Lusíada Política Internacional e Segurança - 2 by Mediateca ULL

Série I, n. o 2 (2009)

Política Internacional e Segurança

Universidade Lusíada Editora Lisboa • 2009

Medlateca da Universidade Lusfada - Catalogação na Publicação LUSIADA, Política internacional e segurança, Lisboa, 2008 Lusíada. Política internacional e segurança I propr. Fundação Minerva - Cultura . Ensino e Investigação Científica ; dir. José Francisco Pavia. - S. 1, n. 1 (2008)- . - Lisboa : Universidade Lusíada, 2008- . - 24 cm. - Semestral ISSN 1647·1342 1. Política Internacional · Periódicos 2. Segurança Internacional • Periódicos I · PAVIA, José Francisco Lynce Zagalo, 1967· CBC

JZ9.L87

Ficha Técnica Título Proprietário Director Conselho Científico

Lusíada. Política internacional e segurança Série I N.• 2 Fundação Minerva - Cultura • Ensino e Investigação Científica Prof. Doutor José Francisco Lynce Zagalo Pavia Prof. Doutor Luís Lobo Fernandes (Universidade do Minho) Prof. Doutor Carlos Motta (Universidade Lusíada de Lisboa) Prof. Doutor Luís Castelo Branco (Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento) Prof. Doutor André Thomashausen (University of South Africa) Prof. Doutor Manuel Ennes Ferreira (ISEG I Universidade Técnica de Lisboa) Prof. Doutor Moisés Silva Fernandes (Universidade de Lisboa) Prof. Doutora Maria José Stock (Universidade de Évora) Prof. Doutor Francisco Proença Garcia (Delegação Portuguesa na OTAN) Revisão Literária Miguel Metelo de Seixas Depósito Legal 28624512008 ISSN 1647·1342 Local Lisboa Ano 2009 Periodicidade Semestral Editora Universidade Lusíada Editora Rua da Junqueira, 188·198 1349-001 Lisboa Tels.: +351 213611500 1 +351 213611568 Fax: +351 213638307 URL: http:lleditora.lis.ulusiada.pt E-mail: editora@lis.ulusiada.pt Distribuidora HT • Distribuição e Comercialização de Produtos Culturais, Lda. Rua Rodrigues Sampaio, 77 1150·279 Lisboa Tels.: +351 2135290061 +351 213529008 Fax: +351 213159259 E-mail: Ht.geral@mail. telepac.pt Capa Ana Amorim Laranjeira Fotocomposlção, Impressão G.C. · Gráfica de Coimbra, Lda. e Acabamentos Palheira Assafarge Apartado 3068 3001·453 Coimbra Tel.: +3.51 239 802 450 I Fax: +351 239 802 459 E-mail: editora@graficadecoimbra. pt; producao@graficadecoimbra.pt; gcgerencia@graficadecoimbra.pt Tiragem 500 Solicita-se permuta • On prle l'échange - Exchange wanted Pfdese canje • Sollicltlamo scamblo • Wir bitten um Austausch Mediateca da Universidade Lusíada de Lisboa Rua da Junqueira, 188-198 - 1349-001 Lisboa Tel. : + 351 213611617 I Fax: +351 213622955 E-mail: mediateca@lis.ulusiada.pt © 2009, Universidade Lusíada Editora Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida por qualquer processo electrónico, mecânico ou fotográfico incluindo fotocópia, xerocópia ou gravação, sem autori zação prévia da Editora. O conteúdo desta obra é da exclusiva responsabilidade do seu autor e não vincula a Universidade Lusíada.

Medlateca da Universidade Luslada - Catalogação na Publicação

SUMÁRIO

NOTA DE ABERTURA E POLITICA EDITORIAL...................................................................

PROCEDIMENTO DE ARBITRAGEM CIENTÍFICA ...............................................................

PEACE, POWER, MULTILATERALISM ANO THE INTERNATIONAL SYSTEM lN THE 21ST CENTURY- THE CASE OF KOSOVO: A PRACTIONERS VIEW!

Moisés Venâncio .. ............... ..... ........................ .............. ................ ..................... ...............

E SE FOSSE GUIMARÃES?

Humberto Nuno de Oliveira .............................................................................................

A EUROPA ENTRE PORTUGAL E O MAR? (UMA ANÁLISE CRITICA DA NOVA "GEOGRAFIA POLÍTICA" PORTUGUESA)

Jorge Gaspar .............. ..... ........... ...................... .. ...... ................... ..... ...... .. ............. .. ... ........

WHICH POLICY OF COOPERATION lN MATIERS OF SECURITY ANO DEFENCE DOES PORTUGAL NEED TO ADOPT lN AFRICA?

Luís Ma nuel Brás Bernardino ........................ ..................................................................

RUSSIAN ENERGY ANO FOREIGN POLICY: SOURCES, LIMITS, ANO IMPLICATIONS

Arne H. Schroer ............ ....................................................................................................

EVOLUTION OF JAPAN'S FOREIGN POLICY TO AFRICA ANO THE TIC AD PROCESS

Pedro Miguel Amakasu Raposo de Medeiros Carvalho ........................ .. ... ..... ....... ..........

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A EVOLUÇÃO DO FENÓMENO DA INTEGRAÇÃO REGIONAL NA AMÉRICA LATINA DO PÓS-GUERRA FRIA À ACTUALIDADE

Maria do Céu Pinto .................. ........................................................................................

O conteúdo desta obra é da exclusiva responsabilidade do seu autor e não vincula a Universidade Lusfada.

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NOTA DE ABERTURA E POLÍTICA EDITORIAL

Lançamos agora à estampa o segundo número da Revista Lusíada Política Internacional e Segurança. Decidimos que esta publicação tivesse uma periodicidade semestral já que assim se aproxima mais do formato tradicional deste tipo de edições científicas. Se o primeiro número foi uma edição temática dedicada especialmente à África que se expressa na língua de Camões, este número - não sendo temático, já que aborda uma diversidade de assuntos- foca, entre outros, o problema da independência unilateral do Kosovo, a questão sempre actual da política energética da Rússia, a integração regional na América Latina e a política externa japonesa face ao continente africano. Também não esquecemos a nossa dimensão Africana e marítima ao apresentarmos dois artigos sobre essas temáticas. Alguns artigos já aparecem na língua de Shakespeare, o que será apanágio desta revista: o seu carácter internacional e a missão de levar contributos de investigadores portugueses, e não só, ao conhecimento dos leitores de língua inglesa. O próximo número, o terceiro, terá lançamento previsto para o 1.2 Semestre de 2010; tentaremos sempre, na medida do possível, acompanhar a actualidade internacional que, como sabemos, é dinâmica, imprevisível e cheia de surpresas. Costuma dizer-se nos meios editoriais que o mais difícil não é lançar o primeiro número de uma revista, é sim lançar o segundo; ele aqui está, já com a chancela da Fundação da Ciência e Tecnologia - a quem agradecemos e que nos dá mais um incentivo para continuarmos. Uma última palavra para anunciar a abertura em permanência de um endereço de e-mail para onde deverão ser enviadas as propostas de artigos, que depois de submetidos às exigências do escrutínio por arbitragem independente, poderão ser aqui publicados. O referido endereço electrónico é: jfpavia@lis.ulusiada.pt

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PROCEDIMENTO DE ARBITRAGEM CIENTÍFICA

Em estreita relação com a Política Editorial, a Rev ista Lusíada Política Internacional e Segurança foi pensada com o objectivo de fornecer um conjunto de contributos científicos originais e actualizados no campo da Ciência Política, das Relações Internacionais e das Políticas de Segurança em geral. O procedimento de arbitragem científica tem de ter obrigatoriamente em consideração a especificidade da revista tal como é descrita na Nota de Abertura e Política Editorial. O Conselho Científico foi constituído por investigadores nacionais e estrangeiros especializados nas diversas áreas de investigação, como consta dos respectivos currículos. O objectivo foi conciliar a necessária qualidade científica e a variedade de especializações com a diversidade de temáticas. Os membros do Conselho Científico serão os garantes da qualidade e validade científica das diversas contribuições para os números sucessivos da revista. Assim, periodicamente serão convidados segundo as respectivas qualificações científicas e especialidades, a dar a sua opinião, em sistema de blind review, sobre a qualidade dos textos, a orientação geral, os dossiers temáticos e as diversas secções de cada número. Será solicitado a cada membro um relatório onde constem devidamente explicitados, as diversas observações e propostas de melhoria. Os resultados desta avaliação traduzir-se-ão numa alteração, reajustamento ou rectificação quer da linha editorial quer das contribuições presentes e futuras, numa perspectiva evolutiva centrada na preservação da qualidade científica e da actualização temática da revista.

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PEACE, POWER, MULTILATERALISM AND THE INTERNATIONAL SYSTEM lN THE 21 5T CENTURYTHE CASE OF KOSOVO: A PRACTIONERS VIEW! With great thanks to Ms. Marija Ignjatovic for her assistance and research

Moisés Venâncio moises.venancio@undp.org

PEACE, POWER, MULTILATERALISM AND THE INTERNATIONAL SYSTEM lN THE 21sT CENTURY- THE CASE OF KOSOVO: A PRACTIONERS VIEW!

Moisés Venâncio*

Resumo: O artigo aborda a questão da independência unilateral do Kosovo e os problemas jurídicos e políticos que daí advieram. Palavras-chave: Kosovo, Independência, Nações Unidas.

Abstract: Eighteen months after the unilateral declaration of independence (UDI) by Kosovo on 17'" February 2008, while in the words of the United States (US) Vice President Bidden, independence has proven "irreversible" 1, Europe's youngest state remains in a sort of "recognition limbo". Only some sixty countries, albeit some of the most powerful and wealthy on the planet, out of the 192 United Nations (UN) Member States have recognised the former UN Administered Territory. While Kosovo has also been granted membership of the most important g lobal multilateral financial institutions namely, the Bretton Woods- which is an important step to UN membership, the existence of a possible Russian veto on the UN Security Council (SC) precludes membership of the world's governing body for the foreseeable future. These mixed results following Kosovo's February UDI reveal the complex and multi-faceted nature behind the declaration of independence, which militates against simple interpretations of the act as a universally applicable precedent, illegal or legal. If there is a precedent, it is a very conditional one. Moreover, a closer analysis of the February UDI reveals that those are not the main issues that stem from Kosovo's declaration of independence. The essence of the 2008 UDI Jies in the "politics" of the act - "for there lies the rub" to quote Shakespeare.

* Senior Programme Manager and Team Leader Western Balkans. Regional Bureau for Europe and the CIS - UNDP. As opiniões expressas neste artigo reflectem apenas o ponto de vista do autor e não da instituição a que ele pertence. 1 Speech by Vice President Jo Bidden to the Kosovo Parliament, June 2009.

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The politics and the diplomacy that underpinned Kosovo's 17'h February "putsch" on the world stage was not an act of spontaneous combustion. lt was part of long and complicated negotiations, which, importantly, reveal that little has changed since the Berlin eonference on Africa as far as the international system is concerned: whilst multilateralism and international organisations play a more prominent role in today's international order, powerful friends, force and the interests of the great powers remain the key dynamic in the international system and the criticai ingredient in the life and death of nation-states. Kosovo's UDI is therefore not so much about a precedent but fundamentally about the complexity of managing international peace and security, as well as the current state of the international system in the 21 51 century. ln contrast to a series of events such as the second Iraq war, Georgia, and North Korea among others, which have generally marred the image of the UN and its Se to safeguard international peace and security, the Kosovo UDI and its aftermath shed a positive light on the role of the UN, and particularly the pro-active leadership of the UN Secretary-General (SG) in what may be the most lasting precedent of Kosovo - the shift from the UN se to a lead role by the UN SG in managing difficult international crisis. Kosovo's act of independence shows the clear possibility of a "peaceful coexistence" between great power politics and a collective system of g lobal security that is the UN. Key-words: Kosovo, Independence, United Nations.

Kosovo: Key Milestones in the Consolidation of Peace and Independence

- International tutelage Following the NATO bombing that brought to a halt the violence unleashed in Kosovo by the Milosevic regime, the UN SC adopted resolution 1244 (UNSCR 1244) in 1999, and authorized the Secretary-General to establish an ínterim administration in the form of an international civilian presence. UNSCR 1244 was to be a special resolution from the beginning for severa! reasons. Unlike other UN peacekeeping operations, UNSCR 1244 established a complex effort known as the UN Interim Administration in Kosovo (UNMIK), and involved for the first time in peacekeeping history two other regional organisations in the management of the operation, namely the European Union (EU) and the Organisation for Security and Co-operation in Europe (OSCE). Democratisation and institution-building were placed under the responsibility of the OSCE, and economic reconstruction, recovery and development were mandated to the European Union (EU). UNSCR 1244 also established a separate NATO military operation in the territory that became known as KFOR - (NATO Kosovo Force). This is important as it finally legitimized the NATO intervention in Kosovo which had not 12

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been sanctioned by the UN Security Council and which some therefore classified as illegal. It also allowed Russia to once again have an influence over a military operation in Kosovo that was essentially undertaken by an enemy military alliance. UNSeR 1244 was, therefore, an inclusive international settlement based on great power partnerships. Of key significance is the fact that UNSeR 1244 is only one of two se resolutions which established a peacekeeping mission without specifying the date by which the UN se was to reassess its validity or continuation2 • ln practice this froze the need for any discussion on the long-term politicai "Status" of the territory as UNSCR 1244 enshrined Serbian sovereignty. The adoption of UNSeR 1244 then set the stage for the international community's approach to a long term settlement over Kosovo with the "Status" clearly a taboo discussion3• UNMIK was to actas the "de jure" Government authority for the next 9 years.

- Strengthening multi-ethnic post conflict State-building Four years after the adoption of UNSeR 1244 and the discussion on the "Status" still a taboo, international concerns focused increasingly on developmental activities with a view to consolidating a process of multiethnic democratic state-building and reconciliation. The aim of this was to assist the development and, ultimately, the stability of the internationally administered territory. A small but criticai breakthrough on the road to the "Status" talks carne in December 2003 at the initiative of the then UN Special Representative of the Secretary General (SRSG), Hari Holkeri. ln an attempt to discreetly approach the "taboo" issue of the "status" and move Kosovo out of a stagnant politicai quagmire, the SRSG led the adoption of the Kosovo Standards. This excellent and dever initiative identified eight standards that became the fundamental principies for UNMIK rule in Kosovo4 • This approach was to underpin the international community's efforts at establishing a multi-ethnic, post-conflict state and the actions of the Provisional Institutions of Self-Government (PISG). The Standards became an important vehicle to track the politicai progress of Kosovo as well as the management of the international community in the

2 The other resolution being the United Nations Mediator and the Truce Commission in supervising the observance of the truce in Palestine (UNTSO) established in 1948. 3 Portuguese diplomatic source (private conversation). 4 The 8 principies are; Functioning Democractic Institutions, rule of law, Freedom of Movement, Sustainable Returns, Economy, Property Rights, Dialogue with Belgrade and The role of Kosovo Protection Corps.

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absence of any other politicai process or road map to address the future of the UN administered territory. The slogan, "Standards before Status" became the new leitmotiv of the international community in Kosovo. ln 2003, international concerns on the long term politicai and socio-economic social development of Kosovo were given another boost by the West with the European Union's decision to include the UN-administered territory under the EU's Thessaloniki agreement. This gave Kosovo, in like manner to its neighbours, a perspective for European accession within the framework of the EU Stabilisation and Association process based, inter alia, on the eopenhagen Process. - Stagnation and renewed violence The deplorable violence that broke out against the Kosovo Serb community in March of 2004 and the poor response by the international forces on the ground galvanized all concerned that a solution had to be found to the Kosovo issue before it boiled out of control. Five years after establishing its tutelage, the international community faced a deteriorating situation under its responsibility and still had no clear goal or exit strategy beyond the SRSG's ingenious "Standards before Status" approach. Aware of the perils of this situation, the UN SG tried to inject new momentum into the search for a long term solution to the future of the territory with a politicai review by the UN Special Envoy, a Norwegian Kai Eide. The review was presented to the UN se in August 2006 and outlined the frustrations felt by the Kosovar leaders and the majority population over their undefined "status". eritically, the review highlighted that the currents status quo was not sustainable. - Independence and Developing an Exit Strategy ln an attempt to keep the momentum going_ in late 2009 the UN SG appointed a new Special Envoy to mediate talks between the parties, Mr. Marti Athisaari. A significant watershed over the future of Kosovo then carne on 3 April 2007, when the UN SG submitted the comprehensive proposal for the Kosovo Status Settlement to the se based on severa! rounds of negotiations with the two parties and key international players. The Athisaari proposal was designed to outline a series of conditions for the so called resolution of the Kosovo Status based on the principie of conditional or supervised independence. The Proposal was backed by the eontact Group, made up of France, Germany, ltaly, the United States, the United Kingdom, and Russia. lt was however not accepted by the Security eouncil, as Russia remained fully supportive of Serbia's rejection of the document that saw as the unacceptable annexation of Kosovo by the interna-

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tional community. Russia coherently stuck to its position and insisted on a negotiated settlement that avoided the creation of a precedent for other post-conflict situations. The SC discussion revealed that Kosovo had echoes far afield and even South Africa, a non-permanent member of the Security Council at the time, also failed to support the proposed Athissari package. Athisaari echoed the thoughts of many after the failed efforts when he declared that "it is my firm conclusion that the potential of negotiations is exhausted"5 • Serbia offered "more than autonomy, less than sovereignty". The Kosovar leaders could not revert to the Government of a country and a majority ethnic group it saw as having attempted genocide against them. The lines weredrawn. Both Parliamentary and local elections took place against this background in the UN-administered territory in November 2007. A new Government was formed, headed by Prime Minister Thaci, a historie founder of the Kosovo Liberation Army's politicai wing. - Rapid Disengagement and Independence

Against this background there was a fear in the Western capitais, above all, that the frustration on the ground could lead "to an uncoordinated, unsupervised, possibly violent independence process that could stimulate instability in Kosovo's neighbour countries. lt would also seriously damage both the UNis prestige and the EU's development as a major politicai actor on the global stage" 6 • There was an overriding concern that "Kosovo and the wider Western Balkans have become less stable, and further delay would worsen matters" 7 • The new Prime Minister echoed the sarne concerns publically. As such, in spite of the Russian and Serbian opposition, the United States and many EU capitais begun to discuss "a plan to orchestrate a peaceful transition culminating in Kosovo's conditional independence in May 2008"8 • The gamble by the West was that the EU would now take the lead and that Russia would ultimately acquiesce, leaving Serbia helpless to oppose the move. lt is also important to note that beyond the strictly politicai arena, the Kosovar economy was also in taters, further contributing to social frustrations and a popular perception that only independence could solve this by clarifying property rights and ridding the territory of poor international management.

MARTI ATHISAARI, Press Conference, 10 March 1 2007. International Crisis Group - Europe Report No 188 Koosvo Countdown: a blueprint for transition- 6 December 2007. 7 lbid. 8 lbid. 6

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After several years of hesitant and reluctant progress on addressing a long term settlement for Kosovo, notwithstanding the efforts of the UN SG, the jnternational community was faced with rising tensions and frustrations that could undermine the peace it had established in the territory, and which could leave ali parties concerned particularly the United States, they key EU member states, the European Commission, the UN, and the OSCE facing a severe loss of credibility. This unwelcome situation was also significant for another reason. Saddled with growing commitments in Iraq and Afghanistan, the United States and the United Kingdom in particular, did not wish to have a failure on their hands as they attempted to mobilize support for criticai interventions in other parts of the world. A swift response was now desired to extricate themselves from a potentially dangerous and unnecessary embarrassment with a modicum of success. As a result, Prime Minister Thaci begun to coordinate, particularly with the US and the EU, the timing of a declaration of conditional independence as envisaged by the Athisaari proposal soon after his election. The US, confident of its power as the only true global superpower at the time, felt empowered to ultimately push and drive a final internationally agreed settlement on Kosovo. The declaration when it carne on 171h February, 2008, pitted the East, Russia in support of Serbia - against the West, the US and the UK - the strongest advocates of Kosovar independence. For the US this was a rapid disengagement in the face of growing international commitments whereas for EU member states, it was a changed emphasis from the UN to the EU as the key partner in supporting a newly independent state on the European continent.

- The post-declaration challenges Following the UDI and the coming into force of the Kosovar Constitution on 15 June 2008, the UN was faced with growing tensions ~n the territory and an uncertain role for its civilian administration on the ground. The February declaration was also leading to the fragmentation of Kosovo with Serbs in the enclave of Northern Mitrovica staunchly opposed to independence. Serbia continued to support the institutions of the enclave (health, education, et cetera) and Kosovo Serbs, as an expression of their "dissatisfaction ... expanded their boycott of Kosovo Institutions to include the police, judiciary, transportations, and municipal administrations" 9• Sporadic and at times violent confrontation took place over the Mitrovica court house and the burning of Customs posts. 9

Report of the Secretary General on the United Nations lnterim Administration in Kosovo, 12 ]une, 2008.

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- The European dimension At the time of the Athisaari proposal there was a notion that the EU was to replace the UN as the overall authority in Kosovo as part of the territory's conditional independence. However, this never really materialized as even the EU member states questioned the legality of such an approach unless blessed by the UN SC. A growing EU politicai role in Kosovo also implied reducing even more the influence of Russia on the territory's international tutelage. Moscow had no intention of sanctioning a new EU administration of Kosovo and along-side Serbia and the Kosovar Serbs still recognizes only the validity of UNSCR 1244 to this day. ln the end the ·EU presence materialized, albeit in a more reduced fashion, in the form of the new EU mission for the rule of Jaw (EULEX). lnterestingly, EULEX itself was to come under the authority of UNSCR 1244 as the only possible legal basis for its activities. EULEX reached initial operational capability only in December 2008 - one year after the approval by the European Commission given ali the politicai and legal discussions that took place on its creation.

International Hybrid management of Kosovo The differences amongst the international community over the Kosovo declaration and in particular the "EU divisions over Kosovo's independence have resulted in an unusual externa) intervention" 10 • The two traditional cornerstones of the international presence in the territory, namely UNMIK and KFOR remained and were joined by EULEX. Ali three operate under the authority of UNSCR 1244. However, another structure has been created to supervise the independence of Kosovo under the aegis of the Athisaari proposal- the lnternational Civilian Office (ICO). The ICO has no clear legal basis and lies outside the authority of UNSC 1244. The head of this structure is also double hatted as the EU Special Representative. The Jatter body is very much designed on the basis of Bosnia's Office of the High Representative and is not recognised by Russia and Serbia who recognise only the legitimate authority of UNSCR 1244. ln spite of almost unclear and top heavy international stewardship and despite the alarmist warnings that Kosovar independence could Jead to new violence, particularly against the Serbs, the situation has remained generally

Making Kosovo work, Sofia Sebastian, Policy Brief No 7 - March , 2009, FRIDE,

Madrid.

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stable with occasional violence confided mainly to the Serbian enclave of northern Mitrovica. There has also been no exodus of Serbs from the territory. The election of the Tadic Government in March 2008 in Serbia proper, has also revealed a more constructive posture by Serbia over Kosovo with Belgrade even stopping significant funding for Kosovo Serb institutions in the territory.

A. Kosovo- a precedent or Not? As stated in the introduction, 16 months after Kosovo's UDI, the international community remains split and the only clear thing is that there is no clarity on the legality or illegality of the Kosovo declaration or its role as a precedent or not for other independence movements. Since the declaration, only 60 countries have progressively recognized the new state out of 192 UN Member States. The lack of consensus on the nature of the Kosovo declaration and its repercussions has even led the UN General Assembly, upon the request of Serbia, to ask the International Court of Justice (ICJ) for an opinion on the legality of the Kosovo declaration. There are powerful arguments on both sides which make consensus difficult and which will undoubtedly form the core of the case before the ICJ. a. Precedent for other Independence movements? Serbia and Russia have adamantly and consistently upheld the view that the February 2008 declaration constitutes a precedent for populations around the world that seek secession and independence. This widely held position views Kosovo as undermining two fundamental pillars of international life, namely: sovereignty and the principie of the inviolability of borders which are enshrined in the UN Charter and the Helsinki Accords. Based on these, secession and independence can only be achieved legally through peaceful means and negotiations between the concerned parties such as tbe break-up of the former Czechoslovakia or even Montenegro's separation from Belgrade in 2006. Two thirds of the UN's Member States seem to agree with this argument or at least have severe reservations on the implications of Kosovo's UDI, as they have not recognized the 171h February declaration. Five EU members namely: Slovakia , Greece, Cyprus, Spain and Romania, contrary to the majority of other EU countries are felt to continue to refuse recognition based on the belief that Kosovo supports irredentist claims by minorities within their own borders. Many other countries such as Egypt, without any particular internal ethnic or territorial disputes, also fear that Kosovo presents an unwanted threat to current international law on state sovereignty and the peaceful alteration of borders. 18

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Another pivotal aspect of this debate is the existence of UNSCR 1244. As the Security Council continues to be the highest international body with responsibility for global peace and security as per the UN charter, no other body except the Security Council has the authority to abrogate one of its resolutions. ln light of this cornerstone of international legality, the 17'h February declaration by Kosovo is viewed as illegal as it cannot overturn a UN SC resolution that clearly states that Kosovo is under the sovereignty of Serbia.

b.- Or Nota precedent? On the other hand, a Communiqué dated 19 February 2008, two days after the declaration of .independence, from the then EU Presidency, Slovenia, on behalf of the EU Foreign Ministers, succinctly summed up the core argument by those countries that have moved to recognize Kosovo. The Communiqué states that although the EU adheres "to the principies of the UN Charter and to the Helsinki Final Act 'inter alia' the principies of sovereignty and territorial integrity and ali UN Security Council resolutions, it underlines its conviction that in view of the conflict of the 1990s and the extended period of international administration under UNSCR 1244, Kosovo constitutes a 'sui generis' case which does not cali into question these principies and resolutions" 11 • ln other words, as per the Athisaari proposal, the unique characteristic of the Kosovo case do not aliow for a precedent. This argument is the cornerstone for ali the countries that have recognized the Republic of Kosovo to date. For this group of countries, there are a number of criticai factors which further support this position, namely: - The history of Kosovo

Generaliy forgotten and overlooked, it is simply assumed that Kosovo, the often talked about cradle of Serbian civilization in the Middle Ages, was a smali and long time historie province of Serbia with no real justification for independence. Reality is however far more complex for four main reasons.

a. Ottoman Kosovo Kosovo has not been a continuous part of Serbia for the last 500 years. ln fact, for the overwhelming part of the period that stretches from the 15'h to the 11

Slovenian Presidency of the Council of the European Union, Special Permanent Council number 702, 19 February 2008, EU Statement in response to the Serbian Foreign Minister Juk Veremic.

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2Q1h centuries, Kosovo belonged to the Ottoman Empire. Serbia briefly re-conquered Kosovo in 1912 only to have it taken away by the Bulgarians, ltalians and Germans during World War IP 2• ln addition, Noel Malcolm goes on to stress that although Serbia reoccupied Kosovo after World War I, it did not legally reincorporate the territory into Serbia as it failed to ratify the 1913 Treaty of London and the 1914 Treaty of lstanbul sanctioning the conquest and incorporation of the territoryl 3 • Rather Kosovo was incorporated into the kingdom of Yugoslavia in 1918. Within this logic, the argument is made that Kosovo transited legally to the former Yugoslavia of 1928, and not Serbia, despite the occupation of the latter and of the Yugoslavia of 194514• This argument would undermine Serbia's legal and long time historie claims to Kosovo - a fundamental trapping of claims to statehood.

b. The Dissolution of the Former Yugoslavia and a Forgotten Kosovo As the Former Yugoslavia fell apart, the European Economic Community's Council of Ministers established an Arbitration Commission known as the Badinter Arbitration Committee in August 1991 to provide advice to the European Commission and its member states on the legality of the seceding Republics. The Commission concluded by simply stating that Yugoslavia was "in dissolution" and that the Republics could be recognized when they declared themselves independent. Their borders were considered to have the sarne inviolability as those of independent states" 15• Some western and Balkan observers felt that this was simply to justify the EU's want for recognition and to rival the 1991 recognition of newly independent former Soviet Republics 16 • However, in addition to this overall criticism, the issue for Kosovo is twofold. Firstly, the Badinter Commission did not exactly stipulate what the constituent elements of the former Yugoslavia were. These were simply interpreted by the EU member States as the six Republics. Yet, despite it not being a Republic, Kosovo enjoyed its special status as an autonomous region within the 1974 Yugoslav Constitution, almost equal to that of a Republic which included even having a representative on the Yugoslav rotating presidency. This lasted until 1989 when the Milosevic's regime moved to curb the territory's autonomy and secure control over Kosovo. These changes MALCOLM, Noel. Kosovo n Shorl history, New York University press, NY, 1998. Ibid. 14 See NoEL MALCOLM "Kosovo and Bosnia- a false Comparison", Bosnia Daily, Junel5,

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Balkan Outlooks, May 27, 2007. Ibid.

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were approved by the Kosovo Parliament after it had been purged of opponents. The actions of the Milosevic regime deprived Kosovo not only of its special status but repressed and suppressed any democratic right of the majority Kosovar population to address secession. lmportantly, the Commission omitted any significant discussion or to take into account Kosovo's own declaration of independence in the face of aggression by the Milosevic regime in 1990 and the election by the Kosovo Parliament of lbrahim Rugova as the first President, and how these related to the violent dissolution of the former Yugoslavia. 17 As such, the Badinter Commission is seen as having rubber stamped Milosevic's repression of Kosovo by not addressing the issue and the status of the territory in ligh~ of the 1974 Yugoslav Constitution, which at best is a mistake if not out rightly unacceptable.

c. Suffering and the right to independence "If you look at the candidates for secession in Europe, they ali have recourse to democratic means to address their concerns ... Kosovo earned it through its suffering ...... " 18• The EU itself recognised this when, in the 191h February Communiqué, it stressed, when referring to the war of the 1990s, that the central tenant in the Kosovo's "unique" argument is the fact that the territory and its people suffered the atrocities and violence committed by the Milosevic regime against the majority Kosovar population, which left some ten thousand dead. ln doing this, so the argument goes, Serbia has forfeited the right to Kosovo. Richard Kaplan adds further weight to this argument when he highlights that in a 1998 opinion of the Canadian Supreme Court on the possible secession of Quebec from Canada, "the conduct of the state from which secession is sought is one of the major factors likely to determine its success" 19• As Professor Hewitt adds: "If a country by its actions loses the moral right to control this or that region, which may or may not be populated by an ethnic minority, then that ethnic minority has the right to press its case for self determination' 20 • ln other words, the Kosovars are fully in their right to pursue self-determination

17 Only Albania recognized the 1990 declaration of independence by Kosovo. The Government of Kosovo then became the Provisional Institutions of Self Government under UNMIK in 1999. 18 Professor Richard Caplan, Oxford University , in the Rebirth of Secession by Toby Vogel in European Voice, Tuesday , June 91h, 2009. 19 The rebirth of Separatism, European voice, Toby Vogel, Tuesday, 9 June, 2009. 20 Balkan earthquake is Felt far Away, Darko Duridanski, Balkan Insight in Bosnia daily, December 10, 2008.

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in the face of a state that has simply not protected them, but actively engaged in aggression against them. This could be one of the most powerful legal and emotional arguments in favour of recognition for the 17'" February declaration of independence. d. UNSCR 1244- International Administration

Another criticai factor to the "unique" case argument on Kosovo independence is the existence of an international tutelage and administration of the territory in the forro of UNMIK. UNSCR 1244 establishes a UN administration 'pending a final settlement' of the Kosovo question. It could therefore be argued that this alone would legitimize the Kosovo declaration as a final legitimate outcome to a temporary international arrangement mandated by the SC. The existence of a long term international tutelage of the territory under the aegis of the UN is also a unique feature of the Kosovo UDI, which hampers any attempts to easily apply the so called Kosovo precedent to support people associated with secession movements in other countries, such as Transdniestrians, Basques, Catalans, Ossetians, Abkhazis or even those of Darfur. Nane of these have been subject to international management as has been the case with Kosovo. - Russia and the precedent

The limits of the so- called Kosovo precedent argumentare also visible in the actions of Russia itself. While Moscow invoked the Kosovo precedent to justify the recognition of South Ossetia and Abkhazia in August 2008, it has not alleged the sarne principie to recognize other territories dose to its heart, such as Transdniestria and Nagorno-Karabagh. As Salame Zubashvili highlights "the subsequent decision to recognize Abkhazia and South Ossetia might present Russia with uneasy contradictions in foreign policy. For instance, what should be dane with regard to Nagorno-Karabakh? .. . But this would alienate Azerbaijan, at a moment when Russia is explicitly courting President Ilham Aliyev to reorient gas transit towards the north in arder to thwart the European Nabucco gas-pipeline project ... " 21 • The so-called precedent has also not led to recognising Chechenya or other independence movements within mother Russia itself. As Moscow's selective recognition underlines, it is the politics of the Kosovo declaration and not the notion of any kind of clear precedent that 21 SALOME ZutlASHVILI,

Moscow's possible motives in recognising Abkhazia and South Ossetia,

radio Free Europe, September 24, 2008.

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counts. Kosovo has given Moscow a realpolitik reason to act in the Caucuses, not because of a clear precedent but as an act of power and superpower rivalry in the defense or re-conquest of its sphere of influence. As Tim Judah states, "Even if Kosovo hadn't existed, the conflict in South Ossetia would not have been avoided in the long run". 22 As a result, the Kosovo declaration, notwithstanding the efforts undertaken to show it as a precedent, did not lead to a series of declarations around the planet from other groups who want independence. Moreover, besides Nicaragua and a vehemently anti-US Venezuela, no other countries have followed suit to recognize Abkhazia or South Ossetia including dose Kremlin allies, such as Belarus. The precedent is at best a very conditional precedent.

c. Internationallaw and International Politics Kosovo underlines once again that in contrast to national law where court can impose its judgment, in the international arena, politics and states reign supreme with impunit~ not legality. Even the ICJ, the highest body to adjudicate disputes between states is simply designed to provide advisory opinions that are non-binding. This means that even if the ICJ rules in its forthcoming opinion that the Kosovo UDI is illegal this may have little practical bearing on increasing recognitions for Europe's youngest state. As Tim Judah points out, in 1975, the ICJ ruled that "the people of the former Spanish colony of the Western Sahara had the right to self-determination. This was disputed by Morocco which had occupied the country. Now 34 years later, Morocco, a good friend of the West, is still occupying Western Sahara .. .". 23 Although, the situations are mirror images of each other, Kosovo has moved to independence and the Western Sahara has remained firmly under Morocco even after a favourable ICJ ruling. The two however, have one thing in common. The fate of both cases has not relied on international legality but rather on the international power relations of the countries contesting the right of the respective people to self-determination. Powerful Western friends have tilted the balance of power in favour of Morocco, a friend of the West. The reverse has been the case for Serbia, which has been the subject of several international interventions by the West and is still awaited to comply fully with the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (itself a product of a Western intervention) in the capture of the most wanted General Mladic. ln this latter case, the international balance of power tilts in favour of Kosovo. 22 TIM ]UDAH, 23 TIM ]UDAH,

ibid.

The Gunrdinn, Wednesday 13, 2008.

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David Krasner, a former Director of Planning at the US Department of State, highlights the situation clearly: "The international environment is too complex for any set of rules , including those regarding sovereignty , to be applied rigidly across all cases ... The impediments to resolving what appear to be conflicts over sovereignty - such as those involving Kosovo, Ossetia, and Palestine are not physical, intellectual, or legal, but politicai, relating to the interest of those actors whose consent must be obtained to make an agreement stick"24 •

Portugal Another case in point on the international legality versus international politics is Portugal. This EU member state did not recognise Kosovo as its President Cavaco Silva, in particular, as well as the Prime Minister, wanted an internal debate on the matter to ensure full clarity on all aspects and repercussions stemming from the declaration of independence. However, after discussion in New York with several NATO allies and the US in particular, during the opening of the UN General Assembly, Portugal moved to recognize Kosovo on the eve of the vote by the General Assembly on whether or not to request an ICJ opinion on the legality of Kosovo's UDI. Clearly national interests, negotiations and international diplomacy won the day in this case over any doubts on internationallaw and norms. All of this clearly points to the fact that International power relations, not international legality, remain the key to successful international settlements. The so-called Kosovo precedent - in the absence of any clear legal or politicai definition - is ultimately interpreted and framed in today's international system by good, old-fashioned realpolitik interests and arguments.

B. Power, Superpowers and Kosovo ln other words, the Kosovo UDI clearly underlines that powerful friends, interests and the interaction of these dictate the rise and fall of s~:fites in today's international order. Kosovo's February declaration and its current 'recognition limbo', notwithstanding the internal and regional dynamics outlined earlier, is also clearly the product of a clash of interests in great power relations. The end of the Cold War and the demise of Russia in the 1990s had allowed the US to stretch its influence from the Balkans well into Russia's back yard in the Caucuses and even Central Asia. However by 2007, Russia's steadfast positioning 24 DAVID KRASNER,

Who Gets a State, and Why? Foreign affairs, march 30, 2009.

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on the Kosovo issue, beginning with the Athisaari proposal, showed that it had returned as a major force on the international stage. The 17'" February UDI and its aftermath were therefore as much about Kosovo as about a new great power equilibrium, given Russia's resurgence, and the sanctioning of spheres of interest. Superpower relations ln 2001, relations between the US and Russia seemed to be at a post-Cold War high. The US President George Bush received his counterpart Vladimir Putin on his Texas ranch and "found him to be very straight forward and trustworthy" 25 • ln early 2002, Moscow took criticai steps in the security arena to forge better relations with the US and the West by closing a key listening base in Lourdes, Cuba, and one of its largest military bases abroad, Cam Ranh in Vietnam 26 • However, five years later, by 2006 and in the wake of lraq and a resurgent Russia, there had been a qualitative evolution in relations for the worse. ln 2006, a major theme of President Bush's visit to Russia was Mr. Putin's autocratic tendencies and Russia's human rights records. ln 2007, NATO agreed to consider membership for two countries on Russia's borders, Georgia and the Ukraine, at its 2008 Bucharest Summit- NATO was to backtrack on this quickly. President Bush was looking at installing a new missile defense shield in Eastern Europe which Moscow felt to be aimed against Russia. ln June 2007, President Bush visited Albania and clearly affirmed that Kosovo should be independent "sooner rather than la ter" . All of these fuelled traditional Russian distrust and fears on the intentions of the West on its borders, security and interests. The stage was set by the time of the 17'" February 2008 declaration for a clash by more evenly balanced great powers. - The US, Kosovo and Russia Despite an evolving collective sense of foreign policy and identity by the European Union and the fact that the conflict in question took place in the EU's back door, by the beginning of the 2ts' Century, the US had consolidated an unrivalled and uncontested position as the lead externa! power in the consolidation of peace and security in the Balkans. ln the face of the European inability to act, it was the US under Bill Clinton that provided leadership in bringing the Bosnian war to a halt through the Dayton Agreement; it was also the US

BBC News. Bush and Putin: the Best of Friends, Saturday 16, June, 2001. Russian Diplomatic source.

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that led the intervention to stop the atrocities of the Milosevic regime in Kosovo; and, it was the US that provided crucial support to EU efforts in stabilizing Macedonia in 2001. Today, some 17 years after Dayton, and although the EU plays a more significant politicai and financial role, the US is still seen as the decisive external player in terms of brokering major politicai developments, particularly in the internationally managed states of Bosnia and Kosovo. With the Balkans still very much work in progress, the important role played by the US is set to continue. The US involvement in the region seems initially to have stemmed from a genuine sense of revulsion for the atrocities unleashed by the Milosevic's regime, coupled with Europe's lack of action on its own doorstep without any specific national interest being in question. As the former Secretary of State, James Baker stated, when referring to the violence that erupted around the breakup of the former Yugoslavia, the United States "did not have a dog in the fight''. Madeleine Albright further strengthens the view that the engagement of the US stemmed from the humanitarian concerns. The former Secretary of State, outlines that her rationale to act and to support the military bombing of Belgrade after one year of diplomacy, which ended in no agreement due to Milosevic, was ultimately "moral". According to her, NATO's presence in Europe gave us the means to stop ethnic deansing on that continent, and I hoped by doing so we could help prevent similar atrocities elsewhere" 27• While the US may not have had dear national interests in the reason, a dash with Russia for whom the Balkans has been a historie region of involvement, given its dose historie ties to its Slavic Orthodox ally Serbia, was unavoidable. ln 1999, imbued in self-confidence as the only truly global superpower on the planet, Washington dismissed the concerns and protests of a weakened Russia against the bombing of its long time ally by NATO forces. The Russian opposition had already prevented a UN Security Council resolution on the use of force against the Milosevic regime28• Russia, gripped as it was at the time by its own internal crisis and challenges, stood by impotent, as the US-led West imposed its will and influence in the region and bombed its Slavic, Orthodox brothers. The Balkans was once again a major confrontational fau!t line between East and West and the respective Great powers. Yet, this time, a new strategic relationship was formed . While Serbia continued its traditional historie alliance with Russia, the US now established a dose alliance with the Albanian populations of the region around the issue of Kosovo.

The Mighty and the Almighty, page 62 Madeleine Albright, Harper Perrennial, Ny

Ibid.

2007.

