukum nasional. Sejalan dengan itu, kehidupan bangsa yang lebih demokratis semakin terwujud ditandai dengan membaiknya pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah serta kuatnya peran masyarakat sipil dan partai politik dalam kehidupan bangsa. Posisi penting Indonesia sebagai negara demokrasi yang besar makin meningkat dengan keberhasilan diplomasi di fora internasional dalam upaya pemeliharaan keamanan nasional, integritas wilayah, dan pengamanan kekayaan sumber daya alam nasional. Selanjutnya, kualitas pelayanan publik yang lebih murah, cepat, transparan, dan akuntabel makin meningkat yang ditandai dengan terpenuhinya standar pelayanan minimum di semua tingkatan pemerintah. Periode Pembangunan Jangka Menengah III (2015-2019) Kehidupan demokrasi bangsa makin mengakar dalam kehidupan bangsa sejalan dengan makin mantapnya pelembagaan nilai-nilai demokrasi dengan menitikberatkan pada prinsip toleransi, nondiskriminasi dan kemitraan dan semakin mantapnya pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah. Kondisi itu mendorong tercapainya penguatan kepemimpinan dan kontribusi Indonesia

dalam berbagai kerja sama internasional dalam rangka mewujudkan tatanan

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

dunia yang lebih adil dan damai dalam berbagai aspek kehidupan. Bersamaan dengan itu kesadaran dan penegakan hukum dalam berbagai aspek kehidupan berkembang makin mantap serta profesionalisme aparatur negara di pusat dan daerah makin mampu mendukung pembangunan nasional. Periode Pembangunan Jangka Menengah IV (2020-2024) Kelembagaan politik dan hukum telah tercipta ditandai dengan terwujudnya konsolidasi demokrasi yang kokoh dalam berbagai aspek kehidupan politik serta supremasi hukum dan penegakan hak-hak asasi manusia; terwujudnya rasa aman dan damai bagi seluruh rakyat; serta terjaganya keutuhan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dan kedaulatan negara dari ancaman, baik dari dalam negeri maupun luar negeri. Kondisi itu didukung oleh mantapnya kemampuan pertahanan dan keamanan negara yang ditandai oleh terwujudnya TNI yang profesional dengan komponen cadangan dan pendukung pertahanan yang kuat; terwujudnya sinergi kinerja antara POLRI dan partisipasi masyarakat dalam bidang keamanan, intelijen, dan kontra intelijen yang efektif yang disertai kemampuan industri pertahanan yang handal; terwujudnya sistem hukum nasional yang mantap yang bersumber pada Pancasila dan UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dalam mendorong supremasi hukum; terwujudnya tata kepemerintahan yang baik, bersih dan berwibawa yang berdasarkan hukum, serta birokrasi yang profesional dan netral; terwujudnya masyarakat sipil, masyarakat politik, dan masyarakat ekonomi yang mandiri, serta terwujudnya kemandirian nasional dalam konstelasi gobal. Pada pentahapan PJM ke-IV 2020-2024 tidak terdapat frasa Desentralisasi dan Otonomi Daerah yang dinyatakan secara eksplisit, akan tetapi dinyatakan dalam bentuk pernyataan hasil/outcome statement seperti yang dicetak tebal diatas.

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

RPJMN I:

•pelayanan kepada masyarakat makin membaik dengan meningkatnya penyelenggaraan desentralisasi dan otonomi daerah yang tercermin dengan terjaminnya konsistensi seluruh peraturan pusat dan daerah dan tidak bertentangan dengan peraturan dan perundang-undangan yang lebih tinggi

RPJMN II

•kehidupan bangsa yang lebih demokratis semakin terwujud ditandai dengan membaiknya pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah. •kualitas pelayanan publik yang lebih murah, cepat, transparan, dan akuntabel makin meningkat yang ditandai dengan terpenuhinya standar pelayanan minimum di semua tingkatan pemerintah

RPJMN III

•makin mantapnya pelembagaan nilai-nilai demokrasi dengan menitikberatkan pada prinsip toleransi, nondiskriminasi dan kemitraan dan semakin mantapnya pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah •profesionalisme aparatur negara di pusat dan daerah makin mampu mendukung pembangunan nasional

RPJMN IV

•terwujudnya tata kepemerintahan yang baik, bersih dan berwibawa yang berdasarkan hukum, serta birokrasi yang profesional dan netral; terwujudnya masyarakat sipil, masyarakat politik, dan masyarakat ekonomi yang mandiri

Gambar 3. 1 Diagram Alur Pentahapan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam RPJPN (Undang Undang Nomor 17 tahun 2007 tentang RPJPN 2005-2025, 2007)

3.3.2. Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional III 2015-2019 Dalam Dokumen RPJMN 2015-2019 yang diatur dalam Perpres No. 2 tahun 2015 dinyatakan bahwa Visi Pembangunan Jangka Menengah III 2015-2019 ialah: TERWUJUDNYA INDONESIA YANG BERDAULAT, MANDIRI, DAN BERKEPRIBADIAN

BERLANDASKAN GOTONG-ROYONG. Dimana Desentralisasi dan Otonomi Daerah

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

menunjang Sasaran Pembangunan Politik, Hukum, Pertahanan dan Keamanan; Sub Sasaran Penguatan Tata Kelola Pemerintah Daerah. Tabel 3. 6 Sasaran Pokok Penguatan Tata Kelola Pemerintah Daerah 1. Kinerja Keuangan Daerah a.

Rata-rata presentase belanja pegawai kab/kota

Rata-rata pajak retribusi kab/kota terhadap total pendapatan

Rata-rata pajak retribusi provinsi terhadap total pendapatan

Rata-rata belanja modal kab/kota

Rata-rata belanja modal provinsi

Rata-rata presentase belanja pegawai kab/kota

Rata-rata presentase belanja pegawai provinsi

Rata-rata ketergantungan dana transfer kab/kota

Rata-rata ketergantungan dana transfer provinsi

Rata-rata nasional WTP pemda provinsi

Rata-rata nasional WTP pemda kabupaten

Rata-rata nasional WTP pemda kota

2. Kinerja Kelembagaan a.

PTSP kondisi mantap

Perda bermasalah

Evaluasi Daerah Otonom Baru (EDOB)

Kelembagaan organisasi perangkat daerah yang ideal

Penerapan SPM di daerah (Prov/Kab/Kota)

3. Kinerja Aparatur a.

Tingkat pendidikan aparatur pemda S1, S2, dan S3 Sumber: (Perpres No. 2 Tahun 2015 tentang RPJMN 2015-2019)

Desentralisasi dan Otonomi Daerah Dalam Agenda Pembangunan Nasional Dalam Buku I, Desentralisasi dan Otonomi Daerah masuk kedalam Arah Kebijakan Pembangunan 7: Mengembangkan dan Memeratakan Pembangunan Daerah.

Pembangunan

daerah

diarahkan

untuk

menjaga

momentum

pertumbuhan wilayah Jawa-Bali dan Sumatera bersamaan dengan meningkatkan kinerja pusat-pusat pertumbuhan wilayah di Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku, dan Papua; menjamin pemenuhan pelayanan dasar di seluruh wilayah bagi seluruh lapisan masyarakat; mempercepat pembangunan daerah tertinggal dan kawasan perbatasan; membangun kawasan perkotaan dan

mengoptimalkan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah.

perdesaan; mempercepat penetapan Rencana Tata Ruang Wilayah; dan

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Dalam Agenda Pembangunan Nasional, Desentralisasi dan Otonomi Daerah masuk kepada Nawa Cita 3: MEMBANGUN INDONESIA DARI PINGGIRAN DENGAN MEMPERKUAT DAERAH-DAERAH DAN DESA DALAM KERANGKA NEGARA KESATUAN, pada sub-agenda 3.1 Peletakan Dasar Dasar Dimulainya Desentralisasi Asimetris. Pada Sub Agenda tersebut terdapat dua arah kebijakan yang terkait dengan Bidang Desentralisasi dan Otonomi Daerah yakni tentang Penguatan Tata Kelola Pemerintah Daerah dan Peningkatan Kualitas Pemerintahan Daerah; serta Penataan Daerah Otonom Baru. Arah Kebijakan dan Strategi Penguatan Tata Kelola Pemerintah Daerah dan Peningkatan Kualitas Pemerintahan Daerah Arah Kebijakan dan Strategi Penguatan Tata Kelola Pemerintah Daerah dan Peningkatan Kualitas Pemerintah Daerah dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019 adalah sebagai berikut: Tabel 3. 7 Arah Kebijakan dan Strategi Penguatan Tata Kelola Pemda dan Peningkatan Kualitas Pemda

Arah Kebijakan Peningkatan Kapasitas Kelembagaan Pemerintahan Daerah

a. b. c. d. e. f. g.

Peningkatan Kemampuan Fiskal dan Kinerja Keuangan Daerah

a. b.

Sumber: (Perpres No. 2 Tahun 2015 tentang RPJMN 2015-2019)

Peningkatan Kapasitas Aparatur Pemerintahan Daerah

Strategi Mewujudkan Organisasi Perangkat Daerah yang efektif dan efisien; Meningkatkan kualitas penataan kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah; Meningkatkan harmonisasi peraturan perundangan daerah dengan peraturan perundangan sektoral dan investasi; Meningkatkan kuantitas dan kualitas kerjasama daerah serta kapasitas pemerintah daerah dalam kerjasama daerah; Meningkatkan sinergi perencanaan dan penganggaran pemerintah pusat dan daerah Perbaikan pelayanan publik melalui implementasi SPM, PTSP, dan mendorong inovasi daerah; Meningkatkan akuntabilitas dan tata pemerintahan; dan h. Meningkatkan kapasitas DPRD dan manajemen pemilihan kepala daerah. Meningkatkan kualitas manajemen sumber daya manusia aparatur; dan Mempercepat pelaksanaan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara dan pelaksanaan reformasi birokrasi di daerah Meningkatkan Kemampuan Fiskal Daerah; Meningkatkan Kualitas Belanja dan Akuntabilitas Pengelolaan Keuangan Pemerintah Daerah; dan Meningkatkan keterkaitan alokasi dana transfer dan pelayanan publik.

BAB III Perkembangan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia: Tinjauan Kerangka Regulasi dan Kebijakan

Arah Kebijakan dan Strategi Penataan Daerah Otonom Baru Arah kebijakan dalam penataan daerah otonom baru adalah memperkuat kapasitas Pemerintah Daerah dalam meningkatkan kesejahteraan rakyat melalui pelayanan publik dan memperkuat demokrasi di tingkat lokal. Untuk itu, diperlukan penataan kembali daerah otonom baru yang berorientasi pada kesejahteraan masyarakat. Pembentukan Daerah Otonom Baru dilakukan melalui pentahapan dan memungkinkan adanya penggabungan ataupun penghapusan Daerah Otonomi Baru, setelah melalui tahapan persiapan dan proses pembinaan, monitoring, dan evaluasi yang terukur dalam jangka waktu memadai. Adapun strategi yang dapat dilakukan adalah: 1. Penguatan regulasi dan kebijakan penataan daerah; 2. Pengembangan pedoman daerah persiapan, penggabungan serta penghapusan daerah; 3. Peningkatan kapasitas DOB; dan 4. Penyelesaian masalah aset daerah dan batas wilayah. Desentralisasi dan Otonomi Daerah Dalam Agenda Pembangunan Bidang Dalam konteks Agenda Pembangunan Bidang, Desentralisasi dan Otonomi Daerah masuk kedalam Bab 8: Agenda Pembangunan Wilayah dan Tata Ruang, yang mana upaya peningkatan dan penguatan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah termasuk kejelasan pembagian kewenangan antara pemerintah pusat, pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota, serta peningkatan kapasitas aparatur, kelembagaan, dan keuangan pemerintah daerah ditujukan untuk menciptakan iklim investasi yang kondusif bagi investor.

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah Pada bagian ini akan dibahas mengenai pencapaian sasaran pokok bidang Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam RPJMN 2015-2019 beserta indikatorindikator

yang

dipilih

untuk

mendeskripsikan

perkembangan

kinerja

pembangunan daerah selama periode Desentralisasi dan Otonomi Daerah.

4.1.

Pencapaian Paruh Waktu (Mid-Term) Sasaran Pokok Bidang Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam RPJMN 2015-2019 Sesuai dengan Sasaran Pokok yang terkait dengan Bidang Desentralisasi

dan Otonomi Daerah pada Buku I RPJMN 2015-2019, ada pada Sasaran 7 Politik Hukum Pertahanan dan Keamanan dalam Sub-Sasaran Penguatan Tata Kelola Pemerintah Daerah. Dalam sasaran tersebut terdapat tiga kelompok indikator yakni indikator kinerja keuangan daerah, indikator kinerja kelembagaan dan indikator kinerja aparatur seperti yang dapat dilihat pada tabel dibawah ini: Tabel 4. 1 Pencapaian Paruh Waktu (Mid-Term) Sasaran Pokok Penguatan Tata Kelola Pemerintah Daerah

NO.

Uraian

Satuan

BASELINE 2014

2016

2015 Target

Realisasi

Target

Realisasi

Target 2019

Perkiraan Capaian 2019 (Notifikasi)

Penguatan Tata Kelola Pemerintah Daerah 1 Kinerja Keuangan Daerah a.

Persen

5,89

(N.A)

7,46

9,44

7,01

Persen

33,60

(N.A)

46,36

27,63

42,33

Persen

19,87

(N.A)

23,44

27,63

24,05

Rata-rata belanja modal Provinsi

Persen

16,22

(N.A)

20,74

21,33

19,87

Rata-rata presentase belanja pegawai Kab/Kota

Persen

(N.A)

43,21

39,44

Rata-rata pajak retribusi Kab/Kota terhadap total pendapatan Rata-rata pajak retribusi Provinsi terhadap total pendapatan Rata-rata belanja modal Kab/Kota

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

NO. f.

Uraian

Satuan

2016

2015 BASELINE 2014

Target

(N.A)

16,03

15,89

72,20

(N.A)

67,73

72,00

67,29

53,85

(N.A)

27,68

52,00

35,70

Realisasi

Target

Realisasi

Target 2019

Persen Rata-rata presentase belanja pegawai Provinsi Rata-rata Persen ketergantungan dana transfer Kab/Kota Rata-rata Persen ketergantungan dana transfer Provinsi Kinerja Kelembagaan

PTSP kondisi mantap

Persen

35,50

(N.A)

60,66

43,30

72,27

55,50

Perda bermasalah

Jumlah Perda

350

(N.A)

1 Perda & 1 Perkada dibatalkan

230

3.032 Perda & Perkada dibatalkan

Rata-rata Kinerja Daerah Otonom Baru (EDOB) Rata-rata Kinerja Maksimal

Persen

52,85

(N.A)

65,80

52,69

69,75

Rata-rata Kinerja Minimal

Persen

23,83

(N.A)

52,25

33,51

58,30

Kelembagaan Organisasi Perangkat Daerah yang ideal Penerapan SPM di daerah (Prov/Kab/Kota) Kinerja Aparatur Tingkat pendidikan aparatur pemda S1, S2 dan S3

Persen

(N.A)

100

Persen

(N.A)

49,34

Persen

43,3

(N.A)

51*

45,98

50*

50,0

3 a.

Perkiraan Capaian 2019 (Notifikasi)

Sumber: (Bappenas, 2017)

4.1.1. Peningkatan Kemampuan Fiskal dan Kinerja Keuangan Daerah Terdapat tiga strategi dalam menunjang pencapaian sasaran Peningkatan Kemampuan Fiskal dan Kinerja Keuangan Daerah yakni melalui peningkatan kemampuan fiskal daerah (local taxing power), peningkatan kualitas belanja

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

(quality budget spending) termasuk keterkaitan alokasi dana transfer dan pelayanan publik, serta akuntabilitas pengelolaan keuangan daerah. Secara umum, terdapat dua indikator keuangan daerah yang dirasa memerlukan kerja keras dalam pencapaian targetnya dan dua indikator yang dirasakan sangat sulit untuk dicapai. Sedangkan delapan indikator lainnya telah tercapai, bahkan beberapa melebihi target yang telah ditentukan. Rata-rata PDRD Provinsi terhadap TPD

Rata-rata PDRD Kab/Kota terhadap TPD 50.00%

12.00%

46.36% 42.33%

45.00% 10.00% 8.00%

40.00%

7.46% 7.01%

35.00% 30.00% 25.00%

6.00%

20.00% 4.00%

15.00% 10.00%

2.00%

5.00% 0.00%

0.00% 1

Grafik 4. 1 Rata-rata Pajak Daerah dan Retribusi Daerah terhadap Total Pendapatan Daerah

Indikator rata-rata pajak retribusi kabupaten/kota terhadap total pendapatan dianggap perlu kerja keras untuk pencapaiannya mengingat terjadi penurunan dari capaian tahun 2015 ke tahun 2016. Penurunan tersebut disebabkan oleh lebih besarnya peningkatan persentase Dana Perimbangan

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

terhadap total sumber pendapatan kabupaten/kota dalam APBD, dibandingkan dengan peningkatan persentase pajak dan retribusi daerah. Rasio Ketergantungan Dana Transfer Kab/Kota

Rasio Ketergantungan Dana Transfer Provinsi

74.00%

70.00%

72.00%

60.00% 50.00%

70.00% 68.00%

67.73%67.29%

35.70% 27.68%

40.00% 30.00%

66.00%

20.00%

64.00%

10.00%

62.00%

0.00% 1

Grafik 4. 2 Rasio Ketergantungan Dana Transfer Daerah

Untuk indikator rata-rata persentase belanja pegawai provinsi, telah berhasil diturunkan dari 16,03 persen di tahun 2015 menjadi 15,89 persen pada tahun 2016. Namun demikian, untuk mencapai target rata-rata 13 persen di tahun 2019, diperlukan kerja keras, mengingat adanya kebijakan pengangkatan pegawai honorer K1 (pegawai honorer yang digaji melalui APBD) dan K2 (pegawai honorer yang digaji tidak melalui APBD), serta implikasi Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) serentak terhadap belanja operasional Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah. Rasio Belanja Pegawai Kab/Kota terhadap TBD 50.00% 40.00%

Rasio Belanja Pegawai Propinsi terhadap TBD 18.00% 16.00% 14.00% 12.00% 10.00% 8.00% 6.00% 4.00% 2.00% 0.00%

43.21% 39.44%

30.00% 20.00% 10.00% 0.00% 1

16.03% 15.89%

Grafik 4. 3 Rasio Belanja Pegawai Daerah terhadap Total Belanja Daerah

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Dua indikator lainnya, yaitu indikator rata-rata belanja modal kabupaten/kota dan indikator rata-rata belanja modal provinsi, dianggap sangat sulit untuk tercapai karena baru mencapai masing-masing 24,05 persen dan 19,87 persen dari target sebesar 30 persen. Rata rata Belanja Modal Kab/Kota terhadap TBD

Rata-rata Belanja Modal Propinsi terhadap TBD

35.00% 30.00% 25.00%

35.00% 30.00%

23.44% 24.05%

25.00%

20.00%

15.00%

10.00%

5.00%

0.00%

20.74% 19.87%

0.00% 1

Grafik 4. 4 Rata-Rata Belanja Modal Daerah terhadap Total Belanja Daerah

Untuk indikator kualitas pengelolaan keuangan Daerah yakni Opini Wajar Tanpa Pengecualian, sudah tercapai dengan baik (on track) baik pada tingkat Propinsi, Kabupaten maupun Kota, seperti yang ditunjukan pada grafik dibawah. 100.00% 80.00%

90.00% 80.00% 70.00% 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00%

100.00% 85.29% 76.47%

80.00%

60.00%

40.00%

20.00%

54.66% 41.20%

0.00%

0.00% 1

64.52% 60.22%

Grafik 4. 5 Opini WTP Pemda Provinsi, Kabupaten dan Kota

4.1.2. Peningkatan Kapasitas Kelembagaan Pemerintah Daerah Secara umum, sasaran pokok kinerja kelembagaan sudah cukup baik, bahkan dua diantaranya sudah melebihi target. Namun ada satu sasaran pokok yang diprediksi akan sulit untuk dicapai yaitu penerapan SPM di daerah. Dua

sasaran pokok yang pencapaiannya sudah melebihi target adalah pembatalan

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

peraturan daerah (perda) bermasalah dan kelembagaan organisasi perangkat daerah yang ideal. 350

14000

300

12000

250

10000

200

8000

150

6000 3032

100 50

4000 2000

0 1

Grafik 4. 6 Jumlah Perda/Perkada Bermasalah yang DIbatalkan

Sasaran pokok pembatalan perda bermasalah telah melebihi target karena sesuai arahan Presiden RI, dilakukan simplifikasi regulasi pada tahun 2016, termasuk pembatalan 3.032 Perda/Perkada bermasalah. Ke depan, target dari sasaran pokok ini mengecil karena diharapkan jumlah Perda/Perkada bermasalah akan semakin berkurang. 100.00% 90.00% 80.00% 70.00% 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00%

100.00%

45%

Grafik 4. 7 Persentase Kelembagaan Organisasi Perangkat Daerah (OPD) yang Ideal

Sedangkan sasaran pokok kelembagaan organisasi perangkat daerah yang ideal telah melebihi target (capaian sebesar 100 persen dari target 55 persen). Hal ini dikarenakan berdasarkan PP 18/2016 tentang Organisasi Perangkat Daerah, seluruh daerah diwajibkan menyusun perda perangkat daerah paling lambat pada

Desember 2016.

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

100.00% 90.00% 80.00% 70.00% 60.00%

49.34%

50.00%

49.34%

40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00% 1

Grafik 4. 8 Penerapan Standar Pelayanan Minimal (SPM) di Daerah

Sasaran pokok yang sulit tercapai adalah penerapan SPM di daerah. Hal ini karena konsep SPM mengalami perubahan mendasar dalam UU No. 23/2014 tentang Pemerintah Daerah. Terjadi pengurangan dari 15 bidang SPM menjadi hanya 6 bidang SPM, yang diikuti perubahan indikator di dalamnya. Baseline 75 persen merupakan capaian terhadap 15 bidang SPM, namun persentase capaian tahun 2015 dan 2016 (49.34 persen) didasarkan pada 6 SPM baru. Capaian tahun 2015 dan 2016 tidak berubah karena dalam dua tahun ini lebih difokuskan kepada penyusunan regulasi teknis berupa peraturan pemerintah dan peraturan menteri sektoral terkait SPM. 120.00% 100.00%

72.27%

80.00%

60.66% 60.00% 40.00% 20.00% 0.00% 1

Grafik 4. 9 Pelayanan Terpadu Satu Pintu (PTSP) Mantap

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Untuk sasaran Pelayanan Terpadu Satu Pintu (PTSP) Mantap dan Evaluasi Kinerja Daerah Otonom Baru (DOB) yang dilihat dari indikator kinerja Maksimal dan indikator kinerja minimal, sudah melebihi dari apa yang ditetapkan dalam rencana (on track). 90.00% 80.00%

69.75%

65.80%

70.00% 60.00%

52.25%

58.30%

50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00% 1

Grafik 4. 10 Evaluasi Kinerja Daerah Otonom Baru (DOB)

4.1.3. Peningkatan Kapasitas Aparatur Pemerintah Daerah Adapun capaian untuk kinerja aparatur Pemerintah Daerah adalah peningkatan persentase aparatur pemerintah daerah dengan tingkat pendidikan S1, S2, dan S3 dari 43,3 persen di tahun 2014 menjadi 51 persen di tahun 2015, namun mengalami penurunan menjadi 50 persen di tahun 2016. 52.00%

51.0% 50.0%

50.00% 48.00% 46.00% 44.00% 42.00% 40.00% 2015

2016

2017

2018

2019

Grafik 4. 11 Persentase Aparatur Daerah dengan Tingkat Pendidikan S1, S2, dan S3

Capaian ini sangat berkaitan dengan sistem manajemen ASN di daerah,

bagi aparatur pemerintah daerah.

kebijakan institusi dan pimpinan, hingga aksesibilitas informasi terkait beasiswa

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

4.2.

Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah selama keberjalanan Desentralisasi dan Otonomi Daerah Pada sub bagian ini akan dibahas mengenai perkembangan kemajuan

kinerja Pembangunan Daerah seiring dengan pemantapan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah. Pembahasan akan dibagi kedalam beberapa aspek yakni kinerja umum seperti Pertumbuhan dan Pemerataan Ekonomi, Tingkat Pengangguran, Angka Kemiskinan dan IPM, serta kinerja khusus yang didalami menurut masing-masing komponen desentralisasi seperti Desentralisasi Politik dan Penguatan Demokrasi Lokal, Desentralisasi Fislak dan Perbaikan Kualitas Belanja, Desentralisasi Administrasi dan Perbaikan Pelayanan Publik, serta Desentralisasi Ekonomi dan Peningkatan Daya Saing Daerah. 4.2.1. Kinerja Umum Pembangunan Daerah Apabila ditinjau dari Pemerataan Ekonomi Wilayah, terdapat pergeseran (shift) kecenderungan antara Kawasan Barat Indonesia (KBI) dan Kawasan Timur Indonesia (KTI). Proporsi Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) Kawasan Barat Indonesia cenderung bergerak menurun dari 83.07% di tahun 1983 ke angka 80.78% di tahun 2008, meskipun meningkat kembali ke angka 82.02% di 2015. Sebaliknya, PDRB Kawasan Timur Indonesia, cenderung bergerak naik dari angka 16.93% di tahun 1983 ke angka 19.22% di tahun 2008, meski menurun kembali di angka 17.98% di tahun 2015. Kecenderungan pergeseran ini meskipun pada derajat yang sangat tidak signifikan, karena dominasi KBI belum turun dari 80% dan sebaliknya, peran KTI belum mampu menembus 20%, memberikan harapan sekaligus tantangan bagaimana supaya penerapan dan pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah, mampu terus mengoreksi ketimpangan wilayah antara Kawasan Timur dan Barat di Indonesia.

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Proporsi PDRB KBI dan KTI 84.00 83.50 83.00

19.50 83.42 83.07 82.86 82.77

19.22

83.22 83.00 82.97 82.90 82.87 82.80 82.80 82.76 82.72 82.71 82.65

19.01

18.96

82.55

82.44

82.50

81.96

17.56

81.50 81.00

17.23 17.14 16.93

17.13 17.03

82.02 18.00 81.86 17.98

81.73 81.64

81.51

17.45

17.35 17.2417.2817.2917.20 17.20 81.04 17.10 17.00

80.99

16.78

81.18 81.15 81.03 80.91 80.78

16.58

80.50

18.50

18.14

18.04

17.72

19.00

18.49

18.36 18.27

18.24 82.28 18.16

81.84 81.76

82.00

19.09 18.97 18.85 18.82

17.50 17.00 16.50 16.00

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

80.00

KBI

KTI

Grafik 4. 12 Perbandingan Proporsi Peran PDRB Kawasan Timur Indonesia dan Kawasan Barat Indonesia (Sumber: Simreg Bappenas, 2017)

Adapun apabila dilihat bagaimana keadaan ketimpangan antar kelompok pendapatan dari Rasio Gini, dapat ditemukan bahwa baik pada kawasan Barat Indonesia, maupun Kawasan Timur Indonesia mengalami Peningkatan Rasio Gini dalam kurun waktu 1996-2016. Meskipun kecenderungannya semakin menurun dalam kurun waktu 2013-2016. Lebih jelasnya dapat dilihat pada grafik berikut.

Gini Ratio KBI dan KTI 0.385 0.384

0.390

0.375 0.366

0.370 0.350 0.324 0.319 0.318 0.315

0.330 0.310

0.308 0.301

0.337 0.326

0.372

0.389 0.376

0.381 0.370 0.373 0.362 0.362 0.358

0.342 0.345 0.328

0.322

0.313

0.290

0.277 0.270

0.278

0.270 0.250 1996 1999 2002 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 KBI

KTI

Grafik 4. 13 Perbandingan Rasio Gini Kawasan Barat Indonesia dan Kawasan Timur Indonesia 1996-2016 (Sumber: Simreg Bappenas, 2017)

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Tabel 4. 2 Perubahan Kesenjangan Indikator Gini Ratio

Gini Ratio Max Min Gap

1996 0.39 0.25 0.14

2016 0.43 0.28 0.15

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Menurut indikator angka kemiskinan, kecenderungannya semakin menurun dari 17.37% di tahun 2004 menjadi 12.20% di tahun 2013. Secara nominal rata-rata persentase penduduk miskin di Provinsi yang berstatus Daerah Otonom Baru pasca 1998, pada umumnya lebih rendah dibandingkan Provinsi yang berstatus Daerah Induk.

Angka Kemiskinan 19.50 18.50 17.50

17.37

17.63

17.64

17.27 16.22

16.50 15.50

15.13 14.43

14.50 13.50

12.94 12.20

12.50

11.82

11.50 2004

2005

2006 TOTAL DAERAH

2007

2008 NON DOB

2009

2010

DAERAH INDUK

2011

2012

2013

DOB

Grafik 4. 14 Angka Kemiskinan 2004-2013 (Sumber: Simreg Bappenas, 2017)

Akan tetapi, rata-rata kinerja penurunan angka kemiskinan Daerah Induk lebih cepat dibandingkan dengan Daerah Otonom Baru maupun Daerah lainnya.

kemiskinan yang tinggi dan yang rendah.

Secara gap juga terdapat penurunan rentang antara daerah yang memiliki angka

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Tabel 4. 3 Perubahan Kesenjangan Indikator Angka Kemiskinan

Angka Kemiskinan Max Min Gap

2004 38.69 3.18 35.51

2013 31.53 3.72 27.81

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Untuk

Indikator

Tingkat

Pengangguran

Terbuka,

serupa

bahwa

kecenderungannya semakin menurun dari 9,64% di tahun 2006 ke angka 4,99% di tahun 2016. Secara nominal Provinsi yang berstatus sebagai Daerah Induk memiliki Tingkat Pengangguran lebih tinggi dibandingkan daerah lainnya, namun rata rata kinerja penurunan tingkat pengangguran Daerah Induk juga umumnya lebih cepat dibandingkan dengan Provinsi yang berstatus sebagai Daerah Otonom Baru maupun daerah lainnya.

Tingkat Pengangguran Terbuka 12.00 11.00 10.00

9.64

9.00

8.31

8.00

7.38

7.24 6.55

7.00

5.75

6.00

5.98 5.33

5.43

2012

2013

5.24

4.99

5.00 4.00 2006

2007

2008

Total Daerah

2009

2010 DOB

2011

Daerah Induk

2014

2015

2016

Lainnya

Grafik 4. 15 Tingkat Pengangguran Terbuka 2006-2016 (Sumber: Simreg Bappenas, 2017)

Secara gap juga terdapat penurunan rentang antara daerah yang memiliki tingkat pengangguran terbuka yang tinggi dan yang rendah.

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Tabel 4. 4 Perubahan Kesenjangan Indikator Tingkat Pengagguran

Tingkat Pengangguran Max Min Gap

2006 18.91 3.65 15.26

2016 8.92 1.89 7.03

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Pada indikator Indeks Pembangunan Manusia, dalam kurun waktu 19992015, terdapat perbaikan dari 64.42 di tahun 1999 ke 73.41 di 2013 (IPM Metode lama) dan 65.58 di tahun 2010 ke 68.58 di tahun 2015 (IPM Metode Baru).

Perkembangan Indeks Pembangunan Manusia (IPM) 74

73.41264706 72.87333333 72.37121212 71.85666667 71.39636364 70.87939394 70.31272727 69.80575758 69.28969697

68.57735294 67.98323529 67.47058824 66.79515152 66.18848485 65.58939394

68.36909091 68 66.18709677 66 64.42962963 64

1999 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 total daerah

Total Daerah (IPM Baru)

non DOB

Non DOB (IPM Baru)

Daerah Induk

Daerah Induk (IPM Baru)

DOB

DOB (IPM Baru)

Grafik 4. 16 Perkembangan Indeks Pembangunan Manusia (IPM) Metode Lama 1999-2013 dan IPM Metode Baru 2010-2015 (Sumber: Simreg Bappenas, 2017)

Perubahan Metode IPM ini karena terdapat pergantian beberapa indikator yang sudah tidak relevan dalam menggambarkan tingkat Pembangunan Manusia seperti indikator Angka Melek Huruf yang pada kenyataannya tidak dapat menggambarkan pembedaan yang signifikan antar wilayah karena capaiannya

Lama Sekolah dan Harapan Lama Sekolah. Dari Indikator Indeks Pembangunan

sudah relatif baik hampir di semua wilayah, sehingga diubah menjadi Rata-Rata

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Manusia (IPM) ini, dapat dilihat bahwa secara nominal IPM di Provinsi yang berstatus sebagai Daerah Otonom Baru (DOB) paling rendah bila dibandingkan dengan IPM di Daerah Provinsi Lainnya. Namun kinerja peningkatan IPM di Provinsi DOB paling pesat dibandingkan dengan Daerah Induk maupun Daerah lainnya. Untuk lebih jelasnya dapat dilihat pada table berikut. Tabel 4. 5 Perubahan Kesenjangan IPM

IPM Metode Lama IPM Max Min Gap

IPM Metode Baru

1999

2013

2010

2015

72.5 54.2 18.3

78.59 66.25 12.34

76.31 54.45 21.86

78.99 57.25 21.74

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Dari indikator-indikator makro yang diuraikan diatas, dapat disimpulkan bahwa selama periode pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah 19992017, ada kecenderungan perbaikan ketimpangan wilayah Timur dan Barat Indonesia meskipun pada derajat yang kurang signifikan (belum beranjak dari tingkat 80:20). Namun ketimpangan antar kelompok pendapatan semakin memburuk dari indeks gini yang semakin meningkat, meskipun dalam tiga tahun terakhir, terdapat kecenderungan penurunan baik di Kawasan Timur maupun Barat Indonesia. Terkait Pengurangan Angka Kemiskinan dan Tingkat Pengangguran, kecenderungannya semakin menurun dan Provinsi yang berstatus sebagai Daerah Induk memiliki rata-rata kinerja penurunan lebih tinggi dari daerah lainnya.

Adapun

dari

Perkembangan

Indeks

Pembangunan

Manusia,

kecenderungannya semakin membaik dan Provinsi yang berstatus sebagai Daerah Otonom Baru memiliki rata-rata kinerja perbaikan lebih tinggi dari daerah lainnya. 4.2.2. Desentralisasi Politik dan Penguatan Demokrasi Lokal Salah satu bentuk pelaksanaan Desentralisasi Politik ialah dengan diadakannya Pemilihan Kepala Daerah baik di tingkat Provinsi, Kabupaten dan

setelah diundangkannya UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah yang

Kota. Pelaksanaan Pemilu Kepala Daerah di Indonesia dimulai pada tahun 2005,

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

mengamanatkan Pemilihan Kepala Daerah secara langsung oleh rakyat dalam satu pasangan calon. Berikut perkembangan pelaksanaan Pemilu Kepala Daerah di Indonesia dalam kurun waktu 2005-2018.

Perkembangan Pelaksanaan Pemilu Kepala Daerah di Indonesia 2005-2018 300

268

250

224

213 200

171

154

150

150 100 50

87 78

101 79

41 5

0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Provinsi

Kabupaten

Kota

Grafik 4. 17 Perkembangan Pelaksanaan Pemilu Kepala Daerah di Indonesia 2005-2018 (Sumber: Ditjen Otda Kemendagri, 2017)

Dari data diatas, total jumlah daerah yang melaksanakan Pemilu Kepala Daerah hingga 2018 ialah 1571 daerah, apabila dirata-ratakan dengan asumsi terdapat 542 daerah otonom yang berhak melaksanakan pemilu untuk memilih kepala daerah, masing-masing daerah telah melaksanakan pemilu 2-3 kali (nilai rata-rata: 2,898). Dari fakta tersebut menandakan bahwa semestinya kondisi politik Indonesia dapat semakin matang, dan dapat mendukung pencapaian sasaran pembangunan seperti yang ditargetkan.

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Indeks Demokrasi Indonesia 74.00

72.92

73.04

72.82

2014

2015

2016

72.00 70.00 68.03 68.00 66.11

66.80 65.22

66.00

64.77

64.00 62.00 60.00 2009

2010

2011

2012

2013

Grafik 4. 18 Indeks Demokrasi Indonesia 2009-2016 Sumber: Simreg Bappenas dan Mid Term Review RPJMN Polhukhankam 2017

Perkembangan terbesar demokrasi di Indonesia tercermin pada peningkatan aspek pemenuhan hak-hak politik warga negara, yang semula 63,72 kini menjadi 70,63. Selain itu, pada tahun 2016, untuk pertama kalinya indeks hakhak politik melampaui indeks lembaga demokrasi. Hal ini terutama didukung oleh peningkatan yang signifikan pada partisipasi politik masyarakat dalam pengambilan keputusan dan pengawasan, khususnya pada pengaduan masyarakat mengenai penyelenggaraan pemerintahan. Permasalahan terbesar adalah masih lemahnya kinerja lembaga-lembaga demokrasi di Indonesia, terutama partai politik dan DPRD. Temuan pada indikator IDI terbaru juga menunjukkan bahwa pemerintah daerah belum merespons dengan baik tuntutan keterbukaan pada informasi APBD. Masih maraknya praktik politik uang di Indonesia juga menjadi salah satu penghambat proses menuju demokrasi yang terkonsolidasi. Masalah lainnya adalah masih tingginya potensi konflik dan kekerasan sosial politik yang terlihat pada indikator IDI terkait demonstrasi yang sering berakhir dengan perusakan dan kekerasan di ruang

publik.

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Salah satu tantangan ialah melakukan proses demokrasi internal dalam partai politik dan meningkatkan perbaikan proses politik melalui perbaikan peraturan perundangan bidang politik agar tercapai peningkatan kinerja lembaga perwakilan dan pemda yang lebih aspiratif terhadap kepentingan publik di seluruh daerah di Indonesia. 4.2.3. Desentralisasi Fiskal dan Perbaikan Kualitas Belanja Daerah Desentralisasi Fiskal perlu ditinjau dari perkembangan penerimaan, pengeluaran, transfer keuangan antar pemerintahan dan pinjaman daerah. Lebih lanjut perlu dilihat apakah terdapat perbaikan kualitas belanja daerah selama periode Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia. Desentralisasi Penerimaan dan Kapasitas Fiskal Daerah Apabila dibandingkan dengan negara-negara lain, tingkat desentralisasi penerimaan Indonesia relatif lebih rendah. Meskipun lebih tinggi dibandingkan Thailand, Filipina, Afrika Selatan dan Turki. Tingkat Desentralisasi Penerimaan ini didekati dari perbandingan rasio PAD dibandingkan Total Pendapatan Nasional.

Grafik 4. 19 Scatterplot Rasio PAD/Total Pendapatan Nasional 2013

Sumber: (Lewis, 2017)

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Pemberian kewenangan penerimaan (revenue assignment) dari pusat ke daerah, berkonsekuensi terhadap pemberian kewenangan perpajakan dan retribusi daerah. Prinsip-prinsip pajak daerah dan retribusi daerah yang baik harus memenuhi kaidah berikut: Tabel 4. 6 Prinsip Pajak Daerah dan Retribusi Daerah

Prinsip Pajak Daerah

Prinsip Retribusi Daerah

 Pajak Daerah harus jelas, sehingga beban pajaknya dapat dipahami oleh penduduk setempat  Sumber pendapatan berkorelasi dengan manfaat yang disediakan pemerintah  Basis pajak merata di semua daerah  Basis pajak bersifat immobile untuk meminimalkan kecenderungan persaingan antar daerah  Secara geografis basis pajak netral  Secara administrasi layak dan dapat diimplementasikan, biaya pemungutan (compliance and administration cost) rendah  Basis pajak stabil, tidak terlalu berfluktuasi

 Prinsip Hasil, Hasil penerimaan memadai dikaitkan dengan biaya penyediaan layanan  Prinsip Keadilan, Dikenakan terhadap orang yang menerima manfaat, masyarakat memperoleh manfaat khusus  Prinsip Efisiensi Ekonomi, dapat mengendalikan pola konsumsi layanan  Prinsip Administrasi, mudah dipungut, sulit dihindari  Prinsip Politis, dapat diterima oleh masyarakat dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan terkait

Sumber: (Widodo, 2017)

Selain itu perubahan kebijakan khususnya yang mengatur Pajak Daerah dan Retribusi Daerah memengaruhi perbedaan capaian dan permasalahan yang dihadapi. Pengaturan Pajak dan Retribusi Daerah sebelum Desentralisasi diatur oleh UU No. 11 tahun 1957 tentang Peraturan Umum Pajak Daerah dan UU No 12 tahun 1957 tentang Retribusi Daerah, juga PP No. 3 Tahun 1957 tentang Penyerahan Pajak Negara pada Daerah. Lalu diubah dengan UU No. 18 tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Setelah Desentralisasi diubah menjadi UU No 34 tahun 2000 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dan terakhir UU No 28 tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah.

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Tabel 4. 7 Perbandingan Regulasi Pajak dan Retribusi Daerah dari masa ke masa

UU No 11/1957; UU 12/1957; PP No 3/1957 KEBIJAKAN  Open List  Jenis Pajak dan Retribusi ditetapkan dalam UU  Daerah dapat memungut pajak yang bukan merupakan lapangan pajak pusat  Daerah dapat mengenakan opsen atas pajak yang dipungut oleh tingkat pemerintahan diatasnya  Perda Provinsi disahkan oleh Presiden dan Kab/Kota oleh Gubernur

UU No 34 Tahun 2000

UU No 28 tahun 2009

KEBIJAKAN  Closed List  Rasionalisasi Pajak dan Retribusi Daerah, 9 Jenis Pajak dalam UU, 30 Retribusi dalam PP  Penambahan Jenis Pajak dikendalikan oleh Pemerintah dengan menerbitkan PP  Penghapusan jenis pajak dan retribusi dilakukan dengan memperkenalkan jenis pajak baru: PBBKB  Dalam rangka pengawasan Perda Provinsi/Kab/Kota disampaikan pada Mendagri untuk disahkan/dikelola atau penyempurnaan dengan pertimbangan Menteri Keuangan

KEBIJAKAN  Open List  Daerah diperkenankan untuk menetapkan jenis pajak dan retribusi selain dalam UU sesuai dengan kriteria  Daerah diberikan kewenangan untuk memungut 11 Jenis Pajak dan 27 Jenis Retribusi  Perda Provinsi dan Kabupaten Kota diserahkan kepada Pemerintah dalam rangka pengawasan

KEBIJAKAN  Closed List  Daerah hanya diperkenankan memungut 16 Jenis Pajak dan 32 Jenis Retribusi sesuai dengan yang ditetapkan dalam UU  Diperkenalkan pajak baru yaitu PBB P2, BPHTB dan Pajak Rokok  Pengawasan terhadap Raperda Provinsi oleh Kemendagri dan Raperda Kab/Kota oleh Provinsi dengan meminta pertimbangan Kemenkeu  Perda Provinsi dan Kab/Kota disampaikan kepada Mendagri dan Menkeu

CAPAIAN Rata-Rata peranan PDRD dalam APBD untuk Provinsi sebesar 31.5% dan Kab/Kota sebesar 8.13%

CAPAIAN Rata Rata peranan PDRD dalam APBD untuk Provinsi 38.58% dan Kabupaten Kota sebesar 5.43%

CAPAIAN Rata-rata peranan PDRD dalam APBD untuk Provinsi sebesar 43.8% dan Kab/Kota sebesar 9.7%

CAPAIAN Rata-rata peranan PDRD dalam APBD untuk Provinsi sebesar 17.4% dan Kab/Kota sebesar 7.2%

UU No 18 tahun 1997

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

UU No 11/1957; UU 12/1957; PP No 3/1957 PERMASALAHAN Pungutan Daerah tidak terkendali dan menimbulkan biaya ekonomi tinggi. Jumlah jenis pajak banyak yakni 40 jenis dan retribusi sebanyak 130 jenis namun hasil tidak signifikan

UU No 18 tahun 1997

UU No 34 Tahun 2000

PERMASALAHAN Peranan PDRD terhadap APBD masih sangat rendah khususnya di Kabupaten Kota

PERMASALAHAN Pengendalian pungutan daerah yang bermasalah sulit dilakukan, terbit ribuan perda tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Peranan PDRD terhadap APBD masih sangat rendah

UU No 28 tahun 2009 PERMASALAHAN Basis Pajak Daerah masih terbatas Struktur Pajak Daerah kurang Optimal dan Retribusi Daerah kurang Rasional Administrasi Perpajakan Daerah masih Lemah

Sumber: (Widodo, 2017)

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Peranan PDRD terhadap Total Pendapatan Daerah 19

18.24

18.07

17.49

17.21

17 16

15.92

15.33

14.77

15 14

13.34

12.84

13 12.51

16.22

14.23

13.94

17.55

12.56

11.86

12 11 10

1996 1997 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Grafik 4. 20 Peranan PDRD terhadap Total Pendapatan Daerah

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Dari matriks pada penjelasan sebelumnya, dapat dilihat bahwa persoalan umum yang terjadi apabila open list ialah sulitnya pengendalian pajak dan potensi terjadinya ekonomi biaya tinggi. Akan tetapi, apabila closed-list sumber pendapatan menjadi terbatas. Meskipun demikian, secara trend kecenderungan peranan PDRD terhadap Total Pendapatan Daerah terus bertumbuh dari 12.52% di 1996 menjadi 17.55% di tahun 2015. Pasca berlakunya UU 28/2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, secara Nominal, Pajak Daerah mengalami peningkatan yang cukup signifikan. Perkembangan PDRD 2008-2017 200

180.5 158.5

151 150

161.2

125.2 103.1

87.3

100 63.9

52.8

52.7 50 0

8 2008

7.7 2009

7.7 2010

8 2011

Total PDRD

2012

12.2

9.7

2013

2014

Pajak Daerah

10.7 2015

2016

11.7 2017

Retribusi Daerah

Grafik 4. 21 Nominal Pajak Daerah dan Retribusi Daerah 2008-2017

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

9.7

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Desentralisasi Pengeluaran dan Kualitas Belanja Daerah Dari sudut pandang belanja, peran Belanja Daerah terhadap Total Belanja Publik maupun terhadap Pendapatan Domestik Bruto (PDB) di Indonesia semakin meningkat. Perbandingan Belanja Daerah terhadap Belanja Publik menunjukkan seberapa besar kontribusi Belanja Daerah terhadap total Belanja yang dikeluarkan pemerintah. Sedangkan Peran Belanja Daerah terhadap Pendapatan Domestik Bruto (PDB) menunjukan sejauh mana Belanja Daerah menopang Perekonomian Nasional. Posisinya relatif terhadap negara-negara sekitar lebih tinggi bila dibandingkan dengan Thailand, Turki dan Malaysia. Lebih Tinggi dari Filipina dalam hal Rasio Belanja terhadap Total Belanja Publik, namun lebih Rendah dalam hal Rasio Belanja Daerah terhadap PDB. Tetapi lebih rendah dibandingan India, Vietnam dan China (Lewis, 2017).

Sumber: (Lewis, 2017)

Grafik 4. 22 Scatterplot Rasio Belanja Daerah per Total Belanja Publik terhadap Belanja Daerah/PDB

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Grafik 4. 23 Scatterplot Rasio Belanja Daerah/Total Belanja Publik terhadap PDB per Kapita

Sumber: (Lewis, 2017)

Dalam sudut pandang Kualitas Belanja, perlu ditinjau bagaimana kecenderungan pola belanja baik menurut kategori umum yang dibagi menjadi belanja modal dan belanja pegawai, maupun menurut klasifikasi fungsi. Proporsi belanja pegawai dan belanja modal dari tahun ke tahun mengalami dinamika yang kecenderungannya menunjukkan penurunan. Akan tetapi penurunan persentase dapat dipahami mengingat secara nominal Total Belanja Daerah mengalami peningkatan yang sangat signifikan dari 21.18 T di 1995 ke angka 1090.46 T di 2017, sehingga sebenarnya secara nominal baik belanja modal maupun pegawai mengalami peningkatan.

