Preponderancia, beneficios a corto y largo plazos by Mauricio C. Guzmán

Preponderancia, beneficios a corto y largo plazos: especialistas ABRIL 2014

La Declaración de Preponderancia emitida en marzo por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) contra las empresas Televisa y América Móvil desató opiniones encontradas entre especialistas consultados por revista Zócalo, quienes aunque discreparon en algunos temas, también celebraron la resolución del IFT de acotar y regular a esas empresas, comúnmente renuentes a ser reguladas para conservar sus privilegios. Adriana Labardini (Comisionada de IFT), Clara Luz Álvarez, José Luis Peralta y Mony de Swaan (excomisionados de la extinta Cofetel), Miguel Flores Barnés (excomisionado de la extinta CFC) y con Salomón Padilla (vicepresidente de la Asociación de Redes de Telecomunicaciones de México), respondieron las mismas preguntas formuladas antes de que se diera a conocer la iniciativa federal de Ley Secundaria. Para la Comisionada Labardini se trata de un logro histórico en materia de regulación; Clara Luz Álvarez reconoce el trabajo del IFT pero señala que falta la aplicación; Flores Barnés destaca el impulso económico de la Declaratoria; para De Swaan resulta una Declaratoria muy valiosa en telecomunicaciones, sin embargo, acusa tibieza en la regulación a Televisa; José Luis Peralta pondera los logros pero señala aspectos que se debieron incluir; y Salomón Padilla acusa desdén para su sector (rural) aunque se muestra optimista ante una posible rectificación. •

Mauricio Coronel Guzmán

-¿Qué opinión les merece la resolución de Preponderancia en telecomunicaciones y radiodifusión? -Mony de Swaan: Creo que hacen un muy buen trabajo, diría que una excelente labor, donde se imponen resoluciones, obligaciones específicas a Grupo Carso, y en todas ellas se beneficia a la competencia, en todas ellas el beneficio al consumidor. Pero creo que se quedan cortos en radiodifusión; es decir, mientras en telecomunicaciones vamos desde ya a tener un impacto con operadores pidiéndoles compartir infraestructura, pidiéndole

a Telmex compartir enlaces dedicados, no hay quienes se hayan acercado, me imagino, a Televisa a pedirle infraestructura; no hay, me parece, un ecosistema de radiodifusión y a mí me hubiera gustado ver que el Instituto fuera un poquito más allá en radiodifusión y generara o por lo menos promoviera medidas que impulsaran la convivencia a corto plazo y no lo veo así. - José Luis Peralta: En general creo que es una buena noticia, en primera que haya salido a tiempo. La noticia de la resolución de Preponderancia me parece que fue correcta pero le faltó precisión en algunas cosas. Por ejemplo, no mencionaron nada en investigación de área

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- Clara Luz Álvarez: Sin duda es un gran avance. ¿Por qué?, porque nunca se había dado, porque se pensó que nunca se daría. Ya sabíamos que esas empresas, esos corporativos, eran dominantes, no se necesitaba gran ciencia para saberlo, lo que importa aquí no es la Declaratoria en sí, sino que se apliquen las medidas impuestas.

- Adriana Labardini: Nos entusiasma en el IFT que la fisonomía de estos dos sectores cambie en el futuro, que crezca la industria, que haya beneficios al usuario y que cambie la forma y la economía de mercado en México.

- Salomón Padilla: El sector que represento es el de los operadores rurales; es decir, operadores que se encuentran en zonas de difícil acceso y deficiente cobertura de parte de las empresas de telecomunicaciones; dicho esto y en relación con la reciente Declaratoria, vemos que no se toma en cuenta la particularidad de estas empresas que a nuestro juicio dan una verdadera cobertura social sin que le cueste al contribuyente. Esperamos que el IFT y sobre todo la SCT las considere relevantes para los intereses de la política de telecomunicaciones, ya que a la fecha, la misma SCT, de manera indirecta, las declaró no relevantes; por lo pronto, no aparecemos ni en la política ni en los planes; sin embargo, estamos seguros que tarde o temprano algún conocedor se dará cuenta de la relevancia de estas empresas locales y de su potencial para ampliar las capacidades del Estado en cobertura digital.

