Lusíada Economia e Empresa - 14 by Mediateca ULL

Série II, nº. 14 (2012)

Economia & Empresa Universidade Lusíada • Lisboa

Dossier: Economia e Gestão da “Coisa Pública”

Universidade Lusíada Editora Lisboa • 2012

Mediateca da Universidade Lusíada – Catalogação na Publicação LUSÍADA. Economia e Empresa. Lisboa, 2001 Lusíada. Economia e Empresa / propr. Fundação Minerva – Cultura – Ensino e Investigação Científica ; dir. José Eduardo Carvalho. – S. 2, n. 1 (2001)-

. – Lisboa : Universidade Lusíada, 2001-

. - 24 cm. - Semestral

Continuação de: Lusíada: revista de ciência e cultura. Série de economia ISSN 1645-6750 1. Economia - Periódicos 2. Gestão de Empresas – Periódicos I – CARVALHO, José Eduardo dos Santos Soares, 1939-

CBC

HB9.L87 HD28.L87

CDU

330(051) 658(051)

Ficha Técnica Título Proprietário Director Conselho Redactorial

Lusíada. Economia & empresa

Série II

N.º 14

Fundação Minerva - Cultura - Ensino e Investigação Científica Prof. Doutor José Eduardo dos Santos Soares Carvalho (Professor Catedrático, Universidade Lusíada de Lisboa)

Prof. Doutor Albino Anjos Lopes

(Professor Associado com Agregação, ISCTE)

Prof. Doutor Miguel Martinez-Echevarria (Professor Ordinário, Universidade de Navarra)

Prof. Doutor Miguel Pedro St. Aubyn (Professor Catedrático, ISEG)

Prof. Doutor Mário Caldeira Dias

(Director da Faculdade de Ciências de Economia Empresa da Universidade Lusíada de Lisboa)

Prof. Doutor Fernando Mário Teixeira de Almeida

(Director da Faculdade de Ciências da Economia e da Empresa da Universidade Lusíada do Porto)

Prof.ª Doutora Maria Elizabeth Real de Oliveira

(Directora da Faculdade de Ciências da Economia e da Empresa da Universidade Lusíada de Vila Nova de Famalicão)

Conselho consultivo

Prof. Doutor George C. Krajcsik

(Adjunct Professor, Everglands University/USA)

Prof. Doutor Ilailson Siveira Araújo

(Faculdade Cinescista de Fortaleza – FACEFOR)

Prof. Doutor José Álvaro Assis Lopes

(Professor Catedrático, Universidade Lusíada de Lisboa)

Prof.ª Doutora Maria Manuel Valadares Tavares (Professora Associada, Universidade Lusíada de Lisboa)

Prof. Doutor Rui Lopes dos Reis

(Professor Catedrático, Universidade Lusíada de Lisboa)

Depósito Legal

192016/03

ISSN

1645-6750

Local Ano Periodicidade Editora

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Fotocomposição Capa Impressão e Acabamentos

Alfredo Quingue Ana Laranjeira SerSilito – Empresa Gráfica, Lda. Travessa Sá e Melo, 209 - Gueifães - Maia Apartado 1208 – 4471-909 Maia Tel.: +351 229 436 920 / Fax: +351 229 436 922/3 Web: http://www.sersilito.pt - E-mail: sersilito@sersilito.pt

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Índice

Índíce Nota de Abertura ................................................................................................... 7

Dossier: Economia e Gestão da “Coisa Pública” A contabilidade pública em Portugal e as contas nacionais Paula Santos e Manuela Sarmento ...................................................................... 11 Consórcios públicos: uma alternativa para a política económica dos pequenos municípios Giovani Clark e Délia Mara .................................................................................. 37 Uma análise nacional da estrutura e do trabalho realizado pelo poder local José A. Assis Lopes, Ana Rita seirôco, Manuela Faia Correia ......................... 59 As rendas/foros do rei D. Pedro I (1357-1367) em Lisboa: - ementas e contratos registados na chacelaria Joel Silva Mata ........................................................................................................ 87

Dissertações e Teses A estrutura do capital das empresas: teoria ao longo de cinquenta anos Ricardo Gomes ....................................................................................................... 119 Aspectos teóricos de política industrial à luz dos princípios de política econíomica Miguel Gonçalves .................................................................................................. 145

Economia & Empresa n.º 14 / 2012

Índice

Vários Observatório Nacional de Recursos Humanos (ONRH) Marta Gonçalves e João d’Orey ........................................................................... 163

Índice Temático Artigos publicados nos números 1 a 14 “Lusíada – Economia & Empresa” .................................................................... 185

Economia & Empresa n.º 14 / 2012

Nota de abertura

NOTA DE ABERTURA Falar da “coisa pública” está na ordem do dia. Não tem a ver com a modernidade, é conversa cíclica de todos os tempos, em todos os espaços. Porém, nos dias de hoje, a conversa sobre a “coisa pública” subiu de intensidade. A mudança explica-se face à crescente desacreditação social da capacidade do Estado assegurar de forma financeiramente sustentável a gestão da “coisa pública”, criando novas pressões e constrangimentos. O contexto de volatilidade socioeconómica, em resultado da restrição orçamental do momento, coloca um conjunto de constrangimentos na despesa do Estado e, consequentemente, gera um novo e crescente arrazoado do cidadão com a “coisa pública”; facto aproveitado e amplificado pela comunicação social. A todas as horas, um número crescente de opinion makers tem guarida nos écrans da televisão, não para dizerem aquilo que não sabem, mas para dizerem aquilo que acham. Falar da “coisa pública” pressupõe assegurar todo um conjunto de necessidades individuais e colectivas, cuja satisfação constitui uma tarefa fundamental do Estado. Porém, tal propósito, apesar do seu carácter perene e indiscutível, não implica a sua satisfação de qualquer forma e a qualquer preço. Quem pense que a situação do momento é inédita, está profundamente enganado. Nos anais da história da Roma antiga, podemos ler o que escrevia (55 a.C.) Marcos Tullius, Cícero de cognome: “O orçamento nacional deve ser equilibrado, as dívidas públicas devem ser reduzidas; a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada; os pagamentos e governos devem ser reduzidos se a Nação não quiser ir à falência; as pessoas devem trabalhar, em vez de viver por conta pública”. Se avançarmos na história e pararmos na Revolução Francesa, sabemos que Luiz XVI convidou o Barão de Turgot, economista e estadista francês (1727-1781) para seu ministro da Fazenda e que o mesmo lhe fez ver que deveria ter seriedade na “coisa pública”. A nobreza, o clero e os agregados gastavam e esbanjavam o dinheiro da França. Turgot fez um apelo dramático ao rei que implicava “evitar inadimplência, reduzir empréstimos e não aumentar os impostos”. Turgot apertou com as medidas e os que defendiam os privilégios do Poder obrigaram o fraco rei a demiti-lo. Resultado? Revolução, guilhotina e governo forte de Napoleão.

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José Eduardo Carvalho

Desde que o mundo é mundo, as grandes desgraças humanas são consequência das posturas do cidadão com a “coisa pública”. Os grandes impérios foram surgindo e desaparecendo conforme o homem se dedicasse ao trabalho e zelasse pela “coisa pública”. Qualquer que seja o modelo aplicado na gestão da “coisa pública” haverá sempre de enfrentar os poderosos obstáculos que são a cultura instalada e os procedimentos burocráticos. ***** O tema “coisa pública” foi escolhido para “dossier” desta edição de Lusíada – Economia & Empresa, com quatro textos que se complementam entre si. No primeiro - “A Contabilidade Pública em Portugal e as Contas Nacionais: uma perspectiva crítica” - as autoras levantam questões metodológicas na utilização de diferentes critérios de reconhecimento e mensuração das transacções no contexto das contas públicas e das contas nacionais. O segundo artigo – “Consórcios Públicos: uma alternativa para a política económica dos pequenos Municípios” - aborda a possibilidade da construção do desenvolvimento sustentável pelos pequenos municípios com perfis semelhantes, mediante a criação de Consórcios Públicos. Segue-se um estudo estatístico – “Uma Análise Nacional da Estrutura e do Trabalho Realizado pelo Poder Local” – que caracteriza o trabalho levado a cabo pelas Juntas de Freguesia do Continente e das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores junto das populações, evidenciando o grau de satisfação dos utentes pelos serviços por elas prestados. O último artigo do dossier – “As Rendas/Foros do Rei D. Pedro I (1357-1367) em Lisboa: ementas e contractos registados na chancelaria” – faz uma resenha histórica, a partir do século XIII, sobre a atenção dos sucessivos monarcas ao património urbano, com particular incidência da acção de D. Pedro I na cidade de Lisboa. Na secção de dissertações e teses, a revista inclui dos artigos. O primeiro – “A Estrutura de Capital das Empresas: teoria ao longo de cinquenta anos” disserta sobre as principais teorias da estrutura de capital, designadamente, a Teoria de Modigliani & Miller, a Teoria Tradicional, a Teoria de Agência, a Teoria da Informação Assimétrica, a Teoria de Trade-off e a Teoria de Takeover. O segundo – “Aspectos teóricos de política industrial à luz dos princípios de política económica» - tem como tese perceber o lugar que a política industrial ocupa no domínio mais abrangente que é o da política económica. Na secção “vários” divulgam-se os últimos resultados do Observatório Nacional de Recursos Humanis (ONRH), instrumento de grande utilidade que permite evidenciar os factores conducentes à satisfação, lealdade e envolvimento dos colaboradores nas organizações privadas e públicas. Boa leitura! O DIRECTOR José Eduardo Carvalho

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DOSSIER ECONOMIA E GESTÃO DA “COISA PÚBLICA”

A Contabilidade Pública em Portugal e as Contas Nacionais: - uma perspectiva crítica Paula Gomes Universidade Lusíada de Lisboa e ISCAL Manuela Sarmento Universidade Lusíada de Lisboa e Academia Militar

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A Contabilidade Pública em Portugal e as Contas Nacionais: - uma perspectiva crítica pp. 11-35

Resumo: Portugal tem que apresentar as suas contas nacionais de acordo com as regras do SEC 95 tendo que proceder ao ajustamento da informação obtida nas contas públicas para as contas nacionais. Neste sentido, e não obstante as diferenças existentes entre aquelas duas contabilidades, o presente artigo pretende apresentar diversas transacções em que os efeitos na contabilidade pública se afastam dos que estão preconizados no SEC 95, não sendo os mesmos considerados nos ajustamentos efectuados para transpor as contas públicas para as nacionais. Assim, diversas questões metodológicas se levantam pela utilização de diferentes critérios de reconhecimento e mensuração das transacções no contexto das contas públicas e das contas nacionais, limitando a convergência que se pretende e condicionando o cálculo dos agregados macroeconómicos. Palavras-Chave: Contas Públicas, Contas Nacionais, Harmonização, Comparabilidade.

Abstract: Portugal must present their national accounts according to ESA 95 rules, making adjustments of the information obtained in the public accounts for the national accounts. Despite the differences between those two accounts, this article aims to present some transactions in which the effects on public accounts deviate from those recommended in ESA 95, and that are not being considered in the adjustments made from government to nationals accounts. Thus, several methodological issues arise from the use of different criteria for recognition and measurement of transactions in the context of public and national accounts, limiting the aimed convergence and conditioning the calculation of macroeconomic aggregates. Keywords: Public Accounts, National Accounts, Harmonization, Comparability.

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A Contabilidade Pública em Portugal e as Contas Nacionais: - uma perspectiva crítica pp. 11-35

1. Introdução Portugal tem procedido, nos últimos anos, a alterações ao nível da Contabilidade do Sector Público Administrativo (SPA) de modo a atender às necessidades de passagem das contas na óptica da contabilidade pública para a contabilidade nacional, face às exigências resultantes da aplicação do Sistema Europeu de Contas de 1995 (SEC 95). Assim, pode ler-se na introdução do Decreto-Lei que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade Pública1 (POCP) que um dos seus objectivos consiste na “obtenção expedita dos elementos indispensáveis ao cálculo dos agregados relevantes da contabilidade nacional, particularmente dos que respeitam às contas nacionais das administrações públicas e que são particularmente importantes para aferição do cumprimento dos compromissos assumidos no quadro do Tratado instituindo a União Europeia”. Também no classificador económico das receitas e das despesas públicas actualmente em vigor em Portugal2 se salientou a necessidade de compatibilizar a informação prestada pelo Governo Português às instâncias comunitárias dado que se verificavam alguns desajustamentos dos anteriores classificadores face às necessidades de passagem das contas na óptica da contabilidade pública para contabilidade nacional, no âmbito das novas exigências resultantes da aplicação do SEC 95. Deste modo, e como salienta Lüder (2000), têm vindo a verificar-se reformas na contabilidade pública na maior parte dos países as quais, de forma intencional ou não, originam distorções na informação proporcionada pelas contas nacionais, dada a tendência a que se assiste de “desarmonizar” os sistemas de contabilidade pública dentro de cada país e entre países. Esta tendência da contabilidade pública afecta, negativamente, a contabilidade nacional, originando procedimentos que se enquadram na denominada “contabilidade criativa”, em virtude de existirem diferenças no que respeita às entidades informativas e às bases de contabilização de cada um dos sistemas. Outros autores, como Montesinos e Vela (2000) e Lüder e Jones (2003), reiteram a necessidade de harmonizar os sistemas contabilísticos na óptica da contabilidade pública, nomeadamente dentro da União Europeia, devido à diversidade de procedimentos e práticas existentes. Lüder (2000) salienta, ainda, que a necessidade de serem feitos ajustamentos à informação prestada pela contabilidade púbica, de modo a calcular os valores dos agregados macroeconómicos, como o défice orçamental ou a dívida pública, condiciona a sua comparabilidade e fiabilidade. Neste contexto, o presente artigo pretende apresentar algumas situações em que a informação produzida pela contabilidade pública continua desajustada face às exigências europeias. Assim, serão apresentadas as questões relativas 1 2

Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de Setembro. Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro.

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Paula Gomes e Manuela Sarmento

ao tratamento contabilístico ao nível da contabilidade pública e da contabilidade nacional (SEC 95) do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), dos Encargos Assumidos e Não Pagos (EANP), das regras de mensuração das despesas de capital e da existência de um período complementar para pagar e cobrar as despesas e as receitas, respectivamente. Serão, ainda, estudadas as regras de transposição das contas públicas para as nacionais seguidas pelo Instituto Nacional de Estatística (INE) respeitantes às situações apresentadas.

2. O Imposto sobre o Valor Acrescentado Com a publicação do POCP, a legislação existente a respeito da contabilização do IVA tornou-se contraditória, situação que se manteve até 2004. De facto, a Circular Série A n.º 1101, de 21 de Agosto de 1985, da Direcção-Geral do Orçamento (DGO) definia que o IVA dedutível deveria ser considerado na classificação económica da despesa a que dizia respeito, o mesmo se devendo fazer quanto ao IVA liquidado no que concerne à receita. Entretanto, em 1997, com a publicação do POCP, a movimentação patrimonial implica que nos casos de IVA liquidado ou dedutível a entidade funciona como mera intermediária, pelo que os reflexos patrimoniais e orçamentais não eram coerentes. O novo classificador económico de 20023 veio estabelecer que a liquidação de IVA deve ser considerada como operação extra orçamental. No entanto, nada diz quanto ao que fazer no caso da entidade proceder à dedução de IVA. Apenas em Dezembro de 2004, a DGO emitiu a Circular n.º 1314, que veio revogar a circular de 1985 e estabelecer a contabilização do IVA liquidado e dedutível como operações extra orçamentais, tornando coerentes os três diplomas que tratavam este assunto. Salienta-se que apesar de a partir de final de 2004 toda a legislação ser coerente sobre este tema existiam opiniões diferentes de uma entidade com competências normalizadoras nesta área. De facto, a opinião do Grupo de Trabalho que apoiou a aplicação do Plano das Autarquias Locais (SATAPOCAL) sobre o IVA não era coerente com a legislação em vigor, uma vez que sempre reiterou que o IVA liquidado e o dedutível deviam ter expressão orçamental nas classificações económicas associadas aos processos de receita e despesa respectivos. Deve ter-se presente que, no âmbito da contabilidade nacional, o SEC 95 estabelece que a produção de bens e serviços são valorizadas excluindo o IVA facturado e as compras de bens e serviços são registadas incluindo apenas o IVA não dedutível. Deste modo, a partir de 2004 a legislação portuguesa tornou coerente a solução seguida no contexto da contabilidade pública e da nacional. No entanto, em Janeiro de 2009, a DGO publicou a Circular Série A n.º 1345, de 6 de Janeiro de 2009, que veio revogar a Circular n.º 1314, voltando-se a in3

Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro.

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A Contabilidade Pública em Portugal e as Contas Nacionais: - uma perspectiva crítica pp. 11-35

stituir o tratamento do IVA liquidado e dedutível como operações orçamentais. Até à data não houve qualquer alteração ao Decreto-Lei n.º 26/2002, pelo que a Circular da DGO é contraditória com aquele diploma. Apresentam-se no Quadro 1 os tratamentos preconizados para o IVA pela diferente legislação. Quadro 1: Contabilização do IVA. Fonte

Circular Série A n.º 1345, de 6 de Janeiro de 2009, da DGO1

Circular Série A n.º 1314, de 23 de Dezembro de 2004, da DGO2

Contabilização do IVA O valor do IVA dedutível na aquisição de bens ou serviços é reconhecido na dotação orçamental que sustenta a despesa, devendo o registo do cabimento e do compromisso incidir nas rubricas correspondentes, pelo valor dos bens ou serviços adquiridos, acrescido do imposto dedutível.

Consequência

Operações orçamentais

O valor do IVA liquidado na venda de bens ou prestação de serviços deverá ser registado no orçamento de receita, na respectiva classificação económica que suporta a transacção. O IVA dedutível é contabilizado como operação extra orçamental. O IVA liquidado na venda de bens ou prestação de serviços é registado como operação extra orçamental.

Operações extra orçamentais IVA liquidado como operação extra orçamental

Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro

As operações relacionadas com imposto liquidado devem ser tratadas como “Operações de tesouraria”, Capítulo 17, Grupo 02, não sendo, portanto, enquadradas como receita orçamental.

SEC 95

A produção de bens e serviços são valorizadas excluindo o IVA facturado e as compras de bens e serviços são registadas incluindo apenas o IVA não dedutível.

Operações extra orçamentais

Circular Série A n.º 1101, de 21 de Agosto de 1985, da DGO

O IVA suportado (dedutível ou não) deveria integrar a mesma rubrica de classificação económica. O IVA liquidado seria considerado como uma receita orçamental.

Operações orçamentais

SATAPOCAL

A aquisição de bens ou serviços passíveis de IVA devem ser contabilizadas a um valor que inclui o montante do imposto incidente sobre o preço dos mesmos, pelo que a correspondente despesa deve onerar a dotação que suportar em termos orçamentais o encargo principal com a aquisição. A importância a cobrar aos clientes pela liquidação do imposto sobre bens ou serviços fornecidos deve ser classificada na mesma rubrica onde se escritura a receita proveniente daqueles fornecimentos.

Operações orçamentais

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IVA dedutível?

Paula Gomes e Manuela Sarmento

Deste modo, parece que Portugal considerou terem existido alterações na natureza das operações que envolvem o IVA e que tornaram necessário mudar a política contabilística seguida a qual se encontrava, aliás, harmonizada com a solução seguida pela União Europeia (UE). Deve ter-se presente que os orçamentos que consideram os valores do IVA como receitas e despesas orçamentais, apesar de estarem equilibrados (uma vez que o efeito se anula), apresentam a receita e a despesa sobreavaliada, face aos que adoptaram a outra solução. Refira-se, ainda, que os diversos boletins de execução orçamental de 2009 e de 2010 da DGO, que mostram a evolução das receitas e das despesas e fazem a análise comparativa com os períodos anteriores, não têm qualquer referência à alteração de procedimento no tratamento do IVA o que poderá condicionar a interpretação dos números relativos à execução orçamental. Também o Inventário de Fontes e Métodos português relativo à compilação dos dados no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (INE, 2007) estabelece, quanto ao IVA, apenas a necessidade de ajustar a informação apurada numa base de “caixa” para uma base de “caixa ajustada” dado que na óptica da Contabilidade Nacional se releva o momento em que o valor económico, os direitos ou obrigações são criados, transformados ou extintos e não quando ocorre o recebimento ou pagamento correspondente. Assim, a Comissão Europeia (2002: 124) estabelece que o IVA será registado nas contas nacionais no momento em que se realizou a actividade que gerou a obrigação fiscal. Deste modo, os montantes de base caixa registados nas contas públicas, terão um ajustamento temporal, de forma a serem afectados ao período em que se verificou a actividade que gerou a obrigação. Neste sentido, pode ler-se no relatório do Conselho Superior de Estatística (2003: 9) que “por razões que se prendem com falta de informação alternativa fiável, as Contas Nacionais têm vindo a adoptar os valores “caixa”, cobrados pela Administração Pública, para a totalidade dos impostos sobre os produtos. Não obstante, após analisar a realidade subjacente ao momento de ocorrência do facto gerador e a efectiva liquidação dos principais impostos, concluiu-se pela necessidade de proceder ao ajustamento temporal do IVA, uma vez que o montante cobrado em Janeiro de n+1 diz respeito à actividade económica ocorrida em Dezembro de n. Tomando como referência o prazo legal de apresentação do documento de auto-liquidação do IVA, adoptou-se como critério de ajustamento adicionar ao valor de IVA cobrado, 75% da diferença do total das receitas de IVA referentes a Janeiro e Fevereiro de n+1 e as receitas de Janeiro e Fevereiro de n”. Deste modo, considera-se que não se prevêem quaisquer ajustamentos decorrentes do facto de a informação referente às despesas e receitas ser apurada com IVA incluído (quer liquidado, quer o dedutível) quando tem que ser reportada à UE líquida daqueles valores. A Comissão Europeia (2002: 123) salienta que a forma como os impostos são registados no quadro do SEC 95, para efeitos do procedimento dos défices

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A Contabilidade Pública em Portugal e as Contas Nacionais: - uma perspectiva crítica pp. 11-35

excessivos, “é uma questão crucial: o método tem de ser transparente e o impacto sobre o défice das administrações públicas comparável”.

3. OS ENCARGOS ASSUMIDOS E NÃO PAGOS A contabilidade pública e a nacional assentam em bases diferentes sendo os fluxos relativos às administrações públicas frequentemente registados numa base de caixa, enquanto que para as contas nacionais os fluxos devem ser contabilizados numa óptica de acréscimo. No entanto, o próprio SEC 95 salienta a necessidade de flexibilidade no que respeita ao momento do registo dado que por vezes é difícil executar uma transformação exacta daqueles fluxos, passando-os de uma base caixa para uma base de especialização económica. Nestes casos pode, pois, ser necessário recorrer a aproximações (SEC 95, § 1.57). Os diversos Decretos-Lei de Execução Orçamental estabelecem a obrigação, por parte dos serviços, de prestar informação respeitante aos “encargos assumidos e não pagos” (EANP) dada a necessidade de ajustar a informação contabilística prestada numa base de caixa para uma base de acréscimo. No entanto, aquele conceito tem-se revestido de enorme dificuldade dado que a legislação portuguesa apresenta definições diferentes para aquelas despesas. De acordo com o relatório da Comissão para a análise das contas públicas (Banco de Portugal, INE e DGO, 2002), o Orçamento de Estado para 2002 foi revisto de modo a contemplar o pagamento de todas as despesas com origem em anos anteriores, o que fez aumentar o respectivo défice na óptica da contabilidade pública que usa um critério de caixa. Na óptica da contabilidade nacional, porém, essas despesas, uma vez que foram efectivamente realizadas em anos anteriores, têm que se adicionar ao défice desses mesmos anos, de acordo com um critério de compromissos ou de especialização económica. Naquele relatório foi produzida uma recomendação relativa ao registo das “despesas de anos findos” (Banco de Portugal, INE e DGO, 2002) no sentido de aqueles montantes deverem ser contabilizados, em contabilidade nacional, na despesa dos anos a que se referem os compromissos apesar de constituírem despesa do corrente ano em termos de contabilidade pública. Deste modo, para a elaboração da alteração ao Orçamento de 2002 a DGO solicitou a todos os Serviços do Estado “... o apuramento dos compromissos assumidos em anos anteriores e que constituirão pagamentos no presente ano económico, por conta das verbas inscritas no Orçamento do Estado para 2002” (Banco de Portugal, INE e DGO, 2002: p. 22). Esta solicitação aos Serviços manteve-se ao longo dos anos até que, em 2004, foi formulada de forma diferente. De facto, a Circular Série A n.º 1306 da DGO4, refere que até 2003 se utilizava a actividade 198 “despesas de anos anteriores” 4

Circular de 5 de Janeiro de 2004.

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Paula Gomes e Manuela Sarmento

para evidenciar o pagamento das despesas relativas a compromissos de anos anteriores, passando a determinar-se que “as despesas de anos anteriores a serem realizadas em 2004 apenas podem estar associadas a dívidas vencidas e não pagas em 2003 (facturas cujo prazo de pagamento findasse até 31 de Dezembro de 2003) e que transitaram para 2004”. Estabeleceu-se, ainda, a utilização de uma subalínea da classificação económica da despesa cuja segunda posição do campo será necessariamente “9” sempre que esteja em causa o pagamento de dívidas transitadas de 2003. Ora, assim sendo, mesmo que o compromisso e a factura fossem de 2003, se a mesma só se vencesse em 2004 o seu pagamento seria efectuado como despesa do ano e não de anos anteriores. Salienta-se que, de acordo com o POCP, o compromisso consiste na assunção, face a terceiros, da responsabilidade de realizar determinada despesa tendo como suporte uma requisição oficial, uma nota de encomenda, um contrato ou equivalente. Deste modo, o compromisso deverá ocorrer em momento anterior à factura, pelo que os compromissos por pagar serão, em princípio, superiores ao valor das facturas vencidas e não pagas. No entanto, na Circular Série A n.º 13335 a DGO estabelece que “os serviços e organismos deverão assegurar o adequado registo de pagamentos que respeitem a compromissos assumidos em anos anteriores com a devida especificação, em termos de classificação económica, oportunamente divulgada pela Circular Série A n.º 1306”. Em 2008, com a Circular Série A n.º 1339, a DGO alterou de novo o conceito de encargos de anos anteriores preconizando que se entende por “Encargos assumidos e não pagos, a assunção, face a terceiros, da responsabilidade de realizar determinada despesa, desde que seja certa - porque já foi reconhecida pelo devedor e não se encontra condicionada à ocorrência de qualquer acontecimento futuro, e, quer se encontre vencida - porque já expirou o prazo de pagamento, quer se encontre vincenda - porque o prazo de pagamento ainda não expirou”. Deste modo, a definição de despesa de anos anteriores assenta na existência de factura (ou documento equivalente) e não na existência de compromisso. No entanto, a mesma Circular salienta que se verifica uma alteração no conceito a utilizar de “Encargos Assumidos e Não Pagos” considerando-se, doravante, como o valor de todos os compromissos assumidos até à data, vencidos ou vincendos. A referida Circular estabelece, ainda, que se deve assegurar a rigorosa coerência entre o registo dos encargos assumidos e não pagos e a informação reflectida nos mapas de execução orçamental da despesa, na coluna relativa a “Despesa pagas – Anos anteriores”. Refira-se que o POCP preconiza que as despesas pagas de anos anteriores respeitam aos pagamentos efectuados no exercício relativos a obrigações assumidas em exercícios anteriores. Aquele diploma estabelece, ainda, que as obrigações constituídas correspondem aos compromissos assumidos. Deste modo, não 5

Circular de 11 de Abril de 2007.

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se afigura possível assegurar a coerência entre as despesas pagas de anos anteriores e os EANP se estes assentarem em dívidas e não em compromissos, a não ser que não se respeite o preceituado no Decreto-Lei do POCP. É de salientar que a Circular Série A n.º 1364 de 2011 revogou, entretanto, a Circular n.º 1339 mantendo, no entanto, o mesmo conceito de EANP, deixando de fazer referência aos compromissos assumidos e à coerência com as despesas pagas de anos anteriores. A confusão de conceitos mantém-se na Circular Série A n.º 1359 de 2010, quando a DGO estabelece que no respeitante aos “encargos assumidos certos e exigíveis” os serviços integrados devem proceder ao registo dos compromissos assumidos a satisfazer por dotações orçamentais de 2010 no SIC6 ou no RIGORE7, conforme aplicável, logo que seja emitida a nota de encomenda, ou a requisição oficial, ou quando o compromisso (que pode, nomeadamente, ser resultante da execução de contratos, tratados ou leis) se torne certo e exigível. Também os serviços e fundos autónomos devem registar os compromissos nos respectivos sistemas de contabilidade, assegurando que a informação reportada através do SIGO-SFA8 contém esta componente. Refira-se que esta nomenclatura continua a ser utilizada em 2011 na Circular n.º 1363. Não pode deixar-se de referir que a Secretaria-Geral do Ministério da Saúde emitiu, em 2008, a Circular Informativa n.º 20, na qual transcreve o teor de um ofício da DGO a respeito da definição de EANP, onde se estabelece que se pretende que aqueles encargos correspondam aos valores que estão efectivamente em dívida pelo serviço e que se aproximem aos registos de uma contabilidade numa óptica patrimonial, com um critério de responsabilidade assumida e de especialização económica. Reforça-se, ainda, que o conceito de EANP em vigor não corresponde à figura de “Compromisso” do SIC ou do SIGO-SFA. Os valores de ambas podem eventualmente corresponder mas não são necessariamente equivalentes, uma vez que o compromisso assumido no SIGO-SFA ocorre e está vocacionado para o controlo segundo uma óptica orçamental. Ora, se se está de acordo que a DGO parece pretender que os EANP respeitem aos valores em dívida, já não se compreende a razão de a própria DGO continuar a utilizar em diversas Circulares o conceito de compromisso de anos anteriores associado aos EANP se aqueles não são equivalentes. Os diversos Decretos-Lei de Execução Orçamental têm estabelecido a obrigatoriedade de os serviços e os organismos manterem actualizadas as suas dotações orçamentais com o registo dos encargos assumidos, de acordo com o disposto no artigo 45.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), e no artigo 10.º do 6

7 8

Sistema de Informação Contabilística utilizado pelos Serviços Integrados que apenas dispõem de contabilidade orçamental.

Rede Integrada de Gestão Orçamental e dos Recursos do Estado (RIGORE).

Sistema de Informação de Gestão Orçamental utilizado pelos Serviços e Fundos Autónomos.

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Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho. Refira-se que artigo 45.º da LEO respeita à assunção de compromissos e o artigo 10.º refere-se à contabilidade de compromissos ou encargos assumidos. Salienta-se que o Decreto-Lei que estabelece as normas de execução do OE para 20119 não utiliza a expressão “encargos assumidos” mas sim “compromissos” reforçando, no artigo 11.º, a necessidade de os serviços e organismos da administração central registarem todos os compromissos correspondentes a despesas certas, líquidas e exigíveis programadas para o ano de 2011, nos termos dos artigos 10.º e 11.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, ainda que a obrigação de pagamento não tenha ainda sido gerada. No entanto, também estes Decretos-Lei não ajudam a esclarecer a questão dado que preconizam que os serviços integrados e os serviços e fundos autónomos são responsáveis por proceder ao registo da informação sobre os EANP, incluindo o saldo das dívidas inicial e a transitar. O Decreto-Lei n.º 29-A/2011 no artigo 44.º n.º 4 acrescenta, ainda, que a “informação prestada nos termos do presente artigo deve ser consistente com o registo de compromissos a que se refere o artigo 11.º”. A Circular n.º 1339 salienta que a informação referente aos EANP se destina a ser utilizada na compilação das contas das Administrações Públicas para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos, bem como a dar cumprimento ao Programa “Pagar a Tempo e Horas”, o qual estabelece um conjunto de medidas visando a diminuição do prazo médio de pagamento a fornecedores. Mais uma vez está criada a confusão quanto ao que se entende por encargos assumidos. De facto, no âmbito do Programa “Pagar a Tempo e Horas” 10 os EANP correspondem às dívidas de curto prazo a fornecedores. No entanto, o Inventário de Fontes e Métodos português relativo à compilação dos dados no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (INE, 2007) estabelece a necessidade de ajustar a informação numa base de caixa para uma base de acréscimo dado que nem todos os serviços implementaram o POCP, o que é feito através de informação recolhida de Entidades Estatais. Os principais ajustamentos efectuados na despesa para a aproximar à especialização do exercício são efectuados adicionando à despesa paga os compromissos assumidos a pagar e retirando os pagamentos de compromissos assumidos em anos anteriores. De acordo com o INE (2007) tem que se passar de uma base de caixa para uma de compromissos, estabelecendo-se que os compromissos de anos anteriores correspondem às obrigações vencidas em anos anteriores. Apesar da referência a “compromissos” parece assumir-se a definição estabelecida em 2004 respeitante a dívidas vencidas e não pagas. No entanto, salienta-se que estes são os procedimentos actualmente em vigor e o conceito actual da DGO já não é o de dívidas vencidas, incluindo-se também as vincendas, pelo que se sugere uma 9

Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de Março. Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 22 de Fevereiro.

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actualização dos conceitos por parte do INE. A informação prestada nos diversos Relatórios referentes aos Orçamentos do Estado e Contas Gerais do Estado (CGE) também não contribui para a clareza dos conceitos dado que os dados relatados referentes às despesas de anos anteriores se reportam ao pagamento de compromissos de anos anteriores. Pode ler-se, por exemplo, no Relatório da CGE de 2007 (2007: 153) que a informação apresentada traduz o novo conceito de “encargos assumidos e não pagos”, adoptado no âmbito do “Programa Pagar a Tempo e Horas”, que considera o valor de todos os compromissos assumidos, independentemente de se encontrarem vencidos ou vincendos, enquanto que anteriormente apenas se tinha em conta o valor da dívida assumida, cujo prazo de pagamento já tivesse expirado. Apresenta-se no Quadro 2 um resumo dos conceitos de “Despesas de anos anteriores” ou de “Encargos assumidos e não pagos” apresentados em diversas fontes. Quadro 2: Conceito de encargos assumidos e não pagos.

Fonte

Circular Série A n.º 1364, de 11 de Março de 2011, DGO3

Circular Série A n.º 1363, de 9 de Março de 2011, DGO

Encargos assumidos e não pagos

Critério de reconhecimento

Facturas vencidas e vincendas (Dívida)

Os serviços e organismos da Administração Central são responsáveis por registar todos os compromissos correspondentes a despesas certas, líquidas e exigíveis programadas para 2011, mantendo este registo permanentemente actualizado, ainda que a obrigação de pagamento não tenha ainda sido gerada.

Compromissos

Os serviços e organismos registam os pagamentos relativos a compromissos assumidos em anos anteriores preenchendo com “9” a segunda posição da subalínea da classificação económica da despesa.

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Quadro 2: Conceito de encargos assumidos e não pagos (continuação). Encargos assumidos e não pagos

Critério de reconhecimento

Artigo 11.º Decreto-Lei n.º 69-A/2009, de 24 de Março

Os serviços e organismos da administração central registam todos os compromissos correspondentes a despesas certas, líquidas e exigíveis programadas para o ano de 201, ainda que a obrigação de pagamento não tenha ainda sido gerada.

Compromissos

Artigo 44.º Decreto-Lei n.º 69-A/2009, de 24 de Março

Os serviços integrados e os serviços e fundos autónomos são responsáveis por proceder ao registo da informação sobre os encargos assumidos e não pagos, incluindo o saldo da dívida inicial, o movimento no trimestre e o saldo da dívida a transitar para o trimestre seguinte. A informação prestada nos termos do presente artigo deve ser consistente com o registo de compromissos a que se refere o artigo 11.º.

Circular Série A n.º 1360, de 12 de Agosto de 2010, DGO

As despesas do exercício e as respeitantes a compromissos assumidos em anos anteriores são obrigatoriamente segregadas. A identificação de «Despesas de Anos Anteriores» é efectuada, à semelhança do que já acontece na execução orçamental, pela utilização da subalínea da classificação económica da despesa cuja segunda posição do campo será necessariamente 9.

Fonte

Circular Série A n.º 1359, de 23 de Junho de 2010, DGO

Circular Série A n.º 1354, de 4 de Dezembro de 2009, DGO

Encargos assumidos certos e exigíveis - Os serviços procedem ao registo dos compromissos assumidos logo que seja emitida a nota de encomenda, ou a requisição oficial, ou quando o compromisso (que pode nomeadamente ser resultante da execução de contratos, tratados ou leis) se torne certo e exigível. Os serviços e organismos da Administração Central devem inscrever separadamente as despesas do exercício e as respeitantes a compromissos assumidos em anos anteriores.

Dívida? Compromissos?

Compromissos

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Quadro 2: Conceito de encargos assumidos e não pagos (continuação). Fonte

Encargos assumidos e não pagos

Critério de reconhecimento

Circular Série A n.º 1351, de 14 de Maio de 2009, DGO

Os serviços e organismos devem assegurar o adequado registo de pagamentos que respeitem a compromissos assumidos em anos anteriores.

Compromissos

Artigo 52.º Decreto-Lei n.º 69-A/2009, de 24 de Março

Dívida (factura)

Verifica-se uma alteração no conceito a utilizar de “Encargos Assumidos e Não Pagos” considerando-se, doravante, como o valor de todos os compromissos assumidos até à data, vencidos ou vincendos. Circular Série A n.º 1339, de 1 de Abril de 2008, DGO

INE: Inventário de Fontes e Métodos relativo à compilação dos dados no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos

“Entende-se por encargos assumidos e não pagos a assunção, face a terceiros, da responsabilidade de realizar determinada despesa, desde que seja certa – porque já foi reconhecida pelo devedor e não se encontra condicionada à ocorrência de qualquer acontecimento futuro –, e quer se encontre vencida – porque já expirou o prazo de pagamento - quer se encontre vincenda – porque o prazo de pagamento ainda não expirou”. Information from budget reporting is used to bring cash basis closer to accrual basis, by deducting from the expenditure paid in year (n), the payments relative to previous years’ commitments, and adding the expenditure of year (n) which will remain outstanding for the year (n+1). A previous year commitment is an obligation with payment due in prior years.

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Compromissos? Facturas vencidas e vincendas?

Compromissos? Facturas vencidas?

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Quadro 2: Conceito de encargos assumidos e não pagos (continuação). Fonte

Encargos assumidos e não pagos

Critério de reconhecimento

Circular Série A n.º 1333, de 11 de Abril de 2007, DGO

Os serviços e organismos deverão assegurar o adequado registo de pagamentos que respeitem a compromissos assumidos em anos anteriores, com a devida especificação, em termos de classificação económica, oportunamente divulgada pela Circular Série A n.º 1306, de 5 de Janeiro de 2004.

Compromissos

Circular Série A n.º 1306, de 5 de Janeiro de 2004, DGO

Até 2003 utilizava-se a actividade 198 “Despesas de anos anteriores” para evidenciar o pagamento das despesas relativas a compromissos de anos anteriores. As despesas de anos anteriores a serem realizadas em 2004 apenas podem estar associadas a dívidas vencidas e não pagas em 2003 (facturas cujo prazo de pagamento findasse até 31 de Dezembro de 2003) e que transitaram para 2004.

Facturas vencidas

Circular Série A n.º 1297, de 4 de Novembro de 2002, DGO

“Orçamento de Estado para 2003 – Despesas de anos anteriores” preceitua que “não podem ser inscritas dotações orçamentais em 2003 que se destinem a pagamento de compromissos de anos anteriores”.

Compromissos

Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de Setembro

As despesas pagas de anos anteriores são aquelas cujas obrigações foram assumidas em exercícios anteriores.

Compromissos

Artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho

A contabilidade de compromissos ou encargos assumidos consiste no lançamento das obrigações constituídas.

Compromissos

4. Classificação Económica das Despesas O classificador económico das despesas e receitas públicas11 reforça que os diversos códigos assentam “na observância de princípios fundamentais da contabilidade pública, como sejam a legalidade e a transparência na aplicação dos recursos públicos financeiros, visando a concretização das prioridades de política

Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro.