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

50.00%

1,200.00 44.13%

45.00% 40.00%

45.50%

44.77%

1,090.46 1,000.00 39.77%

39.69% 38.24%

36.83%

885.31 36.82%

Trilyun

Proporsi Belanja Pegawai dan Belanja Modal

800.00

35.00% 600.00 30.00% 25.00%

443.57 358.25 21.89% 21.68% 20.18%

20.18%

2005

2017

400.00

20.00% 35.65

21.18

15.00% 1995

2000

200.00 -

2010

2015

% Belanja Pegawai

% Belanja Modal

Nominal B.Peg

Nominal B.Mod

Nominal Total Belanja Daerah

Grafik 4. 24 Proporsi Perkembangan Belanja Pegawai dan Belanja Modal terhadap Total Belanja Daerah

Sumber: (DJPK Kemenkeu, 2017 – diolah)

Secara urusan, klasifikasi belanja daerah mengalami perubahan nomenklatur yakni belanja menurut sektor, belanja menurut bidang urusan dan belanja menurut fungsi. Klasifikasi Belanja menurut Fungsi diatur dalam peraturan turunan dari UU 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah serta UU 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah yakni PP 58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah dibagi menurut urusan pemerintahan (bidang) serta menurut fungsi pengelolaan keuangan negara. Dalam data APBD 1995–2007 rincian belanja disusun menurut urusan pemerintahan (bidang) akan tetapi 2008–2015 rincian belanja disusun menurut fungsi pengelolaan keuangan negara, sehingga perlu ada ekuivalensi untuk membandingkan kecenderungan perubahannya. Berikut merupakan Ruang Lingkup Klasifikasi Belanja menurut Fungsi dan Sub Fungsinya berdasarkan PMK №114/2016 tentang Klasifikasi Anggaran:

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Tabel 4. 8 Ekivalensi Klasifikasi Belanja Daerah menurut Sektor, Bidang Urusan dan Fungsi Pengelolaan Keuangan Negara 1995-2015

Klasifikasi Anggaran 1995-2000 Sektor Aparatur Pemerintah Dan Pengawasan Sektor Politik, Penerangan, Komunikasi & Media Massa Sektor Ilmu Pengetahuan Dan Teknologi Sektor Pembangunan Daerah Dan Pemukiman Subsidi Pembangunan Kepada Daerah Bawahan Sektor Keamanan Dan Ketertiban Umum Sektor Hukum Sektor Pertanian Dan Kehutanan Sektor Sumber Daya Air Dan Irigasi Sektor Transportasi Sektor Tenaga Kerja Sektor Perdagangan, Pengembangan Usaha Daerah, Keuangan Daerah Dan Koperasi Sektor Industri Sektor Pertambangan Dan Energi Sektor Lingkungan Hidup Dan Tata Ruang Sektor Perumahan Dan Pemukiman

Klasifikasi Anggaran 2005

2010-2015

BIDANG KEPENDUDUKAN

Pelayanan Umum BIDANG ADMINISTRASI PEMERINTAHAN

Ketertiban dan Ketentraman BIDANG PERIKANAN BIDANG PERTANIAN BIDANG KEHUTANAN DAN PERKEBUNAN BIDANG PEKERJAAN UMUM BIDANG PERHUBUNGAN BIDANG KETENAGAKERJAAN BIDANG PENANAMAN MODAL BIDANG PERKOPERASIAN BIDANG PERINDUSTRIAN DAN PERDAGANGAN BIDANG PERTAMBANGAN DAN ENERGI BIDANG LINGKUNGAN HIDUP BIDANG PENATAAN RUANG BIDANG PERTANAHAN BIDANG PERMUKIMAN

Lingkungan Hidup Perumahan dan Fasilitas Umum Kesehatan Pariwisata dan Budaya

Pendidikan

Perlindungan Sosial

Sektor Kesehatan, Kesejahteraan Sosial, Peranan Wanita, Anak Dan BIDANG KESEHATAN Remaja Sektor Pariwisata Dan BIDANG KEPARIWISATAAN* Telekomunikasi Daerah Sektor Pendidikan, Kebudayaan Nasional, Kepercayaan Terhadap BIDANG PENDIDIKAN DAN Tuhan Yang Maha Esa, Pemuda Dan KEBUDAYAAN Olah Raga Sektor Agama BIDANG OLAHRAGA* Sektor Kependudukan Dan Keluarga BIDANG SOSIAL Sejahtera Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Ekonomi

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Gambar 4. 1 Ruang Lingkup Klasifikasi Belanja Menurut Fungsi Pengelolaan Keuangan Negara (Sumber: PMK 114/2016)

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

BELANJA TOTAL PEMDA SE-INDONESIA 50.00%

Pelayanan Umum

45.00%

Ketertiban dan Keamanan Ekonomi

43.39%

40.00%

39.93%

39.06%

35.00%

Lingkungan Hidup

35.34% 33.23% 31.61%

30.00%

27.41%

25.00%

26.08%

20.00%

20.62%

26.52%

15.00%

14.51% 11.38%

10.00% 5.00%

10.14% 9.16% 7.25%

4.66% 3.55% 3.11%

0.00% 1995

4.01%

2000

9.36% 9.17% 7.22% 2.80% 1.91%

2005

2.11%

2010

Perumahan dan Fasilitas Umum Kesehatan

26.83%

15.59%

Pariwisata dan Budaya Pendidikan

10.90%

Perlindungan Sosial

8.42%

2.02%

2015

Grafik 4. 25 Proporsi Belanja Daerah menurut Fungsi 1995-2015

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Gambaran diatas merupakan Proporsi Belanja menurut Fungsi seluruh Pemerintah Daerah se Indonesia terhadap Total Belanja. Dapat dilihat yang paling mencolok ialah Kecenderungan Penurunan Belanja Ekonomi dengan rata rata sebesar

-1.57%

per

tahun;

dan

Kecenderungan

Kenaikan

Belanja

Pendidikan dengan rata rata sebesar +0.77% per tahun. Adapun apabila dibagi menurut tingkatan pemerintahan, dapat diidentifikasi bagaimana Pola Belanja Provinsi dan Belanja Kab/Kota. Untuk belanja provinsi Terdapat kenaikan yang signifikan pada Belanja Pelayanan Umum yakni rata-rata pertumbuhan sebesar +1.21% per tahun. Sedangkan terdapat penurunan Belanja Ekonomi dengan laju rata rata sebesar -1.56% per tahun. Penggambaran yang lebih lanjut dapat dilihat pada grafik berikut.

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

BELANJA TOTAL PROVINSI SE-INDONESIA

Pelayanan Umum

70.00% 61.79%

60.00%

Ketertiban dan Keamanan Ekonomi

51.11%

50.00%

Lingkungan Hidup 45.10%

40.00%

41.59%

40.12% 37.62%

30.00%

Perumahan dan Fasilitas Umum Kesehatan

29.84% 24.29%

Pariwisata dan Budaya

20.00% 16.98%

10.00%

12.71% 11.36%

10.44%

8.58% 4.66%

1.48%

0.00% 1995

2000

13.55%

8.28%

8.86%

3.49%

4.19%

2005

2010

Pendidikan Perlindungan Sosial

2015

Grafik 4. 26 Proporsi Belanja Daerah Provinsi menurut Fungsi 1995-2015

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Sedangkan

untuk

Belanja

Kabupaten/Kota

terdapat

penurunan

pada Belanja Ekonomi yakni dengan laju rata rata -1.87% per tahun dan kenaikan Belanja Pendidikan rata-rata sebesar +1.03% per tahun. BELANJA TOTAL KAB/KOTA SE-INDONESIA 50.00% 45.00%

45.70%

40.00%

Pelayanan Umum

39.13%

35.00%

34.42% 32.94%

30.00% 27.37%

25.00%

24.26%

10.00%

12.87%

13.65%

10.00%

9.31% 8.66%

7.32%

5.00%

5.08% 2.76%

0.00% 1995

16.23%

Kesehatan

11.76%

Pariwisata dan Budaya

8.28%

Pendidikan

4.88% 2.53%

2000

2005

Lingkungan Hidup Perumahan dan Fasilitas Umum

19.20%

13.35%

Ketertiban dan Keamanan Ekonomi

26.23%

20.00% 15.00%

33.95% 31.97% 31.30%

Perlindungan Sosial

2010

2015

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Grafik 4. 27 Proporsi Belanja Daerah Kabupaten/Kota menurut Fungsi 1995-2015

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Meskipun demikian, belum semua daerah melaksanakan kewajiban belanjanya yang bersifat mandatory spending, sesuai dengan yang diamanatkan. Diantaranya ialah 20% Belanja Pendidikan dari APBD, 10% Belanja Kesehatan dari APBD dan 10% Alokasi Dana Desa dari Dana Transfer Umum, Pendapatan Daerah yang diterima dari Dana Perimbangan kecuali Dana Alokasi Khusus, yakni Dana Alokasi Umum dan Dana Bagi Hasil. Belanja Pendidikan 20% dari APBD

Belanja Kesehatan 10% dari APBD

Alokasi Dana Desa 10% DTU

12%

17% 30%

70% 83%

88%

Grafik 4. 28 Tingkat Compliance Daerah pada Pemenuhan Belanja Wajib (Mandatory Spending) Status per 15 September 2017

Sumber: (Widodo, 2017)

Berdasarkan data realisasi terakhir 15 September 2017, masih terdapat 162 Daerah atau sekitar 30% yang belum memenuhi kewajiban 20% belanja Pendidikan, terdapat 92 Daerah atau sekitar 17% yang belum memenuhi kewajiban 10% Belanja Kesehatan, dan terdapat 64 Daerah atau sekitar 12% yang belum mengalokasikan 10% dari proporsi dana transer umum yang diterima untuk Alokasi Dana Desa (ADD). Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa perbaikan kualitas belanja yakni peningkatan pada belanja kesehatan dan belanja pendidikan terutama

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

didorong karena salah satunya perbaikan instrumen fiskal seperti transfer yang bersifat spesifik dan regulasi yang mengamanatkan mandatory spending. Transfer Keuangan antar Pemerintah Dalam hal transfer keuangan antar pemerintah (intergovernmental transfer), Pemerintah Daerah di Indonesia tergolong memiliki tingkat ketergantungan yang cukup tinggi, data perbandingan dengan negara-negara OECD tahun 2013 menunjukkan ketergantungan Pemerintah Daerah terhadap Transfer Pusat mencapai hampir 70% (Lewis, 2017). Hal ini mengindikasikan bahwa desentralisasi di Indonesia memang lebih ditekankan pada Desentralisasi Pengeluaran bukan Desentralisasi Penerimaan.

Grafik 4. 29 Perbandingan Proporsi Sumber Pendapatan

Sumber: (Lewis, 2017)

Berdasarkan rancangan fiscal (fiscal design) terdapat perubahan dari sebelum reformasi yang lebih didominasi specific grant ke arah block grant. Era Orde Baru Instrumen Desentralisasi Fiskal terdiri atas Subsidi Daerah Otonom dan Bantuan Pembangunan Daerah. Berubah menjadi Dana Rutin Daerah dan Dana Pembangunan Daerah, pada tahun 1999-2000. Berubah kembali menjadi Dana

Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum, dan Dana Alokasi Khusus seperti yang dikenal

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

hingga sekarang, sejak pengaturan UU 25/1999 hingga di UU 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Lebih jelasnya dapat dilihat pada tabel berikut.

100

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Tabel 4. 9 Perbandingan Perubahan Instrumen Fiskal

Era Orde Baru Subsidi Daerah Otonom (SDO) Tujuan: mendukung anggaran rutin Pemda untuk menciptakan perimbangan keuangan antar tingkat pemerintahan. Specific Grant - 95% Gaji Pegawai Pemda - Sisanya untuk SBPP SDN, TPAPD, SBBORSUD, dan Subsidi Pelatihan Pegawai Pemerintah

Era Reformasi Dana Rutin Daerah Dana Rutin Daerah sebagai Pengganti SDO, terdiri atas: - Belanja Pegawai Daerah - Belanja Non Pegawai Daerah (Ganjaran, Bantuan Operasional SDN, Bantuan RSUD)

Bantuan Pembangunan Daerah Bantuan dengan dasar Instruksi Presiden (INPRES) untuk membiayai kegiatan di daerah, untuk mencapai pemerataan terutama dalam hal kesempatan kerja, berusaha, partisipasi dalam pembangunan dan distribusi hasil pembangunan

Dana Pembangunan Daerah Pengganti dari INPRES, terdiri atas: - Dana Pembangunan Desa - Dana Pembangunan Kabupaten/Kota - Dana Pembangunan Propinsi - Dana JPS

Bantuan Pembangunan Umum Block Grant: Inpres Dati I, Inpres Dati II, Inpres Desa.

UU No 25/1999 Dana Bagi Hasil Berdasarkan persentase tertentu dari penerimaan Pajak dan PNBP (SDA), by origin daerah penghasil menerima alokasi sesuai potensinya daerah lain menerima alokasi dalam rangka pemerataan Dana Alokasi Umum Pagu Minimal 25% PDN Neto. Bersifat block grant ditentukan berdasarkan Formula:

UU No 33/2004 Dana Bagi Hasil Menambah jenis DBH yaitu DBH Panas Bumi, DBH Pertambangan Umum dan Dana Reboisasi. Meningkatkan DBH Migas 0.5%

Dana Alokasi Umum Pagu minimal 26% PDN Neto. Formulasi Alokasi Dasar + Celah Fiskal

Kebutuhan Wilayah â&#x20AC;&#x201C; Potensi Daerah

Kebijakan DAU tidak bersifat final, dan minimal 25% Dana Transfer Umum digunakan untuk Pembangunan Infrastruktur (2017)

Dana Alokasi Khusus DAK Dana Reboisasi DAK Non Dana Reboisasi

Dana Alokasi Khusus Kriteria Umum, Kriteria Khusus dan Kriteria Teknis.

Bantuan Pembangunan Khusus Inpres SD, Kesehatan, Reboisasi, Pasar, Peningkatan Jalan, Desa Tertinggal

Kebijakan DAK Fisik berdasarkan usulan Daerah/Proposal Based (2016) Sumber: (Widodo, 2017)

101

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Perkembangan Transfer ke Daerah dan Dana Desa 1996-2018 900 766.2

800

710.3

700 573.7

600 480.6

500 400 292.4

300

226.2

200 100

344.7

98.2 18.2

26.7

33.1

1996

1998

2000

129.7

0 2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

Grafik 4. 30 Perkembangan Transfer Ke Daerah dan Dana Desa 1996-2018

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Dapat dilihat bahwa dari masa ke masa, besaran transfer yang diserahkan oleh Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah terus meningkat dari 18.2 T pada 1996 hingga mencapai 766.2 T di 2018. Dengan transfer yang semakin meningkat, Pemerintah Daerah dapat mengalokasikan sumber daya yang diberikan secara efisien dan efektif sesuai dengan kebutuhan dan keinginan publik di tingkat lokal, mendekatkan rentang kendali, serta mempercepat perwujudan kesejahteraan. Pinjaman Daerah (Local Borrowing) Pinjaman Daerah adalah semua transaksi yang mengakibatkan Daerah menerima sejumlah uang atau menerima manfaat yang bernilai uang dari pihak lain sehingga Daerah tersebut dibebani kewajiban untuk membayar kembali. Syarat suatu daerah dapat melakukan pinjaman daerah ialah: 1. Jumlah sisa pinjaman daerah ditambah jumlah pinjaman yang akan ditarik tidak melebihi 75% dari jumlah penerimaan umum APBD tahun sebelumnya

102

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

2. Memenuhi rasio kemampuan keuangan daerah untuk mengembalikan pinjaman (Debt Service Coverage Ratio) yang ditetapkan Pemerintah Pusat yakni: đ??ˇđ?&#x2018;&#x2020;đ??śđ?&#x2018;&#x2026; =

[đ?&#x2018;&#x192;đ??´đ??ˇ + đ??ˇđ??´đ?&#x2018;&#x2C6; + (đ??ˇđ??ľđ??ť â&#x2C6;&#x2019; đ??ˇđ??ľđ??ť đ??ˇđ?&#x2018;&#x2026;)] â&#x2C6;&#x2019; đ??ľđ?&#x2018;&#x160; â&#x2030;Ľ 2,5 đ?&#x2018;&#x192;đ?&#x2018;&#x153;đ?&#x2018;&#x2DC;đ?&#x2018;&#x153;đ?&#x2018;&#x2DC; đ?&#x2018;&#x192;đ?&#x2018;&#x2013;đ?&#x2018;&#x203A;đ?&#x2018;&#x2014;đ?&#x2018;&#x17D;đ?&#x2018;&#x161;đ?&#x2018;&#x17D;đ?&#x2018;&#x203A; + đ??ľđ?&#x2018;˘đ?&#x2018;&#x203A;đ?&#x2018;&#x201D;đ?&#x2018;&#x17D; + đ??ľđ?&#x2018;&#x2013;đ?&#x2018;&#x17D;đ?&#x2018;Śđ?&#x2018;&#x17D; đ??żđ?&#x2018;&#x17D;đ?&#x2018;&#x2013;đ?&#x2018;&#x203A;

3. Persyaratan lain yang ditetapkan oleh calon pemberi pinjaman 4. Tidak mempunyai tunggakan Pinjaman kepada Pemerintah Pusat, apabila Pinjaman Daerah yang akan diajukan bersumber dari Pemerintah Pusat 5. Mendapat Persetujuan DPRD untuk pinjaman Jangka Menengah dan Panjang Dibandingkan Negara-negara lain, Indonesia termasuk Negara yang memiliki tingkat Pinjaman Daerah yang sangat rendah apabila dilihat dari Rasio Utang Daerah terhadap Total Utang Publik, seperti yang dapat dilihat pada grafik dibawah ini:

Sumber: (Lewis, 2017)

103

Grafik 4. 31 Scatterplot Rasio Utang Daerah per Total Utang Publik terhadap PDB per Kapita 2013

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

0.96 2.77

38% 46%

3.86

3% 2% Debitur

Offering Letter

PSE

Jalan

Pasar

11% Irigasi

Terminal

Rumah Sakit

Grafik 4. 32 Diagram Pie Besar Pinjaman Daerah kepada PT SMI menurut Status (kiri), Proporsi Pinjaman Daerah menurut Pemanfaatan (kanan) Posisi 31 September 2017

Sumber: (Widodo, 2017)

Perkembangan berdasarkan data PT Sarana Multi Infrastruktur (SMI), lembaga yang mendapatkan penugasan percepatan pembiayaan infrastruktur daerah. Rp 2,77 Triliun berstatus Debitur Eksisting, Rp 3,86 Trilyun tahap Offering Letter, dan Rp 96 Miliar berstatus Pemenuhan Syarat Efektif (PSE). Proyek yang paling banyak dibiyai ialah Jalan (46%) dan Rumah Sakit (38%). Adapun persebarannya dapat dilihat pada peta dibawah ini.

Sumber: (Widodo, 2017)

104

Gambar 4. 2 Peta Persebaran Proyek Pembangunan Daerah yang dibiayai dari Pinjaman Daerah PT SMI

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

4.2.4. Desentralisasi Administrasi dan Perbaikan Pelayanan Publik Perubahan mencolok dari Desentralisasi administrasi sebelum dan setelah reformasi ialah dominasi penerapan pola Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan (medebewind) kepada pola Devolusi atau Desentralisasi. Akan tetapi apabila dilihat jumlah Kementerian Negara secara tren dilihat dari periode awal orde baru (Kabinet Pembangunan I) hingga saat ini, tren kecenderungannya mengalami kenaikan jumlah. Meskipun, setelah reformasi jumlahnya stagnan di angka 34, kecuali pada Kabinet Reformasi Pembangunan (36) dan Kabinet Gotong Royong (30). Lebih lanjut dapat dilihat pada grafik dibawah ini:

Jumlah Kementerian 38

39 34

Kerja

KIB II

KIB I

36 34

Gotong Royong

Persatuan

Reformasi Pembangunan

Pembangunan VII

Pembangunan VI

Pembangunan V

Pembangunan IV

Pembangunan III

Pembangunan II

Pembangunan I

40 38 36 34 32 30 28 26 24 22 20

Grafik 4. 33 Jumlah Kementerian Negara Republik Indonesia dari Kabinet Pembangunan I - Kabinet Kerja

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Anggapan bahwa dengan Devolusi akan terdapat perampingan struktur di tingkat Pemerintah Pusat ternyata tidak terjadi di Indonesia, terlebih lagi dengan penetapan UU 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah dimana diatur secara tegas mengenai Urusan Pemerintahan Konkuren, yakni Urusan Pemerintahan yang dibagi antara tingkat pemerintahan: Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi dan

105

Pemerintah Kabupaten/Kota.

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

80.00

101 102

157 196

50.00

34.00

30.00

80 70 60 50 40 30 20

19.50

11.00 1.00

49.00

12.00 10.00 5.007.00 3.00 3.00 2.00 2.00 2.00 2.00 2.00 1.001.00 0.50 0.330.500.061.00 0.25

10 10.00 6.25 2.001.67 3.00 0

1950 1951 1956 1958 1959 1963 1964 1965 1967 1968 1969 1972 1974 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2007 2008 2009 2012 2013 2014

600 550 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50

276 277 282 289 290 292 302 303 304 305 306 308 310 311 312 314 317 319 369 372 384 418 467 492 522 524 529 539 542

Pertumbuhan Jumlah DOB di Indonesia 1950-2014

Jumlah DOB

Growth DOB

Linear (Jumlah DOB)

Grafik 4. 34 Pertumbuhan Jumlah Daerah Otonom Baru di Indonesia 1950-2014

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Namun sebaliknya dengan jumlah pertumbuhan Daerah Otonom Baru (DOB). Berdasarkan data dari Ditjen Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri, Jumlah Pertumbuhan Daerah Otonom mengalami pertumbuhan yang signifikan. Pada periode 1950-1965 rata rata pertumbuhan DOB mencapai 12-13 Daerah per tahun, tertinggi pada 1958-1959 yakni 80 DOB, dapat dipahami karena secara politik sedang mengalami pergolakan. Peningkatan lagi terjadi pada tahun 1999 yakni sebanyak 50 DOB, 2002 sebanyak 34 DOB, 2003 sebanyak 49 DOB, dan 2008 sebanyak 30 DOB. Rata rata pertumbuhan DOB pada tahun 1998-2014 mencapai 13-14 Daerah pertahun. Sangat kontras dengan periode Orde Baru, 1965-1998 dimana pertumbuhan jumlah DOB hanya 30 DOB dengan rata-rata pertumbuhan DOB kurang dari 1 Daerah per tahun. Tabel 4. 10 Perkembangan Status DOB 1950-2014

Status DOB

1950-1965 101 289 188 12.53

1965-1998 289 319 30 0.909

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

1998-2014 319 542 223 13.9375

106

Jumlah Awal Jumlah Akhir Jumlah DOB Growth per Year

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Dalam hal aparatur, apabila dilakukan pengukuran secara rasio, persebaran aparatur tidak merata dalam hal wilayah. Pola persebaran aparatur lebih menyesuaikan dengan jumlah penduduk masing-masing wilayah. Berikut merupakan gambaran rasio antara jumlah aparatur sipil Negara di daerah dengan luas wilayah. 500,000 450,000 Jawa Timur

400,000

Jawa Tengah

350,000

Jawa Barat

300,000 250,000 Sumatera Utara

200,000

Sulawesi Selatan

150,000

Aceh Sumatera Selatan Sumatera Lampung Barat Riau Kalimantan Timur Kalimantan Barat Sulawesi Tengah Kalimantan Selatan Tenggara DKIBanten JakartaSulawesi Jambi Kalimantan Tengah Sulawesi Maluku Utara DI Yogyakarta Bengkulu MalukuBangka Utara Kepulauan Papua Barat Sulawesi Riau Barat Gorontalo Kepulauan Belitung

100,000 50,000

Papua

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

Grafik 4. 35 Scatterplot antara Pegawai (sumbu Y) dan Luas Wilayah (sumbu X)

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Dapat dilihat bahwa untuk wilayah yang memiliki luasan yang besar, tidak selalu memiliki jumlah aparatur sipil yang lebih banyak. Contohnya Papua, yang memiliki luas yang sangat besar, tidak memiliki jumlah ASN lebih banyak dibandingkan Jawa Timur, yang luasnya jauh dibawah Papua. Sedangkan apabila dilihat terhadap jumlah penduduk, jumlah Pegawai lebih representative. Jawa

terbanyak memiliki jumlah pegawai tertinggi dibandingkan daerah lainnya.