- Miguel Flores Barnés: Creo que ponen dos determinaciones históricas: la declaratoria de Preponderancia de América Móvil y la de Televisa. Ya se había intentado por todos lados, antes de la reforma, sin éxito. Creo que la reforma constitucional ayudó mucho para que se pudiera dar esta cuestión, es un concepto nuevo el de la Preponderancia, creo que inexplorado. Tuve ciertas dudas al principio sobre cómo podían implantarlo; pero la verdad, hay que reconocerle que lo han hecho bien, habrá muchos temas en los que tal vez no concuerde, pero en la mayoría de las ocasiones en que se están poniendo, suenan muy lógicas y creo que sí van a generar competencia y beneficios para todos.

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de servicio local. Que para mi gusto hubiera estado perfecto que hubieran metido el tema de Preponderancia para América Móvil; es un proyecto que la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) llevó durante muchos años y siempre fue combatido legalmente. Era la oportunidad para hacer la implantación ya sin problemas legales. Otro tema que no queda claro, es el de las condiciones que deberá cumplir Telmex para dar video. Eso sí me parece que era la oportunidad de hacerlo. Fuera de esas cosas, trae muy bien definida la interconexión. Es decir, ya dijeron que va a ser asimétrica, eso se buscó durante mucho tiempo, es muy buena noticia que va haber asimetría en el tema de la Preponderancia, pero hubiera sido bueno que dijeran de una vez qué tarifa se iba a asignar.

-¿Cuándo los usuarios podrán ver los beneficios por la Declaratoria de Preponderancia? - Adriana Labardini: En las medidas de protección al consumidor, que entrarán en vigor en abril, se van a dar cambios. La obligación es desbloquear equipos para poder aportar el número, la obligación de suprimir los cobros de roaming nacional; enviaremos mensajes de texto, en éstos informaremos la tarifa que se aplicará en cada recarga para tu servicio local, larga distancia, mensaje de texto; habrá una serie de obligaciones en materia de información al consumidor que tendrán que publicarse de manera clara y específica: calidad, velocidad de internet, políticas de gestión de tráfico, sanciones por dar por terminados los contratos. Los consumidores empoderados con esta información tomarán decisiones analíticas de compra, que es lo que verdaderamente empodera y potencializa los beneficios al consumidor; queremos ver usuarios que comparen precios y calidad, y que decidan no sólo por una publicidad sino que analicen cuál es el operador, el plan o el paquete que más los beneficia.

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- Mony de Swaan: Me parece que está muy desequilibrada la aplicación de la Preponderancia. Exhaustivo y complejo por la parte de telecomunicaciones pero incompleto y tímido en radiodifusión, cuando lo que encuentras en ambos mercados son concentraciones muy similares, alrededor de 70 por ciento en telefonía móvil para Telcel y 70 por ciento en audiencias para Televisa; entonces, no me explico por qué la diferencia de profundidad entre un mercado y otro. Es verdad que a falta de competidores reales en radiodifusión habría que pensar en el futuro, y ese es el punto, yo creería que son más apremiantes para la audiencia determinar medidas donde no existe ni siquiera la competencia. No entiendo por qué a Telcel se le obliga a ofrecer capacidad a operadores virtuales y no me explico por qué a Televisa no se le obliga a ofrecer capacidad a productores independientes de contenido, no entiendo eso francamente, me parece desequilibrado, o más allá, por qué no se le regula a Televisa con el rigor que debiera. Aquí se me ocurren dos medidas fuertes, radicales, pero que hubieran generado competencia inmediatamente: la primera tiene que ver con obligar a Televisa a vender un canal, el 9, por ejemplo. Y en seis meses ya tienes competencia en ese sector. La otra, sería multiprogramando distintos canales. - Salomón Padilla: De entrada no vemos ningún impacto positivo en las tarifas que nos cobran los programadores como Televisa; al contrario, en este momento existe una tendencia al alza de todos los programadores relevantes en la industria, por ejemplo, Fox Networks que no está basado en México, no lo regula el IFT y que aumenta su paquete de 17 a 23 pesos por suscriptor, es decir, casi un 40 por ciento adelantándose a que regulen los comerciales que él vende, incremento que forzosamente se trasladará al suscriptor. De hecho de manera personal, puedo decir que no veo dónde favorece a algún sector de las telecomunicaciones, en este momento tanto la reforma