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económica e social”. A substituição dos anteriores classificadores12 decorreu da sua não adequação face às mudanças sofridas nos últimos anos pela administração financeira do Estado e dos compromissos assumidos no âmbito da UE, nomeadamente no que concerne aos constrangimentos impostos pelos compromissos assumidos em matéria de consolidação orçamental, o que passa pelo acompanhamento individualizado da execução orçamental de cada um dos subsectores do SPA. A nível nacional, a Administração Pública (AP) portuguesa foi alvo de uma reforma financeira, que se traduziu na adopção de procedimentos contabilísticos que vão para além da mera aferição da legalidade da classificação económica das receitas e despesas públicas baseando-se, actualmente, numa lógica de gestão racional dos recursos financeiros afectos ao SPA. Deste modo, o novo classificador económico das receitas e despesas públicas veio consubstanciar, no domínio orçamental, a concretização dos objectivos decorrentes da adopção do POCP e demais planos sectoriais, pretendendo-se a normalização contabilística ao nível de todo o SPA, dado este classificador ter sido estendido a subsectores que não se encontravam abrangidos pelos anteriores classificadores, nomeadamente à segurança social e à administração local e regional (saliente-se que, por exemplo, o sector da administração local se encontrava sujeito ao classificador previsto no POCAL). Acresceu ainda o facto de, com o desenvolvimento na AP da gestão baseada na contabilidade patrimonial e analítica em virtude da adopção do POCP e subsequentes planos sectoriais, se ter sentido a necessidade de se proceder a uma harmonização contabilística também no plano da contabilidade orçamental. Por outro lado, esteve também em causa a adaptação dos classificadores existentes às necessidades em termos de passagem da óptica da contabilidade pública à contabilidade nacional, designadamente no âmbito da aplicação do SEC 95. Decorrente desta preocupação houve, ainda, que estruturar os diversos códigos de classificação económica da receita e da despesa de acordo com o conceito de “sector institucional”, relevante para efeitos de apresentação de valores para o conjunto da economia. Neste sentido, o âmbito de abrangência do Agrupamento de classificação económica de despesa 07.00.00 “Aquisição de bens de capital” foi significativamente alargado, aproximando-se do conceito de formação bruta de capital fixo, na óptica da contabilidade nacional (SEC 95) e de imobilizado, na óptica da contabilidade patrimonial. Assim, o Decreto-Lei n.º 26/2002 estabelece que “não obstante as várias acepções em que o termo «investimento» pode teoricamente ser tomado, salienta-se que, para efeitos do presente classificador, o mesmo é encarado segundo uma óptica de estrita natureza de investimento, pelo que, no âmbito daquele su12

Decretos-Leis n.os 112/88, de 2 de Abril, e 450/88, de 12 de Dezembro, classificação económica das despesas e receitas públicas, respectivamente.

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bagrupamento, se compreenderão, exclusivamente, as despesas com a aquisição (e também as grandes reparações) dos bens que contribuam para a formação de «capital fixo», isto é, os bens duradouros utilizados, pelo menos, durante um ano, na produção de bens ou serviços, sem que dessa utilização resulte alteração significativa da sua estrutura técnica (máquinas, equipamentos, material de transporte, edifícios, outras construções, etc.)”. Esta definição é bastante semelhante à apresentada pelo Decreto-Lei n.º 232/97 quanto ao “imobilizado” o qual “inclui os bens detidos com continuidade ou permanência e que não se destinam a ser vendidos ou transformados no decurso normal das operações da entidade”. Também o SEC 95 apresenta o conceito de “formação bruta de capital fixo” como englobando as aquisições de activos fixos sendo estes os “activos corpóreos ou incorpóreos resultantes de processos de produção, que são por sua vez utilizados, de forma repetida ou continuada, em processos de produção por um período superior a um ano” (SEC 95: § 3.102). No entanto, apesar de os conceitos estarem bastante próximos, considera-se que ainda existem situações em que não se encontram totalmente compatibilizados limitando a obtenção de informação harmonizada e condicionando o apuramento do agregado relativo à “formação bruta de capital fixo”. De facto, os imobilizados podem não englobar apenas despesas de capital, mas também despesas correntes. Assim, considera-se que a distinção apresentada pode ser desvirtuada em certas situações como no caso de uma entidade decidir fazer a construção de um edifício por adjudicação da obra a uma empresa, sendo os pagamentos ao empreiteiro considerados como despesas de capital (investimento). Se a obra for efectuada por administração directa, com máquinas e funcionários da própria entidade, as despesas serão contabilizadas como correntes, o que se traduz no facto de a mesma obra poder ter classificações contabilísticas patrimoniais e orçamentais distintas, dado que quer num caso quer no outro será contabilizada como Imobilizado. Outros exemplos podem ser apresentados, como a situação da contabilização das despesas de aquisição de imobilizados. De facto, a contabilização orçamental das despesas associadas à aquisição não parece estar harmonizada com o tratamento patrimonial e com o preconizado pelas contas nacionais. Nos critérios de valorimetria, o POCP estabelece que se considera como “custo de aquisição de um activo a soma do respectivo preço de compra com os gastos suportados directa ou indirectamente para o colocar no seu estado actual”. Também no âmbito do SEC 95 se considera que “a formação bruta de capital fixo é avaliada ao preço de aquisição, incluindo as despesas de instalação e os demais custos da transferência de propriedade” (§3.113). Apenas o classificador orçamental estabelece apenas que os investimentos compreendem as despesas com a aquisição dos bens duradouros, não fazendo referência ao que considera como “despesas com a aquisição”, ou seja, não estabelecendo de forma clara que incluem os gastos com a compra (ao contrário do que acontece, por exemplo, com as grandes

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reparações e benfeitorias). Tem sido prática corrente considerar as despesas associadas à compra como despesas correntes pelo que o valor contabilizado em despesas de capital e em imobilizado não será coincidente.

5. O Período Complementar Apesar de não contempladas no POCP (ao contrário do que acontece em alguns planos sectoriais), as regras orçamentais consistem num conjunto de normas e procedimentos disciplinadores da vida financeira do Estado pelo que se considera que as mesmas não podem estar dissociadas do modelo contabilístico preconizado no plano público. Deste modo, a Lei de Enquadramento Orçamental13 (LEO) consagra um conjunto de regras e princípios, os quais, respeitando a Constituição, disciplinam o OE e estabelecem os procedimentos relativos à sua elaboração, organização, discussão, aprovação, execução e alteração, bem como ao correspondente controlo. No que concerne ao âmbito de aplicação, de acordo com o artigo 2.º n.º 1, a LEO aplica-se “ao OE, que inclui os orçamentos dos serviços que não dispõem de autonomia administrativa e financeira14, dos serviços e fundos autónomos (SFA) e da segurança social, bem como às correspondentes contas”. Há que ter presente, ainda, o n.º 5 daquele artigo onde se define que “sem prejuízo do princípio da independência orçamental estabelecido no n.º 2 do artigo 5.º, são aplicáveis aos orçamentos das regiões autónomas e das autarquias locais os princípios e regras contidos no título II15 da presente lei”. Uma das regras orçamentais constantes da LEO é a regra da anualidade (regulamentada pelo artigo 106.º, n.º 1, da CRP e pelo artigo 4.º da LEO) a qual define que o orçamento é um documento de periodicidade anual, sem prejuízo de integrar programas e projectos que impliquem encargos plurianuais, o que comporta uma dupla exigência: ser votado e ser executado anualmente. Em Portugal, desde 1936, que o ano económico coincide com o ano civil, não implicando, no entanto, a regra da anualidade a coincidência entre os dois. A delimitação do período orçamental assenta em dois sistemas possíveis: orçamento de exercício e orçamento de gerência (ou de caixa). No orçamento de exercício são inscritos os débitos e os créditos originados no ano, enquanto que no orçamento de gerência são incluídas as despesas a realizar e as receitas a cobrar efectivamente durante o ano. O sistema de gerência é o que vigora em Portugal desde 1930, sendo necessário, no entanto, ter presente que se admite a inscrição de despesas e de receitas a realizar num período complementar, a indicar em cada ano no Decreto-Lei de execução orçamental. De facto, apesar de não ter sido expressamente consagrado o sistema de Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto e alterações posteriores. Serviços integrados (SI). 15 Respeita aos princípios e regras orçamentais. 13 14

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gerência em nenhum artigo da LEO, foi este o adoptado como base conceptual de construção do orçamento. A opção pelo sistema de gerência parece dever-se (Pinto e Santos, 2005: 60): Ao controlo mais fácil da tesouraria, a qual se reveste de uma importância crucial numa economia com défices excessivos e sucessivos. No entanto, esta opção levanta alguns problemas na elaboração das contas nacionais, nomeadamente no que concerne às obrigações de anos findos (uma vez que devem estar contidos nesses anos económicos e não no de pagamento) e às cobranças efectuadas em anos diferentes daqueles em que foram liquidadas. Ao fecho mais célere da Conta Geral do Estado (CGE), uma vez que é mais fácil e rápido fechar contas por tesouraria do que por conta corrente com diversas entidades. De um ponto de vista económico-financeiro, a regra da anualidade resulta da necessidade de a programação e controlo das actividades ser efectuada de acordo com uma determinada perspectiva temporal. Torna-se, no entanto, necessário considerar horizontes temporais mais vastos pelo que os orçamentos do SPA podem integrar programas, medidas e projectos ou acções que impliquem encargos plurianuais16. Apesar de o orçamento ser anual a lei admite a possibilidade de se considerar um período complementar17 para efectivação dos pagamentos e dos créditos originados ou autorizados no respectivo ano económico (este último só será aplicável aos serviços integrados (SI)18), até à data que for indicada em cada ano no Decreto-Lei de execução orçamental. Estes têm operacionalizado o período complementar sustentando um sistema que compreende regimes diferentes de inscrição das receitas e das despesas na CGE. De facto, no âmbito da legislação aplicável ao orçamento19 o sistema apresenta as seguintes características: Não são consideradas na CGE as despesas que não possam ser processadas, liquidadas e pagas até 7 de Janeiro. São, ainda, consideradas caducadas todas as autorizações de despesa cujo pagamento não tenha sido efectivado até à mesma data. A generalidade das receitas entra na CGE quando a sua efectivação se realize até 19 de Janeiro, relativamente a créditos originados ou autorizados até 31 de Dezembro. No que concerne às receitas resultantes do endividamento público não se encontra referência ao respectivo período complementar (a Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, determina que “o endividamento público directo autorizado em cada exercício orçamental poderá ser efectivado no exercício subsequente”). Deste modo, também o prazo de 19 de Janeiro será aplicável a este tipo de receiArtigo 4.º, n.º 3, da LEO. Artigo n.º 7, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho. 18 Artigo n.º 52, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho. 19 Para a execução orçamental de 2011 foi publicado o Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de Março. 16 17

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tas (Melo e Porto, 2003). Do exposto resulta que o período complementar para as receitas é mais extenso que o período previsto para as despesas, o que poderá conduzir à distorção da execução orçamental. É de sublinhar, por último, que a lei admite períodos complementares para o Estado mas não para as regiões autónomas ou para as autarquias locais. Esta situação consiste numa incoerência do sistema financeiro conduzindo a que, nas contas nacionais, se considerem valores de receitas e despesas que não correspondem ao mesmo período de tempo. Acresce, ainda, a distinção existente quanto ao período complementar, o qual é aplicável às receitas da administração directa do Estado, mas não se aplica às receitas dos SFA nem ao orçamento da segurança social. Este facto implica que os pagamentos efectuados neste período por serviços e fundos autónomos ou da segurança social a entidades da administração directa do Estado podem ser imputados a um ano, enquanto que as correspondentes receitas serão imputadas como respeitando a outro ano. Esta situação traduz-se em dificuldades acrescidas a uma correcta consolidação orçamental, distorcendo a comparação entre as contas dos diversos subsectores da administração central e da segurança social, uma vez que as regras relativas ao encerramento das diversas contas não são uniformes. Salienta-se, ainda, que a LEO ao não determinar a data limite para o fecho das operações de execução orçamental, permite que essa data seja fixada anualmente nos respectivos Decretos-Lei de execução orçamental, o que se traduz na possibilidade de fazer variar essa data e, desse modo, os saldos apresentados em cada ano.

6. Conclusões Actualmente temos legislação em vigor que estabelece a contabilização do IVA como operação orçamental e como extra orçamental. A 1.ª solução resulta contraditória, também, com o tratamento patrimonial preconizado pelo POCP e com a solução preconizada pelo SEC 95. Deste modo, à questão da substância da operação em causa acresce a questão da legalidade da mesma, uma vez que os diplomas actualmente em vigor são incoerentes entre si. Acresce, ainda, o facto de o INE não proceder a qualquer ajustamento do IVA em virtude de tratar valores de despesa com IVA dedutível e de receita com IVA liquidado (quando para efeitos de apuramento das contas nacionais deveriam estar líquidos daqueles valores). O conceito de “compromisso” sempre foi relevante para efeitos de contabilidade orçamental sendo os serviços obrigados a possuir uma contabilidade de compromissos resultantes das obrigações assumidas. Quando se pretende utilizar o conceito de encargos assumidos para recolher informação para o “Programa Pagar a Tempo e Horas”, onde se pretende calcular prazos de pagamento de facturas, está-se a utilizar um conceito orçamental para apurar informação

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patrimonial. Em simultâneo, a compilação das contas das Administrações Públicas para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos tem-se baseado na necessidade de serem efectuados um conjunto de ajustamentos à informação reportada numa base de caixa (dado que muitos serviços ainda não adoptaram a contabilidade patrimonial) de modo a ajustá-la a uma base de acréscimo. No entanto, o INE utiliza a informação recolhida com base no conceito de EANP para proceder àqueles ajustamentos, quando as regras estabelecidas indicam que a correcção a efectuar deveria basear-se nos compromissos que ficam por pagar (que devem ser somados à despesa paga) e nos compromissos pagos de anos anteriores (que deve ser retirada àquela despesa). As próprias fontes do INE são confusas dado que parecem ter tentado integrar a alteração introduzida pela DGO com a Circular n.º 1306, no sentido de considerar apenas as facturas vencidas e não pagas. No entanto, aquele conceito já foi alterado pela Circular n.º 1339 e não se procedeu a qualquer alteração daquele documento metodológico. Acresce ainda o facto de aquele documento manter o conceito de compromissos quando não é esta a informação que tem sido recolhida pela DGO quanto aos EANP, apesar de ela própria parecer confundir constantemente os conceitos de compromissos com o de EANP, quando “claramente” estabeleceu que o segundo se reporta aos valores efectivamente em dívida pelos serviços. Salienta-se que a informação reportada pelos Relatórios do Orçamentos do Estado e das Contas Gerais do Estado não é clara dado que os valores apresentados como referentes a despesas pagas de anos anteriores e contribuindo para o ajustamento das contas públicas para as contas nacionais respeitam a compromissos de anos anteriores, quando não é certo (e, até, muito pouco provável) que seja essa a base daquela informação. Também o documento metodológico do INE deve estabelecer de forma clara quais são os métodos de conversão da despesa pública em despesa nacional dado que não existe correspondência entre a metodologia estabelecida e a informação recolhida e utilizada para efectuar aqueles ajustamentos. Continuam a verificar-se situações em que os valores dos imobilizados não estão reconhecidos como despesas de capital (mas em despesas correntes) o que limita a determinação do valor de “formação bruta de capital fixo” ao nível das contas nacionais. Tenha-se presente que ainda existem muitas entidades cuja informação financeira se limita à contabilidade orçamental. A existência de um período complementar para efectivar pagamentos e recebimentos, com datas diferentes para cada um deles e aplicáveis apenas a determinados organismos do SPA traduz-se numa incoerência do sistema financeiro dado que movimentos entre entidades do SPA podem ser reportados em anos económicos diferentes. Acresce ainda o facto de o período complementar não ser aplicável às regiões autónomas ou às autarquias locais o que poderá conduzir a que, nas contas nacionais, sejam consideradas valores de receitas e despesas que não respeitam ao mesmo período de tempo.

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A contabilidade pública portuguesa tem sido alvo de grandes alterações, sendo que algumas delas são de tal modo frequentes que se considera que condicionam o apuramento de informação comparável. As sucessivas alterações ao nível da legislação, as incoerências existentes entre diversa legislação nacional e entre esta e a comunitária, as diferenças de valorimetria entre a contabilidade orçamental, a patrimonial e a nacional e a existência de diferentes períodos de prestação de contas originam distorções na informação proporcionada pelas contas públicas e, em consequência, pelas contas nacionais. Não nos podemos esquecer que Portugal tem que respeitar o SEC 95, o que permite comparar estatísticas de países diferentes, e que não é possível assegurar a coerência internacional se os conceitos não forem os mesmos nos diversos países, nem se pode garantir a comparabilidade no tempo daqueles conceitos se eles não se mantiverem constantes. Neste sentido, considera-se que a falta de clareza e mesma alguma confusão que parece estar patente em diversa legislação poderá ter repercussões na harmonização e comparabilidade da informação, mesmo a nível nacional, condicionando o princípio contabilístico da consistência e não contribuindo para o reporte de informação útil para o utente. Do mesmo modo, não se garante a correcta recolha de informação para efeitos do cálculo do défice das contas nacionais limitando a comparabilidade da informação prestada e condicionando a convergência entre a Contabilidade Nacional com a reportada pelos restantes Estados-membros.

Referências BANCO DE PORTUGAL, INE, DGO. (2002). Relatório da Comissão para a Análise das Contas Públicas. Disponível na Internet em <http://www.dgo. pt/FP/index.htm>. [Acedido em 6 de Fevereiro de 2007]. COMISSÃO EUROPEIA. (2002). Manual do SEC 95 sobre o Défice e a Dívida das Administrações Públicas. Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias. Disponível na Internet em <http://epp.eurostat. ec.europa.eu >. [Acedido em 15 de Setembro de 2010]. CONSELHO SUPERIOR DE ESTATÍSTICA. (2003). O Tratamento dos Impostos e Subsídios sobre os Produtos e Produção, nas Contas Nacionais. Grupo de Trabalho sobre Contas Nacionais e Regionais, Junho, Disponível na Internet em <http://www.cse. ine.pt>. [Acedido em 3 de Fevereiro de 2011]. Lüder, K. (2000), National Accounting, Governmental Accounting and crosscountry Comparisons of Governmental Financial Condition, Financial Accountability and Management, 16 (2), 117-128. Lüder, K. e JONES, R. (2003), Reforming Governmental Accounting and Budgeting in Europe, Price Waterhouse Coopers, Frankfurt. MELO, A. B. & PORTO, M. L. (2003). A Regra da Anualidade na Contabilidade

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Paula Gomes e Manuela Sarmento

Pública Portuguesa. “Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra”, no 75, 985-1009. MINISTÉRIOS DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. (2007). Relatório da Conta Geral do Estado de 2007. Volume I. Disponível na Internet em <http://www.dgo.pt/cge/cge2007/CGE_2007_vol1.pdf>. [Acedido em 20 de Novembro de 2010]. MONTESINOS, V. e VELA, M. (2000). Governmental Accounting in Spain and the European Monetary Union: a critical perspective, Financial Accountability and Management, 16(2), 129-150. INE – Instituto Nacional de Estatística. (2007). EDP Consolidated Inventory of Sources and Methods – Inventário de Fontes e Métodos relativo à compilação dos dados no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, Departamento de Contas Nacionais do INE, Setembro, Disponível na Internet em <http:// www.ine.pt>. [Acedido em 3 de Setembro de 2010]. PINTO, A. C. & SANTOS, P. (2005). “Gestão Orçamental Pública”. Lisboa: Publisher Team. SATAPOCAL. “Perguntas e Respostas”. Disponível na Internet em http://www. dgaa.pt/pocal-web/index.html, em 3 de Janeiro de 2009.

Legislação Circular Série A n.º 1364, de 11 de Março de 2011. DGO. Instruções sobre a forma de prestação da informação respeitante aos Encargos Assumidos e Não Pagos. Circular Série A n.º 1363, de 9 de Março de 2011. DGO. Instruções complementares ao Decreto-Lei de Execução Orçamental para 2011. Circular Informativa n.º 20/SG, de 1 de Agosto de 2008. Secretaria-Geral do Ministério da Saúde. Encargos Assumidos e Não Pagos. Circular Série A n.º 1360, de 12 de Agosto de 2010. DGO. Instruções para preparação do Orçamento do Estado para 2011. Circular Série A n.º 1359, de 23 de Junho de 2010. DGO. Instruções complementares ao Decreto-Lei de Execução Orçamental para 2010. Circular Série A n.º 1354, de 4 de Dezembro de 2009. DGO. Instruções para preparação do Orçamento do Estado para 2010. Circular Série A n.º 1351, de 14 de Maio de 2009. DGO. Instruções complementares ao Decreto-Lei de Execução Orçamental para 2009. Circular Série A n.º 1345, de 6 de Janeiro de 2009. DGO. Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) - Contabilização. Circular Série A n.º 1343, de 1 de Agosto de 2008. DGO. Instruções para preparação do Orçamento do Estado para 2009. Circular Série A n.º 1339, de 1 de Abril de 2008. DGO. Instruções para a forma de prestação da informação respeitante aos Encargos Assumidos e Não Pagos.

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A Contabilidade Pública em Portugal e as Contas Nacionais: - uma perspectiva crítica pp. 11-35

Circular Série A n.º 1333, de 11 de Abril de 2007. DGO. Instruções complementares ao Decreto-Lei de Execução Orçamental para 2007. Circular Série A n.º 1314, de 23 de Dezembro de 2004. DGO. Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) - Contabilização como operação extraorçamental. Circular Série A n.º 1306, de 5 de Janeiro de 2004. DGO. Registo contabilístico das dívidas vencidas e não pagas em 2003, que transitaram para 2004. Circular Série A n.º 1297, de 4 de Novembro de 2002. DGO. Orçamento de Estado para 2003 - Despesas de anos anteriores. Circular Série A n.º 1101, de 21 de Agosto de 1985. DGO. Classificação económica do IVA. Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de Março. Estabelece as Normas de Execução do Orçamento do Estado para 2011. Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro. Regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas e estrutura das classificações orgânicas aplicáveis aos organismos que integram a administração central. Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de Setembro. Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP). Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho. Regime de Administração Financeira do Estado. Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, Lei de Enquadramento Orçamental, Republicada no Diário da República, n.º 199, Série I-A, de 24 de Agosto de 2004. Resolução de Conselho de Ministros (RCM) n.º 34/2008, de 22 de Fevereiro. SEC 95. Regulamento (CE) n.º 2223/96 do Conselho, de 25 de Julho de 1996. Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade. Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

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Consórcios Públicos: uma alternativa para a Política Económica dos pequenos municípios

Giovani Clark Universidade Católica de Minas Gerais – PUC Minas Faculdade de Direito da UFMG. Délia Mara Villani Monteiro UNIFENAS-BH Técnica do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais

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Consórcios Públicos: uma alternativa para a Política Económica dos pequenos municípios pp. 37-58

Resumo: Este artigo aborda a possibilidade da construção do desenvolvimento sustentável pelos pequenos Municípios com perfis semelhantes, localizados próximos uns dos outros, através do compartilhamento de suas responsabilidades, mediante a criação de Consórcios Públicos, no intuito de planejar e executar políticas econômicas comuns intermunicipais, objetivando o fim das desigualdades regionais e sociais. A integração e a cooperação dos pequenos Municípios brasileiros (carentes, geralmente, de meios técnicos, financeiros e de pessoal) são possíveis, não apenas para prestação de serviços públicos, mas, também, para intervir no domínio econômico, beneficiando aqueles mais carentes de recursos, inclusive reaproveitando os resíduos sólidos no processo produtivo, gerando renda e dignidade aos munícipes, bem como dando cumprimento à Política Nacional de Resíduos Sólidos, Lei n. 12.305/2010. Palavras–Chave: Pequenos Municípios; Gestão Compartilhada; Consórcios Públicos; Desenvolvimento; Política Econômica; Resíduos Sólidos. Abstract : This article discusses the possibility of building sustainable development by small municipalities with similar profiles, located close to each other, through the sharing of responsibilities, through the creation of Public Sector Partnerships, in order to plan and execute joint intermunicipal economic policies, aiming the end of regional and social differences. The integration and cooperation of small Brazilian municipalities (lacking generally technical, financial and personnel resources) are possible not only to public service, but also to interfere in the economic field, benefiting those most in need of resources, including reusing solid waste in the production process, generating income and dignity to residents, and in keeping with National Policy on Solid Waste, Law N. 12.305/2010. Key-words: Small Municipalities; Shared Management; Public Sector Partnerships; Development; Economic Policy; Solid Waste.

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1. Introdução A Constituição da República de 1988, claramente, posicionou os Municípios como integrantes da Federação ao dispor, no seu artigo 1º, que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Assim, a Federação brasileira foi construída em três níveis, contendo as ordens: nacional, estadual e municipal. O Município adquiriu a capacidade de auto-organização e para produzir legislação endógena, a partir da sua Lei Orgânica, tornando-se ‘Ente Federado Autônomo’. A Constituição determinou como áreas de competências municipais aquelas correspondentes às matérias predominantemente de interesse local. No artigo 30, incisos I e II, estão previstas a competência legislativa privativa, para os assuntos de interesse municipal, cabendo a ele suplementar a legislação federal e estadual no que couber, que deve ser articulada com as competências legislativas concorrentes de nossa Carta Política (art. 24, I e V, da CR). Portanto, ele deve versar sobre Direito Econômico no âmbito local. Como consequência da autonomia, há o incremento da responsabilidade de o Município realizar ações para suprir as necessidades dos munícipes. O planejamento, a política fiscal e orçamentária, a oferta de serviços públicos, a gestão de pessoal, o incentivo à produção agrícola ou industrial, a política habitacional, a proteção ambiental, a infraestrutura do setor de turismo, dentre outras atividades, tem como protagonista o Município. Assim sendo, devem os poderes locais realizarem suas políticas econômicas articulando as suas múltiplas variantes e interesses, dentro de sua competência constitucional, buscando a efetivação da nossa Carta Política de 1988. As disparidades entre os Municípios brasileiros são grandes. É possível, a partir de dados do Estado de Minas Gerais, visualizar as desigualdades entre eles, considerando os valores do Produto Interno Bruto - PIB e do PIB per capita. Informações colhidas pela Fundação João Pinheiro demonstram a situação dos Municípios mineiros, uma vez que o PIB per capita médio em Minas Gerais atinge o valor de R$ 14.233,00, em 2008. Entre os 853 Municípios mineiros, apenas 114 alcançam esse valor. Os demais 739 Municípios apresentaram valores que oscilaram entre R$ 2.914,00 e R$ 14.200,00. O Município de Belo Horizonte, em 2008, apresenta como PIB per capita o valor de R$ 6.715,54 e, como PIB, o valor de R$ 42.151.108.000,00, contribuindo com 14,9% do total do Estado. (MINAS GERAIS, Fundação João Pinheiro, 2008) Então, resta aos administradores públicos empreender esforços no sentido de construírem políticas econômicas municipais, em conjunto com a sociedade, com a finalidade de aumentar a qualidade de vida das suas comunidades. O compartilhamento da gestão administrativa e econômica entre os Municípios, com características semelhantes, situados em área contígua, é uma das alternativas para os pequenos Municípios, utilizando-se como marco legal a Lei n. 11.107de 11/04/2005, a Lei dos Consórcios Públicos, no intuito acima referido. No pre-

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sente trabalho, usaremos as obras dos Professores Washington Peluso Albino de Souza e Giovani Clark, como nosso marco teórico, principalmente para ressaltar o Direito Econômico e consequentemente a política econômica intermunicipal.

2. A possibilidade de realização de Consórcios Públicos Os Consórcios Públicos são contratos que resultam na criação de pessoas jurídicas, sem fins lucrativos, públicas ou privadas, constituídas unicamente por Entes da Federação para a realização de interesses comuns, incluindo políticas econômicas. A Lei n. 11.107/2005 de 11/04/2005 é o ato normativo que possibilita a criação dessas pessoas jurídicas, formadas por certo número daqueles. Portanto, dispõe sobre as normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem Consórcios Públicos. Assim sendo, o Consórcio Público é um instrumento de ação coordenada e harmônica de diversos Entes Federativos, para a prestação de serviços públicos e também para a elaboração/execução de políticas econômicas que, embora de titularidade seja de cada um, a ação conjunta mostra-se eficiente, qualificada e vantajosa aos consorciados. Vislumbram-se diversidades entre os Municípios brasileiros. Há nos grandes e nos médios Municípios certa capacidade de atuar endogenamente na gestão administrativa e na vida econômica por si sós. No entanto, os pequenos (inúmeros) enfrentam dificuldades, seja na gestão administrativa, seja na prestação de serviços públicos, seja na formulação/execução das políticas econômicas destinadas ao desenvolvimento. É para esses Municípios, de pequeno porte, localizados em áreas contíguas, vulneráveis no campo econômico e social, que dirigimos este artigo. O oferecimento de serviços públicos de qualidade já é fato consolidado por alguns Consórcios Públicos de saúde. A gestão administrativa consorciada pode ser expandida para a consecução de variadas atividades, v. g., a realização de concursos públicos para a admissão de pessoal e a consultoria jurídica. Pode ainda ser aplicada às matérias de Direito Econômico: via o planejamento, enquanto técnica de intervenção dos Municípios consorciados no domínio econômico, estimulando a vocação da microrregião, seja para turismo, pesca, agricultura ou pecuária familiar, ou ainda para a indústria. Pode, inclusive, atrair investimentos, uma vez que as ações conjuntas terão uma solidez estrutural. A possibilidade dos Entes da Federação se unirem no Consórcio Público, com uma finalidade específica, traz a vantagem de otimizar recursos escassos. Para os Municípios menores, com sérios problemas financeiros e com inúmeras carências, a união representa um novo horizonte para as demandas sociais. Em trabalho cuja primeira edição é de 1957, vislumbrando soluções que só foram positivadas em 2005, Hely Lopes Meirelles pensou em convênios entre Municípios com personalidade jurídica, guardando similaridade com o Consór-

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cio Público. Vejamos os seus ensinamentos em 1993: Os convênios, entre nós, não adquirem personalidade jurídica. (...) Essa instabilidade institucional, aliada à precariedade de sua administração, vem criando dificuldades insuperáveis para sua operatividade, principalmente no campo empresarial, que exige pessoas e órgãos responsáveis para as contratações de grande vulto. (...) Diante desses inconvenientes, recomenda-se a organização de uma entidade civil ou comercial com a finalidade específica de dar execução aos termos do convênio. (...) Assim o convênio manter-se-á como simples pacto de cooperação, mas disporá de pessoa jurídica que se dará execução, exercendo direitos e contraindo obrigações em nome próprio e oferecendo as garantias peculiares de uma empresa. (MEIRELLES 1993, p. 308 -309)

A necessidade de associação para cumprir obrigações é aceita mesmo antes da edição da Lei dos Consórcios Públicos. Reproduz-se o excerto das Notas Taquigráficas da sessão do dia 19/06/96, do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCEMG), Consulta n. 13.296, formulada pelo Prefeito Municipal de Tiradentes, sobre a legalidade da aquisição de bens e prestação de serviços através da participação do Município em consórcio de saúde. Entende a maioria dos Conselheiros do referido Tribunal pela possibilidade de os Municípios criarem uma associação privada, desde que constituída legalmente e sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas. Transcrevemos trecho do voto do Conselheiro Maurício Aleixo: Em áreas específicas, tais como: educação, saúde, saneamento básico e outras assemelhadas, os problemas encontram-se de tal forma interligados na órbita de dois ou mais municípios limítrofes que os governos municipais precisam buscar instrumentos operacionais que garantam maior rendimento de seus esforços, evitando dispersão de recursos humanos e materiais para a realização de obras, serviços e atividades de interesse comum... A meu ver, nada obsta à criação dessa entidade civil, que não deverá ter fins lucrativos, visto que seu objetivo, como já foi dito, é o de atender aos interesses da coletividade... Todavia, embora essas entidades consorciais tenham natureza privada, devem contratar pessoal por meio de concurso público e reger-se pelas leis que regulamentam a licitação e os contratos administrativos, princípios estes assecuratórios da moralidade administrativa e fundamental norteador de toda a atividade pública, além de sujeitar-se à fiscalização do Tribunal (MINAS GERAIS, Tribunal de Contas do Estado, 1996)

Na mesma linha de raciocínio, em 2010, após a edição da Lei n. 11.107/2005, versando da utilização do Consórcio Público como forma de possibilitar a ação compartilhada, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais manifesta-se na Consulta n. 735489/10, formulada pelo Sr. Marcos Antônio Alvim, Presidente da Associação dos Municípios da Microrregião do Vale do Paranaíba, que, após expor a dificuldade enfrentada pelos consorciados em implementar um sistema de gerenciamento eficiente dos medicamentos recebidos do Ministério da Saúde e da Secretaria de Estado da Saúde, solicita o pronunciamento da Corte acerca da possibilidade de os Consórcios Intermunicipais de Saúde estabelecerem um Banco de Medicamentos, a fim de organizar a sua distribuição entre os Municípios, a qual foi respondida:

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(...) A Lei dos Consórcios Públicos, qual seja, a Lei n. 11.107/05, apresenta-se, portanto, como forma viabilizadora do federalismo cooperativo, à medida que institui instrumentos para a ação conjunta e solidária de municípios que apresentam realidades semelhantes, e debatem-se constantemente com obrigações constitucionais amplas, contra um escasso volume de receitas, havendo uma necessidade premente de se compartilharem responsabilidades financeiras e administrativas entre os entes. (...) Especificamente para a formação do Banco de Medicamentos, há de se considerar o regramento normativo do Sistema Único de Saúde, especialmente as Leis n. 8.090/90 e n. 8.142/90, além da Norma Operacional Básica n. 01/96; a possibilidade técnica e operacional de integração de dados entre sistemas do Ministério da Saúde e da Secretaria de Estado da Saúde. Considerados todos esses fatores é que poderão ser estabelecidas, consensualmente, as bases do instrumento operacionalizador da cooperação entre os entes federados. III- CONCLUSÃO: À VISTA DO EXPOSTO, RESPONDO AFIRMATIVAMENTE À INDAGAÇÃO CONTIDA NO ITEM 1, POR SER PERFEITAMENTE POSSÍVEL A FORMAÇÃO DO BANCO DE MEDICAMENTOS MEDIANTE AS CONSIDERAÇÕES ACIMA EXPENDIDAS. (MINAS GERAIS, Tribunal de Contas do Estado, 2010.)

Sem dúvida, o Consórcio Público é instrumento adequado para resolver os problemas concernentes à perda de validade dos medicamentos para Municípios com demanda menor, e quanto à falta deles, devido à demanda crescente em outros Municípios, o que pode ser contrabalançado, considerando-se o conjunto das necessidades de medicamentos dos consorciados. Podemos utilizá-lo ainda para projetar e executar políticas econômicas endógenas intermunicipais no setor de turismo, agricultura, pecuária, artesanato, produção industrial, etc.

2.1. A criação do ente personalizado Visando a dar cumprimento aos objetivos do Estado Democrático de Direito, a Lei dos Consórcios Públicos veio positivar uma realidade que, informalmente, já fazia parte da prática brasileira. Regulamenta o artigo 241 da Constituição da República, propiciando mecanismos, sob o influxo do princípio da legalidade, para solucionar as dificuldades de financiamento e de execução dos serviços prestados pela Administração Pública, bem como na elaboração e execução de políticas sociais, incluindo as econômicas. Em função de demandas socioeconômicas cada vez mais complexas e exigentes, são imprescindíveis novas fórmulas, com o objetivo de compatibilizar e partilhar custos e os benefícios obtidos. Uma das grandes contribuições da Lei n. 11.107/2005 é prever a personalidade jurídica para o ente consorciado. No caso da pessoa jurídica disciplinada pelo Direito Administrativo, a Lei cria uma figura nova, a associação pública, alterando o artigo 41, inciso IV, do Código Civil, Lei n. 10.406 de 10/01/2002. A pessoa jurídica criada da constituição do Consórcio Público pode ter duas formas: pública e privada (art. 6 da Lei n. 11.107/2005). Mas, mesmo a pessoa 44

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jurídica de Direito Privado assume feição preponderantemente pública, por ser regida pelos princípios constitucionais de Direito Público, como indica a previsão do § 2º do art. 6º da referida Lei. A necessidade de se atribuir personalidade jurídica ao consórcio há muito é discutida pela doutrina brasileira. O fato de ter aptidão para ser sujeito de direito e obrigações permite que o ente criado possa obrigar-se e executar tais obrigações de forma mais ágil. Perfilhando a doutrina de Saleilles (1910), Ferrara (1923), Michoud (1932) e Geny (1954), o Direito brasileiro, como se depreende do artigo 45 do Código Civil, adota a teoria da realidade técnica para explicar a natureza jurídica da pessoa jurídica. O Professor Francisco Amaral ensina: Do processo de personificação surgem vários efeitos, de grande importância prática: a) com a constituição da pessoa jurídica forma-se um novo centro de direitos e deveres, dotado de capacidade de direito e de fato, e de capacidade judicial; b) esse novo centro unitário passa a ter direitos, deveres e interesses totalmente distintos dos direitos, deveres e interesses das pessoas que dele participam individualmente; c) o destino econômico e jurídico do novo centro é totalmente diverso do de seus membros participantes; d) a autonomia patrimonial da pessoa jurídica é completa em face de seus membros, implicando no fato de que o patrimônio da pessoa jurídica é totalmente independente do patrimônio das pessoas que a constituem; e) passa a existir total independência das relações jurídicas da pessoa jurídica relativa às de seus membros, de modo que direitos e dívidas desses não são direitos ou dívidas daquele; f) a responsabilidade civil da pessoa jurídica é independente da das pessoas que a formam, de modo que os bens da pessoa jurídica não respondem pelas obrigações de seus membros e vice-versa; g) a pessoa jurídica não tem responsabilidade penal. (AMARAL, 2003, p. 285)

A pessoa jurídica tem existência real – são grupos sociais constituídos para atuar com um determinado fim – a personificação é construção jurídica, ou seja, a personalidade é conferida pelo Direito. A lei confere personalidade à pessoa jurídica pública e o registro nos órgãos competentes à pessoa jurídica privada, desde que constituída de acordo com os comandos legais.

2.2 A Associação Pública A Lei dos Consórcios Públicos traz uma inovação no Direito Administrativo, a criação de autarquia, a associação pública, diferente da tradicional, pois pertencente aos vários Entes consorciados. Art. 6o (...) § 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.

O Supremo Tribunal Federal apreciou, no Recurso Extraordinário n. 120932/ RS, a criação de entidade autárquica por várias Unidades da Federação. O relator foi o Ministro Sepúlveda Pertence e o julgamento ocorreu em 10/03/1992. À épo-

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ca, o STF firmou posição no sentido da inviabilidade da criação da estrutura híbrida porque as competências que os Entes da Federação repassaram à autarquia não lhes pertenciam. A contrario sensu, infere-se que o STF aceitaria a criação da autarquia por vários Entes Federados, desde que repassassem à nova pessoa jurídica competências que a Constituição Federal lhes reservasse como próprias. Assim, a transferência de competências de vários Entes da Federação a uma Autarquia comum foi aceita, mesmo antes da autorização legal expressa. A Ementa do Acórdão destaca: “(...) 4. Por isso mesmo, a validade da criação de uma autarquia pressupõe que a sua destinação institucional se compreenda toda na função administrativa da entidade matriz” (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 1992). Os participantes do Consórcio Público (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) criam a pessoa jurídica de Direito Público (uma das opções), por lei própria. Nos termos do artigo 5o da Lei n. 11.107/2005, o contrato de Consórcio Público é celebrado com a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções. Cada Ente consorciado edita a sua própria lei e transfere para a pessoa jurídica consorciada a titularidade e a execução do serviço público privativo da sua esfera, bem como a formulação/execução de políticas econômicas comuns, sobre quais detêm a competência constitucional. A pessoa jurídica assim formada, a associação pública, agirá com autonomia em relação aos seus criadores, pois se sujeita apenas ao controle ou a tutela, nos limites autorizados na lei criadora, tendo a capacidade de auto-organização, patrimônio próprio, capacidade específica e limitada à execução de suas atribuições. Na gestão associada se faz por transferência de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos, assim como de competência para intervir no domínio econômico intermunicipal. Criada a pessoa jurídica resultado da cooperação entre os Entes da Federação participantes, aquela assume as suas missões. Pelo princípio da simetria das formas, se a pessoa jurídica de Direito Público deixa de participar do Consórcio Público, retornam a ela a titularidade das ações outorgadas, por intermédio de lei, nos termos do artigo 12 da Lei dos Consórcios Públicos. Logicamente, a transferência da realização de políticas econômicas e dos serviços públicos somente se mantém enquanto a nova pessoa jurídica estiver desempenhando as suas funções. A Lei n. 11.107/05 estabelece algumas prerrogativas, apenas, para as pessoas jurídicas de Direito Público, as associações públicas. Há algumas que sempre foram atribuídas às autarquias, segundo José Santos Carvalho Filho: a) imunidade tributária do artigo 150, parágrafo 2o da Constituição Federal, b) impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas, c) imprescritibilidade de seus bens, d) prescrição quinquenal, e) créditos sujeitos à execução fiscal, f) situações processuais específicas. (CARVALHO FILHO, 2005, p. 432-433). Repare-se que a desapropriação, instrumento através do qual a Administração Pública adquire originariamente a propriedade de um bem expropriado do

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particular, somente pode ser utilizada pela pessoa jurídica pública. Outro aspecto relevante é a consideração de que, quando o Consórcio Público cria a pessoa jurídica e esta recebe a titularidade da política econômica comum dos Entes participantes, não há qualquer interferência na competência constitucionalmente reservada de cada membro, pois estes, como titulares das competências, são partes integrantes da nova pessoa jurídica.

