Lusíada Política Internacional e Segurança - 8

Lusíada Série I, n.º 8 (2013)

Política Internacional e Segurança

Mediateca da Universidade Lusíada – Catalogação na Publicação LUSÍADA. Política internacional e segurança. Lisboa, 2008 Lusíada. Política internacional e segurança / propr. Fundação Minerva – Cultura – Ensino e Investigação Científica ; dir. José Francisco Pavia. – S. 1, n. 1 (2008)-

. – Lisboa : Universidade Lusíada, 2008-

. - 24 cm. - Semestral

ISSN 1647-1342 1. Política Internacional - Periódicos 2. Segurança Internacional - Periódicos I – PAVIA, José Francisco Lynce Zagalo, 1967CBC

JZ9.L87

Ficha Técnica Título Proprietário Director Conselho Científico

Lusíada. Política internacional e segurança

Série I

N.º 8

Fundação Minerva - Cultura - Ensino e Investigação Científica Prof. Doutor José Francisco Lynce Zagalo Pavia Prof. Doutor Luís Lobo Fernandes (Universidade do Minho) Prof. Doutor Carlos Motta (Universidade Lusíada de Lisboa) Prof. Doutor Luís Castelo Branco (Universidade Lusíada de Lisboa / Camões –Instituto da Cooperação e da Língua - MNE) Prof. Doutor André Thomashausen (University of South Africa) Prof. Doutor Moisés Silva Fernandes (Universidade de Lisboa) Prof.ª Doutora Maria José Stock (Universidade de Évora) Prof. Doutor Francisco Proença Garcia (Delegação Portuguesa na OTAN)

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SUMÁRIO PROCEDIMENTOS DE ARBITRAGEM CIENTÍFICA ............................................ 7 NOTA DE ABERTURA E POLÍTICA EDITORIAL .................................................. 9 Foreword IPLI ......................................................................................................... 11 La politique étrangère de la Turquie: de la dérive vers l’Est au retour vers l’Ouest ?

Jean Marcou............................................................................................................... 13 Turkey-EU relations: scrutinising the instability André Pereira Matos ................................................................................................. 31 Effects of accession of Turkey to the EU’s energy security Luís Eduardo Saraiva ................................................................................................ 51 O Mito das Fronteiras em África Luís Castelo Branco.................................................................................................... 71 Guiné-Bissau: O golpe militar de 12 de Abril e a necessidade da reforma do sector de segurança Miguel Girão de Sousa .............................................................................................. 89 A Interdependência entre a Segurança Humana, os Direitos Humanos e a Política Externa do Japão no Contexto de uma Nova Ordem Internacional Emergente Rui Faro Saraiva ..................................................................................................... 121 GOVERNO DA SEGURANÇA DA INFORMAÇÃO: UMA ABORDAGEM À REALIDADE EMPRESARIAL PORTUGUESA Joaquim António Casaca e Manuela Faia Correia................................................... 147

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Macau uma plataforma para o futuro Vasco Joaquim Rocha Vieira.................................................................................... 175 Macau uma plataforma para o futuro.

Tradução em língua chinesa................................................................................ 185

PROCEDIMENTO DE ARBITRAGEM CIENTÍFICA Em estreita relação com a Política Editorial, a revista Lusíada. Política Internacional e Segurança foi pensada com o objectivo de fornecer um conjunto de contributos científicos originais e actualizados no campo da Ciência Política, das Relações Internacionais e das Políticas de Segurança em geral. O procedimento de arbitragem científica tem de ter obrigatoriamente em consideração a especificidade da Revista tal como é descrita na Nota de Abertura e Política Editorial. O Conselho Científico foi constituído por investigadores nacionais e estrangeiros especializados nas diversas áreas de investigação, como consta dos respectivos currículos. O objectivo foi conciliar a necessária qualidade científica e a variedade de especializações com a diversidade de temáticas.

Os membros do Conselho Científico serão os garantes da qualidade e validade científica das diversas contribuições para os números sucessivos da Revista. Assim, periodicamente serão convidados segundo as respectivas qualificações científicas e especialidades, a dar a sua opinião, em sistema de blind review, sobre a qualidade dos textos, a orientação geral, os dossiers temáticos e as diversas secções de cada número. Será solicitado a cada membro um relatório onde constem devidamente explicitados, as diversas observações e propostas de melhoria. Os resultados desta avaliação traduzir-se-ão numa alteração, reajustamento ou rectificação quer da linha editorial quer das contribuições presentes e futuras, numa perspectiva evolutiva centrada na preservação da qualidade científica e da actualização temática da Revista.

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NOTA DE ABERTURA E POLÍTICA EDITORIAL Lançamos agora o oitavo número da Revista Lusíada Política Internacional e Segurança. Neste número iremos publicar um dossier temático referente a algumas comunicações que foram apresentadas na Conferência Internacional, Turkey – EU Relations at the Crossroads: Implications for Post Crisis Governance, que se realizou na Universidade Lusíada de Lisboa, em colaboração com o IPLI e o SAM, no dia 23 de Novembro de 2012; além disso serão também publicados dois artigos sobre África e mais três sobre temas variados de Política e Segurança Internacionais. Na senda do multilinguismo um desses artigos será em francês e outro será acompanhado da tradução em língua chinesa. A Revista passará a partir de agora a contar com uma edição on-line com acesso aberto para todos os artigos. Este número conta com o patrocínio do IPLI. O próximo número, o nono, terá lançamento previsto para finais de 2013; tentaremos sempre, na medida do possível e como já foi referido em nota anterior, acompanhar a actualidade internacional que, como sabemos, é dinâmica, imprevisível e cheia de surpresas. Tentaremos também reforçar o carácter transdisciplinar incentivando a colaboração de autores de outras áreas científicas. Mais uma vez se relembra que está aberto em permanência um endereço de e-mail para onde deverão ser enviadas as propostas de artigos, que depois de submetidos às exigências do escrutínio por arbitragem independente, poderão ser aqui publicados. O referido endereço electrónico é: pavia.jose@gmail.com

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FOREWORD IPLI The International Policy and Leadership Institute (IPLI) is honored to cooperate with Lusíada University in publishing the latest edition of the Lusíada Journal of International Politics and Security. This timely publication serves as the capstone marking the successful conclusion of the Lusíada - IPLI international conference on Turkey - EU relations which took place in Lisbon on 23rd November 2012.

IPLI is a policy institute focused primarily on the study and promotion of Human Security in the Euro-Mediterranean region. Its mission is to promote good governance in the Euro-Mediterranean region by uniting the policy makers of today and tomorrow. IPLI does this primarily by creating forums where students, academics and civil society actors can gather with policy makers to engage in a robust exchange of ideas on the perpetually evolving concepts of good governance in international relations.

It was within the framework of one of these forums that IPLI came to cooperate with Lusíada in launching a joint international conference on Turkey - EU relations on 23rd November 2012. Together with partners from the Center for Strategic Research (SAM) (the think tank of the Turkish Ministry of Foreign Affairs), a high level dialogue between Portuguese and Turkish participants was held and several unique concepts and ideas were brought forward. Some of the same concepts and ideas that were discussed at the conference are echoed within the Turkey focused papers in this edition.

IPLI greatly appreciated the opportunity to cooperate with Lusíada University both in launching the conference and in publishing this edition. Hopefully this will mark the beginning of a successful series of future joint initiatives.

Timothy Reno Director IPLI

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La politique étrangère de la Turquie: de la dérive vers l’Est au retour vers l’Ouest ?

Jean Marcou Professeur à l’Institut d’Etudes Politiques (IEP) de Grenoble (France), Chercheur associé à l’Institut Français d’Etudes Anatoliennes (IFEA) d’Istanbul (Turquie).

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La politique étrangère de la Turquie: de la dérive vers l’Est au retour vers l’Ouest?, pp. 13-30

Résumé Tout le monde reconnaît qu’au cours de la décennie écoulée, la politique étrangère de la Turquie a connu de profondes transformations, au point qu’on a pris l’habitude de parler de « nouvelle politique étrangère turque ». L’arrivée au pouvoir de l’AKP a bien entrainé de profonds changements en matière de politique étrangère, mais ces changements ont probablement été mal évalués. En 2010, l’un des thèmes les plus prisées des conférences d’experts internationaux sur la Turquie pouvait être résumé par la question devenue célèbre : « La politique étrangère turque n’est-elle pas en train de changer d’axe et de se tourner vers l’Est ? » Aujourd’hui, alors qu’Ankara aux prises avec la crise syrienne, fait valoir sa qualité de membre de l’OTAN et se retrouve sur des positions voisines de celles de ses alliés occidentaux, des débats similaires se demandent si la Turquie n’est pas de retour à l’Ouest ? Le temps et les « printemps arabes » n’ont pourtant pas effacé les changements de fond vécus par la politique étrangère turque, ils nous ont simplement permis de comprendre que ces derniers n’étaient pas tout à fait ceux que l’on pensait initialement…

Abstract It is widely acknowledged that over the past decade, Turkey’s foreign policy has undergone profound transformations, so that a lot of people use to talk about the “new Turkish foreign policy.” The coming to power of the AKP has resulted in profound foreign policy changes, but these changes were probably miscalculated. In 2010, one of the most popular themes of international experts conferences on Turkey could be summarized by the famous controversy: « Is the Turkish foreign policy changing its axis and turning East? » Today, since Ankara facing the Syrian crisis argues its NATO membership and is found on close positions to those of its Western allies, similar debates wonder whether Turkey is back to the West? Time and the “Arab Spring” have not yet cleared the substantive changes experienced by the Turkish foreign policy, they simply allowed us to understand that they were not quite those we originally thought...

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Keywords Turkey / Turkish Foreign Policy / Turkey’s EU Bid / Ahmet Davutoğlu.

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Introduction L’avènement d’une nouvelle politique étrangère n’est pas une chose simple à établir1. Un changement de gouvernement, aussi important soit-il, se traduit rarement par des mutations diplomatiques profondes et brutales. En la matière, les velléités de transformations spectaculaires doivent généralement compter avec des contingences géopolitiques, économiques et stratégiques redoutables, voire avec des événements inattendus, qui tendent à ramener les ambitions initiales de changement à des inflexions plus raisonnables ou à des projets plus modestes. Il est vrai qu’une politique étrangère ne se résume pas seulement à des orientations et à des objectifs, comme on le croit trop souvent, elle s’incarne aussi et surtout dans une pratique diplomatique complexe qui manie le discours, le silence, le geste, l’art de la relation, voire de la rupture, tout en ayant recours à des d’acteurs de plus en plus variés, à des outils techniques de plus en plus sophistiqués et à de moyens d’influence de plus en plus subtils. C’est aussi au travers des transformations qui affectent cette pratique que l’on constate qu’une politique étrangère est en train d’évoluer. Ainsi, étant une stratégie coordonnée par les institutions publiques avec des ressources multiples pour agir dans un domaine déterminé et réaliser des objectifs prédéterminés, une politique étrangère est à bien des égards une politique publique comme les autres, où les contraintes du temps présent laissent peu de marge de manœuvre et de place au changement véritable.

Presque tout le monde reconnaît pourtant qu’au cours de la décennie écoulée, la politique étrangère de la Turquie connaît de profondes transformations, au point qu’on a pris l’habitude de parler de « nouvelle politique étrangère turque ». Il faut dire que, depuis la seconde guerre mondiale, ce pays, probablement plus que beaucoup d’autres, se caractérisait par la permanence de ses choix diplomatiques.

Ces derniers, notamment le maintien d’une alliance quasi-exclusive avec le monde occidental, s’accompagnant d’une relation faible, voire conflictuelle avec son environnement régional, découlaient d’une structure politique où l’armée 1 Sur le changement en politique étrangère, cf. Charles F. Herman, «Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy, International Studies Quaterly, Vol. 34, N°1 (March 1990), p.3-21 ; Marcel Merle, La politique étrangère, Paris, PUF, 1992; Mark Webber and Michael Smith (Edit.), Foreign Policy in a Transformed World, Prentice Hall, 2002, p. 325 to 339; David E. Welch, Painful Choices, A Theory of Foreign Policy Changes, Princeton University Press, 2005.

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considérait la politique extérieure du pays comme une question échappant aux l’arbitrages gouvernementaux.

Dans ces conditions, l’arrivée au pouvoir de l’AKP et les mutations, qui se sont produites, ont bien entrainé de profonds changements en matière de politique étrangère2, mais ces changements ont probablement été mal évalués. En 2010, l’un des thèmes les plus prisées des conférences d’experts internationaux sur la Turquie pouvait être résumé par la question devenue célèbre : «La politique étrangère turque n’est-elle pas en train de changer d’axe et de se tourner vers l’Est?»3. Aujourd’hui, alors qu’Ankara aux prises avec la crise syrienne, fait valoir sa qualité de membre de l’OTAN et se retrouve sur des positions voisines de celles de ses alliés occidentaux, des débats similaires se demandent si la Turquie n’est pas de retour à l’Ouest? Le temps et les «printemps arabes» n’ont pourtant pas effacé les changements de fond vécus par la politique étrangère turque, ils nous ont simplement permis de comprendre que ces derniers n’étaient pas tout à fait ceux que l’on pensait initialement…

1- La «nouvelle politique étrangère turque» et la thèse «du changement d’axe» A la veille des «printemps arabes», la politique étrangère de la Turquie semblait être entrée dans un cycle de changements profonds. Ce phénomène n’était vraiment apparu au grand jour qu’au cours de la deuxième législature de l’AKP au pouvoir (2007-2011), plus particulièrement à partir de 2009, lorsque Ahmet Davutoğlu, le principal conseiller politique de Recep Tayyip Erdoğan, devint ministre des affaires étrangères4. Pendant la précédente législature (20022007), en effet, bien que la présence ininterrompue d’Abdullah Gül à la tête de la diplomatie turque ait commencé à transformer les structures du ministère et son personnel, le gouvernement de l’AKP avait souhaité éviter les conflits avec l’establishment politico-militaire, qui restait très influent sur le plan politique à l’époque, et considérait avoir un droit de regard sur la conduite de la politique étrangère. Dès lors, en dépit de quelques accrocs (refus du parlement turc de 2 Sur ce thème cf. Gilles Bertrand: «Le changement en politique étrangère: le cas de la Turquie depuis 2002 », Communication au Congrès de l’Association Française de Science Politique (AFSP), Strasbourg, Septembre 2011.

3 Sur ce débat cf. Mensur Akgün, « Turkey: what axis shift ? », Le Monde diplomatique, July 2010 (http:// mondediplo.com/blogs/turkey-what-axis-shift); Süleyman Özeren, «Axis and Turkey, what should change? » USAK, 17 june 2010 (http://www.usak.org.tr/EN/makale.asp?id=1537); Minutes of the international conference « Turkey Foreing Policy in a changing world », Oxford, 30 April 2010 – 2 May 2010, (http://www.sant.ox.ac.uk/seesox/workshopreports/ReportfromTFPconf. pdf); Cansu Arisoy, «Is Turkey turning its face from Europe in the post-Cold War Era?», BILGESAM, 29 January 2010 (http://www.bilgesam.org/en/index.php?option=com_ content&view=article&id=227:is-turkey-turning-its-face-from-europe-in-the-post-cold-warera&catid=77:ortadogu-analizler&Itemid=147).

4 Depuis 2002, cet ancien professeur de relations internationales était le conseiller du premier ministre pour la politique extérieure. Son œuvre principale est: Ahmet Davutoğlu, Stratejik Derinlik: Türkiye’nin uluslararasi konumu, Istanbul, Küre, 2005.

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laisser les troupes américaines débarquer sur son territoire pour envahir l’Irak par le nord, en 2003), voire de quelques innovations notables (signature d’un accord de libre-échange avec la Syrie, en 2004), la politique étrangère de l’AKP observait plutôt une certaine continuité dans ses objectifs, le gouvernement de Recep Tayyip Erdoğan parvenant même à atteindre, en 2005, ce dont tous ses prédécesseurs laïques avant lui avaient rêvé: ouvrir des négociations d’adhésion avec l’Union européenne (UE).

Après la reconduite de l’AKP au pouvoir en juillet 2007, une série d’inflexions diplomatiques importantes sont toutefois observables. Les relations du gouvernement turc avec les autorités kurdes d’Irak du nord changent.

Ankara accepte de nouer officiellement un dialogue direct avec le président Massoud Barzani, et des structures de travail bilatérales se mettent en place.

Les rapports de la Turquie avec le monde arabe sont aussi concernés par ce mouvement. Nombre de pays arabes surprennent d’ailleurs en approuvant pour la première fois les interventions militaires turcs dans le nord de l’Irak contre les bases-arrière du PKK et, alors que les initiatives économiques et politiques turcoarabes se multiplient, on apprend au printemps 2008 qu’Ankara encadre des négociations indirectes entre Damas et Tel-Aviv pour essayer de parvenir à une normalisation des relations entre les deux pays rivaux. Les années 2009 et 2010 vont dés lors pleinement révéler l’ampleur des évolutions qui sont en cours5. Au début de l’année 2009, la condamnation sans appel de l’intervention de Tsahal à Gaza et le fameux «One minute de Davos»6, initient une remise en cause de l’ancienne convergence turco-israélienne au Moyen-Orient, qui va s’accentuer dans les mois qui suivent jusqu’à l’arraisonnement du Mavi Marmara7, en mai 2010. Ce très grave incident entre les deux pays réduit leurs relations à un état de quasi ignorance mutuelle, mais il accroît d’emblée, dans le monde arabe, le prestige dont la Turquie a commencé à jouir, depuis qu’elle s’est ouverte à son environnement proche.

Parallèlement, la diplomatie turque fait feu de tous bois sur d’autres terrains clefs. En dépit du scepticisme initial de Téhéran, Ankara s’implique dans les tentatives de règlement du dossier nucléaire iranien. Dans une interview au Guardian, en octobre 2009, Recep Tayyip Erdoğan surprend en qualifiant l’Iran Sur les évolutions de la politique étrangère turque à cette époque cf. Jean Marcou, « 2010 : le bilan 2010 de la politique étrangère turque », Blog de l’OVIPOT, 28 février 2011 (en ligne : http://ovipot. hypotheses.org/14) ; Jean Marcou, « 2009 : le bilan de la politique étrangère turque », Blog de l’OVIPOT, 5 janvier 2010 (en ligne : http://ovipot.hypotheses.org/1155).

6 «One minute !», nom sous lequel est désormais connue la virulente répartie de Recep Tayyip Erdoğan, au président israélien, Shimon Peres, lors du Forum de Davos, en janvier 2009. Le premier ministre turc avait en effet, réclamé la parole, en commençant par l’apostrophe en anglais du modérateur des débats.

7 Le 31 mai 2010 des commandos de marine israéliens arraisonnent le Mavi Marmara, un navire affrété par l’organisation humanitaire islamique turque IHH, qui était en route pour la bande de Gaza. L’opération fait neuf victimes dans les rangs turcs et provoque le gel des relations turcoisraéliennes, réduites au niveau de 2e secrétaire.

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de «pays ami»8. Au même moment, après une visite du président Gül à Erevan, la Turquie signe deux protocoles visant à normaliser ses relations avec l’Arménie.

Ayant adopté une position plutôt modérée malgré sa qualité de membre de l’OTAN pendant la crise géorgienne d’août 2008, elle soigne ses relations avec son grand voisin russe et lui confie, la même année, la construction de sa première centrale nucléaire. Enfin, les années 2009-2010 sont aussi le moment d’une densification inédite des relations politiques, économiques et culturelles avec le monde arabe9. Damas et Ankara dont les leaders ne cessent de se rencontrer, signent même, en 2009, un accord de partenariat stratégique, reposant sur des relations permanentes impliquant des rencontres thématiques au niveau ministériel. Mais la Turquie développe aussi ses relations avec d’autres pays du Machrek et du Maghreb, en multipliant les forums de rencontre, en supprimant l’obligation de visa et en ambitionnant de créer une immense zone de libre-échange économique entre Damas et Casablanca, que le premier ministre turc aurait appelé de façon ironique l’espace Şamgen10.

Dans le même temps, les négociations d’adhésion avec l’UE s’enlisent. Dès 2006, la question chypriote provoque le gel de 8 chapitres du processus de reprise de l’acquis communautaire, fortement entamé également en 2007 par l’élection à la présidence de la République française de Nicolas Sarkozy, qui se déclare ouvertement opposé à l’adhésion de la Turquie. La progression de la négociation devient alors de plus en plus laborieuse. Alors même que la candidature de la Turquie semble compromise, les nouveaux débouchés régionaux de la politique étrangère turque, issus de la stratégie du «zéro problème avec nos voisins», apparaissent, à beaucoup d’observateurs, comme une solution alternative à une intégration européenne pleine et entière11. En mai-juin 2010, l ‘accord tripartite Brésil-Iran-Turquie puis le refus d’Ankara au Conseil de sécurité des Nations Unis de voter le troisième train de sanctions américaines contre la République islamique, qui enveniment les relations entre Ankara et Washington, apparaissent comme la confirmation du changement d’axe de la politique étrangère turque.

