I Branża wod-kan i regulator, czyli krótka historia małżeństwa z rozsądku

BRANŻA WOD-KAN I REGULATOR,

czyli krótka historia małżeństwa z rozsądku

dr Krzysztof Buczkowski

wiceprezes zarządu, Wodociągi Płockie Sp. z o.o.

Trwa formalno-medialne przeciąganie liny pomiędzy wnioskującymi o nowe taryfy podmiotami a regulatorem, czyli Wodami Polskimi. Zamiast zgodnego „małżeństwa”, mającego wspólne plany i równą troskę tak o społeczeństwo, jak i o publiczne mienie, częściej mamy nieporozumienia, niezrozumienie, a nawet medialne pomówienia.

W związku z obowiązującymi regulacjami prawnymi, branża wodociągowo-kanalizacyjna ma kontakt z Wodami Polskimi na kilku płaszczyznach, ponieważ te wykonują prawa właścicielskie w stosunku do wód będących własnością Skarbu Państwa, naliczają i pobierają opłaty za usługi wodne czy wydają decyzje administracyjne. W artykule chciałbym skupić się na innym uprawnieniu Wód Polskich – otóż pełnią one też funkcję organu regulacyjnego. Dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej zatwierdzają taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków (stosownie do zapisów art. 27 a. ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).

Kartka z taryfowego kalendarza

Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzanie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków weszło w życie w 2018 roku (Dz.U. z 2018 r. poz. 472); do końca 2017 roku to rady gmin i miast decydowały o wysokości cen za wodę i ścieki na swoim terenie. Przypomnijmy, że w skrócie wyglądało to mniej więcej tak: podmiot wodociągowo-kanalizacyjny przedkładał w urzędzie gminy kalkulację cen zakładającą określony wzrost stawek (ze stosownym uzasadnieniem), które przybierały następnie formę uchwały z załączonym cennikiem. Już samo pojawienie się projektu uchwały pobudzało lokalne siły polityczne do aktywności w mediach, wspieranych niekiedy przez dziennikarzy stojących na straży portfeli zwykłych obywateli. Oczywiście ze strony radnych opozycyjnych zazwyczaj dominowały głosy sprzeciwu wobec planowanych podwyżek, przeplatane atakami personalnymi na władze gminy lub jednostki wod-kan. Z kolei strona proprezydencka/ burmistrzowska/wójtowska albo nieśmiało próbowała odnosić się do uzasadnienia i tłumaczyć kwestie

rachunku ekonomicznego warunkowane inwestycjami i zmianami sytuacji społeczno-gospodarczej, lub całkowicie nabierała, nomen-omen, wody w usta, czekając niecierpliwie na sądny dzień sesji rady.

Dwa scenariusze: realny lub teatralny

W dniu posiedzenia, w zależności od gminy, najczęściej wykorzystywane były dwa scenariusze. Jeden racjonalny i realizowany w duchu gospodarki wolnorynkowej, czyli przegłosowanie proponowanych stawek, zwłaszcza, że zostały one już przeanalizowane i uzgodnione, oraz dotyczyły podmiotu samorządowego, najczęściej kontrolowanego przez samą gminę. Zatem w interesie wszystkich stron było, by ów podmiot pozostawał w dobrej kondycji finansowej, co oznaczało brak problemów w tym obszarze, a niekiedy nawet potencjalną dywidendę dla właściciela. Drugi scenariusz zakładał swoiste „odegranie sztuki taryfowej w teatrze wodno-ściekowym”. Otóż pojawiała się uchwała z proponowanymi przez PWiK/ZWiK nowymi cenami, ale już na początku dyskusji na mównicę wkraczał włodarz i przekonywał o swojej solidarności z mieszkańcami, którzy nie powinni płacić więcej za wodę i ścieki, zatem on – rozumiejąc jednocześnie potrzeby swej jednostki – proponuje dopłatę z kasy samorządu w wysokości X, co spowoduje, że podwyżka będzie mniej dotkliwa lub wręcz zostanie niezauważona na indywidualnych rachunkach. Oczywiście takie wydawałoby się „salomonowe” rozwiązanie było przyjmowane entuzjastycznie i w ten sposób w wielu samorządach dopłata rosła z roku na rok, aby cel społeczno-polityczny był osiągnięty. Z biegiem czasu i potrzebą szukania oszczędności część gmin zaczęła się wycofywać z dopłat i urealniano ceny.