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A weakened Russia was not to forget this with future consequences. Referring to the 1999 dismissal of Russian protests against NATO bombing, Alexander Alexeev, the former Russian envoy in Belgrade stated, that ln the defense of Kosovo "we will stand as firm as in the battle for Stalingrad' 29 • These words were to be prophetic. ln 2008, the Bush regime once again dismissed Russian influence in the Balkans, and spearheaded international support for the independence of Kosovo. The US was however to find its ambitions thwarted and that its multidimensional superpower status also had limits. - Russia, Kosovo and the US Spurned by Washington a second time in almost ten years on Kosovo, the Russian President Putin responded by declaring that Kosovo independence was "immoral and illegal" 30 • The February UDI anda second dismissal of Russian concerns over Kosovo, confirmed to many in the Kremlin the worst about the objectives of the West and the US. As Pavel Felgenhauer, pointed out "the West is seen today by many in the Russian elite and public as a threatening force that is plotting to tear Russia apart and rob it of its natural resources. By supporting Serbia's right to veto Kosovo's secession, the Kremlin clearly believes that it is defending Russia's undisputed right to sustain its territorial integrity by any means available" 31 •

Retaliation Given this and increasingly confident of its own resurgence, Moscow retaliated. Russia made it very clear to the UN SG days before the 171" February declaration, that it would support further secession in the Balkans (i.e. the Serbs), the independence of Abkhazia and South Ossetia, and would refuse to support the process of Kosovo recognitions32• As Victor Marshall outlines "it was a warning that Washington and several of its European allies foolishly, recklessly, failed to heed" 33 • ln August of 2008, Russia invaded Georgia in a 5-day war, allegedly to protect South Ossetia against Tbilisi's' bid to retake control of the territory. 29 Serbia, Russia and the pax Americana I South East Europe, Bosnia daily, September 24,2008. 30 Bosnia daily, February 15, 2008. 31 Plaything of the Gods, Tim Judah , Guardian , Wednesday 13 August 2008. 32 Russia encourages Serbs to Secede, Bosnia Daily 29, 2008 plus confirmation by UN Diplomatic source 2. 33 J. Victor Marshall, August 22, 2008, Urbana daily citizen.

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A few weeks later, on August 26'h Russia, as warned, had recognized the new States of Abkhazia and South Ossetia which had anyway until then been, for ali practical and intensive purposes, independent from Georgia. As Fyodor Lukyanov states on Russia's incursion into Georgia, "otherwise it would have shown that Russia is completely impotent" 34 and a resurgent, self-confident Russia had no intention to be seen again as the weak power of 1999. If until then Russia had attempted the moral high ground over the Kosovo issue vis-a-vis the US, then it has also lost it with the recognitions of Abkhazia and South Ossetia. As Moscow also warned, tensions between Russia and the West have also risen in the Balkans. Russia has since taken positions that are not strictly antiWestern in the Balkans, but are not supportive of the Western objectives either. lt has called for shutting down the International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia, the closing of the office of the High representative in Bosnia and continues to support Serbia in refusing the validity of the Kosovar declaration of independence35 • As Gordon Bardos points out to "dismiss" Russia was a fundamental mistake36 • Albeit even in its "weak" decade, Russia had been crucial to Balkan stability and agreements whether in terms of ending the Sarajevo siege, the secret discussions on Kosovo or the disposal of the Milosevic's regime. To take Russia out of the equation as it oil and gas gave it a newfound sense of confidence and concrete influence was foolhardy.

The Geo-politics of Energy: Overlooked Importantly, the US-supported putsch for Kosovo independence was also il1 timed as it overlooked Russia's vigorous pursuit of an active energy foreign policy on the European continent, which, at the sarne time, accorded Serbia a key role. Increasingly seen as an "Energy Superpower" 37, Russia had already secured a route known as the "Nord Stream" for its energy supplies to Northern Europe. The pipeline under the Baltic sea links Russia to Germany avoiding Russian foes like Poland and the Baltics38• ln the early 2008, Russia moved to consolidate its energy hegemony in Europe by ensuring a second energy supply route, this time to Southern Europe, in a deal with Bulgarla that will become the gateway for Russian gas to Southern Europe. Importantly, barely one month before the declared independence of Kosovo, and after months of nego34

Quote by Fyodor Lukyanov, in Russia's attack against Georgia was Revenge for Kosovo: analysts. Bosnia daily , August 14'h, 2008. 35 Gordon Bardos, ibid. 36 Russia Returns, Gordon Bardos, Bosnia daily, August 14, 2008. 37 The gains and failures of the Energy Superpower, Andrei Denisov, 15.06, 2008. 38 Russian strategy leaves EU in the cold, Llana Bet-el, European voice, 31' 1, January, 2008.

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tiations, Russia and Serbia signed an agreement that gives Russia's state-owned gas giant Gazprom 51 per cent of Belgrade's national oil monopoly, and establishes a gas pipeline through Serbia. ln the words of President Putin himself, "Serbia is becoming a key hub in the prospective Russian energy supply to southern Europe" 39• The Serbian hub is to seen as vital to the Bulgarian pipeline. The deal is also thought to provide for Serbia's energy needs for years to come. As the West prepared to back irredentist Kosovo against Serbian sovereignty, so Russia and Serbia were drawing closer together. Even the EU acknowledged that the Russian acquisition of Serbia's national oil industry was a politically motivated agreement given that the Serbian energy monopoly was sold for far less than its $2 billion worth40• The deal was only ratified by the Serbian Parliament in September 2008. Russia could but strongly support Serbia on the Kosovo issue, given it aimed to secure Serbia's role in its vital energy supply routes to Europe. A New Equilíbrium

ln essence, as a result of the US/Western-supported Kosovo declaration of independence, Russia showed and consolidated its new found influence on the world stage and in the Balkans, both politically and economically; and, in its traditional sphere of influence, the Caucases, with a pro-Western Georgia dismembered. Russia was also back in Central Asia. The Government of Kyrgyzstan requested the US to dose its military base in February 2009 after securing a large Joan from Russia. Bolstered by its natural oil and gas wealth and after years of strong Putin leadership, Russia was back and the superpower equilibrium has been readjusted, the spheres of influence consolidated. Moreover, an analysis of the postFebruary 2008 Russian position based on the Balkan energy deals indicates a clear gain for Russian influence in Europe. C. The UN-Multilateralism and the lnternational Management of Peace

Much has already been written on the lessons learned from Kosovo for peace and state-building. However, there are two points worth underlining: 1. The United Nations

Firstly, it is important to note the role of the UN in the entire Kosovo process. The declaration of independence posed a significant threat to the UN 39 40

BBC news, Serbia signs Gazprom Energy Deal, January 2511', 2008. BBC, ibid.

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administration of the territory and to the UN itself, given the fiercely opposed positions of the two superpowers and Security eouncil permanent members. One newspaper article even referred to the Kosovo crisis as heralding the end of multilateralism41 • Yet, contrary to the expectations, throughout the entire process before and after the Kosovo USI and amidst ali the superpower struggles, the UN in the form of the Secretary-General and its Security eouncil have remained at the forefront of events. Torn between the pressures of the US and the Western camp on the one hand, and Russia and Serbia on the other, the UN SG and the UN Department of Peacekeeping Operations (DPKO) have displayed admirable dexterity and initiative in managing the crisis and the UN presence on the ground- with much internal bloodletting including the resignations of both the SRSG and his Deputy. 2.

A Changing Reality

As mentioned in the introduction, the February declaration ignited a volatile and politically dangerous environment on the ground in Kosovo. Following endless consultations and assessments, the UN SG rapidly showed initiative and communicated to the se his intention to address events by "reconfiguring the international civilian presence" and to consult further with the EU in line with the latest development. The SG's June 2008 report requested guidance from the se on his suggested course of action. The Security eouncil responded by strategically acquiescing in silence to the SG's proposal. ln his 151h July 2008 Report to the se, the SG states that "in light of the fact that the Security eouncil (meeting of 20'h June) is unable to provide guidance [emphasis added], I have instructed my Special Representative to move forward with the reconfiguration of UNMIK ...." 42 • UNMIK was indeed to proceed and has proceeded with its downscaling to date. Moreover, it was clear that the se happily and quietly deferred the lead crisis management to the Secretary-General. Against this background, the Secretary-General swiftly embarked upon a three pronged strategy to stabilize the situation, consisting of the following: a) direct negotiations with Belgrade in six key areas of mutual i"nterest such as police, customs, etc; b) reconfiguring and downsizing of UNMIK; and, c) increasing dialogue and cooperation with the EU. The SG has also been at pains to labour in successive reports that the UN remains status-neutral operating under UNSeR 1244, leaving recognitions to individual member states. 41 42

End of Multi.lateralism', The Guardian, UI<, Tuesday 19 February, 2008. Report of the Secretary General to the Security Council, July 15th. IAN B ANCROFr 'the

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The Overlooked Precedettt attd UN actiott A number of observations come from the above in terms of international crisis management and the United Nations system of collective security in the 21"1 Century: - First of all, it is clear that despite the colliding and diametrically opposed opinions of two Security Council permanent members, the UN has remained at the center of managing the fall out of a divisive and potentially dangerous international crisis. Importantly, even the EU, due to discussions among its members, could not agree upon a legal transfer of tutelage from the UNto the EU in Kosovo without the consent of the UN SC. Ultimately, its EULEX mission carne under the legitimate authority of UNSCR 1244. - ln light of the severe disagreement in the Security Council, the SG has taken unopposed and pro-active leadership in managing the fallout of Kosovo's UDI- and here Kosovo does present an overlooked precedent. The Secretary-Çeneral has significantly reconfigured a UN peacekeeping operation/civilian administration, with a tacit approval of the Council but without the prior official alteration of UNSCR 1244. Some criticism has been leveled against the Secretary-General, which portrays him as too openly favouring the US-UK position on the conditional independence for Kosovo. The submission of the Athisaari proposai, in particular, was seen as an attempt to impose a US-led settlement on the UN and its Member States. However, the SG seems to have learned from this initial action43 and shifted to manouvering between the key players. More significantly, the SG embarked on an unprecedented proactive course of action which has been a criticai factor in stabilizing Kosovo, the Balkans and the UN, and ultimately international peace and security. - Although the Kosovo declaration of independence pitted Permanent members against each other and involved heated debates, there has been no paralysis of the Security Council or any fetters on the attempts of the SG to manage the Kosovo issue or to curb his self-created autonomy and initiative. There clearly seems to have been a gentlemen's agreement among the powers on agreeing to disagree on this, and both not hampering the search for a peaceful solution, or discrediting the

Portuguese Diplomatic Source.

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organisation. Even Russia, which so vehemently opposes the Kosovo UDI has not undermined or questioned the role and work of the SG in managing this international crisis in the interest of peace and security. The Security Council did not even see a showdown in the form of a veto when it was split over the Athisaari proposal. Clearly, the key players agreed to disagree while continuing to work through the established UN system of collective security. While the above clearly underlines the continuing central role played by the UN system of collective security in managing global peace and security; more importantly, it shows a marked shift towards leadership by the SG in managing international crisis' when faced with a situation reminiscent of the Cold War with the superpowers diametrically opposed and threatening a paralysis of the Security Council. The SC even acquiesced to what was essentially the reversal of UNSCR1244. This could be a healthy and lasting legacy for UN conflict resolution and crisis management in the future.

Peace Building, Disengagement and the Declaration of Independence - Hit and Run One startling lesson co~es out of Kosovo for major international peace building efforts. lt is understandable that Kosovo could not go back to the Serbian rule for obvious reasons as the Athisaari proposal itself recognises. lt is doubtful that Serbs themselves would have entertained even the idea of a Kosovar Albanian President one day. lt is also reasonable to conclude that Kosovo and its population of 2 million could not go on with an undefined status as some sort of a UN no man's land almost in the heart of Europe and in the heart of the EU's new accession region. However, the problem was that the disengagement by the international community, when it carne, in the form of the UDI, flew in the face of known vehement Russian opposition and proved divisive for the international community. Kosovo's February UDI left superpower relations more strained, Serbia dismembered and even more prostrated as it goes through its one difficult and challenging internal politicai transition, and ultimately, placed Kosovo in some sort of "recognition limbo". It is hard to know whether or not the Kosovo declaration was too premature and whether the international community could have held the peace in the face of rising frustrations after dose to a decade of inaction. However, the aftermath of the 171" February declaration suggest that any successful international settlement over a new state needs to be inclusive in terms of recognizing and accommodating the interests of the great powers. Although it is doubtful there

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would be any other final settlement option other than the independence of this smali territory, it is also true that the timing and the manner of the UDI was not the best for a final, internationaliy recognised settlement that would strengthen international peace and security.

Final Conclusions and Lessons

As we hav.e seen, the declaration of independence by kosovo on 17'" February is a complex affair that foregoes any simple labels on whether it is legal, illegal or any form of clear precedent for other secession and independence movements. Importantly, as we saw above, the Kosovo UDI was not a fast, impulsive act. lt took long, patient and clever diplomacy by the Kosovar Albanian leadership, particularly in courting the key regional powers and the global superpower, the US. Kosovo has also been subject to international tutelage and administration for close to a decade. As such, while the Kosovo declaration may be seen as an act of encouragement for other peoples, it does not carry with it, or herald, the imminent independence of ali those populations that seek it. If anything, it teaches others secession movements that independence is a long diplomatic road. As a result, at best, the so-called Kosovo precedent is a highly conditional one. Power and power relations in the international system proved crucial to the declaration by Kosovo in February 2008. The Kosovar leadership was strongly backed by the global superpower in an alliance it had nurtured since 1999, as well as the key European powers and the European Union. However, it is also true that the USA and its close allies have found their power limited and unable to conclude a universally acceptable settlement on Kosovo for the time being. Dismissing the other great power in the process, Russia, also a permanent UN Security Council member, as it reasserted its status on the world scene, was a severe miscalculation that backfired and has left the former territory in a "recognition limbo". Borne out of great power rivalry, perhaps Kosovo will only be solved by a great power coliaboration. The fali out of the Kosovo declaration also highlights that international politics far outweighs international law and legality when it comes to the behaviour of States. The fact that some 130 States continued to refuse recognition for the former UN administered territory despite its support by some of the planet's leading powers, indicates serious international concerns on the implications of Kosovo and perhaps the need to revisit and strengthen international law- or not, as States may prefer the current course of impunity. Either way, Kosovo presents a choice before the international community on reassessing the value and role of internationallaw in the current international order.

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As with Bosnia and Herzegovina, the international community intervened in Kosovo on moral grounds, but soon discovered that winning the peace is a long term affair that requires a sustained long-term commitment. Rapid and swift disengagement, as was the case of Kosovo, does little to avert crisis or deep fractures in the international community. The aftermath of the February UDI suggests that defining an inclusive exit strategy that accounts for power relations in a timely fashion is the best basis for a successful international settlement. Lastly, this international crisis showed that the UN and its system of collective security remains the key legitimate linchpin of international peace and security. No matter the difference between the two great powers of our time, neither undermined nor questioned the functioning of the UN as it attempted to manage the crisis. However, the back seat approach taken by the Security Council in favour of a pro-active, lead role by the Secretary-General in managing the international crisis between the powers may be the longest lasting precedent of the Kosovo declaration of independence.

Bibliography Primary Sources Discussion with Diplomais from Portugal, Russia and UN officials. Secondary Sources Speeches/Press Conferences Marti athisaari , Press Conference, 10 March , 2007 Speech by Vice President Jo Bidden to the Kosovo Parliament, June 2009 Communique, Slovenian Presidency of the Council of the European Union, Special Permanent Council number 702, 19 February 2008, EU Statement in response to the Serbian Foreign Minister Juk Veremic; Reports International Crisis Group- Europe Repor! No 188,Kosovo Countdown: a blueprint for transition- 6 December; Report of the United Nations Secretary General on the United Nations Interim Administra' tion Mission in Kosovo, 12 June 2008, UN,NY; Reports of the United Nations Secretary General on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, 15 July2008, UN, NY; Repor! of the United Nations Secretary General on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, 24 November, 2008,UN, NY; Report of lhe United Nations Secretary General on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, 17 March 2009, UN, NY; Comprehensive Proposal for the Kosovo Status settlement (Athisaari proposal), 26 March, 2007,. Security Council, UN, NY; Policy Brief No 7- March, Making Kosovo Work, Sofia Sebastian, 2009, FRIDE, Madrid

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Articles The rebirth of Separatism, European voice, Toby Vogel, Tuesday, 9 June, 2009; Moscow's possible motives in recognising Abkhaz~a and South Ossetia, Radio Free Europe , Salome Zubashvili, September 24 , 2008; Balkan earthquake is Felt far Away, Darko Duridanski, Balkan Insight in Bosnia daily, December 10,2008; Russia Returns, Gordon Bardos, Bosnia daily, August 14 2008; Serbia, Russia and the pax Americana in South East Europe, Bosnia daily, September 24, 2008 Bosnia daily, February 15, 2008; Russia encourages Serbs to Secede, Bosnia Daily 29, 2008; Russia's attack against Georgia was Revenge for Kosovo, , Analysts, Bosnia Daily , August 141h' 2008: Serbia signs Gazprom Energy Deal, BBC News, January 251h, 2008; Bush and Putin: the Best of Friends, BBC News, Saturday 16, June, 2001; Check J,. victor Marshall, August 22, 2008, Urbana daily citizen: The gains and failures of the Energy Superpower, , Andrei Denisov, 15.06,2008; Russian strategy leaves EU in the cold, Llana Bet-el, European voice, 31' 1, January , 2008; The End of Multilateralism, Ian Bancroft, The Guardian, UK, Tuesday 19, February 2008; Plaything of the Gods, The Guardian, Tim Judah, Wednesday 13 May , 2008; Who Gets a State , and Why? The relative rules of sovereignty, Dr. David Krasner, Foreign affairs, March 30, 2009; Books The Mighty and the Almighty, page 62 Madeleine Albright, Harper Perrennial , Ny 2007

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E SE FOSSE GUIMARﾃウS? Humberto Nuno de Oliveira hnlmdo@lis.ulusiada.pt

E SE FOSSE GUIMARÃES?

Humberto Nuno de Oliveira *

Se algum factor fez dos Balcãs o que foram na história - e o que são ainda hoje - foi o calvário turco. Mas o que significam os SOO anos de owpação turca nos Balcãs não é matéria de fácil definição. (Stillman 1964: 43)

Resumo: É impossível analisar os acontecimentos recentes no Kosovo sem atender às profundas raízes culturais e históricas daquele território, sem atentar na sua evolução e nos séculos de sofrimento a que foi sujeita a sua população sérvia. Na rea lidade o conjunto dos Balcãs e o Kosovo em particular foram palco de uma política de opressão e de repressão étnico-religiosa que determinaram a sua substituição populacional ao longo dos séculos. Falar de auto-determinação d e um território vítima de uma continuada limpeza étnica, cultural e relig iosa é a legitimação de actos que a hodierna política internacional deve liminarmente condenar e banir. Palavras-chave: Sérvia, Kosovo, His tória, Balcãs, Repressão. Abstract: To analyze recent events in Kosovo without taking in consideration the deep historical and cultural roots of the territory is an impossible task. It is impossible to look at it without taking in consideration centuries of suffering imposed to its Serbian population. ln reality the whole of the Balkans and Kosovo in particular had been the stage of huge politics of oppression and ethnic-religious repression that led to a population substitution throughout the centuries. To speak of self-determination under such conditions, applying them to a territory victim of a continued ethnic, cultural and religious cleanness is merely the legitimating of acts that modern international politics must clearly condernn and banish.

Key words: Serbia, Kosovo, History, Balkans, Repression.

* Universidade Lusíada de Lisboa. Presidente da Associação Portugal-Sérvia.

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Introdução

O título algo provocatório deste artigo, tendo sido intencionalmente procurado, não o foi segundo critérios de objectividade e rigor históricos1 que, neste particular, não se buscaram nesta singela analogia à situação do Kosovo. Se é certo em Portugal que Guimarães, e seu termo, sempre defenderam que são o berço da nacionalidade, outrossim o Kosovo é indesmentivelmente o alfobre da nação sérvia e essa realidade, a um mesmo tempo, histórica, culturat religiosa e mítica é impossível de ser apagada ou sacrificada em nome de uma qualquer, desajustada, "auto-determinação" ou realpolitilcl que não tenha em atenção o devir histórico daquele território e suas motivações profundas. Qualquer observação sobre o Kosovo que estabeleça dos factos históricos tábua rasa e que os não enquadre falhará ou, pelo menos, será injusta e imprecisa. Sendo certo que ao longo dos séculos, a terra a que hoje chamamos Kosovo foi lar de diversos povos -· à semelhança de tantas outras na Europa - , servindo mesmo, não raras vezes, como área tampão entre grupos hostis. A mesma, porém, só veio a alcançar o seu apogeu como centro político e cultural europeu sob o domínio sérvio entre os séculos XII e XIV, no mesmo período, portanto, em que Portugal alcança e consolida a sua independência. Data, desde então, o facto de ser encarada pelos sérvios como verdadeiro berço da sua nação. Não é, assim, de estranhar que a sua manutenção como parte integrante da Sérvia constitua ponto fulcral de todos apelos nacionalistas. A própria designação dos termos Kosovo e Metohija (Kocoso 111 MeTOXI11ja, Kosovo i Metohija) deriva das palavras sérvias "kos" ("Kosovo polje" o campo ou planície dos melros) e "metoh" (propriedade da igreja). Palavras etimologicamente sérvias e sem qualquer significado em albanês, embora esta última língua venha promovendo uma "albanização" para "Kosova" que não possui, evidentemente, qualquer significado etimológico. Importa, sobretudo, antes de quaisquer considerações sobre os recentes acontecimentos político-diplomáticos no Kosovo, da auto-proclamada "independência" em 17 de Fevereiro de 2008, percorrer a sua história e vicissitudes que são, naturalmente, as da nação sérvia a que, indubitavelmente, pertence. ' É sabido que a tese do berço vimaranense vem sofrendo desde ARMANDO DE ALMEIDA FERNANDES (1992; 1993) a contestação visiense e igualmente já antes ToRQUATO DE SousA SoARES [1990] defendera o "provável" nascimento na cidade de Coimbra, afirmado logo como indubitável por Luís KRus no mesmo ano. 2 Este termo surge no século XIX na era pós-Metternich e é devido a AucusT LuDWIG VON RocHAU (1810-1873) com a publicação em 1853 da sua obra Princípios de "Realpolitik", aplicados às condições políticas da Alemanha (Grundregeln von Realpolitik, angewendet an den politischen Zustiinden von Deutschlancl). Não raras vezes nos nossos dias a sua utilização abandona o primordial campo teórico para mergulhar numa concepção muito mais pejorativa, numa acepção quase amoral e coerciva, igualmente vulgarizado como maquiavélico; é um pouco nessa imprecisa acepção que, com a indulgência dos leitores, igualmente aqui o utilizamos.

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O Kosovo pré-Sérvio Na Ilíria (nome pelo qual a área do Kosovo era conhecida na antiguidade) viveram, entre outros povos, ilírios, trácios e celtas até ao século II, quando Roma concluiu a incorporação da Moesia, que mais tarde se viria a transformar numa das áreas da Jugoslávia, no seu império3. No século IV, os eslavos movimentando-se para sul dos Cárpatos atacaram e conquistaram as fortificações romanas dessa área, para apenas dois séculos mais tarde, no século VI, iniciarem o estabelecimento com características permanentes, assegurando ao Kosovo e Metohija uma homogénea população eslava e tornando-as, desde então, indiscutivelmente como regiões etnicamente eslavas. Tal confirmação, a sofrer contestação, poderia ser amplamente encontrada nos documentos históricos, por exemplo, nas cartas dos governantes sérvios, na análise da antroponímia e mesmo na da antiga toponímia. Todos eles nos remetem, no Kosovo e Metohija, para uma incontestável origem predominantemente eslava, sendo que então os grupos nómadas de criadores de gado albaneses (embora ainda não islamizados) representariam apenas uma percentagem negligenciável de 2% da população, circunscrita às zonas ocidentais da região do Kosovo (confinantes com a actual Albânia) e como se disse sem quaisquer características de fixação permanente. No século X, as tribos de eslavos da região já se dividiam em três grupos claramente distintos: os croatas, os eslovenos e os sérvios4 . Data igualmente deste período o início do efectivo domínio sérvio sobre o Kosovo, bem como sobre as demais actuais áreas da Sérvia, Montenegro e Bósnia e Herzegovina. É pouco depois, no século Xt que, entre os eslavos ela região, se opera uma outra significativa divisão, enquanto croatas e eslovenos eram cristianizados por Roma, tornando-se cristãos romanos, ou latinos porque Bizâncio sempre reclamou ser a segunda Roma, os sérvios eram·-no por Bizâncio, ficando assim na esfera de influência elo cristianismo ortodoxd;. E foi esta divisão, sempre acompanhada de um inegável desconhecimento do universo "oriental-bizantino" europeu nas áreas ocidentais elo continente, que conduziu a um maior desconhecimento e consequente "afastamento" da Sérvia.

3 A respeito da ligação entre a Sérvia e o Império Romano veja-se o interessantíssmo estudo do Embaixador Dusko Lopandic (2009). 4 Então a Sérvia ainda não constituía um poder unificado, subsistindo pequenos reinos sérvios a norte e oeste do Kosovo, dos quais Ráscia (ou Raska no centro da moderna Sérvia) e Duklja (Montenegro) eram os mais poderosos. 5 Designa-se como Cisma do Oriente a separação da Igreja Católica Romana e da Igreja Católica Ortodoxa que ocorreu no século XI, embora as profundas divisões culturais e políticas, tivessem sido cultivadas ao longo de vários séculos. De facto, desde a divisão do Império Romano em oriental e ocidental que se constatam tensões entre as duas igrejas.

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Como tantas outras áreas da Europa, também o Kosovo e as demais áreas controladas pelos sérvios, foram nesta época permanentemente palco de disputas entre poderes que se digladiavam. Assim, até ao século XII, búlgaros e bizantinos disputariam estas terras que, de de 850 a 1018, fizeram parte do Império Búlgaro e desta data até aproximadamente 1093, face ao declínio deste império, integraram o Império Bizantino. O Kosovo ganharia a sua independência de Bizâncio após as revoltas lideradas pelo príncipe Vukan (da casa de Vojislavljevié, os grão-príncipes de Ráscia), quando em 1093 este arrasou Lipljan e saqueou os territórios vizinhos levando a que o próprio Imperador Bizantino, Aleixo I Comneno, se deslocasse a Zvecan (no norte do Kosovo) para negociações. Decorrente das mesmas foi estabelecido um tratado de paz que Vukan logo quebrou derrotando as forças de João Comneno (sobrinho do imperador e seu sucessor). No ano seguinte Aleixo procurava novas negociações de paz que durariam até 1106 quando Vukan de novo derrotou as forças de João Comneno. A sua impetuosidade e consequente total conquista do Kosovo haveriam de ser interrompidas, todavia, pela sua morte cerca de 1113. Por volta de 1166, um nobre sérvio, Estêvão Nemanja, que fundaria a casa de Nemanjié (um ramo secundogénito da casa de Vojislavljevié), ascenderia ao grão-principado de Ráscia, ao derrotar o anterior titular o seu irmão Tihomir, e conquistaria a quase totalidade do Kosovo ao imperador Manuel I Comneno. Uma nova campanha em 1183 concluiria a dominação do Kosovo por Bizâncio, sobre o qual Aleixo II já não governou. Em Março de 1196 abdicaria no seu segundo filho e viria a morrer em 1199. O seu filho, Estêvão II, procurou garantir que os limites da Sérvia fossem até ao rio Lab. Deve-se a este grão-príncipe a total inclusão do Kosovo nos territórios sob dominação sérvia em 1208, data das conquistas de Prizren e Lipljan que estendem as fronteiras sob seu controle até as montanhas de Sar. Em 1217 viria a ser o primeiro rei sérvio coroado, governando até à sua morte em 1228. Suceder-lhe-ia o seu filho Estêvão Radoslav, que reinou de 1228 até à sua deposição em 1233 pelo meio-irmão Estêvão Vladislav I que reinaria até 1243. A este sucedeu o irmão mais novo, Estêvão Uros I até 1276. Após a sua morte subiria ao trono o filho Estêvão Dragutin que reinou até 12~2, data em que devido a um acidente que o incapacitou legou o trono ao seu irmão mais novo Estêvão Uros II Milutin, embora conservasse para si a dignidade de rei de Srem6 até á sua morte em 1316. Milutin reinaria sobre a_Sérvia até 1321, sucedendo-lhe o seu filho Estêvão Uros III Decanski que reinou até 1331. Com a sua

6 Este novo Estado teve por capital Debrc (entre Belgrado e Sabac) depois transferida para Belgrado. Srem era nesse tempo a designação de dois territórios: Alto Srem (a actual Srem) e Baixo Srem (a actual Maeva).

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morte subiria ao trono o seu filho Estêvão Uros IV Dusan Silni ("O Poderoso") que como rei governaria até 1346 e que desde então, até 1355, haveria de ser considerado o primeiro imperador dos sérvios e gregos. Foi assim ao longo de dois séculos que a Sérvia, de grão-pricipado a império, conseguiu a sua plena independência sob a dinastia de Nemanjic. Governos como os de Estêvão Nemanja (1169-89), Milutin (1282-1321) e Dusan (1331-55) permanecem na história como verdadeiros períodos de ouro da história Sérvia. Durante este período o Kosovo e as terras imediatamente ao seu Norte transformaram-se efectivamente no heartland político e cultural dos sérvios. A economia prosperava, em grande medida devido à exploração dos minérios da região, e a sua corte rivalizava em poder e esplendor com as demais monarquias europeias suas contemporâneas. De igual modo, no domínio arquitectónico e artístico o período Nemanjic é verdadeiramente notável atingindo patamares cimeiros no seio da arte pré-renascentista do seu tempo. Inúmeros frescos em mosteiros, como por exemplo os de Gracanica, Decani, Bogorodica Ljeviska e Pec, no Kosovo, integram, indiscutivelmente, o que de melhor então se produzia na cristandade. Após a prematura morte do rei Dusan com quarenta e oito anos (1355), provavelmente envenenado por partidários húngaros, e com a subida ao trono do seu filho Estêvão Uros V Nejaki ("O Fraco"), iniciou-se, para o império da Sérvia, um período de provações caracterizado pela secessão de diversos territórios e um consequente e significativo enfraquecimento do poder central, logo visível no período deste imperador até 1371. A história de Bizâncio haveria, naturalmente, de interferir de modo directo na história da Sérvia. Na realidade, após a guerra civil bizantina de 1341-1347, que Bizâncio não era mais do que um império nominal (Laiou 2002: 26). Extensas áreas de território perdidas para os otomanos (que haviam actuado como mercenários contratados na guerra por João VI Kantakouzenos), recursos esgotados e um território profundamente devastado haviam mudado, de modo permanente, o mapa da Europa naquela área e trazido um dado novo que mudaria, até aos nossos dias, ó curso da Europa: o estabelecimento do islão em territórios europeus (Reinert 2002: 268). As autoridades ocupantes otomanas não possuíam qualquer dúvida de que a Sérvia era então o único poder organizado que podia inspirar algum receio na região. Constantemente acossados por fronteiros turcos, o reino da Sérvia e particularmente o Kosovo tornaram-se, assim, palco de conflitualidade constante. Em 26 de Setembro de 1371 na batalha de Maritsa (nas proximidades de Ormenio, actualmente na Grécia) o rei Vukasin Mrnjavcevié, que sucedera a Estêvão Uros V como rei da Sérvia, era morto. Ante as enormes dificuldades e privações por que a Sérvia então passou, logrou encontrar na igreja ortodoxa o sólido e necessário apoio para a sucessão do hábil e talentoso príncipe Lazar.

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Não obstante uma eficaz política de resolução de problemas com a igreja bizantina e de estáveis alianças com os reinos vizinhos o reino da Sérvia foi incapaz de fazer face eficazmente à expansão otomana que progressivamente se intensifica, tornando claro para Lazar que uma batalha decisiva se aproximava. Longos e cuidados preparativos se iniciam de parte a parte o que atesta a importância dada ao conflito que viria a ser pessoalmente comandado pelo sultão otomano Murat I e pelo príncipe sérvio Lazar. Em 28 de Junho de 1389 travava-se a batalha do Campo dos Melros (Kosovo Polje, nas planícies a oeste do que é hoje Pristina), onde se confrontaram uma coalizão de povos cristãos da região (entre os quais ainda se encontravam então os albaneses) e o exército otomano que excedia em mais do dobro os efectivos que o defrontavam. Porém, na realidade, estamos eventualmente perante a primeira tentativa, ainda que difusa, de uma unidade balcânica embora, evidentemente, com o exclusivo propósito de rechaçar o inimigo comum. Como escreveu Schevill, "na grande planície interior do Kosovo, como um anfiteatro entre as montanhas, as hostes da cruz e do crescente encontraram-se para decidir o destino da península" (1995: 184). Embora consciente de que as hipóteses de vitória contra os turcos eram diminutas na véspera da batalha o príncipe Lazar reuniu os seus guerreiros e questionou-os se deveriam combater ou render-se ao invasor vivendo o resto das suas vidas como escravos dos muçulmanos. A escolha era pois, exclusivamente, entre uma gloriosa morte em combate e a promessa do reino celestial ou a de uma vida de ignóbil escravatura. O ímpeto sérvio fez-se sentir no início da batalha durante o qual o mais famoso herói da mesma, MiJos Obilié, logrou matar o sultão Murat I, todavia o avassalador poder otomano era impossível de suster e os sérvios e seus aliados eram rechaçados. Lazar capturado vivo foi imediatamente decapitado. É esta a batalha, que marcou o fim dos dias de glória da Sérvia e o começo de séculos de privação e esforço contra vizinhos que sempre a pretenderam desmembrar. Porém, apesar de uma derrota nenhuma outra data na história é tão cara aos sérvios como a da épica batalha do Kosovo de 1389. Na realidade, e na prática, o sucessor de Murad I, Bayezid I, não logrou destruir completamente o Estado sérvio, unindo-se mesmo matrimonialmente com a filha do derrotado Lazar, Olivera Despina, e contentando-se com uma submissão formal de um governante nativo, Stefan Lazarevié irmão da sua mulher, fiel e obediente vassalo dos vencedores. Mas uma vez mais na história o "Campo dos Melros" seria palco de uma importante batalha. Aí, no Outono de 1448 os turcos esmagaram o comandante militar húngaro, Janos Hunyadi, líder de uma coligação anti-turca, pois uma vez mais o inimigo comum motivava a união de povos de matriz religiosa comum. Finalmente em 1455 os turcos submeteriam essas terras. Não se tratou, porém, de uma vitória conclusiva, de ocupação e, na realidade, preocupado com a ameaça mongol a leste o império otomano não avançou 44

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permitindo ainda cerca de setenta anos de uma certa independência à Sérvia, no período de governo dos déspotas de Estêvão Lazarevié e Djuradj Brankovié quando, em 1459, a Sérvia cai na posse dos turcos após a conquista da fortaleza de Smederevo (45 quilómetros a sudeste de Belgrado7), então capital do país. Nos 250 anos seguintes as áreas que hoje constituem o Kosovo, a Macedónia (1389), a Bósnia (1463), a Herzegovina (1481) e a Sérvia (Belgrado caiu finalmente na mão dos turcos em 1521), foram progressivamente integradas no Império Otomano8• Importa referir que, neste período inicial de domínio otomano, a granqe maioria dos albaneses era ainda cristã e a convivência entre albaneses e sérvios harmónica, o que demonstra que as questões étnicas não eram determinantes e que tal não alterara a característica profundamente Sérvia da região9• Mas progressivamente os albaneses começariam a converter-se ao islamismo, o que não aconteceu com os sérvios solidamente ancorados na igreja ortodoxa que possuía inúmeros mosteiros e seminários no Kosovo, pátria, aliás, da igreja ortodoxa Sérvia10• Uma insolúvel questão religiosa, ou quanto muito étnico-religiosa, começa a emergir. As autoridades ocupantes proibiam a construção de novas igrejas declarando, outrossim, o simples repicar de sinos como algo fora da lei. Era-lhes retirada a completa liberdade, e orgulho nela inerente, e sempre que a segurança do estado otomano o requeria eram simplesmente forçados à conversão. Todos os quatro anos era organizada uma leva dos mais robustos rapazes, roubados às suas famílias, para serem treinados como janízaros 11•

7 Belgrado, então sob domínio húngaro, ainda resistiria a um importante cerco em 1456 (numa coalizão de forças sérvias, húngaras e mesmo de cruzados ocidentais). H Não obstante apontarmos, devido ao âmbito deste estudo, a progressão nos Balcãs, importa recordar que o avanço turco não se confinou a essa área ameaçando também a Europa ocidental. Recordem-se o ataque a Otranto (sul de Itália) em 1480; os ataques à zona de Veneza e Vicenza entre 1499-1503, a captura de Rodes em 1522, a destruição das forças de Luís II da Hungria na batalha de Mohács com ocupação de vastas áreas do seu território, o cerco de Viena em 1529 e o cerco de Malta em 1565 entre muitos outros episódios de menor importância. 9 Embora a invasão turca tenha movimentado grades massas étnicas para os Balcãs, no decurso do século XVI, de acordo com os dados turcos, os cristãos eram a esmagadora maioria da população e os sérvios representavam 97% do total. 10 A Igreja Ortodoxa da Sérvia é uma Igreja Ortodoxa Autocéfala. O chefe desta Igreja recebe o título de Arcebispo de Pere, Metropolita de Belgrado-Karlovci e Patriarca da Sérvia, possuindo actualmente residência em Belgrado. Desde 1346 que possui o título de Patriarca, sendo a sexta em antiguidade (após as de Constantinopla, Alexandria, Antioquia, Jerusalém e Rússia) entre as igrejas ortodoxas. 11 Da expressão turca Yeniçeri, "novo soldado", tropa de elite existente de cerca de 1365 a 1826. Era exclusivamente constituída por crianças cristãs raptadas nos territórios conquistados pelos turcos, num sistema designado por Dev§irme, ou seja a conscrição forçada de crianças cristãs convertidas ao islão e teinadas nas artes militares, tal sistema visava humilhar as sociedades não muçulmanas controladas pelos otomanos. Com o crescimento das fronteiras do seu império esta medida abrangeu arménios, bósnios, búlgaros, croatas, polacos, romenos, russos, sérvios, ucranianos e mesmo negros africanos.

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De facto, mesmo nos anos que possam ser classificados como tranquilos a conquista turca era indiscutivelmente uma experiência agreste. Mas não obstante a sua expansão, as ameaças ao Império Otomano eram constantes, quer a leste, quer a ocidente por parte do Império dos Habsburgos, que nos Balcãs controlava as áreas da Croácia, da Eslovénia e da Vojvodina. No decurso da guerra Habsburgo-Otomana (1683-1699), com a derrota das forças turcas nas imediações de Viena (1683) o príncipe Luís de Baden avançou até ao Kosovo, permitindo uma ofensiva Sérvia contra os turcos. Todavia um novo esforço otomano, sob o vizir Mustafá Koprulu, não apenas reconquistou o território como implementou um verdadeiro clima de terror e escravatura que levou à fuga de milhares de sérvios que, com o seu patriarca Arsénio III Carnojevic, migraram para a Hungria. Para estes refugiados o imperador Leopoldo I do Sacro Império promulgou mesmo uma denominada "Carta de Convite" (1690) prometendo o respeito pela religião ortodoxa, garantido o direito de manutenção do seu patriarca, Arsénio III, e estabelecendo na Krajina uma pátria para os sérvios, cerca de 30.000 famílias (num total de aproximadamente 70.000 pessoas) que fugiam à brutal repressão turca (Karpat 2002: 758). Dessa repressão resultaram enormes vagas de sérvios que abandonaram sobretudo o Kosovo em 1690 e 1738, num processo que ficou vulgarmente conhecido como "a grande migração". Tal foi determinante para que o Kosovo, até então maioritariamente sérvio, tenha ficado quase despovoado e alvo de uma rápida ocupação por albaneses, agora já maioritariamente convertidos ao islão, e que controlavam a quase totalidade da Metohija. Ocupação estratégica, com intuitos claros, promovida pelas autoridades otomanas. O heartland sérvio era forçado a mover-se para norte, para a região de Belgrado, que assim assume o papel de destaque que ocupa na ulterior história da Sérvia. Nos territórios ocupados e desde então que cristãos e judeus sérvios, como "povos do livro", se tornaram "dhimmis", todos os sujeitos à "dhimma" 12 ou "protecção" oferecida aos cristãos e judeus nas terras conquistadas pelo Islão em troca das suas vidas. Não obstante algumas tentativas de rebelião, como por exemplo a protagonizada em 1804 (que durou até 1813) por intermédio de Karadjordje, conhecida como o Primeiro Levantamento Sérvio 13 e que rapidamente se transformou numa heróica rebelião nacional. 12 O estatuto de "dhimmi" data do século VIII quando os judeus no oásis de Khaybar (Arábia) aceitaram o acordo oferecido por Maomé. Em troca das suas vidas os judeus negociaram a posse das suas terras, ficaram obrigados a defender os muçulmanos em negócios, sob os termos dos preceitos legais da "Shari'a", e sujeitos ao pagamento de pesados impostos aos seus conquistadores muçulmanos. Foi este tratado que serviu de modelo ao que foi comummente implementado até meados do século XIX. 13 A repressão turca foi, não raros casos, brutal. Por exemplo no sudeste da Sérvia em Nis os turcos decapitaram as tropas de um líder local e construíram uma torre com os crânios dos resistentes sérvios (STILLMAN 1964: 47).