2.3 O artigo 241 da Constituição da República O artigo 241 da Constituição da República, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 19 de 04/06/98, disciplina: A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

A gestão associada de serviços públicos é objeto dos Consórcios Públicos. Interessa pormenorizar a expressão serviço público, pois o que se defende neste artigo é a interpretação do conceito de forma ampla, incluindo não apenas a prestação daqueles à população, mas, também, as finalidades sociais do Ente Federativo, sendo, ainda, os ditos serviços um dos elementos intrínsecos e necessários das políticas econômicas. Celso Antônio Bandeira de Mello explica a noção de serviço público stricto sensu: Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob regime de Direito Público − portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais −, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo. (MELLO, 2003, p. 612)

Na França, de acordo com a corrente que ficou conhecida como Escola do Serviço Público, toda a atividade prestada pelo Estado é compreendida como serviço público. Ensina Circe Lima, Existem algumas classificações, especialmente na doutrina francesa, que fazem coincidir completamente a produção de serviços públicos com toda a atividade administrativa. Neste sentido é a opinião, por exemplo, de Berthélémy, no seu Traité Élementaire de Droit Administratif, p. 9. Do mesmo passo, foi da doutrina francesa que provieram as definições mais compreensivas. Maurice Hauriou define serviço público como “um serviço técnico prestado ao público, de um modo regular de forma contínuo, para a satisfação da ordem pública e por uma organização pública” (Précis de Droit Administratif et de Droit Public, 10ª ed., Paris, 1923, p. 25). Já o grande Leon Duguit definia o serviço público, dizendo que “é toda a atividade cuja realização deve ser assegurada, regulada e controlada pelos governantes, porque o

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cumprimento dessa atividade é indispensável à realização e ao desenvolvimento da interdependência social, sendo ela de tal natureza que não pode ser realizada completamente a não ser pela intervenção da força governante”. (LIMA, 2007, p. 205)

Entende-se que a expressão serviços públicos, contida no artigo 241da Constituição da República, deve ter interpretação lato sensu e abranger qualquer atividade, cujo o responsável seja o Estado, voltada para dar condições indispensáveis à realização do bem-estar da coletividade e da solidariedade social. A interpretação da Constituição deve alcançar o objetivo de dar ao texto o sentido que mais o concretize. Conforme afirma Paulo Bonavides (2003, p. 483) “interpretar a constituição normativa é muito mais do que fazer-lhe claro o sentido: é sobretudo atualizá-la”. Ao se entender que os Consórcios Públicos podem ser utilizados para a gestão associada de serviços públicos de forma ampla, dá-se ao artigo 241 da Constituição Cidadã um potencial de aplicabilidade muito maior, digo, integrá-los na construção e execução das políticas econômicas intermunicipais. Ademais, não existem serviços públicos sem que os mesmos se insiram dentro das políticas estatais, inclusive na esfera econômica.

2.4 O Consórcio Público atuando no domínio econômico A Constituição da República (CR) estabelece, em seu artigo 174, que, como agente normativo e regulador das atividades econômicas, o Poder Público, incluindo o Município, exerce, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. E ainda, a lei disciplinará as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento equilibrado, o qual incorpora e compatibiliza os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. Outrossim, os Municípios brasileiros podem atuar na vida econômica por intermédio das empresas estatais (art.173, caput, da CR) e prestando serviços públicos de suas competências de forma direta ou indireta (art.175 da CR). Os Municípios possuem competência para legislar sobre assuntos de interesse local (arts. 30, I e II c/c 24, I, II, V a IX da CR), portanto, fazem parte de suas obrigações estabelecer as condições de promoção do desenvolvimento no âmbito local por intermédio das políticas econômicas agindo direta e indiretamente no domínio econômico. A intervenção direta do Estado, no domínio econômico, foi assim claramente permitida pela Carta Magna (arts. 173 e 175 da C.F.), não existindo qualquer motivo para interpretações equivocadas que indiquem a vedação ou limitações extraordinárias para a mesma. O legislador constituinte, por sinal, quando traçou os objetivos fundamentais da República (art. 3º da C.F.) e os princípios e fins da Constituição Econômica, sabia claramente que estes apenas seriam efetivados se houvesse a ação do Estado na esfera econômica, incluindo o Município, seja direta ou indiretamente. Tanto é assim que elas foram admitidas (CLARK, 2001, p. 147)

Ademais, Jack Siqueira (2001, p. 167) afirma “que o mercado não é capaz de

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resolver problemas de segurança, de educação, de saúde, do meio ambiente, do emprego, nem da própria economia. Querendo ou não, somente o Estado possui condições de atuar nessas áreas”. O bem-estar da comunidade; a inclusão social; as formas de empregabilidade e qualificação para os trabalhadores; a oferta de serviços públicos, em sentido estrito; a indução das pequenas empresas ou do turismo; a normatização do uso dos recursos naturais dos Municípios, visando a estimular as oportunidades de exploração; em suma, as escolhas e o planejamento de políticas públicas orientadas para o desenvolvimento econômico e social a cargo dos Municípios podem ser executas com a contribuição dos Consórcios Públicos microrregionais. Segundo Gilberto Bercovici (2005, p. 51), “o desenvolvimento é condição necessária para a realização do bem-estar social. O Estado é, através do planejamento, o principal promotor do desenvolvimento”. Os Consórcios Públicos têm grande potencial transformador, pois, pode viabilizar a intervenção planejada na economia intermunicipal possibilitando a diversificação das ações, explorando assim as potencialidades de um e de outro Município, e ao final, multiplicar os resultados positivos para as populações de todos os consorciados. A Constituição de 1988 estabelece, no seu artigo 3º, que o desenvolvimento é um dos objetivos da República. Nos Municípios pequenos, localizados em áreas contíguas, a atuação conjunta, através da constituição de Consórcios Públicos, pode efetivamente elevar a qualidade de vida de seus cidadãos. Ele tem a potencialidade em resultar o oferecimento de serviços públicos de qualidade, a gestão administrativa competente e o estabelecimento de políticas econômicas conjuntas, voltadas para assegurar não apenas o crescimento modernizante (BERCOVICI, 2005), mas, sim, o desenvolvimento de forma planejada. Para melhor situarmos o seu tratamento como tal, recorreremos à sua conceituação científica, quando as teorias a respeito o apresentam fundamentado no sentido dinâmico de modificação do status quo, na direção de configurações diferentes das atuais. A partir desse ponto, faz-se necessária a diferença entre o seu conceito e o de “crescimento”, podendo ambos incluir-se, sem qualquer confusão, na idéia de “progresso”. O dado referencial, diferenciador, pode ser tomado, portanto, como a idéia de “equilíbrio”, a ele prendendo-se a de “desequilíbrio”. No “crescimento”, tem-se o “equilíbrio” das relações entre os componentes do todo, podendo haver o seu aumento quantitativo ou qualitativo, porém mantidas as proporções dessas relações. No “desenvolvimento”, rompe-se tal “equilíbrio”, dá-se o “desequilíbrio”, modificam-se as proporções no sentido positivo. Se tal se verificasse em sentido negativo, teríamos o retrocesso, a recessão, embora também como forma de “desequilíbrio”, pois igualmente rompido estaria o status quo ante (SOUZA, 2005, p. 399).

Assim sendo, não só a prestação de serviços públicos, em sentido estrito, pode ser executada pelo Consórcio Público, de forma a racionalizar as ações e permitir a economia de recursos. As possibilidades são inúmeras, a título de exemplo, citam-se algumas: captação de recursos financeiros para viabilizar ações conjuntas; recrutamento de agentes públicos para os quadros dos Municípios, através de concursos públicos realizados pelo Consórcio Público; aquisição

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de materiais necessários à rotina administrativa, através de licitação; gestão de pessoal (pagamentos, aposentadorias, carreiras); assessoria jurídica; execução de políticas públicas, como a habitacional e ambiental; a expansão da infraestrutura rural ou urbana; a prestação de assistência técnicas; gestão de fundo público de desenvolvimento; criação de incubadoras de empresas; incentivo as cooperativas de produção ou de consumo, etc. O destino dos resíduos sólidos (“lixo”) é mais um problema complexo com prazo para solução, conforme Lei n. 12.305 de 02/08/2010, e, portanto, devem Municípios agir de imediatamente. A possibilidade de ações conjuntas, através de Consórcio Público, será analisada em item próprio, no intuito do uso e reciclagem de resíduos sólidos como uma das peças estruturantes do desenvolvimento dos pequenos Municípios via a execução de políticas econômicas comuns.

3. Reconhecimento doutrinário das vantagens do Consórcio Público As desigualdades entre os Entes da Federação, em destaque, as disparidades entre os Municípios, são muito grandes. Nos dizeres de Maria Coeli Simões Pires: O País, de dimensões continentais, com uma área de 8.514.876.599 Km quadrados e uma população de 180 milhões de habitantes, conforme senso do IBGE de 2004, apresenta uma base municipal complexa, formada de 5.564 Municípios, distribuídos em patamares drasticamente diferenciados na hierarquia urbana com destaque para 455 Municípios que representam 57% da pobreza. (...)

A análise quantitativa pode ganhar a vertente qualitativa, se tem em conta peculiaridades da federação brasileira, que erige o Município ao patamar de ente federativo e lhe atribui autonomia em grau não identificado em outros Estados nacionais. Não obstante esse desenho de profundas assimetrias entre os Municípios, seja no tocante às condições físicas, econômicas e sociais, seja em relação à capacidade técnico-administrativa, financeira e fiscal, verifica-se a homogeneidade de tratamento jurídico dispensado à esfera local. (PIRES & NOGUEIRA, 2008, p. 52) Os Municípios compõem o terceiro nível da Federação brasileira e, embora não haja hierarquia entre eles, na prática, a autonomia de cada um não pode ser exercida uniformemente, em razão da insuficiência da capacidade de organização institucional e fiscal. A Lei n. 11.107/2005 disciplina os Consórcios Públicos como forma de associação entre Entes Federativos. O Consórcio Público configura um mecanismo de reunião de esforços de mais de um Ente Federado com vistas a melhor cumprir as suas atribuições. Sua configuração jurídica perpassa pelo tema da repartição constitucional de competências federativas. Trata-se de manifestação do Federalismo de cooperação, pelo qual não apenas todos os Entes devem concorrer para a promoção dos serviços públicos es-

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senciais e de políticas econômicas comuns, como também devem cooperar para auxiliar aos Entes com menor capacidade de investimento e de ação, como é o caso dos Municípios menores, inclusive devem cooperar entre si. Floriano de Azevedo Marques Neto em Parecer proferido sobre o tema, afirma: Porém, no caso dos consórcios públicos, o que ocorre não é uma transferência de competências materiais entre os entes consorciados, mas apenas a alocação conjunta de competências num ente que há de ser necessariamente integrado pelo detentor original da competência material. Ocorre, então, menos que uma delegação, mas um compartilhamento na medida em que a constituição de um consórcio público acaba por operar uma soma, uma associação de atribuições e meios para melhor exercício destas competências. (MARQUES NETO, 2005, p. 74)

Os Consórcios Públicos não são simples formas de descentralização administrativa, uma vez que os titulares das competências estão presentes na Entidade formada. José Nilo de Castro salienta: Acredito piamente na possibilidade de flexibilizar o regime jurídico simétrico da organização municipal. Por quê? Como sustentei a necessidade de se revitalizar o distrito nas entranhas municipais, inserindo-o na rede federativa intramunicipal, caminha-se progressiva e agressivamente em direção ao crepúsculo da uniformidade, pelo aparecimento de instrumentos eficazes da participação popular e pelo respeito a um código ético que federalizará os empreendimentos humanos, conquista da pós-modernidade estatal que tem nas unidades municipais o campo mais propício de sua manifestação como células-tronco de transformações institucionais salutares da autonomia dos municípios. (CASTRO, 2005, p. 23 e 24)

O debate de José Nilo de Castro sobre o tema é maior do que aquele que vem sendo desenvolvido na pesquisa, entretanto, fica evidente a crença na possibilidade de os Municípios buscarem transformações que resultem na melhoria da sua governança e, consequentemente, da sua responsividade20. Dentro dos doutrinadores do Direito Econômico, encontramos contribuições como á intervenção via economia contratual, ou seja, políticas econômicas pactuadas entre sociedade, Estado e empresas, com prévio planejamento e posterior formalização (CLARK, 2001), pode ser utilizada como parâmetro demonstrativo pelos Consórcios Públicos entre Municípios com características semelhantes e dificuldades comuns, na construção e execução de políticas socioeconômicas intermunicipal. A gestão associada de serviços públicos é conceito que provém da doutrina e da prática italiana, gestione associata di servizi pubblici. Naquele País, o costume de associação entre comunidades locais, regionais e nacionais com o objetivo de conjugação de esforços para a prestação de serviço público – de indubitável interesse de todos os Entes, uma vez que de interesse geral – existe desde há muito. Tem as mesmas características essenciais da configuração do Consórcio Público, disciplinado pela Lei n. 11.107/2005, com a criação de nova personalidade jurídica, regida necessariamente pelo Direito Público. Agora, no Brasil, portanto, 20

Do inglês responsiveness (qualidade ou estado de quem reage ou responde).

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podemos institucionalizar a atuação conjunta de municípios na vida econômica, e logicamente na social, que pode e deve envolver os agentes privados que atuam com fins lucrativos ou não no tecido social. A doutrina francesa reconhece a necessidade de novas formas de gestão pública para o cumprimento das obrigações conferidas aos Entes Federativos. É exatamente a reformulação das estruturas, do modo de organização do trabalho e dos métodos de gestão que constitui o foco desse trabalho. Jacques Chevallier explica: Rompendo a lógica tradicional da setorialização, as políticas públicas são cada vez mais caracterizadas por uma exigência de transversalidade: a sua implantação supõe a intervenção de um conjunto de atores públicos, cuja cooperação será formalizada em um dispositivo contratual. A contratualização das relações entre o Estado e as coletividades territoriais foi, desse modo, um subproduto de uma descentralização que teve por efeito não somente dotar essas coletividades de uma autonomia de ação mais larga, mas também de a elas transferir atribuições ampliadas, a elas dando a possibilidade de construir verdadeiras “políticas”: o recurso a alguns procedimentos de tipo contratual torna-se a partir daí indispensável para harmonizar as ações conduzidas em diferentes níveis territoriais. Do mesmo modo, o contrato permite contrabalançar os efeitos da especialização funcional, assegurando o desenvolvimento de ações conjuntas. (CHEVALLIER, 2009, p. 162 e 163)

Como se pode perceber, o Professor francês sustenta que a ação cooperativa dos atores públicos é importante meio para harmonizar as ações conduzidas em diferentes níveis territoriais. Portanto, a utilização dos Consórcios Públicos é exatamente um dos meios de obter o aumento da capacidade institucional e de coordenação intergovernamentais, resultando no fortalecimento dos padrões de governança dos Municípios de pequeno porte, assim como no desenvolvimento sustentável por intermédio de políticas econômicas comuns concretizadas. Ademais, a título de exemplificação, o plano de desenvolvimento integrado do Estado de Minas Gerais realizou estudos prospectivos nos quais simulou alguns cenários favoráveis desde que exista a integração dos municípios, sugerindo assim a constituição dos consórcios públicos. Considerando um cenário positivo para as Regiões de Baixo Dinamismo, assim se manifestou: Em um contexto de significativa melhora da capacidade institucional do aparelho estatal mineiro, registra-se uma coordenação e articulação eficiente das ações intra e intergovernamentais envolvendo os entes públicos e privados. Soma-se a isso um expressivo fortalecimento dos padrões de governança dos municípios, o que resulta na provisão de serviços públicos de alta qualidade, com implicações positivas sobre o capital humano local. A melhoria da qualidade do sistema educacional, bem como sua maior articulação com o setor produtivo, reduzem o hiato de escolaridade da população pobre em relação ao restante da população do Estado nessa faixa etária.

O aumento da capacidade de gestão do desenvolvimento tem também impacto direto sobre a área econômica, através da ampliação do acesso a crédito, da assistência técnica e de outras ações de apoio à produção; da boa utilização dos recursos disponibilizados pelas instituições de fomento; e do apoio ao desenvolvimento local. Este fato, aliado à adequação, expansão e manutenção da infra52

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-estrutura, propicia a atração de empreendimentos produtivos e o aumento do investimento privado de elevada inserção local e regional. Produz, ainda, efeito dinamizador sobre a economia local, ao incentivar a multiplicação do número de empreendimentos, em especial dos micro e pequenos negócios. (MINAS GERAIS, 2007, p. 81) Fica claro que o Estado de Minas Gerais entende que a integração favorece o desenvolvimento e uma das formas de se alcançar a integração é através do Consórcio Público. Esse instrumento é capaz de multiplicar as forças para a solução de problemas, como dos resíduos sólidos.

4. Os Consórcios Públicos e os Resíduos Sólidos No Brasil, somente no século XXI, foi aprovada a lei que estabelece a Política Nacional de Resíduos Sólidos, Lei n. 12.305 de 02/08/2010. Trata-se de um marco histórico na área ambiental, capaz de mudar em curto tempo a maneira como Poder Público, empresas e consumidores lidam com a questão do “lixo”. Art. 1o Esta Lei institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispondo sobre seus princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, às responsabilidades dos geradores e do poder público e aos instrumentos econômicos aplicáveis.

Entre as novidades, a nova lei obriga a logística reversa - o retorno de embalagens e outros materiais à produção industrial após consumo e descarte pelas populações. Em seu texto encontra-se o conceito, no art. 3º: XII - logística reversa: instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada.

Os comandos seguem o princípio de responsabilidade compartilhada entre os diferentes elos da cadeia produtiva, desde as fábricas até o destino final. Os Municípios, por exemplo, ganham obrigações no sentido de banir lixões e implantar sistemas para a coleta de materiais recicláveis nas residências. A falta da lei gerou danos ambientais significativos, a exemplo da multiplicação de lixões, que resultou em problemas sérios, v. g., as mortes nas encostas de Niterói, no Estado do Rio de Janeiro, durante as chuvas de verão, além do despejo de resíduos (sólidos ou não) em cursos de água. Segundo a Lei n. 12.305/10, a logística reversa começará pelas embalagens de agrotóxicos, pilhas e baterias, pneus, óleos lubrificantes, lâmpadas e produtos eletroeletrônicos e seus componentes, como computadores, telefones celulares e cartuchos de impressão. A lei proíbe a importação de qualquer tipo de lixo. Também não será permitido catar lixo, criar animais ou morar em aterros sanitários. O modelo modifica

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o enfoque atual da gestão de resíduos, baseado unicamente na geração, coleta e disposição final. Agora, a preocupação é mais abrangente, envolvendo desde a redução dos resíduos com práticas de consumo consciente (multiplicação do Consumidor Verde) até a otimização da coleta e novas destinações, como o uso do lixo para gerar energia, matérias primas ou bens reciclados, ficando o despejo em aterros sanitários a última alternativa. As ações que envolvem a destinação dos resíduos sólidos têm que ser planejadas nas três esferas da Federação (art. 14 da Lei n. 12.305/10). A União deve elaborar um plano nacional. Ressalta-se que nele haverá medidas visando à gestão dos resíduos sólidos de forma a envolver mais de um Ente da Federação: Art. 15. A União elaborará, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente, o Plano Nacional de Resíduos Sólidos, com vigência por prazo indeterminado e horizonte de 20 (vinte) anos, a ser atualizado a cada 4 (quatro) anos, tendo como conteúdo mínimo: (...) VIII - medidas para incentivar e viabilizar a gestão regionalizada dos resíduos sólidos.

Os Estados, também, são chamados a elaborar o seu planejamento. A lei estabelece que são prioritariamente contemplados com recursos da União os Estados que instituírem microrregiões para integrar a organização, o planejamento e a execução das ações. Estas ações ficam a cargo de Municípios limítrofes quanto a gestão dos resíduos sólidos. Os Municípios, principais atores na destinação dos resíduos sólidos, devem receber recursos federais no caso de elaboração de plano municipal. São estimulados a optar por soluções consorciadas intermunicipais, como se pode comprovar no texto legal: Art. 18. A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade. § 1o Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos no caput os Municípios que: I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano intermunicipal, ou que se inserirem de forma voluntária nos planos microrregionais de resíduos sólidos referidos no § 1o do art. 16;

Sem dúvida, é preciso resolver como cobrir o custo da implantação desses processos, mediante novos sistemas de remuneração. A nova lei proíbe o descarte de resíduos sólidos em lixões a partir de 2014. Todos os Municípios terão que fazer aterros sanitários ou centrais de processamento de lixo. Os aterros não podem ser feitos em determinados locais por razões ambientais, podendo representar altos investimentos. Em razão disso, a lei estabelece: Art. 42. O poder público poderá instituir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente, às iniciativas de: (...)

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IV - desenvolvimento de projetos de gestão dos resíduos sólidos de caráter intermunicipal ou, nos termos do inciso I do caput do art. 11, regional.

Muitos Municípios brasileiros terão dificuldades de, sozinhos, se enquadrarem na nova lei. Os pequenos têm orçamentos limitados e não possuem volume de lixo suficiente a fim de viabilizar os empreendimentos econômicos rentáveis ou executarem suas atribuições legais. Nem por isso, o lixo causará menor dano às suas populações e ao seu meio ambiente. A solução é a formação de Consórcios Públicos na busca por uma solução comum para aquele e na busca do desenvolvimento sustentável. O Estado de Minas Gerais, por meio da Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEAM, a partir de convênio firmado com o Ministério do Meio Ambiente, está desenvolvendo o Plano Preliminar de Regionalização para a Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos Urbanos no Estado - PRE-RSU, com o objetivo de estabelecer Arranjos Territoriais Ótimos (ATOs) para a gestão desses resíduos, a partir de critérios técnicos sociais e ambientais, definidos com base em diversas fontes de dados disponíveis. Segundo a FEAM: Arranjo Territorial Ótimo (ATO) é uma proposta de agrupamento de municípios para a realização da gestão integrada dos resíduos sólidos urbanos. Os ATOs foram desenvolvidos a partir de critérios técnicos, que levam em consideração critérios de três pilares: socioeconômico, logística e transporte e resíduos sólidos urbanos. (MINAS GERAIS, Arranjo Territorial Ótimo - ATO, 2010.)

Sem dúvida, é elogiável a iniciativa do Estado de Minas Gerais de dar cumprimento à Lei n. 12.305/10. Mas, os Municípios mineiros têm, dentro da sua autonomia, condições de implementar as determinações da nova lei. Não se espera que cada um aja sozinho na empreitada, ao contrário, por sua livre vontade de associação, podem criar Consórcios Públicos para a gestão dos resíduos sólidos e receber os incentivos previstos na lei. Outrossim, a coleta e a reciclagem dos resíduos sólidos devem ser incluídas nas políticas econômicas dos Municípios, inclusive dos de pequeno porte, a fim de tais materiais descartáveis transformem-se em matérias primas para o processo produtivo ou em bens reutilizáveis a populações. Assim sendo, o lixo, na sua versão resídua sólido, além de deixar de produzir efeitos negativos à natureza, também gerará novos hábitos, produtos, serviços, matérias primas, em fim, padrões de consumo sustentável. Logicamente, os consórcios públicos são fundamentais, sobretudo para os pequenos Municípios brasileiros, para realizarem políticas econômicas e ambientais comuns, endógenas e planejadas, contribuindo assim na geração de áreas microrregionais desenvolvidas na nação, onde se priorizará a preservação ambiental (art. 170, VI, da CR), a redução das desigualdades regionais e sociais (art. 170, VII, da CR), bem com o incremento de atividades econômicas solidárias, cooperadas (art. 174, § 2º, da CR) e privadas com tecnologias limpas.

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5. Conclusão A possibilidade de os Municípios pequenos se unirem formando um Consórcio Público traz inúmeras vantagens, entre elas a de otimizar recursos escassos, tornando factíveis ações que individualmente seriam impossíveis, além de obter efeitos positivos na concretização do desenvolvimento e do fim das desigualdades sociais e regionais. A esfera de atuação do Consórcio Público vai englobar o território e a população dos participantes, propiciando o adequado direcionamento da Administração Pública, ou seja: a economia de recursos, a eficiência de resultados, a racionalização das ações administrativas e socioeconômicas e tendo como resultado a melhoria de qualidade de vida dos cidadãos. Assim sendo, o Consórcio Público pode ser um dos meios eficazes para a implementação de políticas econômicas intermunicipais, sobretudos naqueles Municípios de pequeno porte, possuidores de reduzida estrutura administrativa e diminuta capacidade econômica. Esses Municípios devem atuar de forma conjunta e planejada em face de suas pontecialidades e dificuldades microrregionais, inclusive aproveitando e reciclando os seus resíduos sólidos, no difícil, mas possível, esforço de, dentro dos limites de suas competências legais, implantar o longe ditame constitucional de existência digna a todos os seres humanos de nossa nação.

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Uma Análise Nacional da Estrutura e do Trabalho realizado pelo Poder Local José Álvaro Assis Lopes Universidade Lusíada de Lisboa Ana Rita Seirôco Instituto Superior de Educação e Ciências Escola de Ciências e Tecnologia Manuela Faia Correia Universidade Lusíada de Lisboa

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Resumo: O artigo descreve o conjunto de análises que foram desenvolvidas de forma a ser caracterizado o trabalho levado a cabo pelas Juntas de Freguesia do Continente e das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores junto das populações e qual o grau de satisfação dos Utentes pelos serviços por elas prestados. Este trabalho reveste-se de importância acrescida dadas as novas medidas de racionalização administrativa que se pretende venham a ser adotadas e que se encontram atualmente em discussão. Num primeiro ponto descrevem-se as análises estatísticas que suportaram o desenvolvimento do trabalho. De seguida relatam-se as fases do projeto que concretizou a estrutura dos questionários dirigidos aos Presidentes das Juntas de Freguesia e aos Utentes e que constituem a base da investigação. Nos dois pontos seguintes enunciam-se sinteticamente todos os processos que foram conduzidos para o lançamento dos inquéritos e quais aqueles mais salientes referentes à informação recolhida. Finalmente são apresentadas as principais conclusões do estudo. Palavras Chave: Juntas de Freguesia, utentes, serviços, grau de satisfação.

Abstract: The present paper describes a set of analysis developed in order to characterize the actions held by the Portuguese local parishes’ councils, both in the mainland Portugal and in the islands of Madeira and Azores, by the population and degree of satisfaction with the local parish services expressed by the clients. This work is of particular relevant nowadays due to the current administrative rationalization measures that are to be implemented and that are already under discussion. We start by describing the statistical procedures developed. We then moved further by describing the project’s phases that consisted of developing, validated and running two questionnaires: (1) targeted at the presidents of the local parishes councils and (2) targeted the Users/Clients of the local parishes’ councils. In the following two section, we succinctly set out all the processes that were conducted for the launch of the surveys and what the most salient points regarding the information collected. Finally, the main conclusions of the study are presented. Key Words: Local Parish’ Councils, clients, services, degree of satisfaction

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Nota - O artigo tem por base o estudo - Trabalho da Freguesia – Análise e Resultado desenvolvido para a Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE) pela Universidade Lusíada de Lisboa.

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1. Introdução O conteúdo do artigo enquadra-se no conjunto de investigações que constituíram o projeto “Trabalho da Freguesia – Análise e Resultado” que foi desenvolvido pela Universidade Lusíada de Lisboa de Março de 2009 até ao início de 2010. Neste trabalho estiveram envolvidos vários docentes da Faculdade de Ciências da Economia e da Empresa e alunos das Licenciaturas em Gestão de Empresa, Gestão de Recursos Humanos e de Marketing e Publicidade. O financiamento do estudo foi suportado pela Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE). Os principais objetivos do projeto poderão ser sintetizados nos seguintes pontos: • Conhecer o funcionamento, métodos de trabalho, organização e a estrutura de suporte das Juntas de Freguesia Nacionais. • Conhecer a eficiência destes órgãos autárquicos, atendendo ao tipo de recursos que dispõem para o desempenho das suas funções. • Caracterizar a sua eficácia através do nível de satisfação dos Utentes. • Desenvolver uma análise custo-benefício para determinar o benefício gerado a favor dos Utentes. Este artigo descreve o conjunto de processos que foram desenvolvidos para se analisarem os três primeiros pontos atrás aludidos e apresenta as principais conclusões desse estudo. Este trabalho reveste-se de importância acrescida dadas as novas políticas de racionalização administrativa que se pretende venham a ser adotadas no país e que se encontram atualmente em discussão. Pensam, no entanto, os autores que tentativas de uniformização não tendo em conta a diversidade de situações observadas levarão ao aprofundar do conjunto de desigualdades constatadas no Poder Local. Julga-se assim que a presente investigação poderá ser um contributo para uma maior clareza sobre o funcionamento e a ação prática das Juntas de Freguesia do Continente e das Regiões Autónomas. O novo quadro, seja ele qual fôr, terá naturalmente repercussões salientes de natureza económica e social, nomeadamente junto das populações locais. O artigo está organizado de forma a revelar de forma clara a metodologia seguida, assim: Inicialmente enumeram-se o conjunto de análises prévias de natureza estatística que foram levadas a cabo de forma a suportar a aplicação dos questionários, particularmente no que concerne à caraterização de grupos homogéneos de freguesias os quais constituem elementos base de toda a investigação. No ponto seguinte, descrevem-se as principais fases do processo que conduziu à estrutura final dos questionários dirigidos aos Presidentes da Juntas de Freguesia e aos Utentes. Descreve-se, posteriormente, no ponto quatro, as ações de lançamento, aplicação dos questionários e a respetiva recolha de informação onde se conclui da representatividade das amostras obtidas. No ponto cinco, são referidos quais os seus resultados mais salientes. Finalmente, num último ponto, são apresentadas as conclusões mais relevantes do estudo.

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2. Análises Prévias e Tipificação da Amostra Num primeiro desenvolvimento houve a necessidade de se tipificar cada uma das freguesias nas suas múltiplas facetas de natureza demográfica, socioeconómica e de natureza fundiária. Foram, na circunstância, definidas 17 variáveis que cobriam as 4066 freguesias do Continente, as 119 da Região Autónoma dos Açores e as 47 da Madeira. Das 17 variáveis iniciais foram consideradas 8, divididas em três grupos: “variáveis demográficas”, “variáveis fundiárias e de localização” e “variáveis socioeconómicas”. A sua eleição e seleção foram concretizadas através de métodos estatísticos que envolveram a correlação linear e a análise de componentes principais. As suas denominações são apresentadas no Quadro 1. Quadro 1 - Variáveis consideradas na análise: Variáveis Demográficas População Residente Densidade Populacional Nível Etário Médio Variáveis Fundiárias e de Localização Área Cultivada Área da Freguesia Variáveis Socioeconómicas Taxa de Analfabetismo Taxa de Licenciados Rendimento Médio per Capita

Depois de um conjunto operações estatísticas necessárias devido às características verificadas e através da composição das variáveis que anteriormente apresentámos, foram consideradas para o estudo final as seguintes variáveis: • Atividade económica por ativo (Aea). • Nível etário médio (Idade). • Taxa de analfabetismo (Analf). • Taxa de população licenciada (Licenc). • Percentagem de área cultivada em relação à área da freguesia (Agroflo). • Proximidade do litoral (Lit).

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• População (Pop). • Área da freguesia (Area). Conforme descrito por St.Aubyn, A; Lopes, J. A. A.; Matos, J. M.; Justo, J. M. (2011), nas operações estatísticas e nos cálculos intermédios necessários para identificar as 8 variáveis utilizadas no estudo final, admitiu-se ainda que a dicotomia Litoral/Interior poderia conduzir a graus diferenciados de desenvolvimento, o que levou a introduzir uma outra variável que caracterizasse a distância da freguesia ao litoral (três faixas: até 50 Km, de 50 a 100 Km e mais do que 100Km), resultando a variável “Proximidade do litoral (Lit)”. Calculou-se ainda a atividade económica por ativo na freguesia, repartindo o valor do PIB (por concelho) através da percentagem do número de ativos da freguesia em relação ao número de ativos totais do concelho, dando origem à variável “Atividade económica por ativo (Aea)”. Por razões que se prendem com as características específicas das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores as variáveis “Agroflo” e “Lit” não foram utilizadas dado estes territórios serem insulares e eminentemente rurais. Para serem caracterizados grupos homogéneos de freguesias utilizaram-se técnicas de estatística multivariada, nomeadamente a Análise de Componentes Principais, que permitiu caracterizar cada indivíduo (freguesia) através de duas componentes que explicavam a maior parte da variância verificada. Através delas, foi ainda possível projetar as freguesias no 1º plano principal, obtendo-se uma metodologia para as separar. Da observação dos coeficientes que compõem a primeira componente é possível concluir que constitui um bom indicador do desenvolvimento relativo de cada freguesia, já que a segunda, embora com um poder explicativo razoável, é no entanto marginal em relação ao da primeira (para mais detalhe consultar: St.Aubyn, A; Lopes, J. A. A.; Matos, J. M.; Justo, J. M. (2011)). O segundo processo utilizado foi a análise de “cluster´s” que levou a agregar as freguesias de tal forma que aquelas pertencentes ao mesmo conjunto fossem mais parecidas entre si do que a outros elementos de grupos diferentes. Da análise de “cluster´s” concretizada para cada região definiram-se 8 grupos no Continente e 5 em cada uma das regiões insulares, cujos detalhes são apresentados nos Quadros 2, 3 e 4.

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Quadro 2 - Caracterização dos grupos no Continente Variável Area

Idade

Analf

Licenc

Agroflo

Area

Pop

a mb ma ma a mb m/b mb

b a b b m m/a m/a m

b ma m/b b mb a a m

m/a mb m A ma b b m

m a a m b a a a

m/b m b a b m/b a b

m/a b b a a b b b

Grupo 1 2 3 4 5 6 7 8

Legenda: mb-muito baixo; b-baixo; m-médio; a-alto; ma-muito alto. Quadro 3 - Caracterização dos grupos de freguesias na Região Autónoma da Madeira Variável Grupo 1 2 3 4 5

Area

Idade

Analf

Licenc

Area

Pop

b m m a ma

b m b m m

m a m a b

m m m b a

b b ma mb a

b a m m/a mb

Quadro 4 - Caracterização dos grupos de freguesias na Região Autónoma dos Açores Variável Grupo 1 2 3 4 5

Area

Idade

Analf

Licenc

Area

Pop

m m m mb a

b m a m/a m

m m b a b

m m b b a

m m a mb b

m m b b a

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Esta discriminação, para o Continente, e a título de exemplo é apresentada na figura 1.

Fig. 1 - Agrupamentos estabelecidos para o Continente Ao serem comparados os valores médios para cada variável em cada um dos agrupamentos verificam-se peculiaridades muito distintas o que revela um bom poder discriminativo das agregações formadas. Os grupos constituídos no Continente, metade deles têm características urbanas ou semiurbanas (1, 3, 4 e 5), os restantes são essencialmente de natureza rural com graus de desenvolvimento diferenciados. Das cinco agregações que constituem a Região Autónoma da Madeira, apenas uma delas apresenta singularidades que a aproxima dos conjuntos mais urbanos do Continente (grupo 5), no entanto, a sua baixa densidade populacional e área relativamente elevada conduz a uma divergência significativa com aqueles do território continental. Este facto pode encontrar explicação nas características eminentemente rurais da região. Nos Açores, tal como na Madeira, apenas um grupo apresenta semelhanças com grupos urbanos do Continente (grupo 5), as restantes agregações são essencialmente rurais com graus de progresso diversos.

3. Desenvolvimento dos Questionários O inquérito por questionário possibilita obter dados, consistindo em apresentar um conjunto pré-determinado de perguntas à população (Hill, M; Hill, A., (2002)). Neste sentido, foram construídos de raiz dois inquéritos, um focado na análise da estrutura, organização e métodos de trabalho das Juntas de Freguesia

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respondido pelos Presidentes destas autarquias e o outro dirigido aos Utentes de forma a conhecer o seu grau de satisfação relativamente à ação desenvolvida por estes órgãos autárquicos. O processo evolutivo de construção dos questionários envolveu etapas que se irão descrever de seguida e que sinteticamente se apresentam no Quadro 5. Quadro 5 - Fases de Desenvolvimento dos Questionários Ação Desenvolvida 1. Delimitação da informação a recolher (fontes documentais e entrevistas) • Análise de Legislação, Relatórios de Atividades e Opções do Plano, Sítios, Boletins, etc. • Entrevistas iniciais semiestruturadas com Presidentes de Junta 2. Formulação das questões – 1ª versão 3. Formulação das questões (versão final) e Layout 4. Aprovação dos Questionários pela Entidade Financiadora do Estudo 5. Revisão do 1º Esboço do Questionário -1ª Versão Pré-Final (inserção dos valores dos protocolos, logotipos oficiais) 6. Revisão do 2º esboço do Questionário - 1ª Versão Pré-Final 7. Pré-teste 8. Entrevistas semiestruturadas (2º grupo - Porto Santo) 9. Layout Final - Solução Qualen (Leitura óptica) 10. Layout Final – Versões em PDF e Livro 11. Versão Final dos Questionários 12. Distribuição do Questionário Final

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A etapa de delimitação da informação a recolher, é uma das fases em que as tarefas efetuadas foram simultaneamente direcionadas para a construção dos dois questionários. Para ambos os casos, a informação foi recolhida e triangulada entre múltiplas fontes. Através das técnicas documentais analisaram-se suportes escritos, que permitiram uma análise qualitativa em profundidade do trabalho desempenhado pelas Juntas de Freguesia, mas sempre que disponível procedeu-se a uma análise quantitativa extensiva. Recorreu-se, por exemplo, à consulta de múltiplos “sites” de Freguesias, legislação relativa ao enquadramento das Juntas de Freguesia, análise dos Relatórios de Atividades, Opções do Plano e Orçamentos disponíveis na Internet relativos ao ano de 2008 e 2009, documentação relativa à “Contratualização de Competências”, ao “Papel das Freguesias na Administração Portuguesa” e o “Inquérito às Freguesias 2007”, Jornais diários e semanais. As técnicas não documentais consistiram na recolha de informações através de entrevistas, e permitiram planear posteriormente aquelas semiestruturadas. Foram conduzidas, no total, cerca de três dezenas com Presidentes, ex-Presidentes de Juntas de Freguesia e corpos dirigentes associativos. É uma técnica adequada para obter informações sobre o que as pessoas sabem, creem, esperam, sentem, desejam, pretendem fazer, fazem ou fizeram. O objetivo final da utilização desta prática era a construção dos inquéritos. Como já se tinha iniciado a tarefa de analisar a documentação relativa às Juntas de Freguesia, as questões colocadas centraram-se sobre o entrevistado e a sua atividade na Junta, bem como no esclarecimento de algumas dúvidas relativas ao seu funcionamento e de interpretação de legislação. As entrevistas foram realizadas em três momentos. Este faseamento prendeu-se com o tipo de informação a recolher. Assim, numa primeira fase, efetuaram-se doze entrevistas que permitiram clarificar aspetos da documentação analisada. Na segunda, entrevistaram-se dois membros da Direção da Associação, para esclarecimentos de dúvidas e delimitação das áreas e questões chave a serem incluídas nos inquéritos. Na última fase, foram conduzidas treze entrevistas para validar e complementar as rubricas a incluir no questionário e verificar se existiam diferenças significativas entre as práticas seguidas em Portugal Continental e nas Regiões Autónomas.