„Małżeństwo” w krzywym zwierciadle

Pozwoliłem sobie, w delikatnie „krzywym zwierciadle”, przywołać ten nie tak dawny stan rzeczy w branży wod-kan, ponieważ jego elementy pośrednio wciąż wybrzmiewają w przestrzeni publicznej, gdy trwa formalno-medialne przeciąganie liny pomiędzy wnioskującymi o nowe taryfy podmiotami, a regulatorem, czyli Wodami Polskimi (Regionalnymi Zarządami Gospodarki Wodnej). Zamiast zgodnego „małżeństwa”, mającego wspólne plany i równą troskę tak o społeczeństwo, jak i o publiczne mienie, częściej mamy nieporozumienia, niezrozumienie, a nawet medialne pomówienia.

Warto przypomnieć, że kilka lat temu sama branża, zmęczona corocznym uczestnictwem w tych nacechowanych populistycznie politycznych przedstawieniach, pragnąc skupić się na rozwoju infrastruktury i ciągłym doskonaleniu w trosce o najwyższą jakość świadczonych usług, zabiegała o nowy sposób ustalania taryf. We wspomnianym rozporządzeniu uwzględniono postulaty części branży wodociągowo-kanalizacyjnej, czyli np. zrezygnowano z górnego ograniczenia marży, a także umożliwiono uwzględnianie w kalkulacji taryf całej wartości amortyzacji środków trwałych, niezależnie od źródeł ich finansowania. Co najważniejsze: taryfy w ramach jednego wniosku miały być ustalane na okres trzech lat. Wydawało się, że teraz już tylko świetlana przyszłość przed specjalistami (branża wod-kan) współpracującymi z innymi fachowcami (regulator)…

Weryfikacja 2700 i zatwierdzenie ponad 2500 wniosków

Co ciekawe, pierwsza kampania taryfowa rozpoczęta w marcu 2018 roku przebiegła bez większych problemów, w atmosferze poznawania stron i budowy wzajemnego zaufania. Finalnie Wody Polskie poinformowały o zweryfikowaniu niemal 2700 wniosków, w ramach których zatwierdziły ponad 2500 taryf2. Pozostałymi, którzy musieli dalej walczyć,

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, a tym samym od 1 stycznia 2018 roku jest głównym podmiotem odpowiedzialnym za krajową gospodarkę wodną. W skład Gospodarstwa wchodzą następujące jednostki organizacyjne: Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej z siedzibą w Warszawie; 11 Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej (RZGW) z siedzibami w Białymstoku, Bydgoszczy, Gdańsku, Gliwicach, Krakowie, Lublinie, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie, Warszawie i Wrocławiu; 50 Zarządów Zlewni oraz 330 Nadzorów Wodnych1 .

były głównie małe gminy często bez wyodrębnionych podmiotów wod-kan, gdzie najzwyczajniej w świecie pojawiły się problemy z podziałem kosztów związanych bezpośrednio z branżowymi procesami (uzdatnianie i dostawa wody, odbiór i oczyszczanie ścieków itd.).

Wszystkie chwyty dozwolone

Niestety kolejna runda, przypadająca na rok 2021, nie była już taka bezproblemowa, głównie z powodu obaw przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Idea przerodziła się w misję, a od niej już tylko krok do walki, a jak powszechnie wiadomo, podczas walki stosuje się coraz większy arsenał sił i środków, w myśl zasady – wszystkie chwyty dozwolone.

Przygotowując swoje nowe wnioski taryfowe na początku 2021 roku branża wod-kan, zgodnie z wytycznymi rozporządzenia, odniosła się do faktów – nowych umów na energię elektryczną (kilkudziesięcioprocentowe wzrosty) czy innych zweryfikowanych obiektywnie czynników kosztowych. Jednak w procesie procedowania okazywało się, że wnioskowane poziomy wzrostu ok. 20% (co ważne, w 3-letnim okresie obowiązywania nowej taryfy) nie mogły być zaakceptowane. Padały różne sugestie wyrażane w oficjalnych pismach, że takie poziomy są za wysokie i nie spełniają celu społecznego – ochrony konsumentów. Radzono lub żądano ponownego zweryfikowania kosztów, a także proponowano ewentualnie uzyskanie dopłat od lokalnego samorządu. W lipcu br. Wody Polskie poinformowały, że średni wzrost cen za wodę (będący głównie wynikiem ubiegłorocznej rundy składania wniosków taryfowych) wyniósł 8,33%, a łącznie średnie wzrosty za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w Polsce wyniosły 9,42%3 .