A la veille des «printemps arabes», beaucoup annoncent que la Turquie est en train de se démarquer de ses alliés occidentaux ou qu’en tout cas elle entend jouir à leur égard d’une marge de manœuvre assez comparable à celle que le général de Gaulle avait acquise dans les années 196012, lorsqu’il avait fait sortir la France du commandement militaire intégré de l’OTAN, désapprouvé «Iran is our friend, says Turkish PM Recep Tayyip Erdoğan», The Guardian, 26 October 2009 (http:// www.guardian.co.uk/world/2009/oct/26/turkey-iran1).

9 Jean Marcou « La place du monde arabe dans la nouvelle politique étrangère d’Ahmet Davutoğlu», in Dorothée Schmid (dir.) La Turquie au Moyen-Orient, le retour d’une puissance régionale, Paris, IFRI/ CNRS Editions, décembre 2011.

10 « Onlarda Şengen varsa bizde Şamgen var» Yeni Şafak, 17 Eylül 2009.

11 Sur ce thème, cf. Barisch Katinka, Can Turkey combine EU accession and regional leadership? Centre for European Reform, UK, 2010. Dorothée Schmid, «De l’élargissement à l’éloignement: la Turquie veut-elle toujours adhérer à l’Union européenne», Politique étrangère, 1/2010 (Printemps), p. 13 – 24.

12 La comparaison a été osée par certains journalistes turcs, notamment par Sami Kohen dans Milliyet.

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l’engagement américain au Vietnam ou condamné le déclenchement par Israël de la guerre des Six jours. Pour caractériser la politique suivie par la Turquie, on commence à parler sans doute abusivement de «néo-tiers-mondisme»13.

Convoquant également l’histoire pour tenter d’expliquer les nouveaux chemins suivis par la diplomatie turque, certains croient voir dans la politique de bon voisinage que la Turquie mène au Moyen-Orient et dans les Balkans, l’expression d’un néo-ottomanisme14 qui légitimerait les ambitions de la nouvelle puissance régionale.

2- L’heure de vérité des « printemps arabes » A bien des égards, les « printemps arabes » que personne n’avait prévus, ont constitué un test pour les politiques étrangères des Etats voisins et des grandes puissances. Pas plus que ses alliés occidentaux, la Turquie n’avait anticipé cette situation inédite et face aux premiers événements qui se développent en Tunisie et en Égypte, le gouvernement de l’AKP tarde à réagir, ce qui alimente même, à la fin du mois de janvier 2012, un début de polémique dans la presse turque où beaucoup d’éditorialistes ne comprennent pas ce mutisme turc à l’égard de mouvements qui entendent en finir avec des dictatures15. Il faut dire que ces soulèvements inattendus sont susceptibles de remettre en cause la stratégie politique et surtout économique que la Turquie a développée au cours des dernières années, dans son espace régional, avec les gouvernements arabes en place. De surcroît, depuis l’effondrement de l’Empire ottoman, les Turcs ont toujours perçu les troubles qui se déroulent dans leur environnement proche comme une menace potentielle de déstabilisation interne.

Le 1er février 2011, pourtant, le gouvernement turc sort de son silence16.

Alors même que l’Égypte et la place Tahrir sont en train de devenir l’épicentre des révolutions arabes, Recep Tayyip Erdoğan demande à Hosni Moubarak d’entendre les revendications qui lui sont adressées. Cet appel survient au moment même où les Etats-Unis et plusieurs pays occidentaux adoptent une attitude comparable. Ce n’est donc pas la décision la plus difficile que la diplomatie turque aura à prendre. Car les relations que les dirigeants turcs entretiennent avec le président Moubarak n’ont rien à voir avec celles qu’ils ont nouées avec Bachar el-Assad, et sont dominées par un manque de cordialité Cf. notamment, Burak Bekdil, «What unites ans divides Turkey and Iran on Israël», Hürriyet, 7 April 2011.

14 Sur le débat concernant le «néo-ottomanisme», cf. Emel Parlar Dal, «Entre précaution et ambition, le néo-ottomanisme de la nouvelle politique étrangère de l’AKP en question», EurOrient, n°-horssérie, Dynamiques contemporaines en Turquie, ruptures et continuités?, 2010, p. 35 et s.; Ömer TaŞpinar, «Turkey Middle-East Policy, between Neo-Ottomanism and Kemalism», Carnagie Papers, N°10, September 2008.

15 Sur ce thème, cf. Semih İdiz, «Turkey caught unprepared over events in Egypte», Hürriyet Daily News, 31 January 2011.

16 Cf. «Turkish PM Erdoğan urges Mubarak to heed Egyptian outcry», Hürriyet Daily News, 2d February 2011 13

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évident. Les initiatives turques dans le conflit israélo-palestinien et le statut de nouvelle puissance régionale acquis par la Turquie inquiètent le vieux Raïs, qui voit dans l’expérience politique conduite par l’AKP l’illustration même des désirs que les Américains ont exprimés, lorsqu’ils ont lancé en 2003 leur projet de Greater Middle East, à savoir : permettre à des régimes musulmans modérés populaires de succéder à des autocraties républicaines séculières en fin de course. Pourtant, alors que le régime presque trentenaire d’Hosni Moubarak est en train de vivre ses derniers instants, la Turquie commence à se rendre compte qu’elle peut tirer parti de son influence économique et stratégique croissante, voire de son prestige nouveau dans la région. C’est le début du débat sur le «modèle turc».

Au moment où ce débat s’engage au Moyen-Orient, plusieurs documents publiés sur la question semblent en corroborer la pertinence. Une étude de Pierre Razoux pour le collège de défense de l’OTAN, sortie en février 2011, affirme que l’opinion publique arabe considère le régime turc « comme un modèle de développement à suivre », estimant qu’il est «républicain et démocratique » et que l’armée « ne cherche plus à s’emparer du pouvoir dans ce pays»17. Le think tank turc TESEV, quant à lui, rend publique à la même époque, une enquête qui indique à quel point la perception de la Turquie dans le monde musulman s’est transformée, au cours de la décennie écoulée18. Cette enquête a été conduite avant les «printemps arabes», entre le 25 août et le 27 septembre 2011, auprès de 2267 personnes dans 7 pays arabes (l’Irak, la Syrie, le Liban, la Jordanie, l’Égypte, l’Arabie Saoudite et les territoires palestiniens). Ses résultats vont être très largement mis en exergue par la presse turque pour démontrer la pertinence du « modèle turc », car ils sont flatteurs pour l’image d’un pays, dont le régime est perçu comme une expérience réussie de mariage de l’islam avec la démocratie, et dont on souhaite qu’il puisse avoir un rôle plus important au Moyen-Orient19.

Les dirigeants turcs restent pourtant prudents à l’égard de cet apparent succès. Le 23 février 2011, à l’occasion d’une interview à l’AFP, le 23 février 2011, Recep Tayyip Erdoğan préfère voir dans l’expérience menée par son pays « une source d’inspiration » pour le monde arabe en révolte, plutôt qu’un « modèle » à imiter, en soulignant que l’expérience turque démontre « que l’islam et la démocratie peuvent parfaitement coexister.»20. Une telle circonspection tient aussi aux inconnues stratégiques qui prédominent après la chute d’Hosni Moubarak, Pierre Razoux, Que penser de la crise politique que traverse l’Afrique du nord et le Moyen-Orient, Research Division, NATO Defense College, Roma, February 2011, p. 6.

18 Mensur Akgün, Sabiha Senyücel Gündoğar, Jonathan Levack, Gökçe Perçinoğlu, The perception of Turkey in the Middle East 2010, Istanbul, TESEV Foreign Policy Program, 2 February 2011. TESEV a d’ailleurs conduit deux autres enquêtes du même genre depuis. La dernière qui a été rendue publique en novembre 2012 montre un léger tassement de l’engouement pour le «modèle turc».

19 À propos du débat sur le «modèle turc», cf. Jean Marcou, «Les multiples visages du modèle turque» in Futuribles, N°379, 5-22, novembre 2011, p. 5 à 22; Jean Marcou, «Le modèle turc controversé de l’AKP», in Moyen-Orient, N°13, janvier-mars 2012, p. 38 à 43.

20 Cf. Dépêche de l’AFP de Michel Sailhan, «Turkey can be ‘inspiration’ for Arabs: Erdoğan», 24 February 2011.

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alors même que, dans le courant du mois de février 2012, de nouveaux pays arabes (le Yémen, le Bahreïn, la Libye) connaissent des soulèvements similaires.

La deuxième phase des «printemps arabes», en particulier les crises libyenne et syrienne, vont être une mise à l’épreuve beaucoup plus redoutable à négocier pour la Turquie que les premières révolutions tunisienne et égyptienne.

La Turquie, en effet, avait établi des liens plus denses avec la Libye et la Syrie.

En ce qui concerne la Libye, bien que le prix des droits de l’homme reçu par Recep Tayyip Erdoğan des mains même de Mouammar Kadhafi, en décembre 2010, attestent de liens politiques réels, la relation établie était avant tout économique. La Turquie avait réalisé de nombreux investissements dans ce pays, ce qui la conduisait à y entretenir plus de 20 000 expatriés. Au cours de la deuxième quinzaine de février, alors que guerre civile libyenne commence, Ankara se retrouve confrontée à l’impératif de devoir rapatrier dans l’urgence ses ressortissants, tandis que l’avenir de ses échanges commerciaux avec ce pays semble provisoirement compromis21.

En ce qui concerne la Syrie, les conséquences du soulèvement qui commence à la mi-mars 2011 sont encore plus graves. Les relations intenses que la Turquie avaient établies avec son voisin arabe étaient non seulement économiques (signature d’un accord de libre-échange en 2004), mais également politiques, culturelles et même militaires. Ce rapprochement avait pris en outre une dimension très personnelle, Recep Tayyip Erdoğan et Bachar el-Assad, accompagnés de leurs épouses, multipliant les rencontres au sommet, et donnant à ces dernières un rayonnement médiatique important. Fort des acquis de cette coopération, le premier ministre turc va croire, dans un premier temps, qu’il est en mesure de convaincre le leader syrien d’entreprendre une transition politique.

Mais devant la résistance imprévue du régime baasiste et l’accroissement de la répression, Ankara doit se résoudre à condamner son ancien allié et à prendre ses distances. À partir de l’automne 2011, les relations entre les deux pays deviennent exécrables. En novembre 2011, après les attaques lancées contre les représentations diplomatiques turques en Syrie par des partisans de Bachar el-Assad, Recep Tayyip Erdoğan promet à ce dernier le sort de Mouammar Kadhafi, s’il continue dans la voie de la répression. En avril 2012, des tirs de l’armée syrienne contre des camps de réfugiés situés en Turquie amène Ankara à rappeler à Damas les mécanismes de solidarité entre Etats membres prévus par la Charte de l’OTAN. En juin 2012, le ton monte encore d’un cran lorsque la Syrie abat un avion turc qu’elle accuse d’avoir violé son espace aérien22. En septembre 2012, enfin, l’armée turque riposte à des bombardements de mortiers meurtriers Marc Semo, «L’affaire libyenne ou les contradictions de la diplomatie turque», in Dorothée Schmid, La Turquie au Moyen-Orient: le retour d’une puissance régionale, Paris, IFRI-CNRS Editions, 2011.

22 L’enquête, qui a suivi cette affaire, a provoqué dans la presse turque des polémiques qui ont duré plusieurs semaines. En septembre 2012, un rapport de l’armée turque a conclu que cet avion (un F4 de reconnaissance qui testait probablement les radars syriens) avait été abattu par un missile dans les eaux internationales.

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qui ont frappé son territoire, avant d’intercepter un avion de ligne syrien accusé de transporter illégalement du matériel militaire venant de Russie. Après une décennie d’embellie, les relations turco-syriennes semblent être revenues à l’état de conflictualité qui les caractérisait à la fin des années 199023.

3- Réalités et illusions du prétendu « retour vers l’Ouest ».

Alors que la Turquie semble devoir durablement cohabiter avec une guerre civile à ses frontières, les « printemps arabes » ont relativisé les changements de la politique étrangère turque. La difficulté qu’Ankara a éprouvé à se positionner face à l’intervention internationale déclenchée en Libye après l’adoption de la résolution 1973 par le Conseil de sécurité des Nations Unies, au milieu du mois d’avril 2012, a apporté un démenti à ceux qui voyaient la Turquie s’éloigner de ses alliés occidentaux24. Car si le gouvernement turc s’est montré d’abord franchement hostile à une initiative suspectée d’impérialisme, il s’y est rallié progressivement, en refusant toutefois de participer aux opérations militaires25. La crise syrienne, quant à elle, va indiquer brutalement à la Turquie les limites de sa stratégie du « zéro problème avec nos voisins », qui, avec le moindre alignement d’Ankara sur l’Occident, apparaissait comme l’un des éléments majeurs de sa nouvelle politique étrangère. En étant forcé de rompre avec Damas, premier terrain d’expérimentation de sa stratégie de bon voisinage, la Turquie provoque ainsi une réaction en chaine. En effet, elle se retrouve en indélicatesse avec les alliés indéfectibles du régime baasiste (la Russie, l’Iran, l’Hezbollah libanais) qui se trouvent compter aussi parmi des voisins coriaces qu’elle croyait être parvenue à amadouer.

Les «printemps arabes» ont en réalité remis en question les équilibres stratégiques sur lesquels la Turquie avait assis sa nouvelle politique étrangère jusqu’en 2010. Le changement politique qu’ils ont induits, a obtenu le soutien du président Obama dont les pressions ont sans doute accéléré le départ d’Hosni Moubarak et dont le discours du 19 mai 2011 à la Maison-Blanche a affirmé que la démocratie était désormais une valeur qui concernait le monde arabe. Mais le bouleversement politique des révolutions arabes a suscité aussi la méfiance, voire la franche hostilité, d’autres puissances qui, comme la Russie et l’Iran, sont soucieuses de sauvegarder leurs positions dans la région et d’endiguer un processus qu’elles considèrent, depuis l’intervention internationale en Libye, comme une nouvelle manœuvre des Occidentaux pour assurer leur suprématie sur la Méditerranée et le Moyen-Orient26. Face à cette équation stratégique Cf. Jean Marcou, «Les relations turco-syriennes: de l’embellie à la descente aux enfers», Les Cahiers de l’Orient, Automne 2012, n°107.

24 Semih Idiz, «Turkey’s Dilemna grows», Hürriyet Daily News, 11 April 2011.

25 cf. Marc Semo, op.cit.

26 Mark N. Katz, «La Russie et le ‘printemps arabe’ : la démocratie en question», Moyen-Orient, N°15, p. 68 à 73.

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nouvelle, la Turquie a manifestement dû choisir entre, d’une part, la poursuite des orientations récentes (2009-2010) de sa politique étrangère, qui la voyait se démarquer des grandes puissances occidentales et, d’autre part, un devoir de pays pluraliste et démocratique la conduisant à approuver des soulèvements populaires contre des dictatures. En faisant le second choix, Ankara est aussi revenue vers ses alliances traditionnelles (l’OTAN, les relations avec les EtatsUnis…), et ce d’autant plus que de nouveaux périls, comme le développement de la guerre civile syrienne à ses frontières, et les incertitudes du dossier nucléaire iranien, l’ont confortée dans cette orientation, en la voyant en particulier confirmer sa participation au bouclier antimissile américain, à l’égard duquel elle avait initialement manifesté pourtant un certain scepticisme27.

Que reste-t-il dès lors de la nouvelle politique étrangère d’Ahmet Davutoğlu?

Après avoir dérivé vers l’est la diplomatie turque est-elle de retour vers l’Ouest ?

En fait, en dépit des problèmes que lui ont posé les crises libyenne et syrienne, et par ailleurs de la revalorisation de son appartenance à l’OTAN, la Turquie n’en est pas revenue subitement à sa diplomatie antérieure.

On observe tout d’abord que les « printemps arabes » et le prétendu retour vers l’Ouest qu’ils auraient provoqué, n’ont eu aucun effet sur les rapports d’Ankara et de Tel-Aviv. Ces derniers restent aussi inexistants qu’au lendemain du drame du Mavi Marmara et les démarches répétées du gouvernement israélien pour essayer de les restaurer ont tourné court. Cette situation s’explique. En acceptant d’assouplir les conditions qu’elle a posées au rétablissement de relations diplomatiques normales avec l’Etat hébreu, la Turquie ruinerait probablement une partie du prestige qu’elle a acquis ces dernières années au sein du monde arabe. Et cela, au moment même où elle a entrepris de se rapprocher des pays où les soulèvements ont abouti à la chute des dictatures existantes. Au mois de septembre 2011, Recep Tayyip Erdoğan a entrepris une tournée remarquée en Égypte, en Tunisie et en Libye, où il a été accueilli chaleureusement. En octobre 2012, le vice-premier ministre, Ali Babacan, a annoncé l’octroi de prêts importants à l’Égypte, la Libye, la Tunisie et le Yémen28. Politiquement, il est indiscutable que se confirme une convergence entre la Turquie, les monarchies du Golfe et les nouveaux régimes musulmans (voire islamistes) issus des transitions politiques, qui ont suivi les « printemps arabes ».

Par ailleurs, on observe que le gouvernement turc maintient sa stratégie multidimensionnelle de pays émergent qui la voit développer sa présence économique et diplomatique sur de nouveaux continents (Afrique, Amérique latine…), poursuivre sa stratégie de médiation lorsqu’elle le peut (dans les Balkans En novembre 2010, à Lisbonne, lors du sommet de l’OTAN qui décida de ce bouclier antimissile, la Turquie s’était heurtée à la France pour exiger que le document final de la conférence ne mentionne pas expressément les Etats visés par ce système de défense, en particulier l’Iran.

28 200 millions de $ pour la Libye, 400 millions de $ pour la Tunisie, 2 milliards de $ pour l’Egypte. La Turquie a pris rang par ailleurs parmi les donneurs qui envisagent d’accorder au Yémen un prêt de 1,5 milliards de $ pour le sortir de la crise financière dans laquelle il est plongé.

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en particulier) et rester aussi très critique à l’égard du système international et de ses principales organisations (ONU, FMI…). S’exprimant notamment le 9 novembre 2012 lors d’un forum international à Bali, Recep Tayyip Erdoğan, s’en est pris de façon significative au Conseil de Sécurité des Nations Unies après avoir constaté notamment l’impuissance de ce dernier face à la crise syrienne, et avant de conclure que « le destin du monde ne pouvait pas dépendre des cinq membres permanents » de cette instance29.

4- « Retour vers l’Ouest » mais pas vers l’Europe ?

Force est de constater que les évolutions stratégiques induites par les «printemps arabes» n’ont guère amélioré les relations de la Turquie avec l’UE. Le 15e rapport d’évaluation de la candidature turque rendue par la Commission européenne en octobre 201230 s’est montré particulièrement critique, en pointant un certain nombre de dysfonctionnements graves dans le domaine de la garantie des droits fondamentaux, en particulier dans celui de la liberté de la presse31.

Toutefois, il ne semble pas que l’enlisement de la candidature de la Turquie soit exclusivement la conséquence de ces dérives et du retard pris par les réformes politiques, mais qu’il découle principalement des désaccords existant entre les Etats-membres de l’UE, sur l’opportunité d’accueillir le nouvel adhérant.

L’intégration de la Turquie ne pose pas seulement la question des frontières de l’Europe, mais aussi celle de la cohésion d’un projet européen qui n’a pas encore totalement assimilé les élargissements des années 2000, tout en étant frappé de plein fouet par la crise des dettes souveraines. 2011, l’année des «printemps arabes» a vu pour la première fois, la Turquie n’ouvrir aucun chapitre de la reprise de l’acquis communautaire32, tandis que ses relations avec les pays qui, au sein de l’UE, lui sont le moins favorables, continuaient à se détériorer. En 2012, le contrôle des flux migratoires et les prospections gazières engagées au large de l’île de Chypre ont généré de graves tensions entre Ankara, d’une part, Athènes et Nicosie, d’autre part. Mais c’est surtout le rapport de la Turquie au centre de gravité franco-allemand de l’Europe qui a montré des signes de fatigue inquiétants.

