13 minute read
I Utrata statusu odpadów po nowemu
UTRATA STATUSU ODPADÓW PO NOWEMU
Mariusz Dyka
Advertisement
Starostwo Powiatowe w Gliwicach
Prowadzenie efektywnej gospodarki odpadami to jedno z istotnych wyzwań stojących przez producentami kruszyw. Stosowanie w tym zakresie odpowiednich rozwiązań technicznych i organizacyjnych to nie tylko sposób na zmniejszenie kosztów produkcji, ale także droga osiągnięcia dodatkowych zysków.
Przedsiębiorcy z branży kruszyw powinni zwracać szczególną uwagę na wszelkie zmiany przepisów dotyczących gospodarki odpadami jako źródła możliwych oddziaływań na ich wyniki finansowe.
Zmiany, które zostały ostatnio wprowadzone w przepisach dotyczących odpadów, a które zdaniem autora zasługują na uwagę, obejmują w szczególności reformę zasad uznawania za produkt uboczny oraz dotyczących utraty statusu odpadu. Regulacje te zawarte są w treści ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a ich nowa wersja obowiązuje od 1 stycznia bieżącego roku.
Omówieniu powyższych przepisów oraz przedstawieniu możliwego zakresu oddziaływania ich zmian na funkcjonowanie branży kruszyw poświęcony jest niniejszy artykuł.
Skąd nowości?
Źródłem omawianej nowelizacji „przepisów odpadowych” jest ustawa z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Zasadnicza cześć zawartych w niej regulacji weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Jak wskazano we wstępie, dotyczy to między innymi zasad wytwarzania produktów ubocznych i utraty statusu odpadów. Część wprowadzanych omawianą ustawą zmian (dotyczących postępowania z odpadami budowlanymi i rozbiórkowymi) będzie obowiazywać od 1 stycznia 2023 r. Wymieniony akt prawny stanowił trzecią w 2021 r. i na dzień powstawania niniejszego artykułu najnowszą zmianę ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Warto wiedzieć, że wprowadzone ustawą z dnia 17 listopada 2021 r. nowelizacje, poza przepisami dotyczącymi produktu ubocznego i utraty statusu odpadów, dotyczą także innych elementów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zmianie uległy niektóre definicje, dodano nowe przepisy dotyczące zasad zapobiegania powstawaniu odpadów, dopisano dodatkowe zasady postępowania z odpadami budowlanymi. Wprowadzono zasady systemu rozszerzonej
Fot. 123rf.com
odpowiedzialności producenta wprowadzającego niektóre produkty do obrotu na terytorium kraju. Dokonano korekt zasad wydawania zezwoleń odpadowych oraz przepisów dotyczących funkcjonowania rejestru podmiotów wprowadzających produkty i gospodarujących odpadami.
Korekty zasad legalizacji produktu ubocznego
Uwzględniając kolejność przepisów zawartą w treści ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w pierwszej kolejności przyjrzyjmy się aktualnej wersji zasad regulujących uznanie odpadu za produkt uboczny. Regulacje dotyczące tego zagadnienia zawarto w treści Działu I Rozdziału 4 powyższej ustawy. Zgodnie z ich treścią za produkt uboczny niebędący odpadem uznaje się przedmiot lub substancję powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, o ile spełniają one wymagania opisane w art. 10 wymienionej ustawy.
Wprowadzone zmiany obejmują treść cytowanego art. 10. Poza korektami porządkującymi i doprecyzowującymi brzmienie istniejących wcześniej zapisów, w art. 10 dodano nowy pkt 5. Zgodnie z jego treścią dodatkowym wymogiem, aby można było mówić o produkcie ubocznym, jest by przedmiot lub substancja spełniały szczegółowe warunki uznania danego przedmiotu lub danej substancji za produkt uboczny, jeżeli zostały one określone w przepisach prawa Unii Europejskiej albo w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 6 (ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach).
Kolejne korekty dotyczą treści art. 11 omawianej ustawy o odpadach, który opisuje zawartość kierowanego do marszałka województwa zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Dodano zapis (art. 11 ust. 2 pkt 6) mówiący wprost o obowiązku przedstawienia informacji wskazujących na spełnienie warunków, wymienionych w treści w art. 10. Ponadto z pierwszego zdania w art. 11 ust. 3 znika zapis o konieczności przedstawiania dowodów potwierdzających spełnienie szczegółowych wymagań innych niż warunki wskazane w art. 10 (o ile takie były określone).