constitucional como las medidas regulatorias tomadas no son de promoción de la industria, más bien, son de acotamiento de la misma, esperemos que pronto se dé la contrapartida que ponga las cosas en su justo medio y se promocione el crecimiento y la inversión. - Clara Luz Álvarez: Yo diría que es un primer paso, tampoco es para echar las campanas a vuelo. El ciudadano tardará unos años en ver los beneficios, eso no quiere decir que las medidas no sean importantes; hay que dejar de ser cortoplacistas en este país y pensar a largo plazo. Quizá el ciudadano de a pie no advierta los beneficios de estas declaraciones. Creo que a mediano y largo plazos va a tener un impacto positivo, qué tan grande será, eso es lo que vamos a ver y dependerá en la medida que el IFT logre cumplir su tarea. - Miguel Flores Barnés: Creo que no se darán beneficios a corto plazo, creo que el mejor ejercicio se va a dar dependiendo de la entrada de nuevos competidores al mercado de televisión abierta; creo que vamos a ver más competencia en la licitación de las dos cadenas televisoras y en parte la declaratoria de Preponderancia podrá ayudar, porque se le va a obligar a Televisa a tener esta compartición de estructuras; entonces, considero que eso va ayudar para que se desplieguen de manera más rápida las estructuras de los nuevos entrantes de los que fueran, uno o dos. Por el lado de los consumidores, en telecomunicaciones, creo que las medidas son mucho más estudiadas, ya hay mucha experiencia en otros países imponiendo este tipo de regulación. El beneficio que se dará, será mucho más rápido que en radiodifusión. Aquí lo que me preocupa un poco es que se señala la posibilidad de abrogar tarifas y señales, después de que el IFT pudiera regular las tarifas que haga Telcel a nosotros, a los que ocupamos celular. Creo que eso sí no es recomendable, porque podría afectar la accesibilidad que tiene la empresa a ofrecer determinados planes a algunos consumi-

- Adriana Labardini: Confío que no haya retroceso porque el Congreso de la Unión ordenó la creación del IFT como un órgano autónomo al que se le reconoció la facultad de regular y estas resoluciones en materia de Preponderancia son muestra de un acto de regulación muy importante que ordenó la Constitución. Así pues, no nada más fue

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-¿En qué sentido las leyes secundarias podrán consolidar la Declaratoria de Preponderancia, o cuáles serían los riesgos para que se diluyan los beneficios?

- Miguel Flores Barnés: A la Ley secundaria hay que darle seguimiento con cuidado, lo ideal hubiera sido tener la Ley Secundaria antes de la declaratoria de preponderancia para que hubiera una total concordancia; ahora va a ser al revés, vamos a tener una declaratoria de tipo reglamentaria emitida y luego una ley emitida por el Congreso, entonces habrá que tener mucha congruencia. Habrá riesgos, pero espero que los legisladores sean cuidadosos, porque se ha dado un paso muy importante, histórico, y tal vez una mala relación con la Ley Secundaria pudiera poner en riesgo lo avanzado, ahora también con la Preponderancia dejan muchos huecos que la ley debe llenar, cuánto tiempo van a durar estas medidas, cuánto tiempo va a pasar, cada cuándo estas medidas las van a quitar, hay muchas cosas que evidentemente, por ser esto un tema de regulación temporal, quedan en el aire, entonces se requiere mayor filo en la legislación secundaria para que ponga claridad a los factores, porque estas son menciones de largo plazo, incluso de muchos años; entonces la Ley Secundaria, esa va a ser su labor, dar la certeza para que la Preponderancia se mantenga.