Ces dernières années, alors que la chancelière Angela Merkel n’a fait pas mystère de son désaccord avec l’adhésion de la Turquie à l’UE, les relations turco-allemandes n’ont cessé d’être affectées par des accrochages concernant, entre autres, le statut des immigrés turcs en Allemagne, au moment où les flux migratoires se sont inversés, beaucoup de Turcs retournant en Turquie pour profiter du développement économique qui y prévaut. Ni les visites de Recep Tayyip Erdoğan et d’Abdullah Gül, ni la célébration du 50e anniversaire de Cf. «Erdoğan says all countries should be permanent members of the UNSC», Today’s Zaman, 9 November 2012.

30 European Commission, Turkey 2012 Progress Report (on line on the UE website).

31 Cf. Guillaume Perrier, «La Commission européenne épingle la Turquie», Le Monde 26 octobre 2012.

32 Au premier semestre 2010, la présidence espagnole de l’UE, est la dernière à avoir ouvert un chapitre de la reprise de l’acquis communautaire (le 12e portant sur la sécurité alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire).

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l’accord d’immigration turco-allemand en novembre 2011, n’ont véritablement contribué à améliorer les relations entre les deux pays.

Parallèlement, la dernière année de mandat de Nicolas Sarkozy a accentué encore la détérioration des relations franco-turques. En février 2011, le passage de quelques heures sur le sol turc du chef de l’Etat français (venu en outre au titre de président du G20), a été particulièrement mal vécu par les responsables politiques turcs. En mars-avril 2011, au début de la crise libyenne, la France et la Turquie se sont retrouvées encore sur des positions diamétralement opposées, la première prenant la tête de l’intervention internationale, la seconde refusant de s’y impliquer militairement. À la fin de l’année 2011, l’adoption par le parlement français d’une loi de pénalisation de la négation des génocides a porté les tensions entre les deux pays à un niveau jamais atteint.

L’élection de François Hollande, en mai 2012, a été interprétée par la Turquie, de façon un peu trop confiante, comme le début d’une nouvelle ère susceptible de lui permettre de débloquer sa candidature. Dès les lendemains de son élection, le nouveau président a affirmé ne plus s’opposer à la candidature de la Turquie et ne plus vouloir instrumentaliser ce sujet à des fins de politique intérieure. Pourtant, par la suite, la France a peiné à mettre un terme à la posture de méfiance, voire d’hostilité, qui avait prévalu pendant le quinquennat de Nicolas Sarkozy. A notre avis, cette situation ambiguë a deux raisons principales.

La première concerne la position du nouveau gouvernement sur la législation pénalisant la négation des génocides. Il ne faut pas oublier que François Hollande a toujours été favorable à l’adoption d’une telle législation, et qu’après l’annulation par le Conseil constitutionnel33 du texte voté par le parlement en janvier 2012, il avait (comme Nicolas Sarkozy) annoncé son intention de relancer un projet de loi sur la question. Si la confirmation de cette intention par le président, deux mois après son élection, le 7 juillet 2012, a surpris et provoqué une polémique, c’est parce que le nouveau ministre des affaires étrangères, Laurent Fabius34, avait antérieurement et à plusieurs reprises privilégié la restauration de bonnes relations avec la Turquie35. Le 5 juillet 2012, à Paris, lors d’une conférence conjointe avec son homologue turc, Ahmet Davutoğlu, le chef de la diplomatie française avait même affirmé qu’une relance de la loi de pénalisation était devenue impossible après la décision du Conseil constitutionnel36.

Décision du Conseil Constitutionnel, 2012-647- DC- 28 février 2012, concernant la «loi visant à réprimer la contestation de l’existence des génocides reconnus par la loi».

34 Depuis qu’il est devenu ministre des affaires étrangères, Laurent Fabius, qui s’est rendu en Turquie dès le mois d’août 2012, s’est montré très favorable à la restauration de bonnes relations francoturques. Toutefois, lors des élections primaires qui avait précédé l’élection présidentielle française de 2007, il avait été le seul des 3 candidats socialistes (les deux autres étant Ségolène Royal et Dominique Strauss-Kahn) à se dire opposé à l’adhésion de la Turquie à l’UE. 35 Lors d’un entretien au journal Le Monde, le 29 mai 2012, Laurent Fabius soulignait «les contraintes juridiques» que rencontrerait la relance d’une loi de pénalisation des génocides, et affirmait qu’il était «important de renouer les fils avec la Turquie qui joue un rôle majeur, aux plans économique et diplomatique, notamment sur les questions syrienne et iranienne».

36 Lors de cette conférence de presse conjointe, Laurent Fabius avait donné la «priorité» à la 33

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La seconde raison de la gêne française à l’égard de la relance de la candidature turque à l’UE tient à la position très complexe qui est celle du nouveau gouvernement sur cette candidature. Certes, la plupart des membres de la nouvelle majorité parlementaire de François Hollande (qui rassemble les socialistes et les écologistes) se déclarent favorables à l’entrée de la Turquie dans l’UE, mais beaucoup d’entre eux assortissent leur accord de conditions strictes (faisant référence notamment à la nécessité d’améliorer la situation des droits de l’Homme). De surcroît, dans le contexte français actuel, qui est celui d’une situation économique dégradée où le nouveau président, à peine élu, affronte une rapide dégradation de sa côte de popularité, l’idée de relancer cette candidature avec la volonté de la faire aboutir n’est pas sans danger, à la fois parce que l’opinion publique française reste majoritairement hostile à l’intégration européenne de la Turquie et parce qu’il y a là un sujet qui est susceptible de diviser la France et l’Allemagne, au moment même où elles ont besoin d’être unies pour affronter la crise. Dès lors, la position de la France de François Hollande sur la candidature de la Turquie est assez attentiste. Elle consiste à mettre un terme à la stigmatisation permanente dont Ankara était l’objet, à l’époque de Nicolas Sarkozy, sans pour autant prendre l’initiative d’une relance des négociations visant à une intégration européenne de la Turquie, dont les nouveaux responsables français mesurent mal toutes les conséquences.

En guise de conclusion…

En commençant cet article consacré aux tendances les plus récentes de la politique étrangère turque, nous soulignions la difficulté de changer de politique étrangère, en rappelant les contraintes qui pèsent sur la conduite d’une activité diplomatique. La gêne que rencontre François Hollande, depuis son élection à la présidence, pour se démarquer de la position de son prédécesseur à l’égard de la candidature de la Turquie à l’UE, et déterminer sa ligne personnelle, est sans doute révélatrice de cette difficulté à changer. Toutefois, en l’occurrence, les contingences qui entravent le changement découlent moins de l’ordre international, que de l’ordre interne et de raisons purement domestiques.

Plus généralement, quant à l’évolution de la politique étrangère turque, on peut dire que ces dernières années, Ankara n’a pas délaissé l’axe fondamental de ses alliances, les « printemps arabes » ayant confirmé notamment l’importance de son appartenance à l’OTAN. Mais, la Turquie a indiscutablement confirmé une série de transformations et de tendances qui étaient en cours depuis 2007 : stratégie multidimensionnelle qui la voit accroître sa présence sur de nouveau continent (Afrique), critique du système international de l’ONU, développement de son influence régionale (notamment en direction du monde arabe), difficulté coopération entre la France et la Turquie sur le dossier syrien et, à propos de l’hypothèse d’une relance de la loi de pénalisation de la négation des génocides, rappelant la décision d’annulation du Conseil constitutionnel, il avait déclaré: «Il n’est pas possible de reprendre le même chemin, sinon le résultat sera évidemment le même».

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à faire avancer sa candidature à l’UE, activisme diplomatique et présence dans les organisations internationales. En réalité, les « printemps arabe » on permis de comprendre que, si la Turquie n’avait pas tourné le dos à l’Occident, elle entendait continuer à affirmer sa présence sur les scènes régionales et internationales pour y obtenir un statut plus conforme à sa puissance économique et à ses ambitions stratégiques.

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Turkey-EU relations: scrutinising the instability*

André Pereira Matos PhD Student at FCSH, Universidade Nova de Lisboa Associate Researcher at CEPESE

* Paper presented at the International Conference “Turkey - EU relations at the crossroads: implications for post crisis governance”, Universidade Lusíada de Lisboa, Lisbon, November 23, 2012. The author would like to thank the organisation for the invitation to participate in this event.

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Turkey-EU relations: scrutinising the instability, pp. 31-49

Abstract: Turkey-EU relations have been object of various studies due to their complexity and instability. Beginning in 1959, Turkey is the country with the longest path towards the European Union, and these decades have been full of ups and downs. This article aims to explore the instability behind these relations, through the understanding of its causes and consequences, as well as providing some thoughts regarding a possible roadmap to overcome the stalled situation Turkey-EU relations are found nowadays – the 3 C’s solution.

Key-words: accession process; European Union; identity; instability; Turkey.

Resumo: As relações UE-Turquia têm sido objeto de vários estudos devido à sua complexidade e instabilidade. Remontando a 1959, o percurso da Turquia em direção à União Europeia é já o mais longo e conta com inúmeros altos e baixos. Este artigo pretende explorar a instabilidade destas relações através da compreensão das suas causas e dos seus efeitos, propondo ainda algumas reflexões sobre formas de ultrapassar a inércia da situação atual – a solução dos três C’s.

Palavras-chave: identidade; instabilidade; processo de adesão; União Europeia; Turquia.

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Turkey-EU unstable relations Although the relationship with Europe could be traced back to the Ottoman Empire period, due to the influence received from the West and to the Ottoman involvement in the European concert, this agitated process started in 1959 when Turkey asked for Association with the EEC. It came to happen four years later, since when the ups and downs have always been present in this link with the West. A critical point was reached in the 1970’s with the Turkish invasion of Cyprus (Faucompret & Konings, 2008: 24-29). In spite of this situation, the proposals for integration were as recurrent as the European Community’s refusals. The organisation justified its position with the political and economic instability of the country.

Still, in 1996 an agreement on the customs union entered into force and in 1999, in the Helsinki Summit, Turkey was given the candidate status, for having been considered that the country already fulfilled the majority of the Copenhagen criteria. As a matter of fact, other two factors are suspected to be involved in this positive movement: firstly, because of the CEEC’s acceptance in NATO, being Turkey one of its members; secondly, the Greek allowed that status to Turkey, once granted that Cyprus would join the Community (Idem, 28; Fernandes, 2005: 131).

In March 2001 an Accession Partnership is signed and in the next year the Turkish government creates the “National Programme for the Adoption of the Acquis”, followed by a considerable reforming effort: 34 constitutional amendments in 2001 and a new Civil Code promoted considerable changes in sensitive areas, like the Human Rights and some freedoms – “These reforms were the first crucial responses to EU conditionality.” (Düzgit & Keyman, 2007: 73).

As an incentive, the EU raises the financial pre-accession assistance during the following years, also thanks to the impetus provided by the AKP, the opposition and the civil society, all of them committed to this project, despite the internal obstacles some tried to lift (Idem: 76-79). Yet, the Turkish efforts were rewarded by the positive judgment of the 2004 Progress Report that allowed the European Council of that same year to give green light to the opening of the accession negotiations (Faucompret & Konings, 2008: 45).

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Atila Eralp (2009), in a study devoted to “The role of temporality and interaction in the Turkey-EU relationship”, considers that these two variables (temporality and interaction) “are significant for explaining the (...) cyclical nature of the long relationship” (Idem: 150). Therefore, the author proposes a four-period division to study these relations.

The first period, the “harmony in the relationship”, is represented by the positive environment prompted by Cold War, during which Turkey played an essential role as an USA’s ally. Turkey’s application for associate membership in 1959 was well received by EEC politicians and there was a perspective for full membership in the long run. Domestically, this approach was seen as a path to modernisation and gathered general support (Idem: 151-52).

However, between 1970 and 1999 surfaced a period of “emergent discord”: the European Community began to diverge from the USA, it was an unstable international period and Turkey’s European vocation started to be questioned.

Cyprus’ invasion, the military interventions and the reinforcement of proIslamic parties led to an internal climate of redefinition of Turkey’s identity and to a perception that the European insistence on democracy and Human Rights was an intrusion in internal affairs. Nevertheless, Prime-Minister Turgut Özal applied for full membership in 1987 and the Community’s unwillingness to accept it (after two and a half years to release the report) created a generalised feeling of resentment. Besides, the collapse of the Soviet Union and the new international system that emerged were not favourable to Turkey, given the fact that the country lost part of its importance as a Western hub in a key area and the European Commission was pointed out as starting to focus on the accession process of the Central and Eastern European countries (CEEC), putting Turkey’s application aside (Idem: 153-157).

1999 began the “positive turn” that lasted until 2004: the change in the Greek government, the capture of Öcalan (the founding member of the PKK), problems in Kosovo, 9/11 and Cyprus accession were part of a new international context that led to a change in the European approach towards Turkey, now concerned to include Turkey in the geopolitics of the Balkans, as well as to challenge the discourse of the “clash of civilisations”. Domestically, the need for the IMF intervention and the election of AKP were two situations that also promoted change, converging with the European willingness to increase the cooperation and interaction with Turkey, which ended up becoming a candidate country with a pre-accession strategy and a set of major reforms that followed it (Idem: 157-160).

Nevertheless, the volatility of these relations surfaced again since 2004 in what Eralp called the “negative turn”. After the start of negotiations, the international context became less friendly: Turkey became an easy target after the non-ratification of the Constitutional Treaty, some chapters were frozen because of the conflicts with Cyprus, the American invasion of Iraq promoted negative feelings in Turkey towards the Western world and the Turkish perceptions of

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fewer incentives together with double standards and other unfair situations in the context of the accession process created this unfavourable environment. Turks became more sceptical regarding the approach to Europe, the government was aware of the political costs of supporting the accession bid in such a context, the opposition strengthen its nationalistic side, some sections of the economic elites began to worry about integration and possible negative impacts, the military were afraid of territorial issues, civil society felt excluded from the process and, therefore, the domestic environment was not also conducive to a new momentum in Turkey-EU relations in what comes to the commitment towards the changes needed to achieve full membership (Idem: 160-65).

As it can be perceived after the presentation of Atila Eralp’s four periods, there is a clear movement of ups and downs in these relations, proving the thesis of the volatility of Turkey-EU relationship. Thus, it is important to analyse what is behind this situation, what it creates in terms of the accession process, as well as possible solutions to overcome it.

Causes Each one of the situations mentioned above is responsible, at a certain extent, for the instability of Turkey-EU relations. As a matter of fact, Cyprus, the Kurdish issue, Human Rights, democracy, Turkey’s neighbourhood, sociocultural profile, history, economy, population, etc. are among the reasons that, according to the readings of different authors and academics, hamper the good practices between the two actors. Politicians use them to promote their vision on the accession process, whether to support it or to impede its conclusion.

However, more than the actual differences, a key aspect behind this instability is identity and perceptions. Not identity per se as an obstacle, but as a framework or mindset within which each side perceives (or misperceives) the other’s behaviour, interpreting in his own way and giving origin to a response that will be interpreted by the other in turn.

Identity is a construct that comes from interaction. As long as groups are formed, positive or negative identification with other groups (or states in International Relations, for example) makes the group more or less willingly to engage with others (Zehfuss, 2004: 40). This resembles Wendt’s theory that “Anarchy is what states make of it”, given the fact that, although it is not easy, identities can change and subsequently the interests that are based on them change too. And it is through repeated interaction that identities and interests are created and maintained, giving origin to certain social structures that constrain choices and guide actors’ behaviour. These structures become objective social facts and are only capable of changing through social learning and with conscious efforts to change it (Idem: 43-46).

Thus, identity constitutes a fundamental variable to be taken into consideration, as it is part of a broader socio-cultural framework that is able to provide a wider and deeper understanding of international affairs, contributing

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to a more comprehensive knowledge of reality that should be combined with other approaches and perspectives, in order to better understand international phenomena and to strengthen IR as an academic field.

The examples of meaningful events that undermine the Turks’ trust in the European Union proliferate. I chose to bring four symptomatic examples of how events, more than their material or physical tangibility, may originate, for what they mean, an alteration in a society’s perceptions and interests.

The first example is brought by Tacar (2007: 130), according to whom, Turks (possibly due to their religious mindset) perceive treaties as forever binding documents that are never altered. However, if conditions change, they can be amended under the principle of rebus sic stantibus. Thus, when the Additional Protocol stated that the free flow of labour was to be implemented in November 1st 1986, Turks would not imagine that more than twenty years afterwards, the EU would have not complied with that condition, justifying its position with the changes in the labour market. From this perceptions conflict, that derives from each one’s identity, some serious consequences can occur, such as the lack of identification with the other or even a lack of trust in the word of the partner, undermining their mutual confidence and generally worsening their relations.

This event, certainly not the only one in the long history of Turkey-EU relations is symptomatic of two further related issues: cultural arrogance and lack of coherence. The first idea relates to the question of the still present historical legacy of the ancient Europe-Ottoman Empire relations. Europe, being the model to be imitated and followed, at least gives the feeling that its cultural superiority entitles it to, to a certain extent, disregard some rules Europe itself determined, creating an unbalance with the partner, who, in order to achieve full membership, is not able to skip some of the conditions that were previously set. Conditionality process is specially criticised for the unequal conditions it creates and the lack of opportunity for the candidate to take part in the process of determining the changes and conditions that are expected from it. It is not this socio-political-cultural distance that is able to bring both sides together, diminishing their differences and promoting their cooperation; on the contrary, they can widen that gap and make it harder for both to communicate.

Concerning EU’s lack of coherence, a second and concrete example can be provided in order to prove this point: when Erdogan visited Europe in February 2011 and met with, among others, Chancellor Angela Merkel and President Nicolas Sarkozy, a diplomatic conundrum arose, because during the Turkish Prime-Minister’s visit, both European leaders clearly reinforced their opposition to Turkey’s accession. Sarkozy argued that Turkey would destabilise the EU if it joined and that therefore a privileged partnership was a better solution (Rettman, 2011) as Angela Merkel has defended for quite a long time. Erdogan, during the same official travel, mentioned before a Turks’ audience that xenophobia and Islamophobia was being felt in some European countries and added that “Obviously, developments in the accession process up till now give the im-

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pression of discrimination” (Rettman, 2011). On the other hand, however, some months before, the then recently elected Prime-Minister David Cameron went to Ankara and declared his total support for Turkish membership, stating that the opponents of Turkey’s membership were either protectionists or prejudiced (Público, 2010). Similarly, Italy considered that a “partnership” was not enough for Turkey (Reuters, 2010) and EU Enlargement Commissioner, Stefan Füle, said the EU was committed to allow Turkey to become a member: “There should be a zero doubt policy about our commitment. We have a very clear mandate from member states” (Füle cited in EurActive with Reuters, 2010). These contradictory opinions and statements coming from diverse parts and institutions of Europe are a clear sign of EU’s lack of coherence, maybe a reflection of its own indecision regarding this issue or, more likely, the overlapping of some individual states’ interests over the policies of the European Union.

The third example is provided by the EU’s approach to the CEECs. For many authors, it was a clear example of positive discrimination with conditions that Turkey does not have. As Onis (1999: 108) asserts, the countries that ended up joining the EU in 2004 were relatively easily included in the Union, highlighting “the view that the EU is essentially a civilizational project” that created further obstacles to the pursue of the accession process for Turkey, concluding that “the comparative evidence suggests that the incentives available to Southern and Eastern European countries exceeded by a significant margin the transitional costs for implementing the necessary measures of adjustment [whilst] in Turkey (...) the reverse has been the case” (Idem: 131).

Tacar (2007: 134) agrees with this position and adds the fact that, although many current member states did not fully complied with all the conditions in order to enter the Union, even small details in the Turkish process are used to delay it, leading the country to a feeling of frustration that results from this unfair double standards’ policy.

Finally, there is the 2007 enlargement to Bulgaria and Romania. These countries were not perceived by Turks as ready to full membership and, hence, their inclusion in the Union was regarded as unfair. Nicholas Sarokhanian and Yannis Stivachtis led a study exclusively based on a comparative approach regarding the European Commission Annual Progress Reports of Turkey, Bulgaria and Romania: “In an effort to emphasize that Turkey has, so far, been unjustly left outside the European Union, many have argued that when compared to Bulgaria and Romania, Turkey scores better in its fulfilment of the Copenhagen political criteria than the other two, which jointed the EU on 1 January 2007.” (Sarokhanian and Stivachtis, 2008: 279)

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The authors compare the different chapters of the Reports individually and recognise, for example, that in relation to both countries, Turkey needs some improvement in the fighting against corruption and transparency (Idem: 283) – two important features of the rule of law. However, it is noticed that the executive branch of the Turkish public administration is better than the one of Romania (Idem: 284). The critics regarding the implementation of the acquis in terms of the judicial system were similar to Romania’s and that, in this field, “At the time of accession of Bulgaria and Romania, Turkey was at least at the same level of meeting the criteria or even further along” (Idem: 286). In what comes to anti-corruption measures, the authors understood from the reports that, although there are some concerns with this area in Turkey, it is not comparable to the “major structural threat” that corruption represents in Bulgaria and Romania (Idem: 287).