Zmienia się brzmienie art. 11 ust. 4 opisującego zasady postępowanie marszałka województwa w celu uznania przedmiotu lub substancji (będących odpadami) za produkt uboczny. Do końca 2021 r. przepisy te mówiły, że marszałek województwa w drodze decyzji (po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska) uznaje przedmiot lub substancję (będące odpadem) za produkt uboczny. Obecne przepis ten wskazuje, że marszałek województwa w drodze decyzji (po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska) stwierdza spełnienie warunków uznania za produkt uboczny przedmiotu lub substancji (będących odpadami), albo stwierdza ich niespełnienie. Dokonana zmiana wyraźnie wskazuje, że rolą wymienionego organu administracji jest wyłącznie weryfikacja przedłożonych dowodów obiektywnie potwierdzających, że mamy do czynienia z produktem ubocznym, a nie decydowanie o samym fakcie istnienia produktu ubocznego.
Powyższa zmiana procedury uznania za produkt uboczny spowodowała wprowadzenie stosownych korekt w treści art. 11 ust. 4a, który mówi obecnie o obowiązywaniu (do 10 lat jak wcześniej) decyzji potwierdzającej spełnienie warunków uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, a nie jak kiedyś – decyzji o uznaniu przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Skorygowano także treść art. 11 ust. 4d opisującego postępowanie w przypadku negatywnej opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska; aktualnie przepis ten mówi o wydaniu przez marszałka województwa w takiej sytuacji decyzji stwierdzającej niespełnienie warunków uznania za produkt uboczny.
W treści art. 11 ust. 5, który wskazuje przypadki, gdy nie stosuje się przepisów art. 11 ust 1-4, usunięto zapis o takim wyłączeniu w odniesieniu do materiałów paszowych określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. Wyłączeniu temu podlegają jednak nadal produkty przetworzenia drewna.
Zmianie (uwzględniającej wskazane wcześniej korekty) ulegają sformułowania art. 11 ust. 6 upoważniającego ministra właściwego ds. klimatu do wydania rozporządzenia dającego podstawy do określenia szczegółowych warunków uznania niektórych przedmiotów lub substancji za produkty uboczne.
Mając na względzie wyżej wymienione zmiany, skrócono treść art. 13 ust. 2. Mówi on obecnie, że przedmioty lub substancje, które przestały spełniać warunki uznania za produkt uboczny, o jakich mowa w art. 10, są odpadami.
Wpływ nowelizacji na możliwość wytwarzania produktów ubocznych
W ocenie autora wprowadzone zmiany zasad uznawania za produkt uboczny mają przede wszystkim porządkowy charakter. Generalnie nie zawierają one nowych przełomowych reguł dotyczących omawianego zagadnienia. Choć dodany w treści art. 10 nowy pkt 5 dopisuje konieczności spełniania przez produkty uboczne warunków wynikających z przepisów prawa Unii Europejskiej albo przepi-
sach wydanych na podstawie art. 11 ust. 6, wyraźnie zapisano w nim, że dotyczy to sytuacji, gdy takie wymagania zostały określone. W praktyce wcześniej, zanim dokonano zmian, konieczność taka już istniała, a wynikała ona z interpretacji przepisów, była jednak mniej czytelna.
Jako pozytyw uznać należy zmiany „obiektywizujące” procedurę uznania za produkt uboczny, poprzez usuniecie formuł sugerujących, że to od indywidualnej decyzji organu administracji, a nie od obiektywnych kryteriów, zależy czy mamy do czynienia z produktem ubocznym.
Wytwórcy kruszyw, zwłaszcza prowadzący wydobycie kopalin powinni jednak wciąż pamiętać, że nawet zmienione przepisy o uznaniu za produkt uboczny nie usuwają wielu istniejących wcześniej problemów. Jest tak na przykład, gdy do prowadzonej działalności jednocześnie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. W takiej sytuacji pojawiają się wątpliwości, czy uznawanie niektórych odpadów wydobywczych za produkt uboczny nie sugeruje, że mamy do czynienia z kopaliną towarzyszącą. Rodzi to automatycznie pytania o konieczność zmian decyzji koncesyjnych i ponoszenia dodatkowych opłat eksploatacyjnych.