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A questão da autonomia da Sérvia, após longo calvário otomano, surge com o tratado de paz de Bucareste, de 28 de Maio de 1812, que pôs termo à guerra russo-turca (1806-1812) e pela qual a Rússia veio a obter a cedência da Bessarábia (correspondente à metade oriental da actual Moldávia), mas a Rússia suspendeu de imediato o apoio aos rebeldes sérvios e Belgrado era retomada pelos turcos em 1813. E não seria esta a última vez que os russos abandonariam as aspirações sérvias. Após o Segundo Levantamento Sérvio de 1815-1817, e até 1830, a Sérvia adquire progressivamente alguma autonomia mas apenas num estatuto de principado. Assim, em 30 de Outubro de 1830, o sultão MaharrÍoud II e a Sublime Porta 14 reconheciam Milos como príncipe hereditário sob soberania turca. Mas a autonomia seria, de facto, obtida passo a passo e sem grandes mudanças violentas, consentânea, aliás, com um novo modelo europeu advindo do Congresso de Viena e das concepções de Metternich. Em 1835 é escrita a primeira constituição balcânica, a do Principado da Sérvia, estipulando a existência de um parlamento permanente e estabelecendo a dinastia Obrenovié como legítima herdeira do trono sérvio. Em 1848 num movimento que ficou conhecido como "Primavera das Nações" as áreas populacionais sérvias no seio do Império Habsburgo revoltam-se proclamando uma Vojvodina autónoma no seio do império. A rebelião terá o seu epílogo através de esforços diplomáticos levados a cabo em Viena de acordo com os quais, em Novembro do ano seguinte, se acordava na criação de uma província autónoma designada Vojvodina da Sérvia e Tamis Banat (embora viesse a ser abolida pouco depois em 1860 e esses territórios reintegrados no reino da Hungria). Em 1867 a Sérvia adquiria a sua independência de Jacto, com o abandono do seu território pelas tropas otomanas a tal pressionadas pela Grã-Bretanha e pela França. Na última metade do século XIX, os sérvios começaram a procurar reocupar as suas terras perdidas e a abertura de um seminário em Prizren em 1871, contribuiria para o fortalecimento da presença Sérvia de novo no Kosovo. Também a derrota dos otomanos na guerra russo-otomana em 1878 concorreu para tal objectivo. Pelos termos do acordo de paz, o tratado de Santo Estêvão (hoje Ye§ilkoy, uma localidade a oeste de Istambul), aumentava a extensão da Bulgária para ocidente e assegurava-se a independência de jure da Sérvia com o controlo de Mitrovica e Pristina no Kosovo, permanecendo ainda as restantes terras em mãos otomanas. A resposta otomana, num derradeiro esforço de controlar a expansão Sérvia, consistiu em incentivar mais e mais albaneses a estabelecerem-se no Kosovo. Fruto desta política turca Pristina transformava-se

14 Era a designação pela qual, entre 1718 e 1922, era conhecido o governo do Império Otomano. O termo é urna tradução da expressão turca que significa grande portão ou portão principal e que era dada ao monumental portão de entrada no palácio da corte imperial.

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numa verdadeira central de transporte de albaneses e Prizren no local de nascimento do primeiro movimento nacionalista albanês organizado - a Liga Albanesa de Prizren, em 1878. Crescentemente os proprietários muçulmanos procuravam o apoio do sultão que via neles um meio para a disseminação dos ideais pan-islâmicos com que pretendia contrariar os intentos cristãos e do paneslavismo. Mas com a perda de influência do império a Liga caminhava cada vez mais para a autonomia e para um assumido anti-cristianismo, o que provocava grande ansiedade entre os albaneses cristãos mas sobretudo nos sérvios. As autoridades muçulmanas defendiam, então, o que, pelos padrões actuais, se consideraria como mera "limpeza étnica". E os sérvios, uma vez mais, migravam para norte. Em 1878, porém, no congresso de Berlim, os poderes ocidentais em reacção ao crescente interesse russo nos Balcãs obrigaram a Rússia a acatar uma nova arquitectura de paz. A dimensão da Bulgária era significativamente reduzida e eram devolvidas ao Império Otomano as terras habitadas maioritariamente por albaneses. Muitos sérvios foram expulsos do Kosovo e as tropas sérvias forçadas a retirar. Uma vez mais os interesses políticos traíam a realidade histórica, cultural e civilizacional. Apesar da Sérvia ter adquirido a sua independência de facto no século XIX, como resultado do tratado de Santo Estêvão de 1878, a reconquista do seu território do Kosovo só se verificou na sequência das duas guerras balcânicas de 1912 e 1913 que opuseram a Liga Balcânica, organizada pela Sérvia e pela Bulgária, em 13 de Março de 1912, e à qual se juntariam a Grécia (em Maio) e o Montenegro (em Agosto), ao Império Otomano. A diplomacia russa tentou, ainda impedir a confrontação - atenta à delicada situação internacional - dissuadindo a Liga de agir contra a Turquia, mas a pretexto do início da guerra Haloturca, a Liga declarava guerra a 18 de Outubro de 1912. Eclodia, então, a primeira guerra balcânica, e rapidamente a Liga, após a vitória búlgara de Lüleburgaz (2 de Novembro), em que os turcos foram obrigados a recuar para as posições defensivas de Constantinopla e a ofensiva sérvia comandada pelo general Radomir Putnik, com ataques a Veles e Stip e a vitória de Kumanovo, que conduziria a 9 de Novembro à entrada em Salónica e à ocupação de Monastir, obtinha significativos sucessos. A ofensiva permitia a captura da Albânia, da Macedónia e de parte da Trácia15, até en~ão subjugadas pelos otomanos. As derrotas turcas sucediam-se e o seu governo solicitaria em Novembro a mediação das potências europeias. O Kosovo era então, fruto de uma intencional política otomana de colonização, maioritariamente habitado por albaneses e a ocupação do território pelos Historicamente conhecia-se como Trácia a extremidade do continente europeu, separada da Ásia pelo Mar de Mármara, onde fica, consequentemente, a cidade de Constantinopla/ /Istambul, a única pequena porção de território europeu da actual Turquia. 15

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sérvios levou a que os albaneses se retirassem para as montanhas de onde opuseram feroz resistência armada verificando-se grande destruição e saque, tendo a Sérvia que lutar resolutamente para assegurar a posse das terras libertadas do Kosovo e Metohija. Os camponeses sérvios que seguiam as suas forças iam-se instalando e com a derrota albanesa o Kosovo passou para a autoridade da Sérvia, vindo tal situação a ser internacionalmente reconhecida pelo tratado de Londres de 17 de Maio de 1913. No Kosovo, de população maioritariamente albanesa, um sentimento anti-sérvio crescia: Mas o governo sérvio não estava disposto a ceder sob pressões na questão do Kosovo e Metohija. No memorando entregue aos poderes europeus em 21 de Janeiro de 1913 declarava: "Não há governo Montenegrino ou Sérvio que ceda ou pudesse ceder aos albaneses, ou a quaisquer outros, esta «Terra Sagrada» da nação Sérvia", relativamente a essa questão "o povo sérvio não quer e não pode fazer quaisquer concessões, transacções ou compromissos, nenhum governo Sérvio faria tal coisa" (Baudson 1996). É nesta altura que a Albânia se proclamava independente em 28 de Novembro de 1912, embora mantendo constante disputa de fronteiras com os seus vizinhos até 192616• Para tal independência concorria o manifesto interesse da Áustria-Hungria e da Itália, embora com o assentimento da Inglaterra, França e Rússia. Mas após a vitória contra o inimigo comum, rapidamente as dissensões entre os recém-membros da Liga vieram à tona. Em Maio/Junho de 1913 a Sérvia e a Grécia celebravam um tratado de defesa mútua contra ataque (búlgaro ou austro-húngaro), de apoio diplomático e de ratificação de fronteiras. A 16 de Junho de 1913, o imperador Fernando I da Bulgária e o general Savov, sem consultarem o respectivo governo, declaravam guerra à Grécia e à Sérvia, no dia seguinte o exército sérvio era atacado em Gevgelija e o grego em Nigrita. A segunda guerra balcânica começara. Todavia, embora com maior dificuldade para sérvios do que para gregos as forças búlgaras eram derrotadas tendo-lhes sido oferecido um cessar-fogo que aceitaram devido à ameaça romena e turca nas suas fronteiras. Na realidade, estes países vendo a situação da Bulgária haviam-se decidido a entrar no conflito. A Sérvia, após este conflito adquiria a maior parte da Macedónia eslava, quase duplicando o seu território e assumindo o papel de um grande Estado danubiano capaz de rivalizar em poder com a Áustria-Hungria, e os turcos, grandes perdedores da primeira guerra, logravam reconquistar a Trácia oriental. Porém, independentemente de 16 Esta fronteira separou cerca de meio milhão de albaneses no Kosovo e Macedónia daquilo que consideravam ser a sua "pátria". Entre 1926 e 1941 alguns dos "kosovares" (albaneses do Kosovo) terão emigrado para a Albânia e Turquia na sequência do regresso dos Sérvios.

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ganhos ou perdas territoriais as duas guerras balcânicas representaram sobretudo o fim do domínio político turco sobre os povos eslavos da península. As guerras balcânicas foram, assim, um importante precursor da Grande Guerra na medida em que várias potências, entre elas a Áustria-Hungria e a Alemanha, começaram a preocupar-se com o aumento territorial da Sérvia e seu poder regional ao mesmo tempo que a encaravam como um mero satélite da Rússia. A contenção do poder da Sérvia passava então a ser uma preocupação dos poderes centrais. A Primeira Guerra Mundial, iniciou-se, de facto, na Península Balcânica, quando em Junho de 1914 o nacionalista sérvio Gavrilo Princip assassinou o arquiduque Francisco Fernando em Sarajevo. Tal acto mudaria o mundo, a Europa e muito naturalmente os Balcãs. Na sequência do ultimato da Áustria-Hungria à Sérvia os acontecimentos precipitaram-se. Apoiado pela Alemanha o Império declara guerra à Sérvia, a Rússia entra no conflito em apoio aos irmãos eslavos da Sérvia e a França e a Inglaterra devido às alianças que possuíam. A declaração de guerra é, por motivos compreensíveis, efusivamente saudada na Albânia, e pelos mesmos motivos, os albaneses são encarados pelos sérvios como inimigos. Motivos suficientes para que uma guerrilha sangrenta, de parte a parte, eclodisse de imediato entre sérvios e albaneses. Em 1915, de acordo com o pacto secreto de Londres 17, as tropas austro-húngaras e búlgaras avançaram pelo Kosovo, derrotando os exércitos sérvios e obrigando-os à retirada. Aquela que é conhecida como a· "grande retirada Sérvia" pelas montanhas nevadas da Albânia e pelo Kosovo terá deixado um rasto de 100.000 mortos sérvios uma vez que a população acompanhou a movimentação do seu exército. O Kosovo foi ocupado pelos exércitos austro-húngaros e búlgaros aos quais se juntaram numerosos albaneses. No território floresceram as escolas de língua albanesa, que possuíam como principal objectivo minar a presença sérvia. Porém, quando os ventos da guerra se viraram contra a Áustria-Hungria era chegada a vez da vingança por parte do exército sérvio, embora continuasse a guerrilha albanesa. Em 1918, na sequência dos tratados de paz que terminaram a Primeira Grande Guerra, era criado o reino unido dos Sérvios, Croatas e Eslovenos (que englobava também a Bósnia e Herzegovina, o Montenegro e a M~cedónia) e que presenciou um significativo aumento da população sérvia na região. Nesse reino o Kosovo era repartido em quatro regiões, três pertencentes à Sérvia: Zvecan, Kosovo e a Metohija do Sul e uma pertencente ao Montenegro, a Metohija do Norte. Em 1929 o rei Alexandre da Sérvia assume o poder absoluto e altera a designação do reino para Jugoslávia, a terra dos eslavos do Sul. O novo reino, 17 Que previa a divisão da Albânia entre a Grécia e a Itália, com apenas uma estreita faixa de território que preservaria a autonomia no centro do país.

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com uma população de cerca de 12 milhões de pessoas, dos quais cerca de 400.000 albaneses, era maioritariamente eslavo, equação que se alterava no Kosovo em que 64% da população era albanesa e dessa cerca de% de fé muçulmana. Estavam claramente lançadas mais uma vez as sementes de um conflito étnico-religioso que a curto prazo germinaria. As hostilidades entre sérvios e albaneses acenderam-se e logo em 1921 os "kosovares" apresentavam queixa junto da Liga das Nações no sentido de se obter a junção do Kosovo à Albânia, alegando que, desde 1918, 12.000 albaneses haviam sido mortos e 22.000 aprisionados. A verda,.de é que o movimento armado Kachak, que almejava a unificação com a Albânia, se desenvolvia e era visto pelos sérvios como um movimento subversivo e fora-da-lei. Se os albaneses se haviam apropriado ilegitimamente da terra era chegada a hora de os encorajar a abandoná-la. Porém, tais tentativas falharam porquanto em 1931 a população albanesa permanecia nos 63%. Neste novo reino o Kosovo foi dividido entre Zeta Banovina a leste com capital em Cetinje, Vardar Banovina no sudeste com capital em Skopje e Morava Banovina a nordeste com capital em Nis. É neste período que o governo jugoslavo tenta retirar a população albanesa do Kosovo e Macedónia enviando-os para a Turquia e Albânia e procedendo a uma tentativa reinstalação com sérvios. Em 7 de Março de 1937, dando voz a tais anseios, um memorando da autoria de um membro da Academia Sérvia, o Dr. Vaso Cubrilovié, intitulado Expulsão dos Albaneses, era apresentado ao governo em Belgrado. Durante a Segunda Guerra Mundial com a partição da Jugoslávia pelos poderes do Eixo a área do Kosovo foi maioritariamente cair na zona da "Grande Albânia" (constituída pela Albânia, Kosovo e Macedónia ocidental e à qual Mussolini nos seus discursos se referia como "Império da Albânia") controlada pela Itália, cabendo uma pequena parte do território (a de maior importância em termos de mineração) à área de ocupação alemã da "Grande Bulgária". Durante a ocupação milhares de sérvios do Kosovo foram aterrorizados e expulsos por grupos albaneses armados (quer devido à conivência ou simplesmente à inépcia das autoridades de ocupação italianas), nomeadamente pela Milícia Vulnetari. Não é conhecido o número exacto mas fontes sérvias referem entre 10.000 e 40.000 mortos e 70.000 a 100.000 expulsos. Nos lares sérvios abandonados instalava-se uma nova vaga de ocupação albanesa que viria a desequilibrar, ainda mais, a balança demográfica a favor da Albânia. O primeiro censo no pós-guerra (1948) fornece-nos já um total de 199.961 sérvio-montenegrinos para 498.242 de albaneses, ou seja cerca de 71,4% da população. Após a guerra, com a fundação do regime comunista da República Popular e Federal da Jugoslávia18 com Tito como primeiro-ministro, o estatuto do 18 Em 1963 na terceira constituição do pós-guerra a designação do país é alterada para República Socialista e Federal da Jugoslávia, esta realidade política integrava as repúblicas da Bósnia e Herzegovina, da Croácia, da Eslovénia, da Macedónia, do Montenegro e da Sérvia.

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Kosovo no seio da federação transformou-se num assunto a resolver, embora em 1946 lhe tenha sido concedido o estatuto de região autónoma da Sérvia. Num esforço para reduzir o desequilíbrio étnico dentro de Kosovo, o governo da nova república, procurou em vão seduzir sérvios a migrar para estas áreas, oferecendo, nomeadamente, aos veteranos de guerra benefícios se o fizessem. As políticas governamentais no Kosovo passaram a oscilar entre as que visavam suprimir o nacionalismo albanês e as que buscavam o apaziguamento e a assimilação. Chegando-se mesmo, neste sentido, a proibir o regresso dos refugiados (de 1941 a 1945) da região o que, naturalmente, mais acentuou desfavoravelmente a balança demográfica. Porém, os anseios "kosovares" no sentido de obterem um estatuto de república no seio da federação eram constantes. Não obstante, em 1963, na terceira constituição do pós-guerra vigorava apenas o estatuto de província autónoma. Em 1971 fruto de uma espantosa explosão demográfica a população albanesa do Kosovo duplicou. De acordo com o censo oficial jugoslavo para esse ano viviam no Kosovo 916.168 albaneses ao passo que a população sérvio-montenegrina ascendia apenas a 259.819, ou seja os albaneses constituíam já 77,9% da população. Fruto de uma nova constituição o estatuto da província foi alterado em 21 de Fevereiro de 1974. Numa trágica decisão das autoridades do país a província passa a constituir uma entidade autónoma no seio da República Federal da Sérvia, passando o governo a adoptar o curriculum albanês nas escolas do Kosovo, mesmo com recurso a obsoletos livros de textos de Albânia comunista de Enver Hoxha. Indiscutivelmente ligada a esta opção, de aproximação a uma Albânia completamente isolada e estagnada no tempo, o Kosovo apresentava um fraquíssimo nível crescimento económico, no seio de uma Jugoslávia que, em não raros aspectos, constituía um paradigma de crescimento para lá da "Cortina de Ferro". De referir que esta decisão política foi absolutamente estranha, se o Kosovo desfrutava de autonomia no seio da República Sérvia, sendo parte desta, possuía, por outro lado representação directa nos órgãos do Estado. Todavia, como autonomias e não Estados, em termos constitucionais a situação era bem diversa, porquanto às autonomias, contrariamente aos Estados, não era reconhecida a possibilidade à secessão, possibilidade constitucional garantida pela lei aos "povos" da Jugoslávia 19 • É indiscutível que tal atraso conduziu a que muitos sérvios, tal como aliás muitos "kosovares", abandonassem a província devido à escassez de oportuni-

19 Convirá referir, para desfazer eventuais equívocos, que na estrutura constitucional jugoslava albaneses e húngaros não eram considerados "povos" ou nações da Jugoslávia mas, tão-somente, "minorias nacionais" pela razão do seu Estado-mãe ser externo ao território nacional.

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dades económicas e laborais. O Kosovo tornava-se, fruto de uma política desacertada, na mais atrasada das regiões da Jugoslávia. O fluxo de sérvios para fora do Kosovo continuou nos anos 80 e de acordo com as estatísticas oficiais, entre 1961 e 1987 mais de 100.000 Sérvios deixaram o Kosovo, reduzindo, ainda mais, a expressão demográfica sérvia naquele território. Em 1980, na sequência da morte de Tito (4 de Maio) a população predominantemente albanesa do Kosovo iniciou manifestações tendentes a forçar o enfraquecido governo jugoslavo ao reconhecimento da província como uma república federal em pé de igualdade com as seis outras existentes, aumentando paralelamente a violência contra as comunidades sérvias. Na Primavera de 1981, actos de desordem civil e de sabotagem económica, conduzidos maioritariamente por estudantes pró-albaneses da Universidade de Pristina, aumentavam de considerável intensidade. Os manifestantes chamavam a público os temas da "discriminação" e da falta de liberdade como razões do descontentamento, embora cada vez mais se venha insistindo no sentimento de frustração experimentado, por parte da "elite" formada, devido a não ser possível obter empregos compatíveis no Kosovo como principal razão do descontenta~ento. Em 1979 o rendimento per capitada região era de somente 795 dólares contra os 2.635 da média nacional. Como resultado de tal clima de verdadeira desordem civil o governo nacional, isolou o Kosovo enviando a milícia com o objectivo de restaurar a ordem ao mesmo tempo que encerrava as instituições de ensino superior. O estado de emergência foi decretado e verificou-se a ocupação do território pelo Exército Popular Jugoslavo. A partir de então as tensões inter-étnicas tornam-se o quotidiano do Kosovo aumentando progressivamente de gravidade ao longo dos anos 80. No final da década, em 28 de Junho de 1989, Slobodan Milosevic, o então Presidente da Sérvia, num discurso comemorativo do 600. 2 aniversário da Batalha do Kosovo (conhecido como discurso Gazimestan), elucidava quanto ao novo caminho que a Sérvia pretendia para o seu Kosovo e que quebrava com a prévia tendência autonomista. Ninguém deve ficar surpreendido de a Sérvia ter erguido a sua cabeça este Verão por causa do Kosovo. O Kosovo é o centro da sua história, cultura e memória. Todas as nações possuem um amor que lhes aquece o coração. O da Sérvia é o Kosovo. ( ... ) Há seis séculos a Sérvia defendeu-se heroicamente nos campos do Kosovo, defendendo igualmente a Europa. A Sérvia foi então o bastião que defendeu a cultura e a religião e a sociedade europeia em gera/20• A autonomia dos "kosovares" via-se reduzida e procurava-se a afirmação de valores sérvios o que, por aqueles, foi considerada como opressão cultural e étnica. Os "kosovares" responderam com o aumento de movimentos separatistas 20

Tradução do autor a partir de http://en.wikisource.org!wiki/Gazimestan_speech

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baseados na desobediência civil e na criação de um complexo universo de estruturas paralelas tendentes à independência do território. Em 2 de Julho de 1990 o auto-proclamado parlamento do Kosovo declarava a independência da "República do Kosovo", era a secessão relativamente ao território a que pertenciam. Em Maio de 1992, Ibrahim Rugova era eleito "presidente". Em Fevereiro de 1996 o "Exército de Libertação do Kosovo" iniciava os seus ataques terroristas21 • De referir que, até à extinção dessa "República", em 2000, a mesma foi exclusivamente reconhecida pela Albânia. Após a guerra de agressão da OTAN contra a Jugoslávia, com o bombardeamento de populações e alvos civis, pela primeira vez na Europa após a Segunda Guerra Mundial, de 22 de Março a 11 de Junho de 1999, que envolveu a totalidade dos membros daquela aliança, que de defensiva se transformou em agressora de um Estado europeu soberano, e que possuía como objectivo declarado a saída dos sérvios de um território legal e historicamente seu, que o destino do território estava fadado pela cartilha dos vencedores. Obrigados a ultrajantes condições de paz os derrotados viram em 2000 as suas instituições serem substituídas pela Estrutura Administrativa Conjunta (Joint Interim Administrative Structure) da Missão de Administração Interina das Nações Unidas no Kosovo (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo ou UNMIK), dando início ao controle do território por forças das Nações Unidas. Controle esse que, sempre privilegiou albaneses, e criou uma concepção maniqueísta entre "bons" e "maus", que contagiou a "opinião pública" internacional. Eleitos como a personificação do mal, aos sérvios pouco mais restou que assumir os custos da derrota e que todo o mal nos Balcãs fora, efectivamente, da sua responsabilidade. Subjugados, desmembrados e obrigados a ultrajantes condições para uma hipotética adesão à União Europeia, a orgulhosa nação sérvia prostrou-se, foi forçada a ceder no essencial e assumiu, sublinha-se, o mal universal balcânico acatando iníquas decisões de uma justiça penal internacional que apenas consegue ver massacres e criminosos num dos lados da guerra ... Percorrido este bosquejo histórico e respondendo à citação com que iniciámos este trabalho, poderemos dizer que o Kosovo foi continuadamente alvo daquela que era a prática comum nas terras cristãs conquistadas:: a experiência do domínio estrangeiro através do legado de violência como elemento de coesão e do poder. Não é sequer estranho que, quando o império turco passou o seu vértice de poder, por volta dos séculos XVII e XVIII, as condições dos povos

21 Desde então que o "Exército de Libertação do Kosovo" foi visto como uma organização separatista e terrorista pelas autoridades jugoslavas e como combatentes da liberdade pelos albaneses. Igualmente considerados como terroristas pelo Departamento de Estado dos EUA desde 1998.

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sujeitos ainda mais se acentuassem negativamente, sendo nestes momentos de maior atraso que se vincou um secular provérbio regional, "onde o turco pisa, nenhuma erva cresce". Legitimar a actual "especificidade" étnico-religiosa do Kosovo, território subordinado durante séculos ao domínio, à limpeza étnica e ao genocídio (físico, cultural e religioso), é prestar o maior tributo à violência e à sua aceitação como caminho para o futuro das relações internacionais. A história do Kosovo, da sua repressão, é muito anterior àquela que os "media" nos vendem, não é uma realidade do século XX (e mesmo nesse muito de diferente haveria a referir em abono da objectividade histórica) nem possui como principais verdugos aqueles que nos são apresentados. Com total acesso e impunidade ao uso indiscriminado da violência quantas especificidades como as do Kosovo, não seriam ou serão possíveis no futuro? Teria sido esse, seguramente, o destino de Timor com mais alguns anos de domínio indonésio ... Importa pois questionar: será este o caminho, o precedente, que a Nova Ordem Mundial pretende para os povos? Serão estas as condições que legitimam a justa (quando é o caso) auto-determinação? Será a arrogância de ignorar a história e da legitimação de emergentes projectos de hegemonia local (chamem-se eles "Grande Albânia" - não esqueçamos as imagens no momento das comemorações da auto-proclamação da "independência" onde apenas se viram bandeiras albanesas - ou criação de Estados-fantoche) o caminho a seguir? Será o absoluto e total desprezo, nestes tempos de uma cada vez maior ditadura do "politicamente correcto", pela coragem, resistência e ocupação ao invasor o caminho que a Europa pretende? Será, por fim, a promoção de agentes da presença islâmica na Europa (cada vez mais complexa de gerir), a melhor panaceia para os conturbados Balcãs e para a Europa? Infelizmente, estamos certos que a resposta, mais cedo do que presumível, será em breve verificável, quiçá demasiado tarde para a reacção, ou talvez não. Não obstante, mesmo os anos de opressão otomana tiveram nos Balcãs efeitos positivos, ao terem acentuado o orgulho nas raízes e a coragem nas adversidades e na guerra, com um desprezo notável pelo sofrimento e um enorme sentido de comunidade e pertença (Stillman 1964: 47). Importa relembrar, pois, uma vez mais a declaração do pós-primeira guerra balcânica relativa ao Kosovo: "Não há governo Montenegrino ou Sérvio que ceda ou pudesse ceder aos albaneses, ou a quaisquer outros, esta «Terra Sagrada» da nação Sérvia", relativamente a essa questão "o povo sérvio não quer e não pode fazer quaisquer concessões, transacções ou compromissos, nenhum governo Sérvio faria tal coisa" (Baudson 1996). Acertadas e justas palavras que, tal como no passado, se espera sejam cumpridas pelos futuros executivos sérvios, certos de que a razão está do seu lado.

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A EUROPA ENTRE PORTUGAL E O MAR? (UMA ANÁLISE CRÍTICA DA NOVA "GEOGRAFIA POLÍTICA" PORTUGUESA) Jorge Gaspar jorge.b.gaspar@gmail.com

A EUROPA ENTRE PORTUGAL E O MAR? (UMA ANÁLISE CRÍTICA DA NOVA "GEOGRAFIA POLÍTICA'' PORTUGUESA

Jorge Gaspar*

Resumo: O presente artigo analisa os mais recentes desenvolvimentos do soft law da UE sobre o Mar e a Política Marítima Europeia c extrai do mesmo um conjunto de consequências - efectivas e potenciais - para a relação de Portugal com o Atlântico e sobre o modo como a discussão sobre a revisão do quadro institucional europeu e dos princípios e regras do processo decisório condicionam a definição e a execução d e uma Estratégia Nacional para o Mar. Palavras-chave: Portugal/Mar/União Europeia/Política/5oft Law/Poder. Abstract: Thc prcsent articlc analyzcs thc most rcccnt developmcnts of the UE's soft law about thc Sea and thc Europemt Maritime Policy and cxtracts a sct of consequcnces cffcctivc and potential - for thc rclation of Portugal with the Atlantic and about how the discussion of the European institutional picturc and principies and rules of decision making process revision influenccs the execution of a National Stratcgy for the Sea. Key-words: Portugal/Sea/European Union/Politics/Soft Law/Powcr. Sumário I.

Introdução

II.

A Política e uma Política Marítima para a União Europeia 1. A Comunidade Europeia e a Convenção de Montego Bay 1.1. Enquadramento 1.2. A Decisão do Conselho de 23 de Março de 1998 como Referencial Normativo

* Universidade Lusófona de Humanidades c Tecnologias. Lusíada. Política Internacional e Segurança, n.0 2 (2009)

Jorge Gaspar

2. O Livro Verde - Para Uma Futura Política Marítima da União 2.1. A Dimensão Política do Livro Verde 2.2. A Dimensão Política e a Governação Marítima 3. A Comunicação da Comissão - Uma Política Marítima Integrada para a União Europeia 3.1. Enquadramento 3.2. Governação e Instrumentos para uma Política Marítima

III. Conclusões

I. Introdução

Portugal vive um dos momentos mais críticos da sua história contemporânea. Num certo sentido - mais actualista -, Portugal viverá mesmo um tempo ao qual os historiadores chamarão daqui a umas dezenas de anos 1 "um dos períodos determinantes da sua existência", tal a complexidade de problemas e desafios colectivos que se apresentam à Nação. Pese embora se venha colocando a ênfase deste caldo problemático nos domínios económico e financeiro, a verdade é que tal acontece por - talvez fosse politicamente mais correcto dizer antes porventura - incapacidade de percepção e de compreensão do real sentido e dimensão da raiz da nossa Questão: afinal, para que serve e quem serve Portugal? As instituições e as elites dirigentes - nos planos político, económico e cultural - têm manifestado, regra geral e de modo tendencialmente não descontinuado, uma incompreensível praxis colectiva de estreitamento face à necessidade de construção de um conjunto de linhas estratégicas capaz de oferecer ao país uma indicação clara sobre aquilo que se veio convencionando chamar "desígnio nacional", mas que não é mais do que uma luz esclarecedora de uma vocação que legitime uma resposta inequívoca à "nossa Questão". A Europa e o Mar têm aparecido no discurso político dominante em Portugal - e mais notoriamente ainda nas práticas governativas - como "projectos" quando não antagónicos pelo menos inconciliáveis nos seus termos e propósitos. A "opção europeia" parece ter ditado2 a obrigatoriedade de o país virar as costas ao Atlântico, como se o seu contrário se traduzisse numa traição imperdoável a um parceiro inominada. Os discursos de alguns dirige~;ttes políticos3 e de alguns intelectuais4 no sentido da inevitabilidade política do iberismo e as

Dezenas de anos que esperamos possam completar vários séculos ...

A expressão adequada é mesmo esta.

3 Por exemplo, o ministro Mário Lino, membro do XVII Governo Constitucional, abundantemente referido e citado na comunicação social a propósito de declarações suas sobre o TGV. • Por exemplo, o escritor José Saramago, igualmente referido e citado abundantemente na comunicação social.

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afirmações ao nível dos mais elevados responsáveis governativos5 no que toca à definição das prioridades da política externa portuguesa como sendo Espanha, Espanha e Espanha são meras ilustrações de um sentimento mais alargado de menorização auto-induzida com reflexos nas dinâmicas político-diplomáticas e nas relações económico-empresariais que, consequentemente, projectam custos na nossa vida colectiva6 • A adesão de Portugal às Comunidades Europeias - tendo indiscutivelmente constituído um acto com profunda relevância no contexto da sua afirmação como país ,membro da democracia liberal - determinou um leque vasto de alterações na vida política, económica e social portuguesa, as quais, muito naturalmente, se traduziram também num diverso enquadramento político e jurídico da nossa relação com o Mar. As várias e sucessivas fases da integração europeia e as concomitantes transferências de competências e parcelas de soberania dos Estados-Membros para as Comunidades - depois apenas Comunidade Europeia (CE) - modificaram substancialmente - umas vezes no plano formal, outras no não menos relevante domínio da prática político-diplomática os poderes estaduais sobre o Mar e os seus recursos. A Política Comum das Pescas é disso mesmo um exemplo paradigmático.

5 O primeiro-ministro do XVII Governo Constitucional, na sua primeira visita de Estado (precisamente a Espanha), mais uma vez referido e citado abundantemente na comunicação social. 6 Felizmente, nem todos pensamos assim e a falta de lucidez não é distribuída num espírito equitativo ... "O cenário da continuidade com definhamento tem como resultado associado a perda de relevância internacional de Portugal, porque fica sem meios próprios para fazer a defesa dos seus interesses ou a exploração das suas oporttmidades, mas também porque, nas comparações intemacionais, vai revelando uma regular degradação das suas condições de modemização, perdmdo poteucial de atracção. Estando o espaço português integrado 110s espaços mais vastos da Ibéria e da Europa, esta gradual perda de vitalidade em Portugal será observada pelos outros ceutros políticos simultaneameute como oportunidade e como ameaça. A oportunidade decorre da possibilidade de captura de ceutros e unidades empresariais portuguesas, cujo valor poteucial aumeuta se integrados em estruturas empresariais mais vastas. A ameaça, por sua vez, decorre das consequências que resultariam da degradação da economia portuguesa e da captura de centros e unidades empresariais portugueses por interesses que ponham em causa os equilíbrios no mercado ibérico e que assim encontrariam uma via de penetração facilitada. (...) Este efeito de ameaça no contexto ibérico do ceuário de continuidade com definhamento em Portugal tem como consequência indirecta a integração de Portugal na dinâmica ibérica por via involuntária e não controlada pelos cmtros de decisão portugueses. No sistema de forças que estabelece a hierarquia dos poderes regiouais no espaço hispâ1tico, a hipótese de integração do espaço lusitano não é uma questão marginal para os diversos centros hispânicos. Não tendo Portugal autouomia estratégica ou meios de defesa adequados (e cada vez terá menos à medida que o ceuário de continuidade e definhamento se prolongar), estará a aumentar a ameaça à sua independência de decisão, mais por culpa própria do que por intencionalidade de outros" (O Hypercluster da Economia do Mar. Um domínio de potencial estratégico para o desenvolvimento da economia portuguesa, p. 65, SaeR/Associação Comercial de Lisboa, 17 de Fevereiro de 2009).

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O que nos propomos fazer ao longo deste breve exercício é uma análise crítica de alguns dos mais recentes desenvolvimentos em torno do relacionamento potencial da CE e de Portugal com o Mar, conscientes que estamos de que o ponto de partida para tal se firma nas inevitáveis tramas de dependências e interdependências que a Política e o Direito colocam aos Estados no contexto da sua participação no so called "projecto europeu". Não nos motiva um estudo de natureza técnica sobre os principais instrumentos jurídicos produzidos pelos órgãos comunitários e que tenham por objecto - imediato ou mediato - o Mar, nomeadamente, Regulamentos e Directivas. O que pretendemos olhar é o denominado soft law comunitário7 sobre o Mar, como, por exemplo, as Comunicações da Comissão, as Conclusões do Conselho e os Relatórios elaborados pelas instituições comunitárias, e o sentido que do mesmo se pode e deve extrair no que tange às implicações que traz para o círculo de uma relação directa entre Portugal e o Mar. Num campo, estes actos - os denominados actos atípicos8 na terminologia do Direito Comunitário -, ainda que tradicionalmente considerados como despidos de qualquer eficácia jurídica, têm sido visados pela jurisprudência comunitária como integradores da potencialidade de (auto) vincularem os seus autores às posições e políticas neles definidas, bem como elementos a tomar em linha de conta como critérios interpretativos de outras fontes de Direito Comunitário. Noutro campo, o quadro das policies - quando não comuns9, pelo menos discutidas e orientadas nos fora comunitários - da CE influencia e condiciona, de modo mais ou menos visível, a definição e a execução das políticas públicas nacionais, ora exigindo parcerias e solidariedade no domínio das relações entre Estados-Membros, ora sugerindo concertação prévia de interesses na esfera das relações com países terceiros, inclusivamente quando esta pode trazer o .gérmen da sua não indiferença face ao interesse concreto do "Estado-Membro A" no objectivo feixe relacional com o interesse concreto do "país terceiro B". Debruçar-nos-emos sobre os seguintes textos de base comunitária: 1. Livro Verde- Para uma futura política marítima da União: uma visão europeia para os oceanos e os mares 10; "Há actos com reduzido ou inexistente valor jurídico, como as res~luções, conclusões, comunicações (.. .), relatórios, etc. Embora desprovidos de efeitos jurídicos obrigatórios, alguns destes actos, nomeadamente relatórios ou comunicações em que a Comissão exprime a sua política em relação a determinado assunto, foram já considerados pelo Tribunal de Justiça como autovinculando a posição da Comissão, pelo menos até mudar formalmente a sua política, ou como elementos a tomar em consideração pelos intérpretes de direito comunitário" (GORJÃO-HENRIQUES, Miguel, Direito Comunitário, 4.~ Edição, Almedina, Coimbra, Fevereiro 2007, pág. 290). 8 Atípicos por não estarem expressamente previstos no artigo 249.0 do Tratado da Comu7

nidade Europeia. 9 Na respectiva acepção técnico-jurídica. 10 Bruxelas, 7 de Junho de 2006, COM (2006), 275 final, Volume II- Anexo (adiante referido como Livro Vl?rde) .

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2. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité

Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Uma política marítima integrada para a União Europeia 11 ; 3. Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão - Acompanha a Comunicação da Comissão - Uma política marítima integrada para a União Europeia 12• Analisaremos ainda, os seguintes documentos nacionais:

1. Estratégia Nacional para o Mar 13; 2. O Hypetcluster da Economia do Mar. Um domínio de potencial estratégico para o desenvolvimento da economia portuguesa14 • Antes disso, olharemos, de modo singelo, mas não ligeiro, os traços essenciais da ligação da CE à Convenção de Montego Bay, com destaque para a Decisão n.2 98/392/CE e para a importância que esta revela - e que não pode ser descurada - na definição de um quadro jurídico-político de fundo para a interpretação e a delimitação de sentido do soft law comunitário.

II. A Política e uma política marítima para a União Europeia 1. A Comunidade Europeia e a Convenção de Montego Bay 1.1. Enquadramento A CE é signatária 15 da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 10 de Dezembro de 198216 - a denominada Convenção de Montego Bay - e praticamente- se não mesmo a totalidade, umas mais directamente, outras

11 Bruxelas, 10 de Outubro de 2007, COM (2007), 575 final (Comunicação da Comissão, doravante). 12 Bruxelas, SEC (2007), 1278/2 (designado a partir de agora como Documento de Trnbalho/Plano de Acção). 13 Aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.2 163/2006, de 12 de Dezembro. 14 SaeR/Associação Comercial de Lisboa, 17 de Fevereiro de 2009 (adiante designado como O Hypercluster da Economia do Mar). 15 A Convenção de Montego Bay é aprovada, em nome da CE, pela Decisão n.0 98/392/ /CE, Conselho, 23 de Março de 1998 (publicada no Jornal Oficial n L 179, de 23 de Junho do mesmo ano). 16 Assinada por Portugal na mesma data. Apesar disso, a mesma só é aprovada para ratificação pela RCM n.0 60-B/97, de 3 de Abril, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.0 67-A/97, de 14 de Outubro.

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de modo mais relacionaJ1 7 - todas as políticas da Comunidade tocam a relação com o Mar e o espaço do Mar, donde que a imprescindibilidade da cooperação e da afirmação de plataformas de interacção entre a CE, os seus Estados-Membros e países e organizações internacionais terceiras com competências e responsabilidades nesta área se ergue como um elemento notoriamente reconhecido. No contexto da aprovação da Convenção de Montego Bay pela CE 18 - e atendendo a que o n.2 1 do artigo 5.2 do seu Anexo IX dispõe que o "instrumento

de confirmação formal ou de adesão de uma organização internacional deve conter uma declaração que especifique as matérias regidas pela presente Convenção em relação às quais os seus Estados membros que forem partes na presente Convenção lhe tenham transferido competência" -, a CE fez acompanhar o depósito do instrumento de confirmação formal de uma declaração de aceitação 19, no que respeita às matérias em relação às quais lhe for transferida competência pelos Estados-membros parte na Convenção, dos direitos e obrigações nesta previstos. No dizer da Declaração, esta especifica "a competência transferida para a Comunidade Europeia

pelos Estados-membros por força dos tratados relativamente a matérias reguladas pela convenção e pelo acordo". Não esquecendo o carácter dinâmico e evolutivo do "projecto europeu", a CE adianta que o "âmbito e o exercício da competência comunitária estão, por natureza, sujeitos a uma evolução constante, pelo que, se for necessário, a Comunidade completará ou alterará a presente declaração". Por ser particularmente relevante do ponto de vista da compreensão global das relações entre a CE, os Estados-membros e o Mar, vejamos o texto da Declaração que se reporta às ditas competências e áreas de responsabilidade.

"1. Áreas de competência exclusiva da Comunidade: - A Comunidade declara que os Estados-membros lhe transferiram competência em matéria de conservação e gestão dos recursos da pesca marítima, competindo-lhe, a este título, adoptar as regras e a regulamentação necessárias neste domínio (que são aplicadas pelos Estados-membros) e assumir, no âmbito da sua competência, compromissos externos com os países terceiros ou as organizações internacionais competentes. Esta competência aplica-se às águas de jurisdição nacional em matéria de pesca e ao alto-mar. Contudo, as medidas relativas ao exércício da jurisdição sobre os navios, à concessão de pavilhão, ao registo dos navios e ao direito de aplicação das sanções penais e administrativas são da compe-

17 Desde as matérias de natureza eminentemente política, como as questões de segurança e de defesa, como aquelas de recorte mais económico e social, como, por exemplo, as ligadas à livre circulação de mercadorias e de pessoas. 18 Cfr. nota 15. 19 Adiante referida como Declaração.