107

Timur, Jawa Tengah dan Jawa Barat tiga provinsi dengan jumlah penduduk

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

450,000

180,000 Jawa Timur

400,000

Sulawesi Selatan

160,000

Jawa Tengah

350,000

140,000

Jawa Barat

300,000

120,000

250,000

100,000 Sumatera Utara

200,000

50,000 -

Kalimantan Riau Papua Timur Kalimantan Sulawesi Kalimantan NTB Sulawesi Barat Tengah Selatan Bali Tenggara Kalimantan Jambi TengahUtara Sulawesi Maluku DI Yogyakarta Bengkulu

60,000

Aceh Sumatera NTT Selatan Sumatera Barat Lampung Kalimantan Riau Papua Kalimantan Sulawesi Kalimantan Timur Banten Sulawesi NTB Kalimantan DKI Jakarta Bali Barat Tengah Selatan Jambi Tenggara Sulawesi Utara Tengah Maluku DI Yogyakarta Bengkulu Maluku Utara Papua Barat Kepulauan Sulawesi Barat Gorontalo Kepulauan Riau Bangka Belitung

100,000

Sumatera Selatan NTT Sumatera Barat Lampung

80,000

Sulawesi Selatan

150,000

Aceh

40,000

Maluku Utara Papua Barat Kepulauan Sulawesi Barat Gorontalo Kepulauan Riau Bangka Belitung

20,000 -

10,000,000 20,000,000 30,000,000 40,000,000 50,000,000

Banten DKI Jakarta

5,000,000

10,000,000

15,000,000

Grafik 4. 36 Scatterplot antara Pegawai (Sumbu Y) terhadap Jumlah Penduduk (Sumbu X)

Meskipun demikian apabila dibandingkan dengan Rasio Ideal dimana dinyatakan oleh Kementerian PAN RB bahwa rasio aparatur ialah 1,5% penduduk, kenyataannya belum sesuai. Dengan acuan seperti itu, jumlah ASN daerah harus dirasionalisasi hingga 293.294 orang, dan perlu ada pemerataan sebaran ASN.

63,022 35,157 17,096 24,944 7,283 2,070 (4,717) (537) (12,636) (1,719)

1,102

(79,140)

41,341 41,010 37,395 36,873 30,456 36,060 32,132 27,988 27,790 23,390 22,322 18,093 12,849 12,844 11,543 7,894 8,417

(103,003) (135,145) (174,637)

(360,831)

Aceh Sumatera Utara Sumatera Barat Riau Jambi Sumatera Selatan Bengkulu Lampung Kepulauan Bangka Belitung Kepulauan Riau DKI Jakarta Jawa Barat Jawa Tengah DI Yogyakarta Jawa Timur Banten Bali NTB NTT Kalimantan Barat Kalimantan Tengah Kalimantan Selatan Kalimantan Timur Sulawesi Utara Sulawesi Tengah Sulawesi Selatan Sulawesi Tenggara Gorontalo Sulawesi Barat Maluku Maluku Utara Papua Barat Papua

700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 (100,000) (200,000) (300,000) (400,000)

Jumlah ASN

Selisih

Grafik 4. 37 Perbandingan Jumlah ASN dengan Rasio Ideal (2016)

108

Rasio Ideal

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Persoalannya, untuk menentukan rumusan kebutuhan dan selisih ASN perlu ada analisis beban kerja yang benar benar terukur, karena dengan pengaturan kasar yang ditampilkan pada grafik diatas, kebutuhan ASN hanya akan terpusat di Jawa, sebagai wilayah yang memiliki penduduk yang banyak. Anggapan lainnya terkait Desentralisasi Administrasi ialah, dengan penyerahan wewenang ke tingkat administrasi terdekat dengan masyarakat, maka pelayanan publik akan semakin baik. Dalam hal ini akan ditinjau beberapa indikator yang diharapkan dapat mendekati perkembangan kinerja pelayanan publik terutama pada sektor sektor yang sifatnya pelayanan dasar. 70.5 69.5 68.5 67.5 66.5 65.5 64.5 63.5 62.5 1996 1999 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total Daerah

non DOB

Daerah Induk

DOB

Grafik 4. 38 Perkembangan Angka Harapan Hidup 1996-2016

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Perkembangan Angka Harapan Hidup (AHH) sebagai indikator proksi perbaikan pelayanan dasar kesehatan menunjukkan peningkatan, meskipun tidak terlalu signifikan. Provinsi yang berstatus sebagai DOB memiliki rata-rata AHH yang lebih rendah dan kinerja yang lebih lambat dibandingkan daerah induk dan daerah non DOB. Meskipun demikian, tren menunjukkan semakin merata, dari nilai gap AHH yang semakin berkurang. Tabel 4. 11 Kesenjangan Angka Harapan Hidup (AHH)

Max Min

1996 70.2 54.9

2016 Selisih/Tahun 74.7 + 0.23 64.1 + 0.46

109

AHH

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Gap

15.3

10.6

- (0.24)

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

8.4 8.2 8 7.8 7.6 7.4 7.2 7 6.8 1999 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total Daerah

non DOB

DOB

Grafik 4. 39 Perkembangan Rata-Rata Lama Sekolah 1999-2015

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Perkembangan Rata-rata Lama Sekolah (RLS) sebagai indikator proksi perbaikan pelayanan dasar pendidikan menunjukkan peningkatan, meskipun tidak terlalu signifikan. Provinsi yang berstatus sebagai non DOB memiliki kinerja peningkatan RLS yang paling baik, dibandingkan Provinsi DOB. Hal ini didukung dengan fakta bahwa selama periode Desentralisasi dan Otonomi Daerah, daerah yang memiliki RLS tinggi melaju lebih cepat dibandingkan daerah yang memiliki RLS rendah. Ketimpangan antara daerah RLS tinggi dengan daerah RLS rendah juga meningkat setiap tahunnya dalam kurun waktu 1999-2015. Tabel 4. 12 Kesenjangan Rata-rata Lama Sekolah RLS Max Min Gap

1999 9.7 5.2 4.5

2015 Selisih/Tahun 10.7 +0.063 5.99 +0.049 4.71 +0.013

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Adapun perbaikan sektor perumahan dan permukiman, akan didekati dari

terhadap sanitasi layak. Dari persentase rumah tangga terhadap air minum layak,

110

indikator akses rumah tangga terhadap air minum layak dan akses rumah tangga

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

terdapat perbaikan yang sangat pesat selama periode Desentralisasi dan Otonomi

59.85

68.62

63.69

65.00

61.51

70.00

64.86

Daerah yakni 1995-2015. Lebih jelas dapat dilihat pada grafik berikut.

42.71

46.59 2007

45.81

46.61 2006

44.30

46.85 2005

42.73 1999

47.34

42.58 1998

41.23

42.12 1997

40.00

37.96

45.00

40.07

50.00

46.15

47.49

55.00

2004

51.52

60.00

total daerah

non dob

daerah induk

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2003

2002

2001

2000

1996

1995

35.00

dob

Grafik 4. 40 Perkembangan Persentase Akses Rumah Tangga terhadap Air Minum Layak

Sumber: (Hasil Analisis, 2017 )

Dari grafik diatas dapat dilihat bahwa untuk indikator peningkatan akses rumah tangga terhadap air minum layak mengalami peningkatan yang signifikan yakni +1.283%/tahun. Provinsi berstatus DOB mengalami perbaikan kinerja yang sangat pesat bila dibandingkan dengan Daerah Induk dan daerah lainnya. Meskipun demikian, dari segi kesenjangan, daerah yang memiliki akses rumah tangga terhadap air minum layak yang rendah mengalami laju perbaikan yang lebih rendah dibandingkan daerah yang memiliki akses rumah tangga terhadap air minum layak yang tinggi, sehingga menyebabkan peningkatan kesenjangan persen akses rumah tangga terhadap air minum layak. Tabel 4. 13 Kesenjangan % Akses RumahTangga terhadap Air Minum Layak

1995 58.67 17.22

2015 Selisih/Tahun 93.4 1.737 41.1 1.193

111

AMLA Max Min

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Gap

41.45

52.3

+0.544

58.51

56.65

53.33

2011

30.58

35.64

33.32

37.39 33.03

31.05

28.54

21.39

25.46

30.00

27.14

35.00

32.00

40.00

25.00

40.23

45.00

53.09 44.66

50.00

46.98

55.00

2010

60.00

55.61

65.00

59.07

Sumber: (Hasil Analisis, 2017)

total daerah

non DOB

daerah induk

2015

2014

2013

2012

2009

2008

2007

2006

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

20.00

dob

Grafik 4. 41 Perkembangan Persentase Akses Rumah Tangga terhadap Sanitasi Layak 1995-2015

Sumber: (Hasil Analisis, 2017)

Dari grafik diatas dapat dilihat bahwa untuk indikator peningkatan akses rumah tangga terhadap sanitasi layak mengalami peningkatan yang signifikan +1.884%/Tahun. Provinsi berstatus DOB mengalami perbaikan kinerja yang sangat pesat bila dibandingkan dengan Daerah Induk dan daerah lainnya. Meskipun demikian, dari segi kesenjangan, daerah yang memiliki akses rumah tangga terhadap sanitasi layak yang rendah mengalami laju perbaikan yang lebih lambat dibandingkan daerah yang memiliki akses rumah tangga terhadap sanitasi layak yang tinggi, sehingga menyebabkan peningkatan kesenjangan persen akses rumah tangga terhadap sanitasi layak sebagaimana ditunjukan oleh tabel berikut.

SANLA Max

1995 57.52

2015 Selisih/Tahun 89.28 1.59

112

Tabel 4. 14 Kesenjangan % Akses Rumah Tangga terhadap Sanitasi Layak

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Min Gap

7.03 50.49

23.90 65.38

0.84 +0.74

Sumber: (Hasil Analisis, 2017) 100

97.01

97.62

2014

2016

95 89.01

86.26 83.73

80.94

80 75 70 65 60

55.43

55 50 1993

1998

1999

2001

2004

Grafik 4. 42 Peningkatan Rasio Elektrifikasi

Sumber: (Widodo, 2017)

Terkait indikator lainnya, yakni peningkatan akses listrik, selama periode 1993 hingga 2016, dari grafik diatas dapat dilihat bahwa untuk indikator peningkatan

rasio

elektrifikasi

mengalami

perbaikan

yang

signifikan

+1.834%/Tahun. Sehingga dapat dilihat bahwa selama Periode Desentralisasi, terkait indikator-indikator yang sifatnya soft infrastructure, yang berkaitan dengan Sumber Daya Manusia seperti Pendidikan dan Kesehatan, mengalami perbaikan kinerja yang sangat lambat selama periode Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Sedangkan, indikator-indikator yang sifatnya hard infrastructure, yang berkaitan dengan Pembangunan Fisik, seperti peningkatan akses air minum layak, peningkatan akses sanitasi layak, peningkatan rasio elektrifikasi, mengalami peningkatan yang signifikan. Meskipun dari indikator-indikator tersebut belum

hasil kerja Pemerintah Daerah atau hasil kerja Pemerintah Pusat di Daerah,

113

dapat ditentukan apakah upaya perbaikan indikator-indikator tersebut adalah

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

mengingat urusan pemerintahan yang dijadikan indikator diatas merupakan urusan konkuren yang ditangani bersama oleh Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Setidaknya dapat memberikan gambaran bagaimana keadaan pelayanan dasar selama pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah. 4.2.5. Desentralisasi Ekonomi dan Peningkatan Daya Saing Daerah Terkait Desentralisasi Ekonomi, dicoba didekati bagaimana partisipasi masyarakat, dalam hal ini swasta dalam Pembangunan. Semakin berdaya saing suatu daerah, semakin tinggi juga, partisipasi swasta dalam pembangunan. Sehingga tingkat investasi di suatu daerah dapat menunjukkan bagaimana

5000

7842.4

5991.8

10000

4572.1

15000

8916.9

16214.8

20000

10815.2

14871.6

25000

19474.56

29275.8

28529.69

30000

24564.64

35000

28617.56

keadaan daya saing di daerah tersebut.

0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total

KBI

KTI

Grafik 4. 43 Perkembangan Penanaman Modal Asing (PMA) di Daerah 2004-2015

Sumber: (Hasil Analisis, 2017)

Indikator yang digunakan untuk memotret perkembangan Desentralisasi Ekonomi dan Daya Saing Daerah didekati dengan menggunakan variable realisasi Penanaman Modal Asing, dikarenakan untuk meminimalkan endogenitas faktor

besar akan menunjukkan pemusatan di daerah yang berpenduduk tinggi yakni

114

origin atau asal tinggal dari masyarakat yang berpartisipasi yang kemungkinan

BAB IV Pencapaian Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia dan Kemajuan Kinerja Pembangunan Daerah

Jawa Sumatera. Dengan Realisasi Penanaman Modal Asing, kegiatan investasi akan menunjukan suatu lokasi berdaya saing, dapat karena faktor akses terhadap keberlimpahan sumber daya, akses terhadap pasar, dan salah satunya ialah governance reform. Dari grafik diatas dapat dilihat bahwa mulai 2009, realisasi Penanaman Modal Asing tidak hanya berada di kawasan Indonesia Bagian Barat, tetapi juga sudah mulai masuk ke Kawasan Timur Indonesia. Tabel 4. 15 Perkembangan Persebaran Penanaman Modal Asing 2004-2015 menurut Wilayah

Realisasi PMA Sumatera Jawa Bali Nusra Kalimantan Sulawesi Maluku Papua

2004 2015 18.62% 12.75% 70.39% 52.72% 2.34% 4.32% 8.05% 19.96% 0.60% 5.33% 0.00% 4.92% Sumber: (Hasil Analisis, 2017)

Selisih -5.87% -17.67% +1.98% +11.91% +4.73% +4.92%

Apabila dilihat dari perkembangannya dalam sudut pandang kewilayahan, data realisasi Penanaman Modal Asing (PMA) yang tersedia antara tahun 2004 hingga 2015 menunjukkan tren pergeseran dari yang didominasi oleh SumateraJawa ke wilayah wilayah lainnya, terutama Kalimantan, Maluku-Papua dan Sulawesi, serta sedikit peningkatan ke wilayah Bali Nusa Tenggara. Hal ini menunjukkan bahwa telah dimulai pemerataan investasi dari yang semula berpusat di Jawa-Sumatera ke wilayah lainnya.

115

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan Pada bagian ini akan dibahas mengenai persepsi terkait dampak dan faktor serta kendala pelaksanaan Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah baik di daerah uji petik maupun konfirmasi oleh pemangku kepentingan di tingkat Pusat.

5.1.

Persepsi Stakeholder terhadap Dampak Pelaksanaan Kebijakan Desentralisasi Pada Peningkatan Kinerja Pembangunan Daerah Pada sub-bagian ini akan dijelaskan bagaimana persepsi stakeholder

terhadap Dampak Pelaksanaan Kebijakan Desentralisasi pada peningkatan Kinerja Pembangunan Daerah. Evaluasi ini akan dilihat berdasarkan empat kategori utama, yakni terhadap Indikator Umum, terhadap Penguatan Demokrasi Lokal, Peningkatan Daya Saing Daerah dan Percepatan Pewujudan Kesejahteraan Masyarakat. Evaluasi ini dilakukan melalui analisis terhadap hasil kuesioner likert yang telah diedarkan kepada daerah dengan mengukur derajat kesetujuan (agreement percentage) terhadap aspek-aspek yang diujikan. 5.1.1. Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Indikator Umum Indikator umum yang ditanyakan kepada responden di daerah ialah apakah Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah efektif mengurangi ketimpangan ekonomi dan kesenjangan wilayah, mempercepat pengurangan angka kemiskinan dan memajukan pembangunan daerah seperti peningkatan indeks pembangunan manusia (IPM) di Daerah. Tabel 5. 1 Indikator Umum Uji Persepsi Dampak Desentralisasi

III.1 III.1.a III.1.b III.1.c

INDIKATOR UMUM Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah efektif mengurangi ketimpangan ekonomi dan kesenjangan wilayah Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah berhasil mempercepat pengurangan angka kemiskinan Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah berhasil memajukan Pembangunan Daerah (Peningkatan Indeks Pembangunan Manusia di Daerah)

116

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

100%

4.62%

1.54%

7.81%

90% 30.77%

80%

36.92%

70%

45.31%

60% 50% 40% 30%

67.69%

58.46% 46.88%

20% 10% 0% III.1.a

III.1.b Setuju

Ragu ragu

III.1.c Tidak Setuju

Grafik 5. 1 Uji Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Indikator Umum

Dari ketiga indikator ini, Desentralisasi dipandang mendorong kemajuan pembangunan daerah dengan tingkat kesetujuan paling tinggi 67.69%. Terkait Dampaknya terhadap Pemerataan Pembangunan (Ketimpangan Ekonomi dan Kesenjangan Wilayah) sebanyak 58.46% setuju, sisanya ragu-ragu sebesar 36.92% dan 4.62% tidak setuju. Terakhir, terkait Dampak Desentralisasi terhadap Pengurangan Kemiskinan, sebanyak 52.31% responden ragu ragu dan tidak setuju bahwa Desentralisasi berpengaruh pada pengurangan kemiskinan, sedangkan terdapat 46.15% yang setuju bahwa Desentralisasi dapat mengurangi kemiskinan. 5.1.2. Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Penguatan Demokrasi Lokal Terkait Dampak Desentralisasi terhadap Penguatan Demokrasi Lokal, berikut indikator-indikator yang digunakan untuk uji persepsi terhadap responden di daerah. Tabel 5. 2 Indikator Uji Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Penguatan Demokrasi Lokal

III.2 III.2.a III.2.b

III.2.d

117

III.2.c

PENGUATAN DEMOKRASI LOKAL Membangun tradisi demokrasi akuntabilitas dan profesionalisme yang kuat meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan sehingga dapat menangani isu-isu lebih efektif reaksi yang lebih tanggap bagi persoalan dapat mengakomodasi berbagai permintaan yang lebih beragam dan relevan dengan konteks lokal yang unik dan khas, yang mungkin tidak tercakup dalam kelompok, struktur, populasi yang lebih besar dalam sistem nasional

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

III.2.e 100%

dukungan dari penerima manfaat program 0.00%

1.56%

6.25%

35.94%

32.81%

28.13%

64.06%

65.63%

0.00%

5.36%

45.31%

32.14%

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30%

65.63% 54.69%

62.50%

20% 10% 0% III.2.a

III.2.b Setuju

III.2.c Ragu ragu

III.2.d

III.2.e

Tidak Setuju

Grafik 5. 2 Uji Persepsi Desentralisasi terhadap Penguatan Demokrasi Lokal

Pada umumnya, persepsi responden bahwa Desentralisasi memperkuat Demokrasi Lokal positif untuk semua indikator. Indikator yang memiliki agreement percentage paling tinggi adalah aspek Responsivitas (Reaksi yang lebih tanggap bagi persoalan) dan Efektivitas penanganan isu karena adanya Partisipasi Masyarakat dengan derajat kesetujuan masing masing sebesar 65.63%. Diikuti oleh terbangunnya tradisi demokrasi akuntabilitas dan profesionalisme yang kuat sebesar 64.08%. Dukungan dari penerima manfaat program (beneficiaries) sebesar 62.5%. Terakhir terkait Heterogenitas Aspirasi, akomodasi yang beragam yang lebih sesuai dengan konteks lokal sebesar 54.69%. Pada saat yang bersamaan Indikator yang memiliki tingkat ketidaksetujuan paling tinggi (disagreement percentage) ialah Responsivitas (reaksi yang lebih tanggap bagi persoalan) sebanyak 6.25%, diikuti oleh Dukungan dari penerima manfaat program sebesar 5.36%, dan Efektivitas Penanganan Isu karena adanya Peningkatan Partisipasi Masyarakat 1.56%. Dua indikator yakni Tradisi Demokrasi

Heterogenitas Aspirasi tidak ada yang tidak setuju, responden hanya terbagi menjadi dua sikap yakni setuju atau Ragu-ragu.

118

Akuntabilitas dan Profesionalisme yang kuat serta Akomodatif terhadap

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

5.1.3. Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Peningkatan Daya Saing Daerah Indikator yang diujikan apakah Desentralisasi berdampak terhadap Peningkatan Daya Saing Daerah terdiri atas lima komponen sebagai berikut: Tabel 5. 3 Indikator Uji Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Peningkatan Daya Saing Daerah

III.3 III.3.a III.3.b III.3.c III.3.d III.3.e

DAYA SAING DAERAH mendorong efisiensi yang dihasilkan dari kompetisi antar pemerintah daerah, meningkatkan efektivitas, karena akan mengurangi kemacetan komunikasi pengelola sumberdaya lebih dekat dengan sumber informasi lokal sehingga memunculkan inisiatif dan kreativitas lokal mendorong untuk meningkatkan manfaat dan keuntungan dibandingkan menanggung biaya yang tidak perlu ditanggung Meningkatkan kegiatan Investasi melalui pembentukan modal tetap domestik bruto

Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Peningkatan Daya Saing Daerah yang memiliki derajat kesetujuan (agreement percentage) paling tinggi adalah indikator kedekatan pengelola sumberdaya dengan informasi lokal sehingga memunculkan inisiatif dan kreativitas lokal sebesar 70.77%. Diikuti oleh Persepsi bahwa Desentralisasi meningkatkan kegiatan investasi di daerah sebesar 66.15%. 100%

4.62%

6.35%

4.62%

1.52%

0.00%

90% 24.62%

80% 70%

41.54%

33.85% 40.91%

39.68%

60% 50% 40% 70.77% 30%

53.85%

53.97%

III.3.a

III.3.b

57.58%

66.15%

20% 10% 0%

Setuju

III.3.c Ragu ragu

III.3.d

III.3.e

Tidak Setuju

119

Grafik 5. 3 Uji Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Peningkatan Daya Saing Daerah

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Sedangkan dalam hal derajat ketidaksetujuan (disagreement percentage), paling tinggi ialah persepsi bahwa Desentralisasi dapat meningkatkan Efektivitas karena akan mengurangi kemacetan komunikasi sebesar 6.35%. Juga persepsi bahwa Desentralisasi dapat meningkatkan Efisiensi yang dihasilkan oleh kompetisi antar daerah sebesar 4.62%. 5.1.4. Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Kesejahteraan Masyarakat Indikator Desentralisasi

yang terhadap

ditanyakan

untuk

Kesejahteraan

mengukur

Masyarakat

Persepsi ialah

Dampak

terkait

SPM,

Pembangunan Berkeadilan, Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik, Kelancaran Pembangunan dan Penyediaan Lapangan Kerja Baru dan Pengurangan Angka Pengangguran. Tabel 5. 4 Indikator Uji Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Kesejahteraan Masyarakat

III.4 III.4.a III.4.b III.4.c III.4.d III.4.e

KESEJAHTERAAN MASYARAKAT Mempercepat pemenuhan standar pelayanan minimal (SPM) Mendorong pada pembangunan berkeadilan meningkatan kualitas pelayanan publik Mempermudah pelaksanaan kegiatan pembangunan di Daerah Mendorong penyediaan lapangan kerja baru dan mengurangi angka pengangguran

Dari

Indikator

tersebut,

derajat

ketidaksetujuan

(disagreement

percentage) hanya pada persepsi bahwa Desentralisasi mempercepat pemenuhan pencapaian SPM sebesar 1.52%. Meskipun demikian, Indikator yang memiliki agreement

percentage

tertinggi

ialah

persepsi

bahwa

Desentralisasi

mempercepat pemenuhan pencapaian SPM dan meningkatkan kualitas pelayanan public, sebesar 69.7%. Diikuti oleh persepsi bahwa Desentralisasi mempermudah pelaksanaan kegiatan pembangunan di Daerah sebesar 67.69%. Adapun indikator yang mendapatkan agreement percentage yang paling rendah adalah Persepsi bahwa Desentralisasi dapat mendorong pengurangan

120

angka pengangguran melalui penyediaan lapangan kerja baru, yaitu 54.55%.