Many other fields are scrutinised by the authors: on the one hand, for instance, human rights are the Achilles’ heel for Turkey (Idem: 288); on the other hand, in terms of civil and political rights, “Turkey shows greater advancements in most areas when compared to Romania and it is also farther advanced than Bulgaria in some realms” (Idem: 292), as it also happens in the domain of economic, social and cultural rights.

After having analysed the various chapters, the researchers recognised that, despite the need for some further changes in the Turkish society, this country fulfils the political Copenhagen criteria, concluding that “The progress shown is comparable to the relative statutes of Bulgaria and Romania when they acceded.” (Idem: 299) .

The “Bartelsmann Stiftung”, a German-based institute, enables the creation of tools to compare the democratic performance between different countries and the conclusions are similar. In relation to Bulgaria, for example, most indicators have been better performed in this already EU-member: the socioeconomic level, the stability of the democratic institutions, the rule of law, political participation and stateness are the ones where the hiatus is more visible (and the ones more important in terms of democracy). Still, the difference is almost always about one point out of ten. However, in all the other indicators both countries are quite even: notice that except the political and social integration, the others relate directly to the economic performances – so many times highlighted as an obstacle to the Turkish integration.

Regarding Romania, we find a similar situation, but the difference between the two neighbours is not as remarkable as in the previous case. Overall in the economic domain, Turkey performs as good as or better than Romania.

In socio-political terms, except for the socioeconomic level, Turkey is very closed or even sometimes at the same stage (political and social integration, stability of democratic institutions and the rule of law are good examples).

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These four examples aimed to illustrate both the instability of Turkey-EU

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relations, as well as the causes behind it. Next section will focus on the possible consequences of these situations.

Effects In what comes to the 2007 enlargement, the study above mentioned (Matos, 2012) sought to assess Turkey’s democratic commitment, comparing it before and after the accession of Bulgaria and Romania. Following the conceptual analysis of “democracy” and the explanation of the used operationalisation – pretty much based on the work of Morlino, and Bühlmann, Merkel and Wessels – various sources were gathered to provide a set of quantitative data, whose aim was to evaluate the evolution of Turkish democracy. Five major democratic dimensions were the more abstract levels (rule of law, accountability, responsiveness, equality and freedom), completed by different indicators.

The results, presented below in Figure 1, allowed some interesting findings just from their reading: first, the volatility of the different dimensions in time, second, there is not a clear pattern of growth or retrocession but, third, just an overall tendency to decrease the quality of almost all dimensions since 2006, (with Figure 1: Annual evolution per dimension. the exception of reSource: Matos, 2012: 162 sponsiveness), a convergence in 2008 with smaller values and distinctive behaviours in 2009.

Besides, as it is possible to confirm with Figure 2, when comparing the two peFigure 2: Variation rate per dimension. riods under analysis Source: Matos, 2012: 158 (2004-2006 and 20072009), the general tendency is a retrocession in the evaluation of most dimensions.

Only equality and freedom do not confirm this negative predisposition.

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Therefore, the conclusion of the study stated that “there is, in fact, a negative progress of the Turkish effort on its own process of democratic consolidation, naturally very tightly linked to the accession to the EU, reflected by the results of those changes that were less visible during the period from 2007 to 2009” (Matos, 2012: 162-163).

Besides this enlargement, sending Turkey contradictory signs regarding the final outcome of its reforms towards Europeanisation can encompass heavy costs for the entire process. Turkish public opinion “about membership gives form, intensity and legitimacy to the direction of the relations” (Çarkoglu, 2004: 21) and, therefore, constitutes a key element to consider in terms of political decisionmaking. Regarding its position in relation to EU membership, the instability of the process is reflected on the evolution of the population’s support. From one of the most enthusiastic supporters of accession, Turks became progressively less interested in the process.

How Turks perceive and interpret the signals sent by the European Union has much to do with their support or lack of it. And public opinion is fundamental for a successful process of accession and of democratisation, since their enthusiasm can give impetus to the reforms needed to be made by the political leaders, whereas if they are not keen on entering the Union, there will be high political costs and politicians begin to avoid the subject and, subsequently, the reforms and changes demanded by the EU. Thus, historical alterity, socio-cultural constraints, EU’s cultural arrogance and lack of coherence – all of them based on the differences concerning identities and perceptions – result in an agitated process marked by discrimination and double standards (just as many claim regarding the CEEC’s accession), Turkey’s jeopardised pride and its lack of trust in the EU, as well as of motivation for further reforms. These effects should be tackled and fought against, in order to improve the quality of the process, European’s image in the world and Turkey’s self-esteem and development.

The feeling of frustration for not being considered an equal provokes on the Turkish side a sense of “isolation, rejection, disappointment, geopolitical exclusion [and a] constant sense of threat to national unity” (Onis, 1999: 134) that damages Turks’ pride, making unpredictable their reaction in the long run, possibly endangering all Turkey and EU’s efforts to democratise the country and to improve its social, cultural and economic performance during the last decades.

Turkish lack of motivation is one of the possible and very likely outcomes of this complex process. Although the Prime-Minister has already admitted that Turkey is undergoing these changes for its own sake and independently from EU’s demands, meaning that even if the Union definitely closes the door, the country would pursue those improvements in any case, EU’s pressure accelerates the pace of reforms and consolidates the process. Düzgit (2009: 57) believes that

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the credibility of EU conditionality and a real prospect of full membership would be two of the strongest incentives for Turkey to pursue with the needed reforms.

On the contrary, insisting on the idea that negotiations are open-ended and the existence of possible outcomes other than full membership “will remain hanging over Turkey like a ‘sword of Damocles’ (...) [and] will have serious psychosociological consequences creating an atmosphere of insecurity in Turkey and beyond during a period when Turkey has a great need of stability” (Tacar, 2007: 128).

Figure 3 schematises what I believe to be the chain that is originated by the instability of Turkey-EU relations.

Figure 3: Chain of the consequences of instability Source: Author’s elaboration

First, instability in Turkey-EU relations is the result of a set of advances and retreats in negotiations, caused by particular events that originate enthusiasm or resentment, respectively, between the two parts. Frequently caused by problems in communication or in understanding and accepting the other’s differences, this instability changes the perceptions of Turks. At a first moment material conditions really matter (political decisions, military interventions, speeches, etc.), but then they are interpreted by both political elites and the public opinion and it is precisely how the actors read and perceive the material facts that shapes their answers. That is the reason why there are more or less enthusiastic phases.

Thus, Turks, depending on the moment of the relationship, perceive the European Union either as an ally that helps the country following the modernisation process triggered by Mustafa Kemal or as an external actor that, besides interfering in internal affairs, does not have serious intentions to keep what it has initially promised.

In that sense, and if the latter reading of reality dominates the general public, there is a widespread lack of motivation to pursue with the changes1, given the fact that the desired benefit of the efforts is not achievable. As a matter of fact, and borrowing again concepts from Psychology, if there is an obstacle to reach something that is wanted, the individual develops a feeling of frustration and will consequently use mechanisms to avoid the pain or unhappiness of not getting what he desired. Moreover, if the public opinion does not show interest in the process, it becomes a politically costly subject that should be avoided not 1

As a matter of fact, during the conference this paper was presented at, the Undersecretary for European Union Affairs Ministry of the Republic of Turkey, Mr. Ambassador M. Haluk Ilicak, commented that this lack of motivation exists and is also perceptible among the workers of the Ministry, as they realise their hard work will not be compensated.

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to lose votes for more nationalist parties, for example and, hence, their efforts to promote Europeanisation start to fade.

A reinterpretation of reality leads to a change in behaviour, which is adapted to the “new (perceived) reality”, redefining the priorities of the country, for example. The attitudes towards the European Union become less positive and other values and principles are highlighted and took up again, such as the Muslim origins or national traditions. And in the case that the democratic culture is not strongly rooted in the society, there may be risks of a democratic breakdown or the erosion of the quality of democracy2.

As a consequence, all this chain ends up with different outcomes: the above mentioned weakening of democracy, a slower pace of reforms, the redefinition of the country’s foreign policy, a separation from Europe, etc. Ultimately, it can redefine the politics of an entire region, for example.

Thus, the consequences of the instability of Turkey-EU relations imply negative outcomes for both parts and, for the sake of both as well, the process of accession should be led differently, so that Turkey and the European Union could benefit from this possible win-win situation.

Solutions Solutions is probably not the best name for this section. I would rather prefer roadmap or suggestions, but what really matters in this section is to provide some thoughts and develop some reflections upon this subject, in order to improve the quality of the process of accession – for Turkey and for any other country that may apply in the future.

Several authors make diverse suggestions for improving Turkey-EU relations and they should be taken into consideration, as most of them know the process very deeply and are aware of the constraints that weaken it. First, Mattli & Plümper (2002) consider EU’s enlargement as a process that aims to diminish the gap between insiders and outsiders; therefore, the accession process targets the needed reforms to achieve the compatibility required to gain full membership. On the other hand, if a country wants to join the EU and fights for so many years to reach the final goal of accession, there must be a relatively high degree of identification with the organisation, but sometimes it seems that the side of the applicant is forgotten. Subotic (2011) suggests mechanisms of identity convergence to create dynamics that emphasise the common features of both actors in order to approach them, in line with what Kuran-Burçoglu (2007) claims when the author refers that the European Union and Turkey need to be aware of mutual socio-cultural constraints and overcome preconceived ideas and clichés so that both can really know and respect each other. However, as Tacar (2007) warns, it is necessary more than mere formal bureaucratic reforms to change their mutual images and, according to Robins (1996) Europe, as well, 2

For more details about the subject of democratic consolidation, please see Schedler, 1998.

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has to be open to “cultural interruption”, i.e., the EU has to be ready to accept and integrate a society that is not so alike as all the previous ones that entered the Union – culturally speaking. Finally, to quote just a few, Cenker (2008) argues that the success of the implementation of the reforms lies on the credibility of the organisation and on a pro-reform attitude in the applicant country.

The roadmap that I want to propose in this article is based on what I called the 3C’s approach: Turkey and the European Union, in their relationship and, more specifically, in the context of the accession process, should be clear, coherent and credible.3 If those features are applied, it is more likely that the two parts achieve, and benefit from, a good understanding and cooperation. It is worth saying that these 3 C’s have to be applied by both and that the answers to the questions raised for each one are reflected upon by the two together, so that a serious commitment and the involvement of all the parts are guaranteed.

Clearness. What are the aims of Turkey’s accession process? What are the advantages for the European Union to accept this candidate and what is the interest for Turkey to enter? The objectives of each part should be clearly formulated, so that the process and its outcome do not fall short of their expectations. It should be clearly defined at the beginning what the possible outcomes are – that would avoid feelings of frustration or the introduction of new conditions in the middle of the process. Besides, the European Union should also clearly declare what it expects from Turkey in each of the domains. The vagueness of some official documents is neither encouraging nor clarifying for an applicant that really wants to converge with European practices. On the Turkish side, it should be revealed how far the country will go to meet the criteria and if it is really willing to take the necessary measure to comply with the criteria.

Coherence. Which strategy will be pursued to achieve those aims? In other words, the path towards the objectives previously defined needs to be settled in accordance with the expectations of both actors. And if the path defined by the European Union includes, among others, conditionality, it means that this mechanism has to be applied coherently, that is, as long as the conditions are met or the measures are taken by the applicant, the promised rewards have to come along (obviously the opposite is also true). The accession process is, by definition, a technical one and, therefore its objective is merely to ensure that all the laws and general criteria that are applicable to member-states are already internalised in the country that is applying. However, when it becomes a political game that sets back guarantees already promised, it jeopardises the efforts and creates a lack of motivation on the side of the candidate. In that sense, not only should the 3

As a matter of fact, during the conference this paper was presented at, one of the comments from the audience suggested to add a fourth C to the list: “commitment”. Despite the pertinence of the commentary, I decided to remain with the initial 3 C’s to consider that commitment should be a transversal principle to all the other Cs and without which none of them would function.

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progress reports and other official documents be objective, clear and coherent, but also the strategy adopted ought not to be change in the course of the process – as rules cannot be changed during a game.

Credibility. How will that strategy be applied so that it achieves the aimed results? The European Union plays a credible role if the promises made are kept and again, in the game of conditionality, rewards are given in due time.

Furthermore, and although the variety of institutions and member states make it harder to achieve, the European Union should speak in unison. When different leaders foresee different prospects of integration and different institutions of the same organisation propose a different result for the same process, not only the candidate becomes confused, but also the external image of the Union is harmed by this lack of credibility.

These three principles, together with the indispensable commitment from both sides for the whole process to occur successfully, constitute, from my perspective, a core set of guidelines that should lead any accession process under the risk of, when they are not present, creating unwanted and reversed effects. On the contrary, when applied, these 3 C’s will help strengthen the relationship and give it a solidity that is likely to protect the general course of the relations from possible sporadic situations that would, otherwise, harm the whole dynamic.

If we come back to Figure 4 and replace the first step, it is possible to realise that the application of the 3 C’s would change the general framework of Turkey-EU relations and, subsequently, Turks’ perception, in the sense that they would envision EU’s commitment as a serious effort to improve and modernise their country, not disrespecting its efforts, and creating a reverse movement in the chain: Turks would be very likely to reinterpret this reality in the opposite way and would change their behaviour, becoming again more supportive and enthusiastic.

It is of much relevance to clarify, however, that, although it may seem that these suggestions are mostly directed towards the European Union, it is not necessarily the case. I believe that all of these policies or approaches should be adopted by Turkey and European Union alike. What I recognise, nevertheless, is that the EU, as a role model and a normative power that is determining the shape of the entire process, should give the example, be rigorous and serious when dealing with such a vital process and a sovereign state. Moreover, since the Union deals with the issue in a responsible and committed way, it is my conviction that the Turkish responses would be more positive. If, on the contrary, they would not, it would allow the European Union to adopt a different position and to reformulate or rethink the process, since the rules were not followed by the other player.

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Conclusion The objective of this paper was to scrutinise the instability of Turkey-EU relations. The pursuit of that aim was made through the brief analysis of the events behind that volatility and its causes. It was mentioned that some events influenced both parts’ enthusiasm regarding the accession and four symptoms of that feature were selected to illustrate the state of the affairs between Turkey and the European Union: the perception of the forever binding character of treaties, the discrimination of the Central and Eastern European countries’ accession, the 2007 enlargement to Bulgaria and Romania, and the 2011 visit of the Turkish Prime-Minister Erdogan to Europe and the different reactions he took back to Ankara.

As it was also explored, this context brought (and still brings) negative consequences to the process of accession and, more precisely, to the democratisation of the country, given the fact that the interpretation of the events

by Turks and the Europeans leads them not to encourage further reforms, which causes a redefinition of the priorities of both actors.

Finally, there was some reflection upon the possibilities to revert this negative situation, improving and strengthening Turkey-EU relations through the application of the 3 C’s approach that combined the development of the relationship based on clarity, coherence and credibility. Their application was intended to give impetus to a new dynamic, a game-changer in Turks’ perceptions that would again start looking at the EU as an important promoter of democracy and of other principles that allow the modernisation of the country. Therefore, they would recover their enthusiasm for membership and support the needed reforms.

In fact, the 3 C’s proposal did not pretend to be the solution for the stalled status of this interaction, but just another contribution to the ongoing discussion on this subject, seeking not only to improve Turkey-EU relations, but any other future accession process.

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Effects of accession of Turkey to the EU’s energy security Luís Eduardo Saraiva Prof. Auxiliar da Universidade Lusíada de Lisboa

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Abstract Energy security is a subject that concerns all the Europeans. More and more the access to the energetic resources is part of the geostrategic concerns of the nations. Europe, very needed of energy, presently depends largely on Russia provisions. The diversification of the energy sources must continue to have a high priority in the preoccupations of Europe. Will the land route through the Asia Minor be or not be one of the options to decrease the stress of Russia over the energetic needs of the European community? To make viable this type of facilities the role of Turkey inside the European Union is inescapable. Being so, will Europe prefer to go under an era of austerity and almost monopolistic dependency from Russia, or will Europe accept Turkey in its club, therefore easily acceding to the energy sources of Middle East and the Caspian basin, while, at the same time, enlarging the European borders up to areas of endemic security weaknesses?

Key-words European Union, Turkey, security, energy, Middle East Resumo A segurança energética é um assunto que interessa a todos os europeus.

Cada vez mais o acesso aos recursos energéticos faz parte das preocupações geoestratégicas dos Estados. A Europa, muito carente de energia, depende largamente dos fornecimentos da Rússia. A diversificação das fontes de energia deverá continuar a ter uma alta prioridade nas preocupações da União Europeia.

A rota terrestre da Ásia Menor será ou não uma das formas de diminuir a pressão da Rússia sobre as necessidades energéticas da Europa comunitária?

Para a viabilização dessa facilidade é incontornável o papel da Turquia na União Europeia. Assim, preferirá a Europa uma época de austeridade e dependência quase monopolista da Rússia, ou aceitará a Turquia no seu seio, acedendo assim facilmente às fontes energéticas do Médio Oriente e da bacia do Cáspio, mas levando as fronteiras europeias até a áreas de endémicas fragilidades em termos de segurança?

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Palavras-chave União Europeia, Turquia, Segurança, energia, Médio Oriente

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Introduction Energy security is a subject that concerns us all. One of the concerns raised during the revision, in the year 2008, of the European Security Strategy (first approved in 2003) was identified by a problem: the EU is too much dependent in energy from Russia. The only solution for this problem seems to be the diversity of sources. And the better option, as this paper will try to argue, is to develop closer ties with Turkey.

The European security strategy was firstly issued on 2003 and it raised some concerns mainly focused on the need for European Union to reinforce its defence capacity. Having confirmed that the European side of NATO, although with solid military capabilities individually, could not collectively raise enough power to fulfil its desires of becoming a global power, EU identified some areas where it was considered crucial to put great efforts in order to, at least, be able to face any type of threat to its defence. In 2003, however, energy security did not seem to be a priority issue. The stress was on creating a system of a duty roster of battle groups (a headquarters brigade size over a battalion size military unit) able to be deployed wherever needed, outside Europe. In 2008, the identification of the need to revise the security doctrine of EU led to the proposal of a new Security Strategy. However, this was not seen as absolutely necessary and a simple update of the document was approved. But from that time on the relevance of energy security was underlined. And it became clear that EU had to find solutions for its too much dependency from Russia energy supplies.

In the last decades Turkey has been defining its strategic objectives always taking into account the prospects of becoming an EU member. Apart from being for decades a very relevant member of the collective defensive system of Europe, its security concerns have been reflecting also this approach. But lately, with the deceleration of the accession process, Turkey has been looking around and started taking care of “its own business”. In other words, disappointed with Europe, Turkey is facing the other side, looking towards the Middle East, and confirming that there is a role of a major regional power to be played there. Furthermore, Anatolia, the great Asian peninsula where Turkey mainly stands, is the natural bridge that links the pivot area to all the other parts of the World-island defined

by Mackinder, and mainly with Europe. That is to say that if EU wants to access the richest areas of the planet in energy resources it has to go through Turkey.

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And it is better to have Turkey inside the team than having it as an outsider.

In fact the richest area of the planet in what concerns energy is the area that goes from the Arabian Peninsula to the Caspian Sea. And the Western world gets the most of its energy needs from that large area. But the energy routes are dire: the tankers have to pass, in their long journeys, through the Gulf of Aden and along the African coasts of the Indian Sea, where the risks are high and the distances huge. Mainly in what concerns the area to be the most desirable in the near future the Caspian Sea basin, the energy routes, the most natural and practical are to be traced on land, crossing Turkish territories towards Europe. The other major routes towards Western Europe necessarily have to pass through Russian territory. Therefore, it seems clear that in the near future the conflicts for the possession of the richest deposits of fossil fuel will take place around and in the Caspian basin.

There is a common approach between EU and Turkey in what concerns energy security: both want to access and use the inexhaustible energy resources available in their vicinity. But the Turkish vicinity may cause unrest to Europe.