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tência dos Estados-membros, nos termos do direito comunitário. O direito comunitário prevê igualmente sanções administrativas. - Em virtude da sua política comercial e aduaneira, a Comunidade dispõe de competência relativamente às disposições das partes X e XI da convenção20, bem como das disposições do acordo de 28 de Julho de 1994 relativas às trocas comerciais internacionais. 2. Domínios de competência partilhada entre a Comunidade e os Estados-membros: -No que respeita à pesca, alguns domínios não directamente relacionados com a conservação e gestão dos recursos haliêuticos são de competência partilhada, como é o caso da investigação, do desenvolvimento tecnológico e da cooperação para o desenvolvimento. -No que respeita às disposições relativas ao transporte marítimo, à segurança do tráfego marítimo e à prevenção da poluição do meio marinho (...) a Comunidade apenas dispõe de competência exclusiva nos casos e que estas disposições da convenção ou os instrumentos jurídicos adoptados em execução da mesma dizem respeito às regras comunitárias existentes. Quando existem regras comunitárias mas não são afectadas, nomeadamente no caso de normas comunitárias mínimas, a competência é partilhada entre a Comunidade e os Estados-membros. Nos outros casos, a competência é destes últimos (... ). -No que respeita às disposições das partes XIII e IX da convenção 21, a competência da Comunidade visa principalmente a promoção da cooperação em matéria de investigação e desenvolvimento tecnológico com países terceiros e organizações internacionais. As actividades das Comtmidade neste domínio completam as dos Estados-membros (... ). 3. Eventual impacto de outras políticas comunitárias:

- Por outro lado, é conveniente salientar que a Comunidade desenvolve políticas e actividades em matéria de controlo das práticas económicas des-leais, de contratos públicos e de competitividade industrial, bem como em matéria de ajuda ao desenvolvimento. Essas políticas comunitárias podem ter algum interesse para a convenção e o acordo, nomeadamente no que se refere a certas disposições das partes VI e XI da convenção22.

20 Respectivamente, "Direito de ncesso no mnr e n pnrtir do mnr dos Estados sem litornl e liberrlnrle de trânsito" e "A Áren". 2'"Regime rins ilhns" e "Mnres fech~rlos ou semifechnrlos". 22 "Plataforma coutiueutal" e "Aren".

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1.2. A Decisão do Conselho de 23 de Março de 1998 como referencial nonnativo A Decisão n.2 98/392/CE tem uma enorme importância jurídica e não pode ser lateralizada em nenhuma das discussões que envolvam a relação de Portugal com o Mar, pois convém não esquecer que a aplicação prática dos respectivos pressupostos e disposições é politicamente caracterizável e evidencia consequências no plano das relações internacionais e da economia mundial que fazem delas um elemento analítico fundamental. Não se trata aqui de soft law, mas sim de hard law, pelo que é por entre os espaços ainda não totalmente cobertos pela implacável natureza vinculativa dos ditames da legislação comunitária e pela ferocidade quase indomável dos seus autores que Portugal terá de encontrar o caminho para construir e consolidar uma relação afirmativa com o Mar e uma política assertiva no Mar que lhe permita erguer uma Visão não exclusivamente continental do seu papel no Mundo. E tudo deve começar por uma atenção dedicada à Decisão n. 2 98/392/CE. Se nos domínios da competência exclusiva da CE aquilo que há a fazer é defender e negociar o interesse nacionai23 de modo tão eficaz quanto a tal habilitem as regras comunitárias e os procedimentos inscritos no Tratado e no Direito Derivado, é também no que toca ao quadro das competências partilhadas entre a CE e os Estados-Membros e às áreas que ainda são de responsabilidade e competência estadual que, pensamos, se joga uma parte substancial do futuro da nossa convivência estratégica, política e económica com o Mar4 • Em função do regime jurídico consagrado na Convenção de Montego Bay e, assim, dos direitos e deveres que desta ressaltam para Portugal, e da circunstância de a CE ser igualmente signatária da mesma, o nosso ponto vai no sentido da necessidade de reclamar para a Decisão n.2 98/392/CE a importância e o valor que a

23 "A promoção e a defesa activas dos interesses nacionais obtêm-se pelo envolvimento empenhado e competente no âmbito das relações bilaterais e multilaterais prosseguidas através da participação, cooperação e contribuição pró-activas nos diversos fora internacionais. Mais uma vez estas acções têm de ser suportadas por uma estrutura de coordenação que garanta a articulação a nível nacional, nas suas vertentes diplomática, política, económica, social, ambiental, cientifica, tecnológica, de defesa nacional e segurança, reforçando a imagem, a soberania e a identidade nacionais" (Estratégia Nacional para o Mar, p. 13). A RCM n.0 40/2007, de 12 de Março cria a

Comissão lnterministerial para os Assuntos do Mar (CIAM), a qual tem, entre outros, como objectivo "coordenar, acompanhar e avaliar a implementação da Estratégia Nacional para o Mar". 24 "( • . • )quando os decisores portugueses estão obrigados a Jazer uma interpretação adequada do que são os seus campos efectivos de acção depois da acumulação de insucessos nas estratégias de modernização, o mar aparece como o desafio mais promissor, aquele onde se encontram oportunidades importantes de criação de valor. (. .. ) Se o mar constitui uma continuidade cultural na identidade de Portugal, a sua inclusão numa estratégia económica de modernização torna-se mais necessária e urgente porque há uma mudança no padrão de modernização que exige a reformulação do modelo de desenvolvimento" (Hypercluster da Economia do Mar, p. 90).

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mesma possui na definição das áreas de intervenção juridicamente legitimada de PortugaJ25 e da CE, não devendo a mesma ser tida como um simples documento informativo de base "administrativa" sem qualquer tipo de relevância num contexto de delimitação das esferas de atribuições e competências do Estado português. E este facto parece-nos tão importante quanto o é a inscrição na Declaração26 da referência à circunstância, como vimos antes27, de que o "âmbito e o exercício da competência comunitária estão, por natureza, sujeitos a uma evolução constante, pelo que, se for necessário, a Comunidade completará ou alterará a presente declaração". Isto é, o çarácter dinâmico e o propósito integrador do "projecto europeu" podem determinar que no futuro outras competências dos Estados-Membros passem para a esfera da CE ou que nesta permaneçam consolidadamente28, impondo, desse jeito, uma nova conformação das posições jurídicas e uma diferente colocação política de Portugal no quadro da Convenção de Montego Bay. Aliás, esta diz expressamente- e muito bem- que se presume que "os Estados Partes membros de uma organização internacional que for parte na Convenção têm competência sobre todas as matérias regidas pela presente Convenção em relação às quais transferências de competência para a organização não tenham sido especificamente declaradas, notificadas ou comunicadas nos termos do presente artigo" 29 • Esta presunção jus-convencional a favor dos Estados constitui, na nossa opinião, um elemento-chave para a adequada interpretação do texto da Decisão n. 2 98/392/CE, impondo-se, pois, como critério jurídico e referente político-diplomático no âmbito de um qualquer dossier europeu que tenha o Mar como pano de fundo. Em síntese, e por ora, diremos que a leitura e a compreensão funda do soft law comunitário sobre uma futura política marítima da União Europeia30 é tributária da atenção dada e do alcance de sentido do papel dos Estados-Membros e da CE no espectro da Convenção de Montego Bay, algo só alcançável, como dissemos, com o posicionamento da Decisão nY 98/392/CE no patamar de referencial normativo fundamental. A peça está em cena no palco europeu, mas o seu final influencia o espaço de cada um dos actores noutro(s) teatro(s). 25

Não apenas, claro, mas é de Portugal que aqui importa cuidar. Cfr., supra, referência à Declaração iniciada na p. 4. 27 Cfr. supra, pp. 5 e 6. 28 Esperemos que não cristalizadamente ... "(. .. )quando os decisores portugueses estão obrigados 26

a fazer uma interpretação adequada do que são os seus campos efectivos de acção depois da acumulação de insucessos nas estratégias de modernização, o mar aparece como o desafio mais promiss01; aquele onde se encontram oportunidades importantes de criação de valor. (.. .) Se o mar constitui uma continuidade cultural na identidade de Portugal, a sua inclusão numa estratégia económica de modernização torna-se mais necessária e urgente porque há uma mudança no padrão de modernização que exige a reformulação do modelo de desenvolvimento" (Hypercluster da Economia do Mar, p. 90). 29 30

Artigo 5.2 , n.2 4, do Anexo IX da Convenção de Montego Bay. Recenseado no Livro Verde, na Comunicação da Comissão e no Documento de Trabalho!

/Plano de Acção.

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2. O Livro Verde - Para Uma Futura Política Marítima da União 2.1. A Dimensão política do Livro Verde

"O ( ... ) Livro Verde tem por objectivo lançar um debate sobre uma futura política marítima para a União Europeia (. .. ). O Livro verde tornará claro que, num período em que os seus recursos estão ameaçados por pressões fortes e pela nossa crescente capacidade tecnológica de os explorar, só uma atitude de profundo respeito pelos oceanos e pelos mares nos permitirá continuar a desfrutar dos benefícios que nos oferecem"31 • O Livro Verde assume uma perspectiva vincadamente marcada por uma perspectiva contemporânea do Mar, assente numa lógica dos direitos da Comunidade Internacional - e não do Estado nacional/costeiro - sobre o Mar e no entendimento deste como património comum da Humanidade e baluarte de uma afirmação planetária32 da Cooperação e do Desenvolvimento como matrizes radicais da paz e da convivência pacífica entre os povos. Procurando enquadrar e justificar aquilo que chama "uma futura política marítima da União" com evocações e elementos de traço histórico33, geográfico34, económico35 e ambiental36 e com uma contextualização no sentido da indispensabilidade de 31

Livro Verde, p.S.

Outros diriam internacionalista ...

33 "Qualquer cidadão europeu se lembrará dos relatos das grandes viagens de descobrimento que revelaram nos nossos antepassados a vastidão, a diversidade de culturas e a riqueza de recursos do nosso planeta. O êxito destas viagens, que na sua maioria eram marítimas, exigia, quase sempre, espírito de abertura a ideias novas e um planeamento meticuloso, além de coragem e determinação. Graças a elas, não só foram sendo desvendadas no longo do tempo regiões do mundo anteriormente desconhecidas, como também apareceram novas tecnologias, nomeadamente o cronómetro marítimo, destinado a en/cu/ar a longitude exacta, e a turbina a vapor, que permitiu escapar à tirania dos ventos dominantes" (Livro Verde, p. 3). 34 "A Europa está rodeada por numerosas ilhas, por quatro mares (Mediterrâneo, Báltico, mar do Norte e mar Negro) e por dois oceanos (Atlântico e Árctico). O continente europeu é uma península com uma orla costeira de milhares de quilómetros - maior o de que a de outras grandes massas continentais, como os Estados Unidos ou a Federação da Rússia. Dnd(l esta configuração geográfica, mais de dois terços das fronteiras da União são orla marítima e os espaços marítimos sob jurisdição dos Estados-Membros são mais vastos do que os seus espaços terrestres. Graças às suas regiões ultraperiféricns, para além do oceano Atlântico, a Europa está igualmente presente no oceano Índico e no mar das Caraíbas" (Livro Verde, p. 3). 3 ; "Num momento em que a União Europeia procura revitalizar a sua economia, é importante reconhecer o potencial económico da sua dimensão marítima. Estima-se que 3 a 5% do produto interno bruto (PIB) europeu são gerados pelas indústrias e serviços do sector marítimo, sem contar com o valor de matérias-primas como o petróleo, o gás ou o pescado. As regiões marítimas representam mais de 40% do PIB" (Livro Verde, p. 3). 36 "Não obstante, os cidadãos europeus nem sempre estão bem informados da importância de que se revestem os oceanos e os mares na sua vida. Embora saibam que a água é um bem crucial,

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penetrações mútuas com a temática do desenvolvimento sustentáveJ37, a Comissão rapidamente parte para considerações de base jurídico-política e para postulados de raiz político-estratégica que, sem grandes dificuldades de interpretação, evidenciam o seu propósito devotadamente integrador das várias e diversas manifestações de poderes nacionais sobre o Mar. Quando se fiz que "até agora, as nossas políticas em matéria de transporte marítimo, indústria marítima, regiões costeiras, energia offshore, pescas, meio marinho e outras áreas de relevo foram desenvolvidas separadamente" 38 e se acrescenta que"( ... ) negligenciámos as articulações mais vasta~ entre tais políticas, do mesmo modo que não procedemos a um exame sistemático da forma de as combinar para que se reforçassem mutuamente" 39, o que se faz é juntar e amassar - fazendo dele um bolo uniformizante - um conjunto de domínios e esferas de acção que são ora da CE, ora dos Estados-Membros, assim se manuseando grupos de poderes/responsabilidades de uma e de outros e procurando reinventar um modelo euro-concentracionário40 de competências que, pela sua própria natureza e idiossincrasia, amalga, num estilo não disfarçadamente ligeiro, categorias e figuras de um modelo teórico de integração e de um modelo teórico de cooperação. Este tipo de redacção marcante de um inequívoco texto de soft law - quando, para mais, com origem na Comissão41 - carrega consigo um lote de imbricações e imposições de posições de princípio para os Estados-Membros, pois não apenas alicerça como reforça as obrigações destes em matéria de cooperação e solidariedade capazes de, a prazo - e na já antes afirmada moldura da dinâmica do "projecto europeu" -, evoluírem para perdas ou partilhas42 de poderes43 • É a força do soft law da União Europeia44 : será

poderão não saber que, na sua maior parte, provém dos oceanos sob a forma «reciclada» de chuva 011 de neve. Preocupam-se com as alterações climáticas, mas nem sempre sabem até que ponto são moduladas pelos oceanos. Beneficiam da possibilidade de comprar produtos baratos de todo o mundo, sem se aperceberem da rede logística que a torna possível" (Livro Verde, p. 3). 37 "O desenvolvimento sustentável ocupa mn lugar preponderante na agenda de trabalhos da União Europeia. O desafio consiste em assegurar o reforço mútuo do crescimento económico, da protecção social e da protecção do ambiente" (Livro Verde, p . 4). 38 Livro Verde,p.4. 39

Idem. Melhor seria dizer "UE-concentracionário", pois a Europa não começa, passa ou acaba necessariamente nas fronteiras da UE. 41 O dito motor da integração europeia. 42 Conforme as distintas preposições de quem sobre tal discorra. 43 Que é como quem diz de soberania. 44 Será bom não esquecer o último § do artigo 3.2 do Tratado da União Europeia (TUE) 40

-"A União funda-se nas Comunidades Europeias, completadas pelas políticas e formas de cooperação

instituídas pelo presente Tratado. A União tem por missão organizar de forma coerente e solidária as relações entre os Estados-Membros e entre os respectivos povos" -, bem assim como o primeiro §do seu artigo 3.2 - "A União dispõe de um quadro institucional único, que assegura a coerência e a continuidade das acções empreendidas para atingir os seus objectivos, respeitando e desenvolvendo simultaneamente o acervo comunitário". Lusíada. Política Internacional e Segurança, n.0 2 (2009)

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difícil defender que da objectiva conjugação da consolidação da cooperação com o desenvolvimento do acervo comunitário não resulte o reforço de um modelo de integração de políticas45 • Não deixa de ser significativo, nos planos político e jurídico, que o Livro Verde sobre a política marítima da UE coloque de modo tão claro e aberto as questões da reforma institucional e do processo decisório. Atentemos: "A fragmentação pode levar à adopção de medidas contraditórias (. .. ). Além disso, a fragmentação do processo de decisão não permite compreender o impacto potencial de um conjunto de actividades noutro e impede-nos de tirar proveito de sinergias inexploradas (. . .)46 • No nosso juízo, tal referência deve ser entendida verdadeiramente como um sinal de alerta- não necessariamente de alarme!- para Portugal. Um país47 com uma faixa costeira de 1187 km e uma das maiores Zonas Económicas Exclusivas (ZEE) da Europa, cobrindo mais de 1700000 km2 -18 vezes superior à sua área territorial -não pode deixar- aliás, só pode- de cuidar com particular atenção e dedicação as implicações que a tão falada reforma institucional da UE e as propaladas alterações nos princípios e nas regras do respectivo processo decisório podem trazer para a esfera da sua - nacional/estadual - política para o Mar4 8• Numa altura na qual a discussão sobre o Tratado de Lisboa parece recrudescer com o agendamento de um novo referendo irlandês49 e constituindo esse um tema que condicionará a presidência sueca de UE50, quer parecer-nos que uma visão estratégica sobre o Mar exigirá dos poderes públicos portugueses uma adequada antecipação das consequências que uma nova e diversa

45 Federalista? "A ambiguidade tem sido um dos principais motores da Europa. Os países e os povos estão neste projecto mobilizador por finalidades que nem sempre são as mesmas" (SEIXAS DA

COSTA,

Francisco, "A Europa não nos divide", Jornal i, 10 de Junho 2009, pp. 20 e 21) ... Livro Verde, p . 4.

47 "Existe um conjunto de novas actividades que iniciaram o processo de procura e ocupação do espaço oceânico para as quais Portugal tem condições excepcionais de desenvolvimento. Entre estas, temos a aquicultura offshore, a biotecnologia, as energias renováveis, e a robótica submarina. Importa, assim, promover as condições para a instalação destas industrias e actividades no nosso país, apostando no seu potencial económico e tecnológico e retirando no futuro os benefícios decorrentes dessa aposta" (Estratégia Nacional para o Mar, p. 23). • 48 "A posição geoestratégica do espaço marítimo sob soberania ou jurisdição nacional impõe importantes desafios e responsabilidades nas áreas da defesa nacional, segurança e vigilância, imigração ilegal, combate à poluição, apoio à navegação e salvaguarda da vida humana no mar, mas encerra também um conjunto de oportunidades de desenvolvimento económico e de ligação entre as várias regiões do território nacional que importa aproveitar" (Estratégia Nacional para o Mar, p. 5). 49 Água mole em pedra dura tanto baterá que furará ...? 50 (Sobre a Presidência sueca): "Terá de lidar com um clima internacional de crise e com uma Europa cujo estado de saúde político e económico está longe de ser invejável. Mas, acima de tudo, tem a sua sorte dependente do segundo referendo irlandês ao Tratado de Lisboa, marcado para Outubro. Até lá, por mais ambiciosa que seja a sua agenda, não pode levantar ondas" (Jornal Público, 2 de

Julho de 2009, p . 12).

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arquitectura institucional e que um reconstruído processo de decisão que mexerá com os poderes dos Estados-Membros produzirão sobre as concretas esferas de acção que restarão para cada um destes51 • Aliás, deve dizer-se que tal exigência se faz sentir com tanta mais força quanto o Estado português apresentou em Maio do corrente ano de 2009 no âmbito da Organização das Nações Unidas uma proposta de extensão da sua Plataforma Continental52"53, iniciativa da mais alta importância política, geoestratégica e económica e que não pode sem des-

Ainda para mais quando "a economia do mar, como componente essencial da estratégia de desenvolvimento de Portugal, reveste-se de uma importância acrescida quando lida à luz do potencial geopolítico que encerra, pela articulação dos vectores atlântico-global (Lusofonia) e europeu continental (UE) da nova realidade geopolítica portuguesa gerada a partir do 4.Q quartel do séc. XX, colocando os aspectos económico-financeiros, empresariais e de política económica da relação entre Portugal e o Atlântico no seu contexto efectivo: o de, na perspectiva do futuro da economia portuguesa, ( .. .), constituir um dos poucos domínios dotados de potencial susceptível de levar à progressão estrutural num cenário de afirmação e desenvolvimento" (O Hypercluster da Economia do Mar ..., p. 110) (sublinhado por nossa conta). 52 "A plataforma continental de um Estado costeiro compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural do seu território terrestre, até ao bordo exterior da margem continental ou até uma distância de 200 milhas marítimas (... ), nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância" (artigo 76.2 , n.O 1, da Convenção de Montego Bay). O Anexo II - Comissão de Limites da Plataforma Continental- da Convenção de Montego Bay dispõe, no seu artigo 1.2, que de "acordo com as disposições do artigo 76.Q da Convenção( .. .), será estabelecida uma Comissão de Limites da Plataforma Continental além das 200 milhas marítimas" (n. 2 1), "composta por 21 membros" (n.2 2). No quadro do artigo 3.2 desse Anexo II, as "funções da Comissão serão as seguintes: a) examinar os dados e outros eleme11tos de informação apresentados pelos Estados costeiros sobre os limites exteriores da plataforma continental nas zonas em que tais limites se estenderem além de 200 milhas marítimas e formular recomendações ( ... ); b) prestar assessoria científica e técnica, se o Estado costeiro interessado a solicitar'' (nY 1). O artigo 4. 2 do Anexo II conclui que quando "um Estado costeiro tiver intenção de estabelecer (.. . ) o limite exterior da sua plataforma continental além das 200 milhas marítimas, apresentará à Comissão ( ... ) as características de tal limite, juntamente com informações científicas e técnicas de apoio". 53 Na sequência dos trabalhos desenvolvidos pela Comissão criada pela RCM nY 90/98, de 10 de Julho, com o objectivo de apresentar uma proposta de delimitação da plataforma continental de Portugal, a RCM n.2 9/2005, de 17 de Janeiro - não deixando de referir que a Convenção de Montego Bay "determina que os Estados costeiros têm direitos soberanos para a prospecção e exploração económica dos recursos naturais da plataforma continental e o direito exclusivo de autorizar as sondagens e perfurações qualquer que seja o seu objectivo" -, criou uma Estrutura de Missão - designada «Estrutura de Missão para a Extensão da Plataforma Continental>> (EMEPC) que veio conferir uma figura institucional mais adequada aos trabalhos a desenvolver e às finalidades visadas. Já no corrente ano, a RCM n.2 32/2009, de 16 de Abril, reconhecendo o trabalho de qualidade até então desenvolvido - "A experiência, entretanto adquirida, na preparação do projecto de extensão português nas áreas da hidrografia, da geologia, da geofísica, dos sistemas de informação e do direito internacional e do mar, conferem à EMEPC a possibilidade de prosseguir outros projectos de cooperação" - veio alargar o leque dos objectivos traçados para a EMEPC, visando, entre outros, "a possibilidade de conceder apoio na preparação de projectos de extensão da plataforma continental de outros Estados que venham a solicitar a cooperação de Portugal nesta área do conhecimento, em particular os países africanos de língua oficial portuguesa".

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confiança ser olhada como uma aposta estratégica do país se descurado for o trabalho político-diplomático que venha a conduzir à definição de um quadro institucional no plano europeu devidamente alicerçado na concretização formal de regras de decisão que não inviabilizem na base o justo retorno para o interesse nacional54 • Se bem que um estudo analítico do Livro Verde de outro tipo e com outros objectivos nos levasse a importantes conclusões sobre a dimensão da relevância que o Mar tem para a UE em distintos mas interligados domínios - tais como, por exemplo, o comércio e o transporte marítimo55, o turismo56, a energia57, a 54 Para lá de Portugal, também o Brasil, Cabo Verde e a Guiné-Bissau apresentaram propostas no mesmo sentido. Neste contexto, o Secretário de Estado da Defesa e dos Assuntos do Mar do XVII Governo Constitucional, João Mira Gomes, afirmou que Portugal lançou

"uma proposta no âmbito da Comunidade de Países de Língua Portuguesa para que se estabeleça uma estratégia para os oceanos" (Público on-line, 11 de Maio de 2009), o que nos parece bem. Resta saber se a Política Marítima Integrada para a União Europeia será com a mesma compatível. .. Atente-se: "A instabilidade duradoura nas regiões onde se encontra actualmente o essencial

das reservas de petróleo e gás natural - Golfo Pérsico e Médio Oriente- deverá determinar um duplo movimento em direcção ao mar- os países desenvolvidos do Norte irão procurar Jazer do Árctico uma base segura de exploração energética, enquanto as economias emergentes - China, Índia, Brasil e Turquia -deverão apostar na exploração intensiva do potencial energético da sua plataforma continmtal" (O Hyperc/uster da Economia do Mar, p. 93). 55 "O transporte marítimo e os portos são essenciais para o comércio internacional. Para 90% do comércio externo da União Europeia e mais de 40% do seu comércio interno, o transporte é efectuado por via marítima. A União Europeia, com 40% da frota mundial, é incontestavelmente o líder deste sector global. Anualmente, 3,5 mil milhões de toneladas de mercadorias e 350 milhões de passageiros transitam pelos portos marítimos europeus. Cerca de 350000 pessoas trabalham nos portos e nos serviços associados, que, no seu conjunto, geram um valor acrescentado de aproximadamente 20 mil milhões de euros. Com o aumento do volume do comércio mundial e o desenvolvimento do transporte marítimo de curta distância e das auto-estradas marítimas, as perspectivas para estes sectores são de crescimento contínuo. O transporte marítimo é um catalizador para outros sectores, nomeadamente a construção naval e os equipamentos marítimos. Os serviços marítimos associados, como os seguros, a banca, a intermediação, a classificação e a consultaria são mais um domínio em que a Europa deveria manter a sua liderança" (Livro Verde, p. 7). 56 "Os oceanos e os mares geram igualmente receitas graças ao turismo. Estima-se que o volume de negócios directo do sector do turismo marítimo na Europa tenha sido de 72 mil milhões de euros em 2004"( Livro Verde, p. 7). 57 "O mar desempenha um papel essencial na competitividade, no desenvol7!imento sustentável e na segurança do aprovisionamento energético, os quais constituem objectivos essenciais identificados pela Comissão e pelos Chefes de Estado e de Governo. O mar do Norte é, depois da Rússia, dos Estados Unidos e da Arábia Saudita, a quarta maior fonte de petróleo e de gás no mundo. Os mares em torno da Europa desempenham também um importante papel no sector da energia, na medida em que permitem o transporte, por um número crescente de navios-tanque, de uma grande parte do petróleo e do gás consumidos na Europa. (.. .) O vento, as correntes oceânicas e as ondas e marés representam uma vasta fonte de energia renovável" (Livro Verde, p. 8). "As águas costeiras da Europa oferecem um manancial de oportunidades para instalações de produção de energia renovável ao largo. O vento, as correntes oceânicas, as ondas e as marés transportam uma enorme quantidade de energia. Segundo as projecções da Comissão, a energia eólica poderá gerar 70000 MW em 2010, 14000 MW dos quais produzidos ao largo" (Idem, p. 17).

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aquicultura58, a competitividade59 e o mercado de trabalho60 - , o que nos importa é a lógica jurídica subjacente a este instrumento de soft law e a sua ressonância política no quadro das relações entre a UE e os seus Estados-Membros e destes com o Mar, em particular, claro, de Portugal. Quando a Comissão diz que os "princípios da boa governação apontam para a necessidade de uma política marítima europeia que englobe todos os aspectos dos oceanos e dos mares" e que tal "política deverá ser integrada, inter-sectorial e multidisciplinar, e não uma simples compilação de políticas sectoriais verticais"61 , ela lança os dados da questão que está aqui em causa, pois a integração de políticas, a sua intersectorialidade e a sua multidisciplinariedade bulem e colocam no centro da discussão poderes/responsabilidades comunitárias e poderes/responsabilidades nacionais sobre o Mar. 2.2. A dimensão política e a Governação Marítima

O Livro Verde tem um capítulo específico dedicado à Governação Marítimé2, circunstância que mostra à saciedade a dimensão política e os propósitos estra-

58 "A Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura indica que caberá à aquicultura satisfazer a maior parte da nova procura no mercado de consumo de pescado. A dificuldade consistirá em gerir este aumento de uma forma sustentável e compatível com o ambiente. Já que a competição pelo espaço pode também constituir um importante problema em certas zonas costeiras, a aquicultura poderá distanciar-se da costa, o que exigirá novos trabalhos de investigação e o desenvolvimento da tecnologia de cultura em jaulas offshore" (Livro Verde, p. 8). 59 "Dado que a economia europeia assenta nas exportações e atendendo ao incremento do volume das trocas comercias e às especificidades geográficas da Europa, a competitividade dos sectores do transporte marítimo, da construção naval, do equipamento marítimo e das indústrias portuárias é crucial para a União Europeia. Para assegurar tal competitividade, é necessário proporcionar a esses sectores condições de concorrência equitativas ao nível internacional, um factor de especial importância se se considerar que, em matéria de actividades marítimas, a concorrência se exerce essencialmente no mercado global" (Idem, p. 9). 60 "As actividades marítimas precisam de atrair pessoas altamente qualificadas. No entanto, embora, no seu conjunto, o emprego no sector marítimo europeu seja estável, o número de marítimos europeus está a diminuir. A penúria actual, que diz respeito principalmente a oficiais da marinha de comércio, não afecta todos os Estados-Membros na mesma medida. ( .. . ) O recrutamento, em número suficiente, de marítimos e outros profissionais bem formados e competentes é essencial para garantir a sobrevivência do sector marítimo e a segurança, assim como para manter a vantagem concorrencial da Europa. Diversos sectores, nomeadamente as autoridades de controlo do Estado do porto e as sociedades de classificação, necessitam constantemente de antigos marítimos, especialmente oficiais de convés e de máquinas, pilotos, responsáveis de estaleiros navais, inspectores de navios e instrutores. Muitos postos de trabalho a bordo dos navios são agora ocupados por nacionais de países terceiros. Esta situação deve-se aos condicionalismos da carreira, ao isolamento que estas profissões implicam, à falta de prestígio que lhes está associada e ao baixo nível de remuneração dos marítimos de países terceiros" (Idem, p. 19). 61 Livro Verde, p. 5. 62 Com quatro subcapítulos: Definição das políticas na União Europeia, Actividades dos Estados exercidas ao largo, Regras internacionais para actividades globais e Ter em conta as realidades geográficas.

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tégicos recenseados no documento de suporte da política marítima integrada para a União Europeia. Com a prudência que é devida num plano de elevada sensibilidade jurídica - como o é o do Livro Verde -, a Comissão começa por acautelar a recta necessidade de respeito pelo justo equilíbrio das esferas de actuação dos vários actores públicos que valem no quadro europeu, com especial destaque para a regra da subsidiariedade como (uma das) trave-mestra do relacionamento entre a UE e os Estados-Membros e entre o Direito Comunitário e o(s) Direito(s) Nacional(ais) - "Qualquer forma de governação dos oceanos deve ter em conta os princípios estabelecidos no Tratado relativamente aos domínios políticos e à distribuição de competências entre instituições da União Europeia, Estados-Membros, regiões e autoridades locais. Nesta base, e em conformidade com o princípio da subsidiariedade, é necessário atender às especificidades sectoriais e regionais" 63 • O que é facto é que na história da CE e da UE- do "projecto europeu" -temos assistido a reiteradas práticas de comunitarização de políticas e de domínios de intervenção e responsabilidades dos Estados, as quais passam por constantes exercícios de penetração mútua entre instrumentos de soft law, tais como este Livro Verde, e de hard law, com natural evidência não só para os Regulamentos como também para as Directivas, estas como ferramentas de harmonização legislativa que têm, em distintos sectores, feito traduzir e repercutir na vida das Nações, das empresas e dos cidadãos inúmeras e profundas modificações. É por isso que, independentemente da bondade objectiva dos conteúdos finalísticos básicos que nele possam estar inscritos64, se justificará uma indiscutível firmeza por parte das autoridades portuguesas na negociação - concertada, pois claro65 - dos caminhos e das opções que no futuro levarão à convolação do soft law em hard law, o que vale por dizer que nos encontramos no tempo histórico certo para a defesa do interesse nacional de Portugal como Nação e Estado Marítimo e para a demonstração nos tabuleiros da diplomacia e da política europeias - on job e não apenas na retórica discursiva das intervenções políticas e na semântica dos textos normativos - da sua vocação atlântica. Não nos podemos ficar pelas palavras: "A centralidade e a dimensão atlântica dos espaços marítimos sob soberania ou jurisdição nacional reforçam o papel chave que Portugal deverá desempenhar no quadro da União Europeia como elemento de ligação privilegiada à comunidade de países de

Livro Verde, p.40. "Uma política marítima inclusiva da União Europeia deverá visar o crescimento e a criação de mais e melhores postos de trabalho, contribuindo assim para uma economia marítima forte, em expansão, competitiva e sustentável, em harmonia com o meio marinho. Deve procurar prevenir e minimizar os conflitos em torno da utilização do espaço marítimo e prever mecanismos claros e consensuais para a sua resolução. Deverá proporcionar uma maior previsibilidade para o sector e outros interessados e uma abordagem mais eficaz em matéria de conseroação dos recursos marinhos" (Idem). 65 "Neste contexto, o diálogo social europeu nos sectores marítimos reveste-se de uma importância cada vez maior. A Comissão insta os parceiros sociais a trabalhar em conjunto para obterem resultados positivos (... )" (Idem). 64

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língua portuguesa, ao continente americano e ao resto do Mundo" 66 • Serão necessárias acções. Lembremos que estas acções - ou omissões - têm reflexos em mais do que uma esfera nos rolamentos dos fora internacionais e lembremos com redobrado ênfase a Declaração efectuada no contexto da aprovação pela CE da Convenção de Montego Bay sinalizadora da possibilidade de o carácter dinâmico e evolutivo da UE poder ditar o alargamento das competências e do espectro de intervenção da CE no espectro da Convenção de Montego Bay, naturalmente à conta da compressão fatiada da soberania dos seus Estados-Membros67 • De entre os cinco princípios elencados pelo Livro Verde68 como integrando a base para a definição de uma política marítima europeia encontramos dois que, julgamos, devem suscitar um redobrado cuidado no processo de enquadramento político, de listagem das prioridades estratégicas e de concretização dos indispensáveis instrumentos jurídicos que conduzirão este exercício de conversão do soft law em hard law e, desse modo, da rigorosa delimitação dos poderes entre a UE e os Estados-Membros. São eles: (i) "a definição da política para os mares e os oceanos deverá ser estreitamente coordenada, para garantir a coerência entre os sectores, os objectivos, as zonas geográficas e as nossas políticas externas; será necessário determinar as competências institucionais e os meios de assegurar a cooperação, a colaboração, a coordenação e a integração", (ii) "as questões relacionadas com os mares deverão ser tidas em conta nas políticas da União Europeia sempre que se justifique, dando especial atenção à coerência dos objectivos". Quando se fala na determinação das competências institucionais e nos meios que asseguram a cooperação e a integração mais não se está a fazer que lançar a escada para as bases de uma discussão a qual, a manter-se aquela que têm sido a lógica e a prática dominantes, têm resultado num afunilamento dos poderes soberanos dos Estados e no reforço da componente integradora e transferidora de competências para a UE, mais a mais quando, sempre que se justifique, as políticas desta sejam ponderadas, definidas e executadas também em função das questões relacionadas com os mares.

Cfr. Estratégia Nacional para o Mar, p. 4. E lembremos também, já agora e num momento em que Portugal tenta ver aprovada a extensão dos limites da sua Plataforma Continental (cfr., supra, pp. 13 e 14), os textos dos artigos 77.0 e 81.0 da Convenção de Montego Bay: Artigo 77.2 : "O Estado costeiro exerce direitos de soberania sobre a plataforma continental para efeitos de exploração e aproveitamento dos seus recursos naturais" (n.2 1); "Os direitos (. . .)são exclusivos, no sentido de que, se o Estado costeiro não explora a plataforma continen66 67

tal ou não aproveita os recursos naturais da mesma, ninguém pode empreender estas actividades sem o expresso consentimento desse Estado" (n.0 2); "Os direitos do Estado costeiro sobre a plataforma continental são independentes da sua ocupação, real ou fictícia, ou de qualquer declaração expressa" (n." 3); "Os recursos naturais (. .. )são os recursos minerais e outros recursos não vivos do leito do mar e subsolo (.. .)" (n.2 4); Artigo 81.2 : "O Estado costeiro terá o direito exclusivo de autorizar e regulamentar as perfurações na plataforma continental, quaisquer que sejam os fins". 68

P. 41.

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3. A Comunicação da Comissão - Uma política marítima integrada para a União Europeia 3.1. Ettquadramento

"O Conselho Europeu congratula-se com o amplo debate realizado a nível europeu, e especial na Conferência de Bremen de Maio de 2007, a respeito da futura política marítima europeia, e convida a Comissão a apresentar um plano de acção europeu em Outubro. Tendo e conta o princípio da subsidiariedade, este plano de acção deverá ter como objectivo explorar o pleno potencial da actividade económica baseada nos recursos marítimos de uma forma sustentável do ponto de vista ambiental" 69 • A Comunicação da Comissão - bem como o Documento de Trabalho/Plano de Acção70 - constitui a resposta- política e técnica- da Comissão à solicitação- política- dos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-Membros tendo por objecto a futura política marítima da UE. O tema fez o seu caminho e o Conselho Europeu reconhece e consolida politicamente o conceito de política marítima de UE. Procurando elaborar uma síntese da importância que o Mar tem e pode ter para a UE 71, a Comissão lança e atribui dois grandes objectivos à (futura) política marítima integrada da UE:

- "Alterar o modo de elaboração das políticas e da tomada de decisõesseja a que nível for, a compartimentação na elaboração das políticas e na tomada de decisões deixou de ser adequada. É necessário compreender as interacções e tê-las em consideração, é necessário desenvolver instrumentos comuns, identificar e aproveitar sinergias e evitar ou resolver os conflitos"72 • "Elaborar e apresentar um programa de trabalho - a acção desenvolvida no âmbito das diferentes políticas sectoriais deve emanar de um quadro político coerente. O plano de acção que acompanha a presente comunicação dá uma ideia clara da diversidade e da dimensão do trabalho que temos pela frente. 69

Conselho Europeu de Bruxelas, 21 e 22 de Junho de 2007, Conclusões da Presidência (d.isporúvel em http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/pt/ec/94941.pdf). 70 "O plano de acção enumera um conjunto de acções que a Comissão Europeia propõe como

primeiro passo n dar pnrn n execução de uma nova política marítima integrl)dn pnrn n União Europeia" (p. 4). ' 71 "Uma política marítima integrada reforçará a capacidade de resposta da Europa face nos desafios dn globalização e da competitividade, das alterações climáticas, dn degradação do ambiente marinho, da segurança marítima e protecção do transporte marítimo e dn segurança e sustentnbilidnde energéticas. Tal política deve basear-se nn excelência dos domínios da investigação, dn tecnologia e da inovação marinhas e será ancorada nn Agenda de Lisboa para o crescimento e o Emprego e nn Agenda de Gotemburgo para o desenvolvimento sustentável" (Comunicação da Comissão, pp. 2 e 3). Perguntamos: haverá- ainda- uma Agenda de Lisboa? 72 No Documento de Trabalho/Plano de Acção pode ler-se que o "Livro Verde (.. .) identifica

(.. .) impactos não intencionais das legislações sectoriais e n simplificação e racionalização legislativa como áreas potenciais de actuação no âmbito de uma política marítima transversal" (pp. 5 e 6).

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Revestem-se de especial importância os seguintes projectos: - Um espaço marítimo europeu sem barreiras; Uma estratégia europeia para a investigação marinha; A elaboração pelos Estados-Membros de políticas marítimas nacionais integradas; Uma rede europeia de vigilância marítima; Um guia para o ordenamento do espaço marítimo pelos Estados-Membros; Uma estratégia para atenuar os efeitos das alterações climáticas nas regiões costeiras; A redução das emissões de C02 e da poluição causadas por navios; A eliminação da pesca pirata e das práticas destrutivas de arrasto pelo fundo no alto mar; Uma rede europeia de clusters marítimos; Um reexame das exclusões previstas na legislação laboral da União Europeia para os sectores do transporte marítimo e da pesca" 73 • Como podemos verificar, o pano de fundo da (futura) política marítima da UE é marcado pela necessidade induzida da alteração do seu quadro político-decisório, o que, coerentemente, implicará um novo arranjo e arrumação de competências entre a UE e os Estados-Membros. Reparemos, também, que esta indicação de sentido vinha já do Livro Verde 74, pelo que - agora, com a presente Comunicação da Comissão - se robustece o poder do soft law comunitário e se densifica o teor integrador que subjaz a todo este processo. Expressões como modo de elaboração das políticas, modo da tomada de decisões e quadro político coerente levantam um universo vasto de questões em torno das dicotomias Cooperação vs. Integração e Intergovernamentalídade vs. Supranacionalidade de políticas o qual se torna tanto mais sensível quanto o leque de projectos ínsitos no segundo grande objectivo enunciado75 reúne matérias e domínios indiscutivelmente técnicos (por exemplo, a investigação marinha) e tipicamente soberanos (como a vigilância marítima). 3.2. Governação e instrumentos para uma política marítima

Num estilo incisivo e sintético76, vejamos as grandes linhas/propostas da Comunicação da Comissão para a governance de uma política marítima de UE.

73 74

Idem, p.3. Vd., supra, II, 2.1..

"Elaborar e apresentar um programa de trabalho".