Wyzwaniem dla uznania odpadów wydobywczych za produkty uboczne jest wciąż odpowiednie udokumentowanie spełnienia wymagań wskazanych w art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przede wszystkim dotyczy to wykazania, że przedmiot lub substancja spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi (wg art. 10 pkt 4). Bez zainwestowania w stosowne badania i analizy udowodnienie spełnienia powyższych wymogów może być w praktyce nieosiągalne.
Utrata statusu odpadu po nowemu
O ile zdaniem autora skorygowane przepisy o uznawaniu za produkt uboczny nie mają „rewolucyjnego” charakteru, nieco inaczej wygląda możliwe oddziaływanie niektórych zmian zasad utraty statusu odpadów.
Zgodnie z obecną treści art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, określone rodzaje odpadów przestają nimi być, jeżeli na skutek poddania ich recyklingowi lub innemu odzyskowi (zamiast jak było kiedyś „odzyskowi, w tym recyklingowi”) spełniają warunki opisane w punktach 1 i 2 (łącznie) tego przepisu.
Dokonano zmian wspomnianych wyżej warunków utraty statusu odpadu zawartych w art. 14 ust. 1 pkt nr 1 i 2. Zgodnie z obecną treścią art. 14 ust. 1 pkt 1 lit a, warunkiem uznania utraty statusu odpadu jest fakt, że przedmiot lub substancja „mają zostać wykorzystane do konkretnych celów”, a nie jak było wcześniej: „są powszechnie stosowane”. Zmiana ta w przypadku pionierskich, jeszcze nierozpowszechnionych zastosowań, ułatwia uznanie, że zachodzi utrata statusu odpadu.
Bez zmiany pozostaje wymóg (wskazany w art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. b), zgodnie z którym warunkiem utraty statusu odpadu jest, że istnieje rynek przedmiotów lub substancji (które uznawano za odpady) albo popyt na nie.
Zmieniono natomiast treść wymagań wynikających z art. art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c; przepis ten został rozbudowany i doprecyzowany. Zgodnie z jego obecnym brzmieniem konieczne jest, by przedmiot lub substancja spełniały wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach, w szczególności dotyczących chemikaliów i produktów mających zastosowanie do danego przedmiotu lub danej substancji, i w normach mających zastosowanie do danego produktu.
Pozostawiono stare brzmienie art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. d, zgodnie z którym warunkiem utraty statusu odpadu jest, by zastosowanie przedmiotu lub substancji (będących odpadem) nie prowadziło do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska.
Znacząco rozbudowano i skorygowano treść art. 14 ust. 1 pkt 2. Kiedyś zawierał on krótki nakaz spełnienia wymagań określonych w przepisach Unii Europejskiej. Obecnie przepis ten zawiera wskazanie, zgodnie z którym spełnione muszą być szczegółowe warunki utraty statusu odpadów, określone w przepisach prawa Unii Europejskiej albo w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 1a, a jeżeli nie zostały określone w tych przepisach – w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Zmiana ta czyni bardziej jednoznaczną możliwość utraty statusu odpadów w oparciu o przepisy prawa krajowego (rozporządzenia wydane na podstawie art. 14 ust. 1a ustawy o odpadach). Ponadto otwarta zostaje zupełnie nowa możliwość utraty statusu odpadów wyłącznie poprzez wydawanie stosownych zezwoleń na przetwarzanie odpadów (przy braku dla tych odpadów szczegółowych warunków wynikających z prawa krajowego i unijnego).
Kolejne zmiany mają charakter niezbędnych doprecyzowań i dotyczą zasad wydawania przez ministra właściwego do spraw klimatu w porozumieniu z innymi wskazanymi ministrami rozporządzeń określających szczegółowe warunki utraty przez odpady statusu odpadów (art. 14 ust 1a).
Nowość stanowi dodany art. 14 ust. 3, zgodnie z którego treścią przedmiot lub substancja, które
Wprowadzono zasady systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta wprowadzającego niektóre produkty do obrotu na terytorium kraju
DODATKOWE MOŻLIWOŚCI
Znowelizowane przepisy dają dodatkowe możliwości działania dla przedsiębiorców, w tym dla branży kruszyw
Fot. 123rf.com
utraciły status odpadów, do czasu gdy są po raz pierwszy: 1) używane – w przypadku gdy nie zostały wprowadzone do obrotu lub 2) wprowadzane do obrotu – powinny spełniać warunki utraty statusu odpadów, o których mowa w art. 14 ust. 1.
