I Prawo geologiczne i górnicze do poprawki?

PRAWO

GEOLOGICZNE I GÓRNICZE DO POPRAWKI?

Aleksander Lipiński

Wydział Prawa i Ekonomii, Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy Częstochowa

Od jesieni ubiegłego roku na stronach Rządowego Centrum Legislacji (www.rcl.gov.pl) można znaleźć projekt ustawy nowelizującej Prawo geologiczne i górnicze oraz związane z nim inne ustawy (tzw. projekt UD280, przygotowany w Ministerstwie Klimatu i Środowiska). Przewiduje on niemal 200 zmian, przede wszystkim dotyczących Prawa geologicznego i górniczego.

W przeważającej mierze poświęcono go podziemnemu składowaniu dwutlenku węgla oraz niektórym problemom dotyczącym węglowodorów. Oczywiście niezwykle trudno odpowiedzieć na pytanie, czy – a jeżeli tak, to kiedy i w jakiej postaci – stanie się on obowiązującym prawem. Zachodzi natomiast potrzeba ustalenia, w jaki sposób może wpłynąć (zakładając, że zostanie uchwalony w projektowanej wersji) na funkcjonowanie górnictwa odkrywkowego, zwłaszcza kopalin skalnych.

Przyjęta ostatnio Polityka Surowcowa Państwa1 , wśród „celów szczegółowych” przewiduje „zapewnienie sprzyjających warunków prawnych dla obecnych i przyszłych inwestorów (…)”, czyli ułatwienia w podejmowaniu rozstrzygnięć zezwalających na prowadzenie działalności w zakresie poszukiwania, rozpoznawania oraz wydobywania kopalin” (cel szczegółowy 3). Koresponduje to ze zgłaszanymi od lat postulatami deregulacji i uproszczenia procedur inwestycyjnych w zakresie geologii i górnictwa (doskonale zresztą znanym organom administracji geologicznej), tyle że ignorowanym w procesie tworzenia prawa. Niezbędnym elementem każdej polityki gospodarczej (do których niewątpliwie zalicza się PSP) jest określenie konkretnych zadań pozwalających na realizację określanych nią celów. PSP pomija te wymagania, a wynikające z niej ogólniki dotyczące wspomnianej deregulacji nie znajdują pokrycia

w treści tego dokumentu. Nawiasem mówiąc, projekt UD280 co najmniej częściowo zmierza w dokładnie odwrotnym kierunku, czego przykładem są chociażby wymagania dotyczące koncesji objętych zadaniami starostów.

Złoże strategiczne

Powszechnie wiadomo, że do najtrudniejszych elementów postępowania inwestycyjnego w zakresie wydobywania kopalin ze złóż należą: • ukształtowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w sposób pozwalający na podjęcie wydobycia kopaliny, • uzyskanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

Projekt UD280 wprowadza pojęcie złoża „strategicznego”; o uznaniu go za mający taki charakter ma przesądzać decyzja Głównego Geologa Kraju. Mogą nimi być złoża kopalin wymienionych w art. 10 ust. 1 pr.g.g.; wyjątkowo również inne objęte prawem własności gruntowej. Uznanie złoża za „strategiczne” ma pociągać za sobą obowiązek ukształtowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w sposób pozwalający na podjęcie wydobycia kopaliny, nie wykluczając zakazu zabudowy nieruchomości. Co prawda koszt sporządzenia (bądź zmiany) planu miejscowego w zasadzie ma obciążać podmiot, na rzecz którego zatwierdzono dokumentację geologiczną (bądź dodatek), to jednak majątkowe konsekwencje wpływu takiego planu na wartość nieruchomości poniesie gmina. Szczegóły wykraczają poza ramy opracowania.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