E de uma forma basicamente descritiva, pois não é a análise técnica dessas propostas o objecto primeiro deste trabalho. 76

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Ponto de partida: "Uma política marítima integrada exige um quadro de governação que aplique a abordagem integrada a todos os níveis, bem como instrumentos políticos horizontais e transsectoriais. Exige igualmente uma sólida base financeira, que tenha em conta os resultados das acções preparatórias" 77 • A horizontalidade e a transsectorialidade dos instrumentos políticos serão, não tenhamos grandes dúvidas, as chaves de acesso ao problema atrás por nós referido - Cooperação vs. Integração e Intergovernamentalidade vs. Supranacionalidade - e atravessarão todas as propostas da Comissão que de seguida indicaremos78 • a) Aplicação da abordagem integrada à governação marítima79, no âmbito da qual a Comissão

- Instará os Estados-Membros a definirem políticas marítimas nacionais integradas; - Proporá um conjunto de orientações aplicáveis às referidas políticas marítimas nacionais integradas80; - Criará uma estrutura de consulta aos interessados, que contribuirá para a evolução da política marítima e permitirá a troca de boas práticas. b) Instrumentos para uma política integrada81; no contexto da qual a Comissão

-Promoverá o reforço da cooperação entre as guardas costeiras dos Estados-Membros e os serviços adequados; - Promoverá a maior interoperabilidade do sistema de vigilância, através da congregação dos actuais sistemas de vigilância e localização utilizados para Comunicação da Comissão, p.4. "Um novo quadro governativo integrado para assuntos marítimos exige instrumentos transversais que permitam ajudar os responsáveis pelas políticas e os agentes económicos e ambientais n aproximar as suas políticas, n interligar as suas actividades e n optimizar n utilização do espaço marinho e costeiro de forma ambientalmente sustentável" (Documento de Trabalho/Plano de Acção, p. 7). 79 "A Comissão criou uma função de «Política Marítima», cuja tarefa é analisar os assuntos marítimos e as políticas que os afectam, assegurar n coordenação entre as políticas sectoriais, garantir que as interacções entre elas sejam tidas em conta e pilotar o desenvolvimento de instrumentos políticos sectoriais" (p. 5). 80 Comunicação da Comissão no Parlamento Europeu, ao Conselho, no Comité Económico e Social Europeu e no Comité das Regiões - Orientações para uma abordagem integrada da política marítima: rumo n melhores práticas de governação marítima integrada e de consulta das partes interessadas, Bruxelas, 26 de Junho de 2008 (disponível em http://eur-lex.europa.eu/ 77

LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0395:FIN:PT:PDF). 81 "Um quadro de governação integrado para os assuntos marítimos exige instrumentos horizontais de planificação que sejam comuns às políticas sectoriais ligadas no mar e apoiem a elaboração conjunta de políticas. Os três instrumentos que se seguem são especialmente importantes: n vigilância marítima - crucial para ma utilização segura do espaço marinho -, o ordenamento do espaço marítimo - um instrumento de planificação essencial para uma tomada de decisão sustentável -e uma fonte exaustiva e acessível de dados e informação" (p. 5).

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garantir a segurança marítima e a protecção do transporte marítimo, a protecção do ambiente marinho, o controlo das pescas, o controlo das fronteiras externas e outras actividades de fiscalização do cumprimento da legislação; - Elaborará um guia para promover um maior ordenamento do espaço marítimo por parte dos Estados-Membros; - Tomará medidas com vista à criação de uma rede europeia de observação e de dados sobre o meio marinho e promoverá uma cobertura cartográfica multidimensional das águas dos Estados-Membros, a fim de melhorar o acesso a dados de alta qualidade. No que toca aos domínios materiais de acção, a Comissão elegeu os seguintes: a) Maximização da utilização sustentável dos oceanos e mares82, para o que

- Proporá um espaço europeu do transporte marítimo sem barreiras; - Preparará uma estratégia global para o transporte marítimo para 2008-2018; - Proporá uma nova política portuária, que tome em consideração os múltiplos papéis dos portos e o contexto mais vasto da logística europeia; - Apresentará propostas destinadas a reduzir os níveis de poluição atmosférica causada pelos navios nos portos, nomeadamente suprimindo as vantagens fiscais associadas ao fornecimento de electricidade a partir da rede terrestre; - Formulará orientações relativas à aplicação da legislação ambiental comunitária pertinente ao desenvolvimento dos portos; - Incentivará a formação de clusters multissectoriais83 e de centros regionais de excelência marítima e promoverá uma rede europeia de clusters marítimos; 82 "O principal objectivo de uma política marítima integrada da União Europeia é criar ns melhores condições para n utilização sustentável dos oceanos e mares, permitindo o desenvolvimento dos sectores marítimos e das regiões costeiras. (. .. ) Contudo, há muito potencial por aproveitar. Para garantir o crescimento sustentável de actividades ligadas no mar e assegurar, no mesmo tempo, que ns actividades marítimas se desenvolvam de forma a não comprometer a saúde do ecossistema, é indispensável ter uma visão estratégica actualizada que permita o desenvolvimento competitivo e seguro do transporte marítimo, dos portos e dos sectores conexos" (p. 8). 83 É elementar referir aqui, mais uma vez, o recente e - permita-se - magnífico estudo "O Hypercluster da Economia do Mar. Um domínio de potencial estratégico para o desenvolvimento da economia portuguesa", feito pela SaeR e coordenado pelo Doutor Ernâni Lopes, concluído em Fevereiro de 2009. Assumidamente "um estudo de economia política" (p. 5), o texto é de uma profundidade densidade tais que não pode deixar de ser lido e considerado por qualquer decisor político ou económico. Num registo tipicamente enquadrado na lógica e na perspectiva das Relações Internacionais, diz, por exemplo, que "o facto de que o activo potencialmente diferencindor e gerador de oportunidades de negócio e de intensificação tecnológica da economia portuguesa que constitui a posição geográfica de Portugal só pode ser aproveitado através da integração de Portugal e dos seus actores empresariais e científicos e plataformas cooperativas organizadas por actores globais que encontrem razões específicas para investir em Portugal no contexto do desenvolvimento dessas plataformas globais" (p. 6).

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- Reexaminará, em estreita colaboração com os parceiros sociais, as partes da legislação laboral da União Europeia de que os sectores marítimos estão excluídos; - Promoverá um certificado de excelência marítima; - Lançará acções-piloto para reduzir o impacto das alterações climáticas nas zonas costeiras e para se adaptar a tais alterações; - Apoiará activamente os esforços internacionais para diminuir a poluição atmosférica causada pelos navios e apresentará propostas ao nível europeu caso esses esforços não surjam efeito; - Apoiará activamente os esforços internacionais para reduzir as emissões de gases com efeitos de estufa causadas por navios e considerará as opções possíveis de intervenção comunitária neste domínio caso tais esforços não surtam efeito; - Tendo devidamente em conta o trabalho em curso ao nível internacional, apresentará propostas para que o desmantelamento dos navios obsoletos seja efectuado de forma eficiente, segura e sustentável do ponto de vista ambiental; - Adoptará medidas enérgicas para eliminar as devoluções e as práticas de pesca destrutivas, como o arrasto pelo fundo no alto mar em habitats sensíveis; - Adoptará medidas enérgicas para eliminar a pesca ilegal, não declarada c não regulamentada; - Promoverá o desenvolvimento, na Europa, de um sector aquícola inócuo para o ambiente. b) Construção de uma base de conhecimentos e inovação para a política marítima84, pelo que a Comissão

- Apresentará uma estratégia europeia para a investigação marinha e marítima; - Publicará convites à apresentação de propostas que cubram vários domínios no âmbito do Sétimo Programa-Quadro de Investigação para promover uma abordagem integrada e melhorar a compreensão dos assuntos marítimos; - Apoiará a investigação sobre a previsão e a redução do impacto das alterações climáticas nas actividades marítimas, no ambiente marinho, nas zonas costeiras e nas ilhas e sobre a adaptação às mesmas; - Apoiará a criação de uma parceria europeia relativa à ciência marinha, a fim de estabelecer um diálogo concertado entre a comunidade cientifica, o sector industrial e os decisores políticos. 14 "Ao ajudarem-nos a compreender mais profundamente os impactos das actividades humanas nos sistemas marinhos, a investigação e a tecnologia marinhas fornecem a chave para romper a ligação entre o desenvolvimento das actividades marítimas e a degradação do ambiente. O reforço da abordagem mullidisciplinar da ciência marinha pode contribuir para uma melhor compreensão das interacções entre as actividades marítimas, sendo, portanto, uma componente indispensável de ua política marítima integrada. Este reforço será igualmente fundamental caso se pretenda prever e atenuar tanto quanto possível os efeitos das alterações climáticas" (p. 12).

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c) Maximização da qualidade de vida nas regiões costeiras85, em ordem ao que a Comissão

- Promoverá o turismo costeiro e marítimo, no âmbito da próxima iniciativa sobre o turismo; - Preparará uma base de dados sobre o financiamento comunitário disponível para os projectos marítimos e as regiões costeiras e desenvolverá uma base de dados socioeconómicos para os sectores marítimos e as regiões costeiras; - Ptoporá uma estratégia comunitária de prevenção das catástrofes, que sublinhe os riscos a que estão expostas as regiões costeiras; - Promoverá o desenvolvimento do potencial marítimo das regiões ultraperiféricas e das ilhas86 • d) Promoção da liderança europeia nos assuntos marítimos internacionais87, para o que a Comissão

- Promoverá a cooperação no quadro das políticas europeias do alargamento e da vizinhança, bem como da Dimensão Setentrional, a fim de abranger as questões relativas à política marítima europeia e à gestão dos mares partilhados; - Proporá uma estratégia para a projecção externa da política marítima da União mediante um diálogo estruturado com os principais parceiros88 • "'"Na IÍltima década, o crescimento demográfico nas regiões costeiras e insulares foi duas vezes superior ao crescimento demográfico médio llfl União Europeia. As comunidades costeiras são tam/Jhn o destino da maioria dos turistas na Europa, pelo qtle a necessidade de reconciliar o desenvolvimento eco11ómico, a sustentabilidade do aml1iente e a qualidade de vida nessas regiões se coloca aí com maior awidade" (p. "13). Num outro prisma, olharíamos para esta realidade como o problema da desertificação do interior, designadi:lmentc em Portug<1l. .. 6 " Como os arquipél<1gos d<1 Madeiril e dos Açores. Como se diz no Documento de ·n-almlho/ Plmw de Acção, <1 "Comisstio está convicta de que a criação de uma rede para i11temlmbio das mellwres

práticas entre ilhas, regiões ullrnpmféricas e outras regiões marítimas isoladas podia contribuir tanto 11am ultrapassar os efeitos do isolamento como para potenciar o desenvolvimento marítimo suste11táve/" (p. 27). 7 " "A Unitio Europeia continuará a envidar esforços com vista a assegurar uma governação internacional dos assuntos marítimos mais eficiente e a fazer cumprir o direito marítimo internacional, instando os Estados-Membros a ratificar os instrumentos pertinentes. Neste contexto, promoverá a coordenação dos interesses europeus nas principais instâncias internacionais" (p. 14) (sublinhado nosso). No Documento de TJ·alwlho/Plano de Acção (p. 31) <1cresccnta-se que a "Comissão irá manter uma base de dados sobre a ratificação pelos Estados-Memln·os das convenções internacionais no sector marítimo e incentivar ( ... 9os Estados-Membros a aplicarem e ratificarem as convenções internacionais (. .. ). Tal não deve impedir a Comunidade Europeia (ou a UE) de se tornar Parle Contra/ante de tais convenções internacionais quando isso for oportuno" (sublinh<1do nosso), o que, cada vez que acontecer, renovará a questão da (re)distribuição de poderes entre a UE e os Estados-Membros no quadro das pertinentes esferas.

"" "(. .. )os assuntos marítimos serão regularmente lema de debates com os parceiros da União Europeia que já adoptaram medidas a favor de uma abordagem marítima integrada, nomeadamente a Austrália, o Canadá, o Japão, a Nomega e os Estados-Unidos, mas também com outros parceiros, como o Brasil, a China, a India e a Rússia" (p. 15). A propósito do Brasil, relembre-se a proposta do Secretário de Estado João im Gomes de uma estratégia pi1m os oceanos no âmbito da CPLP, pelo que Portug<1l deve posicionar-se pam liderar aquele processo de diálogo c dcb<1te no contexto da UE.

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Jorge Gaspar

e) Promoção da visibilidade da Europa marítima89, domínio no qual a Comissão

- Criará um Atlas europeu dos mares como instrumento pedagógico e como forma de chamar a atenção para o nosso património marítimo comum; - Proporá a celebração de um dia marítimo europeu90, a fim de aumentar a visibilidade dos assuntos marítimos e promover ligações entre as organizações que se ocupam do património marítimo, os museus e os aquários.

III. Conclusões

1. A Europa e o Mar têm aparecido no discurso político dominante em Portugale mais notoriamente ainda nas práticas governativas- como "projectos" quando não antagónicos pelo menos inconciliáveis nos seus termos e propósitos. A "opção europeia" parece ter ditado a obrigatoriedade de o País virar as costas ao Atlântico, como se o seu contrário se traduzisse numa traição imperdoável a um parceiro inominada. 2. A adesão de Portugal às Comunidades Europeias determinou um leque vasto de alterações na vida política, económica e social portuguesa, as quais, muito naturalmente, se traduziram também num diverso enquadramento político e jurídico da nossa relação com o Mar. As várias e sucessivas fases da integração europeia e as concomitantes transferências de competências e parcelas de soberania dos Estados-Membros para as Comunidades modificaram substancialmente - umas vezes no plano formal, outras no não menos relevante domínio da prática político-diplomática - os poderes estaduais sobre o Mar e os seus recursos. 3. O quadro dos instrumentos de soft law da CE influencia e condiciona, de modo mais ou menos visível, a definição e a execução das políticas públicas nacionais no domínio do Mar. 4. Todas as políticas da Comunidade - directa ou indirectamente - tocam a relação com o Mar e o espaço do Mar, donde que a imprescindibilidade da cooperação e da afirmação de plataformas de interacção entre a CE, os seus Estados-Membros e países e organizações internacionais terceiras com competências e responsabilidades nesta área se ergue como um elemento notoriamente reconhecido. 89 "Uma política marítima integrada deve procurar aumentar n visibiUdnde dn Europa marítima e melhorar n imagem das actividades marítimas e das profissões ligadas no mar. Deve ainda promover o património marítimo europeu, apoiando ns comunidades marítimas, incluindo as cidades portuárias e ns comunidades piscatórias tradicionais, os seus produtos artesanais e as suas técnicas tradicionais, e fomentando n criação de ligações entre elas que incrementem o seu conhecimento e visibilidade" (p. 15). 90

Dia 20 de Maio.

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5. A Decisão n. 2 98/392/CE tem uma enorme importância jurídica e não pode ser lateralizada em nenhuma das discussões que envolvam a relação de Portugal com o Mar, pois convém não esquecer que a aplicação prática dos respectivos pressupostos e disposições é politicamente caracterizável e evidencia consequências no plano das relações internacionais e da economia mundial que fazem. delas um elemento analítico fundamental. 6. O carácter dinâmico e o propósito integrador do "projecto europeu podem determinar que no futuro outras competências dos Estados-Membros passem para a esfera da CE ou que nesta permaneçam consolidadamente, impondo, desse jeito, uma nova conformação das posições jurídicas e uma diferente colocação política de Portugal no quadro da Convenção de Montego Bay. 7. O Livro Verde rapidamente parte para considerações de base jurídico-política e para postulados de raiz político-estratégica que, sem grandes dificuldades de interpretação, evidenciam o seu propósito devotadamente integrador das várias e diversas manifestações de poderes nacionais sobre o Mar. 8. O seu estilo de redacção marcante de um inequívoco texto de soft law- quando, para mais, com origem na Comissão - carrega consigo um lote de imbricações e imposições de posições de princípio para os Estados-Membros, pois não apenas alicerça como reforça as obrigações destes em matéria de cooperação e solidariedade capazes de, a prazo - e na já antes afirmada moldura da dinâmica do "projecto europeu" -, evoluírem para perdas ou partilhas de poderes. 9. Não deixa de ser significativo, nos planos político e jurídico, que o Livro Verde sobre a política marítima da UE coloque de modo tão claro e aberto as questões da reforma institucional e do processo decisório. 10. Portugal não pode deixar de cuidar com particular atenção e dedicação as implicações que a tão falada reforma institucional da UE e as propaladas alterações nos princípios e nas regras do respectivo processo decisório podem trazer para a esfera da sua -nacional/estadual - política para o Mar. 11. Uma visão estratégica sobre o Mar exigirá dos poderes públicos portugueses uma adequada antecipação das consequências que uma nova e diversa arquitectura institucional e que um reconstruído processo de decisão que mexerá com os poderes dos Estados-Membros produzirão sobre as concretas esferas de acção que restarão para cada um destes. 12. Na história da CE e da UE - do "projecto europeu temos assistido a reiteradas práticas de comunitarização de políticas e de domínios de intervenção e responsabilidades dos Estados, as quais passam por constantes exercícios de penetração mútua entre instrumentos de soft law, tais como este Livro Verde, e de hard law. 13. Também por isso se justificará uma indiscutível firmeza por parte das autoridades portuguesas na negociação dos caminhos e das opções que no futuro levarão à convolação do soft law em hard law, o que vale por dizer que nos 11

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Jorge Gaspar

encontramos no tempo histórico certo para a defesa do interesse nacional de Portugal como Nação e Estado Marítimo e para a demonstração nos tabuleiros da diplomacia e da política europeias - on job e não apenas na retórica discursiva das intervenções políticas e na semântica dos textos normativos da sua vocação atlântica. 14. As acções- ou omissões- do Estado português têm reflexos em mais do que uma esfera nos rolamentos dos fora internacionais e deve ser lembrada com redobrado ênfase a Declaração efectuada no contexto da aprovação pela CE da Convenção de Montego Bay sinalizadora da possibilidade de o carácter dinâmico e evolutivo da UE poder ditar o alargamento das competências e do espectro de intervenção da CE no espectro da Convenção de Montego Bay, naturalmente à conta da compressão fatiada da soberania dos seus Estados-Membros. 15. Expressões como modo de elaboração das políticas, modo da tomada de decisões e quadro político coerente - utilizadas no soft law comunitário - levantam um universo vasto de questões em torno das dicotomias Cooperação vs. Integração e lntergovernamentalidade vs. Supranacionalidade de políticas o qual se torna tanto mais sensível quanto coloca em causa a potencial capacidade de Portugal de gerir racionalmente a sua relação com o Mar.

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WHICH POLICY OF COOPERATION lN MATTERS OF SECURITY AND DEFENCE DOES PORTUGAL NEED TO ADOPT lN AFRICA? Luís Manuel Brás Bernardino bernardino.lmb@hotmail.com

WHICH POLICY OF COOPERATION lN MATTERS OF SECURITY AND DEFENCE DOES PORTUGAL NEED TO ADOPT lN AFRICA?

Luís Manuel Brás Bernardino *

Resumo: O artigo aborda as questões de política de Cooperação em matéria de defesa que Portugal deve adoptar em África. Palavras-chave: Política de Cooperação, Defesa, Portugal, África. Abstract: Portugal must continue to lead the process of cooperation for Defence and Military consolidation in Africa, helping to prepare the PALOP's Armed Forces, to cooperate and if necessary, participate in the "African Standby Forces" and also contribute to the implementation of the "Continental Early Warning System" working in dose cooperation with African Regional Organisations and assisting them in the consolidation of the "African Ownership". Key-words: Cooperation Policy, Defence, Portugal, Africa.

Introduction When we receive news frorn the African continent, in particular frorn the "Portuguese-speaking African Countries" (PALOP), which we instinctively associate to the Cornrnunity of Portuguese-speaking Countries (CPLP), a question often comes to one rnind: "Which policy of cooperation in matters of security and defence does Portugal need to adopt in Africa?". With this airn of finding a coherent answer, this article considers the past, present and future of Portuguese-African relations, in an atternpt to point new ways and have a glirnpse of the alterna-

*Major do Exército.

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Luís Manuel Brás Bernardino

tives to the current Portuguese Foreign Policy for Africa, combining and enhancing both the bilateral relations with the PALOP and the multilateral relations with the CPLP, EU and the African Regional Organizations. Throughout the decade that the CPLP has been active, Portugal has proved to be one of its main drives and a leading nation in many of the processes of institutional growth, particularly in the field of cooperation on matters of defence. Portugal, was the founder of CPLP back in 1996 and it's most dynamic enthusiast ever since, ard hosted the 2001 summit, drafting the twelve objectives of the institutionalized cooperation1, parallel to the Technical-Military Cooperation with the PALOP. For over thirty years Portugal has played an active and uninterrupted role in the "new" Africa, contributing to a higher operational status of its Armed Forces and collaborating in the construction of the African State, suppor-ting the Reformation of the Security and Defence Sectors (henceforth referred to as SSR and DSR respectively). ln addition, since 1991 Portugal has been involved in the United Nations mandated peace operations in African soil, especially in Angola (UNAVEM II, UNAVEM III and MONUA), Mozambique (ONUMOZ), the Western Sahara (MINURSO), and, more recently, in a EU sponsored peace mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUC), including minor representations in other regional conflicts, mostly in the Sub-Saharan region. This desideratum gives Portugal greater responsibility towards the PALOP and Africa, based not only on its more than five hundred year-old common past, but also on the role Portugal currently plays in the EU, UN, NATO and African Regional Organizations, in particular thit regarding cooperation on security matters and support to regional development in Africa. To the extent of its capabilities, Portugal has assisted the PALOP in multiple domains of bilateral cooperation (education, health, justice, etc.), playing a significant role in security and defence. Bearing this in mind, Portugal has recently adjusted its foreign policy for Africa through the November 24th Resolution of the Council of Ministers nr. 196/2005 entitled "A Strategic Vision for Portuguese Cooperation" 2• There Portugal aimed to develop strategic multilateral cooperation of variable geometry that may enable the country to become a key player African Regional Organizations, whilst promoting itself within NATO, UN and specially the EU on account of an internationally recognized, though under explored, African affinity.

1 ln the 6t" Regular Meeting of the CPLP Minister Cabinet, which took place in S. Tomé and Principe on July 31'1 2001, a decision was made to make the Defence component a Community objective, by adding line b) to Article 3 of the CPLP Statutes and bringing this subject to the consideration of the Heads of State and Govemment at the Maputo Summit in July 2002. 2 Published on the 22nd of December of 2005, in the Official Journal of the Portuguese Republic (Diário da República Portuguesa I Série- B/N° 244/2005) [accessed on the Internet in: htlp:llwww.ipnrl.mne.gov.ptlimngeslstories/Publicncoes/Visno_Estrntegicn_editndo.pdfl.

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The Portuguese perspective on political-strategic cooperation to Africa

The present-day legal framework of Portuguese cooperation with Africa, with the intention to promote development and security, underlines the will to reorganize a~d integrate this dimension as a "truly national" ambition, aiming at objectives of greater magnitude, dimension and range. ln the area of security and defence, the General-Directorate of National Defence Policy (DGPDN), in accordance with the Ministry of Foreign Affairs (MNE) 3, presented in April 2006, at the Portuguese Military Staff College (IESM), the "Main Guiding Lines of the Cooperation Strategy on Security and Defence with Africa", referred to in the main "Strategic Guidelines for Military Cooperation" 4 • This guiding document defines the four main strategic courses of action intended to promote military cooperation: Bilateral, CPLP, Trilateral and Multilateral. The "Bilateral" has the purpose of strenghtering the individual capacities of the PALOP, mainly through the RSS and the RSD. The "CPLP" envisions the integration and stimulation of Defence as the way to achieve operational readiness and re-qualify the PALOP Armed Forces, for the benefit of African regional security and "African Ownership". The "Trilateral" approach relies on the cooperation with France (the "RECAMP"5 programme) and the U.S.A. (the "ACOTA" programme)6• The "Multilateral" is intended to develop the strategic cooperation

ln 2005, the Ministry of Foreign Affairs of Portugal made public "The Strategic Vision for Portuguese Cooperntion", a vision partly derived from the "XVII Constitutional Government Progrnmme" . 4 Approved in January 2006 by the Portuguese State Secretary for National Defence and Maritime Affairs. 5 The French Programme of Support to Peace Missions in Africa, also known as "RECAMP" (Rienforcement des Capacités Africaines de Maintien de la Paix), established in 1996, is currently developed in 40 African countries and relies on a global approach with credible partnerships in order to increase the regional conflict prevention and management capabilities of the African States. ln this respect, the pursuit is the "africanization" of the Technical Military Cooperation, which is " ... assumed as one important aspect of the new French foreign policy..." (Faria, 2004, 23). lt represents a reinforcement of the multilateral cooperation to the detriment of the classical cooperation (bilateral), which gave a new dimension to the EuroFrench programme. The fact that this programme is currently integrated in the "European Security and Defence Policy" gives it a multinational dimension and enables cooperation and Humanitarian Assistance so that Africa is more effective. 6 France, the United Kingdom and the United States of America co-signed in May 1997 a trilateral initiative of cooperation that became known as the "P-3 Initiative". The purpose was to harmonize their support programmes to build-up African military capabilities ("Capacity-building Progrnmmes"). France had the "ReCAMP" programme and the United kingdom the "UK Peacekeeping Training Support Progrnmme", whereas the U.S.A. had, for example, the "Africa Crisis Response Initiative" (ACRI), the "African Crisis Response Force" (ACRF) and more recently the "African Contingency Operntions Trnining and Assistance" (ACOTA) and the "Regional African Peacekeeping Programme" (ARP) (Berman, 2002,1-3) (OSCE, 2004, 20-21).

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with ARO, the EU and other players that, given a determinate conjunction, can integrate the "Programme of Support to Peace Míssíons ín Africa" (PAMPA). That innovative program, in line with a European Strategy for Africa and mainly destined to the PALOP, is developed around four main axis, from which the cooperation with African Organisations (AU, SADC and the ECOWAS) is highlighted as one of the most ground-breaking strategies. The inclusion of the European Security and Defence Policy (ESDP) for Africa allows for a different support and for an increased intemational visibility, namely through the participation in the Euro-French programme "EURORECAMP". This programme is a consolidated strategy under which conjuncture partnerships and cooperation opportunities of national interest may arise. Therefore, it must become a decisive goal for the Portuguese intervention in Africa, particularly outside the "lusophone" countries. Thanks to this programme, France has worked in benefit of African regional security and defence, contributing to the peaceful resolution of conflicts through the necessary reinforcement of African peacekeeping capabilities. This initiative, a sibling to the "African Ownershíp" in terms of prestige and amount of means involved, was a success in the past and carries on as an effective strategy for the present and a safe bet for the future. It applies not only to the EU Member-States that develop strategies of cooperation with Africa, but also to other organizations outside the European territory, possibly the CPLP via Portugal. Portugal, a member of the EU and other Intemational Organizations (such as the CPLP) willing to commit to this goal, aspires to be an active element in the cooperation with Africa. By aligning its procedures with the EURORECAMP programme, Portugal could become the liaison between countries, organizations and continents, playing a central role in the strategic cooperation with the African continent. This aspiration would increase the Portuguese credibility and prestige not only in Europe and Africa, but worldwide. Thus, we believe that PAMPA is neither opposed to the Portuguese role within CPLP nor a duplication of its efforts, but rather an assertion of the Portuguese widely recognized, though dormant, capabilities. Portugal can assume, within the CPLP, some of these projects, which even if not concurrent or competitive, must at least be parallel and above all strategically convergent. Cooperation in general and military cooperation in particy.lar is the keyelements of the Portuguese Foreign Policy and it would not be possible to fully understand what the CPLP means to Portugal otherwise. However, the notion that cooperation among countries is the result of humanitarian and politicai issues or cultural and linguistic affinity has become invalid. Nowadays the focus is on the balance between interests and advantages, as well as on the harmonization of politicai, diplomatic, geo-strategic or geo-economic perspectives. It is therefore important that the CPLP is considered in terms of a permanent Portuguese strategy towards Africa.

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The importance of Technical-Military Cooperation to Portugal

Of all kind of cooperation, the Technical-Military Cooperation has been the most relevant when referring to the PALOP and the CPLP. Evidence of this point is the findings of the April 27th_ 28th 2006 international seminar held at IESM, on "Portuguese Cooperation in Africa: Stimulation of Security and National Defence Policies". The so-for unpublished findings state that "cooperation with Africa is one of the main concerns of Portuguese foreign policy and Militan;-Technical Cooperation is essential to the prosecution of peace, security and sustained development". lt is important to underline that the Military Cooperation with Africa intends to adjust the PALOP Armed Forces to the social economy and development situation of the respective countries, defining the structure and organization in accordance to the mission and ensuring the capability to defend national sovereignt)" economic interests and population welfare in a context of democracy and subordination of the Armed Forces to freely elected civilian authorities. The SSR and the DSR, in line with the current ESDP for Africa, must be one of the priorities for the Portuguese-African and European-African cooperation. The Portuguese Government sees Technical-Military Cooperation as a priority of the cooperation with the PALOP. Along with institutional cooperation, Technical-Military Cooperation is one of the basic axes for democratic consolidation, "good governance" and sustained development. To the beneficiary countries, Military Cooperation is simultaneously a source of development support and a key element of the democratic system consolidation, encouraging the economic and social development through training/education and rehabilitation of structures. Thus, it is a source of stability in the process of democratic transition and consolidation. ln this sense, the desired end state is to give support to the Public Aid to Development and to help achieve the objectives defined in the Millennium Development Goals7 • We have an historical and cultural affinity- even blood bonds- with the PALOP. These ties make those countries feel that Portugal and the Portuguese have both the will and the capacity to understand and support them. Also, our common language may only facilitate our assistance and influence in areas of renewed geo-strategic interest. The Portuguese Armed Forces, while conducting Technical-Military Cooperation, have progressively become an ever more efficient instrument of our 7 The "Declnration of the Millennium", adopted in 2000 by all 189 State-members of the UN General Assembly, launched a decisive process of global cooperation for the 21't century. A great impulse was given to the issues of sustained development, due to the identification of the greatest challenges to Mankind in the threshold of the new millennium and to the ratification/approval of the Millennium Development Goals (eight goals broken down into eighteen quantifiable targets) to be achieved by the international Community within 25 years [http://www.ipnd.mne.gov.ptl].

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National Defence and Foreign policies, serving as a catalyst to other forms of cooperation and helping preserve Portuguese culture, language and prestige overseas. ln addition, there is also the international prestige achieved by our good performance in UN, NATO and EU Peace Operations, as well as our EU Presidency in the 2nd Semester of 2007. Portugal must know how to make the most of this historical moment and unconditionally commit to an effective strategic cooperation with the PALOP and Africa in order to avoid falling behind other EU and CPLP countries. Technical-Military Cooperation brings enormous advantages to Portugal in as much as the training of CPLP Officers and NCO's is indeed the education of the governing elites (in most cases, power lies in the hands of the military or former-military) and thus helps bring those countries closer together. Military Cooperation must be a national goal to Portugal because it dignifies the nation and contributes to its economic growth and diplomatic influence. Worthy of mention are some guidelines already established by the Ministry of National Defence as far as cooperation is concerned. Bilateral relations remain as the keystone, oriented to the SSR and the DSR of the PALOP. As for as multilateral relations are concerned, the highlight goes to the actions within CPLP designed to train their Armed Forces and prepare them to operate in UN or African Organisations Peace Support or Humanitarian Aid operations.

Portugal in the context of the African Regional Organizations Portuguese influence within CPLP, the tradition of cooperation with the PALOP and the continued participation in Peace Operations in Africa teU us that Portugal has an important role to play with African Organisations. Portugal has promoted African security and development for, as we ali know, " ... there is no development without security and without development security does not exist ...", hence the need for these organizations to increase their influence and capacities by establishing partnerships and defining common objectives. The Portuguese believe that Portugal can assist in the prevention and combat against the threats and risks posed to the African States (for instance, the danger of having the power in the hands of the military and not the other way around, i.e., the armed forces subordinated to the politicai power), contributing to a consolidated democratization and a smoother transition to the "Democracy of Globalization". Support must be given to the creation of "African Standby Forces" and to the implementation of a "Continental Early Warning System CEWS" and there is also room here for Portuguese collaboration with African Regional Organizations, conjugated with the ongoing multilateral EU cooperation. African Organisations have expressed their interest in a closer cooperation 92

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with the CPLP and Portugal, particularly in matters of security and defence. This interest is due to the CPLP "successful" participation in the prevention and pacific resolution of conflicts in Africa and to its increasing importance near the African Sub-regional Organizations where African Sub-Regional Organisations members are represented8 • ln multilateral terms, the emphasis is on the actions at Community levei destined to prepare their armed forces for UN or African Regional Organizations Peace Operations. As for as EU geographicallayout is concerned, Portugal finds itself in one of the apexes of the strategic triangle with Africa and can thus assume a major role in alleviating ARO economic, social and politicai tensions, which may have a direct and/or indirect impact on current European foreign and defence policies (especially the issue of population migration in search of prosperity, welfare and security, as well as the possibility of UN intervention for regional crisis management). We are certain that Europe will not cease cooperation with underdeveloped African countries so as to avoid the widening of the cultural, social and technological gap between North and South and the disastrous consequences therein. The ESDP, designed for the development of democracy, the RSS and the RSD of the States and the promotion of the rule of law and good governance, envisions the integration of the Armed Forces in this process as a vital step for economic development. Therefore, the participation of countries that are welcome and credible in the eyes of the African States is essential to help them achieve their full sovereignty. It is worth emphasihing that Portugal also plays a major role in establishing a link with Africa at NATO levei, due to Portuguese recent history and influence in this continent. The fact that Portugal is one of NATO's founding nations and that one of NATO's Commands is based in Portuguese territory - symptomatically, the Joint Command Lisbon (JCL) has recently assumed an "Africa oriented" role - tells us that Portugal must play an active part in this process. Indeed, NATO can be a facilitator of regional stability in Africa, offering to assist and promote the development of effective military capabilities that allows African Nations to carry out Peace Support Missions and defend their own territories.

The influence of the CPLP on Portuguese foreign policy towards Africa

At CPLP levei, Portugal has assumed, since the beginning in 1997, the leading role in terms of Defence and Military cooperation. Perhaps the biggest 8 The PALOP are members of the African Sub-regional Organizations that encompass their areas of influence, namely the SADC (Angola and Mozambique), the ECOWAS (Cape Verde and Guinea-Bissau), the ECCAS (Angola and S. Tomé and Principe) and CEN-SAD (Guinea-Bissau) (Faria, 2004).

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challenge for the Portuguese is to keep this preponderance since Brazil has become a direct competitor for this role. The Permanent Secretariat for Defence Matters (SPAD), the CPLP Centre of Strategic Analysis (CAE), the "Felino" Military Exercises and many other initiatives have always been led by the Portuguese, with Brazil following dose behind. The PALOP and East-Timor consider this leadership to be natural as they have always benefited from Portuguese bilateral cooperation via Technical-Military Cooperation. However, the extremely active and consolidated9 Brazilian foreign policy towards non-CPLP Africa is an enormous challenge to Portugal, particularly in terms of cooperation with "non-PALOP" African States and African Organisations. Compared to Brazil, Portugal has done very little or dose to nothing in this area. Two aspects stand out from Portuguese approach to the "Luso" 10 Countries: on the one hand, the development of security and defence within the CPLP via multilateral cooperation and, on the other, the bilateral relations, mainly with the PALOP but also with other African countries. ln the first case it is fair to say that the CPLP is taking the first steps to consolidate the progress made so far 11 • As far as bilateral cooperation is concerned, Portugal needs to harness its over three-decade experience and do well by it in the future. Portuguese cooperation with African countries, namely the PALOP, has been continuous ever since the independence of the former colonies. However, it has not always been conducted for the benefit of Portugal. This is one of the findings of the aforementioned Resolution 196/2005. The document defines cooperation with the PALOP and the CPLP as one of the keystones of the Portuguese foreign policy and an essential instrument in our relation with Africa. The cooperation policy is a reflection of our foreign policy: in the first place, the intention of reinforcing cooperation with the PALOP (and East-Timor); in second, the promotion of the Portuguese language and culture as an heritage to be preserved throughout the world via the CPLP. Finally, the reinforcement of the Portuguese role and influence on the international decision9 The African Bureau of the Ministry of Exterior Relations, led by Ambassador Fernando Jacques de Magalhães Pimenta, is mainly focussed on bilateral relations with the majority of the African countries and issues related to the Economic ComqiUnity of the West African States (ECOWAS), the West African Economic and Monetary Union (WAEMU), the Economic and Monetary Community of Central Africa (CEMAC), the Union of the Arab Magreb (UMA), the Zone of Peace and Cooperation of the South Atlantic (ZOPACAS/ /ZPCSA) and the New Partnership for Africa's Development (NEPAD) and to other regional organizations in Africa. [http://www2.mre.gov.brldeaf!dafl.htm]. 10 Luso - the countries with Portuguese as the officiallanguage. 11 Owing to the "Protoco/ of Cooperation of the Portuguese-speaking Countries in Matters of Defence", signed in Cape Verde on September 1711' 2006, during the 9'h Meeting of CPLP Ministers of Defence. The protocol states that its global objective is: "( ... ] to promote and facilitate the cooperation between State-members in matters of Defence, through the systematization and clarification of the activities to undertake..." .

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-making process, particularly, when referring to the African Agenda. To Portugal, the EU and the ARO involvement in the process are strategically decisive (Strategic Vision, 2005, 3). The integrated Portuguese vision for the CPLP and Africa relies on government ability to bring different projects together, to set common strategies and to define financial effort priorities. The above-mentioned document states that "... the relation with the PALOP is one of the keystones of our Joreign policy, together with the European integration and the Atlantic alliance...". Thus, and in a logic perspective of cooperation between peers, " ... the development of these countries and their integration in a global economic dynamic are important objectives of our Joreign policy." (2005, 2-7). Cooperation with Africa must be a coherent and integrated project oriented towards "national" and "strategic" objectives. If the Portuguese strategy for the south hemisphere is hereby defined, the fact that defence and security is attributed to the Ministry of Defence, specifically the General-Directorate of National Defence Policy, means that this particular cooperation is not integrated in the framework of other areas of cooperation. Perhaps this is the unfortunate reason why security and defence cooperation is not included in other inter-ministerial projects and therefore relies on separate funding. The Official Development Assistance (ODA) budget for the PALOP does not encompass security and defence cooperation expenses. However, they should be included in the percentage of the Gross Domestic Product allocated to ODA, as it would improve our national contribution to the Millennium Development Goals. Portuguese politicians often refer to the CPLP as the object of multilateral cooperation, as do many national key documents, such as the Strategic Concept of National Defence and the current Government Programme. By materializing these politicai intentions, Portugal seems to be the CPLP member that currently gives the most importance to the community and actually considers it a distinctive trait of its national identity and strategies. As such, the CPLP State-Members should follow the example set by Portugal and assume a greater commitment to the CPLP objectives in order to consolidate the community and guarantee its success in a global world. This commitment is expressed thought the reinforcement and refinement of internal cooperation, which is the drive and purpose of the community in the first place. Never the less, the other CPLP countries do not seem to give it the sarne importance in terms of their externa! relations and internal organization. The CPLP therefore lacks the internal cohesion that would allow it to play a relevant international role. Thus far, the State-members have preferred to conduct their own foreign policies through bilateral and sometimes multilateral relations but always to the detriment of a formal multilateralism effectively supported by the Community.

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Luís Manuel Brás Bernardino

Even though, ali State-Members ratified and signed the CPLP Charter on July 171h 1996, there is no consensus about the community's main role and a complete harmonization of national interests and foreign policies is still to achieve. The "Lusophone Community" has to address severa! structural issues mostly derived from the fact that each one of the State-members belong to different regions with specific strategies and interests (for example, Brazil belongs to MERCOSUL, Mozambique joined the "Commonwealth", Guinea-Bissau, S. Tome and Príncipe and Cape Verde joined the "Francophone" Community and Portugal is a member of the EU and NATO). lt is not always possible to harmonize this disparity of interests. National resources are scarce and a choice must often be made between national and CPLP priorities. The eventual increase of CPLP influence in Africa and African Regional Organisations might change this situation in the future. The countries with greater development potential, i.e., Portugal, Brazil and Angola will play a vital role in the revitalization of the CPLP, making it possible for the community to undertake other endeavours for the construction of a "new" Africa.

Conclusion Portugal, albeit limited in terms of material and financial resources, manages to harness the full potential of its human resources, its diplomatic aptitude, its wide experience in Technical- Military Cooperation and Peace Support Operations and the vast knowledge of the African continent and its people. Portugal is therefore in excellent conditions to lead not only the politicai, economic and cultural cooperation but particularly the defence cooperation with the African lusophone and non-lusophone countries and organizations, thus assuming a position of prominence in the relationship with the CPLP and African Organisations. Portugal currently lives a favourable conjuncture that will allow the nation to guide its multilateral strategies towards this reality. Current Portuguese Society of Innovation configuration points to an increasing importance of ARO and the African continent in the present process of globalization. The CPLP which is the representative organization of the "lusophone world", rather than a mere executor of ODA cooperation programmes, must also be a forum for the discussion and debate of the problematic issues that our world faces today. The CPLP must focus on inter-state cooperation so as to increase its visibility, for the benefit of its State-Members. ln this respect, Portugal must continue to lead the process of cooperation for Defence consolidation, helping prepare the PALOP Armed Forces to serve in the "African Standby Forces" and contributing to the implementation of the "Continental Early Warning System". Portugal must also work in dose cooperation with ARO to assist in the consolidation of the "African Ownership". 96

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Which policy of cooperation in matters of Security and Defence does Portugal. .. , pp. 85-97

EU, UN and NATO participation-wise, Portugal must make the most of its existent cooperation structures and help develop a bilateral and multilateral "African strategy" via the CPLP, a role that would increase Portuguese status within those organizations. This intention would undoubtedly rekindle the "African flame" in every Portuguese, an essential condition for the prominence of Portugal within the CPLP, Europe and Africa and even throughout the world.