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Quadro 6 - Caracterização e número de entrevistas semiestruturadas LOCALIZAÇÃO TIPO DE FREGUESIA

Localização

POLÍTICA

Continente ou Região Autónoma

Partido dos Presidentes da Junta e da Câmara

Litoral

Interior

Continente

Região Autónoma

Iguais

Diferentes

Áreas Predominantemente Urbanas (APU)

Áreas Medianamente Urbanas (AMU)

Áreas Predominantemente Rurais (APR)

Tal como se pode constatar no Quadro 6, a seleção dos entrevistados teve por suporte o conjunto de variáveis que constituiu a base da taxonomia caracterizadora das freguesias, nomeadamente: variáveis demográficas, socioeconómicas e de estrutura fundiária, localização da Freguesia (Continente ou Região Autónoma; Litoral e Interior) e partido político (Presidente da Câmara e da Junta serem ou não eleitos pelo mesmo partido político). As entrevistas pararam quando se verificou saturação teórica, critério defendido pela Teoria Fundamentada nos Dados (Glaser, B.; Strauss, A. (2002)). Esta ocorreu no final de vinte sete entrevistas. Todas foram gravadas com consentimento dos entrevistados e a sua duração média foi de cerca de uma hora e trinta minutos. Assim, desta etapa, resultou uma listagem das atividades ou serviços prestados pelas Juntas de Freguesia, que estão para além das suas competências próprias e que serviram de base à formulação de perguntas para os dois questionários.

3.1. Questionário aos Presidentes de Junta de Freguesia No âmbito específico da formulação das questões do questionário dos Presidentes, procedeu-se à estruturação genérica do inquérito em três partes, sequencialmente interligadas. A primeira, foi subdividida em três grupos de forma a recolher dados identificativos e também caracterizadores das Freguesias. O se72

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gundo subgrupo de questões, da primeira parte do inquérito, incidiu nos dados definidores do Executivo da Junta (Presidente, Secretário, Tesoureiro e Vogais), questionando-se qual o partido político, o regime em que as funções são exercidas e quantas horas de voluntariado são realizados, pelos quatro elementos. Neste segundo subgrupo, foram ainda inseridas questões focalizadas para a tipificação do Quadro de Pessoal, dos Funcionários Contratados, dos Serviços à Tarefa, bem como do Programa Ocupacional para Subsidiados. A partir deste subgrupo e até ao final do questionário, no sentido de se verificar a coerência das respostas e não tornar demasiado morosa a resposta ao inquérito, em todas as questões que remetem para funcionários/serviços e protocolos que a Junta pode ou não ter, foi primeiro introduzida uma escala nominal de “Sim” ou “Não”, e em caso de resposta negativa é solicitado que o respondente passe para a pergunta seguinte, dado que, se não tiver o serviço, não faz qualquer sentido que posteriormente responda às questões intermédias.

3.2. Questionário dos Utentes das Juntas de Freguesia Conforme já referido, em termos do processo de delimitação da informação a recolher, o Questionário de Avaliação da Satisfação dos Utentes foi desenvolvido paralelamente ao Questionário dos Presidentes de Junta. Após a recolha e análise da informação necessária, construiu-se um primeiro esboço de inquérito, que cobria todas as áreas focadas no questionário dirigido aos Presidentes de Junta. Para o efeito, foi mantida a mesma ordem dos grupos de questões, sendo que desta feita as perguntas eram fechadas e as respostas dadas em escalas de tipo Likert. Dado que as perguntas para inquirir sobre a satisfação precisam de conhecimentos específicos, no questionário foram feitas duas perguntas: a primeira para investigar o conhecimento do serviço recorrendo a uma escala nominal de “Sim ou Não” e a segunda para investigar o grau de satisfação, caso houvesse conhecimento do serviço. À imagem do questionário dos Presidentes, e para uma posterior caracterização da amostra, acrescentou-se uma primeira secção com dados pessoais, seguindo-se de outra sobre dados gerais da Junta. Nas secções intermédias do questionário dos Utentes (III e IV), foi mantida também a mesma estrutura do questionário aos Presidentes de Junta tendo sido acrescentado uma secção final (V) referente ao grau de satisfação em relação à Junta, ao seu Presidente e ao Executivo, procurando-se investigar em que medida a população inquirida considerava meritórios os serviços prestados. Tal como nas questões do grupo cinco do questionário dos Presidentes, também no inquérito aos Utentes foi introduzida uma questão referente aos protocolos celebrados pela ANAFRE e a que algumas Freguesias aderiram. Para além dos serviços referentes aos três protocolos acima referidos, a terceira parte do questionário dos Utentes inclui também uma lista de doze serviços, os mesmos mencionados nos pontos seis, oito e nove da terceira parte do

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questionário dirigido aos Presidentes. Para conclusão do questionário dos Utentes, e em especial, por vários entrevistados do Continente terem reforçado a natureza diferente do trabalho das Juntas de Freguesia nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, foi realizada uma deslocação a Porto Santo, onde se encontravam Presidentes de Juntas destas regiões e os respetivos Delegados Regionais. O intuito foi realizar entrevistas semiestruturadas a vários Presidentes de Junta e Delegados Regionais da Associação para verificar se as atividades desempenhadas eram ou não semelhantes às verificadas no Continente, fazer a apresentação do projeto, sensibilizar à participação e estimular a sua divulgação. Assim, as 13 entrevistas conduzidas permitiram à equipa triangular a lista de serviços extra prestados pelas Juntas do Continente com aquelas das Regiões Autónomas. Verificou-se que, a maioria dos entrevistados sabia do que se tratava, conhecendo inclusive Juntas que prestavam a maior parte dos serviços elencados. Notou-se, no entanto, que a maior parte dos serviços que a equipa mencionou, tendo por base as Freguesias do Continente, no caso das Regiões Autónomas estavam muito mais centralizados nas Câmaras Municipais e que apenas as Juntas com características mais urbanas prestavam serviços para além das competências próprias.

4. Lançamento dos Questionários e Recolha de Informação Para que os inquéritos dirigidos aos Presidentes das Juntas de Freguesia e aos Utentes das Juntas de Freguesia tivessem a qualidade, a representatividade e a máxima garantia de fidedignidade, foi delineada uma estratégia relativamente ao lançamento dos questionários e à recolha de informação, a qual implicou as fases a seguir apresentadas.

4.1. Planeamento da Aplicação dos Questionários aos Presidentes de Junta de Freguesia Os questionários destinados a todos os Presidentes de Junta de Freguesias, face ao número de Juntas de Freguesias portuguesas tiveram que ser enviados por via postal, fax e email. Para este efeito, foi utilizada uma Base de Dados constituída por 4207 moradas e códigos postais de todas as freguesias de Portugal. A base de dados em Excel continha os elementos identificativos essenciais das freguesias, tais como: código da freguesia, nome do distrito, nome do concelho, nome da freguesia, morada, número de telefone, número de fax e email. Inicialmente foram enviados 2234 questionários recorrendo ao serviço postal, contudo para um universo de 1973 freguesias foi necessário efetuar uma pesquisa mais cuidada para recolha de vários elementos em falta, tais como morada, número de telefone e email. 74

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Para que a remessa dos 2097 questionários por email fosse exequível, foram criadas condições informáticas especiais para que os emails enviados não fossem recebidos no destinatário como ”publicidade não solicitada”. Salienta-se que, foi também efetuada uma entrega direta complementar de questionários aos autarcas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira num encontro realizado em Porto Santo, como já se referiu. Ao longo de todo o período de aplicação dos questionários foi efetuado um follow-up permanente através de telefone, fax e email.

4.2. Planeamento da Distribuição dos Questionários aos Utentes No que concerne à distribuição dos questionários dos Utentes, foram selecionadas 25 freguesias representativas de todo o território nacional, incluindo Açores e Madeira. Esta seleção, como anteriormente mencionado, teve por base dados estatísticos fundamentados por variáveis demográficas, variáveis socioeconómicas e de estrutura fundiária. No caso dos Utentes, optou-se pela entrevista presencial. Esta alternativa, implicou um período de formação prévia e um planeamento cuidado das deslocações que foram realizadas. A formação transmitida aos entrevistadores consistiu nas fases apresentadas no Quadro 7: Quadro 7: Formação de Entrevistadores FASES

Ação Desenvolvida

Fase 0

“Briefing” do projeto e explicitação das características de cada freguesia selecionada.

Fase I

Explicação da estrutura específica dos questionários dos Utentes e da sua interligação com o questionário dos Presidentes de Junta.

Fase II

Simulação da aplicação do questionário.

Fase III

Sensibilização para questões de linguagem, de postura, de atitude, na abordagem aos Utentes.

Fase IV

Definição de estratégias para garantia de que os questionários eram aplicados efetivamente aos Utentes da freguesia selecionada.

Fase V

Sensibilização para algumas reações menos positivas que os entrevistadores poderiam vir a encontrar no terreno.

Fase VI

Divisão dos entrevistadores em equipas de 2 elementos.

Fase VII

Contacto prévio via telefone com as 25 Juntas de Freguesia, para informar da presença dos entrevistadores, solicitando a colaboração na abordagem à população.

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4.3. Fases de Aplicação de Questionários aos Utentes Relativamente à aplicação dos questionários aos Utentes, foi estimado entrevistar, sempre que possível, um número superior a 30 Utentes por freguesia. Este número prende-se com a dimensão mínima de amostra sobre a qual é possível utilizar as técnicas de inferência estatística. Apresenta-se no Quadro 8, em síntese, as particularidades mais salientes das entrevistas realizadas. Quadro 8 - Síntese das deslocações efectuadas

Freguesia

Concelho

Nº. de Entrevistadores

Nº. Questionários

- Oeiras e S. Julião Barra - Nordeste

- Oeiras - Nordeste

2 2

45 38

- Povoação

- Arrifes

- Ponta Delgada

- Moscavide - Grândola - Altares

- Loures - Grândola - Angra do Heroísmo

2 2 2

40 39 40

- Vila de Frades - Nª. Sr.ª da Conceição

- Beja - Angra do Heroísmo

2 2

32 25

- Santa Maria - Nª. Sr.ª da Conceição

- Lagos - Angra do Heroísmo

2 2

34 22

- Olhão

- Mafra - Esmoriz - Canhas

- Mafra - Ovar - Ponta do Sol

2 2 2

44 36 50

- Mafamude - Leiria - Caniçal

-Vila Nova de Gaia - Leiria - Machico

2 2 2

40 33 35

- Ferreira do Zêzere - Tebosa - São Martinho

- Ferreira do Zêzere - Braga - Funchal

2 2 2

25 26 26

- Cabeceiras de Basto - São Martinho

- Cabeceiras de Basto - Funchal

2 2

26 24

- Guilhufe

- Penafiel

- Leiria (reforço)

- Leiria

- Lousa

- Castelo Branco

- Macedo de Cavaleiros

- Arcozelo da Serra

- Gouveia

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4.4. Recolha de Informação 4.4.1. Recolha de Informação dos Questionários dirigidos aos Presidentes Para introdução dos dados das respostas aos questionários dos Presidentes de Junta e para o seu posterior tratamento, foi elaborada uma Base de Dados utilizando a aplicação informática IBM Statistical Package for Social Sciences-SPSS. Para um controlo efetivo dos questionários rececionados, antes de serem inseridos na base de dados principal em SPSS, foi elaborada também uma base de dados de apoio em Excel onde os questionários foram numerados e tipificados. Na totalidade foram inseridos 483 questionários no continente e 22 de cada uma das regiões autónomas, os quais por motivos de controlo de qualidade, foram registados em duplicado, tendo em vista a minimização dos erros de inserção. Assim, a base de dados original foi duplicada e cada questionário foi inserido duas vezes, tarefa esta executada por operadores diferentes. Após esse procedimento, procedeu-se à compatibilização dos dados de ambas as bases de dados e criação de uma base de dados única. Para deteção de erros de inserção, nas bases de dados em SPSS, procedeu-se à migração dos seus dados para 2 folhas de cálculo Excel diferentes, e numa folha de Excel intermédia, procedeu-se à comparação dos dados das duas bases de dados, comparação esta que foi realizada através de uma fusão de informação. Foi assim possível verificar qual a diferença entre cada célula homóloga nas duas bases de dados. Sempre que o valor registado na célula da folha de Excel intermédia era “1”, significava que existia diferenças nos dados inseridos nas bases de dados, o que provinha de erros de digitação. Se o valor registado na célula fosse “0”, significava não existir diferença, não se verificando portanto qualquer incorreção no carregamento.

4.4.2. Recolha de Informação dos Questionários Dirigidos aos Utentes O inquérito aplicado aos Utentes das 25 Juntas de Freguesia, foi preparado aquando da sua elaboração para ser digitalizado através de leitura ótica, recorrendo à solução Qualen, tendo como principal finalidade uma minimização dos erros de inserção, bem como uma maior rapidez no tratamento e acesso aos dados recolhidos. Como tal, após a aplicação e digitalização dos 984 questionários, foi construída uma base de dados em suporte IBM SPSS, separada por região territorial.

4.5. Característica das amostra recolhida e sua representatividade - Presidentes O questionário foi remetido para os 4066 Presidentes de Junta de Freguesia existentes no Continente, 47 na Madeira e 119 nos Açores. A amostra final válida

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utilizada correspondeu às 505 freguesias que, no Continente e nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, responderam ao questionário, tendo-se obtido taxa de respostas de cerca de 12%, 46.8% e 18.5% dos inquéritos enviados para cada uma das regiões respetivamente. A representatividade de cada uma das amostras teve em conta as características estatísticas (vertentes económica, demográfica, física e social) para as oito e seis variáveis que foram utilizadas para caracterizar os grupos taxionómicos das freguesias do Continente e das Regiões Autónomas. As características da amostra e da população, no que concerne às variáveis eleitas, têm uma coincidência muito estreita quando são comparadas as estatísticas mínimo, máximo, 1º e 3º quartis, média e mediana, prefigurando para a amostra uma imagem fidedigna do universo. Ao ser realizada uma Análise de Componentes Principais verifica-se que a maioria da variabilidade constatada é explicada pelas duas primeiras componentes (respetivamente 62% no Continente, 67% na Madeira e 65% nos Açores).

5. Resultados Sintéticos da Informação Recolhida Neste ponto são de seguida apresentados os resultados sintéticos das respostas aos questionários quer aqueles dirigidos aos Presidentes das Juntas de Freguesia quer aos Utentes das freguesias. Um primeiro ensaio foi realizado, admitindo cada resposta ao questionário, dirigido ao executivo das freguesias, como um indivíduo caracterizado pela forma como o fez (ou seja cada inquérito recebido é definido por tantas coordenadas quantas as perguntas, sendo o valor de cada coordenada atribuído de acordo com a resposta dada). Na circunstância, realizou-se uma análise de “cluster´s” de forma a verificar se ainda se mantinha a estrutura de grupos atrás descrita. Curiosamente não se verificou qualquer poder discriminativo, o que conduz a uma conclusão que se julga de importância: não existe evidência de atuação diferenciada no que concerne às iniciativas questionadas. Esta constatação deverá conduzir a uma reflexão em conformidade com as características particulares da região (ou grupo) em que a freguesia se insere.

5.1 Questionários dirigidos aos Presidentes das Juntas de Freguesia 5.1.1 Regime de prestação dos membros executivos Os Presidentes das Juntas de Freguesia prestam, na grande maioria dos casos, serviço em regime de não permanência. Saliente-se, no entanto, que nos Açores esta percentagem (86%) é maior do que aquela observada no Continente (76%) ou na Madeira (67%). O meio tempo encontra-se situado entre os 14% nos

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Açores, os 15% no Continente, sendo cerca de metade do verificado na outra Região Autónoma (28%). Constata-se que são os grupos com características mais urbanas que optam tendencialmente por um regime mais institucionalizado de permanência do Presidente na Junta (regime de tempo inteiro e meio tempo). Esta verificação poderá encontrar porventura explicação pela acrescida complexidade de funções. O número de horas por semana de trabalho voluntário dedicado por este elemento é, no Continente, para valores superiores a 16 horas, cerca de 47%. Na Madeira e nos Açores, situa-se em 43% e 28% respetivamente. No que concerne à distribuição por grupos, verifica-se que são aqueles com maior pendor urbano que apresentam o mais elevado número de horas semanais em regime voluntário de dedicação. O Secretário desenvolve as suas funções em regime de não permanência, existindo apenas um valor residual daqueles que utilizam o meio tempo, estes resultados são concordantes nas três regiões. Verifica-se, nos Açores, que o número de horas semanais que este executivo dedica à Junta de Freguesia (em trabalho voluntário) tem maior incidência no intervalo entre as 4 e as 8 horas. Este resultado está em consonância com o apurado na Madeira, mas diverso do verificado no Continente, onde a maior percentagem é localizada entre a 1 e as 4 horas. A tendência apurada é para o Secretário nas Regiões Autónomas dedicar maior período de tempo à sua freguesia do que no Continente. É interessante observar que a média ponderada de horas semanais de trabalho voluntário que o Secretário disponibiliza por semana, agora enquadrado nos grupos taxionómicos formados, é maior nos Açores (15 horas – grupo 5) quando comparado com a Madeira (13.33 horas – grupo 5) ou o Continente (11.15 horas – grupo 4). O Tesoureiro, por sua vez, exerce a sua atividade em situação de não permanência, resultado este extensível aos três territórios. No que concerne ao número de horas que dedica à Junta são os intervalos mais baixos (1 – 8 horas semanais) que prevalecem no Continente, na Madeira e nos Açores. Quando são agora analisados por grupo os resultados observados da dedicação semanal, verifica-se que nos Açores, aquele menos desenvolvido (grupo 4) é o que apresenta maior valor (10 horas), aliás resultado em concordância com o número de horas patenteado para o mesmo grupo para o Presidente e Secretário. Curiosamente o resultado menor é apresentado para o grupo com características mais urbanas (2.5 horas – grupo 5), valor este em discordância com aquele apurado no Continente (11.08 horas – grupo 4) e na Madeira (10 horas – grupos 4 e 5). É possível agora calcularem-se as médias ponderadas de horas semanais de trabalho voluntário que os membros da Junta de Freguesia, no conjunto, disponibilizam semanalmente verificando-se que nos Açores o grupo com maior pendor rural é aquele que mais elevado valor apresenta (37.5 horas), enquanto que o mais urbano (grupo 5) é caracterizado por uma grandeza razoavelmente modesta (29.27 horas) quando comparado com a Madeira (41.33 horas – grupo 5) e Continente (38.06 horas – grupo 4).

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5.1.2. Quadro próprio e regime de contratação de funcionários Na Região Autónoma da Madeira, constata-se que a grande maioria das Juntas de Freguesia possui quadro próprio de pessoal (95% das respostas ao questionário são neste caso afirmativas) resultado este mais baixo no Continente (62% das respostas) e nos Açores (52%). Refira-se ainda que são os grupos com características mais urbanas que revelam possuir uma maior incidência neste tipo de estrutura. A opção de contratar funcionários é significativamente superior nos Açores (55% das respostas) quando comparada com a Madeira (22%) ou mesmo no Continente (48%). Naquele primeiro território são os grupos 4 e 5 que maioritariamente recorrem a este tipo de acordo, porventura no primeiro caso pela não existência de quadro próprio, o segundo grupo segue de perto o que se verifica no Continente para o grupo 4 (85% de respostas afirmativas). Na Madeira, ao contrário, verifica um resultado baixo para o grupo mais urbano (grupo 5 – 33% de respostas afirmativas). A alternativa para a recorrência à contratação de serviços à tarefa é de maior valor nos Açores (64% de respostas afirmativas) seguida pelo Continente (45%), sendo a Madeira aquele território em que figura o valor mais baixo (18%). Trata-se eventualmente, de um processo de compensação no que concerne à não existência de quadro próprio. Constata-se que todos os grupos taxionómicos nos Açores recorrem a esta prática o que contraria o verificado no Continente e na Madeira, nomeadamente para os grupos com características mais rurais. A percentagem de respostas afirmativas, agora organizadas por grupo, nos Açores (67% - grupo 5) vai na mesma linha dos resultados expressos no Continente (54% - grupo 4) e em direção contrária à constatada na Madeira (33% - grupo 5).

5.2 Questionários dirigidos aos Utentes das Juntas de Freguesia Os questionários dirigidos aos Utentes das Juntas de Freguesia incidiram em 25 localidades. O trabalho de campo, como já foi referido, consistiu em entrevista direta com preenchimento do inquérito pelo próprio inquiridor. A escolha das freguesias selecionadas foi concretizada de forma à realidade do país ser convenientemente representada, uma vez que a decisão de visita teve de ser simultaneamente tomada com a altura do lançamento do inquérito aos Presidentes de Junta. Existem assim algumas das freguesias questionadas que não apresentaram respostas por parte dos Presidentes. As distribuições destas pelos grupos taxionómicos foram conforme se apresenta no Quadro 9.

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Quadro 9 - Distribuição das entrevistas aos Utentes das freguesias por grupo no Continente Grupo

Freguesias

Vila de Frades, Ferreira do Zêzere, Esmoriz

Cabeceiras de Basto

Tebosa, Guilhufe

Oeiras, Moscavide, Mafamude, Mafra

Olhão, Lagos, Leiria

Arcozelo, Lousã

Grândola

Macedo de Cavaleiros

No que concerne à Madeira e Açores a denominação das localidades é apresentada no Quadro 10.

Quadro 10 - Distribuição das entrevistas aos Utentes das freguesias por grupo na Madeira e nos Açores Região Autónoma

Freguesias

Madeira

Canhas, São Martinho, Caniçal

Açores

Arrifes, Nordeste, Nª Srª da Conceição, Altares, Nª Srª dos Remédios

Nesta circunstância, foram realizadas 984 entrevistas no total, das quais 634 no Continente, 135 na Madeira e 215 nos Açores. Nos pontos seguintes são apresentados os resultados mais salientes com os comentários julgados oportunos. O grau de satisfação (ou insatisfação) incidiu no conjunto de temas que são apresentados no Quadro 11.

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Quadro 11 - Tópicos sobre os quais incidiram os questionários Tema Geral

Especifico Rede viária Espaços verdes Obras de manutenção nas escolas do 1º ciclo e jardins de infância

Trabalhos levados a cabo pela Junta de Freguesia

Gestão e manutenção do mercado e/ou feira Gestão de equipamento municipais Atendimento a desempregados Serviço de posto de correio (CTT) Unidade de inserção na vida ativa Apoio logístico e financeiro a atividades curriculares ou extracurriculares a deficientes e carenciados Apoio na aquisição de livros e material pedagógico para escolas do 1º ciclo e jardins de infância

Serviços desenvolvidos pelas Juntas de Freguesia

Cursos Escolares Transportes

Atletas Idosos Doentes

Apoio

Jurídico Psicológico Assistente social Suporte às famílias Através da página Web da Junta de Freguesia

Informação Outros serviços

Por meio da revista/boletim da Junta de Freguesia

Promoção de atividades extracurriculares Atividades de lazer

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No que concerne ao primeiro tópico (trabalhos levados a cabo pelas Juntas de Freguesia) verificou-se que a maioria das respostas para as três regiões indica um nível de satisfação significativo em relação à atividade das Juntas de Freguesia nas áreas de conservação da rede viária, da conservação dos espaços verdes, higiene urbana, de obras nas escolas e jardins de infância, gestão e manutenção dos mercados e/ou feiras e dos equipamentos municipais. A maior parte dos Utentes revela ter conhecimento da atividade das Juntas de Freguesia na conservação de rede viária, dos espaços verdes e higiene urbana. As restantes ações apresentam um grau de conhecimento muito inferior. Este resultado é comum ao Continente, à Madeira e aos Açores. O gau de insatisfação mais significativo a nível agregado é verificado no Continente (cerca de 20% das respostas) e refere-se à higiene urbana. No Continente, e ao serem observados os resultados por grupo, verifica-se uma tendência significativa para os conjuntos com características mais urbanas (grupos 4 e 5) apresentarem os mais significativos níveis de insatisfação para a quase totalidade de atividades desenvolvidas pelas Juntas de Freguesia. Ao serem consideradas as respostas para o segundo tópico geral, verifica-se que existe uma tendência generalizada para uma satisfação marcada em relação aos serviços desenvolvidos no âmbito das Juntas de Freguesia, verificando-se um grau superior, na generalidade dos casos, observado nas Regiões Autónomas quando comparado com os resultados observados no Continente. O grau de conhecimento dos Utentes por estes serviços é baixo (situando-se a nível nacional sempre inferior aos 50%), saliente-se os resultados reduzidos determinados para a unidade de inserção de vida ativa (10.6%), o apoio psicológico (13.7%) e o apoio jurídico (10.6%), o que revela um desconhecimento apreciável da ação das Juntas de Freguesia no âmbito particular dos serviços que prestam à população. Os graus de insatisfação mais salientes foram observados no apoio a deficientes e carenciados no Continente, no atendimento a desempregados e unidade de inserção de vida ativa na Madeira e no apoio psicológico nos Açores, o que leva a uma reflexão cuidada sobre os temas. Ao serem analisados os resultados no Continente por grupo, é de revelar a persistência de percentagens apreciáveis de não satisfação, na generalidade dos casos, expressa nos grupos com características mais suburbanas (grupo 1) ou profundamente rurais (grupo 6) para alguns dos serviços considerados fundamentais nestas áreas. No que concerne aos outros serviços prestados pelas Juntas de Freguesia, o grau de satisfação é manifestamente superior aquele revelado de insatisfação. As atividades mais conhecidas maioritariamente pelos Utentes são as de lazer (78.23%) e apoio à família (63.9%), apresentando-se as restantes inferiores a 40%, verificando-se o valor mínimo para a página da Web (22.9%). Releve-se o facto do serviço referente às atividades de lazer revelar o maior valor de conhecimento por parte dos inquiridos em relação a qualquer trabalho ou serviço prestado pelas Juntas de Freguesia.

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Foram de seguida questionados os Utentes sobre a atuação dos órgãos executivos e importância das Juntas de Freguesia, nomeadamente nos seguintes pontos: • Desempenho do Presidente e dos restantes membros do executivo das Juntas de Freguesia. • Contributo da Junta de Freguesia para o desenvolvimento local. • Necessidade dos serviços prestados. • Grau de satisfação geral sobre o desempenho das Juntas de Freguesia. Em síntese, é importante salientar que a maioria dos entrevistados apresenta uma opinião muito satisfatória sobre o desempenho do Presidente da Junta e do restante executivo. Saliente-se, no entanto, que o nível de agrado é superior nas Regiões Autónomas. No que concerne à ação do Presidente, o grau de satisfação na Madeira e nos Açores é inferior ao verificado no Continente, situação contrária ao pendor geral das restantes questões do questionário onde os resultados são na generalidade sempre superiores. No caso do Continente, por grupos, o resultado é também predominante no sentido de uma opinião satisfatória em relação às aludidas anteriormente. É, no entanto, relevante verificar que se observam opiniões contrárias às expressas anteriormente nos grupos com cariz mais urbano (grupos 1 e 4). A importância da Junta de Freguesia para o desenvolvimento local e da necessidade dos serviços prestados é considerada de forma muito clara por todos os entrevistados. São no entanto os grupos mais urbanos do Continente que expressam de forma mais saliente em sentido contrário (embora com valores apenas marginais). O grau de satisfação geral sobre o desempenho das Juntas de Freguesia é maioritariamente, na opinião dos inquiridos, satisfatória, mais uma vez são os grupos 1 e 4 no Continente que expressam um número com algum significado em sentido contrário.

6. Conclusões Torna-se agora possível em face aos resultados constatados retirar as seguintes conclusões: • Reconhece-se de forma inquestionável o notável trabalho desenvolvido pelos executivos das Juntas de Freguesia, mas a sua diferenciação em termos de atuação é limitada. Esta circunstância é atestada pelo grande desconhecimento demonstrado pela população local de parte da ação das autarquias e por os quadros próprios ou contratos efetuados incidirem sobretudo em pessoal de natureza administrativa ou menos diferenciado. Saliente-se que a conclusão é suportada cientificamente, uma vez que não se verifica uma discriminação estatística no que concerne às respostas da-

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das ao questionário dirigido aos Presidentes da Junta de Freguesia. Esta normalização é contrária às singularidades do poder local, revelando, porventura, um desajuste ou uma deficiência entre o que é praticado e o que é mais necessário para as populações, uma vez que como se referiu, foram identificados oito grupos no Continente e cinco em cada uma das Regiões Autónomas com características claramente distintas, exigindo planos de atuação muito diversos. • O nível de diversificação de atividades ou serviços a nível local é diverso, já que as disponibilidades horárias de dedicação dos membros executivos das Juntas na gestão são diferentes. Verificam-se períodos de tempo desiguais, observados no Continente e nas Regiões Autónomas, apresentando as localidades com características mais urbanas, valores de envolvimento com maior significado. • A maioria da população local demonstra um grau de satisfação elevado em relação aos trabalhos desenvolvidos pelas Juntas de Freguesia. As atividades são, no entanto, em número reduzido (conservação viária, espaços verdes e higiene urbana), evidenciando, como já se referiu, uma falta de conhecimento notória da ação completa desenvolvida pelas Juntas de Freguesia. Este grau de satisfação é, no entanto, geralmente menor no Continente do que o observado nas Regiões Autónomas. Os grupos com particularidades mais urbanas são aqueles onde o grau de insatisfação expresso é maior. • O desconhecimento da população local em relação a outros serviços promovidos pelas Juntas de Freguesia, com exceção das atividades de lazer e de apoio à família, é marcante. Refiram-se a título de exemplo os itens relativos à inserção na vida ativa e apoio psicológico onde apenas 10.6% e 13.7% dos entrevistados revelam saber da sua existência. • Os graus de insatisfação expressos com significado incidiram no apoio a deficientes e carenciados, no Continente, apoio a desempregados e UNIVA na Madeira e apoio psicológico nos Açores. Esta constatação poderá encontrar explicação, porventura, na escassez de meios ou competências disponibilizadas. • A opinião das populações locais é favorável à atuação dos seus Presidentes de Junta, apresentando níveis praticamente idênticos no Continente, Madeira e Açores. Verifica-se, no entanto, uma opinião mais favorável em relação aos restantes membros do executivo da Junta quando comparada com aquela observada para o Presidente, nos Açores e na Madeira, revelando possivelmente uma maior identificação da população em relação a estes. • A importância das freguesias como pólo de desenvolvimento local e os serviços por elas prestadas são inquestionáveis na opinião das populações locais. O presente trabalho representa naturalmente uma primeira investigação

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que permite dar a entender a forma de funcionamento das freguesias do Continente e das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. A ação do poder local é ainda conhecida através das opiniões expressas pelos utentes, para os quais são dirigidos a totalidade dos serviços disponibilizados, permitindo avaliar da sua relevância. Os autores julgam, como referem, que qualquer racionalização administrativa deverá ter em conta critérios claros na sua base, pensando que com este trabalho se poderão abrir novas perspetivas de investigação, não só relativas à reorganização da divisão administrativa do poder local, como na definição das atribuições e ações junto das populações, bem como na determinação da estrutura adequada de suporte financeiro a estabelecer. A relevância da ação das Juntas de Freguesia junto das populações não poderá ser posta em causa, julga-se no entanto, que perder a oportunidade de se realizar uma reforma administrativa suportada poderá ser uma possibilidade que dificilmente será recuperada em anos vindouros, isto no caso das premissas de base não serem suficientemente sustentadas.

Bibliografia GLASER, B.; Strauss, A. (2002), The Discovery of Grounded Theory: Strategies for Qualitative Research, Chicago, Aldine. HILLl, M.; Hill, A. (2002), Investigação por Questionário, Lisboa, Edições Sílabo. ST’AUBYN, A.; Lopes, J. A. A.; Matos, J. L.; Justo, J. M. (2011), Análise Taxonómica das Freguesias Portuguesas, Lisboa, Lusíada Economia&Empresa, II Série, nº 13, pgs. 184/220.

Agradecimentos Os autores agradecem a toda a equipa do projeto “Trabalho da Freguesia-Análise e Resultado” cujo trabalho e colaboração tornaram possível a redação deste artigo. O seu reconhecimento é igualmente extensível à Direção da ANAFRE que, através do seu envolvimento pessoal e de financiamento, tornou exequível este desenvolvimento.

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As rendas/foros do rei D. Pedro I (1357-1367) na cidade de Lisboa - Ementas e contratos registados na chancelaria

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Joel Silva Ferreira Mata Universidade LusĂada do Porto; CEPESE

As Rendas/Foros do Rei D. Pedro I (1357-1367) em Lisboa: - Ementas e contratos ... pp. 87-115

Resumo: É, sobretudo, a partir do século XIII que os sucessivos monarcas irão começar a prestar grande atenção ao seu património urbano. O aumento das despesas com a multiplicação dos cargos administrativos e da emergência de despesas de natureza diversa, irão incentivar a aquisição de bens (casas, lojas e de tendas) para investimento na área do arrendamento de imóveis, com o objectivo de obter fluxos monetários em tempo certo, normalmente em três prestações anuais, previamente estabelecidas nos contratos. Este estudo apresenta esta preocupação durante o curto reinado de D. Pedro I, para a cidade de Lisboa. Palavras-chave: chancelaria, casas de habitação, tendas, propriedade urbana, rendas, enfiteuse. Abstract: It is, above all, from the thirteenth century that the successive monarchs will begin to pay close attention to their urban heritage. The increase expenditure on the multiplication of administrative positions and the emergence of various kinds of expenses, will encourage the acquisition of property (houses, shops and stalls) for investment in the rental area, with the aim of obtaining monetary flows in right time, usually in three annual instalments previously established in the contracts. This study presents this concern during the short reign of King Pedro I, to the city of Lisbon. Keys-words: chancery, homes, tents, urban property, rent, emphyteusis.

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1 - Introdução O estudo do património urbano – casas de morada e tendas/lojas, na terminologia medieval –, ou casas de habitação e estabelecimentos comerciais, como dizemos hoje em dia, pode ser feito através do levantamento sistemático do acervo documental das casas senhoriais, mas também pela análise da propriedade régia submetida, de igual forma, ao processo da enfiteuse em toda a sua plenitude, isto porque o monarca era, indiscutivelmente, um entre tantos outros possessores, cujo património fundiário podia compreender desde as parcelas mais ínfimas e insignificantes e situadas nos mais recônditos lugares do território, nas aldeias e nas vilas, aos grandes patrimónios constituídos por povoações inteiras, casais, quintãs, pinhais, ou meios de produção como os moinhos, as azenhas e os lagares; podia ainda ser constituído por uma ou mais partes alíquotas de prédios urbanos ou rurais. Como qualquer outro senhorio do tempo medieval, o Rei procurava aumentar o seu património, designadamente nos grandes pólos económicos e sociais, onde a pressão demográfica provocava, em simultâneo, dois fenómenos típicos: a procura de casas de habitação, na sua tipologia mais diversa, e em simultâneo, a expansão da actividade económica que promove a reabertura de novos espaços comerciais e artesanais, o aproveitamento de outros que eventualmente tenham sido abandonados e que estejam em “mortórios”, assim como o fraccionamento de prédios (tendas) em várias partes, dando, assim, lugar a tantos precaristas quantas as alienações operadas, conduzindo esta realidade, não raras vezes, à existência de vários concedentes ou co-proprietários. O estudo que nos propomos levar a efeito tem como ponto de partida o corpus documental que constitui o livro de chancelaria de D. Pedro I21 e versará sobre o património régio registado directa e indirectamente na cidade de Lisboa.

2 - A acumulação patrimonial régia É opinião unânime que o modus operandi de “O Justiceiro” se pautou pela disciplina administrativa, judicial, social e financeira, aspectos que, de certo modo, o seu sucessor delapidou rapidamente, por razões sobejamente conhecidas, cujas consequências, em última instância, conduziram à crise nacional de 1383-1385. É, pois, neste contexto que devemos marcar o ofício da administração predial régia, cujo registo, no livro da chancelaria, se encontra plasmado sob uma 21

Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), edição preparada por A. H. de Oliveira Marques, transcrições de A. H. de Oliveira Marques, Iria Gonçalves e Maria José Pimenta Ferro Tavares, revisão de A. H. de Oliveira Marques, João José Alves Dias, Judite Cavaleiro Paixão e Teresa Ferreira Rodrigues. Lisboa: Instituto de Investigação Científica, 1984.

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Joel Silva Ferreira Mata

dupla apresentação: a ementa, isto é, resumos de cartas régias22, – uma prática que remonta às primeiras chancelarias23 – que é, de facto, dominante em todo o processo de registo seleccionado24, constituindo, para o caso de Lisboa, 78 unidades documentais correspondentes a 97,4% dos actos; e os contratos propriamente ditos consagrados a apenas dois exemplares (2,6%)25. O primeiro foi realizado a favor do concessionário Acenço Garcia, escrivão da portagem da cidade de Lisboa, subscrito pelo vassalo Pedro Afonso que o anotou ao escrivão Afonso Miguéis, impondo ao foreiro e ao sucessor, por si nomeado, que realizasse benfeitorias, no valor de quarenta libras, durante o primeiro ano de vigência do tempo do contrato26; e o segundo que foi outorgado em Abril de 1364, em Lisboa, a mestre Vasco, físico, tem como objecto de negócio a metade umas casas, sitas na freguesia da Madalena, que pertenciam a João Eanes, genro do agora titular27. O património que D. Pedro dispõe provém da acumulação feita pelos monarcas que o antecederam, e que dele dispuseram para favorecer os seus apaniguados por “serviços prestados ao Rei”, como, aliás, a documentação largamente refere. Por exemplo, D. Afonso III doa uns pardieiros na freguesia de S. Jorge de Lisboa, a Domingos Eriz e a sua mulher, Maria Miguéis28; uma casa, na freguesia de S. Julião, a D. João de Miona29; umas casas na alcáçova velha de Lisboa, na freguesia de Santa Cruz30, a D. João Peres de Aboim, mordomo-mor, nobre de baixa linhagem que, entretanto, havia substituído, no mesmo cargo, Gil Martins de Riba de Vizela31; a mestre Domingos das Antas, físico do Rei, doa FREITAS, Judite Antonieta Gonçalo de – A Burocracia do “Eloquente” (1433-1448). Os textos, as normas, os agentes. Cascais: Patrimonia Histórica, 1996, p.51. 23 MARQUES, A. H. de Oliveira – Ementa. In Dicionário de História de Portugal, Vol. II. Porto: Livraria Figueirinhas, 1985, p.367. 24 VIEGAS, Valentim – Relações de vassalagem no reinado de D. Pedro I. Subsídios para o estudo e interpretação. Lisboa: Edições Colibri, 2001, p.76. 25 No total dos registos da Chancelaria, as ementas constituem 87,5% dos espécimes referidos e os contratos enfitêuticos 12,5%, e destes são de subscrição régia 1,4% e os restantes 11,5% ficaram a cargo de subscritores. 26 Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), [fl. 131 v], doc. [1178], pp.565-566. 22

Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), [fl. 95 v], doc. [895], p.412.

VENTURA, Leontina; OLIVEIRA, António Resende de – Chancelaria de D. Afonso III. Livro I, Vol. 1. Coimbra: Imprensa da Universidade de Coimbra, 2006, fl. 45v, doc. [213], pp.243-244. 29 VENTURA, Leontina; OLIVEIRA, António Resende de – Chancelaria de D. Afonso III. Livro I, Vol. 1, fl. 46v, doc. [220], p.248. 30 VENTURA, Leontina; OLIVEIRA, António Resende de – Chancelaria de D. Afonso III. Livro I, Vol. 1, fl.70-70v, doc.[311], pp.356-357. 31 VENTURA, Leontina – Afonso III e o desenvolvimento da autoridade régia. In Nova História de Portugal, dir. Joel Serrão e A. H. de Oliveira Marques. Portugal em definição de fronteiras. Do Condado Portucalense à crise do século XIV. Vol. III, coord. De Maria Helena da Cruz Coelho e Armando Luís de Carvalho Homem. Lisboa: Editorial Presença, 1996, p.129. 28

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o monarca umas casas na freguesia de S. Bartolomeu – que D. Afonso III havia comprado a Domingos Peres, seu clérigo, por subscrição de mestre Pedro, físico do Rei32; aforamento de umas casas com seus sobrados, na freguesia de Santa Maria Madalena, ao concessionário D. Vivaldo, que haviam sido de João Bochardo, “as quaes casas mando [o Rei] que tenha de my em prestamo de cincoenta e una libras em sa vida solamente”33, e, no ano seguinte, o Rei dá em préstamo ao mesmo titular, vitaliciamente, as casas que haviam sido de D. German34; o aforamento de uns pardieiros na Judiaria, a Isaac, filho de Pardo e a sua mulher Cinfaa, que haviam sido de Aboriquim, com a liberdade de as poder vender, desde que o novo concessionário suportasse o foro convencionado35. D. Dinis, por sua vez, procede ao aumento do património através da compra de imóveis36 a um só possessor como também “pressionando” os co-proprietários de casas ou de tendas nas quais o Rei também exerce o seu direito de concedente, como são, por exemplo, os casos de Pedro Martins de Alfam, titular de meia tenda, na freguesia da Madalena; Martim Peres Caeiro detentor de um sexto de uma tenda na Correaria, ou as três tendas identificadas no adro de S. Nicolau, tituladas por vários titulares que foram vendidas ao “Rei Lavrador”. A política de aquisição régia ficou consagrada numa carta enviada por D. Dinis, aos seus oficiais37, pela qual dá instruções precisas sob a forma e condições a levar em conta neste tipo de negócio. Todo este movimento está associado ao fortalecimento da Fazenda Real, para o qual contribuiu a criação de novas instituições financeiras. Os rendimentos inicialmente eram cobrados pelos mordomos que, a partir de D. Afonso III, foram remetidos para funções subalternas, devido ao aparecimento de várias categorias de ovençais, como os porteiros da portagem, os dizimeiros, os sacadores das dívidas do Rei, os relegueiros, e os jugadeiros, espalhados por todo o território e em particular em Lisboa38, por esta cidade se ter afirmado como capital do Reino39. A VENTURA, Leontina; OLIVEIRA, António Resende de – Chancelaria de D. Afonso III. Livro I, Vol. 1, fl.161, doc.[739], p.319. 33 VENTURA, Leontina; OLIVEIRA, António Resende de – Chancelaria de D. Afonso III. Livro I, Vol. 2, fl.94v, doc.[411], p.7. 34 VENTURA, Leontina; OLIVEIRA, António Resende de – Chancelaria de D. Afonso III. Livro I, Vol. 2, fl.104, doc.[453], p.52.