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Sebanyak 45.45% responden ragu-ragu bahwa Desentralisasi dapat mendorong tercapainya indikator tersebut. 100%

1.52%

0.00%

90% 28.79%

80%

37.88%

0.00%

30.30%

32.31%

0.00%

45.45%

70% 60% 50% 40%

69.70%

30%

69.70%

62.12%

67.69% 54.55%

20% 10% 0% III.4.a

III.4.b Setuju

III.4.c Ragu ragu

III.4.d

III.4.e

Tidak Setuju

Grafik 5. 4 Uji Persepsi Dampak Desentralisasi terhadap Kesejahteraan Masyarakat

5.2.

Persepsi Stakeholder terhadap Faktor Kunci Keberhasilan Pelaksanaan Desentralisasi Selain dilakukan uji persepsi terhadap dampak desentralisasi, dilakukan

juga uji persepsi terhadap faktor kunci keberhasilan pelaksanaan Desentralisasi. Hal-hal apa saja yang dipandang menentukan berhasil atau tidaknya pelaksanaan kebijakan desentralisasi dalam mendukung peningkatan kinerja Pembangunan di Daerah. Indikator yang diujikan untuk dinilai dengan sistem perangkingan ialah Kerangka regulasi yang kuat dari Pemerintah Pusat, sistem Peradilan yang Efektif dan Lembaga Antikorupsi yang kuat untuk mencegah desentralisasi korupsi, Komitmen politik yang kuat dari Pemerintah Daerah, Kerangka Regulasi Pemda terhadap Transparansi dan Akuntabilitas dan mekanisme pencegahan elite capture, sistem check and balance dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

administrasi, penguatan basis keuangan, , kesiapan masyarakat dan kondusivitas

121

(peran DPRD, Transformasi kelembagaan, modernisasi birokrasi dan reformasi

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

social serta iklim demokrasi lokal sebagai lingkungan kebijakan. Lebih lengkapnya dapat dilihat pada tabel berikut: Tabel 5. 5 Indikator Uji Persepsi terhadap Faktor Kunci Keberhasilan Desentralisasi

II II.1 II.2 II.3 II.4 II.5 II.6 II.7 II.8 II.9 II.10

FAKTOR-FAKTOR PENENTU Kerangka Regulasi yang kuat dan jelas dari Pemerintah Pusat terkait Desentralisasi dan Otonomi Daerah Sistem Peradilan yang Efektif dan lembaga anti korupsi yang kuat untuk mencegah Desentralisasi Korupsi Komitmen Politik yang kuat dari Pemerintah Daerah terhadap implementasi kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah Kapasitas Pemerintah Daerah dalam merencanakan dan mengimplementasikan Kebijakan Pembangunan Kerangka Regulasi Pemerintah Daerah terhadap Transparansi dan Akuntabilitas dan mekanisme pencegahan elite capture Sistem check and balance dalam Penyelenggaraan Pemerintah Daerah (peran DPRD) Transformasi Kelembagaan, modernisasi birokrasi dan reformasi administrasi Pemerintah Daerah Penguatan Basis Keuangan Pemerintah Daerah Kesiapan Masyarakat dalam berpartisipasi dalam pembangunan Kondusivitas Sosial serta Iklim Demokrasi Lokal yang baik sebagai lingkungan kebijakan

Hasil Uji Persepsi terhadap Faktor Kunci Keberhasilan Desentralisasi, Faktor yang paling dianggap penting ialah Kerangka Regulasi yang kuat dan jelas dari Pemerintah Pusat terkait Desentralisasi dan Otonomi Daerah sebesar 7.39 dari skala 1-10. Diikuti oleh Kapasitas Pemda dalam merencanakan dan mengimplementasikan Kebijakan Pembangunan, sebesar 6.72, dan Komitmen Politik yang kuat dari Pemerintah Daerah terhadap implementasi kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah sebesar 6.70. Faktor yang tidak signifikan, ialah Kesiapan Masyarakat dalam berpartisipasi dalam pembangunan sebesar 4.58, Kondusivitas Sosial serta Iklim Demokrasi Lokal yang baik sebagai lingkungan kebijakan sebesar 4.91, dan Sistem

sebesar 4.96. Apabila dilihat, tiga faktor kunci yang paling utama ialah faktor faktor yang dapat diintervensi oleh Pemerintah Pusat, kecuali Komitmen Politik, yakni

122

check and balance dalam Penyelenggaraan Pemerintah Daerah (peran DPRD)

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Kerangka Regulasi dan Kapasitas Pemda. Adapun tiga faktor yang kurang signifikan yang sifatnya eksternal seperti Partisipasi dan Kondisi Politik Lokal dan kontrol politik melalui DPRD. Lebih lengkapnya dapat dilihat pada grafik dibawah ini.

II.10

4.91

II.9

4.58

II.8

6.00

II.7

5.12

II.6

4.96

II.5

6.22

II.4

6.72

II.3

6.70

II.2

6.16

II.1

7.39 4.50

5.00

5.50

6.00

6.50

7.00

7.50

8.00

Grafik 5. 5 Uji Persepsi Faktor Kunci Keberhasilan Desentralisasi

Selain faktor-faktor itu, ada juga faktor lainnya yang dipandang mendukung keberhasilan pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam mendukung kinerja Pembangunan Daerah diantaranya ialah, ketersediaan Sumber Daya Alam yang mendukung, dukungan dan harapan dari masyarakat yang masih tinggi, budaya produktif, inovasi dan entrepreneurship dalam pemerintahan daerah, pendampingan yang kuat dari Pemerintah Pusat, leaderhip yang kuat dari Kepala Daerah, Sekretaris Daerah dan Kepala SKPD, serta pemberian keleluasaan bagi daerah untuk menjalankan fungsi otonominya. Adapun yang menghambat diantaranya, regulasi yang berubah-ubah menghambat perbaikan kinerja di daerah. Kejelasan peran pemerintah provinsi sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Ketidakselarasan waktu penyusunan

pembangunan tidak sinergi dengan pembangunan nasional. Politik Lokal yang

123

dokumen perencanaan daerah menyebabkan proses perencanaan dan

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

belum sinkron dengan pelaku pembangunan, masih rendahnya kapasitas DPR dan DPRD, aparatur daerah dan masyarakat, kebijakan bagi hasil, pola koordinasi pusat dan daerah, kesiapan Pemda dalam mengelola Sumber Daya Alam yang dimiliki sesuai dengan pembagian kewenangan yang ada, serta tumpang tindih antar kementerian.

5.3.

Temuan dan Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Tingkat Daerah Pada sub-bagian ini akan dibahas temuan temuan studi hasil identifikasi

persoalan dan kendala pelaksanaan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah hasil uji petik di tingkat daerah. Daerah yang menjadi lokasi sampel uji petik yakni Provinsi Jawa Barat, Kalimantan Utara, Aceh, Maluku Utara, Sumatera Selatan, Jawa Timur, Sulawesi Tengah, Nusa Tenggara Barat dan Kota Yogyakarta. 5.3.1. Jawa Barat Hasil temuan yang didapat dari Daerah Provinsi Jawa Barat ialah terkendala pelaksanaan karena belum tuntasnya peraturan turunan dari UU Pemerintah Daerah. Seluruh yang dibutuhkan ada didalam UU No 23 Tahun 2014, khususnya peraturan yang diamanatkannya sudah banyak namun masih sedikit yang baru diterbitkan; sebaiknya Direktorat Otonomi Daerah dapat mendorong Kemendagri untuk segera menerbitkan peraturan turunan dari UU No. 23 Tahun 2014; Di daerah Kodam dan Polda ingin turut membahas dalam Musrenbang, padahal kewenangan pertahanan dan keamanan itu menjadi urusan pusat; Berkaitan dengan Aparatur Sipil Negara (ASN), baru beberapa PP yang lahir dari UU No 5 tahun 2014 tentang ASN. Tentunya belum maksimal terkait dengan implementasi UU ASN, karena PP yang lambat ditetapkan; Jumlah PNS yang setiap tahunnya ribuan sedangkan PNS sudah 3 tahun moratorium, jika sudah ada amanat dalam UU tentang P3K maka segera keluarkan PP tentang P3K; Terkait

tinggi eselon II sudah dilakukan terbuka dengan melibatkan pihak independen,

124

dengan mutasi disesuaikan dengan kebutuhan organisasi dan. Pengisian jabatan

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

termasuk kab/kota juga sudah melakukan; Perlu ada proses terbuka untuk jabatan, khususnya untuk kepala dinas dukcapil (minimal 2 tahun tidak mutasi) diangkat oleh kementerian dalam negeri sedangkan mereka bertanggungjawab kepada gubernur; Di Kab/Kota masih banyak pejabatnya jangan sering diganti 1 tahun hampir 4x. Seharusnya ada ketegasan dari pemerintah pusat. Terkait dengan RB tahun 2016 sudah menyusun, titik berat bagaimana menuju pemerintahan kelas dunia, beberapa terobosan yang harus dilaksanakan untuk mencapai tujuan tersebut. Inovasi tersebut berbasis IT untuk meningkatkan kinerja pemerintah jawa barat. Sesuai dengan arahan dari KPK untuk dapat membuat sistem yang terintegrasi dalam hal untuk mencapai RB; Desertada, menunggu kebijakan dari pemerintah pusat. Dari Provinsi Jawa Barat mengusulkan pemekaran untuk Bogor, Sukabumi dan Garut ditangguhkan moratoriumnya. Daerah sedang menyusun Detada (Desain Penataan Daerah). Misalnya pembentukan daerah persiapan, perlu ada pejabat sementara. Namun jika tidak jadi daerahnya pejabat tersebut akan kemana. Untuk SPM gambarannya sebaiknya teknis yang menjelaskan; PP 18 tentang Perangkat Daerah, masih ada Badan Koordinasi Pemerintahan dan Pembangunan, ash menjadi RPP tentang Gubernur sebagai pemerintah pusat. BKPP sudah tidak diakui oleh Kemenpan-rb; Provinsi Jawa Barat sedang menyusun background study RPJMD; DAK belum sinkron dengan kebutuhan Provinsi, ada juga yang masih urusannya pemerintah daerah namun masih ada di K/L; Kebijakan DAK seharusnya tegas, sekarang belum berjalan dengan optimal; Melalui Musrenbangnas baru membiayai prioritas pusat namun belum memenuhi kebutuhan daerah; Misalnya pangripta, salah satu penilaiannya untuk daerah yang dapat membiayai kegiatan pusat yang menang; 5.3.2. Kalimantan Utara

dimekarkan salah satu alasannya ialah Karena selama ini kawasan perbatasan

125

Kalimantan Utara sebagai Daerah Otonom Baru dan Perbatasan

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

tidak mendapat perhatian dari Provinsi induk. Dampaknya mendekatkan pusat pelajyanan dengan kawasan perbatasan. Pasal 361 UU 23 2014. Meski di pasal ini ada, meski di Nawacita ketiga disebutkan, tapi tidak dirasakan kehadiran Pemerintah Pusat di kawasan perbatasan padahal ke Kaltara 1028 Km perbatasan terpanjang dengan Negara Perbatasan. 7 PLBN Inpres no 6 tahun 2015, memerintahkan 13 menteri dan beberapa gubernur serta bupati walikota, diperintahkan untuk menangani kawasan perbatasan. Di Kalbar ada 3, di Kaltara tidak ada. Padahal 2015, kaltara sudah ada 3 tahun. Perpres Prioritas Pembangunan Nasional, 2016. Kaltara hanya ada 3 (Bendungan, Bandara Sebatik, Bandara Tarakan). Tidak ada di Perbatasan. 71 tahun Indonesia merdeka, 69 tahun baru ada RS Pratama di Kawasan Perbatasan setelah ada Provinsi Kaltara, Krayang tidak ada akses jalan darat, tidak ada akses jalan sungai, hanya pesawat, kalau ada yang ingin melahirkan disana charter pesawat 80 juta. 20 juta Karena ada subsidi misionaris. Itu baru soal Kesehatan, belum kita bicara pendidikan. Daerah perbatasan kami banyak terjadi penyelundupan lewat jalan tikus. Ini persoalan serius Karena bukan hanya soal perdagangan narkoba tapi bagaimana negeri kita dihancurkan. RS Pratama, Pompa BBM (SPBU) di Perbatasan (hanya di Krayan). Roh Pembentukan DOB Kalimantan Utara itu untuk membangun Perbatasan, dengan UU 23 2014 itu jadi terbatas, Karena serba salah. Meskipun demikian, Pemprov selalu berupaya membangun, salah satunya jalan tembus malinau-binuang, tapi KLHK kurang mendukung, meskipun sekarang sudah dilakukan pemutihan. Harapannya ketika Malinau Binuang sudah 170 KM, jalan strategis nasional dibangun, perekonomian akan semakin baik di Perbatasan.

126

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Jokowi ada 2x datang kesini. Harusnya menterinya bisa gerak cepat Karena ini adalah isyarat. Harapannya ini UU 23 2014 ini ada Peraturan Penjabarannya, semisal PP begitu supaya lebih kuat kedudukan legalnya. Dalam sudut pandang Infrastruktur, keberadaan Kaltara ini membuka peluang bagi masyarakat yang asalnya penonton pembangunan ekonomi sekarang sudah mulai menjadi pemain ekonomi. Persoalannya mungkin terkait Regulasi. Terutama untuk masalah Regulasi terkait Perdagangan Lintas Batas, bagaimana masyarakat Kaltara untuk memenuhi kebutuhan pokok itu tidak bisa dari Indonesia. Selama ini terjadi dibawah meja/Illegal. Apa yang dijanjikan, BBM satu Harga (Permen ESDM 36) biayanya sangat luar biasa, ada peluang dengan membangun kerjasama dengan Malaysia, sebenarnya lebih murah, tapi Karena tidak ada regulasinya, akhirnya high cost. Kita ingin secara cepat untuk mengejar ketertinggalan, SDM kita ketersediaannya khususnya untuk ASN, masih sangat terbatas jauh dari ideal, perlu ada diskresi, bagaimana untuk memenuhi pemenuhan aparatur yang berkualitas. Apabila untuk daerah Pedalaman biasanya 80000, sekarang 6500 BBM. Jalan tembus juga baru sekarang ada. Kalau Infrastruktur ini selesai, ketergantungan pada Malaysia akan berkurang. Roda perekonomian kita bisa berjalan normal seperti di Jawa. Isu dan kendala utamanya ialah konektivitas. Potensi dengan Keberadaan Kaltara, Sumber Daya Air kita bisa ada 6000 MW Listrik, sudah mau groundbreaking. Tahap I Bendungan 600 MW. Biasanya ya sungai hanya sungai, banjir. Tidak ada perhatian. Memang kerjanya berat. Selama ini tidak dilirik. Opini BPK WTP, Rekrutmen ASN terbaik se-Indonesia, nilai LAKIP CC, ada pembangunan jalan dari Malinau-Krayan (200km), jalan tembus benar, tapi medannya sangat buruk. Mereka sudah merasakan merdeka semenjak Kaltara

127

berdiri.

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Pemerintah pusat ini sepertinya tidak serius. Contoh kasus Batam, sampai sekarang tidak ada progresnya. PM-PM itu siapa yang mengordinasikan? Kami pernah berkonsultasi ke BKPM malah Pemkab Bulungan yang dimarahi Karena Illegal Mining padahal itu Pertambangan Rakyat. Siapa yang bisa kita ketahui apabila ada stagnansi dari Investor yang bisa mendampingi ketika kita ada masalah? September 2016 pak Bambang Brodjonegoro (Kemenkeu) dan pak Agus datang ke Balikpapan. Nanti Bulan Desember 2016 kita akan realisasikan, seluruh Gubernur di Kalimantan diundang. Pak Andrinof Chaniago, pernah berjanji-janji tapi reshuffle jadinya tidak tahu kelanjutannya seperti apa. Isu perubahan Politik ini jadi kasus. Kita di Pemerintahan tidak bersifat teknis, ada pro kontra pembentukan DOB. Dengan adanya kajian ini, kami selalu dievaluasi 4 tahun oleh Kemendagri dari 10 aspek, tidak ada kekhususan. Ada perubahan relasi politik, kerusuhan di Tarakan 2010, ketika pusat pemerintahan masih di Samarinda, lambat ditanggapinya. Setelah di Tanjungselor lebih tanggap. Desain Besar Penataan Daerah masih di Jokowi. ASN ada 701 jabatan di Kaltara, terkendala dalam pengisian personil. Beban yang harusnya dipikul 5 orang, hanya ditanggung oleh 1.5 orang. Jangan hanya bicara soal span of control. Jangan Cuma bicara pembangunan fisik saja. Dokumen Kependudukan kami bantu dari Kependudukan meski itu kewenangan Kabupaten/Kota. Dari beberapa segmen, kita sudah bisa melampaui Kaltim, tinggal 1 segmen Malinau-KTT-Nunukan dan Bulungan-Berau, sudah sampai Pusat tapi Pusat (Kemendagri) tidak ada keputusan yang tegas. Terkait politik anggaran, selalu ada prioritas, tidak selalu hanya urusan masyarakat yang lebih utama, lebih banyak politik anggaran ke Nunukan, kita tidak pernah melihat sebuah sistem yang lebih besar. Kemampuan Kab/Kota kembang-

dengan K/L pusat, lahan siap tidak? Kalau lahan siap, program ada, kami dukung.

128

kempis. Karena transportasi dalam provinsi sangat mahal. Akses, ketika bertemu

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Tapi ternyata banyak hambatan regulasi. Dalam Desain Besar Penataan Daerah: masuk kedalam kondisi susah dikembangkan, sebagian besar Karena keterbatasan teknis. 800ribu sekian. Sistem informasi kependudukan yang ter-update, 700ribu sekian, data di pusat masih 599ribu. Ini sangat berpengaruh bagi perimbangan keuangan yang diterima oleh Kalimantan Utara. Harus ada komitmen dari pusat. Terkait kerjasama luar negeri, kita terkendala teknis, mekanisme izin melalui Setneg dan Kemendagri, mau kerjasama SOSEKMALINDO saja sangat susah. Kalau Kaltara ingin kerjasama dengan Tawau misal soal Kesehatan, banyak Regulasi yang menyebabkan INEFISIENSI pada akhirnya. Infrastruktur Telekomunikasi juga banyak yang belum optimal, masih banyak terdapat blankspot. Terkait BTS dan Infrastruktur Telekomunikasi, ada beberapa tower yang tidak jadi Karena kawasan perbatasan itu kewenangan pusat. Dari segi output cukup tapi outcomenya tidak ada. Soal Pendidikan, tenaga sertifikasi masih sangat jauh, baik secara kualitas dan kuantitasnya sangat kurang. Perlu ada kekhususan untuk aspek-aspek tertentu, jangan dibandingkan secara nasional. Masalah Bandara, ada dua bandara di Perbatasan, apabila diperpanjang, yang asalnya harga harga mahal akan lebih murah. 2 Bandara Long Apung (1100 m) di Malinau. Yang kedua di Krayan (1600m) belum bisa didarati Karena regulasi dari Kemenhub bagaimana penilaian? Apabila tidak ideal, perlu diperbaiki. Di Sebatik, sudah ada kajian kelayakan Bandara. Bagaimana tindak lanjutnya dari Pusat? Di Binuang juga ada rencana perpanjangan runway, ada komoditi unggulan, Beras Krayan/Beras Adan, apabila bisa keluar, harganya bisa luar biasa, harapannya bisa meningkatkan perekonomian masyarakat Terkait migrasi penduduk (transmigrasi penduduk), ada beberapa daerah

Lebih banyak transmigrasi mandiri, akhirnya tidak jelas, menambah kriminalitas, padahal harusnya ada kerjasama antar daerah untuk transmigrasi. Dalam Bidang

129

yang menolak transmigrasi. Selama ini hanya kabupaten-kabupaten tertentu.

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Sosial Budaya, transmigrasi jadi dilema, disisi lain setuju, banyak tidak setuju. Banyak kebutuhan tenaga lepas akhirnya banyak trans yang alih profesi. Konsep pembangunan kami, orang yang sudah ada bisa kita berdayakan, lebih ke penguatan SDM local, bukan mendatangkan orang baru. Kab Malinau, ada masyarakat bercocok tanam, nanti dibeli oleh APBD, jadi rujukan nasional. Ini berdampak besar jadi role model nasional. Jangan berpikir orang luar masuk dulu, tapi lebih perlu untuk memberdayakan dan menguatkan kapasitas masyarakat. Banyak program perlindungan social yang wajib di kawasan perbatasan dan pesisir, justru tidak dapat. Harus ada perubahan kebijakan dari pusat, untuk daerah yang sulit dijamah harus diberikan kemudahan bukan Batasan. SOSEKMALINDO di era SBY itu enak, rakyat di perbatasan tidak pernah mengeluh, ekonomi bergerak. Uang dari negara tetangga masuk. Tapi SOSEKMALINDA di era Jokowi ini terhambat regulasi yang tidak jelas. Masalah tentang catatan sipil dan sebagainya, ada KTP ganda, Akta Kawin Ganda, ini persoalan. Kenapa tidak kita dorong antara pernikahan lintas batas negara, deregulasi kependudukan. Ekonomi Kaltara 75% bergantung dari negara Tetangga. Cari uang 5000-50000 sulit di Kaltara ini adalah pertanda ada yang salah di Perekonomian kita. Faktor Penghambat lainnya: ESDM, Energi, dulu di Kabupaten, kini di Provinsi, fungsi dari Kabupaten hanya rekomendasi. Distamben di Kabupaten sudah tidak ada di daerah. Perusahaan kecil di Kabupaten untuk usaha kecil, harus ada perizinan dari Gubernur, padahal jadi semakin sulit. Menghambat keberjalanan ekonomi di grassroot. Investasi jadi semakin sulit. 5.3.3. Aceh Hasil konfirmasi Aceh diantaranya adalah, terkait kelembagaan adanya perubahan Undang-Undang Pemerintahan Daerah yaitu UU No.23 Tahun 2014 yang menyebabkan perubahan urusan sehingga mengakibatkan OPD banyak

130

merubah SOTK.

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Lahirnya PP No. 17 Tahun 2017 tentang Sinkronisasi Proses Perencanaan dan Penganggaran Pembangunan Nasional menjadi sangat penting bagi daerah. Provinsi Aceh saat ini sedang melakukan sinkronisasi dan integrasi perencanaan dan penganggaran. Adanya PP No. 17 Tahun 2017, seharusnya diimbangi dengan keluarnya peraturan sinkronisasi perencanaan dan penganggaran di daerah. Untuk mengurangi ketimpangan dan kesenjangan di daerah, maka dokumen perencanaan antara pusat dan daerah harus terintegrasi dan terpetakan kewenangannya. Adanya UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah ini membuat UU No. 11 Tahun 2006 tentang Provinsi Aceh dari sisi perencanaan dan penganggaran sering terabaikan sehingga yang dilihat menjadi acuan dalam perencanaan dan penganggaran hanya UU No. 23 Tahun 2014. Apabila disandingkan UU No. 11 Tahun 2006 tentang Provinsi Aceh dan UU No. 23 Tahun 2014 sedikit berbeda dalam pelaksanaannya di daerah. Tidak sedikit undangundang yang tidak berkorelasi antara satu dengan yang lain. Berkaitan dengan regulasi, terdapat peraturan yang menyatakan bahwa gubernur sebagai tangan pemerintah pusat di daerah. Hal tersebut mengindikasikan bahwa pemerintah provinsi dapat berkoordinasi langsung dengan kementerian. Namun, dalam implementasinya sangat sulit, jangankan berkoordinasi langsung bahkan surat-menyurat sangat berbelit administrasinya. Dalam sektor pendidikan, untuk SMA dan SMK sudah dilimpahkan kewenangannya ke kabupaten. Provinsi Aceh tahun ini terdapat sekitar 10.000 tenaga pendidik. Sementara tidak diimbangi dengan DAU, sehingga DAU banyak digunakan untuk membiayai jumlah pegawai tersebut. Bagaimana berbicara mengenai ketimpangan ekonomi dan pengangguran, apabila dana digunakan untuk gaji para tenaga pendidik. Sementara itu, dana di kabupaten tidak pernah

beban bagi provinsi.