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RUSSIAN ENERGY AND FOREIGN POLICY: SOURCES, LIMITS, AND IMPLICATIONS Arne H. Schroer schroer@uni路passau.de

RUSSIAN ENERGY ANO FOREIGN POLICY: SOURCES, LIMITS, ANO IMPLICATIONS

Arne H. Schroer*

Resumo: O artigo aborda as questões energéticas na Rússia e as implicações da sua política para os seus vizinhos e clientes. Palavras-chave: Política energética, Rússia, política externa, União Europeia, comércio internacional de energia. Abstract: The concept of a Russian energy weapon is a myth. A dose look at internal and externa! elements of Russia's energy policy shows that Europe's high dependence on Russian energy imports is far less problematic than commonly assumed. The deployment of energy for non-economic foreign policy gains is generally difficult because of mutual interdependence, the special characteristics of the gas market, the difficulties to establish an international gas cartel, Russia's limited control over the Caspian states, and its fragile economic situation. Consequently, Moscow's attempts to use energy for foreign policy goals were limited at best. Rather, Russian foreign energy policy is driven by economic calculations, mainly as a result of the interconnectedness of Russia's politicai and economic elite. Contrary to general belief, the Kremlin's control over the energy sector is comparably limited, and, thus, its ability to mobilise domestic support for the use of energy for geopolitical reasons. But even if one assumes that the Russian government overcomes the multiple obstacles to use energy as a foreign policy instrument, it remains unclear how and for which aims it might do so. Moscow has neither a comprehensive energy strategy nor a clear idea of which foreign policy goals to pursue. Rather, Russian foreign policy in general seems to be drifting and responds mainly to shifting domestic or intra-governmental impulses. Consequently, to improve its energy security Europe needs to develop a more holistic approach, focusing on the development of its internal common energy market, a solution of the Ukrainian-Russian gas conflict, and a new framework for its energy relationship with Russia. Key-words: energy policy, Russia, foreign policy, European Union, international energy trade. *Assistente do Departamento de Ciência Política da Universidade de Passau, Alemanha.

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Russia's return to the international stage as a major power, its apparently more assertive foreign policy, and its seemingly more coercive attitude towards some of its neighbouring countries has incited renewed interest in Russia's internal politicai structures and in its foreign policy actions and goals. Because Russia's re-emergence to great power status is dosely linked to growing global energy demand and rising energy prices, in particular Moscow's domestic and foreign energy policies have received attention by European policymakers and observers of the country and often caused rising anxiety among them. The European Union member states are strongly affected by Moscow's energy policy decisions. Today Europe is the largest energy importer in the world, and its import dependence is constantly growing because of the foreseeable depletion of British and Dutch oil and gas reserves in the North Sea. Especially the reliable supply of crude oil and natural gas will be a major challenge in the next twenty years for the EU member states. According to the European Commission, the share of imported gas and oil will rise from 57% to 84% and 84% to 93% respectively until 2030. Europe's challenge of managing its import dependence is further complicated by its reliance on very few importing sources, with Russia being the most important one. Currently, Russia provides for 42% of the European Union's natural gas import and for 33.5% of its crude oil consumption, and it is highly unlikely that Russia's role as Europe's main energy supplier is going to change any time soon. Especially its significance as a major source for gas deliveries - Russia possesses the largest proven natural gas reserves, amounting to 26.3% of world total (on ali statistical data cf. British Petroleum 2007) - will not change in the foreseeable future because alternative sources of supply are limited, and Europe's natural gas consumption is steadily growing. During the last twenty years, it has almost doubled, and its increase is expected to accelerate even further as natural gas is a comparatively dean source of energy causing less greenhouse-gas emissions than other hydro carbonates. Hence, if the European Union wants to reach it's agreed upon aim of reducing its greenhouse-gas emissions by 20% until 2020, it has to extend its natural gas usage and consequently also the amount of gas import. While Europe's growing import dependence is already a formidable problem in itself intimes of high energy prices, the situation is further aggravated by concerns about Russia's role as a reliable energy supplier. Doubts about its trustworthiness started in 2005/2006 when Russia cut-off its gas transfers to Ukraine, thereby stopping the gas supply of Europe as well. This move and the preceding and following price increases towards Ukraine were regarded by many Western commentators as a retribution for the westward leaning of the Ukrainian government (see, for example, The Washington Post 2006). Fears about Russia using its "energy weapon" were further facilitated by Western 102

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visions of Russia emerging as an increasingly authoritarian and anti-democratic power, by the extension of governmental control over the Russian domestic energy sector, by the exclusion of a number of foreign companies from different upstreatn projects in the Russian energy market, and by the repeated statements of Russian leaders about the vital role of energy for Russia's foreign policy. Finally, Foreign Minister Sergey Lavrov's proposal that energy exports should be deployed directly for politicai and economic purposes and former President Vladimir Putin's idea of the establishment of an international gas cartel similar to OPEC caused deep anxieties that Russia might use Europe's dependence on Russian energy imports for politicai reasons. Thus, the dose energy partnership which had developed over decades, seemed to lose credibility, and EU member states started to regard their energy relationship with Russia as a major security problem. The fear of being politically blackmailed gave rise to a more geopolitical outlook toward the issue with energy security, understood as the provision of affordable, reliable, diverse, and ample supply of energy through adequate and multiple infrastructure (see Kalicki I Goldwyn 2005: 9), becoming a cornerstones of national and EU policies. Whereas the European Commission pushed for a more integrated EU external energy policy and proposed to focus on a norm-based approach to extend market-governance mechanisms beyond the Union's borders, some member states called for a more robust answer with Poland's proposal to deal with energy issues within NATO and to include energy disruption as a case to invoke Article 5 as the most securitized one. Although this idea was rejected by most member states, the notion that Russia might use energy as a foreign-policy tool is shared by many of them, and an intensive debate has started within the European Union and the national capitais about alternative supplier countries and optional transfer routes circumventing Russian territory. Yet, it is controversial if the current anxieties prove fully justified and if the actual EU policy towards Russia is capable of improving Europe's energy security. To evaluate in how far Russia poses a threat by using energy in pursuit of non-economic goals one has to look at a number of elements that influence Russia's energy policy, both internal and external. First, can gas and oil in general be used as a "weapon" and is Russia technically and economically capable of doing so? Second, since the Central Asian states might be an important alternative to Russian gas, and Russia relies already today on their deliveries to meet its own supply commitments to third countries, how much control does it exert over them? Third, has Russia used its energy to pursue other foreign policy aims so far, and did it achieve the results it had hoped for? Forth, how easily can the Russian government mobilize domestic support if it wants to use energy for politicai reasons? And, fifth, does the Russian govern-

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ment have a coherent foreign policy strategy including guidelines about how and in pursuit of which aims it will use energy as an instrument? Economics matters in international relations, and so does energy. But this does not imply that either of them can be easily used as a foreign policy instrument. The actual capability of a supplier state to do so depends first and foremost on his ability to significantly influence the behaviour and autonomy of a consumer state through supply changes on comparably short notice. Economics and energy can of course be used to change the character of an interstate relationship over longer periods, but this does not necessarily give one state power over another because the adversary has time to appropriately adapt his own economic strategy. Only as long as the consumer state's vulnerability, i.e. his inability to compensate and rebound from costs incurred as a result of policy changes of the supplier state (cf. Keohane I Nye 1989: 13), is high, the supplier state holds a credible amount of leverage. Hence, two conditions must be met for energy to be used as a tool for non-economic foreign policy gains: The supplier state must be capable of altering the amount of energy transfers swiftly, and this change must have a sufficient impact on the consumer state. ln how far these criterions are sufficiently fulfilled in Russian-European energy relations and if severe changes, like the emergence of a gas cartel are likely, is a subject of ongoing politicai and scientific debate. Many Western analysts have voiced their concern that Russia actively works to raise the vulnerability of its costumers, referring especially to the high degree of governmental control within the Russian energy sector. Particularly the operations of Gazprom, the largest extractor of natural gas in the world and the largest Russian company, have been criticized repeatedly as being driven by the government for the promotion of Russia's strategic interests abroad. Although Gazprom is a joint stock company, 51% of the shares are owned by the Russian state and it enjoys a number of legal advantages, most notably the exclusive right to own and operate gas export pipelines in Russia. Moreover, the government has supported Gazprom on severa! occasions like (1) diminishing the status of foreign partners in upstream projects in Russia, (2) purchasing energy assets in Western Europe, and (3) lobbying for alternative energy export routes to markets in the Far East and South Asia. Furthermore, the government has (4) pioneered the idea of an international gas cartel and Gazprom signed cooperation agreements with foreign gas producers, for example with the Algerian government-owned energy company Sonatrach. Thus, Gazprom's commercial initiatives are frequently described as politicai activities of the Russian government and regarded as a latent threat to European energy security. However, for a more comprehensive analysis, one has to bear in mind some further characteristics of the Russian gas complex:

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First, most of Gazprom's recent export projects have been developed in cooperation with foreign companies, including joint exploitations of gas and oil fields. These mutual projects include Blue Stream and South Stream, the cooperation with Wintershall at Urengoy, the joint venture with Eni S.p.A. in Astrakhan, the Gazprom-Shell cooperation in Sakhalin-2, the cooperation with E.ON-Ruhrgas, BASF and Gasunie in building Nord Stream and at South Russian fields, and the common plans with Total and StatoilHydro for the development of the Sl'\tokman field (cf. Mitrova 2008: 6). Thus, although the access of foreign enterprises to the Russian energy market is restricted, Western companies continue to be included in major project. Furthermore, Gazprom has swapped assets on a small scale with E.ON-Ruhrgas. Second, Gazprom's acquisition of assets in the European downstream sector facilitates mutual interdependence rather than further diversification of Gazprom's export options. The liberalization of the EU gas market offered Gazprom the attractive opportunity of direct access to European costumers. Whereas in the past gas was traded between different national energy companies at state borders, today foreign companies have access to Europe's downstream market and consequently directly to consumers. Gazprom has extended its market position in Europe constantly over the past ten years through various joint ventures and key investments, specifically in Austria, Germany, and Italy, thereby raising its revenues remarkably. Gazprom's recent investments into additional export pipeline to European countries and into utility networks within those states reinforced its focusing on the European market. Thus, Gazprom obviously intends to participate in the whole value chain (cf. Porter 1985) from exploration and production over refinement and transportation to selling, distribution, and maintenance. This is hardly a politicai attack on the European energy complex, but a common business strategy of large-scale enterprises pursued by ali major energy companies worldwide. ln this context, Gazprom's plan for new pipelines circumventing traditional transit countries seems to be equally motivated by economic reasons as it allows Gazprom to raise its share of the producer surplus by saving transit fees. But since Gazprom and Russian energy policy have become "not only politicized but also securitized in many European countries" as Godzirmirski correctly remarks, "the company's interest in downstream investments is commonly seen as being politically and not necessarily economically motivated and as a challenge rather than as an opportunity'' (Godzimirski 2009: 3). Consequently, a majority of member states has actively opposed Gazprom's expansion into Europe (and the simultaneous exclusion of European companies from the Russian market) and has called upon the European Commission to initiate legislative measures. ln its third legislative package on energy, adopted on 19 September 2007, the Commission proposed to ban companies from third countries to

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acquire control over community transmission systems or transmission system operators unless this is permitted by a special agreement between the EU and the respective third country. 1 Third, the special characteristics of the gas market foreclose competition between Asian and European consumers in the foreseeable future. Unlike oil, natural gas is mainly transported via pipeline. This kind of transportation has over time and worldwide proven to be the most cost effective mode of delivery. Still, connecting reservoirs with consumer markets by pipelines is difficult because it requires high initial investments and most of them are sunk costs. Therefore, any decision on a pipeline route once made generally predetermines the supplier-consumer relationship and creates a two-way dependence for a long time to come (cf. Mitchell I Selley I Morita 2001: 90). The result is that natural gas use has evolved largely in local, national, or regional markets which are inherently different from the global oil market. Most natural gas is exported under long-term contracts with pricing mechanisms pegged to petroleum products with a delay of generally half a year, while the amount of natural gas traded at spot markets is comparably small. Liquefied natural gas (LNG), which can be transported by tanker, is a potential alternative to pipeline grids, but currently constitutes for less than one-third of natural gas movements worldwide. Although progress has been made in cost-reductions, the LNG supply chain remains expensive, and its competitiveness very much hinges on relative prices for competing fuels and the willingness and ability to pay in receiving markets (cf. Juckett I Foss 2005: 532ff). Subsequently, the LNG market is primarily driven by long-term contracts as well. Thus, even though the European Union member states presently extend their LNG infrastructure, the regional separation of markets - and consequently the general characteristics of natural gas trade - will principally remain unchanged. Gazprom has often indicated that long-term contracts are its preferred option in order to ensure the return of massive infrastructure investments needed to bring Russian reserves to market, and Russian policy-makers continue to stress the importance of security of demand and deem a continued reliance on pipelines and long term contracts as the most effective way to achieve this goal (cf. Fachinotti 2007: 15). Any suggestion that Gazprom might readjust its export stràtegy away from European markets would doubtlessly be signalled by reluctance to extend longterm contracts when they expire. But no such signal is currently visible. Since 2006, Gazprom has renewed contracts on long-term gas deliveries with its key 1 This move was generally seen to be directed almost exclusively agaihst Russia, and therefore referred to as the "Gazprom clause". Russia "retaliated" with a similar law in May 2008 tightening restrictions of foreign acquisitions of asseis belonging to the strategic sector (cf. Pettibone I Naglis 2008).

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European partners, including Eni S.p.A., E.ON, Gaz de France, Wintershali, and others for another 20 to 25 years. Furthermore, Russia is technicaliy incapable to service A:;ian markets on anything approaching the scale of its energy relationship with Europe for at least the next decade. Forth, the formation of a cartel of the world's leading gas exporting countries is highly unlikely. The key condition for an effective cartel is its ability to integrate ali major producers, to regulate capacity expansion, and to enforce quotas upon its members. None of these conditions can reasonably expected to be met any time soon. Currently some producer countries are organized in the Gas Exporting Countries Forum (GECF) which was founded in 2001. However, in its seven years of existence, it has not produced any significant agenda. According to Fachinotti "it has functioned essentialiy as an informal discussion platform, and its organization has been frequently chaotic" (Fachinotti 2007: 14). Beside sharp politicai differences between its members the biggest obstacle for the formation of a functioning cartel remains the fragmented structure of the natural gas market. While African producers (Algeria, Egypt, Libya, Nigeria) focus on the Mediterranean and the Atlantic Basin, South East Asian suppliers (Indonesia, Malaysia, and Brunei) trade mainly in the Pacific region. Large pipeline exporters such as Russia or Canada (which is not even a part of the forum) have their respective consumers in Europe and North America. As all natural gas producers underline the importance of security of demand and deem a continued reliance on long term contracts as the most effective way to do so, the development of a truly global market for natural gas cannot be expected. Furthermore, it remains unclear which country might perform as a "swing producer", raising and curtailing its natural gas output according to changes in demand. Naturaliy, this role should fali upon Russia as it is currently the world's leading producer (20.6% of world share) and possesses the largest reserves of natural gas (25.2% of world share), but through its lack of LNG infrastructure Russia is not able to bring its full weight to the international market (cf. Goldthau 2008: 262). Consequently, a clear indication of Russian leadership within the heterogeneous forum can not be observed. But even if an efficient cartel should emerge one day, it will hardly be usable for politicai reasons. At least the top five countries by size of reserves (Russia, Iran, Qatar, Saudi Arabia and the United Arab Emirates) will have to participate to make the cartel work. They might do so for economic gains, but barely for politicai ones. The relationship between Iran and its Arab neighbours continues to be severely stressed, the basic foreign interests and preferences of Western allies like Qatar and the UAE are scarcely compatible with those of Russia, and none of the countries has been known as a trailblazer for the formation of proactive and effectively working international institutions.

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Finally, according to the Russian government, oil and gas accounted for about 20% of Russia's gross domestic product in 2007, and Gazprom alone contributed around 20% of the federal budget's revenues. Although Russia transferred a credible amount of its energy revenues into a stabilisation fund to help it in times of economic crisis, a sharp reduction of the relative weight of the oil and gas sector will significantly reduce the total budget revenue. Because Russia's economic situation remains fragile, it cannot sustain long-term interruptions of its energy exports. And since alternative transit routes are not available, it will remain quite difficult for Russia - despite Europe's high dependence - to use its energy as an instrument in the pursuit of non-economic goals, especially in an offensive, coercive way. One promising way to reduce especially the economic obstacles might be the adding of Central Asian gas to Russia's own through the establishment of a smaller, Caspian cartel, which leads to the second main question: How much control does Russia exert over the Caspian states? When Kazakhstan, Turkmenistan, Uzbekistan and Azerbaijan declared their independence in 1991 they had the choice between bandwagoning with Russia as the new major regional power and balancing against it with the support of externa! actors, notably the United States and Europe. After a brief nationalist upheaval in some of those countries, ali of them reordered their relationship with Russia and decided on a pragmatic foreign policy. Although relations with Russia proved to be differently dose, from Kazakhstan's "special 108

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partnership" to the cooler relationship with Azerbaijan, ali Central Asians followed the sarne basic strategy of tying the interests of externa! powers to the region and extending their independence from Russia without needlessly antagonizing Moscow. The biggest assets at their disposal to ensure enduring engagement of Western powers are their vast oil and gas resources, which amount to 3.9% and 4.0% of world share. Since September 11, 2001, their geo-strategic importance has been further enhanced through their proximity to Afghanistan. Energy relations between Moscow and the Caspian countries have traditionally been dose as Russia is the main buyer of oil and gas in the region. Central Asian gas is incredibly important for Russia's domestic gas balance and its ability to fulfil its export commitments to the European Union. Without cheap Caspian imports Russia would hardly be able to sell large parts of its own production to Western Europe (on much higher prices) as Russia itself is the world's second largest consumer of natural gas. Thus far Russia has enjoyed the advantage of being the main custorner in the region as most pipelines are directed to its territory. When Russia signed further agreements with the Caspian states about upgrading of pipelines and extensions of the volume of gas exported to Russia many cornmentators believed that this meant the establishment of Russian hegemony in the Central Asian energy market. Russia seemed to have cut out Western efforts to get direct access to Central Asian gas, and come dose to cripple the Western-supported plan for a Trans Caspian gas pipeline running from the eastern coast of the Caspian Sea to Baku (cf. Legvold 2008: 18). The Central Asians, however, have repeatedly demonstrated that they have their own agenda, that they are not willing to submit to Russia's interest, and that they take Russia's calling for a multipolar international arder at her word. Turkmenistan, Kazakhstan, and Uzbekistan, notwithstanding being long time partners of Russia, currently look for direct cooperation and trade contracts with European, Chinese and South Korean energy companies. Specifically Turkmenistan and Kazakhstan are interested in the Trans Caspian route and the Nabucco project which would allow direct sales to Europe and seek doser cooperation with externa! partners in the upstream sector (cf. Overland 2009; Torjesen 2009). Turkmenistan's President Gurbanguly Berdimuhamedow for exarnple recently signed a rnernorandum of understanding with RWE, allowing the German energy company to exploit gas- and oilfields in the Caspian Sea and to handle the export of corresponding products. Furthermore, both countries are participating in the construction of the China-Central Asia pipeline, which is expected to be put in full operation in 2010. Azerbaijan, on the other hand, continues to focus on the Russian and European markets, but proposed to sell Azerbaijani gas directly to Western Europe using Russia as a transit country. Whereas this proposal could be a realistic alternative for the European Union to the construction of the Nabucco pipeline, it is a hardly

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bearable idea for Russia to become a transit country like Ukraine or Belarus as this would mean a sharp decline in Russian revenues because transit fees are remarkably lower than profits from the current reselling of Central Asian gas to Western customers. Finally, the recent decisions of Central Asian governments indicate that none of them is ready to submerge itself under a Russian-dominated cartel. Legvold points out that this impression is confirmed by the joint decision of Turkmenistan, Uzbekistan and Kazakhstan of January 2008 to raise their export price collectively from US$140-180 per km3 to US$350, "a decision that apparently carne as an under-appreciated surprise to Moscow" (Legvold: 19). Hence, the recent developments in Central Asia make it even more difficult for Russia to sharpen its potential energy weapon, and a politicai threat to European energy security less likely. Still, despite those difficulties, anxieties remain, particular among the new EU member states, that Russia might circumvent those obstacles or accept the economic costs of long-term cut-offs and use energy for politicai blackmail. The Central East European countries, foremost Poland and the Baltic States, with their living memory of Soviet rule and an import dependence on Russian gas of up to 100%, view the circumvention of their territories by new pipelines and Russia's repeated stop of energy transfers to neighbour countries as a major national security challenge. Their concerns have been especially fomented by Russia's handling of its energy conflict with Ukraine. From their viewpoint Russian energy cut-offs were mainly retaliations for the pro-Western orientation of the Ukrainian government and might one day equally be aimed at them. These fears were enhanced by statements of the Russian government warning Ukraine over plans to join NATO, and Poland and the Czech Republic against participation in the U.S. National Missile Defence system. But has Russia actually used its energy to pursue these or other foreign policy aims against Ukraine, or were the energy cut-offs motivated differently? The origins of the Ukrainian-Russian gas dispute date back to the early 1990ies when Ukraine was almost bankrupt and unable to pay for Russian gas deliveries. ln compensation, Russia demanded shares in the Ukrainian energy sector, however, due to the Russian dependence on Ukrainian transit pipelines for exports to Western Europe, Ukraine was not defenceless. It sin:ply siphoned gas designated for Europe from pipelines to cover its basic demand. ln the mid1990ies, a compromise was forged which provided that Ukraine was to receive more than half of its gas imports in lieu of transit tariffs. Additionally, Russian leasing fees for military facilities on the Crimean Península, and different kinds of barter deals were used to repay Ukrainian energy debts (on this and the following cf. Pleines 2008: 9ff). But the agreement did not arrive at a permanent solution as Ukrainian gas debts continued to rise. After repeated negotiations had failed to produce a sufficient solution during the following years in 2004, a 110

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new plan was adopted that included noticeable concessions to Ukraine. Gazprom reduced its supplementary compensation demands, and the outstanding p.ayments were offset against Gazprom's transit fees until 2009. As a result, Ukraine had resolved its debt issues with Gazprom, but was no longer to receive gas in lieu of transit fees from 2005 onwards. ln the following years, the price of gas imported to Ukraine increased significantly, mainly due to price increases and delivery problems on the part of Turkmenistan which normally provided for the majority of Ukrainian import. The conflict escalated in early 2006 when no agreement could be reached on a new gas price. Gazprom suspended deliveries, but it was forced to resume them quickly because Ukraine again illegally siphoned gas and sale shortfalls in Western Europe were considerable. After intensive consultations Russia and Ukraine signed a new framework and their differences over energy trade were perceived to experience a distinct relaxation. Russia and Ukraine agreed on a complete repayment of Ukrainian debt, which amounted in the meantime to up to US$ 7 billion, a fixed gas price for 2008, and access of Gazprom to the Ukrainian downstream market. But on January 7, 2009, Russia once again stopped the delivery of natural gas, bringing transfers to Western Europe to a complete halt for twelve days. Such a situation was unprecedented and harmed both countries' images tremendously; Russia's as a reliable supplier and Ukraine's as a dependable transit state. The escalation of the conflict has been explained by the strong incentives of both sides to risk a severe confrontation and by Ukraine's additional room for manoeuvre at exactly that moment in time (cf. Pirani I Stern I Yafimava 2009). Ukraine had not just failed to repay its debt once more, but both sides were again unable to agree on price setting as well. Gazprom demanded an increase in Ukrainian import prices to the levei that its Western customers paid, deducted by the cost of transport through Ukraine (so-called netback price). Although Ukraine generally agreed to set import prices and transit fees to market leveis, both could not come to an understanding on how exactly European netback prices should be determined. Because Western gas prices are tied to oil prices with a delay of six to nine month, both sides knew that, by mid2009, the gas price would decline sharply. Consequently, Gazprom was not willing to compromise on Ukrainian discounts, and Ukraine knew that it could reduce its payments considerably by prolonging the conflict. Due to the global economic downturn its industrial output in January 2009 contracted 34.1% year-on-year and, furthermore, the winter was comparably mild. Thus, Ukraine's gas demand was uncommonly low during that time which gave it additional latitude in the conflict. Why Russia was uncompromisingly tough during the negotiations at that time can only be partly explained by their concerns about a slump of revenues. Pirani concludes that the management of

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Gazprom and the Russian government hoped that, "by embroiling Europe in the dispute, a new modus operandi [could] be established for the Ukrainian pipeline system. Much of what Europeans usually term Russian supply risk is actually Ukrainian transit risk, and that concerns Moscow" (Pirani 2009: 4). The idea of this strategy dates back to 2002 when Gazprom proposed to establish a Russian-Ukrainian-German consortium to manage Ukraine's gas transportation system. That proposal, however, had been rejected by Ukraine. President Dmitry Medvedev's recent statement at the EU-Russia summit in May 2009 that Ukraine's inability to pay for Russian gas could end up in a repetition of January's events indicates that the Russian government continues to pursue the strategy of pushing the Europeans towards a more direct involvement in the issue. Yet, as Westphal has argued, the constant problems between Russia and Ukraine over gas prices are not solely Ukraine's fault. The calculation of "market" gas prices is d ifficult given the absence of a single worldwide gas market and Gazprom's position as monopolist supplier. Furthermore, the confidentiality of commercial contracts with European importers makes it hard to establish even definite average prices and Ukrainian services provided to Russia, in particular its de facto subsidization of Russian gas exports to Western Europe, are difficult to evaluate as well (cf. Westphal 2009). From a dose review of the Russian-Ukrainian gas conflict follows that Russian suspensions of gas deliveries were always motivated by economic rather than politicai reasons. There is simply no empirical evidence for the daim that Russia has used its energy to influence Ukraine's foreign or domestic affairs. It has done so, of course, by various different means. But rather than translating energy dependence into strategic gains, Russia alienated Ukraine by its price policy and cut-offs even further - a phenomenon which can also be observed in its relations to Georgia or Moldova. However, in the last two cases the argument that Russia tried to use energy as leverage to increase its policy influence seems more convincing. Still, it attempts were limited, and in both cases Russia failed to get the outcome it desired (cf. Olika et al. 2009: 97ff). Furthermore, it has to be taken into account that Russia has been raising prices, although at different speeds, for its adversaries and allies alike, with the aim of bringing ali of them to Western leveis. This actually eliminates the politicai element in Russia's energy relations in which the supply of its neighbours with cheap gas has been a relict from the times of the former Soviet Union. Since the break-up of the USSR this has in effect meant an at least partia! subsidization of the respective countries by Russia. Finally, it should be noted that Russia cutoff energy transfers for the sarne economic reasons to dose partners like Belarus as well. Thus, as a general rule, Russian foreign energy polit:y has been mainly driven by economic motives, differentiating between politicai allies and others only slightly. 112

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The strong role of economic consideration is also relevant for an assessment of the Russian government's ability to mobilize domestic support for the politicai app,lication of energy to foreign affairs. A distinct feature of the Russian energy complex is the strong bond between its economic elite and the country's politicai leadership. While during Yeltsin's tenure a number of Russian oligarchs took over a range of positions in the Russian government, Putin appointed state officials to various key positions in strategically important Russian enterprises. The strengthening of governmental control over the energy sector was a central element in Putin's idea that a "steered democracy'' and state capitalism were the best remedies for Russia's politicai and economic problems. lt is mistaken, though, to assume that the steady strengthening of the role of the state under Putin's Presidency has resulted in tight governmental control over the Russian energy sector. While he succeeded in curbing the politicai ambitions of the oligarchs, control over the Russian energy sector continues to be distributed among three competing politicai clans: the "St. Petersburg lawyers," the "Siloviki", and the "Family''. According to Kroutikhin, Putin's successful seizure of control over the Kremlin's politicai apparatus rested in particular on his ability to acquire support from these groups by balancing their conflicting interests. By acting as an intermediary between them, Putin limited conflict within Russia's economic elite and prevented any one group of prevailing over the others. But at the sarne time his decisions were often weak and sometimes even contradictory because he had to compromise on the groups' divergent interests in their fight for control over economic assets and revenue flows (cf. Kroutikhin 2008: 25ff). The "St. Petersburg lawyers" are closely associated to President Medvedev and Prime Minister Putin and dominate primarily the gas industry. They are essentially technocrats, generally described to hold comparably liberal views on domestic and economic policy, foreign affairs, and civil liberties. The group has been in charge of the Kremlin's industrial planning and focused particularly on the re-establishment of governmental control over the gas sector. They used politicai power, judicial means and legislative tools to take over assets from independent enterprises, thereby successively extending Gazprom's market share, as well as its spheres of economic activity. Today Gazprom is a multi-dimensional enterprise resembling in many ways the classic Soviet conglomerate. lt includes, beside others, subsidiaries in the financial and insurance sector, and the petrochemical and building industry. Most importantly, the group has redirected Gazprom's cash flows for their own and the government's leadership benefit. The "Siloviki" are a group of current and former intelligence agency officials who are especially active in the oil sector. They are rather hawkish realists, emphasizing the role of power in international affairs and view the state and its security organizations as the backbone of society. The Kremlin has generally

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allowed them to operate at their own discretion within the oil business, and they used this autonomy to extend state ownership in the Russian oil sector considerably. Assets were joined foremost in Rosneft, which became the largest oil company after Chordockowsik was forced to sell his shares of former oil giant Yukos. As parts of the group use their control of security organizations, customs administrations, the air transportation system, and other areas for their own personal gain, Putin attempted to limit their activities but has failed to do so. Putin might theoretically have used anti-corruption bodies to curb their operations, but as any serious attempt to do so would have implicated investigations against other groups and possibly himself, he refrained to doso. The third influential faction is the so-called "Family", a group of businessmen which wielded significant power under President Yeltsin. During the years of the Putin administration they stayed mainly in the background, although continued to control key financial and metallurgical enterprises as well as some smaller energy companies. As the Family is closely aligned to President Medvedev their influence is expected to rise and they might possibly be the one group which opens up more room of manoeuvre for the Medvedev administration by establishing a balance between the other two. As each faction has successfully resisted policies which threatened their narrow interests, the Kremlin's economic authority, and its control over the energy sector in particular, remains limited. Executive orders have been repeatedly ignored, altered, or even sabotaged. ln Saunder's view, Russia's fundamental problem, beside other deficiencies like weak institutions, excessive bureaucrac~ and poor inter-agency coordination, continues to be the excessive corruption of its government officials. He argues that, especially "those who use their personal power for private advantage undermine the very institutions that empower them. Thus, ironically and paradoxically, powerful officials are precisely the ones who keep the state weak" (Saunders 2008: 6). Hence, any serious attempt at developing a comprehensive energy strategy has failed, as can be clearly seen in official state documents such as the Energy Strategy of Russia for the Period of up to 2020, which are in fact just mere collections of possible scenarios than distinct politicai papers with a clear definition of preferences for specific goals (cf. Ministry of Energy of the Russian Federation 2003). Kroutikhin suggests that the factional struggles also help to explain why the growth of oil and gas production in Russian has been fairly limited in the recent years. The formal pretext is a desire to wait until prices increase enough to make the development of hard-to-recover oil and gas reserves commercially viable. Kroutikhin points out a second explanation for Russia's unwillingness to invest heavily in its upstream sector: Such investment would resl!llt in a negative cash flow for at least a decade, but as the politicai situation in Russia is not stable enough, many policymakers are unsure if they will remain in control for 114

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that long. Consequently, the governmental leadership and economic elite prefer investments in export pipeline projects and the European downstream market, which offer the prospect of quick returns with huge kickback payments and exaggerated budgets (cf. Kroutikhin 2008: 29). Thus, the division of the Russian energy sectors among the above mentioned groups constitutes a system of limited checks but working balances. As longas this system remains untouched it will be very difficult for any government to use energy in a broader scope for foreign policy ends as costs, and benefits are unlikely to be distributed equally among the different groups. The deep interconnectedness of Russia's politicai and economic elite, therefore, does not facilitate the mobilization of domestic support for the use of energy for non-economic gains, but, on the contrary, impedes the employment of the energy instrument. The most fundamental question when evaluating Russia's foreign energy policy, however, is the fifth: assuming that Russia is economically and technically capable of using its energy resources as a foreign policy instrument, that it exerts at least indirect control over energy exports from Central Asia, and that its leadership succeeds in mobilizing domestic support for the use of energy as a foreign policy tool, does the Russian government have a comprehensive strategy for using energy within a broad scope of possible alternatives? Does it have at least a clear idea of which foreign policy goals to pursue? Although the Russian leadership recently presented a number of guidelines which shall drive Russian foreign policy, nearly all empĂrica! evidence to this point suggests the answer of both questions is no. ln August 2008, in the immediate aftermath of the South Ossitia war, President Dmitry Medvedev presented five principies which are supposed to guide Moscow's foreign policy: Russia (1) stresses the importance of international law and supports its further development, it (2) rejects a unipolar world order (i.e. U.S. primacy) and works for the promotion of a multi-centred international system. Hence, it (3) renews its commitment to non-isolation and underlines its active role in international affairs, focusing especially on (4) the protection of Russian citizens and business interests abroad, and (5) the preservation of its own sphere of influence which consists primarily, but not exclusively, of its immediate neighbourhood (Medvedev 2008). Medvedev's principies were based on the findings of the Russian Ministry of Foreign Affairs study A Survey of the Foreign Policy of the Russian Federation, published in March 2007, which was described by then-President Putin as a detailed examination of Russia's relationship to various countries and its interest in different world regions. The study indeed raises a number of Russian concerns, for instance that other states might interfere in sovereign Russian matters or some states' excessive reliance on military force as an instrument of policy. Furthermore, it addresses some key challenges of world affairs like the proli-

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feration of weapons of mass destruction or the international promotion of human rights and on many of those issues the Russian governments presents tangible proposals. Additionally, the study illustrates once more that Russia has taken an increasingly multidimensional view of power, recognizing the importance of economic, cultural, and public-relations instruments in addition to more traditional instruments in pursuit of its foreign policy (cf. Hill 2006). However, a closer review reveals that throughout most of the text the study is merely a patchwork of incoherent individual items. Neither does it incorporate an apparent Russian vision of world politics or a proposal for a new global order nor does it offer clear outlines for Russia's most important bilateral relationships. At first glance, Russia does indeed cal! for multipolarity, and the acceptance of its sphere of influence; and the desire to project an image abroad of influence, and importance is a criticai component of Russia's foreign policy (cf. Oliker 2009). But "to say Russia wishes to be restored to great-power status or to see unipolarity fade and international relations "democratized" - ali desires that leaders have voiced - is to say little" (Legvold 2007: 13), as Russia does not answer the question of what kind of world shall follow from multipolarity and for which occurrences Russia envisages the use of its power. If one looks ata variety of regions and policy areas, it is hard to escape the impression that in general Russian foreign policy is drifting and responds mainly to shifting domestic or intra-governmental impulses, rather than being based on a well-elaborated and comprehensive strategy. Russia has no concrete idea on how to use international or regional institutions, it is unable to prioritize its foreign policy agenda, and it is uncertain about what kind of relationship it wants with various countries. Most evidently can this be seen in the study's passage concerning Russian-Ukrainian relations: "[Both countries] were and will be major, strategic partners for each other ... Russia is striving towards deepening links with Ukraine on the basis of the principies of good-neighbourliness, pragmatism and mutual benefit" (Russian Ministry of Foreign Affairs 2007). This lack of conceptual clarity can be adapted to almost any of Russia's bilateral relationships as Russia seems to view almost any country as a potential partner, while, simultaneously and depending on the context, also as a probable competitor (cf. Schuette 2004: 9). As a result on many of the most difficult international questions Moscow cannot decide on a clear strategy and frequently keeps itself at bay instead of leading the debate- a problem that has spoiled Russian foreign policy for some time (cf., for example, Johnston 2003). This problem is also evident in Russia's energy relationship with Europe. From the concept of a strategic partnership with the European Union and its member states to the opportunistic talk of "balancing between consumers and producers of energy", from the notion to use energy for politicai gains andas a mean to strengthen its position as a major power to the promótion of the idea 116

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of greater interdependence with its consumers, from various proposal for the joint development of energy sources and transportation systems to the exclusion of Western energy companies from the Russian market, Russia's foreign policy has been repeatedly contradictory and changing. The only constant element seems to be the resolve of the Russian government to maintain as much contrai over the energy complex of the former Soviet Union as possible and to strengthen at the sarne time the influence and market position of Russian energy companies in European consumer states. But that barely generates a scheme for incorporating energy into foreign policy as Legvold correctly points out (cf. Legvold 2007: 19). Nor does it suggest that the Russian government has any idea of how energy can actually be used to promote Russia's broader foreign policy objectives, let alone what those broader Russian objectives exactly are. ln the end, the impression arises that in many cases it is not Russia's foreign policy steering its energy policy, but the other way round: the entanglement of private and public actors seems to have lead to the subordination of Russia's foreign policy under the narrow economic interests of the Russian energy business (cf. Gaddy 2006: 25ff). The concept of a Russian energy weapon is a myth. Although some members of the Russian government might hope to have the ability to use energy as an instrument of both domestic and foreign policy, they have only limited capabilities to do so. Consequently, Russia's attempts to use energy for foreign policy aims were limited at best. The gas conflict with Ukraine reveals that it is difficult to identify, let alone prove, that Russia's politicai leadership pursued tangible foreign policy objectives by interrupting the transfer of natural gas to Kiev. The goal has rather been to enforce payment of debts, acquire contrai over assets, or dictate new price leveis. The conversion of energy into substantial politicai influence will remain difficult; still, it is not impossible. Russia, like other major producers of energy, might use the dependence of consumer states one day to push through its national interest. But that this might happen within the foreseeable future is rather unlikely. Thus, for now, it is seriously overstated to call for an extensive development of alternative sources of supply irrespective of costs, let alone a geostrategic solution of the issue. Russia is not a threat, but it is not an easy partner either. To improve its energy security Europe needs to address a number of internal and externa! problems and develop a more holistic approach, combining economic and politicai elements as interdependent parts of a comprehensive energy strategy. It needs to focus specifically on (1) the further development of the internal common energy market, and of alternative sources of energy, (2) a solution of the Ukrainian-Russian gas conflict, and (3) a new framework for its energy relationship with Russia, preferably including Central Asian energy producers and transit countries as well.

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A major obstacle to an enhancement of Europe's energy security is the Union's inability to make substantial progress in the development of its internal energy market. But as long as a number of member states continue to curb the liberalisation attempts of the European Commission, Europe will not be able to respond to externa! shocks as a single entity. Furthermore, the lack of sufficient bidirectional pipeline interconnections, storage facilities, information exchange mechanisms and European-wide market rules undermine the usability of the solidarity mechanism. Progress in both areas would be a major step forward in improving energy security, as would be a more rapidly develop of alternative energy sources. The EU has taken a clear decision to increase the share of renewable energy sources to 20% of its energy consumption by 2020, but during the current economic downturn severa! member states declared to procrastinate changes .in their energy mix. As renewables can be one of the most reliable energy sources this development has negative implications for Europe's foreign energy policy as well. As long as the Russian-Ukrainian gas conflict is not solved, supply interrupts continue to be a latent threat. The main difficulty in finding a viable solution is that the new transit regime has to be agreed upon ex-post with the complete transfer network already in place. However, unless the parties cannot agree on a clear transit regime including a new pricing formula, the structural problems of the conflict will not be solved. As 80% of Russian gas transit to Europe runs through Ukrainian pipelines, the Europe Union should make it clear that it deems a long-term solution necessary and voice more openly its offer of assistance. Although EU instruments to influence the parties to the conflict are limited, Westphal notes that the EU has not invoked ali of the institutionalized mechanisms at its disposal so far (cf. Westphal 2009: 18). As both, Russia and Ukraine, violated bilateral agreements, common practice of internationallaw, and Article 7 of the Energy Charter Treaty (ECT), Europe should insist on a complete and fundamental discussion of norms, rules, and international conduct. Finally, Europe and Russia need to find a new legal framework for their energy relationship and a way to stabilize the complex set of relations between energy producers, transit countries and consumer states. Growing global demand, stretched supply, and the transport issue, increasingly require new forms of regional governance on which ali parties can rely in order to set conditions for reciprocai energy security (cf. Westphal 2008: 49). Whereas Europe's focus is on security of supply, Russia's main concern is security of demand (cf. Yenikeyeff 2006). Although these differences in European and Russian outlook are well known, Western policy-makers continue to talk in terms of energy security primarily about measures to reduce the Union's externa! dependence, rather than developing pan-European market interdependence. Youngs argues that Europe's energy policy currently "hovers ineffectively 'between the market and geopolitics'. lt needs instead a means of éonjoining mar118

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kets and politics as rnutually-conditioned parts of cornprehensive energy security" (Youngs 2007: 15). The problems of Europe's limited integration of both elements into its energy policy can be observed in its negotiations with Russia on the Energy Charter Treaty (ECT) which Moscow refuses to ratify. The treaty is from Russia's point of view a relic of former Western prirnacy when Moscow felt impelled to accept Western policy proposals. It is neither in Russia's interest (it includes the provision to put national pipeline systern under international supervision), nor does it work in Russia's opinion as Ukraine's frequent failure to pay for energy deliveries in time has demonstrated. Russia repeatedly raised the point that the European Union will not get around to negotiate a new regulatory framework, but the EU continued to insist on Russian ratification (cf. Rahr 2006). The Russian government finally presented its conceptual approach to a new legal framework in April 2009 (cf. Medvedev 2009). As most provisions of the paper are rather unspecific, it is too early to comment on it in detail yet, but two points are noticeable: First, Russia proposes to negotiate for a universal and cornprehensive treaty, i.e. it should include ali major energy-producing, transit, and consurners countries, and cover ali aspects of global energy cooperation. Second, the paper calls for non-discriminatory access to international energy markets, their opening and increased cornpetition on them. The recognition of indivisibility of sustainable global energy security and interdependence of ali of the wol'id's energy exchange participants, and their mutual responsibility for global energy security would indeed be a major step forward.