VENTURA, Leontina; OLIVEIRA, António Resende de – Chancelaria de D. Afonso III. Livro I, Vol.1, fl.92, doc.[401], pp.460-461.

GONÇALVES, Iria – Aspectos económicos-sociais de Lisboa do século XV estudados a partir da propriedade régia. In Um Olhar sobre a cidade medieval. Cascais: Patrimonia Historica, 1996, p.20. 37 GONÇALVES, Iria – Um olhar sobre a cidade Medieval. Cascais: Patrimonia Historica, 1996, p.27, nota 82. 38 CAETANO, Marcello – A Administração municipal de Lisboa durante a 1ª dinastia (1179-1383). Lisboa: Livros Horizonte, 1990, p.37. 39 SERRÃO, Joaquim Veríssimo – História de Portugal [1080-1415]. I, 3ª edição. Lisboa: 36

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implementação de uma gestão forte e disciplinada dos seus rendimentos leva o rei, a tomar um conjunto de medidas na área económico-finnceira, para poder auferir “copiosas rendas”40, não só dos prédios de habitação que possuía mas também de um grande número de tendas na cidade41, de criação régia, aumentando assim as suas rendas urbanas de prédios destinados à actividade comercial.

3 - Dificuldades e modo de as superar D. Pedro mobiliza toda a sua energia governativa para combater a tendência pessimista e depressiva que a entrada na segunda metade de Trezentos preludiava42, pois devemos ter em conta que desde há muito tempo que as condições sociais, económicas e de confiança estavam abaladas devido a uma série de factores que no seu conjunto formaram a tetralogia da morte desse tempo: a guerra, a peste, a fome, as cheias, os incêndios e os terramotos. Vejamos alguns exemplos. Foram as guerras civis que abalaram o reino no tempo de D. Dinis às quais se seguiram as guerras do mesmo género travadas durante o reinado de D. Afonso IV, seu filho e as mais graves que tiveram lugar durante o período do Interregno43, para falarmos apenas naquelas que ocorreram na centúria de Trezentos. Quanto às pestes, foi a “Grande Pestelença”, de 1348 que teve consequências demográficas, sociais, económicas e religiosas de proporções incalculáveis44. A sua origem não é absolutamente clara. Mas a historiografia geral indica que o Oriente, na centúria de Trezentos, assistiu ao aparecimento de um vasto conjunto Editorial Verbo, 1979, p.143. CAETANO, Marcello – A Administração municipal de Lisboa durante a 1ª dinastia (1179-1383), p.29. 41 MATTOSO, José – A Formação da nacionalidade no espaço ibérico (1095-1325). In História de Portugal. 2, dir. José Mattoso. A Monarquia feudal, cood. José Mattoso. Lisboa: Editorial Estampa, 1993, p.139. 42 PIMENTA, Cristina – D. Pedro I. Lisboa: Círculo de Leitores, 2005, p.95. 43 MARQUES, A. H. de Oliveira – Portugal na crise dos séculos XIV e XV. In Nova História de Portugal, Vol. IV, dir. Joel Serrão e A. H. de Oliveira Marques. Lisboa: Editorial Presença, 1987, p.32. 44 Ao longo da História, fenómenos epidemiológicos de grande envergadura, sempre estiveram presentes, embora sem uma cadência certa ou prevista. Foi o caso da Peste de Atenas (430-425 a.C.), descrita por Tucídides, no Livro III da sua História da Guerra do Peleponeso; a Peste de Justiniano ocorrida no século VI d. C., descrita por Procópio e por Evágrio e por Gregório de Tours; a Peste de Cadwalader (664-684) que devastou a Grã-Bretanha; a Peste de Roma (690) e outras pandemias de peste bubónica e pneumónica que fustigaram a Europa surgiram em 1386 e em 1315. ROQUE, Mário da Costa – As pestes medievais europeias e o “Regimento proveytoso contra ha pestenença”. Lisboa, Valentim Fernandes [1495-1496]. Tentativa de interpretação à luz dos conhecimentos pestológicos actuais. Paris: Fundação Calouste Gulbenkian, Centro Cultural Português, 1979, pp.73-75. 40

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de pandemias e um deles foi certamente este que assolou a Europa45. À Peste Negra de 1348 seguiram-se outros tempos de peste46, como as desinterias e as gripes pneumónicas47, que embora de menor impacto directo, as suas consequências alastraram-se até meados do século subsequente, e todos os grupos sociais foram duramente atingidos48. Pela falta de trabalhadores, as áreas de cultivo contraíram-se e a paisagem agrária mudou consideravelmente. Como consequência, surgiram períodos de fome generalizada com particular acuidade nos anos de 1331, de 1333, de 1355 e de 136649. Os incêndios eram também uma calamidade, de tal forma que os contratos enfitêuticos registavam como cláusula geral, que se o prédio ruísse por motivos de “fogo”, o precarista era obrigado a reconstruí-lo a expensas próprias; estes podiam ser provocados por descuido doméstico, pelo uso de lareiras para a confecção de alimentos, aquecimento e iluminação50, ou pelas actividades profissionais. Os moradores da Rua da Ourivesaria e os da Rua de Banhos mostram-se preocupados pela existência sistemática de fogueiras feitas para o labor de vários A sua origem asiática é referida por Ibn Batuta, um caminhante famoso originário do Norte de África (1304-1377), que no seu livro de viagens Rihla (Jornadas) descreveu que o surto terá emergido em Mutra e que daí ter-se-ia alastrado a toda a Ásia e mais tarde à Europa. Porém, é também plausível que este surto tenha tido a sua origem no Sudoeste da China, na região de Yunman, e que daí teria passado à região do lago Issik-Kul, na Rússia. Os exércitos tártaros, na sua deslocação para a Crimeia, terão sido os portadores da peste que, em 1346, já grassava na Crimeia e daí passaria à colónia genovesa de Caffa, então cercada por Khan de Kipchtak, propagando-se rapidamente aos circuitos económicos do Mediterrâneo, porta de entrada para a Europa. ROQUE, Mário da Costa – As pestes medievais europeias e o “Regimento proveytoso contra ha pestenença”. Lisboa, Valentim Fernandes [1495-1496]. Tentativa de interpretação à luz dos conhecimentos pestológicos actuais, p.75-76. Quanto a Portugal, a Peste Negra terá entrado em Setembro de 1348, de acordo com o relato inserto na crónica do mosteiro de Santa Cruz de Coimbra. GONÇALVES, Iria – Consequências demográficas da Peste Negra. In Para o estudo da Peste Negra em Portugal. Sep. da Revista Bracara Augusta, Vol.XIV-XV. Braga, 1963, p.10. 46 Como as que ocorreram nos anos de 1361-1363, 1374, 1383-1385, 1389 e em 1400. MARQUES, A. H. de Oliveira – Portugal na crise dos séculos XIV e XV. In Nova História de Portugal, Vol. IV, dir. Joel Serrão e A. H. de Oliveira Marques, p.21. 47 MARQUES, A. H. de Oliveira – A Sociedade medieval portuguesa. Aspectos da vida quotidiana, 5ª edição. Lisboa: Sá da Costa Editora, 1987, p.93. 48 Nomeadamente o clero, por exemplo na região minhota. Monumenta Portugaliae Vaticana. I., Súplicas dos Pontificados de Clemente VI. Inocêncio VI e Urbano V. Edição de António Domingues de Sousa Costa. Roma-Porto, 1968, nº288-291, p.152. 49 BARROS, Henrique da Gama – História da Administração Pública em Portugal nos séculos XII a XV. Tomo IV, 2ª edição dir. Torquato de Sousa Soares. Lisboa: Livraria Sá da Costa- Editora, 1949, pp.126-127. 50 MARQUES, A. H. de Oliveira – A Sociedade medieval portuguesa. Aspectos da vida quotidiana, p.5. 45

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tanoeiros, porque colocavam em perigo as habitações por “serem de tabuado”51 –, expressão que confirma a regra de que, na Idade Média, as cidades são ainda construídas de madeira52 –; e grave é o incêndio que em 1369 destruiu os edifícios da Rua da Ferraria53, acarretando grandes prejuízos para os concessionários e certamente para os concedentes, na medida em que as reconstruções podiam eventualmente ter alguma incidência na diminuição das rendas durante um certo espaço de tempo, para permitir, ao foreiro, a introdução de benfeitorias. Em 1374, a Rua Nova voltou a ser destruída por incêndios que se estendem às freguesias de Santa Maria da Madalena e de São Julião, e que atingiram também a Judiaria54; em meados da centúria subsequente, foram destruídas, pelo mesmo flagelo, várias casas, em Lisboa, pertencentes ao mosteiro de Santos, na Rua Nova55, confirmando-se assim, pelos exemplos citados que «o fogo é um grande flagelo medieval”56. Os terramotos, em menor escala, trazem o medo colectivo e a insegurança. Há registo de terramotos desde o século XI, sendo o mais devastador o que ocorreu 1396, provocando a ruína da Sé de Lisboa, o desabamento de muitas casas e a morte entre a população indefesa57. Mas, também, as dificuldades criadas pelas cheias são uma constante e, de igual maneira, os senhorios estipulavam contratualmente que em caso de derrocada dos edifícios provocada por tempestades, os inquilinos deviam repor os prédios ao seu estado de conservação. A documentação senhorial é pródiga neste tipo de advertência preventiva. A título de exemplo, cite-se a tempestade que se abateu sobre Lisboa em 1370. As árvores foram arrancadas pela base, os telhados dos edifícios foram destruídos, as portas da Sé não resistiram à força da intempérie, os navios ancorados no Tejo sofreram danos pesados e alguns naufragaram, e “(…) tudo pela violência do ar causava terror. Todas as desgraças nascidas da causalidade ou do castigo, juntas com os trabalhos da guerra tinhão em consternação o Reyno (..)”58. LOBO, A. de Sousa Costa – História da sociedade em Portugal no século XV. Lisboa: Edições Rolim, 1984, p.103. 52 LE GOFF, Jacques – A Civilização do ocidente medieval, Vol. II. Lisboa: Editorial Estampa, 1984, p.125. 53 SOUSA, António Caetano de – História Genealógica da Casa Real Portuguesa, Vol. I, introdução de Manuel Mendonça. Lisboa: Edição QuidNovi/Livro e Academia Portuguesa de História, 2007, p.255. 54 MARQUES, A. H. de Oliveira – A Sociedade medieval portuguesa. Aspectos da vida quotidiana, p.471. 55 IAN/TT, Corporações Religiosas, Mosteiro de Santos-o-Novo, cx.4, m.u, nº1. 56 LE GOFF, Jacques – A Civilização do ocidente medieval, Vol. II, p.125. 57 SOUSA, F. L. Pereira – O Terramoto de 26 de Janeiro de 1531. Coimbra: Imprensa da Universidade, 1930, p.7. 58 SOUSA, António Caetano de – História Genealógica da Casa Real Portuguesa, Vol. I, p.255. 51

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O século XIV é, pois, um tempo marcado por vicissitudes de índole diversa, cuja leitura é marcada pela incerteza, pelo desencanto e pelo desalento. O Rei estava preocupado com a escassez de bens de primeira necessidade; os senhores empobreciam com a quebra significativa das suas rendas, provocada pela rarefacção da população campesina; e a actividade de policiamento e nas cidades multiplicava-se devido ao aumento da indigência e da marginalidade59 e dos “que andam vaadios pella terra chamandosse criados e escudeiros ou moços de estrebeira [do Rei] ou do Ifante ou d’algũu dos condes ou doutros poderosos ou honrrados por seerem coutados e defesos da justiça”60.

4 - A política de arrendamento dos prédios régios na cidade de Lisboa Partindo desta reflexão, como compreender a política de arrendamento dos prédios pertencentes ao Rei na cidade de Lisboa? Esta, ao tornar-se capital do reino, formada por um mosaico social constituído por “muitas e desvairadas gentes”61, com múltiplos interesses comerciais/artesanais irá animar particularmente o mercado do imobiliário62. Ora, é neste sentido que iremos encontrar as cerca de cinco dezenas de referências directas a casas de habitação63, todas elas situadas em zonas mais favorecidas da cidade, das quais destacamos a Rua Nova, que já havia sido mandada empedrar por D. Dinis64, a Rua de Morraz, o lugar de Alcamim, a Rua de Vila Franca, a Rua dos Mercadores, ocupadas por homens ligados aos mais diferentes mesteres65. Por outro lado, registámos várias casas LOPES, Fernão – Crónica de D. Fernando, cap. LXXXIX, introd. Prof. Salvador Dias Arnault. Porto: Livraria Civilização, 1989, p.239. 60 É nesta conjuntura que D. Pedro promove a ocupação do domínio útil dos seus bens a todo o tipo de concessionários, quer sejam individuais, quer sejam colectivos e obriga os senhorios dos prédios rústicos a cultivá-los, como o demonstra o diploma de 18 de Fevereiro de 1364, outorgado de Salvaterra de Magos, subscrito pelo vassalo João Gonçalves, especialmente feito para Santarém, e a pedido do concelho e dos homens-bons. RAU, Virgínia – Sesmarias medievais portuguesas, prólogo e adenda documental por José Manuel Garcia Lisboa: Editorial Presença, 1982 p.269. 61 LOPES, Fernão – Crónica de D. Fernando, [prologo], pp.7-8. 62 Animavam a actividade comercial “genoeses e prazentiis e lombardos, e catellaães d’Aragom e de Maiorgua, e de Millam, que chamavom millaneses, e corciins e bizcainhos e assi d’outras naçoões”. LOPES, Fernão – Crónica de D. Fernando, p.6. 63 As 51 referências directas remetem-nos para outras indirectas através dos confinantes, mas que aqui não foram contabilizados. 64 MARQUES, A. H. de Oliveira – A Sociedade medieval portuguesa. Aspectos da vida quotidiana, p.92. 65 Corretores (três), marinheiros (três), sapateiros (um), mestre de naus (um), oficiais administrativos (dois), marceeiros (um), alfaiates (dois), besteiros (um), curadores (um), ferradores (um), mercadores (dois), fretador de naus (um), cambistas (um), soqueiros (um), anadel dos besteiros do conto (um), fanqueiros (um), correeiros (três), vinhateiros (um), 59

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situadas em artérias viárias que anunciam o ramo de actividade que era aí exercido: Rua da Correaria, da Sapataria e do Açougue do Pescado. Uma das maiores lacunas que tanto as ementas como os contratos denunciam tem a ver com a tipologia dos locados, cuja descrição é absolutamente genérica “casas”, “sótão e sobrado”; “sobrado e um eirado”; “casa térrea e sobrado”. Esta matéria, é, porém, bastante complexa, e “casa”, como refere Ângela Beirante, é um termo polissémico66, ou isotérico67, porque pode ser simples ou compósita, térrea ou elevada a dois ou mais pisos68, sendo sempre, na sua essência, a expressão material da família, uma comunidade de pessoas que vivem juntas69, uma casa de habitação70, o reino da mulher71, e, na sua apresentação, está também ausente a referência sobre eventuais dependências72, como por exemplo, a adega73. A casa, como elemento estático da urbanidade74, contrapõe-se à rua como elemento dinâmico75 – que prevalece sobre as casas76 –, na qual se desenrola a vida familiar77 e nela faltam as referências a câmaras ou a câmaras de dormir78. arqueiros (um) e barqueiros (um), além de vários outros precaristas, sobre os quais não foi registada a sua ocupação profissional (vd. quadro nº1). 66 BEIRANTE, Maria Ângela da Rocha – Évora na Idade Média. Lisboa: Edição da Fundação Calouste Gulbenkian, 1995, p.121. 67 CASTRO VILLALBA, António – Historia de la construcción medieval. Aportaciones. Barcelona: Editiones UPC. Quadernos d’Arquitectes, 15, 1996, p.8. 68 MATA, Joel Silva Ferreira – A Comunidade feminina da Ordem de Santiago: a comenda de Santos em finais do século XV e no século XVI. Um estudo religioso, económico e social. Militarium Ordinum Analecta. 9. Porto: Fundação Eng. António de Almeida, 2007, p.271. 69 FONSECA, Luís Adão da – La Cristandad medieval. Pamplona (segunda reimpresión): Editiones Universidad de Navarra, 1989, p.39. 70 AMARAL, Luís Carlos – São Salvador de Grijó na segunda metade do século XIV. Lisboa: Edições Cosmos, 1994, p.40. 71 FOSSIER, Robert – Gente da Idade Média. Lisboa: Editorial Teorema, 2010, p.137. 72 RODRIGUES, Ana Maria de Seabra Almeida – Torres Vedras. A vila e o termo nos finais da Idade Média. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1995, p.156. 73 GOMES, Rita Costa – A Guarda medieval. Posição, morfologia e sociedade (1200-1500). In Cadernos da Revista de História Económica e Social, nº9-10. Lisboa: Livraria Sá da Costa Editora, 1987, p.71. 74 ANDRADE, Amélia Aguiar – Um espaço urbano medieval: Ponte de Lima. Lisboa: Livros Horizonte, 1990, p.27. 75 BEIRANTE, Maria Ângela da Rocha – Évora na Idade Média, p.108. 76 FERREIRA, Maria da Conceição Falcão – Habitação urbana corrente no Norte de Portugal medievo. In Morar. Tipologias, funções e quotidianos da habitação medieval. Media Aetas 3 /4. Ponta Delgada, 2000/2001, p.18. 77 GONÇALVES, Iria – O Património do mosteiro de Alcobaça nos séculos XIV e XV. Lisboa: Universidade Nova de Lisboa, Faculdade de Ciências Sociais e Humanas, 1989, p.111. 78 CONDE, Manuel Sílvio Alves – Materialidade e funcionalidade da casa comum medieval. Construções rústicas e urbanas do Médio Tejo nos finais da Idade Média. In Morar.

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No seu conjunto, porém, a casa seria constituída por um número reduzido de divisões79. Por outro lado, a área dos edifícios identificados foi completamente ignorada pelos subscritores dos contratos, o que constitui uma lacuna importante, pois o seu desconhecimento bem como o número dos compartimentos, impede-nos de reflectir sobre, por exemplo, o valor das rendas atribuídas80. Em todo o caso, Iria Gonçalves mostra que as rendas dos prédios da zona ribeirinha da cidade eram mais elevadas, referindo-se ao espaço urbano que classificou de Ribeira-A81. A ocupação do domínio útil dos prédios do rei D. Pedro, de acordo com os registos insertos na chancelaria é feita preferencialmente em duas gerações sucessivas, seguindo-se a opção por três gerações e de forma residual apontam-se os contratos em vida de dois titulares subsequentes ou de apenas um.

Tipologia, funções e quotidianos da habitação medieval – Media Aetas. Revista de Estudos Medievais, nº3/4 . Ponta Delgada: Edição e distribuição Patrimonia, 2000/2001, p.83. 79 SOUSA, Bernardo Vasconcelos e – A Propriedade das albergarias de Évora nos finais da Idade Média. Lisboa: Instituto Nacional de Investigação Científica, 1990, p.67. 80 Conhecemos as áreas de alguns edifícios em Lisboa, pertencentes à Ordem de Santiago, como por exemplo em Alcântara, uma casa de morada ocupava, em 1365, a área de 141.12 m2 – IAN/TT, Corporações Religiosas, Mosteiro de Santos-o-Novo, cx.23, caderno 2, fl.24v; outra em Lisboa, sem indicação da sua localização, que, em 1366, andava pelos 39.2 m2 –IAN/TT, Corporações Religiosas, Mosteiro de Santos-o-Novo, cx.23, caderno 2, fls. 26v-27. Mas se nos servirmos de exemplos do século XVI verificamos que as habitações ocupavam espaços muito exíguos. Vejamos alguns exemplos. No Bairro dos Escolares várias situações: 45.38 m2, 16,96 m2, 9.94 m2, 19.36 m2; no Canal da Flandres: 24.44 m2, 28.27 m2, 25.44 m2; na Porta do Ouro: 47.19 m2, 68.21 m2; na Rua da Ferraria: 18.36 m2, 30.25 m2; na Rua de Benfica: 30.25 m2, 26.42 m2, 38.49 m2 – MATA, Joel Silva Ferreira – A Comunidade feminina da Ordem de Santiago: a comenda de Santos em finais do século XV e no século XVI. Um estudo religioso, económico e social, 447. 81 GONÇALVES, Iria – Aspectos económico-sociais de Lisboa no século XV estudados a partir da propriedade régia. In Um Olhar sobre a cidade medieval, p.30.

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Esta forma de dar a foro resulta, a nosso ver, de dois aspectos que embora contraditórios se completam. Não há dúvida que Lisboa se expande, atrai marinheiros e comerciantes de várias geografias europeias e profissionais dos mais variados mesteres. Este fenómeno, por si só, é suficiente para promover o arrendamento, mas por outro lado, a crise que se estende às regiões limítrofes aumenta a pressão demográfica sobre Lisboa fazendo com que o parque habitacional acabe por ter uma taxa de ocupação maior. Deste modo, desconhecendo a área dos prédios não podemos também saber se os arrendamentos eram elevados para a época. Não há uma relação preço/espaço habitado; na mesma rua, as rendas assumem valores muito díspares, o que nos obriga a procurar respostas num outro indicador – o da duração do negócio. Assim, observando as múltiplas unidades documentais, verificamos que o padrão se constitui em torno do contrato em duas gerações; este permite uma rotatividade assinalável dos precaristas e impede que os edifícios se danifiquem de forma significativa, e, deste modo, o Rei poderia, como concedente, findo o contrato, negociar uma nova renda mais adequada aos tempos correntes. Parece-nos ser este o fulcro da questão.82 Quanto aos espaços destinados à actividade comercial e artesanal – que não se esgotam nestas tarefas, devendo estender-se também o conceito à ocupação de natureza notarial83 –, a chancelaria regista directamente 27 actos correspondendo a 42 duas tendas84. A sua localização dispersa-se pela geografia comercial e artesanal da cidade de Lisboa, da qual destacamos a Ferraria da Ribeira, com dez registos (incluindo a Ferraria Velha), sobre doze tendas; a Correaria com três registos relativos a seis tendas; a Rua das Carniçarias, com a indicação de um só contrato feito para dez tendas; a Rua de S. Nicolau, a Rua dos Corretores, a Rua dos Mercadores, para as quais o chanceler mandou fixar apenas uma unidade documental, como podemos observar no quadro nº2. Nos registos que a chancelaria nos legou, são dadas indicações de que os confinantes possuem também tendas, nas quais os possessores desempenham o mesmo ofício, como aliás se confirma para outras situações85. Não obstante, é junto ao mar que se encontra a Os foreiros que pretendam reconstruir pardieiros deverão fazê-lo em curtos períodos de tempo, entre um e cinco anos, pagando durante este tempo rendas bastante mais baixas. Tal é o caso da Ordem de Santiago que na segunda metade do século XIV incentiva este aspecto – MATA, Joel Silva Ferreira – A Comunidade feminina da Ordem de Santiago: a comenda de Santos na Idade Média. Porto: FLUP (polic), 1991, p.281, quadro nº28. 83 LÓPEZ CARREIRA, Anselmo – A Cidade medieval galega. Vigo, 1999, p.148. 84 Para efeitos de cômputo geral consideramos os contratos a favor de Lourenço Martins, correeiro, em 1358, de “tendas”, na Rua dos Corretores e a carta de foro outorgada a Domingos Pires, “çafoeiro”, em 1366 de “tendas”, como se tratasse de uma só unidade para cada um dos casos – Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), [fl. 25 v], doc. [306], p.108 e [fl.124], doc.[1129], p.534, respectivamente, por desconhecermos o número exacto de unidades prediais autónomas, tanto mais que muitas vezes o emprego do substantivo no plural não tem qualquer significado quantitativo. 85 MARQUES, A. H. de Oliveira – A Sociedade medieval portuguesa. Aspectos a vida quo82

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grande parte da propriedade régia, na ordem dos 83,2%86.

Tanto a ementa como o contrato – que regista as cláusulas que fazem parte do compromisso vinculatório entre senhorio/enfiteuta –, de verbo ad verbum não contêm elementos que conduzam à identificação dos prédios quanto à sua tipologia; todavia, estamos em crer que na grande maioria eram prédios autónomos, embora alguns deles pudessem fazer parte do edifício compósito, destinado à habitação e simultaneamente à actividade comercial e artesanal, como se pode aferir e, assim, a tenda tanto podia ser constituída por um único prédio como podia apenas dizer respeito a uma parte alíoquota, do edifício, confinando-se ao piso térreo do prédio87. À semelhança das casas de habitação, os registos da chancelaria régia, não dão indicações relativamente à dimensão de cada uma das tendas. De qualquer forma, a área de implantação, pelos exemplos estudados para outras casas senhoriais permitem-nos afirmar que seria muito heterogénea, podendo variar entre 3.4 m2 e 90.75 m2, não sendo possível encontrar um padrão em torno do qual, possamos identificar o espaço construído para este efeito. Em todo o caso, pelos parcos exemplos que conhecemos88, parece-nos que a tenda, por regras, se circunscrevia a uma área exígua, podendo, em situações limite, ocupar algumas dezenas de metros quadrados. Quanto à duração do objecto do negócio, o Rei como concedente, à semetidiana, 5ª edição. Lisboa: Sá da Costa Editora, 1987, p.139. GONÇALVES, Iria – Aspectos económico-sociais de Lisboa no século XV estudados a partir da propriedade régia. In Um Olhar sobre a cidade medieval, p.37, nota 103. 87 Sobre esta matéria veja-se MATA, Joel Silva Ferreira – A Comunidade feminina da Ordem de Santiago: a comenda de Santos em finais do século XV e no século XVI. Um estudo religioso, económico e social, pp.294-301. 88 MATA, Joel Silva Ferreira – A Comunidade feminina da Ordem de Santiago: a comenda de Santos em finais do século XV e no século XVI. Um estudo religioso, económico e social, pp.300-309. 86

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lhança do que já referimos a propósito da casa de habitação, optou quase sempre pelo emprazamento de duração média, isto é, pela abrangência de duas gerações sucessivas. São vinte e sete registos que abarcam 42 tendas, correspondendo a duração bi-geracional a 92,6%, situação que não invalida a outorga a Gil Martins, correeiro, em 1361, de duas tendas, na Correaria89, em sua vida e o emprazamento em três gerações sequenciais, em nome de João de São Vicente, efectuado em 1362, sobre duas tendas, na Ferraria Velha90.

O preço da locação é muito divergente de contrato para contrato e esta constatação é válida para os registos efectuados sobre as tendas localizadas na mesma rua ou geografia. Por exemplo, na “rua que vai para as carniçarias”, o valor registado para um contrato, que abrange dez tendas, refere 26 libras como renda global91. Já os diversos contratos efectuados sobre prédios na Ferraria da Ribeira, os valores oscilam entre as 25 e as 39 libras (quadro nº2), sendo a renda mais comum de 35 libras. Além dos contratos/registos efectuados em nome dos concessionários das mais diversas profissões, resta-nos apresentar aqueles que abrangem vários tipos de oficiais que prestam serviço em Lisboa ou na corte. Logo em 1357, o Rei dá a foro, a Lourenço Anes, tabelião em Lisboa, um chão, na Rua das Hastes, pela renda de 20 libras92; Gonçalo Pais, escrivão da Chancelaria recebe, vitaliciamente,

Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), [fl. 70], doc. [627], p.364. Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), [fl. 77v], doc. [909], p.420. 91 Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), [fl. 70], doc. [629], p.292. 92 Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), [fl. 3], doc. [47], pp15-16. 89 90

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“umas casas”, em Lisboa, pelo foro anual de 46 libras93; ao escrivão da portagem de Lisboa, Censo Garcia, empraza, em duas vidas, uma tenda na Sapataria da Correia, pela quantia de 8 libras94, em 1361, e, no mesmo ano, no mesmo local, o rei faz outro contrato que incide sobre o emprazamento de meia tenda, pelo mesmo período95; ao anadel dos besteiros do conto em Lisboa, em 1365, empraza o rei D. Pedro I, em duas gerações, por 45 libras, “umas casas”, na Rua Nova96, e ainda a Lopo Esteves, escrivão dos ovençais de Lisboa, também em 1365, registamos a outorga em quatro gerações, “por certo foro”, “umas casas com seu forno”97. Quadro nº1 -Concentração da propriedade registada na chancelaria relativa a Lisboa Rua/local Açougue do Pescado Alfândega (ao lado da) Carniçarias Velhas Chão de Alcamim Chão do Poço Correaria Fancaria Ferraria Velha Freguesia de S. Cristóvão Freguesia de S. Nicolau Judiaria Judiaria Velha Pedreira Porta do Ferro Rua das Hastes Rua de Vila Franca Rua dos Mercadores Rua Nova Sapataria Sapataria da linha Outros não identificados Total

Nº de prédios 1 2 3 3 1 8 2 4 2 4 1 1 1 2 2 3 3 4 1,5 11 17 76,5

Percentagem (%) 1,3 2,6 3,9 3,9 1,6 10,5 2,6 5,2 2,6 5,2 1,3 1,3 1,3 2,6 2,6 3,9 3,9 5,2 1,9 14,4 22,2 100

Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), [fl. 53], doc. [537], p.219. Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), [fl. 66v], doc. [606], pp.275-276. 95 Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), [fl. 131v], doc. [1178], pp.565-566. 96 Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), [fl. 110v], doc. [1007], p.476. 97 Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367), [fl. 116], doc. [1062], p.501. 93 94

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Como se depreende do exposto, para o conjunto dos locados na cidade de Lisboa, na tipologia de habitação ou de comércio, o Rei opta, maioritariamente, pelos contratos de curta duração na modalidade de duas gerações sucessivas. A alienação do domínio útil nos termos deste acordo é muito vantajoso para o concessionário do que para o precarista. Neste sentido, podemos dizer que neste compromisso, não há absoluta reciprocidade, mas uma desigualdade contratual.

5- Conclusão A fonte utilizada permite-nos agrupar as informações aqui plasmadas, em torno das seguintes reflexões: 1- A acumulação da propriedade urbana, na cidade de Lisboa, constitui um dos eixos fundamentais utilizados pela realeza medieval portuguesa, nomeadamente a partir de D. Afonso III, como forma de obtenção de moeda; 2- A propriedade régia objecto de registo no livro da chancelaria, para a geografia que foi estudada, situa-se na zona de elite da cidade de Lisboa (a Ribeira-A), formada especialmente pelas seguintes artérias viárias: Rua Nova, Rua de Morraz, Rua de Vila Franca, e pela Rua dos Mercadores; 3- Não há uniformidade no tabelamento das rendas dos prédios habitacionais, podendo na mesma rua praticar-se preços muito díspares entre si; o registo, formado na sua quase totalidade por ementas, não permite relacionar os montantes das rendas com as dimensões dos locados e o seu estado de conservação; 4- Quanto às rendas dos prédios destinados à actividade comercial verifica-se uma elasticidade idêntica àquela que observamos para os locados com fins residenciais; 5- Os empreendedores das actividades artesanais cobrem uma vasta gama de ofícios típicos da era medieval, em funcionamento na cidade de Lisboa; 6- A preferência do arrendamento incide nos contratos em vidas de duas gerações sucessivas, que é um processo que permite ao rei, como senhorio,

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a actualização periódica das rendas e a sua adequação aos movimentos cíclicos de desenvolvimento e de expansão/ crises; 7- O século XIV português foi marcado por guerras civis/outras, incêndios, tempestades e pestes, cujas consequências se fizeram sentir directamente sobre os vectores demográfico, económico e social, que em última instância se reflectiram no valor das rendas; 8- Finalmente, ao maior número de funcionários administrativos consagrados sob a designação geral de ovençais, correspondeu um aumento proporcional das despesas régias. Em todo o caso, a implementação de uma nova visão fiscal levou ao aperfeiçoamento dos mecanismos de todo o tipo cobranças a favor do rei, num período em que era também necessário fazer face às constantes mercês a favor dos vassalos e apaniguado do rei e aos dotes de casamento das infantas.

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Quadro nº 2 – As rendas (foros) dos prédios de habitação, na cidade de Lisboa (1357-1367)

Prédio (localização)

Fonte: Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (13571367)

Casas (Rua de Morraz)

[fl. 3], doc.[46], p.15

1 chão (Rua das Hastes)

[fl. 3], doc.[47], pp.15-16 [fl. 5], doc.[59], p.23

Duração do contrato (vidas)

Renda (foro, em libras)

Data

Titular/ profissão

1357

Estêvão Anes

1357

Lourenço Anes/Inês Talhinha

1357

Dona judia

Casas (ao lado do Açougue do Pescado)

1360

Joana Garcia, castelhana

Casas (Rua de Morraz)

[fl. 42], doc.[434], p.173

1360

Afonso Anes, corretor

130

Casas (Rua Nova)

[fl. 45v], doc.[479], p.179

1360

Bulho, marinheiro

Meias casas (Rua de Vila Franca)

[fl. 47v], doc.[492], p.197

1360

Gonçalo Peres, castelhano

Casas (Rua do Morraz)

[fl. 47v], doc.[493], p.198

1360

Judas Arrafame, judeu

100

Casas (ao lado da alfândega)

[fl. 47v], doc.[494], p.198

1360

João Domingues, sapateiro

Metade de umas casas

[fl. 48], doc.[497], p.199

1361

Gomes Lourenço, mestre de nau de “boo repayro”

101

Casas (Rua Nova)

[fl. 48], doc.[502], p.200

1361

Gonçalo Pais, escrivão da chancelaria

Casas

[fl. 53], doc.[537], p.219

106

Obs.

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Data

Titular/ profissão

1361

Pêro de Neda

1361

Joana, judia

Renda (foro, em libras)

Prédio (localização)

Fonte: Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (13571367)

[Casas] (Vila Franca, junto da Rua de Morraz)

[fl. 65], doc.[578], p.205

Um sobrado e um eirado (próximo à alfândega)

[fl.68], doc.[615], p.281

Duração do contrato (vidas)

1361

Gomes Eanes, marceiro

Casas (Porta do Ferro)

[fl. 68v], doc.[618], p.283

1361

Catarina Anes

Casas (Rua de Vila Franca)

[fl. 68v], doc.[619], p.283

1361

Lopo Fernandes

Casa (Rua de Hastes)

[fl. 70], doc.[625], p.290

1361

Gil Martins, bretão

Casas (Chão do Poço)

[fl. 81v], doc.[791], p.354

1362

João Garcia, marinheiro

Casas

[fl. 72v], doc.[649], p.303

1362

Lourenço Afonso, corretor

225

Casas

[fl. 74], doc.[660], p.309

1362

Fernão Peres, alfaiate

Casas (Fancaria)

[fl. 74], doc.[664], p.310

[fl. 74], doc.[665], p.310

1362

João Gomes

sótão e sobrado (Chão de Alcamim)

1362

João Afonso

Casa (freguesia de S. Cristóvão)

[fl. 74], doc.[667], p.311

1362

João Lourenço, besteiro

Duas casas (Chão de Alcamim

[fl. 74v], doc.[670], p.312

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Obs.

e5 soldos

107

Joel Silva Ferreira Mata

Data

Titular/ profissão

Duração do contrato (vidas)

Renda (foro, em libras)

Prédio (localização)

Fonte: Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (13571367)

Casa térrea e sobrado (Porta da Quinta, freguesia de S. Cristóvão)

[fl. 74v], doc.[674], p.313

Obs.

1362

Pêro Vicente, curador

1362

João Rodrigues, ferrador

Um pardieiro

[fl. 74v], doc.[677], p.315

*20 soldos

1363

João Perro, mercador

casas

[fl. 82], doc.[795], p.356

*Não refere a renda

1364

Esteves Anes, fretador das naus

Casas (Rua do Morraz)

[fl. 92v], doc.[875], p.398

1364

Martim Martins, mercador

Casas (Rua Nova)

[fl. 94], doc.[887], p.406

1364

Salomão Romão

Casas (junto das Carniçarias Velhas)

[fl. 97], doc.[904], p.418

1364

Salomão Romão

Casas (Judiaria)

[fl. 97], doc.[905], p.418

1364

Afonso Anes, cambista

Casas

[fl.97], doc.[907], p.415

1364

Fernão Domingues, soqueiro

18*

Casas (Porta do Ferro)

[fl. 106v], doc. [983], p.460

1364

Vicente Domingues, anadel dos besteiros do conto em Lisboa

Casas

[fl. 110v], doc. [1007], p.476

108

*e 5 soldos

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Prédio (localização)

Fonte: Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (13571367)

Casa (Judiaria Velha)

[fl. 113], doc. [1028], p.487

Casas (Carniçaria Velha)

[fl. 113v], doc. [1033], p.488

Pêro Esteves, fanqueiro

Casas

[fl. 113v], doc. [1034], p.488

1364

João Anes, corretor

100

Casas (Rua Nova)

[fl. 113v], doc. [1035], p.489

1364

Estêvão Vicente

Metade de umas casas (Rua dos Mercadores)

[fl. 114], doc. [1038], p.491

1364

Gonçalo Anes, correeiro

21,5

Casas (Correaria)

[fl.114], doc.[1039], p.491

1364

João Afonso, vinhateiro

Casas (Carniçarias Velhas)

[fl. 114], doc. [1040], p.491

1364

Lopo Esteves, escrivão das ovenças do rei

Casas com seu forno (Pedreira)

[fl. 116], doc. [1062], p.501

1364

João Esteves, arneiro

Casas

[fl. 124], doc. [1130], p.535

1365

Bartolomeu Sanches

56*

Casas (Ruas do Morraz)

[fl. 116], doc. [1066], p.502

1366

Lourenço Martins d’Aia, correeiro

Casas (Correaria)

[fl. 116], doc. [1068], p.502

1366

João Lourenço, correeiro

Casas (Correaria)

Duração do contrato (vidas)

Renda (foro, em libras)

Data

Titular/ profissão

1364

Abraão Marcos, judeu

1364

Gomes Lourenço, alfaiate

1364

Economia & Empresa n.º 14 / 2012

Obs.

*“por certo foro”

*e 5 soldos

[fl. 116], doc. [1069], p.503

109

Joel Silva Ferreira Mata

Prédio (localização)

Fonte: Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (13571367)

Casas (Correaria)

[fl. 116v], doc. [1062], p.504

Casa (Sapataria)

[fl. 118], (sic), doc. [1095], p.514

Sancha Gonçalves

Casas (Vila Franca)

[fl. 126], doc. [1114], p.526

1366

Gonçalo Giraldes

Casa (Rua de S. Nicolau)

[fl. 123], doc. [1120], p.530

1366

Pêro Uchoa

Casas (Rua do Morraz)

[fl. 124], doc. [1125], p.533

1366

Estêvão Vicente

Metade de umas casas (Rua dos Mercadores)

[fl. 124], doc. [1126], p.533-534

1366

Lopo Esteves

Casas (Rua de S. Nicolau)

[fl. 124], doc. [1127], p.534

Data

Titular/ profissão

Duração do contrato (vidas)

1366

Alda Rodrigues

1366

João Fernando, barqueiro

1366

110

Renda (foro, em libras)

Obs.