131

dikurangi akibat pelimpahan kewenangan tersebut. Hal ini tentu menjadikan

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Meskipun sudah ada pembagian urusan antara pusat dan daerah, mungkin daerah kurang dapat memahami substansi tersebut. Sebagai contoh, pada sektor kelautan dalam PP No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah mengamanatkan bahwa pembangunan dan pengelolaan tempat pelelangan ikan adalah kewenangan kabupaten, sedangkan pelabuhan dan tempat sandaran kapal adalah kewenangan provinsi, padahal itu merupakan tempat yang sama. Karena perbedaan kewenangan tersebut, kabupaten sudah tidak menganggarkan lagi untuk pengelolaan pelabuhan dan tempat sandaran kapal. Adanya pengalihan kewenangan, daerah sampai saat ini belum dibina dengan baik sehingga pelabuhan yang membutuhkan renovasi harus menunggu pemerintah pusat untuk bertindak dan kabupaten tidak lagi menganggarkan pengelolaan pelabuhan tersebut. Salah satu kewenangan yang tidak diberikan kepada daerah adalah hukum. Saat ini, hukum merupakan kewenangan pemerintah pusat. Sementara itu hukum merupakan salah satu pelayanan masyarakat yang penanganannya harus cepat. Salah satu kendala dalam implementasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah adalah regulasi di tingkat pusat yang tidak memberikan turunan pelaksanaannya, harmoisasi antar aturan yang belum sinergis, dan aturan yang diacu setiap K/L berbeda-beda. Jika melihat dokumen RPJM Daerah di Bab 3 ini hanya mengakomodir APBD daerah. Kemudian indikator yang dilaksanakan di daerah dan pusat juga berbeda, sehingga Provinsi Aceh tidak dapat melakukan mapping investasi yang ada di Provinsi Aceh karena dalam bab tersebut hanya diwajibkan menghitung APBD saja. Jika dokumen perencanaan tidak diseragamkan antara nasional dan daerah maka akan timbul permasalahan dalam hal daya saing.

saat ini baru tercapai 4,4. Melihat APBD saat ini untuk mencapai target 5 saja sulit.

132

Bappenas menargetkan angka pertumbuhan di Aceh sebesar 5,6 namun

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Meskipun Provinsi Aceh memiliki dana otsus sebesar 7% atau setara dengan 8 Triliun namun hanya beberapa sektor saja yang dapat didanai dengan menggunakan dana otsus tersebut. Sehingga untuk mencapai target 5,6 tersebut sangat sulit. Terkait dengan dana otsus, untuk pencapaian indikator sosial budaya sulit dicapai karena bukan pembangunan fisik. Kebijakan desentralisasi melalui dana dekonsentrasi akan diminimalisir, tetapi pada beberapa sektor perlu ada yang dipertahankan karena sangat dibutuhkan oleh Provinsi untuk melaksanakan koordinasi dengan kabupaten/kota. Provinsi Aceh sangat mengapresiasi adanya DAK, terutama DAK penugasan yang dapat mendukung Prioritas Nasional di daerah sehingga capaian nasional dapat segera tercapai. Kebijakan dana perimbangan yang sifatnya transfer itu tidak mengikat. Hal ini tentu akan menjadi masalah bagi pencapaian target RKPD. Fungsi budgeting dalam legislatif juga perlu diperhatikan karena terkadang terlambat dalam pengesahan APBD. Permasalahan yang sering dihadapi keuangan adalah terkait dengan regulasi. Saat ini pengelolaan keuangan di daerah berpedoman pada Permendagri No. 13 Tahun 2006. Terkadang laporan yang diminta Kemendagri harus menyesuaikan permendagri tersebut. Namun, Kemenkeu juga meminta laporan yang sifatnya sama tetapi formatnya berbeda karena Kemenkeu berpedoman kepada peraturan yang berbeda. Dalam penyusunan anggaranpun, aspek yang paling penting adalah kapasitas pemerintah daerah dalam merencanakan dan mengimplementasikan kebijakan pembangunan. Sebenarnya saat ini leading sector tidak lagi di pusat tetapi di daerah. Jika kemampuan daerah ini masih terbatas seperti saat ini, maka daerah akan kesulitan

133

menjadi leading sector.

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Harapannya, daerah dapat ditingkatkan kapasitas daerahnya agar SDM di daerah kemampuannya meningkat. Harapannya ke depan ada kajian mengenai pembangunan Provinsi Aceh yang lambat di wilayah indonesia barat. Sementara itu, Aceh sudah memiliki peraturan khusus untuk mendongkrak pembangunan di wilayah ini. 5.3.4. Maluku Utara Dalam rangka memperkuat demokrasi lokal, Desentralisasi berdampak pada Meningkatnya keterlibatan masyarakat dalam proses demokrasi; Masyarakat dapat memilih langsung pemimpin; Masyarakat ikut terlibat dalam musyawarah; Tersalurnya aspirasi masyarakat lokasi dan mencirikan identitas lokal; Ada tuntutan tidak langsung bagi birokrat untuk berpihak; Kondisi keberagaman lokal yang sangat tinggi belum sepenuhnya dipakai sebagai sebuah kekuatan; Sering terjadinya konflik masyarakat akibat tingginya partisipasi dalam demokrasi (fanatisme). Kendala dalam memperkuat demokrasi lokal diantaranya ialah Peran Forkompimda belum optimal; Bila proses tidak diawasi dengan baik, berpotensi terjadinya konflik lokal; Adanya politisasi birokrasi (politik balas jasa); Kurangnya transparansi dalam proses pengambilan kebijakan politik; Kualitas SDM belum siap dengan konsep demokrasi. Faktor kunci untuk menghadapi kendala dan mengoptimalkan dampak positif ialah Perlunya pemberian pendidikan politik kepada masyarakat umum; Pendidikan usia dini tentang demokrasi, keberagaman, budaya antri, sikap character building; Penguatan/pemberdayaan peran masyarakat adat; Merit System perlu diperkuat di daerah (contoh: PJ ASN semula Sekda menjadi kepala Daerah sesuai saran DPR).

dan Otonomi Daerah dianggap dapat meningkatkan Peningkatan kualitas dan keragaman produk; Peningkatan pembangunan pada wilayah yang masih rendah

134

Dalam kaitanya terhadap peningkatan Daya Saing Daerah, Desentralisasi

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

capaian layanan dasar; Peningkatan daya saing; Peningkatan investasi dan investasi lokal di daerah. Adapun kendala dalam meningkatkan Daya Saing Daerah ialah Keterbatsan ruang fiskal bagi wilayah kepulauan, Keterbatasan infrastruktur, Peraturan perundang-undangan yang sering rumit dan memiliki alur yang panjang, Masih banyak campur tangan pemerintah (ketergantungan/tidak mandiri), Terjadi perpindahan masyarakat dari desa ke kota yang dianggap bisa meningkatkan kualitas hidup, Pemanfaatan SDM tidak optimal. Faktor kunci yang diyakini dapat meningkatkan daya saing daerah ialah, Pendidikan vokasi sesuai potensi lokal didorong sebagai program strategis, Meningkatkan SDM di masyarakat yang bisa mengelola potensi daerah dan â&#x20AC;&#x153;membangunâ&#x20AC;? industri yang memberi nilai tambah (tidak sekadar Raw Material), Inventarisasi potensi unggulan yang bisa menjadi peningkat daya saing, Mendorong indikator-indikator yang mendukung pembangunan kepulauan menjadi indikator nasional. Dalam kaitannya terhadap Pemerataan Kesejahteraan Masyarakat, Desentralisasi diyakini dapat berdampak pada peningkatan pelayanan pada masyarakat perdesaan dan terisolasi sehingga mendorong kesejahteraan masyarakat; Masyarakat lokal belum mendapatkan akses yang luas terhadap ruang komersil atau perkotaan; Meningkatnya tuntutan masyarakat tentang pelayanan public; Peningkatan capaian pelayanan daerah di daerah 3T. Adapun kendala dalam pemerataan kesejahteraan masyarakat ialah Rendahnya kualitas SDM dan saranan berdasarkan potensi lokal kepulauan, Keterbatasan infrastruktur pelayanan publik, Keterbatasan gedung sekolah yang layak yang menyebabkan kurangnya mutu pendidikan, Masih kurang terbukanya

135

lapangan kerja.

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Sehingga faktor kunci yang bisa didorong untuk menciptakan kesejahteraan rakyat yang lebih merata ialah Pemerintah Daerah harus lebih jeli dalam melihat potensi di daerahnya (desa), sehingga pemanfaatan potensi dapat meningkatkan kesejahteraan masyarakat; Meningkatkan aksesibilitas yang mendukung masyarakat dalam melaksanakan aktivitasnya; Keberpihakan terhadap MBR, UKMK terhadap penyediaan ruang komersil. 5.3.5. Sumatera Selatan Terjadi penurunan di Penanaman Modal Dalam Negeri (PMDN) karena terkendala masalah regulasi, sementara untuk PMA realisasi selalu melebihi target. Untuk memperbaiki hal tersebut, Dinas PTSP mengupayakan langkah â&#x20AC;&#x201C; langkah antara lain perbaikan SOP, perbaikan pelayanan (pelayanan yang tepat waktu dan tidak terlalu lama), serta implementasi dari sistem perizinan online (SOP pengurusan perijinan hanya selama 3 hari kerja). Adapun sektor yang harus didorong untuk peningkatan adalah perekonomian skala menengah. Rekomendasi kebijakan bagi Pemerintah Pusat adalah regulasi yang dipermudah untuk perizinan, yakni agar langsung ke pemerintah daerah. Hal ini dikarenakan untuk beberapa perizinan pertambangan sudah dialihkan kembali menjadi wewenang pemerintah pusat dan tidak lagi dikelola oleh pemerintah daerah. Salah satu isu strategis di provinsi Sumatera Selatan adalah tingkat kemiskinan yang masih cukup tinggi (lebih dari 10%) dan kesenjangan yang juga tinggi. Pemerintah provinsi telah melakukan berbagai kebijakan seperti program untuk pendidikan dan kesehatan gratis, asuransi bagi masyarakat pekerja informal, biaya pendidikan tinggi gratis (bekerja sama dengan sampoerna foundation). Sejak tahun 2012 telah dilaksanakan program â&#x20AC;&#x153;Gertak Sejuta Mandiriâ&#x20AC;? yang bertujuan mengentaskan kemiskinan melalui berbagai terobosan dengan fokus pada 7 daerah miskin di provinsi Sumatera Selatan. Selain itu,

untuk membantu mengurangi masyarakat miskin. Secara umum,dapat dikatakan

136

Pemerintah Provinsi juga mengikutsertakan perusahaan â&#x20AC;&#x201C; perusahaan swasta

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

bahwa masalah. Secara umu, dapat dikatakan bahwa pengurangan angka kemiskinan telah dilaksanakan secara bertahap tetapi terprogram dengan baik. Untuk pelaksanaan demokrasi lokal, partisipasi masyarakat dianggap cukup baik (lbh dari 75% pemilih menggunakan hak suara) dan tidak ada konflik atau permasalahan dalam pelaksanaan Pilkada. Akan tetapi, pemilihan kepala daerah (pilkada) yang dirasakan cukup mempengaruhi kebijakan pemerintah daerah, terutama koordinasi antara Gubernur dengan Bupati / Walikota yang berbeda dukungan partai politiknya (faktor politis) sehingga kebijakan berpotensi menjadi tidak sinkron/selaras antara pemerintah provinsi dan kab/kota. Selanjutnya untuk masalah demokrasi, ada lompatan dalam capaian IDI di tahun 2016 (dari 74,8 jadi 79,81) dan Gubernur mendapatkan penghargaan dari Pemerintah Pusat. Sebagai pelaksanaan salah satu fungsi pengawasan yang menjadi parameter dalam Indeks Demokrasi Indonesia (IDI), saat ini informasi APBD sudah dapat diakses oleh masyarakat dan diharapkan APBD tetap dapat terus diakses dengan tujuan peningkatan kinerja pemerintah. Dari sisi perencanaan, sudah menampung dari masyarakat langsung (melalui aplikasi e-planning, maupun media sosial seperti facebook, twitter dan Instagram), yang sebagian sudah ditindaklanjuti (misalnya untuk usulan pembangunan jalan). Bahkan juga ada konsultasi publik untuk meningkatkan transparansi dan partisipasi aktif masyarakat. Hal lainnya yang dipertanyakan adalah mengenai proses perencanaan yang belum menjamin aspirasi dalam Musrenbangdes dapat tersampaikan hingga Musrenbangnas. Faktor yang dianggap berpengaruh adalah pemahaman masyarakat yang terbatas mengenai pembagian urusan di berbagai tingkat pemerintah sehingga bisa jadi apa yang diusulkan tidak sesuai kewenangannnya. Akan tetapi,diharapkan sistem yang ada tetap dapat mendokumentasikan semua usulan yang disampaikan masyarakat

137

dari tingkat desa hingga provinsi.

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Isu dari perencanaan lainnya adalah sesuai amanat permendagri No.54 tahun 2010 adalah ada hasil reses DPRD yang perlu dipertimbangkan dalam RKPD dan RAPBD (perencanaan) dan juga ada konsultasi dengan DPRD dalam penyusunan RPJMD (aktualisasi usulan dan perencanaan). Untuk pelaksanaan forum koordinasi,sebenarnya sudah cukup baik karena di awal tahun selalu dilaksanakan rapat koordinasi yang menyertakan seluruh perwakilan Kab/Kota seprovinsi Sumatera Selatan dengan mendiseminasikan kebijakan pemerintah provinsi dengan tujuan menjadi acuan penyusunan RKPD kab/kota. Terkait dengan masalah capaian SPM (Standar Pelayanan Minimal), telah menjadi komitmen untuk dilaksanakan oleh Pemerintah Provinsi dan sesuai dengan Permendagri No.54 tahun 2010 menjadi acuan pada saat penyusunan RKPD, namun dari sisi pelaporan sepertinya belum terpenuhi dengan baik. Selain itu, untuk SPM sendiri masih dititikberatkan pada SOP dari SPM. Untuk pengawasan, lebih dititikberatkan kepada OPD (biasanya menjadi masukan langsung juga ke OPD terkait) walaupun pengawasan masyarakat belum mandalam dan belum ada forum khusus untuk pengawasan tersebut (belum sepeti provinsi

D.I Yogyakarta di mana aplikasi e-monev dibuka untuk

masyarakat). Terkait dengan pengawasan, ada keharusan pelaporan APBD untuk pencegahan korupsi (diinisiasi Inspektorat) serta adanya lapoan pencegahan tindak korupsi. Saat ini peran DPRD sudah semakin berkurang, sebagai contoh untuk opini LKPJ dari Kepala Daerah jika tidak disetujui DPRD tidak berimplikasi pada penghentian Kepala Daerah namun hanya bersifat sebagai rekomendasi. Beberapa masukan antara lain: (1) dalam penetapan kebijakan seharusnya memperhatikan kondisi di daerah (kebutuhan dan local wisdom) sehingga dapat

untuk sektor pertambangan kepada pemerintah daerah karena saat ini dirasakan merugikan bagi daerah penghasil seperti Provinsi Sumatera Selatan; (3) Adanya

138

efektif dan efisien; (2) Peningkatan persentase pembagian Dana Bagi Hasil (DBH)

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

kecederungan sentralisasi dalam UU No.23Tahun 2014,misalnya pembatalan Perda oleh Mendagri dan juga kontradiksi dengan UU sektor lainnya (misalnya urusan pertanahan yang menjadi urusan daerah namun di daerah tetap ada perwakilan Badan Pertanahan Nasional/BPN). Oleh sebab itu, diharapkan adanya format yang sesuai untuk sentralisasi (seperti untuk masalah pembatalan Perda atau pelaksanaan fungsi GWPP yang sebaiknya bukan dengan membentuk institusibaru

melainkan

dengan

mengoptimalkan

fungsi);(4)

Dibutuhkan

pengurangan kesenjangan sebagai realisasi dari direktif presiden, di mana hilirisasi sudah dituangkan di dalam dokumen dan dalam tindakan nyata (misalnya KEK yang sudah dituangkan dalam Perpres) namun dibutuhkan komitmen riil dari pemerintah pusat untuk mendorong daerah â&#x20AC;&#x201C; daerah yang berpotensi dalam percepatan pembangunan seperti Sumatera Selatan yang seharusnya fokus pada hilirisasi produksi setelah penerimaan dari sektor pertambangan berkurang ;(5) Adanya terobosan dalam hal regulasi. Permasalahan lain yang ditemui antara lain restrukturisasi OPD pasca penetapan PP No.18 tahun 2017 tentang Organisasi Perangkat Daerah serta moratorium pembentukan Daerah Otonom Baru (DOB) mengingat peninjauan kembali terhadap kebijakan DOB sangat dibutuhkan dengan banyaknya DOB dan daerah yang diajukan menjadi DOB di provinsi ini. 5.3.6. Jawa Timur Ada amanat dari SE Kemendagri untuk merubah dokumen perencanaan karena adanya perubahan OPD; Belum ada PP turunan UU No 23/2014, yang beberapa dampaknya adalah: perbedaan kodifikasi anggaran terkait Urusan Pelayanan Dasar yang masih mengikuti Permendagri No 13 dan SPM yang hanya sampai tahun 2014 sehingga tidak dapat diakomodasi dalam RPJMD baru. Dimohon agar PP turunan dapat segera dikeluarkan maksimal 2 tahun setelah

139

ditetapkannya UU agar tidak membingungkan daerah;

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Hambatan dalam pelaksanaan RPJMD baru terjadi karena banyak perubahan misi, sehingga masih hanya mengevaluasi indikator dalam RPJMD lama. Mengubah program-program RPJMD lama ke baru cukup sulit dan memakan waktu; Angka kemiskinan, gini ratio, dan indikator-indikator lainnya dalam RPJMD lama sudah terpenuhi. Kemendagri terlihat ingin jadi lembaga tertinggi dengan UU 23 nya, sebaiknya mengkordinasikan dengan kementerian lainnya; UPT di Jawa Timur ada 480, harus dihapus sesuai dengan adanya Permendagri. Hal in menimbulkan masalah penghapusan jabatan; Adanya pelimpahan kewenangan SMA ke Provinsi yang tidak diiringi pengalihan alokasi anggaran untuk guru non-PNS, sehingga menjadi beban baru bagi Provinsi; Kebijakan dari Pusat selalu berubah-ubah dan menyulitkan daerah dalam melaksanakan program kerja. Terdapat permasalahan hukum di sektor perikanan karena ada dua peraturan, dari kabupaten/kota dan provinsi yang mengatur terkait pesisir dimana wilayah 0-4 mil itu kewenangan provinsi. Namun, ada peraturan kabupaten kota di wilayah tersebut dan Gubernur meminta UPT perikanan tersebut menjadi BLUD. Hal ini menjadi kendala dimana TPI merupakan milik kabupaten/kota dan menimbulkan pertanyaan retribusinya bagi hasil atau bagaimana? Sektor Pendidikan: sampai sekarang MA mengambangkan putusan gugatan dua walikota, Surabaya dan Blitar, dan menimbulkan dampak psikis di guru-guru SMA yang dialihkan dari kab/kota ke provinsi. Muncul isu bahwa kasus ini dimenangkan oleh kota, sehingga ada beberapa guru yang tidak mau kembali. Pengalihan aset karena adanya UU No 23/2014 belum bisa dilakukan. Salah satu kasusnya adalah Jembatan Timbang yang dimiliki oleh Provinsi di seluruh Kab/Kota di Jawa Timur. Pengalihan aset seharusnya dilakukan oleh Pusat, namun

peninjauan kembali terkait pelaksanaan perubahan kewenangan berdasarkan UU 23/2014;

140

tidak berjalan karena tidak adanya SDM untuk pengalihan tersebut. Perlu adanya

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Kewenangan untuk sektor pertambangan beralih ke provinsi dan berdampak besar terutama untuk pasir karena Provinsi Jawa Timur mengalami kelangkaan pasir. Kewenangan provinsi untuk pengawasan hilang, silakan langsung lapor ke MK. Provinsi hanya bisa mencegah lewat fasilitasi penyusunan peraturan daerah; PP terkait kelurahan sebagai tindak lanjut UU 23 belum muncul. Hal ini menyebabkan status kelurahan tidak jelas dan masih menunggu RPP kelurahan disahkan. Hal ini menghambat implementasi kegiatan-kegiatan dan pengalokasian dana ke kelurahan. Provinsi Jawa Timur sudah berusaha untuk mengkoordinir seluruh SKPD Kabupaten/Kota sesuai dengan petunjuk Gubernur agar bertanggung jawab penuh tentang evaluasi APBD, mengevaluasi pengendalian APBD dan rencana umum pengadaan. Namun, kenyataannya Kabupaten/Kota langsung melaporkan kepada K/L Teknis dan tidak lewta provinsi. Sebaiknya ada kebijakan yang memperkuat peran provinsi, dan K/L Pusat tidak boleh menerima laporan langsung dari Kabupaten/Kota; Seringkali untuk kegiatan pengadaan, laporan dari kabupaten/kota ke provinsi dan pusat tidak sama. Infrastruktur untuk kabupaten/kota di Jawa Timur masih banyak yang belum siap, terutama dari sektor kelautan dan perikanan. Baru 12 kabupaten yang sudah menyusun rencana detail untuk kawasan masing-masing; Untuk mengawasi keberjalanan

program

pembangunan, Provinsi

Jawa

Timur

mengalami

keterbatasan SDM, terutama dengan adanya kebijakan moratorium; Upaya menstimulasi pengembangan usaha mikro penciptaan lapangan kerja menjadi terhambat karena wewenang bukan di Provinsi lagi; Evaluasi

pembangunan

jangan

dilakukan

oleh

banyak

bukan bekerja; Daerah kesulitan meladeni berbagai macam jenis penghargaan dari K/L Pusat sebagai pengakuan.