Europe has reluctance to have borders with countries considered as rogue states, or where the terrorism has safe heavens, or where an endemic unrest lies. But the resources of the Caspian are huge, and the countries along its coasts are willing to sell their resources to who is willing to pay. Azerbaijan, Armenia, Kazakhstan, Turkmenistan and even Iran can feed pipelines that, crossing Turkey, will reach EU. The scenario is clear, but are willing the main powers in Europe to open a second continental tap, thus decreasing the overwhelming pressure of monopolistic businesses with Russia? This must be the theme of clear debates in Europe, or at least, this subject must be a sound topic for discussion concerning the future of Turkey in Europe.

The final part of this paper will raise the question of Turkey being or not a solution for the dependency on Russia, proposing that this thesis deserves a try, to say the least, because, trapped between the interests of two major powers – The USA and Russia –, both looking with a close eye to the last energy rich areas of the planet, the EU has to expand towards the vicinity where the fossil fuels are, and this movement can only be possible with more capacities, not only on the field of security and defence, but also on the field of political ability and in the domain of geopolitics.

1. The importance of Energy Security for EU During the last three decades, European Community was able to grant some success in the pursuit of its energy objectives (like growing energetic independency, finding replacements for oil, the implementation of measures for energy saving, etc.) (Leal, 2011, p. 130), but didn’t express concerns on energy security until recently.

In fact, even the text of the European Security Strategy (ESS), approved in 2003, very lightly only touched the theme of energy security. It raised some con-

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cerns mainly focused on the need for European Union to reinforce its defence capacity to address some threats, and it dedicated some attention on the need to build security in the neighbourhood and the efforts to be assigned to the pursue of an international order based on effective multilateralism.

Feeling that the European side of NATO, although with solid military capabilities individually, could not collectively raise enough power to fulfil its desires of becoming a global power, EU identified then some areas where it was considered crucial to put greater efforts in order to, at least, be able to face any type of threat to its defence. The stress was on identifying military needs, approve what was known as Helsinki Headline Goals (HHG) and raising a system of a duty roster of battle groups (consisting roughly in a headquarters with the size of Brigade HQ and military subunits forming a military unit with the size of a battalion) able to be deployed wherever needed, outside Europe.

In the ESS the EU has identified three strategic objectives, namely addressing the threats, building security in the neighbourhood of EU, and an international order based on effective multilateralism. The second objective indicated already that some interest would be attached to the richer region in the world in fossil fuels.

Referring the “need to extend the benefits of economic and political cooperation to our neighbours in the East while tackling political problems there”, the text of the Strategy underlined the attention that EU had to start paying to the region: “We should now take a stronger and more active interest in the problems of the Southern Caucasus, which will in due course also be a neighbouring region” (European Commission, 2003, p. 8).

Already in its initial pages the ESS indicated that a concern to Europe was the energy dependency and vulnerability, and that it needed to be addressed: “These developments have also increased the scope for non-state groups to play a part in international affairs. And they have increased European dependence – and so vulnerability – on an interconnected infrastructure in transport, energy, information and other fields” (European Commission, 2003, p. 3).

In fact it was underlined that energy dependence was a source of problems, therefore being considered “a special concern for Europe”, mainly due to Europe being the world’s largest importer of oil and gas. “Imports account for about 50% of energy consumption today. This will rise to 70% in 2030. Most energy imports come from the Gulf, Russia and North Africa.” (European Commission, 2003, p. 3).

Considering that much of the security environment had changed in five years since the first issue of the Security Strategy, and that almost half of the Member-States didn’t participate in the drafting of the initial ESS, the need for a new one was proposed in 2008. But, at the end, this was not seen as absolutely necessary and a simple update of the document was approved. In fact, this update put more stress on the question of energy security: “But globalisation has also made threats more complex and interconnected. The arteries of our society - such as information systems and energy supplies - are more vulnerable.” (European Council, 2008, p. 1)

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A complete section was now dedicated to energy security. It stressed that in the last five years, from 2003 to 2008, the concerns about energy dependence have increased. As the production declined inside Europe, it was estimated that by 2030 up to 75% of oil and gas would have to be imported (European Council, 2008, p. 5). As these imports would come from a few countries only, that would increase the probabilities of Europe facing the effects of a crisis. Therefore, EU would have to face a set of challenges in defence. The solution presented is the need of an EU energy policy that must include the internal and the external dimensions.

As noted in the document, the solution has to consider “greater diversification of fuels, sources of supply, and transit routes”, but also “good governance, respect for rule of law and investment in source countries.” The 2008 revision notes that “EU policy supports these objectives through engagement with Central Asia, the Caucasus and Africa, as well as through the Eastern Partnership and the Union for the Mediterranean.” A privileged status was assigned to Russia, above all other EU partners in energy: “Energy is a major factor in EU-Russia relations.”

Nevertheless, some other partners had their role underlined, at least due to their geographical positioning: “Our policy should address transit routes, including through Turkey and Ukraine.” With others, like China, India and USA, EU proposes to deal with the promotion of a rational use of energy and a fair world trade (European Council, 2008, p. 5).

When one is referring to the European Security Strategy, it is then clear that: First –EU has a strategy for energy, but the EU member-states have bilateral arrangements to fulfil their own needs.1 Second – the EU is too much dependent on Russian sources. And third – the EU needs to diversify sources: from Northern Africa, South Atlantic, sub-Saharan Africa, etc... As noted in the revision of the ESS, “Greater diversification, of fuels, sources of supply, and transit routes, is essential,” (European Council, 2008, p. 5). And, specifically, the EU refers the interest in other energy routes: “Our policy should address transit routes, including through Turkey and Ukraine.” (European Council, 2008, p. 5).

It is worth noting that, concerning its energy strategy, the EU has the following Energy Security Priorities: Baltic Interconnection Plan; Gas Southern Corridor; LNG (liquid natural gas) Action Plan; Mediterranean Energy Ring (electricity, gas, solar and wind); North-South interconnections of gas and electricity in Central and South East Europe. There is also a need of a model for the offshore net at the North Sea. These priorities materialize the main concerns of Europe about energy, but the main issues do not seem to relate to sources of fuel coming from Southeast.

As noted by Charles King, but also as referred somehow in the update of 1

In the EU Treaty, energy is defined as a shared competence. The objectives of the EU energy policy are (i) to assure the functioning of the energetic market; (ii) to assure the safety of the energy supply within EU; and (iii) to promote energy efficiency and savings, and the development of new and renewable energies (Leal. 2011, p. 129).

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the 2003 ESS, the region of the Black Sea, an area that a decade ago was at the most far away limit of the European thoughts, is presently the next frontier of the European strategic thinking in what concerns energy security, commercial nets, migrations and other important political areas (King, 2008, 1-2).

The Black Sea neighbourhoods to East and South, including the Middle East, Maghreb, Anatolia and Caucasus are of vital importance to the growth and reinforcement of European Security. And, according to this, it is now of crucial importance the contributions of Turkey to the security of Europe, as it was important the accession of Turkey to NATO in 1950.

But the ESS of 2003 and its update from 2008 may be already outdated. In a policy Brief edited in July 2012, Margriet Drent and Lennart Landman presented clearly “Why Europe needs a new European Security Strategy” (Drent & Landman, 2012). “The EU of 2003 and the EU of 2012 look markedly different” (...) “To be fair, what Ashton and the EEAS mostly lack is clear guidance from the Council, which makes the argument for devising a renewed strategy outlook all the more relevant (Drent & Landman, 2012, p. 3). “A new strategy should clarify the link between the EU’s security ambitions – be it their internal or external aspects – and which capabilities are needed to accomplish them” (Drent & Landman, 2012, p. 3). “A new strategy should review threats, assess and prioritize, and translate them to capability needs and planning” (Drent & Landman, 2012, p. 4).

And a crucial question is posted by the authors of those lines above:”The need for strategy is clear, but what should it look like?” (Drent & Landman, 2012, p. 4).

2. Energy - New Priority on Turkey’s Security Having joined the Allies in 1945, Turkey decisively took the party of the Western powers, thus becoming in the aftermath of the Second World War one of the defenders of Europe against any threats, as the beginning of the Cold War would clearly show.

The adhesion to NATO in 1952 was therefore natural and Turkey is now the second ally in what concerns the amount of men in the Armed Forces. What is clear is that in the last decades Turkey has been defining its strategic objectives always taking into account the prospects of becoming an EU member. Since 1959 Turkey has been trying to join EU (or ECMM initially). Since 1963 Turkey is an associated member of EU. So, the participation in the Western Europe Union (WEU) since 1992 as an associate member was natural at the time and fully in accordance with the strategic approach of Turkey to Europe. Apart from being a very relevant member of the collective defensive system of Europe through the participation in these two organizations since their creation, its present security concerns continue to reflect this approach.

With the complete transference of the tasks of WEU to the Common Security and Defence Policy (CSDP) completed in 2009, WEU become officially extinct in 2011. As a consequence of this extinction, Turkey didn’t maintain it status

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towards Europe in what concerned security aspects, thus technically having been expelled from the EU security structure and so an important part of EU-Turkey security links were broken.

Since then the CSDP missions have been discussed and organized mainly without the participation of Turkey and, when this country was invited, it was with some reserve and only when it was difficult to find the right assets within the availability of the EU State-members.

In the recent years, partially pushed by the freezing of the accession process, Turkey has been redefining its strategic objectives and renovating its Security Strategy. Somehow disappointed with Europe, Turkey is assigning greater priority to its neighbourhood, from the Black Sea, through the Caucasus and Caspian Basin to the Middle East, and stressing and assuring that there is a role to be played there by a major regional power.

Presently a set of major challenges to the accession of Turkey to EU have been pointed and discussed. One recalls that the accession of Turkey to EU would approach the borders with Georgia, Iran, Iraq, Azerbaijan or Chechnya, thus directly involving EU in local crises and conflicts. Therefore the accession of Turkey would not help to reinforce Europe’s security but, on the contrary, it would constitute, in this point of view, a direct threat to EU’s security.

Apart from the question of security, other questions remain relevant in the accession process of Turkey. Richard Corbett, in an article published in 2008, noted the importance of some of these issues. Restrictions on freedom of speech remain a cause for serious concern and Turkey’s legal system does not fully guarantee the freedoms of expression in line with European standards. The treatment of minorities in Turkey was also a concern of the Commission, particularly with respect to Turkey’s sizable Kurdish population. Another key issue that needs to be addressed if Turkey is to become a member of the EU is the long running feud with Cyprus. Three years after Cyprus gained independence from Britain in 1960, inter-communal violence broke out between the island’s Greek and Turkish populations, eventually leading in 1974 to a Greek-sponsored coup d’état to seize the government and a Turkish military intervention seven days later in 1974. The relationship between the military and the government in Turkey is very unique amongst European countries and gives rise to further concerns about Turkish membership of the EU (Corbett, 2008). All these issues also have negative effects in the security issue.

But if the most part of the dossiers for the accession process remain to be fully approved and closed, Turkey didn’t froze its geopolitics. As Anatolia or Asia Minor, the great Asian peninsula where Turkey mainly stands, is and always has been the natural bridge that links the pivot area of the World-island (defined by Mackinder) to all the other parts, and mainly to Europe, Turkey is decided to take profit of this unique position. Anatolia always played a major role in History, linking peoples and cultures and it is the place where most empires would start expanding and enlarging. Turkey understood this and its grand strategies have

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always reflected this awareness.

In October 2010 a new Security Strategy was approved in Turkey by the Turkish National Security Council. The Red Book, as the Strategy is called, is a classified document, but some parts were revealed including the exclusion of some countries, Russia, Greece, Iran and Iraq, from the list of main external threats. The main external threat to Turkey is now international terrorism (Vestnik Kavkaza, 2010). This change shows clearly that Turkey is balancing between East and West and not anymore only dependent on the “good will” of Europe to become a “member of the club”. By one side, Greece, the only EU member on the list of threats to Turkey, is not anymore identified as such. This new neighbourhood approach has positive reflections also with Russia, which whom Turkey lives a new relation, with the approval of the passage of the Southstream pipeline through its territorial waters of the Black Sea. This approval puts more pressure from Russia on EU, because it removes “the last major obstacle to proceed with a project that could increase Europe’s dependence on Russian natural-gas supplies.” (Gronholt-Pedersen, 2011). But if Turkey plays realpolitik in such a way in European territory, to the East it gives a wink of the eye to Iraq and Iran, erasing their classification as threats and showing the disposition to act as a regional power.

Turkey, although being a modest producer of energetic resources, is in the neighbourhood of the most important deposits of oil and natural gas. Turkey is in a region with 72% of the world reserves of oil and natural gas (this region includes the Caspian basin, parts of central Asia and the most part of the Middle East). Being the bridge between the highly industrialized world of the West, with one foot in Europe and another in the Middle East where those rich deposits lay, Turkey will be always a major player in the fuel acquisitions by the EU. In 2009, one year before the approval of the new Security Strategy, Turkey presented its new Strategic Plan for the period 2010-2014 of the Ministry of Energy and Natural Resources. In the presentation note, the minister of energy, Taner Yildiz, referred to the concern of his Ministry with the evaluation of the energy resources of the countries to the East and also with the need to evaluate the geographical characteristics that facilitate the transport of such resources to the Western countries. Attention was also dedicated to projects that could cover the commercial and political dimensions of the involvement of Turkey in such projects (Ministry of Energy, 2009, p. 2). The minister also remarked that Turkey had been the target of several studies that assigned the country the status of energy hub, underlining also that Turkey had become a new and relevant actor concerning multinational projects for pipelines being also relevant in the international energy arena (Ministry of Energy, 2009, p. 2).

The strategic plan defines the energy objectives of Turkey, i.e., to provide diversity of resources attributing high priority to internal resources; to raise the percentage of renewable resources; to increase the energetic efficiency; to fully guarantee the operating conditions of the free market and to provide the rein-

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forcement of the investment environment; to provide a set of resources in the area of natural gas and oil; to make the country a distribution hub and energy terminal; to minimize the negative environmental impacts of energy; to increase the contribution of Turkish natural resources to national economy; to foster the efficiency of the use of energy and natural resources; etc.

One of the objectives of the plan concerning the creation of a hub and terminal for energy displays four strategies, mainly envisaging not only the Turkish resources but also taking into due account the privileged strategic location. Firstly, taking advantage of the geographical and geopolitical position, one strategy opens the options for studies that will be carried on under the perspective that Turkey will become a hub and terminal of energy facilitating the transportation from Middle East and Central Asia to the world markets. Secondly, another objective specifies that the Turkish authorities will continue the talks to accelerate the projects and to stabilize the cooperation with partner countries with the objective of renewing the installations of oil and natural gas within the scope of the projects already in agenda concerning pipelines. Thirdly, in order to increase the potential of import and export of electrical energy, another strategy is dedicated to the connections for international transmission that will be established with neighbour countries and at the same time the modernization of the already existing connections. Finally, it was intention of Turkey to assure the synchronization between the Turkish transmission system and the UCTE (Ministry of Energy, 2009, p. 31), but in the meantime EU replaced this system with the ENTSOE2.

Mammadov, an Azeri researcher that has been studying the geopolitics of energy in the Caspian area, referred that during the Clinton administration, the Ambassador Richard Morningstar, special advisor of the USA President to energy diplomacy in the Caspian basin, referred to the energy policy of the USA concerning the Caspian underlining not only the importance of the Baku-Ceyhan pipeline as a viable means of commercializing the oil from the Caspian to the Mediterranean, but also indicating in a much broader vision that the pipeline would create a robust link between Central Asia, Caucasus and Turkey. This pipeline not only would avoid commercial, environmental and security risks due to the increase of oil transportation through Bosporus, but would also give guarantees that Turkey would remain a relevant player in the process of development of the energy resources of the Caspian, at the same time playing a stabilizing role in the volatile regions of Caucasus and Central Asia (Mammadov, 2009, p. 57).

Voluntarily or not, Turkey finds itself performing a central role in the great game of the strategy of the energy resources that the international powers play 2

UCTE coordinated the operation and development of the electricity transmission network to the global transmission network operated in continental Europe, thus providing a viable platform for all the participants of the internal electricity market and beyond. In July 2009 all the operational tasks were transferred to the European Network of Transmission Systems Operator for Europe (ENTSOE) of EU. Turkey is not part of this network. Cf. www.entsoe.eu/the-association/history/ ucte, visited in 15 April 2012.

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in the region, namely the USA, Russia and European Union, but where Iran and China, among others, can be also found. It is up to Turkey to assume completely the responsibilities and challenges of that role that – if Turkey can manage it – will assign other arguments and advantages that may weaken the obstacles that the country is facing during the long march to the EU accession.

3. Why the Caspian Sea concerns Europe In the present days the existing energy routes that depart from the Middle East and central Asia are dire: to access the western markets the tankers have to pass, in their long journeys, through the Gulf of Aden and the Indian Sea, where the risks are high and the distances huge. Concerning the itinerary for the resources coming from the Caspian Sea basin - the area expected to be the most desirable in the globe in the near future -, the most natural and practical energy routes are to be traced on land, thus crossing Turkish territories in the less extended length, towards Europe. There is no doubt: in the near future, the conflicts for the possession of the richest deposits of fossil fuel will take place around and in the Caspian basin and neighbourhood.

The rich resources of the basin of the Caspian Sea assign an extremely important role to Turkey, in what concerns EU energy needs. But it seems, because it is not accepted that EU is simply distracted, that EU is not paying attention to the possibilities of the Caspian market for gas, while it is deepening the involvement with projects at its North, reinforcing the connections with Russia, more than with the South.

It seems also, by the other hand that, EU is deliberated creating resistances to the Turkish adhesion process, when Turkey would have the conditions to become the main European entrance for the resources coming from the Caspian.

And Europe would get great advantages with big amounts of energy flowing through Asia Minor (Anatolia).

With the global increase of the energy needs the Caspian Basin will become one area of confrontation that the players will use to achieve their geopolitical objectives. Therefore it is very relevant to analyse what resources, in quality and quantity, available in that region. It seems also useful to analyse the way how UE accedes presently to the resources of that region and if it needs Turkey or not to get to them.

In the region that includes the Caspian Basin and goes up to the Persian Gulf, the results of analysis and prospection indicate that there may exist what may be the most important fossil fuel reserves of the world. Those deposits are distributed to the territories of Azerbaijan, Iran, Kazakhstan, Russia and Turkmenistan.

Azerbaijan, for instances, will be most probably one of the main providers of gas to Turkey and Europe, what may well be happening very soon with the addition of the field of condensate and natural gas to the South Caucasus pipeline (SCP).

Anyway, Azerbaijan will have reserves that amount to 849.5 billion cubic meters of gas and estimated oil reserves of 32 billion barrels. This country will be one of

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the main sources of gas in the region in the near future (Mammadov, 2009, 77). In the last years about 40 billion USD were invested in Azerbaijan. It is worth noting that the financial reserves of the country amount 20 billion USD and that the public debts is 2.5 billion USD, what shows some vitality in the economy of the country (Mammadov, 2009, 77).

But the Caspian Sea is still a geopolitical issue and a potential origin of conflicts and crises. Like Russia, Iran would have advantages in the shared (i. e. common) use of Caspian, what would give it access to the richest deposits of the bottom of the Sea, mainly situated near the cost lines of Azerbaijan and Turkmenistan. Russia, which sees many advantages in the common use, signed, however, the treaty based in the equidistance line, a treaty that Iran didn’t want to subscribe until now, because it reiterated demands access to a portion of the Caspian equivalent to one fifth of the surface.

Kazakhstan occupies the NE cost of the Caspian and, having common borders with China, is situated in a privileged strategic position to become the natural passage of the energetic resources from the Caspian to that emerging power.

Together with Turkmenistan, the country has the biggest share of proved reserves of natural gas of the Caspian basin, therefore its importance to Nabucco project. If these countries are not involved, Nabucco will not proceed.

Russia has in the region of the Caspian basin a crucial role, as the war with Georgia clearly demonstrated. The decision of creation of alternate gas routes to EU not passing through Russian territories will have always the attention of Russia, and this country will be always in conditions of dictating its will in the region. Furthermore, when analysing the list of the main providers of gas to Europe, it is a fact that only Russia, among the States with access to the Caspian shores, is in the list. The indicators suggest that, as the main provider of gas to Europe, Russia is inevitable and only if all the other Caspian states act together to constitute a common front of providers to Europe they can end the monopoly of Russia. The situation of oil in not very different in nature but in this case EU has the possibility of diversifying sources from very different regions on the globe.

What seems to happen is some lack of objectivity by Europe in what concerns the resources of Caspian Sea, because what is being observed is the EU balancing more to the North, where it invests in infrastructures, reinforcing it relation with Russia in the area of fossil fuels. Furthermore, it seems that EU wants to create resistances to the accession of Turkey, the country that could become the main European platform for the entrance of fuel resources originated from the Caspian.