-José Luis Peralta: En el tema de telecomunicaciones, calculo que será de uno a dos años cuando se verán los efectos. Dependerá mucho de los competidores, pero como no se recibió el monto de la interconexión asimétrica ahí se puede ver que se definan esos montos para hacer ofertas más agresivas. Pero es un hecho que el beneficio ya lo veremos en el bolsillo de los consumidores porque están eliminando un montón de barreras que han existido siempre que han impedido la eficiencia del mercado; si el mercado no es eficiente los precios no pueden ser buenos. Lo que está haciendo la Declaratoria de Preponderancia es que los mercados sean eficientes y eso se refleja en la baja de tarifas, y este efecto se vería dentro de uno a dos años más o menos. En el caso de la radiodifusión, el tema de las audiencias, el impacto principal es el tema de las exclusividades.

iniciativa nuestra, de modo que la ley respetará la autonomía del Instituto para regular, para tratar cuestiones de competencia, para establecer tarifas o resolver tarifas de interconexión en desacuerdos. Si en una ley incluyes decisiones de política industrial o tomas decisiones regulatorias se le quita la flexibilidad y el dinamismo a esos actos administrativos que nosotros emitimos, ya sean generales o particulares. Imaginemos que una ley estableciera una tarifa, esa ley puede quedarse ahí 15, 20 o 30 años, cuando el mercado de telecomunicaciones es algo que cambia y que evoluciona con la tecnología en días, en semanas. Yo confío en la autoridad y la autonomía del Instituto como órgano autónomo, pero también en beneficio de una sana competencia, el Congreso no tomará decisiones regulatorias dentro de la ley que hagan muy rígido y muy difícil de regular a este sector.

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dores, y diríamos que se hace una discriminación positiva en el sentido de que los que consumen determinados minutos o internet, se le da un programa especial y creer que tenemos la aprobación del IFT con cada tarifa eso podría impedirle a la empresa ser más dinámica en los mercados, claro está, en beneficio de los competidores, pero nada más de los competidores, no de los consumidores; entonces, vamos a tener una empresa que de por sí no da los mejores servicios, pero con la camisa de fuerza que se le quiere imponer, sería peor.

- Clara Luz Álvarez: Considero que debe haber pleno respeto a lo que se hizo por el IFT, se puede considerar que hay cosas que faltaron; aspectos que pudieron estar mejor, pero a mí me parece que hay que aplaudir lo que hizo el Instituto. Cierto, todo es perfectible, habrá críticas, lo que sea, pero a mí me parece que hay que felicitarse; el IFT cumplió en tiempo con todo lo que le imponía la ley y quizá un punto que le está faltando todavía es cumplir con las transparencias que exige nuestra Constitución, que es transparentar no sólo las medidas impuestas que son los anexos, sino también la resolución donde viene la argumentación del porqué se impusieron esas medidas.

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midor, que además de tarde, sale con una ley que genera confusión en distintos apartados relativos con las obligaciones que ha impuesto el Instituto. Ojalá que el Congreso le esté poniendo atención a lo que está haciendo el Instituto y ojalá que apruebe una ley que apoye y no que debilite.

- Mony de Swaan: Es posible que haya retroceso y consolidación, depende. Por ejemplo, si el Congreso de la Unión determina que las tarifas de interconexión son simétricas, pues ahí ya lastimó toda la simetría que está preparando el IFT para Telcel; y si luego el Instituto determina que la infraestructura no puede ser compartida o que se puede compartir hasta cierto nivel más allá de lo establecido. El tema es que al haber incumplido olímpicamente el plazo que ellos mismos se pusieron para determinar o para aprobar una Ley Secundaria, pues creo que lo mínimo que corresponde al Congreso es respetar a cabalidad lo hecho por el Instituto y ajustar la medida de tal forma que prevalezcan todas las resoluciones actuales. Qué favor le harían al país, y al consu-

- José Luis Peralta: Creo que lo sano sería que en el tema de las leyes secundarias, el Congreso respetara lo dictaminado por el IFT. Se trata de un acto previo a la emisión de la ley; por tanto, se deben respetar sus términos. Yo creo que es un logro histórico. Es algo que se trató de hacer desde 1996, cuando empezó Cofetel y por todas las razones que conocemos, que la falta de independencia y todo el tema de los juicios con las suspensiones que tardabas años en poder resolver algo, sí se logró lo que se buscó hace mucho tiempo, hay que tener cuidado. @MauricioCG2012