Tylko regulator…

Od 2021 roku Wody Polskie, niemal przy każdej okazji przypominają4, że nie ustalają wysokości taryf, a jedynie zatwierdzają (lub nie) przedstawione przez przedsiębiorstwa wod-kan propozycje. Argumentują, że są regulatorem, który weryfikuje zasadność przedstawionych we wniosku kosztów pod względem celowości ich ponoszenia dla zapewnienia ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Wody Polskie przekonują, że analizują zmiany warunków ekonomicznych prowadzonej działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w oparciu o koszty ponoszone w ramach świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, marżę zysku oraz przyjęte ustawowo zmiany tych kosztów w okresie nowej taryfy, m.in. wskaźniki makroekonomiczne.

Koszty dobre, koszty złe

Zatrzymajmy się na chwilę w tym punkcie, czyli kosztach prowadzonej działalności i wskaźnikach makroekonomicznych. Ostatnie lata to zauważalne pogorszenie warunków funkcjonowania wszystkich podmiotów gospodarczych (trend globalny i tym samym krajowy), zatem także całej branży wod-kan. Inflacja, z kroczącej jednocyfrowej, przyspieszyła w 2022 roku do dwucyfrowej. Przez inflację wzrosły stopy procentowe i WIBOR, który determinuje koszty obsługi pożyczek i kredytów, z których korzysta branża przy finansowaniu wielu inwestycji. Gdy dołożymy do tego ogromny wzrost cen energii (w lipcu 2022 na Towarowej Giełdzie Energii5 notowano poziomy przekraczające 1500 PLN/MWh, gdy jeszcze w 2020 było to średnio 200 zł, a w 2021 – 400 zł), utylizacji odpadów oraz presję płacową pracowników wod-kan, to zacznie nam się rysować bardzo pesymistyczny obraz przyszłości branży, który niestety nie znajduje akceptacji i zrozumienia po stronie regulatora.

Sporym kamykiem wrzucanym przez regulatora do ogródka branży wod-kan jest ciągła kampania informacyjna mająca pokazać wybrane przedsiębiorstwa w złym świetle, głównie w kontekście nieuzasadnionych wydatków inwestycyjnych niezwiązanych bezpośrednio z dostawami wody i odbiorem ścieków. Ponadto zarzuca się gminnym spółkom wodociągowym milionowe dywidendy wypłacane w latach minionych samorządom jako ich właścicielom6. Duża liczba podmiotów (ponad dwa tysiące) sprawia, że oczywiście można znaleźć kilka negatywnych przykładów powyżej wspomnianej praktyki finansowo-inwestycyjnej, jednak absolutnie nie powinna działać zasada zakładająca tożsamość uwarunkowań i tym samym uruchamiać odpowiedzialność zbiorową, a w wyniku zastosowanych uproszczeń i skrótów mogłyby ucierpieć (i faktycznie cierpią) inne podmioty, mające liczne potwierdzenia swej rzetelności w dokumentach księgowych i corocznych sprawozdaniach czy protokołach z kontroli wydatkowania środków publicznych.

Kolejny konflikt czy pakt pokojowy?

Z kolei 8 sierpnia 2022 roku weszły w życie przepisy zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, a wśród nich zawarty w art. 3., który w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U.

Jak w każdym małżeństwie z rozsądku jest czas zgodności i wzajemnego zrozumienia, ale zdarzają się także chwile podejrzliwości i dystansu. W ostateczności zwykle zwycięża rachunek ekonomiczny wspólnych korzyści

Fot. 123rf

TRUDNA SZTUKA KOMPROMISU

Obie strony winny szukać kompromisu, który zabezpieczy zarówno stronę społeczną, ale także zagwarantuje pewność zatrudnienia tysięcy pracowników branży

z 2020 r. poz. 2028) w jej art. 21 po ust. 4, dodaje ust. 4a w brzmieniu: „4a. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje plan do zaopiniowania dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który przedstawia opinię w zakresie, o którym mowa w ust. 2 pkt 6, a także w zakresie wpływu planu na wysokość taryf, w terminie 14 dni od dnia otrzymania planu”. Mowa oczywiście o wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, który przedsiębiorstwa przygotowują cyklicznie i przedstawiają do zatwierdzenia przez radę danej gminy.