Przepis ten wyjaśnia zatem, jakie wymagania należy stosować (między innymi w czasie kontroli) do substancji lub podmiotów, które formalnie utraciły status odpadów, ale nie uruchomiono jeszcze procesu ich wykorzystania, np. są magazynowane.
Zmiany a praktyka – na ile zmieni się rzeczywistość
Opisując zagadnienie utraty statusu odpadów, warto przypomnieć, jak wyglądają obecnie przepisy szczegółowe szczebla unijnego, określające warunki uznania tego procesu dla niektórych odpadów. Należy też zwrócić uwagę, jak przepisy te wpływały na możliwość stosowania tego procesu.
Do dzisiaj obowiązują trzy rozporządzenia unijne, które dotyczą kryteriów utraty statusu odpadów przez: • złom żelaza, stali i aluminium, w tym złom stopów aluminium (rozporządzenie Rady (UE) nr 333/2011 z dnia 31 marca 2011 r.); • złom miedzi (rozporządzenie Komisji (UE) nr 715/2013 z dnia 25 lipca 2013 r.); • stłuczkę szklaną (rozporządzenie Komisji (UE) nr 1179/2012 z dnia 10 grudnia 2012 r.).
Istotne jest, że konstrukcja art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wymusza konieczność spełnienia wszystkich wymagań utraty statusu odpadów zawartych w jego treści. Przed nowelizacją odpad mógł zatem utracić status odpadu, gdy sposób jego wykorzystania spełniał warunki wymienione w art. 14 ust. 1 pkt 1, a jednocześnie w myśl art. 14 ust. 1 pkt 2 określone były dla niego stosowne wymagania w przepisach prawa Unii Europejskiej. W tej sytuacji brak nowych rozporządzeń Komisji Unii Europejskiej dotyczących kolejnych odpadów ograniczał stosowanie tej procedury. Obecnie, na skutek opisanych w poprzednim rozdziale zmian ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, sytuacja jest zupełnie inna.
Zmieniona treść art. 14 ust. 1 pkt 2, mówi wyraźnie, że obok przepisów Unii Europejskiej, warunki utraty odpadów mogą określać przepisy krajowe (rozporządzenie wydane na podstawie art. 14 ust. 1a ustawy o odpadach) lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Umożliwia to między innymi utratę statusu odpadów przez destrukt asfaltowy (odpad o kodzie 17 03 02). Warunki tego procesu wskazuje rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków utraty statusu odpadów dla odpadów destruktu asfaltowego.
Swoistą rewolucję stanowi dopuszczenie zapisami art. 14 ust. 1 pkt 2 określenia warunków utraty statusu odpadu poprzez wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (o ile brak stosownych przepisów krajowych i unijnych). Do czasu wejścia w życie tej zmiany wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów pełniło jedynie rolę urzędowego potwierdzenia spełnienia wszystkich wymogów utraty statusu odpadów zawartych w art. 14 ust. 1. Powinno było być zatem wydawane tylko dla utraty statusu odpadów przez odpady wskazane w wymienionych wyżej przepisach Unii Europejskiej, czyli przez złom żelaza, stali i aluminium, złom miedzi oraz stłuczkę szklaną.
Pojawienie się możliwości rozstrzygania o utracie statusu odpadów w zezwoleniu na ich przetwarzanie wywołało spory entuzjazm przedsiębiorców także w branży kruszyw. Teoretycznie otwiera to szerokie możliwości wytwarzania z odpadów konkretnych
produktów. Niestety przyjrzenie się szczegółom tego zagadnienia gasi nieco ów optymizm. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że uzyskanie wskazanego wyżej zezwolenia wymaga udokumentowania, że spełnia się warunki utraty statusu odpadów wymienione w art. 14 ust. 1 pkt 1. Musimy zatem wskazać jasno i precyzyjnie cele stosowania odpadów (które utraca ten status), udowodnić istnienie odbiorców tego odpadu (rynku zbytu). Przedstawić należy wymagania techniczne dla zastosowania odpadów do konkretnych celów (w tym w przepisach i normach). Wykazać trzeba brak negatywnego wpływu zastosowania odpadów na życie, zdrowie ludzi lub środowisko. Konieczne jest zatem przeprowadzenie stosownych analiz technicznych i środowiskowych oraz udokumentowanie ich wyników.