W obowiązującym stanie prawnym jedną z przesłanek decyzji środowiskowej jest zgodność zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjątek dotyczy m.in. przedsięwzięć w zakresie geologii i górnictwa, innych niż wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin. W razie wydobywania kopalin ze złóż przesłanką decyzji środowiskowej jest wówczas „nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (…)”. Bezspornie oznacza to, że zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopalin, bez względu na ich rodzaj, nie musi być przewidziana w planie miejscowym; wystarczy, by nie naruszała określonego nim przeznaczenia nieruchomości. W istocie szczegóły zależą natomiast od metody wykonywania działalności; inaczej problem ten przedstawia się w odniesieniu do górnictwa podziemnego, inaczej w stosunku do odkrywkowego. Projekt UD280 przewiduje natomiast, że w przypadku działalności określonej Prawem geologicznym i górniczym „innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin oraz koncesji na wydobywanie kopalin objętych własnością górniczą, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego2” (art. 17 pkt 3). Z uzasadnienia wynika, że rozwiązanie to ma ułatwić proces uzyskiwania decyzji środowiskowych. Uważna lektura projektowanej zmiany prowadzi natomiast do wniosku, że w odniesieniu do wydobywania kopalin objętych własnością górniczą skutek może być dokładnie odwrotny.

Projekt (art. 13 pkt 14 lit. a) zakłada uchylenie art. 24 ust. 1 pkt 2 pr.g.g. przewidującego obowiązek określenia we wniosku koncesyjnym praw przysługujących wnioskodawcy do nieruchomości (przestrzeni), w granicach ma być wykonywana zamierzona działalność, lub prawa, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. Nie zmienia to jednak sytuacji przedsiębiorcy ubiegającego się o koncesję na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową. Utrzymano rozwiązanie przewidziane w dotychczasowym art. 26 ust. 2 pkt 2 pr.g.g., czyli nakaz wykazania się przez wnioskodawcę prawem przysługującym się do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być prowadzone odkrywkowe wydobycie kopaliny bądź dowodem przyrzeczenia jego ustanowienia (z wyłączeniem węgla brunatnego). W istocie zmiana ta nie ma zatem charakteru merytorycznego.

Środki niezbędne do prowadzenia zamierzonej działalności

Nieznacznej zmianie redakcyjnej ma ulec obowiązek wykazania się środkami niezbędnymi do prowadzenia zamierzonej działalności; uściślono, że mają to być środki „finansowe i techniczne”. Projekt nie określa natomiast metodologii określania ich rodzaju ani wysokości. Pod rządem dotychczasowego stanu prawnego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wnioskodawca musi dysponować środkami określonymi w art. 24 ust. 1 pkt 4 pr.g.g. w dniu złożenia wniosku koncesyjnego i utrzymywać je przez cały czas postępowania. Umowa pożyczki zawarta „pod warunkiem” uzyskania koncesji nie spełnia tego wymagania4. Powszechnie wiadomo, że postępowanie

Projekt przewiduje nieznaczne zmiany dotyczące kwalifikacji zawodowych w zakresie geologii (art. 1 pkt 57-58) oraz w zakresie górnictwa (art. 1 pkt 59-67). Drobiazgowość tych zmian powoduje, że ich omówienie wypada pozostawić do odrębnego wyjaśnienia

PROJEKT UD280 ZAKŁADA, ŻE KONCESJA:

• na wydobywanie kopalin wymienionych w art. 10 ust. 1-2 (co dotyczy np. gipsu i anhydrytu) ma m.in. wymagać opinii ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego (art. 1 pkt 13 lit. c); nie wskazano natomiast przesłanek, którymi miałby kierować się ten organ, • starosty ma wymagać uzgodnienia z organem nadzoru górniczego, jednak wyłącznie w odniesieniu do sposobu prowadzenia ruchu zakładu górniczego (z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 108 ust. 2 pr.g.g.) oraz sposobu likwidacji zakładu górniczego (uwzględniającego wymagania przewidziane w art. 129 ust. 1 pr.g.g.). Celowość tego ostatniego rozwiązania jest problematyczna, bowiem projekt przewiduje również zmianę obecnego art. 39 ust. 2 pr.g.g. Obowiązki likwidacyjne przedsiębiorcy prowadzącego działalność na podstawie koncesji starosty, kiedy to nie stosuje się wymagań dotyczących planów ruchu zakładu górniczego, ma ustalać organ koncesyjny w uzgodnieniu m.in. z organem nadzoru górniczego. Inaczej mówiąc, projekt zakłada ponowne rozstrzygnięcie w sprawie, która została już rozstrzygnięta wcześniejszą decyzją ostateczną, podjętą na podstawie art. 32 ust. 5 pr.g.g. w obecnym brzmieniu.