Anyway, the bet in Nabucco, apart all the commitments relating to Blue Stream and the project South Stream, will demonstrate, if the project Nabucco succeeds, that EU doesn’t foresee to definitely close the file for the creation of alternatives to the gas and oil routes at North. The Nabucco project has the reluctance, not to say the opposition, of Russia and Iran. Both countries disagree the way it is planned to be done the sharing of the system and they are not interested

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that Europe has access to a third route of natural gas supply that does not include them in the plans. Russia and Iran would see the pipeline that would cross the Caspian (a vital way for the viability of Nabucco) as mining their chances of providing gas to Europe – Russia via South Stream and Iran via Turkey (Mammadov, 2009, p. 55). Furthermore, the project of a route as an alternative to Russia to provide fossil fuel to Europe will only be viable with the accession of Turkey to the EU, what doesn’t seem to be yet in the horizon.

4. Turkey and EU Common interests on energy security Are there any signs of a Convergence of Energy Policies of Turkey and EU? As we can read in an article written some time ago by Paulo Gorjão, the alliance between EU and Ankara is strategic in the game of production and distribution of oil and natural gas from the East to the West (Gorjão, 2011). And the last developments, and not only a wishful thinking, can be traced in the European Commission own words: “With a view to Turkey’s further development as a potential energy hub and given the common challenges it shares with the EU, Turkey and the Commission also decided to enhance their cooperation on a number of important energy issues” (European Commission, 2012).

In the next decades the gas from Central Asia will be a sound and concrete alternative to the Russian gas, thus enabling European Union to reduce its dependency from Moscow. Turkey is already important because the Baku-TbilisiCeyhan (BTC) pipeline transports oil from the Caspian to the Mediterranean Sea, towards Europe. Nabucco, if it succeeds, will increase this importance. Turkey is becoming a major regional energy transit hub, with supplies from Russia, the Caspian Sea region and the Middle East transported via Turkey westward towards Europe (EIA, 2012).

In accordance with the analysis of the U.S. Energy Information Administration (EIA), Turkey holds a strategic role in natural gas - between the world’s second largest natural gas market, continental Europe, and the substantial gas reserves of the Caspian Basin and the Middle East (EIA. 2012). But, as stated in 2009 by Ceyhun Emre Dogru, a Turkish researcher, in a work named Security aspects of Turkey-EU relations, divisions within EU concerning the search for energy in third countries, namely Russia, make difficult the design of a coherent European policy for energy (Dogru, 2009, p. 35).

The option of the southern corridor seems to be the one that would better allow escaping the “strong hug” of Russia in the business of natural gas that EU is so much needed. Additionally this is also the EU’s option that best suites the strategic interest of Turkey, be it relating to the region where the country is, where more and more Turkey is considered as a regional power, be it in relation to the Turkish intentions of becoming a member of the “European Club”. Presently there are several projects that materialize two main routes to deliver gas from the Caspian to Europe. One of the routes uses Russia as a transit country, through the improvement of the pipeline system of Central Asia, that connects

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Turkmenistan, Uzbekistan, Kazakhstan and Russia, or through the construction of a costal pipeline in the Caspian Sea, linking Turkmenistan, Kazakhstan and Russia. The second route in named “Southern Corridor” and will have pipelines crossing Azerbaijan, Georgia and Turkey, and going beyond. There are several proposals for last route, be them trans-Caspian options, the Nabucco, the interconnection Italy-Greece or the trans-Adriatic pipeline (Mammadov, 2009, p. 59).

A few words may be said about the oil supply to Europe from the same areas where natural gas flows to EU. The rational for the gas routes also applies for oil coming from the Middle East. If the future situation of gas supply has clear variables, as seen above, and where Turkey is assigned the ability to play a relevant role, although not being is not a major oil producer, its role as an increasingly important oil transit country makes it vital to world oil markets, and particularly to European Union.

It may be said that the Turkish energy strategy was designed considering a set of pre-conditions, referring to present and future conditions, where the expectations of accession to EU is not one of the least important. The political, diplomatic and economic manoeuvres of some member-states seem to suggest that they too have that understanding. For this reason and maybe because of not assuming commitments that may lead to inevitable support to the candidacy of Turkey to EU, those states may prefer to fall into a greater danger, the eternal imperial temptation of Russia towards West Europe. But, if in the field of energy, the EU is in fact dependent of Russia then the solution to decompress that pressure will be Turkey.

5. The reinforcement of EU-Turkey links in energy security Is Turkey a solution for EU’s dependency from Russia? As argued above, it seems so. Will the adhesion of Turkey bring an increase in the EU energy security? It also seems so, but, on the other hand, other security problems may arise.

Nevertheless EU has still to pursue better energetic solutions for diminishing its dependency, if the Europeans still think they may be able to play a global role.

The Copenhagen criteria do not constitute difficult issues for the accession of Turkey to the EU, but they have been used to constrain the development of the accession process. The political criteria - democratic institutions, rule of law, human rights, minorities protection, the economic criteria - market economy, and the community acquis criteria - adoption of EU principles concerning political, economical and monetary union, all these criteria are in fact being step by step incorporated in the Turkish adaptation to EU, although some of the dossiers are far behind the expected development so far.3 3

In 1993, the European Council in Copenhagen defined a set of criteria that were reinforced latter in Madrid in 1995. An acceding State must comply with the following criteria: (i) political - Existing stable institutions that can guarantee democracy, rule of law, human rights, respect for minorities and their protection; (ii) economical - Existence of a market economy that works efficiently and with capacity to face the market forces and the concurrence of the EU; (iii) community acquis

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It is worth to note that the European Parliament in March 2012 had underlined the vision of the European Commission of the importance of Turkey to the security and prosperity of the European Union. In a report concerning the progress of Turkey in 2011, the European Commission concluded that Turkey was a key country for the security and prosperity of the EU and that its contribution to the EU in some important areas was effective and constituted “a credible approach to the negotiation process”. Also the report encouraged Turkey to continue the reforms of the political criteria, noting that “significant further efforts were needed to guarantee fundamental rights” (European Parliament, 2012).

Also, through this resolution, EU stresses the importance it gives to Turkey in what concerns energy security: (…) Recalls Turkey’s central role as the EU energy corridor for Caucasian and Caspian oil and gas resources and its strategic proximity to Iraq and its developing crude oil market.” (European Parliament, 2012). Although Nabucco seems a never ending process, the Parliament, commenting the Progress Report, emphasized its strategic role for the energy security of EU, among other strategic pipelines, such as the ITGI (Interconnector Turkey-Greece-Italy) gas transit corridor. The Parliament, considering the strategic role and potential of Turkey, proposed then the opening of negotiations on chapter 5 – concerning energy, “with a view to furthering the EU-Turkey strategic dialogue on energy (European Parliament, 2012).

In 21 December 2012 there was an update of the text of the European Parliament resolution on the report about Turkey. The updated text continues to stress the important strategic role of Turkey in energy security for Europe, reiterating that negotiations on energy should be open in the accession process (European Parliament, 2012b).

But the Parliament also stresses the strategic importance of Turkey to the EU foreign policy, and especially its neighbourhood policy, underlining the potential of Turkey to help the situation in Syria: “Members support Turkey’s firm stance on democratic forces in Syria and recall its important role in the protection of Syrian refugees. They ask the Commission, the Member States and the international community to support Turkey’s efforts to cope with the growing humanitarian dimension of the Syrian crisis”. (European Parliament, 2012b).

This is a clear sign of the useful application of Turkey’s abilities and capacities on solving issues on behalf of the EU’s external relations. Another phrase on the text clearly demonstrates this: (...) they encourage Turkey to progressively align its foreign policy with that of the EU, with a view to creating valuable synergies and reinforcing the potential for a positive impact. (European Parliament, 2012b).

Nevertheless, in the same resolution the European Parliament called on Turkey to continue its efforts concerning reforms in the areas of political criteria and human rights, therefore giving a sign that these areas were in need of more – ability to assume the obligations derived from the accession, including the acceptance of the objectives of the political, economic and monetary union.

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care.

So, apart from the will to add Turkey external relations capacities to those of EU, as clearly stated above, EU also attributes great importance to Turkey in what concerns its strategy for energy and sees Turkey as able to play – or already playing - a major role in the provision of the so needed oil and gas to Western Europe.

6. Conclusions The strengthening of links between EU and Turkey plays a major role in the reinforcement of the European energy security, therefore helping EU to better play a major role in the world, more and more ruled by energetic concerns.

Although it is clear that Turkey adhesion would bring EU closer to the main sources of energy of the planet, it would also bring vulnerabilities in its Southeast borders. Furthermore, there are fears that millions of Turks would unbalance the European markets, mainly in commerce and industry areas. Having pretensions of playing a global role as a major power, Europe will not want to let escape the opportunity of becoming relevant in the region to where its Southeast border is being extended and the emergency of Turkey as a regional power cannot be neglected in its already very long accession process.

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O Mito das Fronteiras em África

Luís Castelo Branco Doutorado em Estudos Africanos; Professor Auxiliar na Universidade Lusíada; Técnico Superior do Camões – Instituto da Cooperação e da Língua (MNE).

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Resumo Grande parte das atuais fronteiras africanas tem a sua origem na época colonial, quando as potências europeias dividiram entre si os territórios africanos. Após as independências, a Organização de Unidade Africana, com vista a diminuir a conflitualidade, afirmou que as fronteiras de África eram as herdadas da colonização. Porém, ao longo dos tempos várias têm sido as tentativas, algumas bem-sucedidas, de alterações de fronteiras. Os casos mais recentes foram os da criação da Eritreias, Sudão do Sul e Estado de Azawad.

Palavras-chave: Colonização; Fronteiras; Conflito; Integração Regional; Estados Unidos de África.

Abstract: Much of the current African borders have its origins in the colonial era, when European powers divided among themselves the African territories. After independence, the Organization of African Unity, in order to reduce conflict, said that the boundaries of Africa were the legacy of colonization. However, throughout the years there has been several attempts, some successful, to change the African borders. The most recent cases were the creation of Eritrean, Southern Sudan and the State of Azawad.

Key Words: Colonization; Borders, Conflict, Regional Integration; United States of Africa.

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1. As Fronteiras Coloniais

A África tem cerca de 50 mil kms de linhas de fronteiras, na sua grande maioria surgidas após a Conferência de Berlim de 1884/1885, momento em que os europeus se lançaram à conquista de um continente que consideravam não ter dono, o que não correspondia à realidade. A divisão do continente pelos poderes coloniais pôs fim, na maior parte dos casos, a um processo interno de reestruturação do espaço por forças sociais e políticas relacionadas com a história de África no longo prazo.

Esta realidade implica que a grande maioria dos estados africanos tenha vários vizinhos, sendo os casos extremos a República Democrática do Congo com 9 vizinhos, a Zâmbia e a Tanzânia com 8, o Mali e o Níger com 71. No entanto, ao contrário do que se pretendia fazer crer durante a época colonial, na África pré-colonial existiam claras noções de limites dos espaços políticos e que, assim sendo, o conceito de fronteira trazido pelos colonizadores europeus não representava uma novidade para as sociedades africanas2.

O facto de estas fronteiras terem sido delimitadas de acordo com os interesses dos europeus fez com que as realidades geográficas, humanas e históricas do continente africano fossem marginalizadas. Nesse sentido, os atuais estados africanos são, basicamente, criações coloniais transformadas em estados independentes. As suas dimensões, características e fronteiras são fruto da herança colonial.

Os diferendos territoriais têm sido uma das principais causas de conflitos em África. Numa tentativa de minorar os efeitos desta situação, herdada e não desejada, a Organização de Unidade Africana (OUA) declarou em julho de 19643, numa reunião no Cairo, que o continente africano independente manteria as fronteiras herdadas da colonização, com o objectivo de evitar o Abílio Lousada: As Fronteiras Africanas, in Janus 2010. Meio Século de Independências Africanas.

Anuário de Relações Internacionais, Público e Universidade Autónoma de Lisboa, Janeiro 2010, pp.124-127.

2 Wolfgang Dopcke: A Vida Longa das Linhas Retas: Cinco Mitos sobre as Fronteiras na África Negra, in Revista Brasileira de Política Internacional, nº 42, 1999, pp.77-109.

3 Resolution AHG/Res. 16 (I), Cairo 21 July 1964. http://www.au.int/en/sites/default/files/ ASSEMBLY_EN_17_21_JULY_1964_ASSEMBLY_HEADS_STATE_GOVERNMENT_FIRST_ ORDINARY_SESSION.pdf 1

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agravamento da questão.

Contudo, antes desta reunião da OUA já se tinham verificado alterações territoriais, como foi o exemplo entre o Mali e a Mauritânia que aceitaram mexer nas fronteiras, de modo a respeitar os hábitos tradicionais das tribos nómadas.

A criação da Tanzânia em 1964, na sequência da junção do Tanganica e do Zanzibar, foi outro caso. Em 1975 foi a vez da Gâmbia e do Senegal acertarem fronteiras. Apesar destes exemplos, a verdade é que as questões territoriais têm sido responsáveis por graves conflitos, tais como a guerra civil na Nigéria, com a tentativa de independência do Biafra, ou a crise no Congo Belga, com a tentativa de separação da região do Katanga.

2. A Descolonização e as Fronteiras dos Novos Estados.

A opção pela manutenção das fronteiras coloniais após a descolonização não foi um assunto consensual. Havia, pelo menos, três perspectivas bem diferentes4: • Em primeiro lugar, os nacionalistas contestaram a delimitação das fronteiras coloniais como algo contrário aos interesses da população local, muitas vezes etnicamente dividida por fronteiras entre vários estados; • Em segundo lugar, uma outra perspectiva defendia a manutenção das grandes federações coloniais francesas em África (a África Ocidental Francesa5 e a África Equatorial Francesa6) opondo-se à “balcanização” destes territórios em estados separados; • Em terceiro lugar, havia a tradição pan-africanista de unidade africana, representada principalmente pelo primeiro Presidente do Gana, Kwame Nkrumah, a qual defendia a eliminação da divisão política do continente a favor de uma união dos estados, na qual as fronteiras de então só teriam a função de divisões administrativas internas. Esta última perspetiva será, anos mais tarde, recuperada pelo líder líbio Muammar Khadafi no seu projeto de criação dos Estados Unidos de África.

Para além das suas configurações territoriais, os atuais estados africanos devem um número significativo das suas características à colonização. Na época da luta pela independência, é evidente que os diferentes grupos empenhados nos movimentos nacionalistas conceberam projetos quanto às formas de Estado e de governo. Parece que, para as elites africanas, o objectivo primordial, mais ou menos claramente formulado, era o de substituir o “Estado colonial” pelo “Estado nacional”. Nesse sentido, essas elites, muitas delas formadas nas antigas potências coloniais, queriam manter o essencial do estado colonial, nomeadamente em termos de configuração geográfica.

Wolfgang Dopcke, op.cit., pp.86-89.

A África Ocidental Francesa foi uma federação de oito territórios franceses na África: Mauritânia, Senegal, Sudão Francês (atual Mali), Guiné, Costa do Marfim, Níger, Alto Volta (atual Burkina Faso) e Daomé (atual Benim).

6 A África Equatorial Francesa foi uma federação de possessões coloniais francesas na África Central, que incluía o território dos seguintes países: República do Congo; Gabão; República Centroafricana e Chade.

4 5

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Mapa I Mapa Político de África

Fonte: Wikis.commnons 2012

Esta situação explica a marginalização de todos aqueles que queriam traduzir as diferenças étnicas ou regionais em estruturas políticas. Neste contexto, as novas elites africanas consideravam qualquer reivindicação religiosa, regional ou étnica como uma manipulação do exterior destinada a enfraquecer os novos países7.

As elites africanas aperceberam-se que o projeto de construção de verdadeiros estados nacionais era, simultaneamente irrealizável e ineficaz. Irrealizável, porque o pluralismo e os particularismos étnicos e culturais punham em causa o seu poder; ineficaz, porque corria o risco de adiar tarefas mais urgentes, tais 7

No contexto africano é possível identificar 3.000 grupos étnicos e 2.000 línguas. Abilio Lousada, op.cit., p.124.

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como o desenvolvimento económico.

Paralelamente, as mesmas elites descobriram o interesse que havia em manter intactas as estruturas estaduais herdadas da época colonial: por um lado, tratava-se de não pôr imediatamente em causa os privilégios recentemente adquiridos no exercício do poder; por outro, era necessário assegurar a cobrança regular dos rendimentos fiscais nas mesmas formas que sob a colonização; finalmente, era necessário garantir a manutenção da ordem interna, a partir das forças públicas coloniais. A máquina estadual depressa reencontrou, pois, os atributos repressivos evidenciados no período precedente.

Os novos estados africanos não detinham os instrumentos necessários para poderem enfrentar os diversos tipos de conflitos que iriam surgir, os quais, muitas vezes, eram instigados do exterior por lógicas que eles não controlavam.

O período da Guerra Fria foi um bom exemplo disso., quando foram instigados conflitos aproveitando factores de vária ordem, como a ideologia, a personalidade dos líderes, as lutas internas pelo poder, o tratamento das questões das minorias étnicas, a descolonização, as interferências externas, os problemas relacionados com os refugiados e, finalmente, as disputas territoriais.

Desde os anos 60, mais de metade dos atuais membros da União Africana (UA) viram-se envolvidos em conflitos resultantes de disputas territoriais ou de problemas fronteiriços. Alguns destes diferendos chegavam ao ponto de implicar a negação do direito à autodeterminação a uma das partes. A divisão territorial do continente foi feita com base no interesse das potências coloniais numa lógica de equilíbrio de poderes, a qual se foi depois alterado devido às circunstâncias histórias. A grande mudança na época colonial surgiu com a derrota alemã na I Guerra Mundial, quando as colónias alemãs do Sudoeste Africano (hoje Namíbia), África Oriental Alemã (hoje Tanzânia Ruanda e Burundi) e os atuais Togo e Camarões foram repartidas pelos vencedores. Porém, estas divisões nunca tiveram em atenção as realidades africanas e a história das comunidades locais. Esta marginalização das realidades locais implicou que fossem colocados num mesmo território grupos rivais, enquanto grupos da mesma etnia ficavam separados por fronteiras artificiais.

As relações históricas também não foram esquecidas. Marrocos, por exemplo, recorreu ao argumento dos antecedentes históricos e das afinidades religiosas da época pré-colonial para justificar as suas pretensões sobre a Mauritânia e o Sara Ocidental.

Muitos países africanos, que revelam ambições expansionistas, sustentam a ilegitimidade dos tratados assinados pelos europeus, acusando-os de ser os responsáveis pela atual configuração política de África. Na sua acepção, deverse-ia proceder a uma revisão das fronteiras contemplando as realidades étnicas, religiosas e culturais. Porém, outros países, sobretudo aqueles cujos territórios são alvo de pretensões exteriores, sustentam que o respeito dos tratados coloniais herdados pelos novos países africanos constitui uma obrigação internacional dos seus governos, sendo portanto impossível a revisão das fronteiras.

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3. As Disputas Territoriais Em África, diversos grupos étnicos reivindicam a sua nação natural e põem em causa os aparelhos estaduais vigentes, apelando a uma segunda descolonização. Foi este vírus separatista que corroeu, por exemplo, as bases dos regimes de Mengisthu Mariam na Etiópia e de Siad Barre na Somália em inícios dos anos 90. O mundo em geral não encara favoravelmente a emergência de novas unidades políticas em África, mas as realidades e os acontecimentos locais poderão proporcionar o seu aparecimento.

As disputas territoriais derivam também do facto de quinze estados africanos não terem acesso ao mar, ficando, pois, numa situação de extrema dependência dos seus vizinhos e sofrendo diretamente as consequências dos acontecimentos que aí possam ocorrer. Esta dependência decorre da necessidade de utilizar os meios de transporte de outros estados para chegar ao mar, meio de transporte mais acessível aos países africanos. Ainda assim, para muitos países este objectivo revela-se de concretização difícil devido à distância e aos custos inerentes. Veja-se os casos da República Centro-Africana e do Ruanda, que estão a cerca de 1.600 kms da costa. Esta situação pode provocar conflitos, tanto mais que os países interiores poderão tentar a todo o custo obter saídas para o mar.

A questão das fronteiras em África representa, sem dúvida, um enorme problema, cuja resolução não se apresenta nada fácil. Se, por um lado, as questões territoriais tem sido contidas pela resolução da OUA, de reconhecimento das fronteiras coloniais, com o apoio da Comunidade Internacional, por outro, não deixa de ser verdade que em muitos casos, essas fronteiras já só existem na teoria. Veja-se o caso da Somália que, na prática, está dividida em vários estados, Somaliland a norte, Puntland no nordeste e Jubaland a sul.