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Quadro nº3 – As rendas (foros) dos prédios destinados ao comércio e ao artesanato em Lisboa (1358 – 1367) Renda (foro, em libras)

Prédio (localização)

Fonte: Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367)

Data

Titular/ profissão

Duração do contrato (vidas)

1358

Lourenço Martins, correeiro

Tendas (Rua dos Corretores)

[fl. 25v], doc. [306], p.108

1360

Afonso Peres, fanqueiro

1 tenda (Fancaria)

[fl. 41], doc. [417], p.168

1360

Maria Lourenço

1 tenda (Ferraria da Ribeira)

[fl. 42], doc. [433], p.173

[fl. 42v], doc. [437], p.174

1360

Domingos Martins

2 tendas (Rua da Ferraria, junto à Ribeira)

1360

Vicente Domingues, corretor

127

3 tendas*

[fl. 48], doc. [495], p.198

1360

João Esteves, correeiro

2 tendas (Correaria)

[fl. 48], doc. [496], p.199

1361

Acenço Garcia, escrivão da portagem

1 /2 de uma tenda (Sapataria da Correia)

[fl. 131v], doc. [1178], p.565

1361

Gil Martins, correeiro

2 tendas (Correaria)

[fl. 70], doc. [627], p.291 [fl. 70], doc. [629], p.292

[fl. 73v], doc. [627], p.308

1362

Mor Martins

10 tendas (Rua que vai para as Carniçarias

1362

Domingos Afonso, sapateiro

1 tenda (Sapataria da Linha)

Economia & Empresa n.º 14 / 2012

Obs.

*Não refere o local

111

Joel Silva Ferreira Mata

Data

Titular/ profissão

Duração do contrato (vidas)

1362

Estêvão Cavaleiro, sapateiro de correia

Renda (foro, em libras)

Prédio (localização)

Fonte: Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367)

1 tenda (Rua de S. Nicolau)

[fl. 74], doc. [661], p.309

[fl. 74], doc. [663], p.310

1362

Vicente Anes, bainheiro

12,5

1 /2 de uma tenda (“onde fazem as bainhas”)

1362

Pêro Andres, ferreiro

1 tenda (Ferraria)

[fl. 74], doc. [666], p.311

1362

Simão Mateus

1 tenda (Ferraria da Ribeira)

[fl. 74], doc. [668], p.311

1362

Pêro Peres, tanoeiro

1 tenda (Ferraria da Ribeira)

[fl. 74], doc. [669], p.312

1362

Nice Leonardo, candeeiro

1 tenda

[fl. 74v], doc. [672], p.313

1362

Pêro Andres, ferreiro

1 tenda (Ferraria da Ribeira)

[fl. 74v], doc. [673], p.313

1362

João de S. Vicente

2 tendas (Ferraria Velha)

[fl. 77v], doc. [909], p.420

1364

João Peres de Secadura, tanoeiro

1 tenda (Ferraria da Ribeira)

[fl. 104], doc. [948], p.440

1364

Urraca do Barral

38*

1 tenda

[fl. 102], doc. [949], p.440

1364

Pêro Pelegrim, tanoeiro

1 tenda (Ferraria da Ribeira)

[fl. 102], doc. [950], p.441

1364

Pêro Andres

1 tenda (Ferraria da Ribeira)

[fl. 104], doc. [965], p.450

112

Obs.

*e 6 soldos e 6 dinheiros

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Renda (foro, em libras)

Prédio (localização)

Fonte: Chancelarias Portuguesas. D. Pedro I (1357-1367)

Data

Titular/ profissão

Duração do contrato (vidas)

1365

João Martins, mercador

1 tenda (junto a S. Nicolau)

[fl. 109], doc. [1004], p.471

1365

Antoninho Domingues

2 tendas (Rua dos Correeiros)

[fl. 113], doc. [1029], p.487

1366

Gonçalo Botelho, sapateiro

1 tenda

[fl. 122], doc. [1113], p.526

1366

João Afonso, tosador

1 tenda (Rua dos Mercadores)

[fl. 123], doc. [1119], p.530

1366

Domingos Pires, “çafoeiro”

39,5

Tendas (Rua da “Çafoaria”)

[fl. 124], doc. [1129], p.534

Obs.

Bibliografia AMARAL, Luís Carlos – São Salvador de Grijó na segunda metade do século XIV. Lisboa: Edições Cosmos, 1994. ANDRADE, Amélia Aguiar – Um espaço urbano medieval: Ponte de Lima. Lisboa: Livros Horizonte, 1990. BARROS, Henrique da Gama – História da Administração Pública em Portugal nos séculos XII a XV. Tomo IV, 2ª edição dir. Torquato de Sousa Soares. Lisboa: Livraria Sá da Costa- Editora, 1949. BEIRANTE, Maria Ângela da Rocha – Évora na Idade Média. Lisboa: Edição da Fundação Calouste Gulbenkian, 1995. CAETANO, Marcello – A Administração municipal de Lisboa durante a 1ª dinastia (11791383). Lisboa: Livros Horizonte, 1990. CASTRO VILLALBA, António – Historia de la construcción medieval. Aportaciones. Barcelona: Editiones UPC. Quadernos d’Arquitectes, 15, 1996.

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Dissertações e Teses

A Estrutura do Capital das Empresas: Teoria ao longo de 50 anos Ricardo Gomes Mestre em Gestão - Universidade Lusíada de Lisboa

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Resumo: A teoria da estrutura de capital é um dos temas mais pesquisados e debatidos na literatura financeira actual embora não se tenha ainda atingido um consenso a respeito da sua estrutura óptima. Com o presente artigo procurou-se abordar as principais teorias da estrutura de capital tendo-se manuseado uma compilação de trabalhos, artigos e estudos publicados por diversos autores sobre esta matéria. Das seis principais teorias de estrutura de capital identificadas constatou-se que não existe nenhuma teoria dominante que possa ser considerada consensual, essas teorias são: a Teoria de Modigliani & Miller, a Teoria Tradicional, a Teoria de Agência, a Teoria da Informação Assimétrica, a Teoria de Trade-off e a Teoria de Takeover. Palavras chave: Estrutura de capital, Modigliani e Miller, Agência, Takeover, Trade-off, Informação Assimétrica e Pecking Order

Abstract: The theory of capital structure is one of most researched and debated theories in the current financial literature never the less it hasn’t been reached a consensus regarding the optimal capital structure. In this article I’ve tried to address the main theories of capital structure and to this end I’ve handled a compilation of papers, articles and studies published by various authors on this subject. Of the six main theories of capital structure identified I found that there is no dominant theory that can be considered consensual, those theories are the Modigliani & Miller Theory, the Traditional Theory, the Agency Theory, the Asymmetric Information Theory, the Trade-off Theory and the Takeover Theory. Keywords: Capital structure, Modigliani & Miller Theory, Agency Theory, Traditional Theory, Takeover Theory, Trade-off Theory, Asymmetric Information, Pecking Order and Signaling.

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1. Introdução O que leva as empresas a adoptar por uma ou outra estrutura de capital é motivo de debate há décadas, possuindo uma vertente teórica desde David Durand (1952) quando este afirma que existe uma estrutura óptima de capital. As decisões sobre o financiamento resultam da escolha de um “mix” de fontes de recursos de longo prazo que maximizem o valor dos projectos seleccionados e envolvem, directa ou indirectamente, a procura de uma estrutura óptima de capital capaz de minimizar o custo de capital através de uma combinação ideal de capital próprio e capital alheio. Apesar da estrutura de capital nas empresas ser um tema bastante debatido pelos vários intervenientes da teoria económica, pode-se afirmar que ainda não foi atingida nenhuma conclusão consensual. Os motivos que levam as empresas a optarem por determinadas fontes de recursos e consequentemente por determinada estrutura de capital ainda se apresentam muito divergentes e associados a diferentes metodologias utilizadas nas diferentes pesquisas. Com este artigo pretendeu-se proceder a uma revisão bibliográfica dos últimos cinquenta anos de teoria económica resgatando-se diversos estudos e trabalhos realizados por diferentes autores que apresentaram importantes contributos referentes à temática da estrutura de capital nas empresas, artigos como “The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment” de Modigliani e Miller publicado em 1958 a “Managerial Discretion, Agency Costs and Capital Structure” de Paul Childs e David Mauer publicado em 2008, completam uma revisão bibliográfica de cinquenta anos em que se pretendeu evidenciar os maiores contributos prestados por diversos autores. Das várias teorias de estrutura de capitais, identificaram-se algumas teorias como a de Modigliani & Miller, a Teoria Tradicional, a Teoria da Informação Assimétrica, a Teoria de Agência, a Teoria do Trade-off ou a Teoria do Controlo Corporativo. 2. Modigliani e Miller e a irrelevância da estrutura de capital Em 1958 Franco Modigliani e Merton Miller (M&M) publicaram um artigo intitulado “The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment”, que foi pioneiro para a literatura económica, pois foi a partir dele que se gerou a grande discussão sobre a estrutura de capital nas empresas. Segundo M&M, os teóricos concluem que o custo de capital dos donos da empresa é simplesmente a taxa de juro das obrigações e que uma empresa, agindo racionalmente, tenderá a investir até ao ponto em que a taxa marginal dos bens é igual à taxa de juro do mercado. M&M também indicam quais são os critérios das duas possíveis decisões racionais das empresas: a maximização do lucro e a maximização do valor de mercado. Em ambas as formulações, o custo de capi-

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tal é igual ao taxa de juro das obrigações, independentemente dos fundos terem sido adquiridos através da emissão de acções ou recurso a crédito. No entanto a tentativa de extrapolar para um mundo de incerteza faz com que a equivalência destes dois critérios desapareça. De facto, o critério de maximização dos lucros passa a não estar verdadeiramente definido. Devido à incerteza, a cada decisão da empresa não irá corresponder um único fluxo de lucro, mas a vários e mutuamente exclusivos, passando assim a ser uma variável e a sua maximização deixa de ter significado operacional. Como o ponto de partida, M&M fizeram as seguintes considerações: - Todos os bens físicos pertencem às empresas. - As empresas financiam-se através da emissão de acções. - Os bens detidos por uma empresa darão aos accionistas um fluxo de lucro ao longo do tempo. - O fluxo de lucro deverá ser visto como sendo por tempo indefinido. - O lucro médio por unidade de tempo é finito e representa uma variável aleatória. - O fluxo em causa é de lucro e não de dividendos, pois os lucros podem ser retidos para futuros investimentos. - As empresas podem ser divididas em classes de retorno equivalente, em que o retorno das acções de empresas da mesma classe é proporcional. - Assim todas as propriedades relevantes de uma acção são unicamente caracterizadas pela classe de retorno a que pertence e ao seu retorno esperado. - As acções são negociadas num mercado perfeito. Com base nestes pressupostos M&M apresentam as duas proposições básicas, no que diz respeito à valoração de títulos com diferentes estruturas de capitais. Proposição I: “The market value of any firm is independent of its capital structure, and is given by capitalizing its expected return at the rate ρ k appropriate to its class.” onde, ρ k é taxa de retorno esperada para qualquer acção na classe k A Proposição I afirma que a proporção de capital alheio em relação ao capital próprio utilizado por uma empresa é irrelevante para a determinação do seu valor de mercado. Deste modo M&M demonstraram que a decisão de endividamento não afecta, nem os Resultados Operacionais nem o valor de mercado de uma empresa. Deste modo, se duas empresas são idênticas, excepto na sua estrutura financeira, existe a oportunidade de arbitragem financeira se o valor de mercado das duas empresas não for igual. M&M, no seu artigo “The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment”, afirmam que, segundo a Proposição I, o valor da empresa em equilíbrio é nos dada pela seguinte fórmula:

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V j ≡ ( S i + Di ) =

ρk

, para qualquer empresa j na classe k

(1)

onde, V j : Valor de mercado da empresa S j : Valor de mercado do Capital Próprio da empresa D j : Valor de mercado da Dívida da empresa X j : Retorno esperado dos bens da empresa ρ k : Taxa de retorno esperada para qualquer acção na classe k Fonte: Modigliani & Miller (1958: 268) Proposição II: Da Proposição I, M&M retiraram a seguinte proposição relativamente à taxa de retorno de acções de empresas que incluam capital alheio. “The expected yield of a share of stock is equal to the appropriate capitalization rate ρ k for a pure equity stream in the class, plus a premium related to financial risk equal to the debt-to-equity ratio times the spread between ρ k and r.” onde, ρ k : Taxa de retorno esperada para qualquer acção na classe k r: Taxa de retorno esperada da Dívida M&M, apresentam também a seguinte fórmula como referência da Proposição II, em que:

i j = ρ k + (ρ k − r)

Di Si

(2)

onde, i j : Taxa de retorno esperado da acção de qualquer empresa j ρ k : Taxa de retorno esperada para qualquer acção na classe k r: Taxa de retorno esperada da Dívida D j : Valor de mercado da Dívida da empresa S j : Valor de mercado do Capital Próprio da empresa Fonte: Modigliani & Miller (1958: 271) Da fórmula apresentada M&M referem que o preço de mercado de qualquer acção é dado através da capitalização do seu retorno esperado à taxa variável i j . A Proposição II de M&M diz-nos que a rendibilidade das acções de uma empresa alavancada cresce de forma linear com o seu rácio de endividamento, calculado a valores de mercado. Quanto maior for a rendibilidade esperada do passivo, maior será o efeito do endividamento na rendibilidade esperada dos Economia & Empresa n.º 14 / 2012

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capitais próprios. Assim, o aumento da rendibilidade esperada pelos accionistas é então compensado pelo aumento do risco das acções. Mas M&M afirmam, que nos mercados de capitais encontramos uma diversidade de taxas de juro que variam na maturidade. Para os referidos autores a teoria económica e a experiência de mercado dizem-nos que as taxas de retorno esperadas pelos financiadores tendem a aumentar com o rácio Capital Próprio/ Capital Alheio de uma empresa alavancada. Assim, eles assumem, como primeiD ra aproximação, que esta “yield curve” r = r.( ) é igual para todos os tomadores S de empréstimos, e então podem abranger as suas proposições para o caso de um aumento da curva da oferta dos capitais alheios. Figura 1: Modigliani e Miller e o Custo de Capital

onde, i j : Taxa de retorno esperado da acção de qualquer empresa j ρ k : Taxa de retorno esperada para qualquer acção na classe k r: Taxa de retorno esperada da Dívida

Dj Sj

: Debt to Equity Ratio

Fonte: Aguinaldo Mendes (2005: 17) Xj A Proposição I diz-nos que a média do custo de capital é uma constante Vj para todas as empresas j na classe k, independentemente da sua estrutura financeira. Da Proposição I retirou-se a Proposição II que nos diz que para empresas da mesma classe a relação entre a “yield” da acção e a estrutura de capital será aproximadamente uma linha recta. Na Figura 1 pode-se observar que o aumento da alavancagem proporcionada por um maior endividamento, produzirá um aumento da taxa de retorno dos

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accionistas ( i j ). No entanto o aumento de capital alheio poderá gerar um maior risco para os accionistas, já que com o endividamento os credores exigirão uma taxa de retorno maior (r), quanto maior for o risco. Todavia M&M não se ficaram pelas duas proposições base, e introduziram uma terceira proposição, proposição essa que não tem merecido tantas referências como as duas primeiras. Proposição III: “The cut-off point for investment in the firm will in all cases be ρ k and will be completely unaffected by the type of security use to finance investment.” onde, ρ k : Taxa de retorno esperada para qualquer acção na classe k M&M afirmam, que se uma empresa k está a actuar nos melhores interes* ses dos accionistas, apenas investirá em projectos se a taxa de retorno ρ (taxa de retorno do investimento) for maior do que ρ k . M&M afirmam também que, independentemente do financiamento utilizado, o custo marginal do capital de uma empresa é igual ao custo médio de capital, que por sua vez é igual à taxa de capitalização para um fluxo desalavancado na classe que lhe pertence. Para M&M a Proposição III apenas nos diz que o tipo de instrumento usado para financiar o investimento é irrelevante para a questão de que se o investimento é viável ou não, o que não significa que os gestores tenham preferências por um ou outro tipo de financiamento.

3. Modigliani e Miller e a incorporação de Impostos Com a publicação, em 1963, do seu artigo “Corporate Income Taxes and the Cost of Capital: A Correction” M&M pretenderam efectuar algumas correcções ao seu artigo de 1958, “The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment”, nomeadamente no que diz respeito à vantagem do financiamento com capital alheio, que consideram maior do que tinha sido anteriormente sugerido. Com a utilização de Capital Alheio no financiamento de investimentos uma empresa terá que pagar juros, juros esses que são dedutíveis a nível fiscal, originando uma poupança de Imposto que por sua vez originará um aumento no valor da empresa. Valor da Empresa = VA ( Emp100% CP ) + VA (Benefícios Fiscais) (3) Fonte: Pinho e Tavares (2005: 217) Assim, e de acordo com Carlos Santos Pinho e Susana Tavares, o valor de uma empresa endividada será igual ao valor dessa empresa financiada apenas por capital próprio acrescido do valor da poupança fiscal originado pela utilização de Dívida. Economia & Empresa n.º 14 / 2012

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Em 1977, Merton Miller publica o artigo “Debt and Taxes” em que afirma que mesmo num mundo em que o pagamento de Impostos são dedutíveis o valor da empresa, em equilíbrio, será independente da sua estrutura de capital. Miller afirma, no mesmo artigo que, para grandes empresas, o suposto “trade-off” entre ganhos fiscais e custos de falência é no mínimo suspeito e deixa-nos com uma intrigante pergunta, “Se a estrutura óptima de capital surgisse apenas de um balanço entre benefícios fiscais e custos de falência, porque é temos observado que as estruturas de capitais têm mudado pouco ao longo do tempo?” Figura 2: Equilíbrio no mercado de Obrigações

onde, r0 : Taxa de juro do mercado τ c : Taxa de imposto das empresas τ PαB : Taxa de imposto dos credores rd (B) : Taxa de juro da procura de títulos rs (B) : Taxa de juro da oferta de títulos Fonte: Merton Miller (1977: 269) O equilíbrio de mercado definido pela intersecção das duas curvas terá um nível de equilíbrio de B * , que será o equilíbrio do rácio Capital Próprio/Capital Alheio para o sector como um todo. Miller apresenta dois tipos de investidores: aqueles que estão dispostos a emprestar a empresas altamente alavancadas, esperando maiores retornos, ou aqueles ditos mais conservadores, afirmando que nem todo o investimento é bom. No decurso do artigo, Miller chega à seguinte conclusão: “The value for any firm, in equilibrium, would be independent of its capital structure, despite de deductibility of interest payment in computing corporate income taxes”

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3. Os Tradicionalistas e a sua contraposição a Modigliani e Miller Com a publicação do seu trabalho “The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment” em 1958, M&M atiraram uma verdadeira pedra no charco, que teve forte reacção por parte de diversos autores, entre os quais J.R. Rose e D. Durand. A visão dita “tradicional” partiu em contraposição ao artigo publicado em 1958 por M&M e as suas célebres proposições. A figura seguinte sintetiza a relação existente entre o custo de capital e a estrutura de capital. Figura 3: Visão Tradicionalista

onde, re : Custo do Capital Próprio ra : Custo Médio Ponderado de Capital rd : Custo da Dívida Fonte: Aguinaldo Mendes (2005: 19) Para os tradicionalistas, existe uma estrutura óptima de capital e o valor da empresa depende dessa estrutura. Para isso utilizam o custo médio ponderado de capital, em que da sua minimização resultará a estrutura óptima de capital. Custo Médio Ponderado de Capital:

ra = ( (4)

D E * rd ) + ( * re ) V V

onde,

ra : Rentabilidade esperada dos activos Economia & Empresa n.º 14 / 2012

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D : Proporção da Dívida sobre o Valor V rd : Rentabilidade esperada da Dívida E : Proporção dos Capitais Próprios sobre o Valor V re : Rentabilidade esperada dos Capitais Próprios Fonte: Aguinaldo Mendes (2005: 18) Joseph R. Rose questiona a validade da teoria de M&M, pois ela depende de pressupostos errados. Para J. R. Rose as oportunidades de arbitragem referidas por M&M não estão disponíveis. Segundo ele M&M dizem que a sua teoria assenta meramente no facto que um determinado bem não pode ser vendido a mais que um preço no mercado, sendo que o bem em causa é o fluxo de capital. No entanto, para J.R. Rose, não é o fluxo de capital que está sujeito à operação de arbitragem, mas sim os valores das acções da empresa. Já David Durand não tenta refutar as Proposições de M&M, mas analisa os pressupostos que segundo o autor são subtis e restritivos, e indica algumas dificuldades de usar esses pressupostos para suportar na definição operacional de custo de capital e numa teoria de financiamento funcional. David Durand afirma que existem quatro erros relativamente à Proposição I. O primeiro é assumir que a arbitragem é possível entre “securities”98 numa classe de retorno equivalente, outro é assumir que uma firma não pode ser colocada em categorias standard, mas sim num tipo híbrido, o terceiro é excluir o risco e finalmente assumir equilíbrio na venda a longo termo em que acções se vendem a “book value”99. David Durand refere ainda que embora M&M falem de um processo de ar“Securities” ou papel bolsista (José Rico, 2001:207) é uma “expressão equivalente a valores mobiliários, que abrange as acções, as obrigações, etc.”. O valor mobiliário ou “negotiable security” é o “valor emitido em massa com os mesmos direitos e que se caracteriza pela sua negociabilidade. Segundo o actual código são valores mobiliários: a) as acções; b) as obrigações; c) os títulos de participação; d) as unidades de participação em instituições de investimento colectivo; e) os direitos à subscrição, aquisição ou alienação de valores mobiliários referidos nas alíneas anteriores que tenham sido emitidos de modo autónomo; f) os direitos destacados dos valores mobiliários referidos nas alíneas anteriores desde que o destaque abranja toda a emissão ou série ou esteja previsto no acto de emissão. Podem ainda ser reconhecidos como valores mobiliários, por regulamento da CMVM ou aviso do Banco de Portugal, outros documentos representativos de situações jurídicas homogéneas, que visem, directa ou indirectamente, o financiamento de entidades públicas ou privadas e que sejam emitidas para distribuição junto do público, em circunstâncias que assegurem os interesses dos potenciais adquirentes” (José Rico, 2001: 275-276). 99 “Book value” ou valor contabilístico é segundo José Rico (2001:274) a “estimativa do valor de uma acção calculada com base no balanço da sociedade emissora”. 98

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bitragem, o que eles descrevem não é um processo de arbitragem, mas sim uma troca. M&M cometem um erro comum, confundindo troca com arbitragem. Por fim Durand questiona como é que alguém que pergunta “What is the cost of capital to a firm in a world in which funds are used to acquired assets whose yields are uncertain” tem tanta segurança em mente que assume que “All bonds (including any debts assured by households for the purpose of carrying shares) are assume to yield a constant income per unit of time, and this income is regarded as certain by all traders regardless of the issuer”. Para D. Durand M&M criaram para si uma difícil, se não impossível tarefa de serem “puros” e “práticos” ao mesmo tempo. Partiram dum mercado perfeito, num mundo perfeito, mas deram poços passos para o realismo. Segundo Brealey e Myers (B&M), o custo médio ponderado de capital é o retorno esperado sobre a carteira de todos os títulos da empresa e é usado nas decisões de orçamento de capital para encontrar o valor presente líquido dos projectos que não mudariam o risco do negócio da empresa. Figura 4: Custo Médio Ponderado de Capital

Fonte: Brealey & Myers (2005: 111) Para B&M, se a taxa de retorno esperada exigida pelos accionistas rE não é afectada pela alavancagem financeira, então o custo médio ponderado de capital rA declina à medida que a empresa faz mais empréstimos. Em 100% de Dívida, rA é igual à taxa de empréstimo rD . B&M consideram a situação descrita na Figura 4 como sendo irreal. De acordo com B&M, os tradicionalistas acreditam que um grau moderado de alavancagem financeira pode aumentar o retorno esperado sobre o património

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rE , mas não no grau previsto por M&M. Brealey e Myers criticam dois pontos da

visão tradicionalista, o primeiro diz respeito ao risco financeiro criado por um endividamento moderado, o qual, se ignorado pelos investidores poderá tornar-se excessivo, podendo assim os accionistas aceitar uma taxa de rentabilidade menor do que a realmente desejada. O segundo argumento enfatiza o endividamento das empresas através de uma taxa de juro mais baixa do que a dos indivíduos. Esta característica incentiva os investidores a adquirir acções dessas empresas, criando um endividamento empresarial preferível ao endividamento pessoal.

5. Custo de Agência e conflito de interesses entre os intervenientes na empresa A separação da propriedade e controlo da empresa foi uma importante evolução na organização económica, esta inovação originou o conflito de interesses entre a obrigação laboral dos gestores e o seu próprio interesse. A investigação relacionada com os conflitos de interesses entre accionistas, gestores e credores foi iniciada pela publicação de Jensen e Meckling em 1976, tendo-se posteriormente destacado os trabalhos de Jensen (1986) e Harris e Raviv (1990). Em 1976, no artigo intitulado de “Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure”, Jensen e Meckling definiram, relação de agência como um contrato pelo qual uma ou mais pessoas (o principal) recorre a outra ou outras pessoas (o agente) para prestar um serviço em seu nome, que envolve a delegação de autoridade para a tomada de decisão do agente. Jensen e Meckling identificaram no mesmo artigo os custos de monitorização do principal, os custos de cumprimento do contrato por parte do agente, e as perdas residuais. Assim sendo, o custo de agência é compostos pela soma de: - Custo de monitorização: são os gastos de monitorização realizados pelos accionistas com o objectivo de reduzir o consumo dos gestores em “perquisites”100. - Custo do contrato (“Bonding expenditures”): são gastos financeiros e não financeiros realizados pelos gestores a favor dos accionistas. - Perdas residuais: decorrem das divergências entre as decisões dos gestores e aquelas que maximizam o valor dos accionistas. A proposição central da Teoria de Agência é que as pessoas que privilegiam 100

São “benefícios pessoais, incluindo os benefícios directos, como a utilização de carro da empresa, conta para despesas pessoais e benefícios indirectos, tais como decoração do escritório” (The CFD Center). Podem também ser chamados de “fringe benefits”, “benefits in kind” ou “perks” e são, de acordo com a Wikipédia, “várias compensações não-salariais oferecidas aos empregados como complemento do seu salário”. Alguns desses benefícios são: habitação (oferecida ou paga pelo empregador), seguro de grupo (Saúde, Dentário, Vida, etc.), seguro de invalidez, reforma, creche, licença por doença, férias, segurança social, financiamento da educação, entre outros.

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os seus interesses têm sempre incentivos para reduzir ou controlar conflitos de interesses, e assim reduzir as perdas resultantes desses conflitos. Michael Jensen afirma que os agentes nem sempre actuam no melhor interesse dos principais e vice-versa, e que estes conflitos de interesses causam problemas e portanto perdas às partes envolvidas, então as partes têm uma forte motivação para minimizar esses custos. Jensen e Meckling identificam, no artigo “Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure” dois tipos de conflitos de agência. O primeiro é o conflito entre accionistas e gestores que gera o chamado custo de agência do Capital Próprio, e o segundo é o conflito entre credores e accionistas, ao qual se associa o custo de agência da Dívida. Conflitos entre accionistas e gestores e o custo de agência do Capital Próprio Jensen e Meckling consideram que a relação entre accionistas e gestores se enquadra com a definição pura de relação de agência. Jensen e Meckling afirmam que os conflitos entre os accionistas e gestores são originados porque os gestores suportam os custos e recebem apenas parte dos ganhos. Enquanto numa empresa detida a 100% pelo gestor, ele tomará decisões que maximizarão a sua utilidade, no momento em que o accionista-gestor vende parte do seu capital da firma, serão gerados custos de agência originados através de divergências de interesse entre ele e os futuros accionistas. Assim, com a diminuição do seu rendimento, o accionista-gestor sentir-se-á encorajado a apropriar-se de cada vez mais recursos da empresa em forma de “perquisites”. Isto fará com que os restantes accionistas usem cada vez mais recursos da empresa no monitoramento dos gestores. Isto acontece porque os gestores levam todo o encargo dos custos e suas responsabilidades mas capturam ou auferem somente uma parte dos ganhos. Paul Childs e David Mauer concluem, que gestores que maximizem o seu valor de compensação tenderão a escolher investimentos de baixo risco, quando os “cash-flows” operacionais da empresa são baixos, e escolherão investimentos de alto risco quando os “cash-flows” operacionais são altos. O conflito ente accionistas e gestores pode ser minimizado de suas formas. A primeira é incluir ou aumentar a participação dos gestores no capital da empresa, criando assim um alinhamento de interesses entre gestores e accionistas. A segunda forma é a maior utilização de Dívida por parte da empresa. O aumento da Dívida irá motivar os gestores a aumentar os “free-cash-flows”101 da empresa, isto porque a ameaça causada pelos custos de falência causados pela falta de pagamento da Dívida servirá de motivação para tornar a empresa mais eficiente. Michael Jensen e Clifford Smith Jr. identificam as seguintes fontes de conflito de interesse: 101

Segundo Jensen (1986:2) “free cash flow” é o “cash flow” em excesso daquele necessário para financiar todos os projectos com “positive net present value”, quando descontados à taxa relevante de custo de capital.

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- Escolha de esforço: O esforço adicional por parte do gestor normalmente aumenta o valor da empresa, mas para o gestor esse esforço não é benéfico. - Exposição diferente ao risco: Os gestores geralmente têm uma pequena parte da riqueza gerada pela empresa. - Diferentes horizontes temporais: A relação de um gestor com a empresa é limitada ao tempo em que passou na empresa, enquanto que, a relação do accionista é intemporal, pois a esperança de vida da empresa é indefinida. Para Michael Jensen e William Meckling a estrutura óptima de capital pode ser obtida através de um “trade-off” entre o custo de agência do Capital Próprio e o benefício da Dívida. A optimização do rácio Dívida/Capital Próprio dá-se no ponto em que o valor da empresa é maximizado, isto é, no ponto em que o custo marginal da Dívida iguala os seus benefícios marginais. Assim, e segundo Michael Jensen, no seu artigo de 1986 “Agency Costs of Free Cash Flow, Corporate Finance and Takeovers”, quanto maior for o endividamento da empresa, maior será o pagamento da Dívida, o que originará uma menor quantidade de recursos disponíveis para serem usados em benefício dos gestores. Para Jensen, Meckling, Smith, Childs, Mauer, entre outros, a diminuição de conflitos de agência é um benefício do endividamento. 6. Conflito entre accionistas e credores e os custos de agência da Dívida. Como vimos no ponto anterior, os conflitos entre accionistas e gestores podem ser atenuados com o recurso ao endividamento da empresa. No entanto se o recurso ao endividamento não for devidamente controlado poderá originar a falência de uma empresa. Com o aumento da dívida numa empresa deparamo-nos com outro tipo de conflito de interesses dentro da empresa, o conflito entre accionistas e credores. Segundo Jensen e Smith a fonte destes conflitos é que algumas decisões tomadas aumentam a riqueza dos accionistas, enquanto reduzem a riqueza dos credores. Jensen e Meckling indicam-nos três motivos que evitam a utilização excessiva da Dívida no financiamento das empresas. Esses motivos são: - Os efeitos de incentivos associados com uma empresa altamente alavancada. - Os custos de monitoramento criados por esses incentivos. - Os custos de falência - Além do mais, para Jensen e Meckling, todos esses custos são simplesmente aspectos particulares dos custos de agencia associados à existência de “debt claims”102 numa empresa. Milton Harris e Artur Raviv ao identificarem os conflitos de interesses entre 102

É o direito de participar na repartição dos lucros sociais e do património resultante da liquidação de uma sociedade.

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accionistas e credores enfatizaram que os accionistas de uma empresa endividada têm incentivos para investir sub-optimamente, isto é, substituem investimentos de baixo risco por investimentos de maior risco e com melhores taxas de retorno. Como os pagamentos aos credores são fixos, se a empresa investir em projectos com possibilidade de grande retorno, serão os credores a arcar com os custos enquanto o maior ganho irá para os accionistas. No entanto, se o projecto fracassar e a empresa falir, os credores perdem o seu investimento, enquanto os accionistas apenas perdem o capital já investido na empresa em forma de Capital Próprio. O custo da Dívida é também referenciado por alguns autores, segundo os quais a reputação de uma empresa irá determinar o custo da Dívida da mesma. Harris e Raviv afirmam que quanto mais longo for o histórico de pagamento da Dívida de uma empresa, melhor será a sua reputação e menor será o seu custo da Dívida. Então uma firma para não perder a sua reputação irá investir somente em projectos que lhe garantam boas hipóteses de sucesso. Os gestores terão também incentivos a escolher projectos que sejam relativamente seguros, pois também têm que cuidar da sua reputação. Assim, e segundo Harris e Raviv, o gestor maximiza a sua probabilidade de sucesso quando escolhe o projecto menos arriscado, mesmo que esse não seja o melhor para os accionistas. Este comportamento por parte dos gestores irá reduzir o custo de agência da Dívida.

7. Teoria da Informação Assimétrica: da Teoria de Sinalização à Teoria de Pecking Order As teorias baseadas na assimetria de informação surgem face à incapacidade dos modelos baseados nas relações de agência em explicar porque é que determinadas empresas que são bem sucedidas têm níveis de endividamento baixos não aproveitando assim os benefícios fiscais da Dívida. O conceito de informação assimétrica foi introduzido na literatura económica com a publicação do artigo “The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market Mechanism” publicado por George A. Akertlof em 1970. Akerlof utiliza o mercado automóvel para demonstrar a influência da assimetria de informação no preço de um produto. Ele assume, que existem quatro tipos de carros, carros novos, carros velhos, carros bons e carros maus (a que ele chama de “Lemons”). Ao comprar um carro existe a probabilidade “q” que seja um bom carro e a probabilidade “1-q” que seja um “Lemon”. Ele assume que esta situação seja verdade, quer para os carros novos quer para os velhos. Como os compradores não conseguem distinguir bons carros de “Lemons” o preço permanece o mesmo para os dois, fazendo com que maior parte dos carros vendidos sejam de facto “Lemons”, pois quem detêm um bom carro não quererá correr o risco de vender o seu carro para depois comprar um “Lemon”. Ao processo dos piores carros passarem a dominar o mercado chama-se Selecção Adversa. De acordo com Harris e Raviv, em “The Theory of Capital Structure” a in-

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formação assimétrica ocorre quando os gestores, ou “insiders”, possuem informações que os investidores, ou “outsiders”, não possuem. A assimetria informacional gerou duas grandes correntes, que serão aqui referidas. A primeira corrente, denominada de Teoria da Sinalização, afirma que a decisão de financiamento das empresas sinaliza certo tipo de informação para o mercado. A segunda corrente, denominada de Pecking Order Theory, evidencia que existe uma hierarquia na decisão de financiamento das empresas. A grande referência desta corrente é o trabalho de Stewart Myers e Nicholas Majluf, intitulado “Corporate Financing and Investment Decisions when Firms have Information that Investors do not have”em 1984.

8. Teoria da Sinalização A Teoria da Sinalização foi primeiramente abordada com a apresentação do artigo “Job Market Signaling”, por parte de Michael Spence, onde define que sinais são as características de um indivíduo que podem ser manipuladas. Spence usa a educação como exemplo no seu modelo. Spence cria um modelo de “feedback” informacional no mercado de trabalho (Figura 5), onde os candidatos seleccionam o seu sinal com base na maximização do seu salário líquido dos custos de sinalização. Depois o empregador contrata o candidato e observa as suas capacidades produtivas e ajusta as suas expectativas. Finalmente o empregador apresenta um novo conjunto de salários a novos candidatos, fazendo com que a interacção continue. Atinge-se o equilíbrio quando as expectativas do empregado são confirmadas pela sinalização geradas pelos salários oferecidos. Figura 5: Feedback informacional no mercado de Trabalho

Fonte: Michael Spence (1973: 359)

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Lauri Auronen afirma que o equilíbrio é um estado estável onde os vendedores (potenciais empregadores) no mercado diferenciam-se um dos outros através da sinalização, reduzindo assim a assimetria de informação entre eles e o comprador (empregado). A Teoria da Sinalização parte da noção básica que os gestores conhecem a distribuição dos resultados futuros da empresa, enquanto que, os investidores não conhecem esses mesmos resultados. Para os investidores níveis de endividamento mais elevados são sinais positivos da qualidade do negócio da empresa. Os gestores da empresa, ao emitirem Dívida, sinalizam a sua confiança nos resultados dos investimentos, tentando assim concentrar os ganhos nos actuais accionistas. Com esta acção eles serão beneficiados com uma melhor avaliação da empresa. Como existem no mercado bons e maus projectos, e visto que os investidores não podem avaliar correctamente, eles são avaliados pelo valor médio. Desta forma maus projectos poderão ser aceites, enquanto bons projectos poderão ser rejeitados. Para que projectos de boa qualidade possam ser aceites será necessário haver alguma transferência de informação. Sem essa transferência de informação os mercados não funcionarão correctamente. Mas a informação sobre a qualidade de um projecto pode ser transferida através de acções dos gestores. Uma dessas acções é demonstrada quando os gestores, que detêm informação privilegiada sobre o projecto, investem eles mesmos nesse projecto. A predisposição dos gestores investirem serve como sinal para o mercado financeiro de qualidade de um projecto. Mas os investidores, tal como os gestores são conhecedores dos problemas relacionados com a assimetria de informação, deste modo os investidores acham mais provável que os gestores emitam acções quando acham que elas estão sobrevalorizadas e adiam ou cancelam as emissões de acções quando as expectativas futuras são favoráveis. Com esta afirmação explica-se a reacção do mercado à emissão de acções por parte da empresa. Esse problema poderá ser evitado se a empresa recorrer ao financiamento de projectos através de outras alternativas que existem no mercado financeiro. A hierarquização dessas fontes de financiamento foi designada por Pecking Order Theory.

9. Pecking Order Theory ou a teoria de Hierarquia das Escolhas As empresas têm uma hierarquia de preferências, no que diz respeito às diversas formas de financiamento. Este modelo parte do pressuposto de que existe assimetria de informação, a informação assimétrica irá afectar a escolha entre qual será o tipo de financiamento utilizado, se será o financiamento interno ou o financiamento externo. Myers e Majluf propõem, no mesmo artigo, uma hierarquia na decisão de financiamento dos projectos de investimento de uma empresa. Essa hierarquia é a seguinte:

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- Recursos internos gerados pela retenção de lucros - Recurso à Dívida (livre de risco ou não) - Emissão de novas acções Segundo Myers e Majluf o financiamento através de recursos internos, ou de Dívida sem risco, não emite nenhuma sinalização ao mercado e não altera o valor da acção de uma empresa. Por outro lado a emissão de novas acções fará com que o preço das existentes baixe. Do estudo deste modelo poderemos aferir que não existe uma estrutura de capitais óptima que combine Capitais Próprios e Capitais Alheios. Existem duas formas possíveis de financiamento através de Capitais Próprios, uma interna e outra externa, uma encontra-se no topo e a outra encontra-se no fim da hierarquia. Finalizando, podemos afirmar que a Pecking Order Theory é uma forma importante de explicar as decisões de financiamento e de estrutura de capital de uma empresa, fundamentalmente na existência de assimetria de informação. Ela explica também a razão pela qual empresas bem sucedidas têm rácios de endividamento baixos.

10.Teoria de Trade-off da estrutura de Capital Segundo Stewart Myers o rácio óptimo de Capital Próprio/Capital Alheio é determinado através de um “trade-off” entre os custos e benefícios da Dívida. De entre os benefícios da Dívida encontramos nomeadamente os benefícios fiscais da Dívida, e entre os custos devemos referir os custos de falência. Figura 6: Efeito do endividamento sobre o valor da empresa

onde,

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A: Nível para o qual a probabilidade de falência é irrelevante B: Ponto óptimo de endividamento

VL : Valor da Empresa com Capitais Próprios Vu : Valor da Empresa com Capitais Alheios Fonte: Aguinaldo Mendes (2005:25) De acordo com a Teoria de Trade-off da estrutura de capital, o gestor deverá escolher o valor de Dívida que maximize o valor da empresa. Segundo a Figura 6 o valor da firma, sem recurso à Dívida é-nos dado pela recta horizontal. O valor da empresa será maximizado através do uso de Dívida. Esse mesmo recurso à Dívida é por sua vez limitado pelos custos de falência gerados pelo endividamento. O objectivo da firma será atingir o ponto óptimo em que os custos de falência igualam os benefícios fiscais da Dívida. A partir desse ponto o aumento do endividamento reduz o valor da firma. Mais uma vez o que está em causa na Teoria de Trade-off é comparar proveitos e custos inerentes à Dívida, tendo em vista a maximização do valor da empresa. Evan Dudley identifica, no artigo “Testing Models of Dynamic Trade Off Theory”, duas correntes da Teoria de Trade-off, a “Static Trade-off Theory” e a “Dynamic Trade-off Theory” que serão tratadas a seguir.