koncesyjne, zwłaszcza w sprawach spornych, może trwać wiele lat. Literalnie rzecz biorąc, ocena NSA odpowiada dyspozycji cyt. przepisu, ale jest niezwykle restrykcyjna. Wszelkie szacunki kosztów zamierzonej działalności są niezwykle trudne, a w dodatku mogą ulegać zmianom z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy. Szczegóły zależą przede wszystkim od rodzaju zamierzonej działalności. Rozsądnie postępujący przedsiębiorca uzyskuje prawa do środków (np. technicznych, jak maszyny i urządzenia) dopiero wtedy, gdy będą mu potrzebne. Dysponowanie nimi przez cały czas postępowania koncesyjnego, w dodatku nie mając pewności co do sposobu ani terminu jego zakończenia, może się okazać zabójcze. Podobnie sprawa może wyglądać w odniesieniu do środków finansowych, zwłaszcza że wszelkie zmiany danych określonych we wniosku koncesyjnym muszą być zgłaszane organowi koncesyjnemu.

Praktyki biurokratyczne

Projekt UD280 utrzymuje praktyki biurokratyczne, czego przykładem jest obowiązek dołączenia do wniosku o koncesję na wydobywanie kopalin m.in. kopii decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną, a więc rozstrzygnięcia najczęściej podjętego przez ten sam organ administracji, który jednocześnie jest organem koncesyjnym. Żądanie przedstawiania dowodu okoliczności znanej organowi administracji (w tym informacji, którą tenże organ wytworzył) jest niedopuszczalnym przykładem urzędniczego wygodnictwa, zwłaszcza w świetle art. 7a k.p.a. Przepis ten przewiduje, że „w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy”. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 27.02.2018 r., II OSK 3116/17). Oznacza to np. obowiązek udostępnienia informacji posiadanych przez inny organ5. Nie chodzi tu jednak o współdziałanie w rozumieniu art. 106 k.p.a.

Interes publiczny

Projekt podejmuje próbę doprecyzowania „interesu publicznego” jako przesłanki odmowy koncesji. W szczególności ma on być wyrażony „w dokumentach strategicznych, uchwalonych przez Radę Ministrów, określających politykę surowcową państwa, politykę klimatyczną lub politykę energetyczną” i być związany w szczególności z: a. bezpieczeństwem państwa, w tym bezpieczeństwem energetycznym, lub b. interesem surowcowym państwa, lub c. ochroną środowiska, w tym racjonalną gospodarką złożami kopalin, lub d. możliwością pozyskania środków finansowych na potrzeby transformacji energetycznej” (art. 1 pkt 19).

Prawdopodobieństwo zastosowania tych rozwiązań do górnictwa kopalin skalnych wprawdzie wydaje się znikome, ale nie można go wykluczyć. Powołanie się w decyzji (odmawiającej koncesji) na przesłanki wynikające z uchwały Rady Ministrów dyskwalifikuje taką decyzję i rażąco narusza zasadę praworządności. Konstytucja wyraźnie stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7; zob. też art. 6 k.p.a.), natomiast uchwała Rady Ministrów jest tzw. wewnętrznym źródłem prawa i nie może powodować skutków prawnych w odniesieniu do podmiotów (osób fizycznych, prawnych), które nie podlegają temu organowi (art. 93 Konstytucji). Decyzje administracyjne mogą natomiast być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, sprawowanej z punktu widzenia ich zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Warto też zwrócić uwagę na pewien problem prawny, który wprawdzie nie odnosi się do górnictwa kopalin skalnych, ale jest przykładem przekonania o omnipotencji władz publicznych. W 2018 r. doszło do uchwalenia ustawy pozwalającej na przedłużenie terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie

węgla brunatnego, węgla kamiennego oraz siarki z wyłączeniem systemu ocen oddziaływania na środowisko. Jej konsekwencją stał się zawisły przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa C-121/21) spór z Republiką Czeską. Jednym z koronnych argumentów strony skarżącej był zarzut naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską wymagań prawa Unii Europejskiej dotyczących ocen oddziaływania na środowisko. W następstwie sporu doszło do uchylenia wspomnianych zmian z 2018 r. Umowa z Republiką Czeską6 spowodowała wprawdzie cofnięcie skargi i umorzenie postępowania przed TSUE, co jednak nie kończy sprawy. W obiegu prawnym nadal pozostają zmiany koncesji dokonane na podstawie wspomnianej noweli z 2018 r. Z powodzeniem można więc bronić zapatrywania, że decyzje te są obarczone kwalifikowaną wadą prawną i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Pomimo że zmiana z 2018 r. stanowi konsekwencję rządowej inicjatywy legislacyjnej, projekt UD280 nie przewiduje żadnych rozwiązań pozwalających na racjonalne wyjście z sytuacji. Inaczej mówiąc, władza zawiniła, a adresat wadliwej decyzji, nawet jeżeli prowadzi działalność o kluczowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa (w tym bezpieczeństwa energetycznego), niech martwi się sam.

Kto jest stroną?

Jednym z niezwykle trudnych i kontrowersyjnych problemów wszelkich postępowań koncesyjnych jest ustalenie ich stron. W obecnym stanie prawnym stronami postępowań dotyczących koncesji są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których ma być wykonywana działalność objęta koncesją. Projekt UD80 przewiduje, że takimi stronami nie będą właściciele nieruchomości objętych badaniami sejsmicznymi wykonywanymi w celu zbadania struktur geologicznych związanych z wydobywaniem kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1; jedyną stroną ma być wnioskodawca (art. 1 pkt 24). A contrario nie dotyczy to badań sejsmicznych związanych z badaniem złóż pozostałych kopalin, co trudno ocenić jako rozsądne. Nie ma również wątpliwości, że brak zgody właściciela nieruchomości wyklucza możliwość wykorzystywania jej w celu wykonania wspomnianych badań. W stanie prawnym obowiązującym do 19 maja 2021 r. Prawo geologiczne i górnicze przewidywało, że stronami postępowań koncesyjnych nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, w granicach których nie była wykonywana działalność będąca przedmiotem koncesji, co dotyczyło m.in. terenu górniczego (art. 41 ust. 2). Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do sytuacji właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu wspomnianych wpływów, uznał to rozwiązanie za kolidujące z konstytucyjną zasadą prawa do sądu (wyrok z 12.05. 2021 r., SK 19/15), a w konsekwencji wspomniany przepis utracił moc. Projekt UD280 nie podejmuje natomiast próby znalezienia rozwiązania pozwalającego na odpowiedź, czy właściciele użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem górniczym mają interes prawny w omawianych postępowaniach.