Porém, apontar como solução a redefinição total das fronteiras é uma solução utópica tais seriam as reivindicações opostas. Na atualidade e para além dos casos mais conhecidos, há inúmeras disputas territoriais em África por resolver. Algumas estão, mais ou menos, adormecidas, mas o problema é que dadas as condições ideais, estas disputas poderão ser instrumentalizadas e provocar um conflito entre países africanos.

Mas apesar da manutenção das fronteiras coloniais ser considerada um mal menor, a questão que se põe é saber se é legítimo limitar as aspirações das populações que pretendem criar a sua própria entidade política, tanto mais que a realidade da Conferência de Berlim, não pode obviamente, refletir a realidade atual do continente africano.

Assim sendo, pouco a pouco tem havido alterações territoriais em África que, de fato, estão a condenar o princípio da intangibilidade das fronteiras coloniais.

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4. A Criação da Eritreia O primeiro grande caso foi a criação da Eritreia em 24 de maio de 1993.

Neste primeiro caso, o argumento utilizado é que tendo sido feito de mútuo acordo, o nascimento do novo estado acabava por não pôr em causa as fronteiras coloniais. Mas a verdade é que significou uma profunda alteração, e também demostrou outra realidade mais importante, que tem a ver com a necessidade de assegurar durante o processo negocial a definitiva delimitação das fronteiras. Apesar do aparente entendimento entre as autoridades da Etiópia e da Eritreia, muitas coisas ficaram por resolver, nomeadamente em termos de definição de fronteiras e o acesso ao mar por parte da Etiópia. A não resolução dessas questões esteve depois na origem dos conflitos que estes dois estados têm travado desde então.

Nos primeiros 5 anos após a independência da Eritreia, o relacionamento entre os dois países foi pacífica e de cooperação efetiva. Durante esse período, a Eritreia continuou a usar a moeda corrente da Etiópia, o birr, e a dar ao seu vizinho livre acesso aos seus portos. Nesta fase, apesar de a fronteira não estar oficialmente delimitada, a questão não foi fonte de problemas.

Em 1997, a Eritreia criou a sua própria constituição e pouco depois a sua própria moeda, a nakfa. Neste novo contexto, a Eritreia decidiu que se a Etiópia pagava o acesso aos seus portos com a sua moeda, a Eritreia também usaria a sua moeda para pagar à Etiópia, sendo que o câmbio seria o mesmo (um nakfa por um birr). A Etiópia rejeitou a proposta e, por decisão do Primeiro-Ministro da Etiópia, Meles Zenawi, o comércio entre os dois países passaria a ser feitos em dólares norte-americanos.

Esta questão provocou um mal-estar entre os dois países, situação que foi agravada com a falta de delimitação final das fronteiras. Em maio de 1998, a guerra de fronteiras entre a Eritreia e Etiópia começou principalmente pela região de Badme. O conflito prolongou-se por mais de dois anos tendo provocado mais de 100.000 mil mortos. Em 2000 os dois países assinaram o Acordo de Argel, pelo qual ficou estabelecido que a zona em disputa passaria para controlo de forças da ONU até que um tribunal independente delimitasse a fronteira. Os dois países concordaram e o Tribunal Internacional de Justiça (TIJ), em Haia, determinou em abril de 2002, que a aldeia de Badme pertencia a Eritreia. A Eritreia aceitou a decisão do TlJ mas a Etiópia rejeitou-a, o que provocou um permanente malestar entre os dois países. Em 2012, a relação entre os dois países mantem-se num impasse, o qual poderá facilmente deteriorar-se e resvalar para um novo conflito.

Na atualidade, mais dois casos vieram pôr em causa a questão da manutenção das fronteiras coloniais, a criação do Sul do Sudão e do Estado Islâmico do Azawad.

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5. O Nascimento do Sudão do Sul Após uma longa guerra civil, o Sudão alcançou a paz, a 9 de Janeiro de 2005, através do Comprehensive Peace Agreement (CPA)8, assinado entre o partido no poder, o National Congress Party, e os rebeldes sulistas do Sudan’s People Liberation Movement (SPLM). Segundo o Acordo de Paz, o país seria governado de acordo com uma constituição interina que vigoraria entre 2005 e 2011. Uma outra decisão decorrente do Acordo de Paz foi a decisão de permitir a realização de um referendo no sul do Sudão, abrangendo 4 milhões de eleitores, para decidir sobre a hipótese de autodeterminação do território. Caso a maioria da população votasse a favor, o sul do Sudão poderia tornar-se num país independente. Com vista a legitimar o referendo, o processo foi organizado e controlado pela ONU com o apoio de diversas organizações internacionais.

As duas partes em confronto eram lideradas por homens carismáticos. O regime de Cartum tinha como Presidente Omar al-Bashir que está no poder desde que, em 1989, liderou um golpe militar. Apoiado pela população muçulmana do norte, sempre defendeu a unidade do país, o que fez com que reagisse duramente contra a rebelião do sul e contra os intentos de autonomia da zona do Darfur. A extrema violência com que o regime de Cartum tratou a questão do Darfur, valeu a al-Bashir um mandato internacional de captura passado pelo Tribunal Penal Internacional. A zona sul, maioritariamente cristã e animista, era liderada por Salva Kiir, o qual substituiu o histórico líder da rebelião do sul, John Garang, que morreu em 2005 num acidente de helicóptero.

Embora o processo eleitoral fosse aceite, à partida, por todos os intervenientes, havia várias questões importantes que os dois lados não resolveram antes da independência do Sul. A mais relevante tinha a ver com a partilha dos lucros da exploração petrolífera, a qual poderia minar o futuro relacionamento entre os dois países. Se, durante o período de transição, a partilha era feita a meias entre o governo de Cartum e o Governo do sul do país, após uma eventual independência passaria tudo para a posse do novo estado. Esta é uma questão crucial, uma vez que 80% da produção petrolífera do país, cercar de 500 mil barris por dia, provêm dos campos petrolíferos do sul.

Uma outra questão a negociar tinha a ver com a circulação entre os dois países das populações nómadas, o que implicava a necessidade de um entendimento em relação à gestão das fronteiras. Esta questão também estava relacionada com os 2.5 milhões de sudaneses do sul que viviam no Sudão, tendo ficado por regular os diretos de cidadania, circulação e propriedade entes os dois países.

A questão da partilha da dívida externa do Sudão, avaliada na altura da independência do Sudão do Sul em 38 mil milhões de USD, também ficou por decidir.

Apesar das perspectivas de perder o controlo de zonas ricas em petróleo, que correspondem a cerca de 25% do território, as autoridades do norte, incluindo 8

Peace Agreemnets Sudan. http://www.usip.org/publications/peace-agreements-sudan

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o Presidente sudanês Omar al-Bashir, concordaram em respeitar os resultados.

Os resultados deram uma vitória esmagadora, 99%, a favor da separação do Norte9. Com este resultado abriu-se o caminho para o nascimento de um novo país: o 54º no continente africano. A 9 de julho de 2011 o Sudão do Sul nasceu como nação independente com a capital situada em Juba. Apesar de significar uma alteração às fronteiras convencionais de África, o novo estado foi reconhecido e aceite internacionalmente pelos seus pares.

Mapa II O Sudão e o Sudão do Sul Fonte: Google Maps 2012

Tal como já tinha acontecido no caso da separação da Eritreia da Etiópia, o processo sudanês foi feito sem que as principais questões estivessem solucionadas, nomeadamente a delimitação das fronteiras cuja extensão ascende aos 2.100 kms. Esta situação foi um dos motivos pelos quais os dois estados têm estado envolvidos num duro conflito. O desentendimento existe também por causa do domínio das zonas do Nilo Azul Meridional, do Cordafão do Sul e da província de Abyei.

A tensão entre o Sudão e o Sudão do Sul, muitas vezes instigada por atores externos e pelas próprias alianças regionais destes dois países, vai sendo alimentada por alegações mútuas de apoio a grupos rebeldes no território vizinho. Esta situação de animosidade latente, juntamente com os enormes desafios inerentes à construção de um Estado, deixa prever que a conflitualidade 9

José Manuel Correia: Sudão do Sul- A Longa Espera, in Segurança em África, Revista do Instituto de Defesa Nacional (IDN), nº131, 2012, pp.138-153.

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entre os dois países irá manter-se por um longo período.

O árduo trabalho de negociação entre as partes não acabou com a independência política do Sudão do Sul, uma vez que a forte interdependência ou mesmo dependência económica do Sul em relação ao Sudão não será fácil de esbater10.

6. O Estado de Azawad A criação do Estado Islâmico do Azawad deve ser entendida quer em termos dos desenvolvimentos políticos na África Ocidental, quer no âmbito da situação interna do Mali. Com a queda do regime líbio de Muammar Khadafi, milhares de combatentes tuaregues, quer tinham estado ao lado do ditador líbio, regressaram ao Mali. A sua experiência militar, aliada ao equipamento militar que trouxeram, permitiu reforçar a rebelião tuaregue que atuava no norte do Mali sob comando do Movimento Nacional de Libertação do Azawad (MNLA).

O reforço da capacidade de atuação dos rebeldes provocou enfraquecimento do governo do Mali. A incapacidade de resposta das autoridades de Bamako face aos avanços dos rebeldes tuaregues, que assumiram em fevereiro de 2012 o controlo das cidades de Gao, Tombuctu e Kidal, levou a que os militares promovessem um golpe de estado a 21 de março, derrubando o Presidente Amadou Toumani Touré. O poder passou para as mãos do autointitulado Comité Nacional para a Restauração da Democracia e do Estado, liderado Capitão Amadou Konaré, o qual justificou a sua ação com a necessidade de criar as condições, políticas e militares, para enfrentar a rebelião tuaregue11.

Perante este cenário de clara guerra civil e vazio político criado pelo golpe de estado, o grupo radical islâmico, Ansar Dine, aproveitou para assumir o controlo das cidades do norte do Mali e proclamar a aplicação da sharia (lei islâmica).

No início da revolta tuaregue, o MNLA e ao Ansar Dine aliaram-se para combater as forças governamentais. Porém, a partir do momento em que assumiram o controlo do norte do país, os desentendimentos cresceram. O MNLA pretendia a independência do norte, enquanto o Ansar Dine pretendia a implementação da sharia. Com o passar do tempo, o MNLA perdeu protagonismo para os diversos movimentos islâmicos que foram assumindo o controlo da situação. Para além do Ansar Dine, surgiram no norte do Mali, a Al-Qaeda do Magrebe Islâmico e o Movimento para a Unicidade da Jihad na África Ocidental (MUJAO).

Face a esta situação e aos avanços militares dos rebeldes, o Governo de transição do Mali, instalado após um golpe militar em março, pediu assistência internacional para combater os ataques dos rebeldes tuaregues. A grande esperança das autoridades de Bamako era que a Comunidade Económica de Desenvolvimento da África Ocidental (CEDEAO) se decidisse pelo envio de uma 10 11

José Manuel Correia, op. cit., p.148.

Susana D. Wing: Building a Durable Peace in Mali, p.1

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força militar que ajude a travar os rebeldes.

Com o controlo efetivo do norte do Mali nas suas mãos, e aproveitando a fraqueza das forças do governo de Bamako, os rebeldes tuaregues proclamaram, a 26 de maio de 2012, o Estado do Azawad12.

Dentro do território controlo, estavam as importantes cidades de Gao e Tombuctu13, esta última considerada património mundial da UNESCO devido ao seu rico legado arquitectónico, onde se destacam as mesquitas de Sidi Yahia, Djingareyber e Sankoré, joias da arquitetura que testemunham o apogeu da cidade.

Apesar de esta riqueza ser reconhecida internacionalmente, a partir do momento em que os guerrilheiros do Ansar Dine assumiram o controlo da cidade de Tombuctu, iniciaram a destruição deste património. De acordo com a rigorosa interpretação salafista do islão, a veneração de pessoas é considerada idolatria e sacrilégio.

Esta proclamação surgiu após os dois movimentos tuaregues, a corrente mais radical representada pela Ansar Dine e os laicos separatistas do MNLA, terem chegado a um acordo sobre a nova entidade. O acordo alcançado por estas duas fações não incluiu outros dois grupos estabelecidos no território do Azawad, o ramo magrebino da Al Qaeda (AQMI) e o outro pequeno grupo terrorista,(MUJAO), implantados em Azawad.

O novo estado, que não goza do reconhecimento internacional, tem 830.000 kms2, 1,3 milhões de habitantes. Para líder de Azawad foi escolhido Iyad Ag Ghali, o qual se destacou como mediador em vários raptos de cidadãos ocidentais.

Mapa III Estado do Azawad Fonte. El Pais 2012

Segundo o MNLA, esta independência baseia-se na vontade expressa do povo do Azawad de ser independente e na incapacidade do estado maliano em zelar pelo bem-estar da população desta região. MNLA: Consultation Populaire portant sur l’auto-détermination de l’Azawad, 22/01/2012. http://www.mnlamov.net/projet-politique.html 13 Luis Castelo Branco: O Estado Islâmico de Azawad, in Observatório de África, Fundação Portugal África nº37, julho/agosto 2012.

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A criação do Estado do Azawad não deixou de ser encarada com preocupação a nível internacional, mas especialmente por vários países da África Ocidental. Esta preocupação deriva do fato do projeto dos tuaregues, a Grande Tuaregolândia, abranger também partes do território da Argélia, Níger, Líbia e Burkina Faso14.

Mapa IV Grande Tuaregolândia Fonte: Raul Braga Pires 2012

Conclusão Face aos casos já registados de alterações territoriais e tendo em atenção as atuais realidades políticas, religiosas e étnicas em África, é de prever que as fronteiras do continente poderão sofrer profundas mudanças.

O princípio da intangibilidade das fronteiras africanas, defendida pela OUA nos anos sessenta do século passado, tem, cada vez menos força e peso para contrariar a vontade e as dinâmicas africanas. Se, hoje em dia, há exemplos conhecidos de reivindicações secessionistas, como são os casos do Ogaden (na Etiópia); Cabinda (Angola), Delta do Níger (Nigéria) ou Casamansa (Senegal), eles são apenas alguns exemplos de todo um conjunto de disputas territoriais que afetam muitos países africanos15.

Neste contexto, para os defensores da redefinição das fronteiras africanas não faz qualquer sentido continuar a defender que as fronteiras do continente são as fronteiras da colonização, fixadas há mais de 120 anos. Assim sendo, o tema não deve ser encarado com cepticismo, já que se as fronteiras africanas foram traçadas pelos poderes coloniais, a sua revisão não mais é do que o encerrar do processo de descolonização.

Se, por um lado, o tema das alterações territoriais em África deva ser um tema aberto à discussão, por outro lado, não deixa de ser verdade que aceitar discutir este assunto equivale a abrir a caixa de Pandora, com consequências obviamente imprevisíveis. Os mais realistas, defendem que há, de fato, a necessidade de se repensar as fronteiras africanas, mas a criação de mais estados no continente não garantiria a estabilidade, havendo novas entidades economicamente inviáveis.

Perante esta constatação, o caminho a seguir deverá ser o da integração regional de modo a esbater diferenças e a promover a busca de um futuro comum.

Raúl Braga Pires: Azawad. A “Tuaregolândia “ Independente, 6 abril 2012. http://expresso.sapo. pt/maghreb?num=10&page=2&npages= 15 Há outros exemplos menos conhecidos como a disputa territorial ente o Burkina Faso e o Níger, que ambos os países aceitaram submeter, em 2010, a resolução do diferendo ao Tribunal Internacional de Justiça. http://www.icj-cij.org/docket/files/149/15981.pdf 14

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Essa integração regional, económica e política, poderá, mais tarde, desembocar numa união continental, cumprindo o sonho dos pan-africanistas. No entanto, o caminho será, sem dúvida, longo e complicado, como o demonstram as profundas divergências que separam os estados africanos nos debates que existem sobre esta temática no seio da União Africana.

Os estados africanos estão, em primeiro lugar, preocupados com consolidar poderes hegemônicos internamente, não se mostrando dispostos a ceder parte da sua soberania nacional. É esta realidade que explica os fracos resultados alcançados pela maior parte dos projetos de integração regional.

ACRÓNIMOS CEDEAO - Comunidade Económica de Desenvolvimento da África Ocidental CPA - Comprehensive Peace Agreement MNLA - Movimento Nacional de Libertação do Azawad MUJAO - Movimento para a Unicidade da Jihad na África Ocidental ONU – Organização das Nações Unidas OUA - Organização de Unidade Africana SPLM - Sudan’s People Liberation Movement TIJ - Tribunal Internacional de Justiça UA – União Africana UNESCO - United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization BIBLIOGRAFIA Branco, Luis Castelo (2012): O Estado Islâmico de Azawad, in Observatório de África, Fundação Portugal África nº37, julho/agosto. http://www.fportugalafrica.pt/Default.aspx?id=75&tabid=149 Branco, Luís Castelo (2010):”As Grandes Potências em África (1960-2010)”, in Janus 2010. Meio Século de Independências Africanas, Universidade Autónoma de Lisboa, pp.134-135. http://janusonline.pt/2010/2010.html Correia, José (2012): Sudão do Sul-A Longa Espera, in Segurança em África, Revista do Instituto de Defesa Nacional (IDN), nº131, 2012.

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Guiné-Bissau: O golpe militar de 12 de Abril e a necessidade da reforma do sector de segurança

Miguel Girão de Sousa Mestrando em Relações Internacionais.

Técnico superior do Camões – Instituto da Cooperação e da Língua.

Ex-Conselheiro Político da Missão da União Europeia para a Reforma do Sector de Segurança na Guiné-Bissau.

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Resumo A Guiné-Bissau foi no passado dia 12 de Abril palco de mais um golpe de estado. Ao contrário de outros golpes que não alcançaram na totalidade os seus intentos, desta vez, os militares e políticos que nele estiveram envolvidos, alcançaram os seus objectivos, conseguindo derrubar as autoridades democraticamente eleitas. O envolvimento das Forças Armadas foi prontamente reconhecido e mais uma vez a sua participação violenta, influência os destinos do país, paralisando o processo eleitoral em curso.

O clima de insegurança e impunidade em que a Guiné-Bissau permanentemente vive nada contribuem para o seu desenvolvimento sócioeconómico, sendo actualmente um dos países mais pobres do mundo. A principal razão apontada para esta situação de fragilidade são as constantes interferências dos militares na esfera civil e política, bem como as alianças de poder estabelecidas entre políticos e militares, agravada nos anos mais recentes pelas actividades e influência de grupos de traficantes de droga da América latina.

A reforma do sector de segurança é hoje considerada como fundamental para a criação de um clima propício e indispensável para a segurança humana e desenvolvimento, sendo vista como a solução para muitos dos problemas decorrentes de países em situações de fragilidade, pobreza generalizada ou dominados pelo terrorismo. No caso da Guiné-Bissau, atendendo a situação disfuncional das suas forças de defesa, incapazes de proporcionar um clima de paz e de respeito pelo estado de direito e demais princípios democráticos, a necessidade de uma intervenção neste sector torna-se vital.

Palavras-chave: golpe de estado, conflito, reforma do sector de segurança, Guiné-Bissau.

Abstract Guinea-Bissau was on April 12th once again stage for another coup d’état.

Unlike other putsches that have not achieved all their targets, this time, the military and politicians who were involved in it, achieved their objectives and overthrow the democratically elected authorities. The involvement of the Armed Forces was promptly recognized and once more their violence influences the

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destinies of the country, paralyzing the electoral process.

The environment of insecurity and impunity in which permanently lives the country nothing contributes to the social and economic development. GuineaBissau is currently one of the poorest countries in the world. The constant interference of the military forces in civil and political domains as well as the established power alliances between political and military, compounded in recent years by the activities and influence of Latin America’s drug traffickers groups, are the main reasons given for this fragility situation.

Nowadays the security sector reform is considered as fundamental to create a climate conducive and essential to human security and development and, it is also being seen as the main solution for the problems arising from the fragile states, widespread poverty or dominated by terrorism. In the case of GuineaBissau, given the situation of their dysfunctional defence forces, unable to provide an atmosphere of peace and respect for the rule of law and other democratic principles, the need of an intervention in this sector becomes vital.

Key words: coup d’état, conflict, security sector reform, Guinea-Bissau.

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1. O golpe político-militar de 12 de Abril A democracia, o desenvolvimento e a relativa estabilidade que se viviam na Guiné-Bissau sofreram um enorme contratempo após mais um golpe militar.