Ten krótki, aczkolwiek pojemny w swych domniemanych konsekwencjach przepis budzi kolejne uzasadnione lęki w branży wod-kan. Mnożą się pytania, czy brak pozytywnej opinii skutkować będzie de facto odrzuceniem wniosku taryfowego bazującego na takim planie? Czy regulator w swych opiniach będzie kwestionował zasadność lokalnych inwestycji, opierających się przecież na specyfice miejsca i technologii? Czy w opinii znajdą się rekomendacje? Czy będzie to kolejny front konfliktu czy może punkt zwrotny w opracowaniu paktu pokojowego? Pewnych odpowiedzi może udzielić stosowny fragment uzasadnienia do zmian w ustawie: „Organ regulacyjny ustawowo powołany do zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków winien być władny także do wydania opinii w przedmiocie inwestycji objętych wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych z punktu widzenia ich wpływu na wysokość taryfy. Zapoznanie się przez organ regulacyjny z projekcją nakładów oraz sposobem inwestowania planowanych inwestycji pozwoli na dokonanie w drodze opinii oceny ich wpływu na ceny i stawki opłat, co tym samym pozwoli na ewentualne uświadomienie rady gminy, czy dany plan jest przemyślany. Opinia taka będzie uwzględniała także temat potencjalnych skutków takiego, a nie innego sposobu przygotowania planu”4 .

Pragnę zwrócić uwagę czytelników tylko na jedno sformułowanie: „(…) pozwoli na ewentualne uświadomienie rady gminy, czy dany plan jest przemyślany”. Oznacza to, że organ regulacyjny może uświadomić gminę (a tym samym także przedsiębiorstwo wod-kan), że plan jest nieprzemyślany (sic!), czyli przekazać go do ponownego „przemyślenia”? Pozostawię to bez komentarza, a Państwa proszę o wnioskowanie na podstawie własnych, dotychczasowych doświadczeń.

Zamykając temat rozważań odnośnie zdarzeń przyszłych i niepewnych, a także historycznych sympatii i antypatii, zostając li tylko przy bieżących twardych danych ekonomicznych, nie można nie zauważać pogarszających się warunków funkcjonowania podmiotów zajmujących się dostarczaniem wody i odbiorem ścieków. W prezentowanych we wnioskach taryfowych danych jasno widać, jak rosną koszty ponoszone w ramach świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. To wszystko są fakty, które winny być szczegółowo analizowane i uwzględniane w podejmowanych decyzjach, bo „za taryfę lub dwie” może nie być za co i czego planować.

Walka o przetrwanie

Zniecierpliwiona branża wod-kan zaczyna coraz częściej stawiać otwarte pytania o równe traktowanie przedsiębiorstw w różnych sektorach. Z jednej strony Urząd Regulacji Energetyki7 zgadza się na kilkudziesięcioprocentowe (prognozy mówią o przekroczeniu 100% w 2023 roku) podwyżki cen energii dla gospodarstw domowych (kilkusetprocentowe dla firm), stacje benzynowe przyzwyczaiły nas do cen zbliżających się do 8 zł/l, przewoźnicy kolejowi co kilka miesięcy wprowadzają nowe cenniki, o kilkanaście procent wyższe, nie wspominając o cenach deficytowego węgla. Z drugiej strony zabrania się tego samego podmiotom operującym w strategicznym obszarze dostawy wody i odbioru ścieków. Dopuszczanie przez regulatora jedynie kilkuprocentowych korekt cen może skutkować nie tylko przejściem tych firm w stan wegetacji inwestycyjnej, ale w perspektywie kilku lat doprowadzić do degradacji infrastruktury i swoistej walki o przetrwanie.

Bieżąca woda jest kluczem do funkcjonowania całej gospodarki, a jej okresowy brak powodowany

nie tylko awariami infrastruktury, ale także pogarszającymi się warunkami hydrologicznymi, bywa bardzo uciążliwy. Woda jest dobrem, które winno być traktowane szczególnie, a przynajmniej na równi z innymi mediami, np. energią elektryczną. Czasy kryzysu gospodarczego są czasami wyjątkowymi, zatem może warto rozmawiać o alternatywnych sposobach ochrony obywateli przed wzrostem cen wody, np. zastosować wobec przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych mechanizmy wspierające, wykorzystujące pomoc publiczną – np. powszechne dopłaty do wody. Średnie zużycie wody w Polsce to ok. 33 m3 rocznie na osobę, co może stanowić próg rocznej dopłaty indywidualnej. Formy wsparcia mogą być różne: od indywidualnych wniosków mieszkańców warunkowanych ich dochodami, aż po systemowe wsparcie przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, którym refundowano by koszty ewentualnych podwyżek dla odbiorców indywidualnych.

Dzięki temu połączylibyśmy ważne kwestie społeczne z twardymi zasadami ekonomii.