11. Static Trade-off Theory Murray Z. Frank, e Vidahn K. Goyal afirmam, que uma firma segue a Static Trade-off Theory, se a alavancagem da firma for determinado pelo “trade-off” num único período, entre os benefícios fiscais e os custos de falência. A Static Trade-off Theory assume que não existem custos de transacção na emissão e compra de “securities” e não incorpora os conflitos de agência nem a assimetria de informações. Frank e Goyal assumem que os investidores são neutrais ao risco e incorrem numa taxa de imposto progressiva aplicada à riqueza gerada pelas obrigações. Empresas têm uma taxa de imposto constante sobre os ganhos do período, e podem deduzir juros e capital pagos, enquanto que o investidor paga imposto sobre esses pagamentos recebidos. Como os dividendos e ganhos de capital são taxados a uma única e constante taxa, os investidores irão investir nas “securities” que lhe oferecem uma melhor rentabilidade após Imposto. Os modelos originais do Static Trade-off, procuram encontrar o equilíbrio entre os benefícios da Dívida e os custos de falência. Isso implica que as empresas tenham um rácio de alavancagem alvo que maximize o seu valor.

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12. Dynamic Trade-off Theory A Dynamic Trade-off Theory, reconhece o papel do tempo e a especificação de certos aspectos que são tipicamente ignorados nos modelos de um único período de tempo, como são os utilizados no Static Trade-off Theory em particular o papel das expectativas e dos custos de ajustamentos. No modelo dinâmico, a correcta decisão de financiamento, geralmente depende da margem de financiamento que a empresa antecipa para o próximo período. Algumas empresas esperam distribuir fundos, enquanto outras esperam angariar fundos. Além do mais, os modelos dinâmicos da estrutura de capital reconhecem que existem custos de transacção com a emissão e compra de Dívida. Devido aos custos de transacção, as empresas permitem que a sua estrutura de capital derrape muitas vezes, demorando a ajustar a sua estrutura de capital para o seu valor óptimo. As empresas só procederão a esse ajustamento quando os benefícios desse ajustamento superarem os seus custos. Frank e Goyal realçam algumas afirmações consensuais relativamente aos modelos dinâmicos. Essas afirmações descrevem a Dynamic Trade-off Theory e são as seguintes: - A escolha óptima de financiamento hoje depende do que é esperado que seja óptimo no próximo período de tempo. - No próximo período de tempo pode ser óptimo angariar ou distribuir fundos. - A angariação de fundos poderá ser feita através de Dívida ou de Capitais Próprios. - Em qualquer caso, o que é esperado que seja o óptimo para o próximo período de tempo, é o que servirá de comparação para a empresa no corrente período. 13. Teoria do Takeover e controlo corporativo Esta corrente teórica relaciona a estrutura de capital com a disputa pelo controle das empresas e surge em reposta ao grande crescimento de “takeovers” na década de 80 e ao aumento de interesse dos pesquisadores sobre as relações existentes entre a estrutura de capital e o controlo corporativo. A ideia base evidenciada por Harris e Raviv é que as acções ordinárias possuem direitos de voto, enquanto a dívida não. Para Harris e Raviv, bem como para Stulz, a estrutura de capital da empresa afecta o resultado do processo de “takeover”, através do seu efeito na distribuição dos votos, especialmente no caso da fracção detida pelos gestores da empresa. Os resultados dos trabalhos que relacionam a disputa pelo controlo corporativo e a estrutura de capital sugerem que a ameaça de “takeover” aumente o endividamento da empresa. Segundo Harris e Raviv podem ocorrer três cenários, tendo em conta a participação do gestor no capital da empresa: 140

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- Se a participação for suficientemente reduzida, a gestão não influência o sucesso da operação e se os accionistas concordarem a operação de “takeover” é bem sucedida. - Se a participação dos gestores for suficientemente elevada, a empresa compradora nunca assumirá o controlo da empresa. - Se a parcela de capital detida pelos gestores for significativa, mas não suficiente para assegurar a sua permanência na empresa, o desfecho da operação é decidido pela maioria simples dos votos. O desafio do “takeover” pode induzir os gestores a maximizarem o preço das acções para se defenderem. Para isso, e de acordo com a teoria da sinalização já referida anteriormente, eles poderão recorrer ao endividamento com o objectivo de sinalizar ao mercado uma boa saúde financeira, aumentando assim o valor das suas acções. A participação da gestão na empresa num cenário óptimo á determinada pelo “trade-off” entre os ganhos financeiros obtidos pela participação financeira e a perca de alguns benefícios relacionados com o facto de este ter o controlo. Harris e Raviv finalizam o seu artigo “The theory of capital structure” de 1991, apresentando os resultados da sua pesquisa relacionada com a estrutura da empresa e processos de “takeover”. Segundo os autores os resultados são: - Empresas que sejam objecto de “takeover” irão aumentar os seus níveis de endividamento, que serão acompanhados por um aumento do preço da acção. - A alavancagem financeira está negativamente relacionada com a possibilidade de sucesso do “takeover”. - Empresas que tenham sido alvo de ofertas mal sucedidas terão mais dívida do que as bem sucedidas. Finalmente, Harris e Raviv fazem uma observação importante. A teoria em causa deve ser vista como uma teoria de curto prazo, em que as mudanças à estrutura de capital são feitas em resposta a eminentes ameaças de “takeover”.

14. Conclusão Assim, e para finalizar, constata-se que não existe nenhuma teoria de estrutura de capitais dominante que se possa considerar como consensual. Encontram-se diversos vestígios das várias teorias da estrutura de capitais em várias empresas mas nenhuma teve primazia sobre as outras. Denota-se uma evolução das teorias de estrutura de capital ao longo do tempo, tentando assim justificar as diversas mutações ocorridas nas empresas. A Teoria de Modigliani & Miller foi considerada uma teoria sem grande praticabilidade, não sendo seguida por maior parte das empresas. Ela tornou-se mais importante a nível teórico, devido ao turbilhão académico resultante da sua publicação, do que a nível empresarial.

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A Teoria de Takeover foi uma teoria de época, criada em resposta ao grande crescimento de “takeovers” na década de 80. É uma teoria que se debruça apenas sobre as relações existentes entre a estrutura de capital e o controlo corporativo, não tendo grande relevância para realidades fora desta. Preconizando que a estrutura de capital pode ser maximizada com a minimização do Custo Médio Ponderado Capital, a Teoria Tradicional é uma teoria com clara aplicação prática e com resultados atingidos em diversas empresas. Esta teoria, juntamente com a Teoria de Trade-off, pode ser encontrada na gestão de muitas empresas que tentam conjugar os benefícios e os custos da Dívida. Com o aumento da separação entre controlo e gestão de empresas, a Teoria de Agência tornou-se uma teoria relevante para a estrutura de capitais, indicando que as diferentes relações existentes nas empresas poderão gerar custos que por sua vez poderão ser minimizados com a alteração da estrutura de capitais. Esta teoria, tal como muitas outras não é cem porcento abrangente, ela apenas é vocacionada para empresas que tenham diferentes estruturas de decisão e de gestão, o que é verdade em maior parte dos casos, não sendo no entanto para todos os casos. Outra teoria relevante encontrada no mercado é a Teoria de Informação Assimétrica, com as suas duas teorias decorrentes, a Teoria de Sinalização e a Teoria de Pecking Order. Esta corrente teórica surge da incapacidade dos modelos baseados em relações de agência explicar como certas empresas são bem sucedidas com níveis baixos de endividamento. A veracidade da Teoria de Sinalização é confirmada sobretudo com a reacção do mercado à emissão de novas acções por parte das empresas. Essa variação negativa do preço das acções pode ser evitada mediante o recurso a outras fontes de capital que são referidas na Teoria de Pecking Order.

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Aspectos Teóricos da Política Industrial à luz dos Princípios da Política Económica Miguel Gonçalves Doutorando em Contabilidade (Universidade do Minho e Universidade de Aveiro) Professor Universitário (ISCAC)

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Resumo: Parece não oferecer grande resistência por parte dos economistas profissionais a ideia da política industrial poder ser encarada, grosso modo, como um ramo ou uma vertente mais específica de um conceito ou noção mais abrangentes que designamos de política económica. Sob uma outra acepção, a política industrial ou a “Protection of specific branches or industries”, como eufemisticamente a apelida Kirschen (1974: 105), pode ser considerada um objectivo puro de política económica. O artigo visa contribuir para (1) encontrar os principais pontos de contacto e zonas de convergência entre as noções de política económica e política industrial e (2) perceber o lugar que a política industrial ocupa no domínio mais abrangente que é o da política económica, sabendo aprioristicamente que, como sintetizam Atinkson, Baker e Milward (1996: 57), “num certo sentido, toda a política económica é uma política industrial na medida em que virtualmente todas as decisões económicas ministradas pelo governo afectam a indústria”. Palavras-chave: Política Industrial; Política Económica; Governo; Falhas de Mercado. Abstract: Theoretical aspects of industrial policy in the light of economical policy principles It seems that there’s no strong resistance from professional economists regarding the idea that industrial policy can be viewed, roughly, as a more specific branch or part of a more comprehensive concept or notion we designate as economical policy. Under other meaning, the industrial policy or the “Protection of specific branches or industries”, as euphemisticaly called by Kirschen (1974: 105), can be seen as a pure objective of economical policy. This article aims to bring contribution to (1) finding the main contact points and convergence areas between the notions of economical policy and industrial policy and (2) understanding the place taken by industrial policy in the more comprehensive domain of economical policy, in advance knowing that, as is synthesized by Atinkson, Baker e Milward (1996: 57), “in a sense, all economical policy is industrial policy in that way that all economical decisions applied by governments virtually affect industry”. Key-words: Industrial Policy; Economical Policy; Government; Market Failures.

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1. Introdução O conceito de política industrial é bastante complexo e nada pacífico, em torno do qual se têm gerado acesas discussões, das quais têm resultado diferentes entendimentos do que realmente é (ou pretende ser) a política industrial. Motivados pela necessidade de clarificação do conceito de política industrial, propomo-nos tentar enquadrar o objecto da centralidade do nosso estudo (a política industrial) no seio da política económica em geral. Não havendo uma definição de política económica consensual, pois tudo depende do ângulo de análise quanto ao seu agente, ao seu domínio de aplicação, às suas modalidades de intervenção, ao seu objecto, etc., o nosso objectivo será o de perceber o lugar que a política industrial ocupa no domínio mais abrangente do contexto da política económica. Para tanto, parece-nos conveniente traçar algumas considerações sobre as características principais da política económica, bem como tecer comentários acerca da classificação das políticas económicas. O propósito nuclear será inferir que políticas se incluem em cada uma das funções exercidas por essas políticas e, designadamente, em qual dessas funções se inclui a política industrial. Terminar-se-à com uma apreciação geral das questões de política industrial à luz da teoria económica. A metodologia de tratamento da problemática levantada pelo artigo será essencialmente interpretativa e normativa, isto é, será dada ênfase à questão do que é (ou do que deveria ser) a política económica e, por maioria de razão, a industrial. Estabelecer um quadro teórico e conceptual que nos permita uma análise fundamentada da política industrial constitui a modesta contribuição que esperamos fornecer à literatura económica, em geral, e à Academia, em particular, numa era em que os novos desafios que se colocam à economia mundial, como resultado da liberalização e globalização crescentes, têm levado muitos economistas a repensar a oportunidade e o sentido de intervencionismo estatal, nomeadamente sob a forma de política industrial.

2. Noção de Política Económica Noção relativamente recente, ela aparece de maneira mais sistemática na literatura económica na primeira metade do século XX, como notam Duthil e Marois (1997: 5). Nos seus primeiros trabalhos, o fundador da teoria da política económica e prémio nobel Jan Tinbergen elege uma definição simplista: “a política económica consiste na manipulação deliberada de um certo número de meios para atingir certos fins” Tinbergen (1952: 1). Boissieu (1980: vi) admite explicitamente que a definição encerra em si mesma a vantagem da generalidade (“o que pode neste sentido gerar algum con-

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senso”), mas não deixa, todavia, de lhe endereçar uma crítica na medida em que refere que Tinbergen adopta uma concepção extensiva pois entende por política económica toda a acção em matéria económica conferida por um centro de decisão dotado de uma escala de valores e de meios de intervenção próprios, qualquer que seja a natureza jurídica (pública e privada) desses centros de decisão (Boissieu, 1980: vi)103. Neste sentido, mas de uma forma mais sustentada, exprime-se também Silva (1981: 4) ao afirmar que o conceito do econometrista holandês de tão genérico, não possibilita a percepção e […] a compreensão de aspectos básicos como os que decorrem da interface política económica/ciência política ou das relações entre o funcionamento das economias concretas e o poder político. De acordo com Kirschen et al. (1969: 15) “a política económica traduz o aspecto económico da política governamental em geral e reside na intervenção deliberada do governo nos assuntos económicos no sentido de conseguir os seus fins”.104 Mais tarde, Kirschen et al. (1974) afinam a definição anterior reconhecendo-a de certa forma exígua. A sua enunciação passa a ser a seguinte: “processo pelo qual o governo hierarquiza certos objectivos à luz dos seus fins de política económica geral e usa instrumentos ou alterações institucionais para os alcançar” (Kirschen et al., 1974: 9). Do exposto resulta que a tarefa de definir política económica, de solução aparentemente fácil, apresenta-se de cariz não consensual, pelo menos no que diz respeito a um esboço cronológico das primeiras tentativas definidoras de tal conceito. Contudo, algumas pistas importantes foram deixadas por Kirshen et al. (1974) na última definição a que fizemos alusão e que se prendem nomeadamente com a referência clara e directa à instituição governo como entidade executora e promotora de política económica. Com efeito, importa assinalar que a política económica emana dos poderes públicos e é definida pelos governos, embora a Segundo esta concepção, conforme escreve o autor, as empresas, os sindicatos, as associações, etc., são também organismos promotores de iniciativas de política económica, situando-se, sob esta perspectiva, ao mesmo nível que o Estado. 104 Já em 1969, Kirschen et al., na sua obra publicada com o intuito de descobrir, aferir e comparar as políticas económicas levadas a cabo no período pós II.ª Grande Guerra (1949-61) por governos de nove países industrializados (os seis fundadores da CEE a que juntaram a Noruega, o Reino Unido e os Estados Unidos), consideraram, como premissa de partida para o seu estudo, a protecção e prioridade a certas indústrias um objectivo primário de política económica de longo prazo. Em traços gerais, refira-se que os autores, na tentativa de criação dos seus próprios instrumentos de análise, notam que a política económica diligencia alcançar um certo número de fins e que estes, por sua vez, dão lugar a um conjunto de objectivos económicos definidos de forma mais precisa. Os objectivos, por seu turno, dividem-se ainda segundo o seu horizonte temporal: de curto ou de médio e longo prazo. 103

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sua execução seja em geral tarefa de diversas instâncias da administração pública. Partindo de uma outra definição enunciada por Mossé (1978), apud Serra (2004: 25), a política económica é o conjunto de decisões coerentes tomadas pelos poderes públicos visando alcançar certos objectivos relativos à situação económica de um conjunto nacional, infranacional ou supranacional, através de diversos instrumentos e num quadro de maior ou menor prazo.105 O contributo de Mossé apresenta a particularidade de sublinhar que a política económica não pode confundir-se com decisões isoladas, incongruentes e desprovidas de integração, ainda que com incidência económica.106 A literatura económica vem produzindo ao longo dos últimos cinquenta anos definições de política económica várias107, mais ou menos completas, mas todas, ou quase todas, pretendendo precisar com exactidão o seu objecto e campo de actuação. Saliente-se uma última que julgamos ser merecedora de destaque, porquanto o seu autor concretiza com exemplos reais algumas das medidas de política económica tomadas pelos governos. Assim, segundo Greffe (1991: 1) a política económica é o conjunto de decisões dos poderes públicos com o objectivo de orientar a actividade económica num sentido considerado desejável aos olhos de todos. Falamos de política económica quando o estado decide aumentar o deficit orçamental para promover o emprego, fixar normas em matéria de preços para limitar a inflação, adoptar uma fiscalidade diferenciada para sustentar as exportações, etc.

3. Características da Política Económica Estamos assim em condições de conseguir reunir um conjunto de características que normalmente estão associadas ao conceito de política económica: (i) trata-se de uma política que envolve a utilização de meios de carácter

Neste sentido ver também Amaral (1996: 14). O autor chama a atenção para a circunstância de a política económica poder ser executada por um Estado Nação, por uma organização supranacional e/ou por um nível inferior de decisão (estados federados ou regiões autónomas). 106 Silva (1981) refere-nos a este propósito o seguinte exemplo: se um governo decide lançar um imposto sobre o consumo de tabaco, muito embora tal medida possa exercer uma possível incidência sobre o respectivo consumo, produção e emprego desse sector produtivo, não se deve daí inferir que tal imposto configure uma medida de política económica, a menos que o mesmo apareça associado a medidas de política económica integradas num conjunto coerente de decisões. 107 Veja-se a este respeito Acocella (1998). 105

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quantitativo (instrumentos108) e qualitativo (alterações institucionais) com vista a atingir certos fins (objectivos)109 que determinam a satisfação dos poderes decisórios públicos, mas que não são por si directamente controlados; (ii) os objectivos mais típicos de política económica110 são os seguintes: pleno emprego, expansão da produção (crescimento económico111), estabilidade de preços e equilíbrio externo (traduzido frequentemente pelo equilíbrio da balança de pagamentos); (iii) outros objectivos de política económica considerados menos clássicos poderão ser: melhoria da distribuição do rendimento e da riqueza, protecção e prioridade a determinadas regiões ou indústrias, aumento dos tempos de lazer e melhoria das normas de consumo privado, além daqueles que se prendem com a satisfação das necessidades colectivas por parte do estado em matéria de defesa, educação, saúde e ambiente; (iv) as escolhas de política económica não derivam exclusivamente de critérios económicos. Correspondendo a uma manipulação deliberada de um conjunto de instrumentos, as medidas de política económica decretadas pelos poderes públicos (instituições governamentais ou estatais) não são inteiramente independentes da conjuntura ou situação política em vigor no momento, mas antes subordinadas às relações de força ou à própria ideologia dos partidos no poder112; (v) a política económica configura o resultado de uma escolha do poder político e como tal é uma actividade prática que corresponde a um processo Variáveis (de comando) económicas que podem tomar vários valores e ser utilizadas ou não consoante as circunstâncias. Alguns dos exemplos mais clássicos: impostos e subsídios. 109 Este primeiro ponto é inspirado em Tinbergen (1952). O autor avança com alguns exemplos de alterações institucionais de entre as quais realçamos aqui a nacionalização de uma empresa ou conjunto de empresas. 110 Duthil e Marois (1997) designam estes objectivos de primários. Acentuam ainda que os quatro objectivos primários – pleno emprego, crescimento, estabilidade de preços e equilíbrio externo – correspondem ao ‘quadrado mágico’ da economia que Kaldor evocava no seu trabalho de 1971, Conflicts in National Economic Objectives. 111 Nas economias capitalistas, durante o pós II.ª Grande Guerra, mais concretamente nas décadas de 50 e 60, “período que ficou conhecido pela idade de ouro do crescimento económico e da estabilidade” , segundo Marques, (2000: 33), este particular objectivo foi tido pelos respectivos governos como nuclear e o mais fundamental de todos. Acreditava-se que servisse de catalisador a todos os restantes. Como refere Serra (2004: 12): “ (…) a sua simples prossecução iria assegurar o pleno emprego e, dado o constante aumento da capacidade produtiva que trazia consigo, iria também assegurar a estabilidade dos preços devido à expansão da oferta, que assim acompanharia a da procura”. 112 Neste sentido Kirschen et al. (1974: 11) afirmam: “Politics is also a relevant discipline. Economic policy is part of general policy, and it cannot be studied without reference to the more general political objectives of the party in power”. 108

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de tomada de decisões constante.113 Note-se, por fim, que a preocupação fundamental que norteou o espírito da nossa abordagem à política económica prendeu-se, como atrás referimos, com aspectos de natureza normativa, isto é, foi apenas dada ênfase à questão do que é (ou do que deveria ser) a política económica. Não foram pois, neste sentido, abordadas questões positivas – questões acerca das consequências (alternativas) das políticas económicas. Detectados que estão alguns pontos de proximidade entre as duas políticas – económica e industrial – e depois de termos discernido que a política industrial é um instrumento de política económica utilizado no domínio de intervenções estatais orientadas no sentido de alcançar certos fins ou objectivos considerados desejáveis, interessa agora, à luz e em conformidade com duas classificações generalizadamente aceites pelos economistas, arrumar a grande variedade de políticas económicas, segundo as suas funções e segundo o seu horizonte temporal.

4. Classificação das Políticas Económicas A análise que se segue versará, no que à classificação das políticas económicas diz respeito, as opiniões de Musgrave e Musgrave (1980), colocando em evidência, para o efeito, os principais argumentos do casal expostos na célebre obra conjugal Finanças Públicas – Teoria e Prática, e fará referência, aquando da discussão da classificação das políticas económicas segundo o seu horizonte temporal114, ao trabalho de Amaral (1996). Procuraremos, ex post, encaixar a política industrial no âmbito da dupla classificação aqui enunciada.

4.1 Tipologia proposta por Musgrave e Musgrave (1980) Os autores, naquela que vem sendo considerada a visão tradicional das políticas de despesas públicas, avançam um tríptico de funções que justificam a existência de um sector público e em simultâneo a intervenção do estado no real: (i) função afectação; (ii) função redistribuição; e (iii) função de estabilização macroeconómica. Este conjunto ordenado de funções materializa-se respectivamente em três objectivos básicos das políticas económicas públicas. São eles: (a) o estabelecimento de uma afectação eficiente de recursos; (b) o alcançar de um nível desejado de distribuição do rendimento e da riqueza; (c) a manutenção de um elevado nível de emprego e de actividade económica, bem como estabilidade de preços. 113 114

Relativamente a este último ponto apoiámo-nos em Marques (2000). Definido pelo autor como o período de tempo decorrido entre a implementação da política e a produção (no essencial) dos resultados dessa mesma política.

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a) Função de afectação de recursos Segundo os autores, a presença do sector público impõe-se na justa medida em que os mecanismos do sistema de mercado não podem desempenhar, per si, todas as funções económicas. Assinalam ainda que: “a actuação governamental é necessária para guiar, corrigir e suplementar o mecanismo de mercado em alguns aspectos” (Musgrave e Musgrave, 1980: 5). Na mesma linha, advogam que a concorrência perfeita não é o terreno natural onde se movem os mercados de factores e de produtos, mas sim a concorrência imperfeita, que aparece associada, de acordo com os autores, à existência de obstáculos à entrada de novos agentes nos mercados e ao desconhecimento por parte de consumidores e produtores da totalidade da informação e condições vigentes nos mercados. Neste sentido, não estando reunidas duas importantes condições, a saber, (1) concorrência perfeita de mercados; e (2) acesso livre aos factores de produção, o mercado poderá conduzir a uma alocação com ineficiência de recursos, entendida no seu sentido Paretiano, i.e., uma mudança de condições é considerada ineficiente (não melhora o bem estar da sociedade) quando a posição de A vem piorada devido à circunstância de B (ou outro qualquer indivíduo) ter visto a sua melhorada115 São identificadas pelos autores outras situações em que os mercados não estão em condições de atingir a eficiência de Pareto na ausência da intervenção governamental: os bens públicos116 117 e as externalidades. No que respeita aos bens públicos, os benefícios provenientes do consumo de bens públicos por alguém não são propriedade específica desses indivíduos, isto é, não são internalizados, como no caso de benefícios do consumo de bens privados por consumidores particulares, e portanto o sistema de mercado não funciona, o que equivale a dizer que no caso dos bens públicos o mercado competitivo não os produzirá ou produzi-los-á em quantidade considerada insuficiente, sendo por isso necessário que o governo proceda à sua produção ou pelo menos se encarregue de os fazer produzir. No que diz respeito às externalidades (actividades que afectam terceiros positiva ou negativamente sem que estes tenham de pagar ou sejam compensados por essas actividades), estamos também em preNas palavras de Musgrave e Musgrave (1980), deslocações óptimas (eficientes) de Pareto, são deslocações em que “alguém ganha e ninguém perde”. 116 Com rigor, a função de alocação (afectação), no sentido de Musgrave e Musgrave (1980), visa a provisão de bens públicos, sejam produzidos por empresas privadas os públicas, os quais não podem ser fornecidos através do sistema de mercado, i.e., por meio de transacções entre consumidores e produtores. Afirmam que: (i) como o consumo de bens públicos é em geral não excludente (ou não rival); e (ii) as preferências dos consumidores não são reveladas por esse tipo de bens, na medida em que eles não são transaccionados no mercado, justifica-se a necessidade de se recorrer às instituições do Estado para a tomada de decisões, no que concerne à provisão de bens públicos. 117 Trata-se de um conceito importante pelo que vale a pena lembrar as suas características: (i) não rivalidade; (ii) não exclusividade; (iii) não divisibilidade; e (iv) custo marginal de produção nulo. 115

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sença de uma lacuna na oferta privada de bens com a consequente ineficência na produção ou consumo de bens e serviços, na medida em que elas dão origem a custos sociais que são diferentes dos custos privados e benefícios sociais que se afastam dos benefícios privados. Na ocorrência de externalidades positivas, o governo pode actuar subsidiando as actividades, sectores ou indústrias lesadas e na eventualidade de externalidades negativas os poderes públicos podem interferir tributando ou regulando as firmas geradoras de tais desequilíbrios. Musgrave e Musgrave (1980) encontram assim a justificação para que o estado intervenha na actividade económica, vindo no fundo regular aquilo que o mercado, i.e., a livre iniciativa dos agentes, não consegue regular de forma conveniente no interesse de todos os agentes económicos. Outros factores existem que interferem com uma afectação eficiente de recursos e que por conseguinte são considerados falhas de mercado: monopólios (estrutura imperfeita de mercado), mercados incompletos (e.g. mercados de seguros que não fornecem prémios de seguro para muitos importantes riscos enfrentados pelos segurados) e falhas de informação, (i.e., mercados onde a informação sobre os bens e serviços objecto de negociação não é perfeita, acontecendo frequentemente neste tipo de situações que o conhecimento do comprador é inferior ao do vendedor, sendo que este último, como é o agente possuidor de maior informação, pode assumir um comportamento de moral hazard, isto é, pode fornecer informação falsa. Suponha-se, como exemplo, a situação dos mercados de mão de obra, nos quais os empregadores sabem normalmente mais acerca do estado financeiro presente e futuro das suas empresas do que os sindicatos e, por conseguinte, estão em vantagem nas negociações salariais. Há ainda o caso dos bens de mérito que não obstante não se poderem relacionar com mercados ineficientes (pelo contrário), justificam uma interferência do Estado, na medida em que se assume que o governo sabe melhor do que os próprios indivíduos da comunidade aquilo que melhor serve os seus interesses. Musgrave e Musgrave (1980) fazem referência na sua obra a este tipo particular de bens cuja procura não é motivada pelo interesse próprio, mas sim pelo interesse “comunal”, e dão como exemplo o caso do leite, bem que nesta perspectiva de raciocínio deveria ver o seu consumo subsidiado, ao contrário de outros (e.g. bebidas alcoólicas), que por resultarem numa espécie de satisfação negativa, são considerados nocivos, e como tal o seu consumo por ser julgado indesejável teria de ser penalizado (tributado com impostos) pelos poderes públicos. Neste contexto de falhas de mercado, as instituições públicas podem intrometer-se na economia no sentido de proceder a alterações motivadas por, ou em função de, uma eficiente ou socialmente mais desejável afectação de recursos. A política industrial pode incluir-se, objectivamente, no tipo de políticas que apresentam como principal objectivo justamente o exercício de uma função afectação.

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b) Função de redistribuição dos rendimentos Ainda que exista eficiência na afectação de recursos pelo sistema de mercado, uma distribuição equitativa do rendimento pelo mesmo pode necessariamente se não realizar. Deste modo, o objectivo desta função vai ao encontro de um nível justo ou adequado de distribuição de rendimento e de riqueza entre os indivíduos da comunidade, sendo uma das formas de implementar tais ajustes a prossecução de medidas fiscais através de um sistema de impostos e de transferências. O mesmo será dizer que o estado intervém na economia por razões de justiça social, equidade fiscal e solidariedade intergrupal. c) Função de estabilização macroeconómica Por uma função estabilizadora tem-se presente o objectivo de compensação de quebra de actividade económica mediante uma política de “manutenção de um elevado nível de emprego, um razoável grau de estabilidade do nível de preços, uma taxa apropriada de crescimento económico e ainda o alcance de estabilidade na balança de pagamentos” (Musgrave e Musgrave, 1980: 6). Do que ficou dito podemos argumentar que, no sentido de Musgrave e Musgrave, a política industrial é considerada uma política de afectação de recursos. Isto mesmo nos afirma Krugman (1987), apud Marques (2000: 19), ao definir telegraficamente o conceito: “a política industrial é empreendida pelo governo com o objectivo de alterar a afectação de recursos e promover o crescimento económico”. Refira-se também, nesta matéria, a seguinte passagem de Franck (1997: 454): a política industrial é constituída pelo conjunto consistente de intervenções estatais para modificar os mecanismos que regem a alocação de recursos, ou ela mesma, no sentido de melhorar as performances do sistema produtivo. Para concluir, e com o objectivo de sublinhar o exposto em epígrafe, servir-nos-emos da observação de Marques (2003: 3) que, a este propósito, escreve: A esta luz [das funções do estado] a política industrial [é] claramente do primeiro tipo [alocação de recursos], porque trata-se de uma política destinada a assegurar uma afectação dos recursos produtivos diferente da que resulta do funcionamento espontâneo dos mecanismos de mercado.

4.2 Tipologia proposta por Amaral (1996) O autor começa por sustentar que uma qualquer política económica deve ter sempre um horizonte temporal definido. Depois de precisar o que entende por horizonte temporal de uma política económica, distingue a sua classificação em dois grandes grupos: (i) políticas económicas conjunturais e; (ii) políticas económicas estruturais. Segundo o autor, as primeiras assumem-se como políticas

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de natureza predominantemente macroeconómica, cujo objectivo passa pela correcção no curto prazo dos desequilíbrios que se vão gerando no sistema económico (inflação, desemprego, etc.). Já as políticas económicas estruturais, defende, são políticas de médio e longo prazo, cujo carácter se manifesta essencialmente a um nível microeconómico, e que se destinam a criar as condições para um crescimento económico rápido e equilibrado. Outra contribuição importante nesta matéria é, como vimos, a de Kirshen et al. (1969), que no capítulo introdutório do seu trabalho conjunto de política económica, também dividem as políticas económicas em duas categorias (ainda que implicitamente, pois a sua análise alude aos objectivos das políticas), justamente as cujos objectivos são principalmente de curto prazo – políticas conjunturais (e.g. políticas que se referem ao pleno emprego, à estabilidade de preços e à melhoria da balança de pagamentos) – e as políticas estruturais, materializadas particularmente em objectivos de longo prazo118. São de opinião, ainda, que o objectivo que se relaciona com a protecção ou prioridade a determinadas indústrias, se pode considerar de importância estrutural, portanto, de médio e longo prazo. Na linha do que foi dito, de acordo com Kirshen et al. (1969) os objectivos de política económica de longo prazo, estruturais portanto, ainda se subdividem em duas classes: (i) os primários, considerados de maior importância pelos governos e (ii) os secundários, não tão valorizados pelos poderes públicos. Do primeiro grupo faz parte, por exemplo, e por ser o objectivo particular que aqui mais nos interessa discutir, o objectivo que se prende com a protecção ou prioridade a determinadas indústrias particulares cuja existência possa estar ameaçada pela concorrência nacional ou estrangeira. De regresso à classificação sugerida por Amaral (1996), o autor particulariza que as políticas estruturais (de médio e longo prazo) ainda podem ser objecto de segmentação em dois conjuntos: (i) políticas estruturais de mercado e (ii) políticas de planeamento económico. Define as primeiras como aquelas que, assumindo um carácter microeconómico, destinam-se fundamentalmente a melhorar a eficiência dos mercados e a suprir, também com eficiência, os problemas que derivam das falhas dos mercados119, e as segundas como sendo o reflexo da intervenção Tanto Amaral (1996) como Kirshen et al. (1969) assumem claramente que as suas distinções, segundo um critério temporal, não são, ou não pretendem ser, científicas. Trancreva-se, para este efeito, a seguinte passagem de Amaral (1996: 60): “ (…) nas classificações relativas à Economia é algumas vezes difícil dizer com rigor se uma determinada política é conjuntural ou estrutural, [mas] em geral, não é difícil atribuir-[se]-lhe um carácter predominante de uma outra natureza”. Kirshen et al. (1969) referem que todos os objectivos de curto prazo têm também aspectos de longo prazo e dão como exemplo o desemprego, problema cíclico de curto prazo, que é considerado igualmente pelos governos um objectivo a alcançar no longo termo, na medida em que estes executam medidas que visam a redução do desemprego estrutural. 119 O autor destaca como exemplos de falhas de mercado as externalidades, a produção de bens públicos e as ineficiências causadas pelas situações de monopólio e/ ou oligopólio. 118

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pública na economia através da preparação e execução de um plano destinado a orientar a afectação de recursos e a incentivar as actuações dos agentes económicos de forma a que a economia se aproxime de certos objectivos previamente definidos” (Amaral, 1996: 104). Esta abordagem leva-nos a estabelecer uma correspondência entre a política industrial e as políticas estruturais de mercado, não só porque o “modo de actuação da política industrial lhe confere um carácter essencialmente micro ou meso económico”, (Marques, 2003: 3), mas também fundamentalmente pela circunstância das questões de política industrial se revelarem indissociáveis das relacionadas com falhas de mercado, isto no que diz respeito aos fundamentos económicos teóricos das políticas industriais120. Fica claro, assim, que à luz da classificação proposta por Amaral (1996), infere-se que a política industrial pode entender-se como uma política estrutural de mercado que actua a um nível essencialmente microeconómico, no sentido de colmatar as ineficiências provocadas pelas falhas de mercado. Se, juntamente com estas considerações, atentarmos no que ficou dito aquando da análise das principais funções do estado segundo Musgrave e Musgrave (1980) – o objectivo da política industrial é o da modificação da afectação dos recursos –, subscrevemos na integra, por maioria de razão, o ponto de vista de Marques (2000: 12) expresso numa primeira sua tentativa de definir o conceito de política industrial como sendo “ (…) uma política económica de carácter estrutural que visa orientar a afectação de recursos num sentido considerado desejável”.

5. Conclusão Após havermos feito uma síntese de algumas definições de política económica no sentido de percebermos as regiões de vizinhança com o conceito de política industrial; concluímos elementarmente que a política industrial tem como objectivo principal a modificação da afectação de recursos produtivos diferente da que resulta do funcionamento espontâneo dos mecanismos de mercado e insere-se no conjunto mais abrangente das políticas económicas estruturais de carácter predominantemente microeconómico. Sucede, assim, que do exposto podemos concluir, em jeito de versão disléxica da sugerida por Atkinson, Baker e Milward (1996), que toda a política industrial é uma política económica fundamentalmente por três ordens de razões: (1) tal como a política económica, também a industrial emana dos poderes públicos, ou seja, é definida e executada por autoridades governamentais; 120

Esta é uma matéria na qual a literatura económica resulta absolutamente inquestionável. De facto, as falhas de mercado constituem a justificação tradicional para a intervenção estatal no domínio das políticas industriais.

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(2) também a política industrial se consubstancia em instrumentos ou medidas que articuladas entre si têm em vista a consecução de determinados objectivos ou fins considerados desejáveis aos olhos dos agentes decisores; e (3) porque sendo ambas fruto ou reflexo de escolhas políticas públicas, não se assumem como completamente independentes do poder político e das vicissitudes que o acompanham121, antes tendo de obedecer a critérios de viabilidade política. Nas modernas economias mistas a que hoje assistimos no mundo, parece consensual que todos os agentes económicos estão de acordo quanto à necessidade de uma política industrial, embora formulem juízos diversos sobre o papel do Estado e a sua capacidade para definir e executar com coerência essas políticas.

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Cabe aqui sublinhar os fortes condicionalismos desempenhados pelos ciclos eleitorais nas orientações de politica económica contemporânea das economias dos países capitalistas.

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na União Europeia – a questão da promoção de sectores específicos”, Discussion Paper n.º 21, CEUNEUROP (Centro de Estudos da União Europeia), Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra. MARQUES, Isabel (2000), Política Industrial no contexto europeu: fundamentos, alcance e limites, Dissertação de Mestrado em Economia Europeia, Coimbra, Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra. MUSGRAVE, Richard e MUSGRAVE, Peggy B. (1980), Finanças Públicas – Teoria e Prática, São Paulo, Editora Campus – Editora da Universidade de São Paulo. SERRA, António M. de Almeida (2004), “Curso de Mestrado em Desenvolvimento e Cooperação Internacional”, trabalho não publicado, ISEG, Universidade Técnica de Lisboa. SILVA, Manuela (1981), “Objecto e método da Política Económica”, em SILVA, Manuela et al. (1981), Política Económica – questões metodológicas, AE/ISEG – UTL, pp. 3-40. TINBERGEN, Jan (1952), On the theory of Economic Policy, North-Holland. Amesterdam.

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Observatório Nacional de Recursos Humanos: Aplicação de uma abordagem explicativa da satisfação dos recursos humanos nas organizações Marta Gonçalves Diretora Técnica do ONRH João d’ Orey Diretor Executivo do ONRH

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Abstract: This article presents the National Observatory of Human Resources (ONRH) in Portugal, which was established in 2002 and is managed by the Portuguese Association of Human Resources Managers (APG), Portuguese Association for Quality (APQ) and the firms Qual and Qmetrics. The ONRH developed a model, using Structural Equation Modeling (SEM), to study and explain the employee satisfaction, loyalty and commitment. The ONRH model depicts the causal relationships among latent variables. Also in this article we present the main aggregate results which were obtained from the responses of 30.461 employees of 22 organizations in Portugal.

Resumo: Este artigo apresenta o Observatório Nacional de Recursos Humanos, criado em 2002 e gerido em parceria pela Associação Portuguesa de Gestores e Técnicos de Recursos Humanos (APG), Associação Portuguesa para a Qualidade (APQ) e as empresas Qual e Qmetrics. O ONRH desenvolveu uma abordagem de Modelação com Equações Estruturais (SEM) para estudar a satisfação, lealdade e envolvimento dos colaboradores. O Modelo ONRH retrata as relações causais entre variáveis latentes. No artigo apresentam-se ainda os principais resultados agregados obtidos nas respostas de 30.461 colaboradores de 22 organizações em Portugal.

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1) Introdução As primeiras investigações sobre a satisfação dos colaboradores nas organizações ocorreram na década de 30 do século vinte. Desde então foram alcançados progressos consideráveis quer ao nível conceptual teórico quer ao nível dos contextos de aplicação. Na década de 50, com especial ênfase nos Estados Unidos da América, algumas das maiores empresas efetuavam com regularidade estudos de avaliação da satisfação dos seus colaboradores. A partir dos finais dos anos 60 vários investigadores desenvolveram questionários padrão que passaram a ser utilizados em larga escala nas empresas. Um dos questionários mais comummente utilizado foi o Job Descriptive Index (JDI), desenvolvido por Smith, Kendall e Hulin em 1969, que consistia num conjunto de 72 questões agrupadas em cinco categorias com influência na satisfação global dos colaboradores: 1. Trabalho; 2. Vencimento; 3. Promoção; 4. Supervisão; 5. Colegas de trabalho. Pela importância crescente do tema, a satisfação dos colaboradores tem sido uma das áreas de investigação da psicologia organizacional, tendo sido já publicados centenas de artigos científicos sobre o tema. A principal motivação por detrás desta pesquisa está na crença que a satisfação dos colaboradores influencia a sua produtividade, absentismo e retenção (Allen e Wilburn, 2002), pelo que as necessidades da gestão das organizações nesta área podem atualmente ser correspondidas por ferramentas de questionário e metodologias de análise que proporcionam importantes guiões de apoio à decisão e melhoria. Nos últimos 30 anos foram efetuados diversos estudos que procuraram identificar a relação existente entre a satisfação e produtividade dos colaboradores (Iaffaldano e Muchinsky, 1985; Petty, McGee, e Cavender, 1984). As conclusões destes estudos são, contudo, limitadas porquanto que esta relação de causa-efeito satisfação/produtividade pode manifestar-se nos dois sentidos, ou seja, a produtividade pode influenciar a satisfação. Existem também outros estudos que procuraram investigar a relação entre a satisfação e o absentismo ou a rotatividade, ou ainda a relação entre a satisfação dos colaboradores e a satisfação dos clientes em organizações orientadas para a qualidade de serviço. Em Portugal, o Observatório Nacional de Recursos Humanos desenvolveu um modelo próprio utilizando uma abordagem de Modelação com Equações Estruturais (SEM), que tem vindo a ser aplicado em dezenas de organizações públicas e privadas desde o ano 2002.