POLITYKA SUROWCOWA PAŃSTWA

Dokument ten wśród „celów szczegółowych” wymienia „zapewnienie sprzyjających warunków prawnych dla obecnych i przyszłych inwestorów (…)”, czyli ułatwienia w podejmowaniu rozstrzygnięć zezwalających na prowadzenie działalności w zakresie poszukiwania, rozpoznawania oraz wydobywania kopalin”

Oznacza to powrót do sytuacji istniejącej pod rządem Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r., kiedy to problem stron postępowań koncesyjnych stał się przedmiotem diametralnie rozbieżnych ocen sądów administracyjnych. Projekt przesądza natomiast, że jedyną stroną postępowań dotyczących badań sejsmicznych – zarówno koncesjonowanych, jak i prowadzonych wyłącznie na podstawie projektu robót geologicznych, prowadzonych w celu zbadania struktur geologicznych związanych z występowaniem złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 pr.g.g. – jest wnioskodawca. Rozwiązanie to nie dotyczy badań sejsmicznych prowadzonych w innych celach.

Projekt przewiduje nieznaczne zmiany dotyczące kwalifikacji zawodowych w zakresie geologii (art. 1 pkt 57-58) oraz w zakresie górnictwa (art. 1 pkt 59-67). Drobiazgowość tych zmian powoduje, że ich omówienie wypada pozostawić do odrębnego wyjaśnienia.

Elementem wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych ma stać się wypis z ewidencji gruntów i budynków, wydany nie wcześniej niż 3 miesiące przed złożeniem wniosku. W przypadku badań sejsmicznych w celu zbadania struktur geologicznych związanych z występowaniem złóż kopalin wymienionych w art. 10 ust. 1-2 oraz w celu wykonania regionalnych badań budowy geologicznej kraju stroną będzie tylko wnioskodawca (art. 1 pkt 69). Pomijając wątpliwości związane z ustaleniem, jaki ma być przestrzenny zasięg „badań regionalnych” (co niewątpliwie ma swe źródło w braku staranności legislacyjnej), warto przypomnieć, że właściciel nieruchomości co do zasady nie ma obowiązku udostępnienia jej w celu wykonywania jakichkolwiek badań (robót) geologicznych. Niekiedy jego zgoda może natomiast zostać zastąpiona orzeczeniem sądu bądź decyzją administracyjną, do czego w praktyce dochodzi jednak niezmiernie rzadko. ***

Nie sposób przewidzieć, kiedy omawiany projekt zostanie wniesiony do Sejmu i z jakim skutkiem. Istnieje natomiast obawa, że przewidziana nim instytucja „złóż strategicznych”, zakładająca obciążenie gmin większością kosztów ich ochrony, wykluczy szanse na szybkie uchwalenie go w obecnej postaci. Jak mawiają prokuratorzy, sprawa ma bowiem charakter rozwojowy. Równolegle procedowane są inne zmiany wymagań dotyczących geologii i gónictwa. Są to projekty: • UD 369 przewidujący istotną zmianę wymagań w zakresie planowania przestrzennego. • UD 375 (przygotowany w Ministrstwie Klimatu i Środowiska), przewidujący istotne zmiany przesłanek uzyskania decyzji środowiskowych na potrzeby górnictwa.

Rozwiązania tych projektów są natomiast niespójne, a na obecnym etapie prac legislacyjnych nie sposób przewidzieć, która koncepcja zostanie przyjęta. Inaczej mówiąc, nie wie prawica, co czyni lewica. Bezspornie natomiast rozwiązania projektu UD280 nie liberalizują przesłanek inwestycji w zakresie geologii i górnictwa.

Przypisy

1 Przyjęta uchwałą nr 59 Rady Ministrów z dnia 1 marca 2022 r., Mon. Pol. 2022, poz. 371 (dalej powoływana jako „PSP”). 2 Stanowi to zaprzeczenie projektowanej zmiany art. 80 ust. 2 3 Przywołany w tekście art. 1 dotyczy tekstu projektu

UD280). 4 Wyrok z dnia 16 czerwca 2016 r., II GSK 73/15. 5 Zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 7a (W): Jaśkowska M.,

Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A,. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego.

LEX/el 2022. 6 Z dnia 23 lutego 2022 r., Mon. Pol. 2022, poz. 277-278.