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EVOLUTION OF JAPAN'S FOREIGN POLICY TO AFRICA AND THE TICAD PROCESS Pedro Miguel Amakasu Raposo de Medeiros Carvalho amakasuraposo@gmail.com

EVOLUTION OF JAPAN'S FOREIGN POLICY TO AFRICA ANO THE TICAD PROCESS

Pedro Raposo *

Resumo: Este artigo analisa a evolução da política externa do Japão para África de 1950 até à actualidade. As relações Japão - África são tratadas de forma detalhada centrando-se nos aspectos políticos, económicos, diplomáticos, e de assistência económica, com especial atenção para a nova estratégia de desenvolvimento do Japão para África através da Conferência Internacional de Tóquio para o Desenvolvimento Africano (TICAD) a partir de 1993. O principal argumento é que da década de 1960 até meados da década de 1980, a assistência japonesa foi mais uma necessidade na defesa dos interesses comerciais e de investimento do que uma ajuda desinteressada para África de um membro da OECD. Mas o fim da Guerra Fria, permitiu ao Japão através do TICAD ampliar o raio de acção da sua política externa ao implementar várias políticas simultaneamente. O artigo conclui que a política externa japonesa no âmbito da TICAD representa uma alteração fundamental da estratégia de política externa centrada exclusivamente numa diplomacia económica para uma diplomacia centrada em múltiplos aspectos, incluindo os canais tradicionais de ajuda e cooperação económica, reconstrução e manutenção da paz, e segurança humana num contexto alargado de segurança nacional. Palavras-chave: Japão, política externa; assistência económica; TICAD. Abstract: This article traces the evolution of Japan's foreign policy to Africa from the 1950s to the present day paying special attention to Japanese aid policy instruments. It focuses on the politicai, economic, diplomatic, and aid relations between Japan and Africa paying particular attention to the new aid development strategy through the Tokyo International Conference on African Development (TICAD) in 1993. It argues that from the late 1960s to the mid1980s Japan used its aid policy to African countries as a means to boost trade and investment ties than as an obligation of an OECD member. However, Japan's efforts to raise its influence in Africa have increased with the end of

* Nanzan University, 27 Seirei-cho, Seto, Aichi, 489-0863 Japan. Lusíada. Política Internacional e Segurança, n.0 2 (2009)

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Pedro Miguel Amakasu Raposo de Medeiros Carvalho

the Cold War through the TICAD Process. This conference amplified the space of manoeuvrability in Japan's foreign policy implementing severa! policy goals along a number of dimensions simultaneously. The article concludes that the Japanese foreign policy within the TICAD Process represents a fundamental departure from the one-dimensional state-centred economic interests towards a multilateral approach in foreign policy, which include the traditional aid channels, economic cooperation, peacebuilding and peacekeeping, and human security aspects in the broader context of Japanese national security. Key-words: Japan; foreign policy; aid; TICAD.

Introduction

Japan's foreign policy towards Africa has been limited for severa! reasons: First, there are difficulties of implementation such as geographical distance, and insufficiency of local staff; second, limited information was available regarding trade, investment and tourism, or civil and economic activities; and third, a Jack of politico-strategic interests and only minimal strategic resources. 1 Finally, the constitutional restrictions of article 9.Q of Japanese "peaceful" Constitution prevent Japan to use force. Hence, Japan used its engagement in development assistance, especially in post-conflict situations as a way to circumvent its military limitations and constitutional constraints.2 As a result, Japan's foreign policy naturally placed emphasis on economic policy instruments, such as trade, FDI, and ODA, which shows an unusual interaction and beneficial interdependence between them to fulfil Japan's interests of peace and prosperity and to conciliate the antagonisms resulting from its trade surplus with African regimes.3 But why does the Tokyo International Conference on Africa Development (TICAD) focus on Africa? Before explaining the motives of Japan to organize TICAD, it is worth to mention that the economic recessions among the DAC countries generated a sense of "aid fatigue" during the 1980s, which increased with the end of the Cold War. Africa was left aside to help the former Soviet republics. So, Japan

1 TCSF White Paper 2005, Evaluation by Civil Society on Japanese Policy to Africa: Overcoming Poverty and Inequality.1" Issue, Tokyo: TICAD Civil Society Forum (TCSF}, 2005, p. 4; DEBORAH SHARP, "Japan and Southern Africa: The resource diplomacy rationale," in Japan and South Africa in a G/obalising World -A Distant Mirrar, ed. Chris Alden and Katsumi Hirano, UK: Asgate, 2003, p. 102. 2 SHAHRBANOU TADJBAKHSH and ANURADHA M. CHENOY, Human Security: Concepts and Implications, London and New York: Routledge, 2007, p. 30. 3 DAVID M. POTTER, "Continuidad y cambio en la política exterior japonesa," in China y ]apón: modernización econômica, cambio político y posicionamiento mundial, ed. Laura Rubio Díaz Leal, México: Porrua, 2008, p. 239; JtDE OwoEYE, Japan 's Policy in Africa, New York: The Edwin Mellen Press, 1992, p. 87.

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took initiative irl proactively addressing African development assistance in terms of translating more of its economic strength into politicai and diplomatic power, as the greatest donor country in the world at that time. Also, in 1991, Japan was already the top donor in bilateral aid, and a major donor in Africa after France, Germany and the USA. Consequently, the politicai implications turned a serious agenda. Japanese government for the first time clarified the politicai principies and incorporated the concepts of democracy, human rights, introduction of a market economy and concern over environmental conservation and development into its own ODA policy, including toward Africa. So, in 1992, Japan's enacted the Official Development Assistance (ODA) Charter, and declared assistance for Africa's conflicts and development issues. The ODA Charter reflects a new aid rationale favouring an active attitude towards domestic and politicai issues in recipient countries representing a shift from "request-based principie" thus, attaching importance to the self-help efforts of recipients.4 As a result, in 1993, and to prevent the marginalization of Africa in the fast-progressing trend toward globalization, Japan hosted the TICAD. Other reasons for organizing TICAD is Japan's conviction that its past experience on development cooperation in Asia is a valuable asset for Africans, and the concern that the disadvantages caused by globalization are marginalizing the African economies. Through TICAD Japan has been cooperating with African countries in several ways, considered indispensable to reduce poverty through economic growth: For example, assistance for human security, agriculture development, humanitarian and reconstruction assistance for war-torn areas to consolidate peace, and social and economic infrastructure with a human security perspective.5 This perspective focus on both the safety and prosperity of peoples and states emphasizing cross-sectoral infrastructure development in Africa focused on transcountry road construction, building hospitais and water supply systems, which are regarded as a top priority within the New Partnership for African Development (NEPAD) Short-Term Action Plan.6 Howeve1~ several scholars state that the true reason for TICAD existence is to increase support among Africans for Japan's campaign to gain a seat on the United Nations Security Council (UNSC).7 According to Sato Takuo, Japan organized The "request basis" idea means that Japan will not proceed with a projector program unless it is considered of sufficient priority by the recipient country and that an appropriate request emanates from the country. But, in recent years this concept changed to include the idea that Japan can and will actively seek projects that fit into the new philosophy of the ODA Charter. See: OECD Development Assistance Committee, Japan, no.l3, 1996, p. 16, 18. 5 SADAKO ÜCATA, "Infrastructure Development and Human Security," in Rethinking Infrastructure for Development ed. François Bourguignon and Boris Pleskovic, Washington D.C.:TI1e World Bank, 2008, p. 23-6. 6 ÜCATA, "Infrastructure Development," 25; NEPAD, Infrastructure Short-Term Action Plan (STAP}, Review of Implementation Progress and The Way Forward, May 2003, p. 7. 4

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the TICAD to contribute to African development and economic prosperity and also to acquire support to become a permanent member of the Security Council.8 Additionally, Africa's prosperity, stability, and economic prosperity, is important for Japan as a resource-poor country that must have access to basic goods and raw materiais, which are necessary for everyday life. By organising TICAD, Japan is simultaneously contributing for African development and to its security and prosperity as well. Finally, Japan's view of the "Asia development model" is that through the synergy of ODA, trade and private investment African countries have an alternative for development. By incorporating these elements in the TICAD Process, Japan hopes to apply its Asian development experience in Africa. Japanese policy makers have begun to see the potential of Africa beyond the economic diplomacy and strategic interests of the Cold War, placing greater emphasis on the politicai and diplomatic aspects of ODA combined with UN related peacekeeping efforts. After examine the evolution of Japan's foreign policy toward Africa since World War II until the present day, this paper analyses the interrelation between those changes and the diverse set of policies ranging from trade, FOI and ODA. Then, the content and intent of Japan's new activism within the TICAD Process and the concept of human security as a new component of Japanese foreign policy are analysed.

1. Evolution of Japanese Foreign Policy to Africa

The origins of Japanese diplomacy goes back to September 1951, when it signed a peace treaty in San Francisco with the Allied nations of the Western bloc, including Ethiopia, Liberia, Egypt and South Africa. 9 Japan's African policy during most of the Cold War period are characterized by a dual diplomacy between White and Black Africa because while supporting the pro-American and anti-communist white minority regimes of South Africa, Rhodesia, Namibia, and Portugal, simultaneously, sought identification with the emerging Third World nations within the Afro-Asian 7 JuN MoRIKAWA, "Japan and Africa after the Cold War," in ]apan, a Model and a Partner, ed. Seifuden Adem, Leiden, Boston: Brill, 2006, p. 46; KwEKU AMPIAH, "Japan and the Development of Africa: A preliminary Evaluation of the Tokyo Intemational Conference on Africa Development," African Affairs 104, no. 414, January 2005, p. 109-10; HowARD LEHMAN, "Japan's foreign aid policy to Africa since the Tokyo Intemational Conference on Africa Development," Pacific Affairs 78, no.3, Fall 2005, p.435-36. 8 lnterview with Sato Takuo, Second Africa Division Middle Eastem and African Affairs Bureau, Tokyo: Japanese Ministry of Foreign Affairs, April17, 2009. 9 JuN MoRIKAWA, Japan and Africa - Big Business and Diplomacy, London: Hurst & Company, 1997, p. 52.

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movement. 10 The. opportunity carne with the first Afro-Asian Conference in Bandung, lndonesia, in April 1955, a gathering for the Third World countries sharing a history as former colonies. Following, Japan's entry into the UN in 1956, the will to play a role in the Afro-Asian framework as step forward to gain membership in the international community according to what subsequently became its UN-centred foreign policy was higher than before. 11 However, in Africa like in Asia, Japan's foreign policy had limited space of manoeuvre, and with the effective dissolution of the so-called Afro-Asian bloc, Japanese officials begun to show a strong desire to pull out of Africa.l 2 ln the early 1960s, a major characteristic of Japan's African policy was the pursuit of its national interests, while respecting the interests of the United States and the Western colonial powers in Africa. 13 As a result, the question of the decolonization in Africa lost momentum on Japanese decision-makers agenda. Using the expression of Kent Calder (1987), Japan's attitude was that of a "reactive state" one following America's position less enthusiastic about decolonization per se, unable to initiate the proactive foreign policy declared at Bandung. 14 However, in face of Japan's non-implementation of the Seventeenth United Nations General Assembly (UNGA) resolution, demanding trade boycotts against South Africa, African nations severely opposed Japan's campaign for a non-permanent membership on the UNSC in 1965. As a result, Japan was forced to change its African policy, thus introducing economic sanctions and cultural exchange restrictions against South Africa apartheid policy. ln the late 1960s, politicai interests rather than economic interests dominated Japan's foreign policy objectives. ln the 1970s, Japan-Africa relations were chiefly in the trade and investment field and considered of secondary importance compared to Asian, Western, and Middle East affairs. However, the Nixon "shocks" in 1971, the oil crisis in 1973 and 1979, and the lranian Revolution increased Japan's policy-makers awareness of the politicization of economic issues. So, Japanese perception of the indivisibility of economic and security matters, particularly in the realm of natural resource acquisition increased.l 5 As a result, Japan's ODA for Africa rose again. However, following the oil crisis, the rapid disintegration of White Minority rule as a result of the victories of African national liberation movements in Mozambique, Angola, and in Zimbabwe in 1980, and with the 10 MORIKAWA, ]apan and Africa, p . 52-3; Kweku Ampiah, The Dynnmics of ]npnn's Relntions with Africa- South Africa, Tnnzania and Nigerin, London and New York: Routledge, 1997, p. 48. 11 AMPIAH, The Dynnmics of ]npnn's Relntions with Africn, p. 41. 12 JoHN WHITE, ]apanese Aid, London: Overseas Development Institute, 1964, p. 22. 13 ]uN MoRIKAWA, ]npnn nnd Africa, p. 18. 14 AMPIAH, The Dynnmics of ]npnn's Relntions with, 45. Also see: KENT E. CALDER, "Japanese Foreign Economic Policy Formation: Explaining the Reactive State," World Politics 40, Octo-

ber 1987-July 1988, p. 519. 15 AMPIAH, The Dynnmics of]npnn's Relntions with, p . 5-7; MORIKAWA, ]npnn nnd Africn, p. 73.

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development of the anti-apartheid movement in South Africa, Washington expected Japan to make a much larger contribution to Western Security, particularly in South Africa, Egypt, Kenya, and Ethiopia. 16 Therefore, in the early 1980s, in response to requests from the USA, Japan increased aid to countries bordering conflicts and areas important to maintain the peace and stability of the international system. This new approach meant the end of the policy that separated politics from economics to justify trade with countries that did not belong to the Western camp in the Cold War. Japan's aid to sub-Saharan Africa largely reflects this. But, amidst international and African critics concerning Japan's aid quality, the Japanese foreign minister during its visit to Zambia and other countries in East Africa in 1984, announced Japan's desire to strengthen cooperation with Africa. ln September 1985, Japan launched the "Green Revolution for Africa" to contribute to the radical fight against drought and famine, showed the "human face" of Japanese development, away from the focus on trade and resource diplomacy. ln October 1987, the United States Congress passed an anti-apartheid bill intended to strengthen restrictions on trade with South Africa, and Japan was forced to re-evaluate again its African policy. 17 Then, the rapidly changing international environment in Southern Africa and the end of the Cold War linked to the burst of the bubble economy forced Japan to look at Africa in a more cooperative approach rather the distant attitude of the past. 18 As a result, TICAD should be seen in the context of a Japanese attempt to broaden the relationship with Africa in both economic, politicai and security arenas. On the other side, Japan began challenging directly the US by openly criticizing the structural adjustment policies to Africa strongly supported by the US, and to sponsor international initiatives to generate alternatives to adjustment against the so-called Washington Consensus and neo-liberal policies. 19 The acti vism rather than the passive foreign policy of Japan became quite evident in Japan's African diplomacy in the 1990s to the extent that Japan's "new development strategy" besides the politicai strategic importance of African countries forJapan's UN diplomacy emphasizes the necessity of integrating African countries through TICAD into the global economic and financial order. 20 ln the security area, the "Consolidation of Peace" is one of the three pillars of Japan's policy 16

MORIKAWA, jnpnn nnd Africn, p. 73-4. Morikawa, ]npnn nnd Africn, p. 87-9. 18 DEBORAH SHARI', "Japan and Southem Africa: The Resource Diplomacy Rationale," p. 103. 19 HowARD STEIN, "Japanese Aid to Africa: Patterns, Motivations and the Role of Structural Adjustment," The ]ournnl of Development Studies 35, no.2, December 1998, p. 28, 40-1; HowARD LEHMAN, "Japan's Foreign Aid Policy since the Tokyo Intemational Conference on African Development," Pncific Affnirs 78, no.3, Fali 2005, p . 427. 20 GLENN D. HooK et ai, ]npnn's Internntionnl Relntions Politics, economics nnd security, second edition, London and New York: Routledge, 2001, p. 380. 17

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on cooperation "Yith Africa adopted in TICAD III in 2003, consistent with the "new" ODA Charter (2003), which has added a "perspective of human security" as one of its priority issues. This has confirmed the promotion of the concept of human security now a pillar of Japanese foreign policy. 21 Other examples of Japanese activism, and after the adoption of the International Peace Cooperation Law in the Diet in 1992, is the dispatch of SDF troops to Cambodia, Mozambique, Congo, El Salvador, the Golan Heights in the 1990s and to East Timor in 2002, which was impossible due to the Article 92 of Japanese Constitution. Although, most Japanese politicians were against the engagement of Japan's self defence forces beyond Japan's borders, they could see that ODA was no longer enough to support Japan's politicai aspirations.22 Furthermore, Asia declined in the scale of national priorities and domestic support weakened for maintaining high leveis of development assistance.23 TICAD has become Japan's foreign policy main diplomatic channel to support its new development strategy toward Africa. This strategy includes a "comprehensive approach" to development stressing the importance of trade, private investment and market access, not only ODA. The first TICAD in 1993, marked Japan's interest in promoting not only its own model of development in Africa like has done in East Asia but also for Japan position itself as a major Asian power in Africa as part of its diplomatic attempts to play a more active role in international affairs in the post-Cold War.24

2. Japanese trade policy with Africa and TICAD

Overall, throughout the Cold War Japan pursued a non-military and neomercantilist, foreign policy of a trading nation.25 Growth in exports, particularly in the manufacturing sector was a major focus along with the building of a strong domestic economy. ln Africa, Japanese interaction between trade 21 MOFA, Project Study on the TICAD Process- Review of the Pnst Achievements and Implicalions for Future Success, Tokyo: Japan Intemational Cooperation Agency and Mitsubishi UFJ Research & Consulting Co, 2007, p.lS; HooK et ai, Japan's International Re/ations, p. 15. 22 SHUNJI YANAI, "The TICAD process and African development," in Integrating Africn: Perspectives on regional integralion and development, ed. Hans van Ginkel, Julius Court, and Luk

Van Langenhove, Hong-Kong: United Nations University, 2003, p. 42. 23 ]OHN MILLER, "The Outlier," in Jnpan in n Dynamic Asia: Copying with lhe New Security Chal/enges, ed. Yochiro Sato and Sato Limaye, New York: Lexington Books, 2006, p.34. 24 LEHMAN, "Japan's Foreign Aid Policy to Africa," p. 431; TAKEHIKO ÜCHIAI, "Beyond TICAD Diplomacy: Japan's African Policy and African Initiatives in Conflict Response," African Study Monographs, volume 22, no.l, May 2001, p. 49. Also see: PEDRO MIGUEL AMAKASU RAPOSO DE MEDEIROS CARVALHO, "Japan's aid policy and the TICAD Process," Nanzan journnl of Policy Studies, volume 1, March 2009, p . 59, 73. 25 OwoEYE, japan's Policy in Africa, p. 86.

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and FDI shows the historical difficulties of Japanese foreign policy in dealing with the region; the lack of competition in African resources, which limited Japanese interests in Africa, and a politicai and economic environment that did not favour Japanese involvement in sub-Saharan Africa.26 Japan's trade relationship with Africa until the end of the Cold War had three characteristics: First, a trade pattern that indicates a high degree of commodity complementarity between the two economies despite the development differences. What Japan lacks but requires in abundance, exists in large quantity in Africa. Second, Japan's trade surplus with Africa has hindered an equitable trade relationship between the two sides. Third, Japan trade partners were mostly resource-rich countries or strategically important like South Africa, Niger, Liberia, Zambia, Kenya, and Nigeria. To change this state of affairs and strengthen Japan's African diplomacy, the Liberal Democratic Party (LDP) and the Keidanren (Japanese Business Federation), in the early 1970s, became actively involved in economic diplomacy, which consisted of export promotion and securing a stable supply of mineral resources. Additionally, Keidanren established the Committee on Co-operation (KCCA) with Africa in August 1970. The importance of KCCA, under the apartheid regime, was that it not only turned criticism away from the Japanese government but also served as a centralized channel where Japanese industry as a whole could consider African policy as well. 27 Japan's interest in Africa's mineral resources increased after the first oil crisis (1973) becoming an important national security issue. However, in the 1980s trade and investment relations between Japan and African countries decreased. Among other reasons, the worldwide recession, the falling price and demand for oil, politicai instability in many resource-rich African countries, weak governance, and a lack of transparency in the regulatory regime during the period, discouraged many Japanese firms from continued involvement with Africa's mining and mineral resources. 28 After the 1990s Japan's global supply-chain investment strategy in Africa exemplifies how trade and investment activities have become integrated and their strategies aligned. Presently, Japan's trade and investment relations with Africa are still small in total value within Japan's overall trade, though have been increasing. When compared with countries such as China~ India, Korea and Taiwan, Japan was the largest importer of African products in the early 1990s. However, India and China have surpassed Japan in the mid-1990s 26

DEBORAH SHARP, MORIKAWA,

"Japan and Southem Africa," p. 104.

Japan and Africa, p. 105, 154.

World Bank Group, "Patterns of Africa-Asia Trade and Investment - Potential for Ownership and Partnership," Asia-Africa Trade and Investment Conference (AATIC), Tokyo: World Bank Group, Africa Region, Private Sector Unit, November 2004, p. pO.

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mostly because 'of oil. 29 The end of Japan's economic sanctions towards South Africa in October 1991 opened a new era for Japan's African policy behind its economic diplomacy towards Africa. ODA to South Africa increased and Japan sought to strengthen politicai relations. Additionally, with the end of the Cold War, the entire economic and politicai structure of Southern Africa as a region suffered tremendous changes in which the end of the apartheid in South Africa were accompanied by a shift in politicai and economic terms towards democratization and cooperation between South Africa and the surrounding nations.30 Accepting that South Africa during the Cold War was and still is the central player of Japan's policy towards Southern Africa, afterwards though its strategic and economic importance continues to be vital for Japan, other countries in the region have also become significant to Tokyo. ln terms of trade relations, the six top countries for Japanese exports for the period 1988-1996 include South Africa, Zimbabwe, Mauritius, Zambia, Mozambique and Angola. The importance of Southern African region as a trade bloc and market as well for economic purposes was referred in the May 1992 Keidanren mission to the region, the sarne year that Southern African Development Co-ordination Conference (SADCC) was reorganized into the Southern African Development Community (SADC) with the goal of building a free trade system within eight years.31 However, the Japanese were frustrated with the Jack of a comprehensive development strategy from both sides (Japan and Southern Africa) to the region; thus, forcing a bilateral approach to the countries of the region.32 Japan's realizing that in order to SADC act as a trade bloc and single market with to which to trade is necessary the development of infrastructure, especially the transportation network, very important for Southern Africa, which has six inland countries. So, as part of follow-up of TICAD I, Asia-Africa cooperation was strengthened in the "Eastern-Southern Africa Regional Workshop" in Harare, Zimbabwe in 1995 and in Yamoussoukro, Côte d'Ivoire, in 1996.33 The broad objective of these regional workshops, which were co-organized by the Governments of the host countries, and Japan, the United Nations and the Global Coalition for Africa (GCA), was to provide a forum, among African countries, on ways and means of operationalizing the principies of the Tokyo Declaration on African Development. The discussions focused on the priority

World Bank Group, "Patterns of Africa-Asia Trade and Investment," p. 31. JICA, Regional Study for Development Assistance to Southern Africa, Volume 1, Tokyo: Institute for Intemational Cooperation, Japan International Cooperation Agency, February 1994, p. 23-4. 31 SHARP, "Japan and Southern Africa," p. 111; JICA, The Study on ]apan 's Offtcial Development Assistance, p. 11, 15. 32 SHARP, "Japan and Southern Africa," p. 111. 33 MOFA, Project Study on the TICAD, p. 4. 30

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areas of the Tokyo Declaration, namely, peace, stability and development, including governance and conflict prevention; human resource development and capacity building; private sector development; and Asia-Africa cooperation.34 Also, a survey conducted by the Japan Externa! Trade Organization (JETRO) in 1999, just one year after TICAD II, concluded that the existence of Japanese ODA played a major role in Japanese companies establishment of operations in Africa. The main motives for operations in eight African countries were the future of the potential market and Japanese ODA. ln southern and western Africa, natural resources were another motive.35 ln TICAD III, Keidanren (Japanese Federation of Economic Organizations) stressed that another reason that contribute to aware Japanese Business society for African potential was to balance against an overheated investment movement toward China. As a follow-up of TICAD III, the TICAD Asia-Africa Trade and Investment Conference (TICAD-AATIC) held in Tokyo in November 2004, stressed the importance of trade and investment promotion between the two regions in arder to achieve sustainable economic development of Africa. lt also underlines that increased trade and investment between the two regions would make a significant contribution to the implementation of New Partnership for African Development (NEPAD). As a follow-up to this, the Africa-Asia Business Forum (AABF) was organized. Subsequently, in June 2005, Japan and the African Development Bank (AfDB) announced a joint initiative called Enhanced Private Sector Assistance (EPSA) to finance those infrastructures projects including those listed in the Short Term Action Plan (STAP) of NEPAD aiming to develop cross border infrastructure for regional integration in Africa, private sector development, and agriculture development as a complement to ODA.36 As a follow-up to TICAD IV in May 2008, a joint mission of a total of 179 participants members, organized by the Japanese Ministry of Foreign Affairs (MOFA), the Ministry of Economy, Trade and Industry (METI) and Japanese Embassies, was dispatched to three African regions (twelve African countries in

34 Asia-Africa Cooperation, [on line] [1991?] available at http://www.un.orglesa/africa/ asiaafrica.html. accessed May 28, 2009. 35 The eight countries are: Egypt, Kenya, Tanzania, Zimbabwe, South Africa, Nigeria, Ghana, and lvory Coast. See: The World Bank, Studies on Africn-Asin Trnde nnd Investment

Relntions: Studies of Selected Asinn Countries in Developing Trnde nnd Investment Relntions with Africnn Countries [on line] Padeco and Japan UFJ lnstitute, }une 2004, p. 3-2, available at http://www.scribd.com/doc/13731020/Final-Report-Asia-Africa-Trade-and-lnvestment-StudyKamiya, accessed May 15, 2009. 36 FASID/MOFA, Internntionnl Symposium Synergy nmong Development Assistnnce, FDI, nnd Trnde in Southern Africn: Poverty Reduction through Economic Growth, Tokyo: Ministry of Foreign affairs of Japan and Foundation for Advanced Studies on International Development, 2006, p. 30, 68-9.

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total) from August to September 2008.37 The aim of these missions was to collecting information and build up human networks to expand trade and investment relations between Africa and Japan. The Mission participants pointed that the main obstacles for Japanese private sector to expand business in Africa are: first, except for those of Nigeria, Ethiopia, and South Africa, the market scale is small; second, infrastructure, namely electricity and transportation, is not well prepared; third, wages are high despite low labour quality; and fourth, problems exist in governance, such as deterioration of public safety, corruption and opaque procedures. A main conclusion of this mission is that with the exception of natural resources, Japanese companies have difficulties in establishing their own business with African countries. Therefore, Japanese private sector exhorts the Japanese government to provide ODA for infrastructure improvement and human resource development to support their activities to penetrate local markets for instance through provision of materiais for ODA projects.38 ln 2008, Japan's imports from Africa corresponded to 2.7 percent of Japan's total imports, while exports to Africa represented only 1.7 percent of Japan's total trade with the world.39 As for Japan's sectoral trade, in 2006, mineral fuels represented 40.7 percent of total imports and metais with 33.4 percent of total imports, which indicates that Japan's main motive to trade with Africa still is resource diplomacy. With regard to Japanese exports to Africa, scale intensive industries (transport mechanism with 35.0 percent of total and automobiles with 24.2 percent of total) occupy a reasonable percentage of Japanese exports to Africa. With South Africa as Japan's main trade partner in Africa in 2006 both to exports (42.9 percent) and imports (50.0 percent) in Japan's total trade with Africa, it is clear that Japan must focus relations with Southern Africa on South Africa.40

:n The countries were: Southern African mission (Botswana, Mozambique, Madagascar, South Africa); Eastern Africa mission (Kenya, Uganda, Ethiopia, Tanzania); and Central and Western mission (Nigeria, Ghana, Senegal, Cameroon). (.. .) Unfortunately, the Southern African mission could not go to Angola due to Angola internal reasons, particularly electoral reasons. See: TICAD IY, Comprehensive Report of the ]oint Missions for Promoting Trnde nnd Investment to Africn, Tokyo: Ministry of Foreign Affairs, Ministry of Economy, Trade and lndustry, December 2008, p.l-2; Interview with Sato Takuo, Second Africa Division Middle Eastern and African Affairs Bureau, Tokyo: Japanese Ministry of Foreign Affairs, April17, 2009. 38 TICAD IV, Comprehensive Report of the ]oint Missions for Promoting Trnde nnd Investment to Africn, p. 6. 39 Japanese Trade and Investment Statistics for the year of 2008, [on Jine], available at http://www.jetro.go.jplenlreports/stntistics/, accessed May 19, 2009. 40 Japanese Trade and Investment Statistics for the year of 2007, [on Jine], available at http://www.jetro.go.jp/en/reports/statistics/, accessed May 19, 2009.

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3. Japanese foreign direct investment (FOI) policy in Africa and TICAD Overali, ali major capital flows to Africa have increased considerably since 1980s, especialiy FOI. However, for most of the time, OOA has been the most important source of capital inflows. ln 2003, OOA accounted for 46 percent of ali capital inflows while FOI represented 24 percent of ali capital inflows to Africa. Ouring 2002-2004, Africa received a little over 2 percent of FOI inflows in the world.41 Politicai and economic instability, poorly developed infrastructure, and the spread of HIV/AIOS are some of factors influencing the low levei of FOI into Africa. Yet, FOI to Africa has been increasing, and amounted to US$29 billion in 2005, US$46 in 2006 and US$53 in 2007 their highest levei so far, up from US$18.1 billion in 2004.42 ln regard to Japanese foreign direct investment (JFOI), the greater portion of JFOI in Africa has been made by global trade companies know as Sogo Shosha, investing directly in sub-Saharan Africa, which consists mainly of large industrial conglomerates. From the 1960s to the 1980s, JFOI were targeted at Africa's domestic markets. Examples include investments in home electronic appliance and textile plants. The aim of these investments was the to supply Africa's local markets, which were protected by high tariffs under government's import substitution polices.43 ln the 1990s Japan changed its investment strategy, now targeted at third countries, especialiy in the European Union and United States. As a result, during the 1990s, JFOI toward Africa sharply decreased. However, recently African efforts to increase regional economic integration and local governments import liberalization have eliminated the competitive advantage of such investments vis-à-vis goods importation. Therefore, JFOI to Africa increased in scale to exploit existing favourable trade regimes, mostly in the automobile sector. The historical comparison of the sectoral composition of JFOI to Africa shows that the focus of FOI has shifted over the past three decades. Transportation has been dominant from the 1971 to 2001. However, the mining investment, which had more than a 30 percent share in the 1970s, declined to only 1 percent in the 1990s, thus suggesting that the main objective of Japanese firms in Africa is no longer resource diplomacy. However, Ampiah stress that the main problem is not so much lack of interest of Japanese firms, but rather that the sector is monopolized, especialiy in South Africa.44

41 United Nations - Economic Commission for Africa, Economic Report on Africa 2006 Capital F/ows and Development Financing in Africa, Ethiopia: Economic Commission for Africa,

December 2006, p. 46. 42 UNCTAD, World Investment Report - Transnational Corporations, and the Infrastructure Challenge, New and Geneva: United Nations, 2008, p. 37. 43 World Bank Group, Patterns of Africa-Asia Trade and Investment, p. 56. 44 AMI'IAH, The Dynamics of Japan's Re/ations with, p. 60.

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By countr)" Japanese FOI (]FOI) in Africa is largely concentrated in two countries: Liberia and South Africa. Other countries that have been receiving some JFDI are Morocco, Tunísia, Egypt, Madagascar and Mauritius, with less extent Mozambique.45 Considering that direct investment to Liberia has been focused on obtaining flag-of-convenience ships, the majority of JFOI is concentrated on South Africa, and the rest of Africa has been almost ignored. With regard to JFOI in Africa during the four TICAD held so far, from 1993 to 2008, it accounted for US$11,621 million as the end of 2007, with US$7,159 million for the period 1951-1992, before the organization of TICAD.46 This indicates that although JFOI remains largely on the periphery of FOI in Africa, it seems that with the TICAD Process, the private sector investment in Africa has increased quite considerably. ln this line, the concrete actions taken by TICAD and progress made are as follows. TICAD I in October 1993, was very successful in encouraging African countries to take ownership of their development and in strengthening the partnership of the international community as it strives to address this issue. As part of the follow-up of TICAD I, cooperation between Asia and African countries was strengthened in July 1995 with the East and South African Regional Workshop in Zimbabwe in July of 1995. ln October 1998, TICAD II marked a beginning by expressing the principies in African development and adopting an Action Plan, where the followings were announced as the Japan's New Assistance Programme for Africa in line with the TICAD II - Tokyo Agenda for Action (TAA). As a result, the "Asia-Africa Investment Information Service Center," with SIDEXLINK of Malaysia a semi-governmental organization was established to provide investment information through the Internet, and launching of an Asia-Africa Business Forum for trade and investment promotion between Asia and Africa. 47 ln TICAD III, in September 2003, concerning the promotion of trade and investment, African countries appealed for enhancement of trade and investment rather than aid in order to create employment and expand exportations. Therefore, in TICAD III, it was declared that trade and investment through "Joint Public/Private Asia/Africa Forum" and the "Asia-African Business Forum (AABF) for promotion of small and medium scale enterprises should be supported. As a result, in TICAD III, it was agreed that the support for Japanese companies to Africa should be extended through JBIC's investment loans of

45 Japanese Trade and Investment Statistics, Historica/ Data - Japan's Outward FDI [on line], 2004, available at: http://www.jetro.go.jp/en/reports/statistics/, accessed May 19, 2009. 46 Ibidem. 47 OECD, Developmenf Co-operation Review Series Japan no. 34, Paris: OECD, 1999, p. 91-2.

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around 300 million USO for the next five years. 48 As of 2006, Japan had already surpassed its pledge by reaching US$360 million.49 The Yokohama Oeclaration, which was adopted at TICAO IV, in May 2008, also acknowledged the importance of developing regional infrastructure. ln TICAO lV, Japan announced its decision to create a facility within the Japan Bank for International Cooperation (JBIC) for investment (i.e. equity investment guarantees and local financing) in Africa of $2.5 billion over the next five years.50 This is twice the total FOI flows from Japan to Africa during the past five years (2003-2007) when TICAO III (2003) was organized or twice the size of Japanese FOI stock in Africa in 2007.51 Also, as a follow-up of TICAO IV (Yokohama Action Plan), other actions to boost economic growth, besides regional transport infrastructure and regional power infrastructure, include water-related infrastructure, enhanced involvement of regional institutions, and promotion of public-private partnership (PPP) in infrastructure. The United Nations Economic Commission for Africa (ECA) notes that to promote structural transformation and maximize the contribution of capital flows to achieve sustainable growth, African countries must adopt an appropriate policy mix to direct OOA and FOI towards directly productive activities, especially non-extractive sectors, and upgrade the physical infrastructure, in order to enhance regional integration, thus increasing the intraregional movement of capital and labour, and expansion of markets for local producers.52 This is precisely the broad goal of TICAO and of Japanese aid assistance that has placed emphasis on the provision of economic infrastructure in its OOA, thus correlated with the ECA requirements.53

4. Evolution of Japan's aid policy to Africa and the TICAD Process Japan had few economic relations with Africa during the period of European colonial rule, and until the end of the 1960s Africa received low priority 48 TCSF White Paper 2007, Evaluation by Civil Society on ]npan's Policy To Africa - Strategic Recommendations on Tokyo International Conference on Africa DevelopmenJ, Tokyo: TICAD

Civil Society Forum, March 2008, p.51. 49 Japan's International Cooperation, ]apan's Official Development Assitnnce White Pnper 2008, Tokyo: Ministry of Foreign Affairs, March 2009, p.28. 50 UNCTAD, World Investment Report - Transnational Corporations, and the Infrastructure Challenge, New and Geneva: United Nations, 2008, p.44. 51 Ibid., p. 45. 52 United Nations - Economic Commission for Africa (ECA), Economic Report on Africa 2006 - Capitnl Flows and Development Financing in Africa, Ethiopia: Economic Commission for Africa, December 2006, p. 12-13. 53 MOFA, Building Global Pnrtnerships for Development: ]apnn's Contribution to MDG 8, Tokyo: Ministry of Foreign Affairs of Japan, September 2005, p. 8.

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in Japan's bilateral ODA. ln fact, Japanese government did not have a clear policy in relation to the use of ODA for economic development in Africa. lnstead, Japan believed that trade and investment should be the most effective means for economic cooperation.54 ln this context, ODA should be used to prepare a politically environment for private investment in recipient African countries, and at allaying African countries fear that ali Japan seeks is to extract minerais and other raw materials.55 Later, Japan also began to use foreign aid as a major pillar of foreign policy not only as an economic tool, as articulated in its Comprehensive National Security (CNS) policy, but also with strategic considerations to maintain the diplomatic support of the African countries in its anti-communist drives.56 The influence of economic ministries in managing aid policy also explains the coordination of ODA with trade and investment policies, and Japanese business interests in ODA activities as well, situation that remains until the present day.57 ln relation to the evolution of the Japanese aid policy to Africa, it can be divided in five phases. The first phase (1954-1972) was characterized by Japan's membership of the Columbo plan and from the ascension of Japan from aid recipient to an aid donor. Aid to Africa, however, was restricted until the 1960s by the priority given to Asia.58 ln the second phase (1973-1980), following the oil crisis, although the share of Japan's total trade to Africa did not increase due to economic and politicai instability. However, the Zenko Suzuki's cabinet (1980-1982) adopted the policy of comprehensive security as national strategy, and expanded its aid beyond Asia toward Africa to reduce resource vulnerability. 59 Japan's aid policy toward Africa was also used to supplement the American strategic aid programs to halt the communism in Africa.60 Finally, behind the economic security and strategic considerations was the importance of African politicai support for Japan's long wish of becoming a UNSC member, which gradually increased. Japan's third phase (1981-1988) is characterized by the continuation of Japanese dual diplomacy toward Africa. ODA was provided to prevent Africa's

INUKAI, "Japan and sub-Saharan Africa," in Japan's Foreign Aid, p. 254. INUKAI, "Japan and sub-Saharan Africa," p. 255; Guy Arnold, Aid in Africa, London: Kogan Page, 1979, p. 90. 56 AMPIAH, The Dynamics of Japan's aid relations with Africa, p. 56; Owoeye, Japan 's Policy in Africa, p. 98. 57 DAVID ARASE, Buying Power - The Politicai Economy of Japan 's Foreign Aid, London: Lynne Rienner, 1995, p . 6-7. 58 DAVID M. POTIER and PEDRO MIGUEL AMAKASU RAPOSO DE MEDEIROS CARVALHO, "Characteristics of Japan's and China's Aid Policies," Academia Humanities and Social Sciences, volume 88, January 2009, p . 230. 59 TAKEHIKO ÜCHIAI, "Beyond TICAD Diplomacy," p. 40. 60 INUKAI, "Japan and Sub-Saharan Africa," p. 259-60. 55

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economic and famine crisis, and simultaneously to accommodate the protests of African countries, especially Zambia and Mozambique over Japan's relationship with the apartheid regime in South Africa. 61 ln arder to have access to Africa's natural resources and diplomatic influence in the United Nations, Japan needed to improve its image in Africa. Also, for the first time, Japan's development experience attained in Asia in the late 1960s and early 1970s are adapted to Africa. The plan named "Green Revolution for Africa" aimed the improvement of infrastructure for rural and agriculture development, reforestation movements, and support for policy reform for rural and agricultura! development. As a result, Japan's bilateral ODA to Africa in 1981 amounted to US$252 million, almost five times the US$59 millions in 1975, and reached US$884 million in 1988. Japan's fourth phase (1989-2000) is marked by the end of the Cold War, aid fatigue among the donor community, and the failure of the structural adjustment. As a result, and after clarifying the politicai and development purposes of its aid programme in the ODA Charter in October 1992, Japan decided to organize the TICAD conference. It is worth to tell that these international conferences on African development were the first of its kind, and meant that Japan was committing itself politically toward a continent that so far did not have great expression in Japan's foreign aid policy behind economical reasons. The importance of TICAD I is that served to realign the international community's waning interest in Africa with the new topic being Asian experience and African development. As for TICAD II, gave emphasis to the positive role of the State in economic policy with the concept of ownership (principie of selfhelp) becoming an implicit principie in the Tokyo Declaration.62 Japan's last phase (2001-present) is marked by the revision of the ODA Charter in 2003, and the reforms of Japanese ODA according with the ODA Charter so that assistance can be provided in a more transparent upon the public opinion. As a result, among other reforms, the most important is perhaps the amendment of the (Japan International Cooperation Agency (JICA) law, which now is responsible for the implementation of the three schemes of ODA loans (previously handled by Japan Bank For International Cooperation (JBIC), grant aid, and technical cooperation. JICA by combining these three

61 ROBERT M. 0Rt~, Jr. TI1e Emergence of ]apan's Foreign Aid Power, New York: Columbia University Press, 1990, p. 96. 62 SHtNSUKE HoRtUCHt, "African Development and the TICAD Process," Japan Review of lnternational Affairs, volume 17, no.4, Winter 2003, p . 260; HowARD LEHMAN, "Japan's Foreign Aid Policy to Africa since the Tokyo International Conference on African Development," Pacific Affairs , volume 78, no.3, Fali 2005, p. 428. 63 Japan's Intemational Cooperation, Japan's Official Development Assistance White Paper 2008, Tokyo: Ministry of Foreign Affairs, March 2009, p. 17.