141

kementerian/lembaga, karena daerah hanya jadi fokus untuk menyusun laporan,

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

5.3.7. Sulawesi Tengah Hasil identifikasi di Provinsi Sulawesi Tengah terhadap dampak desentralisasi pada pencapaian indikator umum seperti misalnya pada ketimpangan ekonomi dirasa Perlu regulasi pemprov untuk pengurangan ketimpangan, dan perlu keberpihakan Pusat tentang sumber daya (missal dari dukungan DAK). Adapun indikator kemiskinan, cenderung menurun, tapi masih tertinggi seSulawesi, Anomali di saat pertumbuhan ekonomi tinggi, tapi angka kemiskinan tetap tinggi. Penduduk miskin di desa lebih banyak dibandingkan di kota; Penyebab kemiskinan di desa: pendapatan petani, nelayan yang diterima lebih kecil dari ongkos produksi; Kendala pemda: ketidakjelasan kewenangan. Perlu aksesibilitas terhadap kondisi geografis, Apakah dapat dirumuskan kebijakan untuk menjaga pendapatan petani dan nelayan (social safety net). Karakteristik SDM justru memperbesar kesenjangan; Perlu regulasi agar pemda dapat memanfaatkan pertumbuhan ekonomi yang tinggi untuk mempercepat pengurangan kemiskinan; Diperlukan program pengurangan kemiskinan yang khas per kabupaten sesuai kondisi/karakteristik daerah. Terkait indikator Indeks Pembangunan Manusia sudah bagus, cenderung meningkat (67,47), Lebih baik dari rata-rata nasional, yaitu dalam hal lama sekolah, Namun, buruk dalam angka kematian bayi karena keterbatasan akses ke fasilitas kesehatan dan kebiasaan masyarakat, Namun ada gap IPM yg besar antar kabupaten/kota. Perlu perhatian terhadap akses (akan meningkatkan akses fasilitas kesehatan dan akses pemasaran produk, yg akan meningkatkan daya beli). Tingkat indikator pengangguran Sulteng berada dibawah tingkat pengangguran nasional, namun keberadaan Tenaga kerja asing (TKA) sangat tinggi. TKA masuk melalui Kendari dan tidak seluruhnya skillfull sehingga menjadi

142

kompetitor penduduk. SDM tingkat pendidikan TK rata2 SMU (50%), perlu

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

afirmatif berupa beasiswa S1 dan S2; untuk memutus rantai vicious cycle perlu dibuka lapangan kerja baru dan pelatihan. Evaluasi Internal yakni Kondisi aksesibilitas yang masih terbatas, Perlu penataan regulasi daerah menindaklanjuti kebijakan Pusat, Perlu peningkatan afirmasi untuk memberikan perhatian kepada pelajar berprestasi tinggi, Belum sesuainya implementasi dengan peraturan (mis. retribusi), Perbaikan stabilitas keamanan dan regulasi Pemda untuk mendorong investasi, Perbaikan koordinasi pemda. Evaluasi Eksternal yakni Kurangnya instrument untuk meningkatkan pendapatan petani, RPP dan Raperpres UU 23/2014 belum selesai, Desentralisasi belum optimal, Perlu perhatian dari K/L teknis untuk mendorong pembangunan di daerah, Tidak ada kepastian atas hasil evaluasi dan fasilitasi dari Pusat untuk Raperda PDRD yang menghambat implementasi, Keberpihakan anggaran kepada KTI Alokasi sumberdaya (DAK dan Dekon terkait PMA dan PMDN) masih terbatas. Evaluasi SDM diantaranya ialah Penyiapan masyarakat untuk menjadi SDM yang tinggi, Kualitas SDM relatif rendah, Kualitas kesehatan rendah. Sedangkan evaluasi terkait Perekonomian dan Keuangan Daerah ialah Peningkatan kualitas pembiayaan, Peningkatan kuantitas pembiayaan, Pemanfaatan potensi SDA yang belum maksimal, Kondisi perekonomian yang belum stabil, Terbatasnya alokasi, Belum adanya mekanisme pengalokasi anggaran yang adil sesuai kondisi lapangan. Strategi kedepannya dalam lingkup internal ialah Peningkatan kualitas dan kuantitas aksesibilitas infrastruktur dasar, Perlu penataan regulasi daerah menindaklanjuti kebijakan Pusat, Perlu peningkatan afirmasi untuk memberikan perhatian

kepada

pelajar

berprestasi

tinggi,

Peningkatan

pengawasan

dan regulasi Pemda untuk mendorong investasi, Perbaikan koordinasi dan

143

implementasi dengan peraturan (mis. retribusi), Perbaikan stabilitas keamanan

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

kerjasama pemda provinsi dan kabupaten/kota (sinergitas OPD dan mekanisme pengawasan/evaluasi raperda). Adapun Strategi dalam lingkup Eksternal ialah Pembentukan instrumen untuk meningkatkan pendapatan petani dan social safety net, Percepatan penetapan RPP dan Raperpres UU 23/2014 yang belum selesai, Mengoptimalkan desentralisasi, K/L teknis memberikan perhatian untuk mendorong pembangunan di daerah, Meningkatkan kepastian atas hasil evaluasi dan fasilitasi dari Pusat untuk Raperda PDRD yang menghambat implementasi, Keberpihakan anggaran kepada KTI Peningkatan alokasi sumberdaya (DAK dan Dekon terkait PMA dan PMDN). Strategi dalam peningkatan SDM ialah Penyiapan masyarakat untuk menjadi SDM yang tinggi, Peningkatan kualitas SDM dan fasilitas pendidikan, Peningkatan kualitas kesehatan dan fasilitas kesehatan. Strategi dalam peningkatan kualitas perekonomian dan keuangan daerah Peningkatan kualitas pembiayaan, Peningkatan kuantitas pembiayaan, Pemanfaatan potensi SDA yang belum maksimal, Menciptakan kondisi perekonomian yang stabil, Meningkatkan alokasi , Membentuk mekanisme pengalokasian anggaran yang adil sesuai kondisi lapangan. 5.3.8. Kota Yogyakarta Hasil Identifikasi di Kota Yogyakarta ialah, kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah bukan satu-satunya faktor yang dapat mendorong daerah untuk meningkatkan

kesejahteraan

masyarakat,

mengurangi

kemiskinan

dan

meningkatkan daya saing daerah. Banyak faktor lainnya yang berpengaruh, seperti kondisi masyarakat, perekonomian masyarakat, dan terutama adalah leadership dari pemimpin daerah (walikota untuk Kota Yogyakarta) dan sekda.

Salah satu interviewee mengilustrasikan bahwa Bappeda pernah mendapatkan teguran dari BPK saat Audit Kinerja karena terlambat 1 minggu melaksanakan

144

Agar peraturan yang disusun tidak sangat rigid yang menyulitkan daerah.

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Musrenbangkota, dimana dasar teguran tersebut bersumber dari gambar ilustrasi waktu pelaksanaan Musrenbang sebagaimana termuat dalam Lampiran V Permendagri 54/2010. Interviewee menanyakan apakah sampai seperti itu kinerja diukur? Agar dalam proses perencanaan dan penganggaran, tidak perlu lagi ada proses KUA-PPAS karena secara substansi sudah dibahas dalam Musrenbangkota (pembahasan RKPD) dan RAPBD. Proses KUA-PPAS ini memakan banyak waktu dan biaya sehingga bila dihilangkan akan lebih menghemat anggaran daerah. Banyaknya laporan yang dimintakan daerah dengan substansi yang hampir sama, sebagai ilustrasi Bappeda menyiapkan 26 macam laporan ke pemerintah pusat. Bila terdapat banyak regulasi (pelaporan), maka disarankan agar pemerintah pusat membuat aplikasi yang dapat mengintegrasikan berbagai kebutuhan sehingga dapat membantu daerah bekerja lebih efisien. Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah pada saat ini sebaiknya tidak diberlakukan secara seragam di semua daerah. Regulasi yang diterbitkan oleh pemerintah pusat banyak yang bersifat menyeragamkan, kurang memperhatikan karakteristik yang berbeda-beda di tiap-tiap daerah. Oleh sebab itu daerah dalam mensikapi permasalahan yang ada di daerahnya masihg terlalu hati-hati karena harus melihat regulasi di tingkat pusat agar tidak dianggap melanggarnya, terutama terkait dengan pengelolaan keuangan daerah. Pada saat ini banyak peraturan perundang-undangan yang justru menghambat perkembangan inovasi di daerah. Faktor terbesar memiliki pengaruh dalam mengurangi kemiskinan salah satunya adalah dengan menciptakan lapangan kerja. Oleh sebab itu dibutuhkan upaya untuk mengubah mindset yang selama ini berkembang di masyarakat yaitu

kebijakan pemerintah yang dapat mendorong masyarakat untuk menciptakan lapangan kerja.

145

â&#x20AC;&#x153;mencari kerjaâ&#x20AC;? menjadi â&#x20AC;&#x153;menciptakan lapangan kerjaâ&#x20AC;?. Hal ini memerlukan

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Terkait dengan sejauh mana dampak penerapan desentralisasi dan otonomi daerah selama ini terhadap pembangunan daerah, hal ini perlu adanya beberapa indikator yang mempengaruhinya, seperti daya saing daerah, PAD, angka kemiskinan, dan lain-lain. Oleh sebab itu sebaiknya ada pedoman yang dapat mengukur tingkat keberhasilan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di setiap daerah. Menurut pandangan pemerintah Kota Yogyakarta, pemerintah pusat dianggap terlalu besar keinginan untuk mengatur organisasi daerah, padahal pemerintah pusat sendiri dianggap belum bisa mengatur dirinya sendiri. Jadi pemerintah pusat dianggap hanya sekedar membuat regulasi, tetapi tidak melihat permasalahan berbeda yang ada di tiap-tiap daerah. Ilustrasi lain hal tersebut adalah dari permintaan laporan evaluasi tahunan daerah, dimana setiap K/L masing-masing meminta laporannya sesuai kepentingan K/L dimaksud. Oleh sebab itu menurut daerah, apakah hal tersebut akan lebih baik dijadikan dalam satu laporan saja. Terkait dengan kompetensi Aparatur Sipil Negara (ASN) di daerah, diusulkan agar ASN yang berusia 50 tahun agar dilakukan test (ujian) kembali untuk mengukur kemampuannya dimana ASN yang tidak lulus ujian dapat diberhentikan dari status PNS nya. Terkait dengan pelayanan publik, apaka ada mekanisme yang dapat mempercepat pelayanan publik pada bidang-bidang layanan yang melibatkan banyak OPD. Hal ini karena memerlukan beberapa rekomendasi dari OPD tersebut. Daerah mengusulkan agar di tingkat pusat dapat dibentuk semacam forum komunikasi/koordinasi antar stakeholder terkait pada sektor-sektor yang

di tingkat pusat yang saling tumpang tindih dari tiap-tiap K/L yang berbeda dan dapat membingungkan daerah.

146

melibatkan banyak K/L. Hal ini antara lain juga terkait dengan banyaknya regulasi

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

Pemda mengidentfikasi beberapa peraturan yang diterbitkan pemerintah pusat untuk perijinan belum terintegrasi. Salah satu peserta FGD mengilustrasikan bahwa kebijakan nasional untuk meningkatkan investasi adalah mempercepat pengurusan ijin investasi. Namun hal ini memiliki kendala karena berbedanya aturan masing-masing instansi pemberi rekomendasi ijin. Dinas Penanaman Modal dan Perijinan tidak bisa memberikan ijin investasi yang lebih cepat dengan tidak menggunakan rekomendasi dari salah satu instansi terkait. Pembagian urusan pemerintahan memerlukan kesiapan sumber daya di tia-tiap tingkatan pemerintahan, misalnya di sektor pendidikan dimana SMA dan SMK yang saat ini menurut pembagian urusannya sudah ditarik ke tingkat provinsi, justru kinerjanya menurun karena pemerintah provinsi nya ternyata belum siap. Dalam pelaksanaan kebijakan umum desentralisasi dan otonomi daerah di Kota Yogyakarta dalam lingkup UU 13/2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta, pemkot menyesuaikan aturan-aturan yang ada. Sebagai contoh dalam penyusunan RTRW di daerah, Pemkot Yogya akan menyesuaikan rencana tata ruangnya sesuai dengan Perdais Tata Ruang Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, yang mengatur secara khusus tata ruang di tanah-tanah milik Kesultanan dan Pakualaman. 5.3.9. Nusa Tenggara Barat Dengan adanya Desentralisasi dan Otonomi Daerah, Daerah berlombalomba â&#x20AC;&#x153;memerdekakan dirinyaâ&#x20AC;? melalui pembentukan Daerah Otonom Baru, tanpa memperhitungkan dampaknya baik bagi Daerah Induk yang ditinggalkan, maupun masyarakat Daerah Otonom Baru nantinya. Motivasi yang seringkali politis dan tidak matang secara teknokratis. Mindset sudah berbasis kinerja namun kenyataannya pengukuran masih

penyusunan anggaran, sedangkan untuk ditanyakan tanggungjawab hasil kinerja masih sulit. Format evaluasi RKPD bisa di sederhankaan (sekarang 16 kolom), lebih

147

melihat dari penyerapan anggaran, mudah sekali untuk memanggil UPD saat

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

baik dari sisi regulasi lebih bisa menyesuaikan. Ketika membicarakan pendekatan HITS (holistic-integratif-tematik dan spasial), jika akan melakukan evaluasi hanya untuk APBD saja, sedangkan menurut HITS bukan hanya APBD saja namun juga pendanaan dari pusat. Regulasi pusat banyak yang masih turut campur urusan daerah , misalnya dana pendidikan harus 20%, dana kesehatan harus 10%, dan lain sebagainya. kalau dilakukan penjumlahan seluruh mandatory spending total sudah hampir 50%. Belum lagi belanja dewan, ada perpres bantuan keuangan bagi partai politik. Bagaimana daerah mau berkreasi jika pendanaannya sudah di â&#x20AC;&#x153;patokâ&#x20AC;?. Kendala dalam penyerapan anggaran, selama ini sejak Kepmen 29 yang diganti dengan permendagri 13. Bagaimana jika permendagri dirubah agar sistem keuangan pusat dan daerah dapat sama. Selama permendagri tidak direvisi maka tidak akan pernah sinkron sistem keuangan pusat dan daerah. Perlakuan proses penganggaran maupun pelaksanaannya diharapkan dapat segera dilakukan disinkronkan. Secara kelembagaan PTSP Menuju mantap; Sudah memadai karena pengelolaan sudah berdasarkan regulasi; Sarana dan Prasarana berupa IT sudah memadai; Kewenangan Gubernur sudah didelegasikan kepada PM PTSP; Sudah mengadakan promosi yang berkaitan dengan potensi daerah; Belum menyesuaikan dengan Permendagri No. 100/2016, semakin banyak tugas PTSP. Perlu ada penyesuaian dengan struktur organisasi yang ada. Meskipun secara SDM PTSP belum memadai baik kuantitas maupun kualitas, kehadiran PTSP di daerah menyederhanakan proses birokrasi yang kini sudah tidak berbelit. Terkait Perda bermasalah Perubahan UU (yang sebelumnya kewenangan kab/kota dalam UU No. 23/2014 menjadi kewenangan Provinsi) dan Tumpang tindih kewenangan Provinsi, Kab, Kota (SMA, SMK, Perda Investasi) menjadi salah satu faktor. Faktor lainnya ialah kurangnya anggaran dalam penyusunan Perda;

menampung aspirasi masyarakat; Bertolak belakang dengan regulasi yang lebih

148

Disusun terburu-buru; Tidak disusun sesuai dengan kebutuhan daerah; Tidak

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

tinggi; Ego sektoral; Kemauan politik pimpinan daerah; Kurang pemahaman terhadap hukum; Aspek kajian teknis tidak dilakukan; Regulasi yang masih bias dan Sosialisasi yang kurang pada masyarakat sehingga secara implementasi tidak dijalankan. Terkait Penataan Daerah Otonom Baru Perlu diarahkan oleh pusat secara lebih baik lagi, supaya tidak menjadi beban keuangan Pemerintah Pusat; Pemerintah Pusat juga perlu segera mengeluarkan PP tentang pemekaran (agar persyaratan pemekaran diperberat); Evaluasi pusat perlu melihat kondisi wilayah; Ketegasan aturan yang meminta pindahnya ibukota DOB contoh kasus DOB yang menyengsarakan Daerah Induk ialah seperti Kota Bima dan Kabupaten Bima. Dampak dan Fakta positif Penataan Daerah Otonom Baru ialah bahwa Pembentukan DOB sudah sesuai dengan aspirasi masyarakat, Perlu menata batas daerah untuk stabilitas dan keamanan; Lebih efektif dan lebih mengetahui kebutuhan masyarakat, Butuh kajian yang lebih mendalam (anak dan induk samasama maju). Namun Dampak serta Fakta Negatifnya diantaranya ialah dirasa kurang bermanfaat karena tidak mempertimbangkan kondisi awal karena hanya mengejar jabatan semata, birokrat (ASN) menjadi korban politik pemekaraan daerah, PAD masih sedikit sehingga berlomba-lomba membuat DOB, Memunculkan kekuasaaan yang tidak terbatas, KKN semakin banyak, DOB maju namun daerah induk tersebut mengalami kemunduran, Muncul raja-raja kecil yang sulit diatur oleh pusat maupun provinsi, Banyak terjadi moneypolitic, kebebasan

berbicara,

inkondusif

social

masyarakat.

DOB

tidak

lebih

mensejahterakan masyarakat namun menghambat pembangunan; Munculnya pembengkakak organisasi; Tidak bisa mengukur kawasan untuk menjadikan DOB. Terkait isu penerapan SPM, diantaranya ialah karena belum jelasnya Petunjuk Pelaksanaan dan Petunjuk Teknis SPM dari Pemerintah Pusat, SDM

149

kurang handal, SDM masih terbatas (kualitas dan kuantitas), Banyak yang tidak

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

sesuai dengan komepetensinya, SPM belum berjalan dengan baik (SDM, Sarana dan Prasarana, cenderung politis) Akan tetapi, setidaknya karena ada, Komitmen pimpinan, penerapan SPM di NTB terbilang cukup baik karena Gubernur mensyaratkan inovasi (pelayanan), menindaklanjuti adanya masukan dari ombudsman untuk membenahi SPM. Kedepannya SPM harus lebih dulu ada sebelum merumuskan tupoksi, dan Penarapan SPM pada birokrasi harus memberikan kompensasi karyawan, sehingga ada insentif bagi birokrat yang mendukung pencapaian SPM di instansinya. Terkait

penataan

kelembagaan OPD

yang

Ideal dirasa kurang

pendampingan dan asistensi sehingga nomenklatur berbeda antara provinsi dan kabâ&#x20AC;&#x2122;kota; perlu kajian dalam beban pekerjaan (analisis beban kerja); Perlu memfasilitasi kegiatan daerah (pertemuan rutin OPD Prov, kab/kota dan GWPP); Koordinasi antar K/L yang kuat di pusat terkait dengan perpindahan kewengan (OPD); perlu adanya evaluasi berjenjang yakni Pusat melakukan evaluasi terhadap Provinsi, dan Provinsi melakukan evaluasi terhadap Kab/kota. Pelaksanaan di NTB Sudah sesuai, namun masih ada OPD yang saling berbenturan dengan urusan, 1 urusan ditangani oleh 2 OPD. Kemampuan aparatur di masing-masing OPD masih belum merata. Kewenangan bertambah namun UPTD dibatasi. OPD yang ada masih gemuk. Pembentukan OPD baru cenderung politis. Penambahan OPD/struktur baru membebani APBD. Meskipun demikian, OPD baru lebih terarah bila dibandingkan bila masih digabung. OPD sekarang sudah lebih baik dan koordinasi lebih bagus namun perlu ditingkatkan peran masing-masing OPD. Perlu terus dilakukan evaluasi sesuai dengan karakteristik daerah. Terkait sasaran Aparatur dengan tingkat Pendidikan S1,S2, dan S3, sangat mempengaruhi tetapi tidak harus berada di semua jenjang, cukup di jenjang

menutup aib sesame dan hampir terjadi disemua lini; Komitmen untuk melayani

150

structural eselon III keatas; Birokrasi masih bermental raja (harus dilayani),

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

masyarakat masih kurang; Rekruitmen anggota birokrasi masih bermasalah; Sistem penempatan belum menggunakan analisis jabatan; Tingkat pendidikan sangat berpengaruh karena akan menghasilkan kinerja yang bagus dan menghasilkan inovasi; Perlu disertai dengan kompetensi; Tingkat pendidikan tidak cukup tetapi harus ditambah dengan pengalaman kerja, praktik dan penelitian; Pendidikan s2 setara dengan s1 dengan pengalaman kerja dibidang tertentu selama 5 tahun; Semakin tinggi pendidikan maka semakin maju daerah; Pendidikan strata yang benar bukan gelar belian; Metode rekruitmen disesuaikan dengan kebutuhan kompetensi aparatur dan memperhatikan keuangan daerah. Dari Pemerintah Pusat juga perlu dukungan beasiswa terkait pendidikan teknis aparatur untuk mengurangi pembiayaan daerah dan pribadi. Terkait peningkatan local taxing power, penguatan sumber pendapatan daerah terbatas karena kewenangan yang terbatas pula, PAD belum cukup mendanai pembangunan NTB masih butuh dana transfer dari pusat; Perlu memaksimalkan pelayanan; Masih banyak potensi PAD yang bisa digali; Pajak sudah cukup membiayai belanja prioritas daerah belum pada inovasi; Perlu terus dilakukan ekstensifikasi dan intensifikasi; Porsi belanja yang didanai PAD terlampau banyak; Ketergantungan pemda terhadap pusat masih mendominasi; Karakteristik Negara kepulauan menjadi batasan dalam rangka meningkatkan potensi PAD; Penyusunan RAPBD masih belum menggunakan potensi riil yang terkesan dipaksakan; Perlu peningkatan PAD dengan membuka kegiatan baru yang diinginkan masyarakat sehingga pengelolaan parkir lebih optimal; Sosialisasi pembayaran pajak daerah ke masyarakat masih kurang. Terkait perbaikan kualitas belanja, Belanja modal daerah belum proporsional dengan kebutuhan untuk operasional dan kelembagaan daerah; Kualitas belanja modal sudah cukup mengakomodir; Pelayanan cukup namun kesejahteraan masayrakat masih kurang; Perlu meningkatkan Belanja modal

memajukan usahanya melalui kebijakan kepala daerah, sebagian sudah dapat

151

untuk pelayanan public; Pengusaha lokal perlu diberikan kesempatan dalam

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

membiayai program prioritas namun belanja modal yang lain masih tergantung transfer pusat; Proporsi belanja aparatur masih tinggi; Proporsi presentasi biaya modal terlalu tinggi sedangkan ruang fiskal terbatas. Terkait kualitas pengelolaan, penatausahaan dan pertanggungjawaban pengelolaan keuangan daerah, Depdagri dan Bappenas harus seiring dalam menyusun regulasi; Kedepan audit kinerja menjadi tantangan yang berat; Perlu bonus yang bermanfaat dari Pusat ke NTB; Diharapkan ada reward bagi NTB dalam bentuk anggaran sehingga menambah kapasitas fiskal NTB; Aktualisasi pemerintah pusat terhadap pengelolaan keuangan di daerah. Pasalnya, selama ini WTP hanya sebagai prestige bagi daerah, harusnya dengan WTP daerah diberi kemudahan untuk mengakses dana pusat, Perencanaan daerah harus terintegrasi dengan penganggaran dalam rangka desentralisasi; WTP di NTB sudah didapat sebagai transparansi pengelolaan keuangan di daerah masyarakat dapat memantau secara langsung dan memberikan

saran;

Sebagai

bentuk

transparansi

dalam

pengelolaan

pemerintahan yang baik; Pelayanan public yang dapat dipertanggungjawabkan; Namun tidak proporsional dibandingkan bantuan yang diberikan oleh pusat; Wujud akuntabilitas terhadap keuangan Negara; Komitmen KDH dalam clean governance; WTP dapat meningkatkan kinerja aparatur di daerah sehingga diharapkan dapat meningkatkan pelayanan di daerah.

5.4.

Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan di Tingkat Pusat Permasalahan yang ditemukan dilapangan diantaranya Restukturisasi OPD

yang masih diannggap kuang efektif oleh pemerintah daerah memberi implikasi kepada bebrapa aspek. Pertama adanya inefisiensi pelayanan OPD teknis yang mengalami penggabungan. Kedua adanya tumpang tindih kewenangan. Ketiga adanya kondisi dimana proporsi eselon II yang lebih banyak dibandingkan dengan eselon III dan IV. Ke-empat restrukturisasi berdampak terhadap tidak sinkronnya

perencanaan yang ada menyebabkan keterlambatan pencairan anggaran yang

152

indikator input dan output dengan tusi OPD yang tercantum dalam dokumen

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

kemudian berpengaruh pada kinerja penyerapan anggaran. Terkhir restrukturisasi OPD tidak diikuti dengan penambahan SDM yang sesuai kebutuhan sehingga mengakibatkan pelayanan terhadap masyarakat menjadi tidak optimal. Sebagai rekomendasi kiranya dibutuhkan sebuah reformulasi restrukturisasi yang tepat (rancangan kegiatan membutuhkan perombakan dan diselaraskan dengan penguatan payung regulasinya). Daerah telah melakukan berbagai strategi untuk peningkatan PAD terutama PDRD seperti pembayaran via ATM, drive thru dsb. Namun masih dibawah target sasaran pokok RPJMN, meskipun secara tren memang masih positif untuk PAD. Sebagai bahan rekomendasi sekiranya perlu dilakukan Penguatan Implementasi aspek Pembinaan Perencanaan Anggaran Daerah, Pembinaan Dan Fasilitasi Dana Perimbangan dan Pinjaman Daerah. Disamping itu perlu reformulasi rancangan Kegiatan pada aspek Pembinaan Pengelolaan Pendapatan Daerah dan Pembinaan Pengelolaan BUMD, BLUD Dan Barang Milik Daerah. Dampak restrukturisasi dan penataan kewenangan mengganggu terhadap keberlangsungan layanan PTSP. Disamping itu perbedaan antara PTSP mantapPTSP Prima belum dipahami daerah. Sebagai bahan rekomendasi kiranya perlu dilakukan peningkatan implmentasi dan reformulasi pada tataran suboutputkomponen. Peningkatan implementasi meliputi perbaikan staging kegiatan yang runtut, penetapan fokus dan timeline yang jelas serta peningkatan efektivitas dan efisiensi forum yang melibatkan daerah. Kendala dalam manajemen Sumber Daya Aparatur diantaranya penyelenggaraan diklat oleh pemerintah pusat yang sulit diakses oleh pemerintah daerah. Selanjutnya pemerintah daerah masih mengikuti pola pengembangan dari tahun-tahun sebelumnya yang terfokus pada pendidikan dan pelatihan. Terakhir

mengindentifikasi kebutuhan pengembangan SDM pemerintah daerah. Sebagai

153

adanya beberapa daerah yang belum memiliki sistem yang jelas dalam

BAB V Identifikasi Persoalan Pelaksanaan Kebijakan

rekomendasi kiranya perlu Reformulasi Rancangan Kegiatan terutama pada kegatan yang menyangkut pengembangan dan Pelaksanaan Standarisasi dan Sertifikasi, pengembangan kompetensi fungsional dan teknis serta pengembangan Kompetensi Kepamongprajaan dan Manajemen Kepemimpinan. Adanya keterlambatan peraturan pelaksana dari UU 23/2014 sehingga menghambat proses perencanaan pembangunan daerah, Misal, Permendagri pengganti Permendagri 54/2010 belum diterbitkan sehingga dalam penyusunan, pengendalian, dan evaluasi RPJMD terutama bagi daerah yang baru menyelesaikan Pilkada menjadi tanpa dasar aturan yang jelas. Sebgai rekomendasi kiranya perlu sebuah penguatan implementasi dengan didahului konsep yang matang. Penerapan SPM di daerah masih berpedoman pada aturan lama mengingat masih belum diterbitkannya peraturan pemerintah yang yang baru.Progres dari pembinaan/fasilitasi proses penerapan SPM dari pemerintah pusat saat ini sebatas pemberian kiat-kiat agar SPM konsep terbaru dapat masuk ke dalam rancangan RPJMD yang baru meskipun PP yang mengatur belum diterbitkan. Sekiranya, sebagai bahan rekomendasi perlu Reformulasi rancangan output-sub output-komponen yang dibarengi dengan Penguatan Implementasi, terutama pada

aspek

Pembinaan

Penyelenggaraan

dan

Pembangunan

Urusan

Pemerintahan Daerah III, Pembinaan Penyelenggaraan dan Pembangunan Urusan Pemerintahan Daerah II dan Pembinaan Penyelenggaraan dan Pembangunan Urusan Pemerintahan Daerah IV. Penguatan implementasi diantaranya penetapan fokus dan timeline yang jelas, peningkatan efektivitas dan efisiensi forum yang melibatkan daerah serta perbaikan staging kegiatan yang runtut. Disamping itu rekomendasi pada sisi implementasi yang semakin dikuatkan pada aspek Fasilitasi Perencanaan, Evaluasi, dan Informasi Pembangunan Daerah.

154

BAB VI Pembelajaran dan Rekomendasi

6.1.

Pembelajaran Pada sub-bagian ini akan dibahas mengenai Temuan Umum dan

Pembelajaran yang didapatkan untuk masing-masing komponen desentralisasi yang dibahas dalam laporan kajian ini. 6.1.1. Temuan Umum Kelahiran Desentralisasi di masa-masa sulit, apabila diukur dari tujuan Historis, Desentralisasi dapat dikatakan berhasil karena sampai saat ini Indonesia tetap Utuh. Tujuan historis dari desentralisasi ialah mencegah hard disintegration, supaya Riau, Aceh, Kaltim, Maluku dan Papua tidak lepas dari Indonesia, dan sampai saat ini masih dalam Indonesia sehingga bisa dikatakan sangat berhasil. Tujuan ideal desentralisasi itu berkembang seiring Indonesia mengalami proses desentralisasi. Semestinya desentralisasi menyebabkan efisiensi alokasi, karena masyarakat lebih dekat dengan pemerintah sehingga bisa lebih responsive dan alokasinya preferred. Apakah alokasinya lebih efisien? Kalau diamati, proporsi G terhadap PDB itu sama jumlahnya, namun ternyata pertumbuhan ekonomi lebih rendah dari orde baru. Kalau betul efisiensi alokasi menurun, kenapa menurun? Dugaannya ada elite capture, desentralisasi ke daerah alokasinya tidak membaik seperti yang diharapkan. Di UU 23/2014 sudah lebih baik karena Pelayanan Dasar sudah disinggung secara eksplisit, namun pada pelaksanaannya baik daerah dan KL belum

155

mendokumentasikan SPM dengan baik, penginputan data teknis DAK semestinya

BAB VI Pembelajaran dan Rekomendasi

dapat menjadi pendekatan untuk memaksa daerah mendokumentasikan pencapaian SPM di daerahnya. Mengenai dampak secara umum, dengan adanya otonomi daerah terutama pemekaran untuk yang sifatnya hard infrastructure seperti Air Bersih, Sanitasi dan Elektrifikasi, memang relatif lebih baik. Namun kaitannya dengan Kesehatan dan Pendidikan, belum terlalu kuat, Kemiskinan, Pengangguran dan Ketimpangan juga tidak begitu signifikan. Perubahan aturan-aturan itu ada indikasi memang disengaja diubah-ubah, karena itu salah satu instrument untuk menunjukkan kekuasaan Pusat di Daerah. Banyak keputusan dan kebijakan mengenai Desentralisasi dan Otonomi Daerah itu merupakan Politik Administrasi. Kebijakan-kebijakan yang one-size-fits-all itu selalu masalah, kebijakan desentralisasi itu perlu di manage dengan baik supaya bisa menjaga NKRI tapi cukup fleksibel. Kedepannya Desentralisasi dan Otonomi Daerah itu perlu diarahkan kearah Otonomi yang Akuntabel (sesuai dengan Prinsip Tata Kelola Pemerintahan yang Baik, bukan hanya akuntabel dalam makna rezim administratif) dan Efektif, mencapai sasaran Pembangunan. 6.1.2. Desentralisasi Politik Desentralisasi Politik itu tentang Representasi dan Partisipatif. Seberapa berkualitas Representasi di DPRD, dan seberapa jauh masyarakat berpartisipasi dalam pembuatan kebijakan (Musrenbangdes hingga Penetapan RKPD dan APBD) serta dalam memilih para pembuat kebijakan. Secara politik, transformasi desentralisasi itu merupakan perubahan yang terkelola, bisa dikelola olah pemerintah, betul-betul mengakomodasi kondisi, karena perubahan konteks politik. Secara Governance, di daerah terkadang proses

hingga APBD, seringkali merusak proses teknokratik. Beberapa LSM di daerah

156

partisipasi tidak berkualitas. DPRD hanya masuk ketika pembahasan KUA PPAS

BAB VI Pembelajaran dan Rekomendasi

menyebabkan high-cost-economy karena pungutan-pungutan, Media Daerah seringkali sangat bergantung dari Pemerintah Daerah sehingga tidak menjalankan peran sebagaimana mestinya sebagai kanal aspirasi masyarakat. Pola hubungan Kepala daerah dan jajarannya serta DPRD dibagi menjadi 3 jenis: -

Konfliktual

Kolutif

Kolektif â&#x20AC;&#x201C; Kolegial Realita yang terjadi pada saat ini kebanyakan Kolutif, atau Konfliktual.

Idealnya Kolektif Kolegial. Hal ini dapat ditanggulangi apabila Kepala Daerah memiliki Leadership yang kuat. Leadership kepala daerah masih menjadi kunci bagi perbaikan kualitas kinerja pembangunan daerah maupun pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah. Keberanian KDH untuk menjadikan DPRD sebagai mitra yang sejajar justru mengaktifkan fungsi check and balances yang memadai di daerah. Desentralisasi Politik, persoalannya sangat sistemik, aturan bahwa PNS dilarang berpolitik itu mengurangi kesempatan bagi ASN atau PNSD di daerah yang berkualitas untuk memimpin daerah tersebut. Selain itu High-Cost-Politic itu menyebabkan politisi baik itu Kepala Daerah maupun DPRD tends to corrupt, aturan Paket Undang-Undang Politik, termasuk tentang partai politik, pemilu, perlu dibenahi oleh tim independen, sehingga jangka panjang tidak lima tahunan. Buruknya sistem politik yang ada pada saat ini menjadikan Desentralisasi dan Otonomi Daerah itu tidak mampu menyediakan pemimpin daerah dengan kualitas baik bagi daerah. 6.1.3. Desentralisasi Administrasi Secara pelaksanaan Desentralisasi administrasi cukup berhasil dengan

kewenangan beralih, struktur di pusat harus semakin ramping.

157

waktu yang begitu cepat. Namun, semestinya ketika desentralisasi, streamlined,

BAB VI Pembelajaran dan Rekomendasi

Penataan aparatur tidak punya arah, PNSD itu apakah masih PNS Pusat? Pusat masih ragu-ragu memberikan desentralisasi administrasi ke daerah, terlihat KemenpanRB dan BKN ketakutan kehilangan kewenangan. Belanja pegawai daerah bersah, tapi daerah tidak bisa mengurangi jumlah PNSD karena kewenangan pusat, ini tidak konsisten. Sistem lelang jabatan dan mutasi belum sepenuhnya profesional dan transparan, masih ada faktor like and dislike, sehingga sulit untuk mendapatkan changemaker agent di jajaran kepala dinas di daerah. Penataan Kelembagaan dan Organisasi Daerah sangat diatur oleh pemerintah pusat secara rigid, ini merupakan cara sentralisasi yang belum tentu tepat bagi daerah. Selain melalui regulasi formal, terdapat juga budaya bahwa apabila di daerah tidak terdapat OPD yang sesuai dengan nomenklatur K/L pusat, maka tidak akan mendapatkan alokasi APBN K/L terkait, tentu ini bukanlah isu desentralisasi administrasi, tetapi administrasi negara/publik secara umum. Konsep konkuren ialah menggeser pengaturan â&#x20AC;&#x153;Federalismeâ&#x20AC;? yang sangat terasa di UU 22/1999 menjadi pembagian urusan dalam kerangka negara kesatuan, peraturan turunan yang belum rampung sangat menghambat bagi daerah. Hal yang paling blunder dalam UU 23/2014 ialah peralihan kewenangan Pendidikan (SMA dan SMK) ke Provinsi. Padahal sederhananya urusan yang berkaitan dengan public service delivery serahkan ke unit terkecil, urusan yang berkaitan dengan efisiensi ekonomi, economic of scale, strategis, kewilayahan, memiliki eksternalitas, dibagi antara Pusat dan Provinsi. Terlebih lagi justifikasinya hanya karena fiscal space provinsi lebih besar, sekarang Provinsi justru kesulitan untuk menangani isu ekonomi, pengangguran, kemiskinan dan ketimpangan

158

karena belanjanya sebagian besar terserap ke anggaran Pendidikan.

BAB VI Pembelajaran dan Rekomendasi

Rasionalisasi daerah, semestinya ketika daerah tidak efisien, bisa digabung. Pada pelaksanaannya tidak pernah terjadi. Di negara unitary, penggabungan dan pemekaran daerah itu biasa saja, karena Pemda itu creation of the state, berbeda dengan nature di negara Federal dimana state itu ialah asal kedaulatan, tidak bisa dibuat oleh Pemerintah Pusat. 6.1.4. Desentralisasi Fiskal Desentralisasi Fiskal NKRI itu lebih heavy di expenditure autonomy. Dari sisi revenue autonomy, memang sangat terbatas, UU Pajak Daerah dan Retribusi Daerah masih urban-biased, perlu ada perbaikan terus di sisi regulasi. Juga terkait beberapa kasus, di daerah Kabupaten yang sebenarnya potensi pajaknya besar (PBB) tetapi tidak dipungut jadi sama saja daerah menjadi tidak mandiri secara fiskal. Dari sisi expenditure autonomy, perlu dilakukan kajian terkait regulasi yang dikeluarkan, terutama oleh Mendagri (Permendagri), sejauh mana regulasi tersebut efektif untuk mengatur efisiensi alokasi, diduga semakin tidak efisien. Seberapa efektif intervensinya? Salah satu persoalan belanja daerah diatur oleh Permendagri, sering terjadi inefisiensi alokasi karena intervensi, seperti misalnya belanja untuk DPRD, atau spending yang lain, mungkin tujuannya supaya daerah dapat dikendalikan spendingnya tetapi yang terjadi justru menjadi justifikasi bagi DPRD untuk belanja lebih banyak karena dasar hukumnya jelas. Misal: Kas daerah diinvestasikan, tapi melanggar aturan yang dibuat pusat sehingga daerah dimarahi Pusat, padahal secara teori itu bagus dibandingkan idle, tapi secara praktiknya dimanfaatkan oleh oknum bukan untuk pembangunan daerah. Kemendagri dan Kemenkeu seringkali tidak sinkron, di UU Pemda diatur

jadi lebih kecil dari tahun sebelumnya, karena tergantung fiscal space nya, namun kenyataannya Daerah merefer ke Kemendagri. Khawatir untuk di UU 23/2014, ini

159

DAU adalah untuk PNSD, sedangkan di UU Perimbangan Keuangan DAU itu bisa

BAB VI Pembelajaran dan Rekomendasi

karena HKPD belum jadi UU, Kemendagri ingin UU Pemda menjadi pedoman keseluruhan dan Kemenkeu bermanuver melalu UU APBN setiap tahun. Memang semestinya sinergi 2 UU ini, disitulah semestinya Peran Bappenas. Instrumen Fiskal untuk menanggulangi ketimpangan memburuk karena keberadaan Alokasi Dasar sebagai faktor penambah bagi DAU, sehingga Daerah dengan PNSD yang banyak akan mendapatkan DAU lebih besar, padahal secara konsep DAU itu untuk menanggulangi isu ketimpangan fiskal. Kualitas alokasi menjadi isu, namun membuat aturan mengenai mandatory spending dalam rangka mewujudkan belanja yang berkualitas juga mengekang otonomi fiskal. Dari segi kecukupan, jaman sentralisasi juga semua terpenuhi, tapi tidak ada ruang untuk mandiri disana. Itulah bedanya desentralisasi dan sentralisasi. 6.1.5. Desentralisasi Ekonomi Dengan UU PDRD yang baru, daerah tidak seenaknya mengintrodusir PDRD yang menyebabkan ekonomi biaya tinggi, dibuat closed-list sehingga daerah dapat berkreasi selama sesuai dengan closed list. Namun memang selama ini Desentralisasi Ekonomi belum terlihat, Investor masih berpusat di Jawa Bali mengapa? Isu utamanya ialah pemerataan infrastruktur, bagaimana infrastruktur setara antarwilayah, bagaimana supaya logistic dan supply chain serta distribusi itu tidak mahal. Selama ini Investor memilih di lokasi market: Jawa Bali. Desentralisasi Ekonomi, peran swasta atau masyarakat dalam pembangunan dan kegiatan ekonomi akan terjadi di wilayahwilayah berikut: Resources: Kalimantan Timur, Papua

Captive Market: Jawa-Bali

Strategic Location: Banten, Jabodetabek, Bekasi

Governance Reform: Banyuwangi, Bantaeng

160

BAB VI Pembelajaran dan Rekomendasi

Contohnya seperti Kab. Bekasi, atau Banten, pungutannya sangat banyak, cost nya sangat tinggi, tapi investor mau berlokasi disitu, mengapa? Karena strategic location, dan captive market, meskipun governance reformnya buruk. Berbeda dengan Banyuwangi, asalnya daerah tersebut seperti tempat jin buang anak. Bantaeng, tidak ada yang menarik. Tapi karena leadership, lalu swasta percaya dan berpartisipasi, investasi masuk, masyarakat bekerja, maka ekonomi menggeliat, dan masyarakat jadi lebih sejahtera. Instrumen kebijakan seperti Cash-For-Work dan Dana Desa juga sebenarnya menjadi salah satu upaya Pemerintah Pusat untuk creating demand di daerah, meningkatkan daya beli masyarakat, hal ini harus diisi oleh kegiatan manufaktur dan produksi di Daerah, jangan mengandalkan pada C/konsumsi, karena meski pertumbuhannya cepat tapi rapuh dan dampak terhadap pengurangan pengangguran, kemiskinan dan ketimpangan tidak terlalu berdampak.

6.2.

Rekomendasi Rekomendasi

Administrasi,

perbaikan

membenahi

paket

kedepanya

ialah

Undang-Undang

mengendalikan Politik,

Politik

mempercepat

penyusunan peraturan turunan UU 23/2014, harmonisasi regulasi kepegawaian, kelembagaan dan keuangan, memperbaiki instrumen fiskal dalam rangka peningkatan pemerataan dan kapasitas serta otonomi fiskal daerah yang berkualitas, evaluasi dan rasionalisasi daerah dengan cara penggabungan daerahdaerah yang tidak efisien serta kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah yang telah didudukan dalam desentralisasi berkeseimbangan ini kedepannya perlu dimantapkan menuju otonomi yang akuntabel sesuai prinsip tata kelola pemerintahan yang baik bukan hanya dalam makna akuntabilitas administrasif semata, dan efektif mencapai sasaran pembangunan.

161

DAFTAR PUSTAKA

DAFTAR PUSTAKA Ascani, A., Crescenzi, R., & Iammarino, S. (2012). Regional Economic Development: A Review. London: SEARCH. Azfar, O., KĂ¤hkĂśnen, S., Lanyi, A., Meagher, P., & Rutheford, D. (1999). Decentralisation governance and public services: the impact of institutional arrangements. Working Paper 255, Centre for Institutional Reform and the Informal Sector, University of Maryland. Cameron, D. R., Ranis, G., & Zinn, A. (2006). Globalization and SelfDetermination: Is the Nation-State Under Siege? Taylor and Francis. Canaleta, G., Arzoz, P., & Garate, R. (2004). Regional Economic Disparities and Decentralization. Urban Studies 41, 71-94. Cheema, G. S., & Rondinelli, A. D. (2007). Decentralization and Governance, in Decentralizing Governance: Emerging Concepts and Practices. Washington D.C.: Brooking Instutiton Press. Cheshire, P., & Gordon, I. (1998). Territorial competition: some lessons for policy. The Annals of Regional Science 32, 321-346. Darmawan, R. E. (2008). The practices of decentralization in Indonesia and its implication on local competitiveness. Enschede: University of Twente . Daun, H. (2007). School Decentralization in the Context of Globalizing Governance: International Comparison of Grassroots Responses. Springer. De Muro, P., Salvatici, L., & Conforti, P. (1999). An overview of decentralization in Sub-Saharan Africa. Siena: XII Convegno biennale dell 'AISSEC,.

Argentina. Development and Change, 101-127.

162

Eaton, K. (2001). Political Obstacles to Decentralization: Evidence from

DAFTAR PUSTAKA

Ebel, D., & Yilmaz, S. (2002). On the measurement and impact of fiscal decentralization. Ezcurra, R., & Pascual, P. (2008). Fiscal decentralization and regional disparities: evidence from several European Union countries. Environment and Planning A 40, 1185-1201. . Grindle, M. S. (2007). Local Government that Perform Well: Four Explanation. In G. S. Rondinelli, Decentralizing Governance: Emerging Concept and Practice (pp. 56-74). Hansen, D. R., Mowen, M. M., & Guan, L. (2009). Cost Management: Accounting and Control. Cengage Learning. Jaweng, R. E. (2017, November 26). Desentralisasi dan Otonomi Daerah Indonesia 1999-2017. (Bappenas, Interviewer) Johnson, N. L. (1999). Diversity in Decentralized Systems: Enabling SelfOrganizing Solutions. Decentralization Two. Los Angeles: Theoritical Division, Los Alamos National Laboratory UCLA. Konstitusi Republik Indonesia Serikat. (1949). Kornai, J. (1979). Resource-Constrained Versus Demand-Constrained Systems. Econometrica 47:4, 801-19. Lewis, B. D. (2017). Desentralisasi Fiskal di Indonesia: Perbandingan Antar Negara. Australian National University. Manor, J. (1999). The Political Economy of Democratic Decentralization. Washington D.C.: The World Bank. Oates, W. E. (1999). An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature

163

XXXVII, 3.

DAFTAR PUSTAKA

Patton, M. Q. (2015). Qualitative Research and Evaluation Methods: Integrating Theory and Practice 4th Edition. SAGE Publication. Perpres No. 2 Tahun 2015 tentang RPJMN 2015-2019. (2015). Ribot, J. (2003). Democratic Decentralisation of Natural Resources: Institutional Choice and Discretionary Power Transfer in Sub-Saharan Africa. Public Administration and Development, 53-65. Rodriguez-Pose, A., & Gill, N. (2005). On the Economic Dividend of Devolution. Regional Studies 39, 405-420. Rondinelli, D. A., & Cheema, S. G. (1984). Decentralisation in Developing Countries: A Review of Recent Experience. Washington DC: World Bank. Shah, A., & Thompson, T. (2004). Implementing Decentralized Local Governance: A Treacherous Road with Potholes, Detours and Road Closures. World Bank. Sharma, C. K. (2014). Governance, Governmentality and Governability: Constraints and Possibilities of Decentralization in South Asia. International Conference on Local Representation of Power in South Asia (pp. 12-14). Lahore: Department of Political Science GC University. Silverman, J. M. (1992). Public Sector Decentralization: Economic Policy and Sector Investment Programs. World Bank Publication Vol 188, 4. Smith, L. D. (2001). Reform and Decentralization of Agricultural Services: A Policy Framework. FAO Agricultural Policy and Economic Development Series 7, Rome. Todaro, M., & Smith, S. (2009). Economic Development (10th Edition). Boston: Addison Wesley.

164

Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia. (1945).

DAFTAR PUSTAKA

Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (Amandemen). (2002). Undang Undang Dasar Sementara (UUDS). (1950). Undang Undang No 1 tahun 1945 tentang Kedudukan Komite Nasional di Daerah. (1945). Undang Undang No 22 tahun 1948 tentang Pokok Pokok Pemerintahan Daerah. (1948). Undang Undang Nomor 17 tahun 2007 tentang RPJPN 2005-2025. (2007). UNDP. (1997). Decentralized Governance Program: Strenghthening Capacity for People-Centered Development. Management Development and Governance Division, Bureau for Development Policy UNDP. Utomo, T. W. (2009). Rethinking Decentralization and Deconcentration in Unitary States. Nagoya: Graduate School of International Development (GSID), Nagoya University Japan. Warner, M. (2013, Februrary 4). Decentralization. Restructuring Local Government Project. Widodo, B. T. (2017). Dinamika Kebijakan Desentralisasi Fiskal: Perkembangan, Capaian dan Tantangan. Jakarta: Kementerian Keuangan. Willis, G. a. (1999). The Politics of Decentralization in Latin America. Latin American Research Review, 7-46. World Bank. (2005). Decentralization Briefing Note. (J. Litvack, & Jessica, Eds.) World Bank Institute. World Bank. (2008). World Development Report: Reshaping Economic Geography. Washington D.C.: The World Bank.

165