Niestety ostatnie komunikaty płynące ze strony rządowej w osobie branżowego wiceministra oraz wiceprezesa Wód Polskich z dnia 12 września 2022 wskazały inny kierunek, czyli ponowne przekazanie sprawy do samorządów, które w większości są właścicielami przedsiębiorstw wod-kan8. Jak podkreślił wiceminister infrastruktury, w związku ze zmianą ustawy o dochodach jednostek samorządowych w wyniku zmian w podatku PIT, do samorządów trafi blisko 13,7 mld zł. Według słów przedstawiciela rządu, każda gmina dostanie dodatkowe pieniądze, dlatego zwiększanie cen za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków powinno być zahamowane, a samorządy winny stosować dopłaty lub bilansować rosnące koszty, aby pozostawić ceny wody i ścieków na obecnym poziomie. Samorządy borykają się z wieloma innymi trudnościami spowodowanymi zmniejszonymi wpływami, m.in. w wyniku wcześniejszego zmniejszenia wysokości podatków dla osób fizycznych, dlatego każde nowe fundusze są niejako rekompensatą wcześniej utraconych przychodów. Tym samym domyślne „znakowanie” środków dla JST wydaje się być dość ryzykowne i nie gwarantuje rozwiązania problemów branży.

Potrzeba porozumienia

Przedsiębiorstwa wodociągowe, wnioskując o nowe stawki, podobnie jak większość podmiotów działających w określonych warunkach gospodarczych – popandemiczno-kryzysowo-wojennych – próbują przetrwać trudny czas. Dlatego dzisiaj obie strony winny szukać kompromisu, który zabezpieczy zarówno stronę społeczną, ale także zagwarantuje pewność zatrudnienia tysięcy pracowników branży wodociągowo-kanalizacyjnej, a tym samym zapewni utrzymanie ich rodzin. Ponadto pozwoli utrzymać niezbędny poziom bezpieczeństwa procesów uzdatniania i dostaw wody, odbioru i oczyszczania ścieków, a także swoistą ciągłość inwestycyjną, dzięki której z roku na rok maleją wskaźniki awaryjności infrastruktury oraz rośnie odsetek obywateli mających dostęp do bieżącej wody i sieci kanalizacyjnej. Wszystko to sytuuje nas wśród krajów rozwiniętych, właśnie dzięki profesjonalizmowi branży wod-kan i wspomnianemu zaangażowaniu inwestycyjnemu, realizowanemu zarówno przy wsparciu rządowym, unijnym czy środkom własnym samorządów lokalnych. Warto ten dotychczasowy sukces wspierać i rozwijać, a nie redukować i ograniczać.

Jak w każdym małżeństwie z rozsądku jest czas zgodności i wzajemnego zrozumienia, ale zdarzają się także chwile podejrzliwości i dystansu. W ostateczności zwykle zwycięża rachunek ekonomiczny wspólnych korzyści. Należy mieć nadzieję, że analogicznie będzie również w tym przypadku, że obie strony – regulator i branża wod-kan – nie zamkną się na swoje argumenty, tylko będą aktywnie poszukiwać kolejnych punktów łączących i w efekcie znajdą satysfakcjonujące wszystkich rozwiązanie. Kluczem jest wzajemne zrozumienie i akceptacja celów bieżących oraz szukanie zbieżności w celach strategicznych – np. bezpieczeństwo dostaw wody oraz niezakłócony odbiór i oczyszczanie ścieków.

Należy mieć nadzieję, że obie strony nie zamkną się na swoje argumenty, tylko będą aktywnie poszukiwać kolejnych punktów łączących i w efekcie znajdą satysfakcjonujące rozwiązanie

Przypisy

1 www.wody.gov.pl 2 Taryfy wodno-ściekowe, co wpływa na ceny? Red. Joanna Kopczyńska, Państwowe Gospodarstwo Wodne

Wody Polskie, Warszawa 2019, s. 8 i n. 3 https://www.wody.gov.pl/aktualnosci/2829-nie-bedzie-drastycznych-podwyzek-cen-za-wode-i-scieki 4 www.ure.gov.pl 5 www.tge.pl 6 https://www.wody.gov.pl/aktualnosci/1993-taryfy-2021-lodz 7 https://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.nsf/0/28E50E6D1524102EC125884400436B48/%24File/2262-uzas.

DOCX 8 www.ure.gov.pl 9 Apel do samorządów: nie dla podwyżek cen wody i ścieków dla mieszkańców, Wody Polskie, https://www.wody. gov.pl/aktualnosci/2986-apel-do-samorzadow-nie-dla-podwyzek-cen-wody-i-sciekow-dla-mieszkancow, dostęp 14.09.2022 r.

Gdańsk, ul. Narwicka 2 tel. (58) 552 35 76 biuro@mevapol.pl/ mevapol.pl