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2) O Observatório Nacional de Recursos Humanos Em Maio de 2002 foi constituído, em Portugal, o Observatório Nacional de Recursos Humanos (ONRH), fruto de uma parceria entre a Associação Portuguesa para a Qualidade (APQ) e as empresas Qual e Qmetrics, a que se juntou posteriormente em 2003 a Associação Portuguesa dos Gestores e Técnicos dos Recursos Humanos (APG). Este observatório permite desenvolver um sistema de avaliação e compreensão dos fatores conducentes à satisfação, lealdade e envolvimento dos colaboradores, baseado num conjunto de indicadores disponibilizados periodicamente. Podem assim definir-se referenciais legítimos de qualidade e excelência, tendo por base parâmetros relevantes contemplados em modelos de satisfação dos colaboradores. Assente numa metodologia rigorosa e científica de recolha e tratamento da informação, o tratamento estatístico avançado que é efetuado a partir dos dados obtidos em cada organização permite identificar de um modo muito pragmático domínios concretos de intervenção prioritária e implementação de ações de melhoria, convertendo assim a avaliação da satisfação dos colaboradores numa poderosa e eficaz ferramenta de gestão. O sistema de avaliação desenvolvido no seio do ONRH permite em particular: • Conhecer os níveis de satisfação, motivação, envolvimento e de lealdade dos colaboradores das organizações, em termos globais e dentro de vários subgrupos relevantes; • Conhecer (em termos de relações de causa-efeito) e quantificar os principais determinantes da satisfação; • Comparar os dados relativos às variáveis estudadas com valores agregados de referência para todas as organizações portuguesas aderentes ao ONRH. Pode-se deste modo evidenciar o posicionamento relativo de uma determinada organização, de forma global e nas diferentes vertentes alvo de estudo, face aos valores médios, mínimos e máximos alcançados no universo de participantes no Observatório; • Efetuar análises detalhadas dos resultados obtidos, incluindo sugestões relacionadas com possíveis áreas de melhoria identificadas. 3) O Modelo ONRH A metodologia adotada no ONRH reflete as melhores práticas disponíveis no estudo da satisfação dos colaboradores, metrologia de perceções e referenciais da qualidade, assumindo características inovadoras. Em primeiro lugar, é realizado um inquérito junto dos colaboradores da organização aderente, a partir de uma base comum mas que pode ser ajustada e personalizada face à especificidade de cada situação. A informação fornecida 168

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pelos resultados deste inquérito, para além de uma importância direta para os objetivos a alcançar, tem igualmente uma importância indireta, já que é utilizada para a estimação de um modelo de satisfação do colaborador. A especificação e estimação deste modelo constituem portanto a segunda etapa desta abordagem. As duas etapas não são independentes, visto que as opções tomadas ao nível da especificação do modelo de satisfação têm implicações sobre a informação a recolher através do inquérito. A partir destes resultados, estabelecem-se comparações, retiram-se conclusões e apontam-se sugestões de intervenção prioritária.

Figura 1 – Representação esquemática da metodologia de abordagem. As abordagens mais comuns de estudo da satisfação do colaborador não recorrem a qualquer modelo de satisfação, ficando-se apenas pela primeira etapa, ou seja, pelo recurso a uma análise descritiva dos resultados. Estas análises descritivas, mesmo que multivariadas (como é o caso das análises fatoriais), embora permitindo a redução de um grande número de indicadores a um conjunto mais reduzido de fatores, mais facilmente interpretáveis, não permitem identificar ou quantificar relações de causalidade entre os diversos fatores ou componentes identificados. Esta possibilidade constitui, por seu lado, um importante contributo da abordagem estrutural (baseada num modelo econométrico de equações simultâneas e variáveis latentes). Uma contribuição importante da metodologia adotada no ONRH reside na utilização e estimação de um modelo de satisfação do colaborador adaptado à realidade de cada organização em estudo. Na verdade, o modelo adotado pelo ONRH é de facto constituído por dois submodelos: • O modelo estrutural (figura 2), que integra as relações entre variáveis latentes, onde a satisfação do colaborador aparece como variável central do modelo. À esquerda estão representados os antecedentes, ou determinantes desta satisfação, em número de nove (ver caixa): Contexto Organizacional, Posto de trabalho, Reconhecimento e Recompensa, Cooperação e Comunicação, Mudança e Inovação, Política e Estratégia, Expectativas e Relações com Chefias. À direita da satisfação, estão os seus consequentes, que são a Lealdade e o Envolvimento. • O modelo de medida, que relaciona as variáveis latentes com as variá-

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veis de medida, associadas a indicadores que constam diretamente da ferramenta de inquérito empregue no ONRH, contrariamente às doze variáveis latentes do modelo, acima referidas, que não são objeto de observação direta. Cada uma destas doze variáveis é assim associada a um conjunto de indicadores (designados por variáveis de medida), obtidos diretamente através do questionário junto dos colaboradores da empresa.

Antecedentes da Satisfação Contexto Organizacional: integra a avaliação que os colaboradores da empresa fazem relativamente a fatores organizacionais, como: imagem e cultura da organização; oportunidades de desenvolvimento pessoal; instalações e serviços auxiliares; estabilidade no emprego e o papel da empresa na sociedade. Posto de Trabalho: pretende avaliar como é que os colaboradores da empresa classificam fatores relacionados com o seu próprio trabalho, tais como: grau de autonomia e responsabilidade; tarefas e funções; segurança e saúde no posto de trabalho e objetivos propostos. Reconhecimento e Recompensa: integra a forma com o colaborador avalia questões associadas ao reconhecimento do seu trabalho e as remunerações existentes. Cooperação e Comunicação: pretende medir a forma como os colaboradores da empresa avaliam questões que se prendem com a comunicação, ambiente de trabalho, relações com colegas e chefias. Política e Estratégia: integra a perceção dos colaboradores da empresa em termos de conhecimento dos objetivos globais desta. Mudança e Inovação: pretende avaliar em que medida os colaboradores da empresa percecionam questões como a gestão da mudança, melhorias e inovações introduzidas nesta. Qualidade: integra a perceção dos colaboradores em questões como a orientação da sua unidade para a satisfação dos clientes e a qualidade dos produtos e serviços oferecidos. Relações com Chefias: pretendem medir como é que os colaboradores avaliam a sua chefia direta bem com os diretores das respetivas unidades em termos de liderança e tipo de relacionamento que com estes estabelecem.

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Expectativas: são uma variável exógena do modelo, procurando integrar a informação que os colaboradores têm do passado, baseada na sua própria experiência, enquanto colaborador da empresa, e que constituem um antecedente das diferentes restantes dimensões. Consequentes da Satisfação A Lealdade dos colaboradores da empresa é uma das variáveis que se considera ser um consequente da Satisfação, através de uma relação a ser estabelecida a partir do próprio modelo. O Envolvimento dos colaboradores da empresa é uma das variáveis de maior importância, que se considera ser um consequente da Satisfação e da Lealdade, através de uma relação a ser estabelecida a partir do próprio modelo.

Contexto Organizacional

Posto de Trabalho

Reconhecimento e Recompensa

Cooperação e Comunicação Expectativas Política e Estratégia

Índice de Satisf ação do Colaborador

Lealdade

Mudança e Inovação

Relação Com Chef ias

Envolvimento

Qualidade

Figura 2 – Modelo estrutural Os resultados decorrentes do modelo estrutural de satisfação do colaborador permitem avaliar quantitativamente os impactos das decisões de gestão sobre a satisfação, lealdade e envolvimento dos colaboradores, possibilitando uma identificação clara e objetiva de ações de melhoria prioritárias a desenvolver, a partir das inter-relações existentes numa determinada organização entre as inter-

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venções na gestão de recursos humanos e os correspondentes resultados expressos em termos de satisfação, lealdade e envolvimento dos colaboradores. A forma geral do modelo estrutural é:

E (ν | ξ ) = 0 onde η′ = (η1 ,η2 ,,η12 ) representa o vetor das variáveis latentes endógenas, ξ ′ = (ξ 1 ) o vetor das variáveis latentes exógenas (expectativas) β e γ são matrizes de parâmetros, designados por coeficientes de impacto, de ordem adequada e ν é o erro aleatório. As equações do modelo são:  η1   0 η   0  2  η3   0    η 4   0 η5   0    η 6  =  0 η   0  7   η8   0 η   β  9   91 η10   β 101    η1   β 111

0 0 0 0 0 0 0 0

β 92 β 102 β 112

β 93 β 103 β 113

β 94 β 104 β 114

β 95 β 105 β 115

β 96 β 106 β 116

β 97 β 107 β 117

β 98 β 108 β 118

β9 β 109 β 119

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

β 1110

0  η1  γ 1  ν 1  ν  0 η 2  γ 2   2     ν 3  0  η 3  γ 3        0 η 4  γ 4  ν 4  ν 5  0  η 5  γ 5        0  η 6  + γ 6 [ξ 1 ] + ν 6  ν  0 η 7  γ 7   7     0  η8  γ 8  ν 8  ν  0  η 9   0   9     ν 10  0 η10   0        0 η1   0  ν 1 

onde ξ1 : expectativas ; η1 : contexto organizacional; η2 : posto de trabalho; η 3 : reconhecimento e recompensa; η4 : cooperação e comunicação; η5 : política e estratégia; η 6 : mudança e inovação; η7 : qualidade; η8 : relações com chefias; η9 : satisfação; η10 : lealdade; η1 envolvimento. Os coeficientes de impacto β ij (ou γ ij ) estimam assim as alterações na variável latente i decorrentes de uma variação unitária do índice da variável j. As doze variáveis do modelo estrutural são variáveis latentes, não sendo portanto objeto de observação direta. Cada uma destas variáveis tem assim de ser associada a um conjunto de indicadores (designados por variáveis de medida), obtidos diretamente através do questionário respondido pelos colaboradores. O conjunto das relações entre as variáveis latentes e as variáveis de medida constitui o modelo de medida. O modelo de medida, que relaciona as variáveis latentes com as variáveis de medida, tem a seguinte forma geral:

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y = Λ yη + ε

x = Λ xξ + δ E (ε ) = E (δ ) = E (ε | η ) = E (δ | ξ ) = 0

(

)

(

)

onde y ′ = y1 , y 2 ,  , y p e x′ = x1 , x2 ,  , xq são os vetores de variáveis de medida, associadas respetivamente às variáveis latentes endógenas e exógenas; Λ y e Λ x são as correspondentes matrizes de parâmetros, a partir das quais são estimados os pesos das variáveis de medida associados a cada variável latente. Representando por y ′i = yi1 ,, yiH i o vetor das variáveis de medida associadas à variável latente endógena ηi , e por x′i = xi1 ,  , xiG o vetor das variáveis i de medida associadas às variáveis latentes exógenas ξ i , pode-se escrever o modelo de medida na forma:

(

)

(

)

y ij = λ yijηi + ε ij , i = 1,,1 ; j = 1,, H i x ij = λ xij ξ i + δ ij ,

j = 1, , G i

onde H i é o número de variáveis de medida associadas a ηi e Gi é o número de variáveis associadas a ξ i . O parâmetro λij representa o peso do indicador (ou variável de medida) j no cálculo da variável latente i, sendo, por definição, a soma dos pesos associados ao índice de cada variável latente igual à unidade. O modelo a estimar é constituído pelo conjunto das equações do modelo estrutural e do modelo de medida. As principais dificuldades de estimação deste modelo derivam de quatro fatores: • A presença de variáveis latentes que não são observadas; • A distribuição de frequências das variáveis de medida não é habitualmente simétrica, não obstante ter-se adotado uma escala de variação de um a dez (em vez de uma escala de menor amplitude); • A existência de multicolinearidade entre os valores das variáveis de medida; • As variáveis de medida não são contínuas, assumindo apenas um número (finito) de valores. Em razão destas dificuldades, não é aconselhável a utilização dos métodos tradicionais de estimação (como é o caso do método de máxima verosimilhança), tendo sido adotado no âmbito deste estudo o método PLS, estimado com recurso ao software estatístico SPAD. São obtidos índices para as variáveis latentes (normalizados numa escala de 0 a 100) e para os coeficientes de impacto (ou do modelo estrutural) que quantifi-

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cam as relações entre estes índices. Obtêm-se também os coeficientes do modelo de medida que, como se referiu, fornecem os pesos de cada um dos indicadores que entram na estimação do índice das diferentes variáveis latentes. A estimação do modelo disponibiliza igualmente medidas de precisão da estimação, como sejam os desvios padrões dos coeficientes do modelo. Os índices fornecidos pela metodologia do ONRH possuem um conjunto de propriedades, conhecidas por critérios de desempenho, de que se destacam aqui as seguintes: • Capacidade de previsão de resultados financeiros, ou seja a capacidade dos índices (sobretudo os de satisfação, lealdade e envolvimento) servir, a partir do momento em que existem várias observações, como indicadores avançados em relação ao desempenho económico-financeiro da organização; • Capacidade de diagnóstico, ou seja a capacidade do modelo explicar e quantificar as causas para o posicionamento observado nos diferentes índices, e em particular dos índices de satisfação, lealdade e envolvimento; • Possibilidade de agregação, isto é a possibilidade de desenvolver de modo integrado índices para a organização, ou para segmentos de colaboradores; • Comparabilidade, ou seja a possibilidade de comparar índices de diferentes variáveis, subgrupos e organizações aderentes ao Observatório, numa lógica de benchmarking. Acresce ainda a estas vantagens a capacidade da metodologia adotada conduzir a ganhos de precisão relativamente aos indicadores obtidos, respetiva significância estatística e impacte quantitativo na organização. A título exemplificativo das vantagens desta metodologia, apresenta-se na tabela 1 os dados reais de uma organização aderente ao ONRH decorrentes da evolução dos índices monitorizados ao longo de quatro anos, verificando-se que, em cada ano, os aumentos (numa escala de 0 a 100) registados na prática ao nível da satisfação global são da mesma ordem de grandeza do que os ganhos previstos pelo modelo estimado no ano anterior, decorrentes dos impactos das várias dimensões do modelo na satisfação, confirmando-se assim as capacidades previsionais do mesmo. Refira-se ainda que, no caso específico desta organização aderente, os modelos estimados têm um coeficiente de determinação médio de 0.76, o que significa que 76% da variação associada à satisfação pode ser explicada pelas relações do modelo.

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Tabela 1 – Comparação entre os ganhos anuais na satisfação global alcançados na prática e os decorrentes das previsões dos modelos (caso específico de uma organização aderente ao ONRH).

Dimensão

Ganhos anuais esperados na Satisfação decorrentes dos impactos do modelo Ano n-2 Ano n-1 Ano n

Contexto Organizacional

1,2

1,0

0,4

Posto de Trabalho

0,0

0,1

Reconhecimento e Recompensa

0,9

0,1

0,8

Cooperação e Comunicação

0,0

0,1

Mudança e Inovação

0,9

0,3

0,4

Qualidade

0,0

0,2

Relações com as Chefias

0,3

0,1

Expectativas

-0,1

-0,6

0,4

GANHOS TOTAIS PREVISTOS PELO MODELO

3,2

1,0

2,4

GANHOS TOTAIS REAIS

4,1

0,5

2,3

4) Principais Resultados Agregados de 2011 Com periodicidade anual, o ONRH efetua o apuramento dos resultados agregados decorrentes da aplicação do questionário em diversas organizações portuguesas públicas e privadas. Os resultados abrangem um universo de 22 organizações e 30.461 respondentes. A recolha de dados nas organizações aderentes é, em geral, feita por recenseamento e a taxa de resposta é, em média, igual a 71,6%. Na tabela 2 apresentam-se os valores para a taxa de adesão e na tabela 3 a sua distribuição de frequências. Conforme se pode observar, em metade das entidades aderentes a taxa de adesão é superior a 75%.

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Tabela 2 - Taxas de adesão dos colaboradores. Valor Mínimo

Valor Médio

Valor Máximo

20,2%

71,6%

96,9%

Taxa de resposta dos colaboradores.

Tabela 3 – Distribuição de Frequência das Taxas de adesão

Txª de Adesão

% Entidades

75%-100%

50%

50%-75%

32%

25%-50%

14%

<25%

Das organizações incluídas nos agregados de 2011, 50% são de natureza privada e 50% pertencem ao setor público. Especificando a análise por setor de atividade, constata-se que 50,0% das organizações operam no domínio da prestação de serviços, 13,6% se dedicam a atividades de distribuição, 18,2% operam no setor dos transportes e também 18,2% são organizações ligadas ao setor farmacêutico. No que concerne às respostas obtidas, 64,7% provêm de colaboradores de organizações públicas e 35,3% de colaboradores de organizações privadas. Ao nível setorial, a maioria das respostas é proveniente do setor dos serviços com 65,8%. Da análise dos principais indicadores agregados verifica-se que no ranking dos índices por dimensão, apresentado na figura 3, o valor dos índices médios de oito das doze dimensões de análise se situa na chamada zona neutral de satisfação (entre 40 e 60 na escala de 0 a 100), sendo que seis destas dimensões obtêm resultados acima dos 50 pontos e duas, a Mudança e Inovação (46,8) e o Reconhecimento e Recompensa (46,1), se situam abaixo dos 50 pontos. As dimensões Envolvimento, Lealdade, Política e Estratégia e Qualidade, todas com pontuações compreendidas entre os 60 e os 80 pontos, situam-se na zona de satisfação positiva (acima de 80 considera-se um colaborador muito satisfeito).

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Figura 3 - Índices Nacionais de 2011, por dimensão Em 2011, onze das doze dimensões estudadas registaram um decréscimo comparativamente a 2010, sendo essa diminuição mais acentuada na dimensão Mudança e Inovação (-2,8 pontos). A média da variação anual foi de -1,4 pontos. No que respeita à dispersão de resultados associada a cada dimensão (figura 4) constata-se que a dimensão Envolvimento é aquela que apresenta uma menor distância entre o mínimo e o máximo (24,8 pontos). Por outro lado, a dimensão Lealdade é aquela que regista a maior diferença entre o máximo e o mínimo (41,0 pontos), seguida da satisfação com 36 pontos de diferença. 100

Valor Médio (escala 0-100)

90 80

72,5

62,0

61,8

60,0

56,6

55,4

54,4

53,8

51,4

51,8

46,8

46,1

40 30 20 Envolvimento

Política e Estratégia

Lealdade

Qualidade

Expectativas

Mínimo do ONRH

Relações com Chefias

Satisfação

Média do ONRH

Contexto Cooperação e OrganizacionalComunicação

Posto de Trabalho

Mudança e Reconhec. e Inovação Recompensa

Máximo do ONRH

Figura 4 - Valores médios, máximos e mínimos, por dimensão, dos índices nacionais de 2011. Analisando agora uma das dimensões centrais do modelo ONRH, a Satisfação, verifica-se que o índice registou um decréscimo de 1,5 pontos percentuais relativamente a 2010, assinalando o segundo ano consecutivo de descida. Para encontrarmos valores inferiores aos verificados em 2011 é necessário recuar até 2005 (figura 5).

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Valor Médio (escala 0-100)

50,5

52,5

51,4

53,8

57,0

58,5

56,7

57,1

55,9

54,4

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Figura 5 - Evolução da dimensão Satisfação (2002-2011). A análise estratificada da Satisfação permite concluir que os colaboradores mais jovens (18 a 25 anos) são aqueles que apresentam um valor médio de satisfação mais elevado. Na comparação por género a diferença é de 1 ponto, sendo o valor mais elevado para o sexo masculino. Centrando a análise ao nível das habilitações literárias, constata-se que os colaboradores com níveis de escolarização até ao 1º e 2º ciclo do ensino básico registam o valor médio de satisfação mais elevado, por oposição aos colaboradores com qualificação superior, que registam o valor médio mais baixo. Relativamente à antiguidade na empresa, os colaboradores com “menos tempo de casa” são os mais satisfeitos, enquanto os colaboradores que trabalham entre 6 a 10 anos e há mais de 20 anos na organização apresentam os mais baixos níveis médios de satisfação. Finalmente, no que respeita à posição hierárquica, os colaboradores que ocupam cargos de chefia apresentam valores médios mais elevados do que aqueles que não desempenham qualquer função de chefia, sendo a diferença de 10,3 pontos Refira-se que esta análise foi realizada com base apenas nas organizações que apresentam classes comparáveis. O Modelo Estrutural estimado para a Satisfação do Colaborador é apresentado na figura 6. Os impactos absolutos, correspondentes aos coeficientes de impacto, medem o efeito sobre uma variável latente endógena decorrente de uma variação unitária numa outra variável. Os impactos relativos dão a percentagem do impacto de cada variável relativamente à soma dos efeitos de todas as variáveis. A partir dos resultados do modelo conclui-se que as dimensões com maior impacto na Satisfação são as Expectativas (com um impacto relativo de 36%) e o Contexto Organizacional (com um impacto relativo de 30%). Num segundo nível surgem as dimensões Reconhecimento e Recompensa (14%) e Mudança e Inovação (8%). 178

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Impactos absolutos Impactos relativos Impactos mais elevados

Contexto Organizacional 53,8

0,43

Política e Estratégia

30%

61,8

Posto de Trabalho 51,8

0,04

0,20

46,8

14%

0,01

0,12

Qualidade

Satisfação

60,0

Cooperação e Comunicação 51,4

Mudança e Inovação

Reconhecimento e Recompensa 46,1

0,01

0,05

Relações com Chefias

55,4

0,07

Expectativas 56,6

0,52

36%

Figura 6 - Modelo Estrutural: impactos dos antecedentes na Satisfação. No que respeita ao índice de Lealdade verifica-se uma evolução semelhante à da Satisfação: em 2011 o índice desce face a 2010 (-1,6 pontos) e também neste caso é necessário recuar a 2005 para encontrar valores inferiores aos registados em 2011. A Satisfação é a dimensão com maior impacto na Lealdade, podendo concluir-se que aumentando a satisfação os colaboradores serão mais leais às organizações onde trabalham (um aumento de um ponto na Satisfação deverá produzir um aumento de 0,61 pontos na Lealdade). As Expectativas e o Contexto Organizacional são as outras duas dimensões com um impacto mais significativo na Lealdade. Ao nível do Envolvimento, as Expectativas, a Lealdade e a Satisfação afiguram-se como as dimensões com maior impacto no Envolvimento, podendo-se assim concluir que colaboradores com melhores expectativas em relação às suas organizações, mais satisfeitos e mais leais às mesmas, estão mais envolvidos e dedicados à sua organização. Comparando os valores registados nas várias dimensões entre Setor Público e Setor Privado (figura 7) constata-se que o Setor Privado regista os valores médios mais elevados em todas as dimensões.

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Valor Médio

70 60 50 40 30 Envolvimento Lealdade

Qualidade

Política e Expectativas Relações Estratégia com Chefias Público

Satisfação Contexto Posto de Cooperação Mudança Reconhec. e Organizacional Trabalho e e Inovação Recompensa Comunicação Privado

Figura 7 - Comparação dos valores médios das dimensões entre setor público e setor privado (agregados 2011).

5) Conclusões O Observatório Nacional de Recursos Humanos (ONRH), fundado em 2002, tem como principal missão medir, compreender e explicar a satisfação, lealdade e envolvimento dos colaboradores das organizações públicas e privadas aderentes a este projeto. O modelo ONRH assenta numa abordagem de Modelação com Equações Estruturais (SEM), e constitui uma via de elevado potencial na modelação do comportamento humano, distinguindo-se das metodologias tradicionais para o estudo do clima organizacional e da satisfação dos colaboradores. Este modelo inclui diversos fatores explicativos considerados relevantes da satisfação, lealdade e envolvimento dos colaboradores. A partir dos principais resultados agregados de 2011 é possível apresentar as seguintes conclusões gerais: • O índice médio de Satisfação, com 54,4 pontos, regista o valor mais baixo desde 2005. A Lealdade e o Envolvimento apresentam também os valores médios mais baixos desde 2005. • A dimensão Envolvimento é a que regista um valor médio mais elevado (72,5). Por oposição, a dimensão Reconhecimento e Recompensa (46,1) é a que regista um valor médio mais baixo. • O Índice de Satisfação dos colaboradores desceu 1,5 pontos percentuais comparativamente a 2010. • O modelo estrutural estimado para o agregado nacional comprova o impacto da Satisfação na Lealdade e destas duas dimensões no Envolvimento. • Os colaboradores mais satisfeitos são: por idade, os que têm entre 18 e 25 anos; por antiguidade, os que estão há menos de um ano na organização; 180

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por género, os do sexo masculino e por posição hierárquica, os que ocupam posições de chefia. • Da análise setorial, salientam-se os melhores resultados médios obtidos no setor privado comparativamente ao setor público.

Bibliografia Allen, D., Wilburn, M., Linking Customer and Employee Satisfaction to the Bottom Line, ASQ Quality Press, 2002. Chin, W. W., “The Partial Least Squares Approach to Structural Equation Modelling”, in Marcoulides, G. A. (ed), Modern Methods for Business Research, cap 10, NJ Lawrence Erlbaum Associates, MahWah, 1998 Harter, J., Schmidt, F., et al., “Causal Impact of Employee Work Perceptions on the Bottom Line of Organizations” Perspectives on Psychological Science, 2010, 5 (4), 378:389 Fornell, C.; Cha, J. “Partial Least Squares”, in Bagozzi, R.P. (ed) Advanced Methods of Marketing Research, MA. Blackwell, Cambridge, (1994) Vilares, M., Coelho, P., Satisfação e Lealdade do Cliente – Metodologias de Avaliação, Gestão e Análise; Escolar Editora, 2005. www.onrh.org/resultados_nacionais.php (consultado em 16 de Maio de 2012)

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Índice temático dos artigos publicados nos números 1 a 14 em “Lusíada – Economia & Empresa”

Índice temático dos artigos publicados nos números 1 a 14 pp. 185-194

Teoria Económica Educação e investigação: especificidade da ciência económica José Eduardo Carvalho ........................................................................................... 2/3 Efemérides: Kaldor e Galbraith (1º centenário) Virgílio Rapaz ........................................................................................................... 8 Um novo paradigma na teoria económica: a necessidade de repensar a escassez de recursos António Eduardo Martins e Felipa Lopes dos Reis ...........................................

Os buracos negros da ciência económica José Eduardo Carvalho (recensão) ......................................................................... 10 Efeméride: Pierre-Joseph Proudon (1809-1865) Virgílio Rapaz ........................................................................................................... 10 As catástrofes: capacidade e vontade de encontrar soluções António Santiago Portela ........................................................................................ 11 As catástrofes: exemplos referenciais António Gouvêa Portela .......................................................................................... 11 A theoretical approach to the political economy of fiscal cyclicality, forecasts and consolidations Nuno Venes .............................................................................................................. 11 Do binómio Keynes-Schumpeter ao pensamento Galbraithiano António Rebelo de Sousa ....................................................................................... 11 Neuroeconomia: ensaio sobre a sociobiologia do comportamento Álvaro Assis Lopes (recensão) ............................................................................... 11 Nos 75 anos da Teoria Geral: uma prequela Virgílio Rapaz ........................................................................................................... 12 “The teory of economic relativity applied to the international economy and to cooperation prices” António Rebelo de Sousa ....................................................................................... 13

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Índice temático dos artigos publicados nos números 1 a 14

As pectos teóricos de política industrial à luz dos princípios de política económica Miguel Gonçalves .................................................................................................... 14 Administração Publica A contratualização em saúde: modelos de financiamento Ricardo Silva Santos ................................................................................................ 2/3 A avaliação da formação na Administração Pública Portuguesa César Madureira ....................................................................................................... 4 As finanças locais e o desenvolvimento regional: estudo de caso Manuel Almeida Baptista .......................................................................................

As competências comportamentais na Administração Pública: essência para um “saber agir” e um “saber fazer” adaptativo(s) e generalistas na era da globalização César Madureira ....................................................................................................... 7 Retorno fiscal do investimento público na educação: caso do ensino secundário Carlos Sant’Ovaia e Rui Lopes dos Reis ............................................................... 8 O neoliberalismo de regulação como intervenção do Estado: a regulação e a Constituição Brasileira de 1988 Giovani Clark ............................................................................................................ 9 A modernização da Administração Pública passa por uma revolução burocrática Albino Lopes e Carlos Rodrigues .......................................................................... 10 O processo de fusão na Administração Pública Portuguesa: papel central dos líderes intermédios na concepção e comunicação do projecto Albino Lopes, Damasceno Dias e Pedro Parreira ............................................... 11 Autonomia financeira e desenvolvimento sustentável das autarquias portuguesas Manual Almeida Baptista ....................................................................................... 11 Welfare and the third sector: the new portuguese management and financing model for the social answers Sofia Gil .................................................................................................................... 12 186

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Índice temático dos artigos publicados nos números 1 a 14 pp. 185-194

Orientação do marketing no sector público Anabela de Sousa .................................................................................................... 13 Análise taxonómica das freguesias portuguesas António St’Aubyn, José A. Assis Lopes, José L. Matos, José Mata Justo ........ 13 A contabilidade pública em Portugal e as contas nacionais Paula Santos e Manuela Sarmento ....................................................................... 14 Consórcios públicos: uma alternativa para a política económica dos pequenos municípios Giovani Clark e Délia Mara ................................................................................... 14 Uma análise nacional da estrutura e do trabalho realizado pelo poder local José A. Assis Lopes, Ana Rita Seiroco, Manuela Faia Correia .......................... 14 Economia Portuguesa O processo de regionalização portuguesa Colares Vieira ............................................................................................................ 1 Uma nova política orçamental António Rebelo de Sousa ........................................................................................ 1 Reforma orçamental – o caso português (breve guião) Manuel Teixeira ........................................................................................................ 1 A zona do franco “CFA”, o acordo de cooperação cambial entre Portugal e Cabo Verde e o “Comprehensive Development Framework” António Rebelo de Sousa ....................................................................................... 1 Enquadramento internacional da economia portuguesa: as variáveis explicativas do crescimento económico António Rebelo de Sousa e António Manuel Quintino ...................................... 6 Da relevância da componente psicológica na evolução futura da economia portuguesa António Rebelo de Sousa .......................................................................................

De uma versão actualizada da explicação da evolução da economia Portuguesa António Rebelo de Sousa e António Quintino ..................................................... 11

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Índice temático dos artigos publicados nos números 1 a 14

O risco de ocorrência de catástrofes naturais em Portugal Carlos Garrido .......................................................................................................... 11 As rendas/foros do rei D. Pedro I (1357-1367) em Lisboa: - ementas e contratos registados na chacelaria Joel Silva Mata .......................................................................................................... 14 Economia Internacional Os processos integracionistas nas economias asiáticas António Rebelo de Sousa ....................................................................................... 1 A medição da vantagem comparativa Miguel Coelho ......................................................................................................... 1 Exportações e inovação – uma aplicação ao caso português Augusto Teixeira da Costa ..................................................................................... 1 A industria de construção e obras públicas: a performance de Portugal face à União Europeia Luís Palma Ferro ...................................................................................................... 2/3 Das economias em transição aos novos desafios da integração António Rebelo de Sousa ........................................................................................ 4 Internacionalização das empresas: o contexto das PME Henrique Pimentel Reis .......................................................................................... 6 Medidas do comércio intra-sectorial Nuno Carlos Leitão ................................................................................................. 13 “Japan’s Foreign Aids Policy to Africa” Pedro Miguel Amakasu ........................................................................................... 13 Economia do Turismo Motivações turísticas dos seniores portugueses no mercado interno: análise multivariada Manuela Sarmento e Joana Neves ........................................................................ 6 O turismo em Portugal: situação actual e caminhos de futuro João Martins Vieira ................................................................................................. 188

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Índice temático dos artigos publicados nos números 1 a 14 pp. 185-194

Turismo e desenvolvimento local Maria Teresa da Costa e Rui Lopes dos Reis ....................................................... 8 Observatório da produtividade das grandes empresas na economia portuguesa: cluster do turismo 2005-2006 José Eduardo Carvalho ............................................................................................ 8 Mercados Financeiros A representação social do dinheiro: algumas perspectivas teóricas e empíricas Vítor Pina da Costa .................................................................................................. 2/3 A análise do risco e o euro: que futuro em Portugal? Pedro Frouco Marques ............................................................................................ 2/3 Seguradoras portuguesas: que futuro? Manuel Marques Valido ......................................................................................... 2/3 “A regime switching model of risk for the banking system” Anabela Sérgio ......................................................................................................... 4 Uma perspectiva microeconómica do risco de crédito soberano nos países em vias de desenvolvimento Marta Loff de Sousa Mendes ..................................................................................

A transposição de demonstrações financeiras expressas em moeda estrangeira Ricardo Pinheiro .......................................................................................................

Linhas estratégicas do sector bancário em Portugal Ruben Raposo ........................................................................................................... 5 Reacção do mercado bolsista à informação financeira: evidência empírica na Euronext Lisboa António Lourenço e Manuela Sarmento ...............................................................

Divulgação de resultados anuais e rendimento de acções António Lourenço e Manuela Sarmento ............................................................... 8 Contágio financeiro entre mercados de acções de países desenvolvidos durante a crise asiática Júlio Lobão ............................................................................................................... 9

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Do regional ao global: uma análise multidimensional do impacto das crises financeiras internacionais Júlio Lobão ................................................................................................................ 12 Assimetria de informação e arecção do mercado ao anúncio de distribuição de dividendos das empresas cotadas na bolsa portuguesa António Lourenço e Rita dos Santos ..................................................................... 13 A estrutura do capital das empresas: teoria ao longo de cinquanta anos Ricardo Gomes ......................................................................................................... 14 Management A identidade e a imagem das organizações Maria Helena Faveiro .............................................................................................. 2/3 Cultura e subculturas: gestão do sistema cultural nas organizações António Correia Bernardo ..................................................................................... 2/3 Estratégia empresarial: da diferenciação à sobrevivência Mário Alexandre Antão ........................................................................................... 4 Observatório da Produtividade Empresarial José Eduardo Carvalho ............................................................................................ 4 Os modelos mistos de avaliação de empresas Leonor Ferreira e Manuela Sarmento .................................................................... 5 Modelos típicos de gestão nipónica: perspectivas de desenvolvimento em Portugal Felipa Lopes dos Reis .............................................................................................. 7 Observatório da produtividade das grandes empresas na economia portuguesa: triénio 2003/2005 José Eduardo Carvalho ............................................................................................ 7 “Measuring corporate identity: a case study using a corporate personality scale” Gaurav Bahirvani, Natália Teixeira e Rui Vinhais da Silva ............................... 9 Gestão da marca no âmbito dos serviços: o trabalho temporário Joana Madureira ....................................................................................................... 9

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“Balanced Scorecard” nas Organizações de Saúde: estudo de caso Sónia Carmo Silva e Rui Lopes dos Reis ............................................................. 10 A orientação estratégica para o baixo custo da aviação comercial Felipa Reis e Cristina Félix ...................................................................................... 10 O desenvolvimento do outsourcing, seus fundamentos, riscos e benefícios Elizabete Fonseca Correia ....................................................................................... 11 A presença de ética nas Empresas Cassiano Reimão ...................................................................................................... 12 Auditoria interna: objectivos, organização e funcionamento Joaquim S. Alves e Manuela Sarmento ................................................................. 12 Da estratégia de gestão empresarial António Rebelo de Sousa ........................................................................................ 13 Importância da responsabilidade social das empresas e do consumidor em tempos de crise Paula Rodrigues e Susana Gabriel ......................................................................... 13 Parques industriais e tecnológicos: - a certificação como forma de melhorar a gestão dos parques empresariais Hugo Pereira e Manuela Sarmento ....................................................................... 13 Inovação e Gestão da Qualidade Inovação para a sustentabilidade de empresas portuguesas num ambiente limpo Manuela Sarmento e Manuela Duarte .................................................................. 4 “Systeme d’innovation au Portugal: comparasion avec quelques pays de l’Europe Centrale et Orientale” António Teixeira da Costa ....................................................................................... 5 Os sistemas de gestão da qualidade nas PME’s: certificação e dimensão organizacional Elisabete Correia e Sara da Silva e Sousa ............................................................. 5 A relevância da qualidade e da inovação nos serviços Henrique Reis e Luísa Carvalho ............................................................................ 8

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Incubadoras de Empresas e o Direito Económico Giovani Clark e Nizete Araújo ............................................................................... 11 Mercado de Trabalho e Gestão de Recursos Humanos Economia do trabalho – aspectos conceptuais e instrumentais José Eduardo Carvalho ........................................................................................... 1 A gestão de recursos humanos e o recrutamento: “a mão invisível” da desqualificação José Casqueiro Jardim ............................................................................................. 5 A satisfação no emprego: para uma nova abordagem da modernização e da eficácia das organizações Francisco Rocha ........................................................................................................ 5 Gestão dos recursos humanos na performance das empresas: mediação dos resultados sociais e organizacionais Vitor Costa..................................................................................................................

Mobilidade do capital intelectual: condicionantes da legislação portuguesa José Adelino Afonso e Albino Lopes......................................................................

A contabilidade do capital humano como um problema de prioridade José Adelino Afonso..................................................................................................

A importância da gestão de competências nas organizações João Sousa Mendes e Manuela Sarmento..............................................................

A liderança e o trabalho em equipa José Carlos Rouco e Manuela Sarmento ..............................................................

Desempenho académico e adaptação ao ensino superior académico: - o caso da Academia Militar Portuguesa António Rosinha e Manuela Sarmento ................................................................. 10 A importância do capital intelectual na gestão estratégica das empresas Manuela Faia Correia e Graciete Honrado .......................................................... 11 O emprego e desemprego em perspectiva: - evolução do mercado de trabalho em Portugal Mário Caldeira Dias ................................................................................................. 12 192

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Auditoria e competitividade organizacional: - um olhar centrado no factor humano IvoAntunes Dias ....................................................................................................... 12 Learning: o conceito de eficácia da aprendizagem nas organizações do século XXI João Pereira Delgado .............................................................................................. 12 Observatório Nacional de Recursos Humanos (ONRH) João d’Orey e Marta Gonçalves ............................................................................. 14 Métodos Quantitativos Dinâmica discreta não linear de populações isoladas António St’Aubyn e Alexandra Afonso ................................................................ 6 Modelação de redes probabilísticas para diagramas de influência António St’Aubyn e Catarina Venâncio ................................................................

Tecnologias de Informação e Comunicação A informática, os sistemas de informação e a economia Raposo de Lima ........................................................................................................ 1 Complexidade do sistema transaccional de gestão: as prescrições médicas com suporte em rede José Carlos Correia ...................................................................................................

“Senior co-housing in rural areas: telemedicine the answer?” Cristina Caramelo Gomes e Ana Lott Dare........................................................... 9 A era virtual das tecnologias de informação e comunicação: arte e expressividade em multimédia Maria Eduarda Carvalho ........................................................................................

Componentes do conhecimento em estruturas de dados persistentes: aplicação em sistemas de decisão autónomos Paulo Enes da Silveira ............................................................................................. 10

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Rastreabilidade Reactiva de Artefactos no Desenvolvimento de de Sistemas de Informação (React-MDD) Marco Costa .............................................................................................................. 10 Foreign keys and multi-domain indexing Paulo Pinto e Hongi Yang ....................................................................................... 10 Definition of sort function in relations and its usage in relational database management systems Paulo Pinto e Hongi Yang ....................................................................................... 10 Análise de Imagens sem restrições: uma visão geral do processo de classificação de tumores de pele Joaquim da Cunha Viana ........................................................................................ 10 As tecnologias de informação para a eficácia da comunicação interna na Empresa Jorge Remondes ........................................................................................................ 12 (Footnotes) 1 Revoga a Circular n.º 1314. 2 Revoga a Circular n.º 1101. 3 Revogou a Circular Série A n.º 1339, de 1 de Abril de 2008 da DGO.

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