Pamiętać też należy, że składając wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, uwzględniający utratę statusu odpadów, zawrzeć w nim należy dodatkowe elementy. Zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 6a ustawy o odpadach konieczne jest wskazanie rodzajów odpadów, które mogą utracić status odpadów oraz przedstawienie informacji o spełnieniu warunków wskazanych w art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2. Ponadto wymienić trzeba proponowane szczegółowe warunki utraty statusu odpadów dla sytuacji, gdy nie wynika to z przepisów unijnych lub krajowych (opisanych wyżej).
Dodatkowo autor niniejszego artykułu pragnie zwrócić uwagę na potencjalną konieczność powiązania stosowania procesu utraty statusu odpadów z wdrożeniem w tym celu systemów kontroli jakości. Wynika to między innymi z analizy przepisów krajowych i unijnych, w tym aktualnego brzmienia art. 6 ust. 2 dyrektywy odpadowej (dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008). Przepis ten opisuje ogólne kryteria mające mieć zastosowanie przy opracowywaniu krajowych przepisów dotyczących utraty statusu odpadów. Wśród nich znalazły się oczekiwania obejmujące stosowanie kontroli jakości i monitorowanie działalności, a także akredytację. Wskazuje się zatem na potrzebę uwzględnienia w ramach procesu utraty statusu odpadów odpowiedniego systemu kontroli jakości i nadzoru działalności. Podkreślić należy, że oczekiwania te znalazły odzwierciedlenie w zapisach art. 14 ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz w treści rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków utraty statusu odpadów dla odpadów destruktu asfaltowego. Zdaniem autora podobne podejście zostanie wymuszone na podmiotach, które utratę statusu odpadu będą legalizować na podstawie zezwoleń na przetwarzanie odpadów (o jakich mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach). W praktyce zatem pojawią się oczekiwania wdrożenia systemów kontroli jakości przez planujących takie przetwarzanie odpadów.
Przyjąć zatem należy, że wprowadzona zmiana nie przewiduje „poluzowania” wymagań dla udokumentowania utraty statusu odpadów czy jego wdrożenia, lecz przede wszystkim przenosi możliwość decydowania o jego legalności na poziom rozstrzygnięć administracyjnych, co skutkować powinno większą powszechnością jego stosowania.
Jak wnika z powyższego omówienia zmian przepisów o produkcie ubocznym i utracie statusu odpadów, nie są one bardzo rozbudowane, tym niemniej ich odpowiednie uwzględnienie wymaga uważnej analizy ich treści.
Znowelizowane przepisy dają dodatkowe możliwości działania dla przedsiębiorców, w tym dla branży kruszyw. Jak to jednak wyżej opisano, nie należy popadać w hurraoptymizm. Do planów wytwarzania produktu ubocznego czy wdrożenia procesu utraty statusu odpadów podchodzić należy systemowo, przygotowując odpowiednie argumenty i dowody dla urzędników. Zwrócić należy w szczególności uwagę na konieczność odpowiedniego wykazania, iż spełnione są warunki uznania, że procesy te są realne i bezpieczne. Plany związane z ich wdrożeniem powinny uwzględniać przeprowadzenie odpowiednich badań i analiz.
Niezależnie od potencjalnych wyzwań, zdaniem autora, wytwórcy kruszyw powinni spróbować wdrożyć omawiane procedury, gdyż w znaczący sposób mogą one poprawić efektywność gospodarki odpadami.
Literatura
• Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699). • Ustawa z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2151). • Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/
WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektyw (wersja od 5 lipca 2018 r.), • Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1420 z późn. zm.). • Rozporządzenie Rady (UE) NR 333/2011 z dnia 31 marca 2011 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy pewne rodzaje złomu przestają być odpadami na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. • Rozporządzenie Komisji (UE) NR 715/2013 z dnia 25 lipca 2013 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy złom miedzi przestaje być odpadem na podstawie dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. • Rozporządzenie Komisji (UE) NR 1179/2012 z dnia 10 grudnia 2012 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. • Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków utraty statusu odpadów dla odpadów destruktu asfaltowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2468).