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schemes can allow a more efficient and effective implementation of Japan's assistance. The maintenance of the TICAD Process with TICAD III and IV is the recognition from both sides (Asia and Africa) of the progress evident in both politicai and economic fields since TICAD III was held in 2003.63 Also, at the Kyushu-Okinawa Summit in 2000, Japan invited the leaders of African countries for the first time contributing to put African issues on the agenda of the G8. At the G8 Hokkaido Toyako Summit, in Tokyo on July 2008, the G8 leaders reaffirmed their commitment to achieving the Millennium Development Goals (MDGs), and reconfirmed their commitment made at the G8 Gleneagles Summit (2005) to increase ODA to Africa behind 2011, and welcomed the contributions of TICAD IV. As a result, the G8 recognized the importance of the priority topics of TICAD IV, such as (1) boosting growth in Africa, (2) ensuring human security, including the achievement of the MDGs, and consolidation of peace and good governance, and (3) addressing environmental issues and climate change.64

5. Human Security, ODA, and TICAD

Human Security (HS) is a concept that United Nations Development Program (UNDP) Human Development Report (HDR) introduced in 1994. According to these report, human security consists of two elements: "Freedom from want" {protection from deprivation in the patterns of daily life) and "freedom from fear" (violent conflict and non violent tlu-eats). Since want and fear are not separable phenomena, want may imply fear, while fear may generate further want, "human security" requires an integrated approach that incorporates both aspects.65 ln this line, the concept of human security involves a fundamental departure from an orthodox international relations security analysis that has the security of states as the primary subjects of international law to concentrate on individuais. 66 The concept of HS in Japanese foreign policy emerged out of ODA, and is similar to that of the UNDP- HDR of 1994. Meanwhile, certain key events in international relations in the late 1990s, especially the 1997-98 Asian financial crisis highlighted the significance of economic threats to individuais, awakening in Japanese politicai leaders, particularly Japanese Prime Minister, Keizo

1bid., 15 JICA, Poverty Reduction nnd Humnn Security, Tokyo: Institute for lnternational Cooperation, March 2006, xiii. 66 CAROLJNE THOMAS, "Global Governance, Development and Human Security: Exploring the Links," in Internntionnl Security - Debnting Security nnd Strntegy nnd the Impnct of f 9-11, volume IV, ed. Barry Buzan and Lene Hansen, Los Angeles, London, New Delhi, Singapore: Sage Publications, 2007, p. 193. 65

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Obuchi the importance of human security. As a result, in December 1998, in Hanoi, Vietname, Obuchi defined human security as a concept "that takes a comprehensive view of ali threats to human survival, life and dignity and stresses the need to respond to such threats." ln this speech, Obuchi clearly located HS in Japan's foreign policy and announced the Trust Fund for Human Security (TFHS) under the UN, and considers Africa as a priority region of application of the fund. 67 As to March 2007, Japan contributed approximately 33.5 billion JPY to the TFHS established in the UN in 1999. Also in 1999, in a speech at the UN House in Tokyo, Obuchi, warned to the fact that threats to human security differ by country and region, whereas in Africa the chief threats are poverty, disease and conflict.68 ln the post-Cold War, the shift of Japan's ODA towards peace building and the human security as a concept of foreign policy represents a new opportunity to Japan enhance its diplomatic power, and to strengthen his role in the international arena. Canada and Norway also consider human security a pillar of theil" countries foreign polices and are active in their promotion. They are the leaders of the Human Security Network (1999) of like-minded states, which emphasizes the "freedom from fear" component of human security in contrast to UNDP's insistence on the importance of the "freedom from want" aspect of human security. However, differences exist in the way Japan and these countries approach human security. For example, Canada emphasizes "freedom from fear" with a tendency for prevention of conflict and humanitarian intervention, while Japan stresses "freedom from want" placing importance in development assistance.69 Contrary to Canada and Norway, Japan is criticai of actions taken in the name of humanitarian principies based on the belief that it would erode the support of the human security ideal by the international community as many countries are afraid of coercive, externa! intervention, and that conflicts should be treated by the existing mechanisms/0 ln sum, TICAD embraces a broader conception of national interest covering politicai, regional and security issues, economic and developmental matters,

67 KErzo ÜBUCHI, "Toward the Creation of a Bright Future for Asia,". [Lecture Program hosted by the Institute for International Relations, Hanoi, Vietnam, December 16, 1998, p.3-4. Database on Basic Documents of Japan-Asean Relations, Department of Advanced Social and International Studies, University of Tokyo, available htpp://citrus.c.u-tokyo.ac.jo./projects/ ASEAN/J-ASEAN/Jas19981216E%20Speech%200buc, accessed May 26, 2009. 68 KErzo ÜBUCHI, "ln Quest of Human Securit}"" Tokyo: Japan lnstitute of International Affairs (JIIA}, 1999, p . 8. http//www.jiia.or./jp/pdf40th-e.pdf, accessed May 26, 2009. 69 JICA, Project Study on the TICAD Process, p. 70. 70 ASTRI SuHRKE, "Human Security and Interest of States," in lnternntionnl Security - Debnting Security nnd Strntegy nnd the Impnct of 9-11, volume IY, ed. Barry Buzan and Lene Hansen, Los Angeles, London, New Delhi, Singapore: Sage Publications, 2007, p. 125; MAKOTO SATO, "Human Security and Japanese Diplomacy," in Protecting Human Security, p. 84.

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social and environrnental problerns. TICAD is not the only channel through which Japan conducts its foreign policy to Africa, nor is TICAD the sole deterrninant of Japan's externa! policy to Africa. However, when hurnan security is adopted as a governrnent's foreign policy, like in Japan's case and considered a priority of the TICAD process, the paradigrn of hurnan security is redefined so as to serve the state national interests, such as the prornotion of Japan's econornic status, greater influence in the United Nations, and increased credibility in the international stage vis-à-vis the United States. 71

Conclusion Frorn the 1960s to the rnid1970s, Japan's foreign policy to Africa and aid policy as well served as an extension of Japan's own post war reconstruction in search of rnarkets and resource acquisition efforts. However, in the 1980s, Japan's politicisation of aid becarne an instrurnent trying to deflect African and western criticisrns of its dual diplornacy toward Africa. Sirnultaneously, in late 1980s and early 1990s, the Japanese governrnent began to stress the irnportance of and shifting its ernphasis on to hurnanitarian and software aid (social developrnent). Between 1991 and 2000, Japan had to reforrnulate its role in international contributions, as it was now playing an irnportant role in PKO and ODA as well. However, it can be said that only recently, with TICAD, Japan has shown sorne degree of activisrn in its foreign policy. For rnost of the long period, Japan has practiced resource diplornacy and followed the Western countries and its rnain ally (USA), and has been called a "reactive state" with no vision and no ideas in its foreign policy. But it is fair to say that Japan through TICAD is developing a degree of proactive international leadership and hurnan contribution not only for conflict prevention and resolution of conflicts but also with its own experience of developrnent acquired rnostly in Asia, and linking hardware aid (infrastructure) and hurnan security as a new foreign policy concept for Africa's developrnent. Although, TICAD has created the instrurnents to realize Japan's hurnan security policy, there is a risk of incoherence if officials prornote dornestic interests at the cost of developrnent of developing countries. As a result, Japan should ernphasize more poverty reduction for exarnple, prioritizing direct investrnent in the area of Millenniurn Developrnent Goals (MDGs), and ensure that narrower national interests do not override this objective.

SHAHRBANOU TADJBAKHSH

and

ANURADHA

CHENOY,

Humnn Security - Concepts nnd

lmplicntions [London and New York: Routledge, 2007, p.29. Lusíada. Política Internacional e Segurança, n.0 2 (2009)

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A EVOLUÇÃO DO FENÓMENO DA INTEGRAÇÃO REGIONAL NA AMÉRICA LATINA DO PÓS-GUERRA FRIA À ACTUALIDADE Maria do Céu Pinto mceupinto@gmail.com

A EVOLUÇÃO DO FENÓMENO DA INTEGRAÇÃO REGIONAL NA AMÉRICA LATINA DO PÓS-GUERRA FRIA À ACTUALIDADE

Maria do Céu Pinto*

Resumo: O artigo aborda a temática da integração regional na América Latina. Palavras-chave: América Latina, integração regional, MERCOSUL, Alternativa Bolivariana, Comunidade Sul-Americana das Nações. Abstract: This artide aims to take stock of regional integration in Latin America in the period considered as the "second wave" of regional integration. ln the last few years, integration has taken a new road. This article analyses the potential of new subregional trade regimes, such as the Mercosul, the Bolivarian Alternative, and the South American Community of Nations. The new hemispheric realignments need to be viewed both within the context of a changing externa! environment and as the result of changes in social and economic power within Latin American countries. There are two main reasons why South American countries are attempting to create new regional integration mechanisms: first, on the economic front, the region's leaders view integration as beneficial to their interests; second, on the politicai front, the continent's majority of center-left governments see South American unity as a way to counteract Washington's self-serving designs for the region. Some countries have focused on critiquing and blocking the spread of U.S.led economic integration initiatives, such as the Free Trade Area of the Americas. Key-words: Latin America, regional integration, MERCOSUL, Bolivarian Alternative, South American Community of Nations.

Introdução Na América Latina, a década de 80 foi marcada por um reforço ("segunda vaga") de regionalismo. A consolidação da democracia na região, por um lado, e a abertura comercial, por outro, criaram as condições para o estabelecimento • Professora Associada da Universidade do Minho. Lusfada. Polftica Internacional e Segurança, n.0 2 (2009)

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de novos esquemas de integração - como o MERCOSUL - ou para o relançamento dos já existentes - casos da Comunidade Andina e do CARICOM (Comunidade do Caribe), por exemplo. No entanto, a discrepância entre a teoria e a realidade do processo de integração latino-americano persistia, apesar das ilusões nele depositadas. O entusiasmo deu lugar ao desencanto e à desilusão quando as dificuldades na implementação do mercado comum - e mesmo da união aduaneira e até da zona de comércio livre - se multiplicaram e o bloco foi engolido numa série de disputas internas. Os primeiros anos do século XXI deram um novo impulso ao processo de integração na região, ainda que por razões distintas. Nos últimos anos, registaram-se mudanças na política interna dos Estados membros e, consequentemente, nas prioridades do bloco. A ascensão ao poder de novas forças políticas provocou uma mudança nos rumos e objectivos da integração latino-americana, que acarretou, por sua vez, a procura de uma integração regional que valorize mais as dimensões social e política. A implementação de um novo modelo de integração, mais humano e menos economicista, tem sido o mote mais recente do funcionamento dos esquemas de integração regional na América Latina. É nesse contexto de desafios que se deve pesar os impactos das vicissitudes, das agendas e processos nacionais nos países latino-americanos, assim como a multiplicidade das propostas de integração e concertação política no continente, com diversos formatos institucionais, ideológicos e comerciais. Todos estes factos colocaram o processo de integração regional na América Latina numa verdadeira encruzilhada, na qual se sobrepõem alternativas, modelos, cenários e soluções. Este artigo pretende analisar o processo de integração regional na América Latina. Para tanto, iniciar-se-á com um estudo da evolução histórica de tal processo a partir do fim da Guerra Fria, numa tentativa de identificar no passado recente condicionantes e características que ainda influenciam o processo de integração económica na América Latina nos dias de hoje. Em seguida, analisar-se-ão as duas entidades mais recentes do processo - a Alternativa Boliviana para as Américas (ALBA) e a União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), a qual veio suceder à Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA). Pretende-se, com isto - além de reforçar o estudo dos rumos do processo de integração na região - demonstrar as transformações que este sofreu nas últimas duas décadas. Procura-se ainda identificar as possíveis tendências e perspectivas da integração latino- americana, tomando como referência a UNASUL, possível base para um sistema de governança regional e para o multilateralismo regional.

O fim da Guerra Fria e a segunda vaga de regionalismo nas Américas

A década de 80 constituiu um momento de evolução política e económica na América Latina determinante para o surgimento de uma nova vaga de inte-

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gração regional. É de destacar as duas principais linhas de desenvolvimento que marcaram esta década: a transição democrática na maioria dos países do sub-continente, após décadas de subordinação do poder civil ao poder militar, e o abandono do modelo de crescimento económico assente na substituição de importações, que vigorou em quase todos os países desde os anos 50. Com a adesão, mais ou menos incondicional, dos países sul-americanos à economia de mercado e à democracia, no início da década de 90 faz-se sentir uma forte vaga de apoio aos esforços de integração regional, em muito devido ao exemplo da experiência europeia, que havia dado passos significativos na integração económica e monetária, no período que medeia entre o Acto Único Europeu e o Tratado da União Europeia, assinado em Maastricht em 1992. Passa a ser convicção generalizada entre as elites políticas da América do Sul que o futuro económico das nações sul-americanas passa por uma maior liberalização dos mercados, maiores fluxos de mercadorias e capitais, e por um processo de integração que lhes permita concorrer num sistema internacional cada vez mais interdependente, com as potências tradicionais (UE, Japão e EUA) mas também com as novas potências emergentes. Por outro lado, o carácter obsoleto dos aparelhos produtivos dos respectivos países apontava para a necessidade iniludível de reajustamento do tecido empresarial, altamente deficitário em capital, que só poderia ser atraído através de mecanismos que facilitassem o Investimento Directo Estrangeiro. Um dos maiores obstáculos às iniciativas anteriores que visavam promover o regionalismo na América Latina, dizia respeito à rivalidade entre os dois maiores e mais ricos países: a Argentina e o Brasil. Os acordos da Foz de Iguaçu em 1985, que constituíram o primeiro passo no estabelecimento do MERCOSUL, devem ser entendidos como um esforço real de aprofundar as relações de cooperação entre os dois países, mas, ao mesmo tempo, como uma visão mais ampla de integração continental. No entanto, o entusiasmo inicial não pode fazer olvidar todos os percalços que têm assolado esta relação, e que ainda hoje se fazem sentir (especialmente naquilo que diz respeito a sectores estratégicos, como o sector automóvel, os direitos de propriedade intelectual e as disparidades de tamanho dos respectivos mercados). O MERCOSUL foi formalmente constituído em 1995, aquando da assinatura do Tratado de Ouro Preto, e contou com a adesão adicional do Uruguai e do Paraguai, sendo a organização de integração mais desenvolvida no panorama da América Latina, não obstante as dificuldades que se têm verificado no quadro da liberalização total dos mercados e na consumação efectiva de um mercado comum de bens, trabalho e capital, em grande parte devido a medidas avulsas dos dois maiores Estados, através do exercício de claúsulas de salvaguarda e de Barreiras Não Tarifárias ao Comércio (BNTCs). É importante ainda destacar a escassa progressão no terreno institucional, em boa medida resultado

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da falta de coordenação entre as estruturas da organização e as estruturas internas dos Estados, dando azo a uma clara dessincronização entre os progressos no quadro inter-governamental e o apoio dos cidadãos. Apesar da inconstância do seu progresso, o MERCOSUL, pela sua dimensão de quase 300 milhões de cidadãos e pelo seu peso económico, constitui o projecto mais avançado de integração regional na América do Sul, contando hoje com mais dois países para além dos quatro fundadores: a Venezuela e a Bolívia. Deve-se ainda fazer referência ao "renascimento" do Pacto Andino, rebaptizado de Comunidade Andina das Nações (CAN), após o acordo assinado na cidade de Quito em 1994, integrado pela Colômbia, Peru e Equador. Recentemente, a Venezuela e a Bolívia abandonaram a organização. A CAN é a organização que mais desenvolveu a sua orgânica interna, combinando uma tendência geral de decisão intergovernamental com alguns mecanismos supranacionais. No entanto, continua a ser demasiado incipiente, devido à reduzida dimensão dos seus mercados e pelos diminutos fluxos de comércio inter e intra-regional. Este conjunto de problemas, conjugado com a ascensão do MERCOSUL, reduz consideravelmente a margem de progressão da organização. Estes dois projectos podem, segundo alguns autores, ser considerados dois modelos essencialmente endógenos devido à sua composição e natureza. Por oposição a estes modelos surgem os dois modelos apresentados em 1994, por iniciativa dos EUA, a Área de Comércio Livre das Américas (ALCA) e o Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA), fruto da "Iniciativa para as Américas", um documento apresentado por George H. Bush, em 1992, que delineava a estratégia norte-americana para a efectivação de uma política de acordos multilaterais tendo em vista a liberalização dos mercados ao nível continental. Podem ser caracterizados como processos exógenos, pelo facto de admitirem uma relação hierarquizada entre os EUA e os demais países, mas essencialmente pelo facto dos seus objectivos se limitarem à integração económica. Tanto a ALCA como o NAFTA são apenas acordos de comércio livre e não pretendem ser projectos de integração política ou social. Esta divergência entre estas duas perspectivas parece uma reedição do debate que há dois séculos atrás dividiu as duas Américas entre os apoiantes das teses de Bolívar, que apontavam a integração e cooperação latino-americana como único caminho eficaz para a independência face ao imperialismo norte-americano e europeu, e os apologistas da Doutrina Monroe. A ALCA e o NAFTA tiveram destinos bastante diferentes, apesar da sua génese ser quase simultânea. O NAFTA, que engloba os EUA, o México e o Canadá é o prolongamento ao México do acordo de comércio livre entre os EUA e o Canadá, firmado na década de 80. A sua estrutura orgânica é extraordinariamente leve, limitando-se a uma série de organismos reguladores dos acordos. A principal crítica que é dirigida a esta organização/tratado prende-se 150

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com as enormes assimetrias existentes entre os países aderentes, que resultam em ganhos bastante desiguais do comércio livre, e pelas consequências da abertura dos mercados nos aparelhos produtivos nacionais. É de destacar a deslocalização de sectores tradicionais dos EUA para o México, motivada pelo remuneração mais reduzida do factor trabalho no México, e, no sentido inverso, o facto de os EUA criarem uma subida exponencial dos preços dos artigos de consumo de primeira necessidade, como resultado da igualização dos preços, e a existência de enormes subsídios à agricultura. A ideia de criar uma Área de Comércio Livre das Américas não foi, ao contrário do NAFTA, concretizada, e hoje esse objectivo parece encontrar-se ainda mais distante. As negociações da ALCA são formalmente lançadas na segunda Cimeira das Américas, ocorrida em Santiago do Chile, em 1998. Segundo a declaração da Cimeira, o objectivo era realizar progressos significativos até ao ano de 2000 e instituir uma zona de comércio livre até 2005. 1 Na terceira cimeira, realizada no Quebéc, no Canadá, em 2001, foi apresentada a primeira minuta do acordo ALCA.2 Apesar do entusiasmo inicial em torno desta iniciativa, por parte dos governantes dos diversos países latino-americanos, a criação desta área tem sido fortemente criticada por diversos sectores nacionais. A avaliação predominantemente negativa que é feita do NAFTA e das consequências para um país periférico como o México, que sofreu uma crise financeira gravíssima em 1997, têm contribuído para aumentar a reacção a este projecto. De facto, a partir da quarta Cimeira das Américas, realizada em Monterrey, no México, em 2004, e especialmente na quinta Cimeira, ocorrida em Mar dei Plata, em 2005, as negociações para a criação da ALCA mergulham num impasse, evidenciado pelas claras divergências entre os países participantes.3 A tentativa de imposição da agenda por parte dos EUA, a oposição de alguns países (nomeadamente dos membros do MERCOSUL e da Venezuela, em especial), devido às assimetrias e diferenças nos níveis de desenvolvimento, a falta de apoio da sociedade civil e da opinião pública - receosos que este acordo acentuasse ainda mais a dependência relativamente aos EUA- são alguns dos factores que explicam o impasse.4 Consequentemente, os prazos acordados - sobretudo o referente à entrada em funcionamento da zona de comércio livre - não foram cumpridos e encontram-se suspensas desde 2005.

1 Segunda Reunião de Cúpula das Américas, Declaração de Santiago, Santiago, 19 de Abril de 1998, par. 8.0 • 2 ALCA, Minuta do Acordo (em http://www.ftaa-alca.org/FfAADraft/draft_p .asp). 3 5D Cúpula das Américas, Declaração de Mar de/ Plata, Mar dei Plata, 5 de Novembro de 2005, par. 19. 4 ]EFFREY SCHOTI, Does the FTAA Have a Future?, Novembro de 2005 (em http:// www.petersoninstitute.org!publications/papers/schott1105.pdf), pp. 3;7.

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Mudança de rumo na integração regional O despertar da segunda vaga de regionalismo parecia indicar uma vontade geral e consensual de avançar para um projecto unificador de integração, e as tentativas de consolidação destes projecto apontavam nesse sentido, mas diversos acontecimentos vieram colocar novos desafios aos processos de integração e ao próprio papel dos EUA no seio do continente americano. Os efeitos dos programas de ajustamento estrutural marcados por uma rígida austeridade orçamental, resultaram num agravamento da disparidade e exclusão social, gerando, assim, situações de profundo descontentamento das populações com as medidas do chamado "Consenso de Washington", resultando numa alteração brusca do panorama político no sub-continente. Alguns eventos merecem uma particular referência, pela sua impetuosidade e abrangência, pois são sintomáticos do descontentamento das populações, o que deu origem a uma evolução política bastante menos favorável aos EUA e ao seu papel na região. O primeiro desses acontecimentos foi o Caracazo em 1989 na Venezuela, quando as populações dos bairros pobres deram origem a uma revolta contra a situação de polarização de riqueza e de exclusão social. As manifestações deste tipo foram-se sucedendo em vários países, com motivações mais ou menos específicas, tendo, no entanto, um fio condutor comum, o questionamento do statu quo e da hegemonia norte-americana. As manifestações na Bolívia devido à privatização dos hidrocarbonetos, os tumultos no Equador, ou, a mais mediática, crise na Argentina, em 2002, são exemplos destas situações. Esta espiral de acontecimentos levou ao surgimento de novos actores políticos, mais hostis aos objectivos norte-americanos, como Hugo Chávez, na Venezuela, Nestor Kirchner, na Argentina, Evo Morales, na Bolívia, Tabaré Vasquez, no Uruguai, Lula da Silva, no Brasil, e Daniel Ortega na Nicarágua. Podem-se discernir divergências significativas entre este~ actores e os projectos que cada um deles preconiza, no entanto, a tendência geral é a contestação da hegemonia norte-americana. A rejeição da ALCA na cimeira de 2004 é um claro exemplo da crescente animosidade aos projectos de integração norte-americanos, se bem que esta rejeição tenha tido motivos bastante díspares.5 A criação da Comunidade SulAmericana das Nações (CASA), resultado da fusão da Comunidade Andina das Nações e do MERCOSUL, e depois da União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), é um importante demonstração desta nova vaga de regionalismo. No entanto, esta organização continua a sofrer de demasiadas insuficiências na

Entre estes motivos conta-se a posição claramente ideológica de Chávez aos argumentos brasileiros e argentinos sobre a questão do mercado de produtos agrícolas e a eliminação total das barreiras ao comércio.

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exacta medida em que os problemas das duas organizações de base não foram sanados, e far-se-ão, muito provavelmente, sentir na nova organização, nomeadamente no que diz respeito às BNTCs e às assimetrias regionais que, neste caso, serão ainda mais evidentes. Paralelamente a esta iniciativa institucional, outros projectos vão figurando como elementos complementares: a criação da PETROSUR, empresa petrolífera composta por capitais de diversos países, ou a criação da TELESUR, um canal de televisão financiado por diversos Estados latino-americanos. É pertinente ainda enunciar a criação em 2004 da Alternativa Boliviana para as Américas (ALBA) por parte dos presidentes de Venezuela e de Cuba. Esta iniciativa, apresentada como um espaço de cooperação que se opõe à ALCA, difere dos outros projectos, pois não pode ser enquadrada no modelo tradicional de integração regional, na medida em que não pretende constituir um área de comércio livre, mas, sim, um instrumento de cooperação e solidariedade entre os Estados membros.6 A ALBA conta, para além dos Estados referidos, com a participação da Bolívia e da Nicarágua, tendo o Brasil e a Argentina aceite participar como observadores. Os EUA têm uma visão bastante crítica destas iniciativas, tendo inclusivamente feito esforços no sentido de bloquear o alargamento da CASA, promovendo acordos bilaterais de comércio livre com países como o Peru ou a Colômbia. 7 No entanto - e paradoxalmente - a despeito do fracasso da ALCA, o processo de integração latino-americano continua influenciado pelos EUA. Isto deve-se à necessidade dos países da região em afirmarem posição (mais ou menos próximas) relativamente aos EUA e à repercussão desta maior ou menor proximidade nos outros países latino-americanos. Tal demarcação de posição, por sua vez, decorre de dois factores principais: a política de bilateralização adoptada pelos EUA após o fracasso da ALCA; e a criação de novas organizações regionais na América Latina com o objectivo de se contrapor à presença norte-americana na região. A estratégia dos EUA em celebrar acordos bilaterais com países latinoamericanos surtiu efeito em virtude da dependência comercial de muitos desses países face ao mercado consumidor norte-americano. 8 Consequentemente, 6 Uma das primeiras medidas tomadas em sede da ALBA foi o envio de alguns milhares de médicos cubanos para a Venezuela em troca de petróleo a preços inferiores aos praticados no mercado internacional. 7 Principal aliado dos EUA na região, que vem recebendo uma significativa parcela da ajuda externa americana, ao abrigo do Plano Colômbia, plano este que, segundo os norteamericanos, pretende combater o narcotráfico na região. Esta secção adopta livremente o trabalho de A T. Barbosa, "A integração económica na América Latina: passado, presente e futuro", UM, 2008. 8 DireitoGV, "A estratégia de acordos bilaterais dos EUA nas Américas Central e do Sul", Pontes entre o Comércio e o Desenvolvimento Sustentável, vol. 2, n.0 3, Maio-Jtmho de 2006, p. 11.

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os EUA celebraram acordos com o Chile (2003), com os países da América Central e Caribe, em 2004 (Costa Rica, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicarágua e República Dominicana) e, em 2006, com a Colômbia e o Peru.9 A celebração de tais acordos, teve repercussões importantes nos processos de integração latino-americanos. Concretamente, os acordos dos EUA com a Colômbia e Peru foram uma das motivações para a retirada da Venezuela da CAN; além disso, a possibilidade de negociação de acordos bilaterais entre EUA e Uruguai e EUA e Paraguai, motivou divergências no MERCOSUL. 10 Também a ascensão de governos de esquerda e o consequente recrudescimento da retórica anti-americana influenciaram o processo de integração na América Latina. A adopção de novos rumos para o processo acarretou a criação de entidades que visam à promoção de uma dimensão mais social, política e até mesmo ideológica da integração latino-americana. Se de um lado esta mudança de rumo conta com adeptos fervorosos como Bolívia, Equador e Venezuela, de outro, conta com a oposição pragmática de países como Colômbia, Chile e Peru, que não querem prejudicar interesses comerciais em virtude de contendas ideológicas. A diferenciação desses países em termos de objectivos de política externa, estratégias comerciais, concepções de Estado e características ideológicas é tão premente a ponto de se falar de uma nova linha de Tordesilhas a dividir a região.•• Contudo, as vicissitudes da ALCA foram de tal modo evidentes que os EUA parecem ter temporariamente abdicado deste projecto. A mutação político-ideológica do continente sul-americano teve também repercussões no que aos projectos de integração diz respeito. Como já foi referido anteriormente, assiste-se hoje à "ressurreição" da discussão entre aqueles que defendem um modelo de integração centrado não apenas na dimensão económica, mas que englobe também um projecto de integração política, que tenha por base um objectivo de cooperação e desenvolvimento e de autonomização do sub-continente enquanto bloco político unificado, tal como Bolívar e José Martí defendiam. A mudança de orientação na política latino-americana - e, consequentemente, na condução do processo de integração da região levou à criação de novas organizações regionais, que enfatizam as dimensões social, política e ideológica da integração. São elas a Alternativa Boliviana para as Américas (ALBA), a Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA) e a União das Nações Sul-Americanas (UNASUL). 9

OireitoGV, "A estratégia de acordos bilaterais ...", op. cit., p. 11. Id., p. 13.

11 ALFREDO VALLADÃO, The New Tordesillas Line: The Present Great Latin America East-West Divide, 2007 (em http://www.chaireMERCOSUL.sciences-po.fr/fichiers/Publications/com-

merce/articles/2008/tordesilhas.pdf), p. 1.

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Proposta pelo presidente venezuelano Hugo Chavez durante a terceira Cimeira de Chefes de Estado e de Governo da Associação de Estados do Caribe, em Dezembro de 2001, a ALBA é a mais ideológica das novas organizações. Isto reflecte-se no próprio nome da entidade, que claramente se opõe à ALCA, liderada pelos EUA. A ALBA inspira-se na luta de Simon Bolívar para criar uma Confederação Sul-Americana das antigas colónias espanholas, que se uniriam para fazer frente ao poderio europeu e, sobretudo, norte-americano.12 Nesse sentido, a ALBA pretende, pois, constituir-se num modelo de integração distinto dos implementados na América Latina durante a década de 90 e assentes no já referido "Consenso de Washington". 13 Em Dezembro de 2004 é celebrado seu acordo constitutivo, entre Venezuela e Cuba e, em Abril de 2005, é estabelecido seu Plano Estratégico.14 Em Abril de 2006 a Bolívia adere à ALBA e considera a entidade como alternativa às políticas neoliberais, de carácter expansionista e hegemónico implementadas pelos EUA. 15 Em 2007, aderem a Nicarágua e, em 2008, a República Dominicana e as Honduras. A ALBA assenta-se em três princípios: oposição às reformas do mercado livre; não limitar a acção reguladora do Estado em benefício da liberalização económica; harmonização da relação entre Estado e mercado. 16 Além disso, a ALBA inclui ainda objectivos como o combate à pobreza, a superação das desigualdades e assimetrias entre os países e a protecção da produção agrícola dos membros. 17 Além disso, considera as políticas do Banco Mundial, do Fundo Monetário Internacional, da Organização Mundial de Comércio, , bem como a dívida externa dos países latino-americanos, como sérios obstáculos à integração da região. 18 A ALBA possui nove áreas de acção prioritárias. Destas, a mais importante é a de petróleo e energia. Foi no âmbito da ALBA que se constituiu a Petrocaribe, cujo objectivo é garantir a segurança energética da região e o uso soberano de seus recursos naturais.19 A ideia de uma organização de integração que envolvesse todos os países da América do Sul partiu do então presidente brasileiro, Fernando Henrique

12 }OSEITE ALTMANN,

Dossier ALBA - Alternativa Bolivnrinnn pnrn Amérin Lntinn y Cnribe,

San Jose, FLACSO, 2007, p . 7. 13 ld., p. 12. 14Jd., p. 8. 15 ALBA, Contribución y Suscripción de ln República de Bolivin n ln Declnrnción Conjunta

Firmndn en ln Hnbnna, el 14 de Diciembre dei 2004, entre los Presidentes dei Consejo de Estado de ln República de Cubn y de ln República Bolivnrinnn de Venezuela, Havana, 29 de Abril de 2006. 16 ALTMANN, Dossier ALBA ... , op. cit., p. 12. 17 lbid. 18 Id., p. 13. 19

Id., pp. 15-17.

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Cardoso, em 2000.20 Contudo, foi só em em 2004 que se concretizou a criação da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA).A finalidade da CASA era contribuir para a convergência económica, ambiental, social, política e das infra-estruturas na América do Sul e, em última instância, fortalecer o papel da América Latina e do Caribe em foros internacionais.21 A realização de tal objectivo dar-se-ia, entre outras formas, por meio da concertação e coordenação político-diplomática, da convergência institucional entre MERCOSUL e CAN (aos quais se somariam Chile, Guiana e Suriname) e da integração física e energética da América do Sul.22 Esta convergência institucional, contudo, não se revelava fácil. Pese embora os países andinos possam contrabalançar o peso esmagador do Brasil na América do Sul, a fragilidade das suas democracias e, particularmente, as posições recentemente adoptadas pela Venezuela, Bolívia e Equador - desejosos de abandonar das iniciativas de integração até agora implementadas em prol de iniciativas marcadamente ideológicas - podem turbar o processo. 23 Isso sem contar com as divergências internas do Mercosul. A primeira Cimeira da CASA ocorreu em Brasília, em Setembro de 2005, tendo nela sido definida a estratégia de acção da organização, bem como a sua estrutura institucional. Assim, no campo económico, a CASA visa sobretudo a criação de uma zona de comércio livre sul-americana, bem como a complementação das economias da região e a redução das assimetrias de desenvolvimento.24 Assim, foram definidas as seguintes áreas de acção prioritária: diálogo político; integração física; meio ambiente; integração energética; mecanismos financeiros; assimetrias; promoção da coesão social, inclusão social e justiça social e telecomunicações.25 Neste novo modelo, a integração deverá ser parte integrante dos projectos nacionais de desenvolvimento de cada um dos países da região. Seria, pois, uma política de Estado, acima de divergências pontuais e ideológicas.26 Além disso, tal modelo deveria ultrapassar a esfera eminentemente comercial, com a consequente inclusão dos domínios político, social e cultural, de modo a promover um desenvolvimento mais harmónico, equitativo e integral na 20 ] OSETIE ALTMANN, Dossier: Comunidad Sudamericana de Naciones, FLACSO, San Jose, 2007, p. 8. 21 CASA, Declarnçiio de Cuzco, Cuzco, 8 de Dezembro de 2004, item I. 22 Id., item II. 23 ARMANDO 01 Frw•r'O, "La Comunidad Sudamericana de Naciones como proyecto de largo plazo", FLACSO Working Paper, n .0 47, Outubro de 2005, pp. 21-22. 24 CASA, Declarnçiio Presidencial e Agenda Prioritária, Brasília, 30 de Setembro de 2005, par. 5.0 • 25 Id., par. 16. 26 At.TMANN, Dossier Comunidad Sudamericana ... , op. cit., p. 111.

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região que enfatize o desenvolvimento social e as novas oportunidades de integração.27 A integração regional era considerada como o meio mais adequado para fazer face aos desafios da conjuntura internacional e o modo mais eficaz para garantir uma presença sólida e competitiva da região no sistema internacional.28 A integração seria, pois, um dos meios para fazer face aos efeitos negativos da globalização- sobretudo a expansão das desigualdades e das assimetrias.29 A arquitectura institucional deste novo modelo pressupõe ainda o seu adensamento jurídico, inicialmente, para operacionalizar o processo de convergência entre CAN e MEJ.3.COSUL; posteriormente, por meio da celebração de um tratado constitutivo da chamada União das Nações Sul-Americanas (UNASUL).30 A concretização deste adensamento jurídico ocorreu em Abril de 2007, quando se acordou a transformação da CASA em UNASUL. O acordo constitutivo foi celebrado em Brasília, a 23 de Maio de 2008. Genericamente, o seu objectivo é a criação de um espaço integrado no âmbito cultural, social, económico e político com vista à eliminação das desigualdades sócio-económicas e das assimetrias entre os Estados e ao fortalecimento da democracia, soberania e independência dos Estados da região.31 Para tanto, prioriza-se o diálogo político, a integração energética e infra-estrutura!, as políticas sociais, o financiamento e o meio ambiente.32

O futuro da integração regional latino-americana

Os impulsos que o processo de integração na América Latina33 recebeu na última década do século XX e na primeira década do século XXI modificaram os rumos desse processo - ainda que por razões e finalidades distintas. A criação da Comunidade Sul-Americana das Nações, que evoluiu para a União das Nações Sul-Americanas, e da Alternativa Boliviana para as Américas, é sintomático desta nova vaga de regionalismo. A década de 90 marcou a transição de um 'regionalismo fortaleza', ou seja, voltado para a protecção do mercado interno e para um modelo de desenvolvimento baseado na substituição de importações, para um 'regionalismo aberto', 27 Id., p. 110 e DI FILIPPO, op. cit., p. 13. A LTMANN, Dossier Comunidad Sudamericana .. ., op. cit., pp. 114-116. 28 Id., p. 108. 29 Id., p. 112; CASA, Dec/arnción de Cochabamba, op. cit., item 1. 30 ALTMANN, Dossier Comunidade Sudamericnna ... , op. cit., pp. 118-119. 31 UNASUL, Tratado Constitutivo da Uniiio de Nações Sul Americanas-UNASUL, Brasília,

23 de Maio de 2008, art. 2.0 . 32

Ibid.

Esta secção segue de perto o trabalho de A. T. Barbosa, v. nota 7.

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voltado para a liberalização comercial e para a inserção competitiva das economias latino-americanas no mercado global. 34 Posteriormente, os anos iniciais do novo século têm sido marcados pela passagem do regionalismo de cariz liberal para o chamado 'regionalismo pós-liberal'. Em virtude das consequências sócio-económicas negativas da globalização e do regionalismo liberal na América Latina, tem-se procurado construir um novo paradigma de integração e de desenvolvimento centrados no combate às desigualdades e à pobreza. Procurou-se, igualmente, ampliar a agenda da integração, com a inclusão de novos temas, como a energia e a infra-estrutura, e de outros de matiz social, como os direitos humanos.35 O regionalismo pósliberal assenta basicamente nestes pressupostos. Neste contexto de sobreposição de modelos de integração, pode-se afirmar que o processo de integração na região vive um período de transição. Não é possível delinear claramente os seus novos contornos, uma vez que coexistem diferentes projectos e alternativas. Sinteticamente, existem três possíveis cenários36• No primeiro deles - chamada de 'opção anti-sistémica'- iniciativas como a ALBA prevalecerão e países como Venezuela, Bolívia e Equador exercerão papel de destaque. A integração - fundada em razões eminentemente ideológicas - basear-se-á numa agenda ampla, que inclua iniciativas de cunho político e social, bem como na oposição aos EUA. Em termos económicos, caracterizar-se-á pela oposição à liberalização comercial e pela solidariedade entre os países envolvidos.37 O segundo cenário é a chamada 'opção Pacífico' - já que é encabeçada pelos países latino-americanos da costa do Oceano Pacífico, nomeadamente Chile, Peru, Colômbia e México. Esta alternativa consiste na ampla aceitação da liberalização comercial, realizada por meio de acordos bilaterais negociados com as economias mais ricas do mundo. A 'opção Pacífico' adopta uma perspectiva pragmática e flexível da política comercial, em que cada país tem liberdade e autonomia para conduzi-la. Não prevê, portanto, um aprofundamento da integração, no sentido de constituição de um mercado comum disciplinado. Por fim, há a 'opção Atlântico'. Este cenário pressupõe a constituição de um bloco coeso, institucionalizado e regulado, sob a liderança do Brasil (que, apesar de se afirmar como potência regional, necessita de parceiros para a sua 34 DIEGO ACHARD, ]UAN IGNACIO GARdA PEI.UFO e LUIZ EDUARDO GONZÁLEZ, Americn Lntinn n principias dei siglo XXI: integrnción, identidnd y globnliznción - nctitudes y expectativas de lns elites lntinonmericnnns, Buenos Aires, PNUD/BID-INTAL, 2001, p. 63; PEDRO DA MOITA VEIGA e

SANDRA Rios, "O regionalismo pós-liberal na América do Sul: origens, iniciativas e dilemas", Breves Cindes n .10, Agosto 2008, p. 4 (em http://www.cindesbrasil.orglindex.php?option= com_docman&task=cat_view&gid=S7&1temid=47&lang=8). 35 VEIGA e R1os, op. cit., pp. 7-8. 36 VA!.l.ADÃO, op. cit., pp. 12-14. 37 VEIGA e R1os, op. cit., p. 20.

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afirmação como actor global). A finalidade é, por um lado, agregar valor ao poder de negociação dos países envolvidos, sobretudo relativamente aos países desenvolvidos. Por outro, é permitir aos Estados realizarem uma .transição suave de um mercado fechado e proteccionista para o mercado global. As disputas entre as potências regionais (nomeadamente, Argentina, México e Venezuela), 38 não permitem vislumbrar um futuro fácil para a integração regional na América Latina. O crescente nível de conflitualidade latente e de fracturação ideológica, aliado à proliferação de alternativas possíveis, faz o regionalismo latino-americano assentar num paradoxo: ao mesmo tempo em que há uma ampliação da agenda (com a inclusão de temas conexos ao comércio internacional e de cariz social), há uma falta de aprofundamento desta mesma agenda (sobretudo no que respeita às questões económicas), já que o princípio do mínimo denominador comum que acaba por reger a integração na região impede a criação de uma institucionalidade efectiva e a coordenação de políticas em nível regional.39 Este cenário sombrio, por sua vez, pode constranger a capacidade de resposta das instituições regionais face a crises políticas, sociais e institucionais. Com efeito, a junção entre os efeitos negativos do regionalismo liberal, promovido na década de 90, e as mudanças estruturais promovidas pelos adeptos mais fervorosos do regionalismo pós-liberal, tem provocado instabilidade e minado a governabilidade em alguns países da região. 40 A mudança de rumo na integração latino-americana que marcou estes primeiros anos do século XXI implicou também a criação de uma nova roupagem institucional para a integração, de carácter marcadamente político-ideológico. Disto resultou a criação da ALBA, da CASA e, mais recentemente, da UNASUL. A UNASUL pode representar, neste momento, o único projecto de integração de alcance verdadeiramente sul-americano. Esta organização pode representar um possível enquadramento institucional para a convergência das actuais iniciativas de integração na América Latina. Nesse sentido, a UNASUL poderá servir como plataforma comum para a política externa latino-americana e, simultaneamente, permitir flexibilidade e autonomia suficientes para que os países da região também desenvolvam individualmente seus laços de cooperação com as instâncias multilaterais e com outros países a partir desta plataforma comum.

Id., pp. 18-19; CARLOS MALAMUD, "E! aumento de la conflictividad bilateral en América Latina: sus consecuencias dentro y fuera de la región", Análisis de Relaciones Internacionales, n. 0 61, 2005, p. 4 (em http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/ contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/Elcano_es/Zonas_es/ARI+61-2005). 39 FRANCISCO ROJAS ARAVENA, "La gobernabilidad en América Latina: balance reciente y las tendencias a futuro" informe do Secretário Geral da FLACSO, 2005, p . 25 (em http:// www.flacso.org/download/lnforme_del_Secretario_General.pdf); VEIGA, R1os, op. cit., p. 12. 40 Id., p. 11; VALLADÃO, op. cit., pp. 4-5. 38

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