No dia 12 de Abril de 2012, as Forças Armadas ocuparam a televisão e rádio nacional, a sede do Partido Africano para a Independência da Guiné e Cabo Verde (PAIGC) e atacaram com morteiros e granadas a residência do Primeiroministro1. O Presidente da República interino, Raimundo Pereira, foi preso na sua residência por militares, tal como o Primeiro-ministro, Carlos Gomes Júnior2.

Apesar da gravidade dos ataques não houve derramamento de sangue3.

O golpe militar e político não surpreendeu por completo os que seguem com mais atenção os acontecimentos na Guiné-Bissau. Decorria o período de eleições presidenciais, e os resultados tinham ditado a vitória na 1ª volta de Carlos Gomes Jr. (PAIGC)4, sem maioria absoluta, o que implicaria uma 2ª volta com Kumba Yalá (PRS), o segundo candidato mais votado. Um mais que previsível triunfo de Carlos Gomes Jr. e a presença de tropas angolanas no terreno eram factores de risco para a estabilidade do país, uma vez que as Forças Armadas não viam com bons olhos este cenário. O grau mais elaborado de organização deste golpe era sinónimo de que tinha vindo para ficar. Os dias seguintes não foram pacíficos e sucederam-se as violações de direitos humanos por parte das Forças Armadas, com perseguições a membros do Governo deposto ou apoiantes do PAIGC. Muitos conseguiram refúgio em embaixadas, organizações internacionais ou fugiram para o estrangeiro. Houve também roubos e pilhagens.

Na véspera do golpe, Kumba Yalá, o líder do Partido da Renovação Social (PRS), conjuntamente com um grupo de candidatos5 derrotados na 1ª volta, organizam uma conferência de imprensa para denunciar alegadas ilegalidades cometidas pelo candidato vencedor e Kumba Yalá reitera que não irá participar

International Crisis Group. Beyond turf wars: managing the post-coup transition in Guinea-Bissau. 17 de Agosto de 2012.

2 Os dois foram libertados a 27 de Abril após intervenção da CEDEAO e pressão da comunidade internacional.

3 Latest coup another setback for Guinea-Bissau, in IRIN, 23 de Abril de 2012.

4 Vitória de Carlos Gomes Júnior com 49% dos votos na 1ª volta das eleições presidenciais a 18 de Março de 2012.

5 Serifo Nhamadjo, Henrique Rosa, Afonso Té e Serifo Balde.

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na 2ª volta como forma de protesto6. Estas declarações não auguravam um desenrolar pacífico da campanha eleitoral ficando a ideia de que o processo seria interrompido7. De salientar que os observadores eleitorais presentes no terreno consideraram que as eleições tinham decorrido de acordo com as regras internacionais, de forma livre, justa e transparente, sem irregularidades relevantes ou susceptíveis de alterar os resultados.

Os previsíveis resultados eleitorais na 2ª volta e a iminência de mais uma derrota terá levado o candidato presidencial apoiado pelo PRS, Kumba Yalá, a liderar o processo de revolta e de tomada do poder em sintonia com o poder militar, conseguindo juntar à sua volta outros candidatos derrotados. O objectivo principal seria impedir uma vitória de Carlos Gomes Jr. e a sua consequente ascensão a Presidente da República.

2. As motivações do golpe e a presença de Angola A autoria do golpe é assumida por um comando militar sem que sejam bem identificados quem faz parte do mesmo8. O auto-intitulado comando militar, porém, informa, através do seu porta-voz, o tenente-coronel Daba Na Walna, que não se tinham registado alterações ao nível das chefias militares. O General António Indjai (CEMGFA) alguns dias depois do golpe e após alguma contra-informação surge à frente dos golpistas. O comando militar, depois de vários comunicados e tentativas frustradas de explicar o golpe, identifica como principal causa para a acção dos militares, a existência de um acordo secreto entre o Governo de Carlos Gomes Jr. e de Angola para o desmantelamento das Forças Armadas da Guiné-Bissau9. Esta seria uma forma de apelar ao apoio popular pela via nacionalista contra a invasão de um país estrangeiro, Angola. Porém a reacção da população é na sua generalidade bastante crítica e contrária ao golpe.

Independentemente das razões apontadas, a motivação imediata é alcançada, a suspensão do processo eleitoral.

A participação de Angola no processo de reforma do sector de segurança na Guiné-Bissau, com presença no terreno desde Janeiro de 2011, surge segundo as duas autoridades na sequência dos estreitos laços entre os dois países, das afinidades existentes entre os seus movimentos de libertação e na vontade de ajudar um país irmão. Esta retórica tem, no entanto, pouco que ver com a realidade. Por detrás do apoio concedido por Angola estão os seus interesses estratégicos e económicos10, por um lado a aspiração de alargar a sua área de influência e por outro, o acesso a novas matérias-primas. As jazidas de bauxite Guinée-Bissau: Kumba Yala rejette la proposition de médiation de la Cedeao, in Jeune Afrique, 5 de Abril de 2012.

7 Especial Guiné-Bissau, in Jornal Expresso das Ilhas (Cabo Verde), 16 de Maio de 2012.

8 Os revoltosos da Guiné-Bissau: “Se o Parlamento aceitar a vinda de uma força internacional, está bem”, in Público, 27 de Abril de 2012.

9 Golpistas adotam linha Anti-Angola e tentam aproximação a CEDEAO, in Africa monitor, n.º 656, 18 de Abril de 2012.

10 Atitude voraz das autoridades para obter fundos, in Africa monitor, n.º 696, 26 de Setembro de 2012.

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(estimadas em 110 milhões de toneladas ) e fosfato despertam a atenção de vários países e Angola procura posicionar-se de forma a obter a sua exploração. Angola negociou em 2009 com a Guiné-Bissau a criação da sociedade Bauxite Angola, pertencente na sua maioria à companhia pública angolana Sonangol11. Terão sido investidos 300 milhões USD nesta sociedade recentemente. Angola encontra-se a desenvolver um projecto de grandes dimensões de construção de um porto de águas profundas em Buba, e uma rede viária que permita a ligação entre Buba e Boé, a região mineira e outros países vizinhos. A estabilidade do país é, por isso, também uma prioridade12. Por sua vez o Governo de Carlos Gomes Jr. para além das vantagens económicas que estes investimentos lhes trazem, vê igualmente a presença de uma força militar angolana como um contra-poder face aos militares guineenses que não consegue controlar. A sequência lógica é a assinatura de um acordo de cooperação militar, que resulta no envio para Bissau da Missão Militar Angolana na Guiné-Bissau (MISSANG).

Esta força militar angolana nunca foi bem vista por todos, e muitos opositores de Carlos Gomes Jr. criticaram a presença de uma força estrangeira no país. Embora com fachada de missão de cooperação, a força angolana à medida que a sua presença se implanta no terreno e o tempo avança, passa a ter um papel fundamental na defesa de Carlos Gomes Jr. e de outras figuras do Governo. A aparente condescendência das Forças Armadas da Guiné-Bissau e do seu líder o General Indjai, à entrada da MISSANG no país, dura pouco e é proporcionalmente inversa ao aumento de notícias de que o contingente angolano integra unidades especiais (comandos) e começa a acumular material bélico nas suas instalações. Igualmente o número acordado de militares que estariam envolvidos nesta força seria inicialmente de 200 homens e meses mais tarde este número triplicava. A permanência de uma força militar estrangeira no país, que funciona na prática como guarda pretoriana13 de Carlos Gomes Jr., começa assim a ser fortemente contestada pelas altas patentes das Forças Armadas e parte da oposição. Acrescente-se, no entanto, que dias antes mesmo do golpe, já havia sido anunciado pelas autoridades dos dois países, que a força militar angolana (MISSANG) iria abandonar o país, embora não tivesse sido anunciada a data de retirada14.

A partir do momento em que as chefias militares se começam a sentir encurraladas face ao extravasar do poder militar angolano, e começam a sentir que a sua liberdade de movimentos se reduz, reagem. Esta estratégia antiangolana (ou anti-CPLP) e de hostilidade para com a MISSANG, tinha também como alvo uma aproximação a alguns países da Comunidade Económica dos International Crisis Group (2012). Beyond Compromises: Reform Prospects in Guinea-Bissau. Africa report.

12 Estabilidade na Guiné-Bissau permite relançamento de projectos de Buba e Boé, in Macauhub, 18 de Julho de 2011.

13 A 26 de Dezembro de 2011, data de mais uma (mal explicada) tentativa de golpe de Estado, Carlos Gomes Jr. refugia-se nas instalações da MISSANG. 14 MISSANG deixa a Guiné-Bissau, in Jornal de Angola digital, 11 de Abril de 2012.

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Países de África Ocidental (CEDEAO), que nunca viram com bons olhos a presença de Angola.

Uma carta, com data de 9 de Abril de 2012, de Carlos Gomes Jr. para o Secretário-geral das Nações Unidas (SGNU) onde solicita a intervenção de uma força internacional no país com a missão de acompanhar o processo de reforma das Forças Armadas é também apresentada como justificação para o golpe15, por demonstrar os propósitos menos claros das autoridades depostas (Angola faria parte desta força nos termos do acordo celebrado para o fim da sua missão).

Argumentam ainda os militares que o Governo deposto actuou sem autorização da Assembleia Nacional Popular (ANP) e também que o país não se encontrava em guerra pelo que não faria sentido uma força internacional de interposição.

3. A reacção ao golpe A reacção interna e externa face aos acontecimentos é célere. Internamente os golpistas receberam o seu maior apoio da parte do PRS e de outros pequenos partidos afastados do poder, bem como de alguns dissidentes do PAIGC. A população desaprova e mostrava-se expectante, cansada de mais violência.

As manifestações organizadas contra o golpe foram fortemente reprimidas.

Internacionalmente a condenação do golpe foi generalizada e nos dias seguintes as declarações das organizações internacionais sucederam-se. Destacam-se as reacções contundentes da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP)16, da União Europeia (UE)17, da União Africana (UA)18, das Nações Unidas (NU)19, exigindo todas o retorno imediato e incondicional à ordem constitucional, a conclusão do processo eleitoral e a aplicação de sanções aos golpistas.

Na sequência das reuniões do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) foi adoptada a Resolução 204820 exigindo o afastamento do comando militar e o restabelecimento da ordem constitucional. O anexo da resolução indica a lista de militares sobre os quais recaiam sanções21.

A CEDEAO22 condenou igualmente o golpe, no entanto rapidamente Oposição guineense mostra carta atribuída a Gomes Júnior que pede missão da ONU, RTP, 19 de Abril de 2012.

16 Resolução sobre a situação na Guiné-Bissau, CPLP, 14 de Abril de 2012.

17 Conclusões do Conselho sobre a Guiné-Bissau, UE, 23 de Abril de 2012.

18 Comunicado de Imprensa da Comissão de Paz e Segurança da União Africana, UA, 29 de Abril de 2012.

19 Security Council Press Statement on Guinea-Bissau, UN Security Council, 13 de Abril de 2012 e Declaração do Presidente do Conselho de Segurança das Nações Unidas, NU, 21 de Abril.

20 Conselho de Segurança da ONU aprova sanções contra autores do golpe em Bissau, in Público, 18 de Maio de 2012.

21 Inicialmente foram adoptadas pelo CSNU sanções a apenas cinco líderes militares da Guiné-Bissau, incluindo o General Indjai. Um mês mais tarde, outros seis militares foram incluídos na lista. De salientar que alguns dos elementos desta lista de sanções, têm viajado livremente no interior do espaço da CEDEAO. O pedido das autoridades depostas de extensão das sanções a elementos civis implicados no golpe não foi atendido.

22 ECOWAS reaction to the ongoing coup attempt in Guinea-Bissau, ECOWAS, 12 de Abril de 2012 e Comunicado Final da Cimeira extraordinária de Chefes de Estado e Governo da CEDEAO, 26 de 15

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iniciou contactos com os golpistas a fim de encontrar uma solução negociada.

Ou seja ao contrário das conclusões e declarações da CPLP, UE ou NU, onde se refere a reposição da ordem constitucional e o restabelecimento do Governo legítimo no poder, a posição da CEDEAO é diferente, e apresenta como solução a mediação entre as partes para se encontrarem as modalidades para uma transição consensual.

4. A entrada em cena da CEDEAO e o acordo para a transição Apesar do apoio manifestado pela CEDEAO houve inicialmente a tendência para pensar que o golpe estaria condenado ao fracasso no sentido que não havia sido apoiado pela comunidade internacional e que por conseguinte os golpistas ficariam mais tarde ou mais cedo isolados. Porém, passados mais de oito meses, parece claro que este foi bem-sucedido e pelo menos em parte alcançou os seus objectivos. Apesar dos discursos da comunidade internacional não se terem modificado significativamente, a verdade é que a CEDEAO, a organização que assumiu a liderança do processo, alterou as regras do jogo e quem está no poder são os golpistas ou políticos apoiados pelos militares que participaram no golpe23. A consequência imediata da actuação militar foi assim pôr fim ao processo eleitoral em curso e a deposição das autoridades no poder e apesar das justificações mais elaboradas para o golpe, não restam dúvidas de que o principal intento era derrubar Carlos Gomes Jr. Poder-se-ia dizer que nem todas as reivindicações dos militares envolvidos no golpe foram atendidas, no entanto o objectivo essencial estava atingido. A escolha dos novos líderes políticos pode não ter sido uma escolha totalmente livre das Forças Armadas ou dos políticos envolvidos, no entanto os que ocuparam as cadeiras vazias são agora totalmente manobrados pela cadeia de comando militar e não menos importante neste contexto, o processo de reforma de segurança volta a ser suspenso. À semelhança de golpes militares anteriores, a intenção das Forças Armadas não foi o de ocupar lugares políticos mas sim manobrar os que ocupam esses lugares e assim continuarem a actuar de acordo com as suas vontades, fora do respeito pela lei, alimentando os seus privilégios e negócios privados.

Logo após o golpe, o comando militar iniciou negociações com os partidos políticos da oposição e com membros do PAIGC não-alinhados com Carlos Gomes Jr. O PAIGC recusou-se desde o início a fazer parte destas negociações, não reconhecendo legitimidade às partes envolvidas24. No dia 13 de Abril, militares, oposição e dissidentes do PAIGC, já dividiam entre si os principais lugares da nova estrutura de transição, desempenhando o papel de colaboradores necessários e cúmplices do golpe de estado.

A 18 de Abril, o comando militar organiza a assinatura de um acordo de Abril.

Gorjão, Paulo e Seabra, Pedro (2012). Guinea-Bissau: Can a Failed Military Coup be successful? IPRIS viewpoints, Maio 2012.

24 PAIGC exclui-se de acordo político-militar para a Guiné-Bissau, in ionline, 20 de Abril de 2012.

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estabilização e manutenção da ordem constitucional e democrática, assinado por 12 partidos políticos, mas sem a participação do PAIGC. Para além da criação do Conselho Nacional de Transição e instauração de um regime de transição pelo período de dois anos são apresentadas várias reivindicações para o regresso dos militares às casernas: como a nomeação de um novo presidente, a realização de novas eleições legislativas e presidenciais no prazo de dois anos (sem participação de Raimundo Pereira e Carlos Gomes Jr.) ou a manutenção das chefias militares nos seus postos25. Foi também nomeado para chefiar este Conselho Nacional de Transição, Braima Sori Djaló (PRS).

Estas primeiras intenções dos golpistas não foram bem vistas pela comunidade internacional, e a reacção pronta da CEDEAO refreou certos ânimos dos golpistas e dos partidos da oposição. Como resultado o comando militar prontamente declarou que os anúncios dos dias anteriores eram apenas propostas e que ainda havia espaço para negociar e procurar uma solução com a participação de todos, incluindo PAIGC. As discussões que tiveram lugar entre as diferentes partes, resultaram com intervenção da CEDEAO e após a organização de uma reunião em Abidjan a 26 de Abril26, no pacto actualmente em vigor. A solução negociada com a CEDEAO e os golpistas previu também nos seus termos a mobilização para o terreno, de um contingente militar daquela organização, com cerca de 600 militares, intitulada ECOMIB (ECOWAS mission in Bissau), com o objectivo de auxiliar no processo de transição27 e facilitar a saída da missão angolana do país28. A 3 de Maio tem lugar nova reunião da CEDEAO, em Dakar, confirmando as decisões da reunião anterior.

Após vários dias de negociação, com o beneplácito da CEDEAO, o lugar de Presidente da República de transição é ocupado, por Serifo Nhamadjo29, ex-vice presidente da APN e deputado do PAIGC (mas opositor de Carlos Gomes Jr.), enquanto para encabeçar o Governo é escolhido, Rui de Barros30, ex-ministro das finanças e economia, apoiante do PRS. De salientar que Namadjo é também vicepresidente do parlamento da CEDEAO. Os primeiros meses de coabitação com as Forças Armadas não têm sido fáceis, tanto pelas interferências com origem no General Indjai e seus homens de confiança, bem como pela fraca aceitação externa que o Governo de transição recebeu, o que afecta significativamente o seu grau de actuação. Outra importante vitória da CEDEAO no jogo das negociações com as Forças Armadas foi a da manutenção em funções da ANP. Para o lugar de Especial Guiné-Bissau, in Jornal Expresso das Ilhas (Cabo Verde), 16 de Maio de 2012.

A libertação de Carlos Gomes Jr. e Raimundo Pereira foi obtida neste encontro.

27 O mandato da ECOMIB não foi divulgado. Existe uma referência ao mesmo no Comunicado final da reunião extraordinária de Chefes de Estado e de Governo da CEDEAO, Abidjan, 26 de Abril.

28 A retirada total da MISSANG teve lugar a 9 de Junho de 2012.

29 Sherifo Namadjo foi indicado a 19 de Abril como o novo Presidente interino, inicialmente recusou o cargo alegando não querer pactuar com uma situação ilegal. Apenas a 11 de Maio com o aval da CEDEAO aceita o lugar.

30 Rui de Barros foi escolhido por consenso, após a celebração do pacto de 16 de Maio, entre o presidente interino de transição da ANP e os partidos da oposição.

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Presidente Interino da ANP foi escolhido Braima Sori Djaló (PRS). Ao contrário do que seria vontade dos golpistas, o Conselho Nacional de Transição não passou a ser uma realidade durante um período transição de dois anos31. A prática, porém, tem mostrado que na verdade a ANP não tem funcionado, uma vez que a maioria parlamentar pertence ao PAIGC (em Janeiro de 2013 com a assinatura deste partido da adenda ao pacto e acordo político de transição, a tendência será para a normalização do seu funcionamento).

Esta solução apoiada pela CEDEAO para a resolução do conflito manteve os golpistas no poder sem qualquer sanção e rejeitou o regresso dos líderes eleitos democraticamente. A CEDEAO impôs, assim, à população um Presidente, um Primeiro-ministro e um Governo. Uma solução bem afastada da linha defendida pelo CEDEAO do princípio da tolerância zero32 para os golpes de estado. De salientar também a posição contraditória assumida pela CEDEAO face ao golpe de estado no Mali33. Mas haveria condições para outra solução?

A incongruência desta posição pode parecer difícil de explicar, a própria CEDEAO, havia declarado válida a 1ª volta das eleições presidenciais realizadas no mês anterior ao golpe, considerando-as livre e justas34, no entanto se compreendermos os diversos interesses de alguns dos países membros desta organização, torna-se mais fácil perceber o retrocesso na sua posição.

A CEDEAO viu sempre com reservas a intervenção de Angola numa região considerada sua. Em particular os países mais influentes desta organização como sejam o Senegal, a Nigéria ou a Costa do Marfim, que não pretendem partilhar o domínio sobre a região. Não foi por isso com total surpresa que a CEDEAO foi a organização que mais rapidamente se acomodou à situação e retirou para si proveitos35.

As razões para os três países membros da CEDEAO apoiarem a actual solução de transição aproximam-se mas são distintas. A Costa do Marfim, não quer Angola na região, o Presidente Alassane Outtara e também actual presidente da CEDEAO, não esquece que após os resultados eleitorais e ao impasse que se seguiu em Novembro de 2010, José Eduardo dos Santos apoiou o seu opositor, Laurent Gbagbo, e ofereceu-se para enviar tropas se necessário.

Para o Senegal a questão de Casamansa continua na ordem do dia e a entrada de tropas senegalesas no território da Guiné-Bissau, seria a melhor forma de encurralar os separatistas, outra questão que influencia a posição senegalesa é o seu interesse em não perder a primazia que tem ao nível da entrada e escoamento de produtos por via marítima, com a construção do porto em Buba. Por outro Foi extinto a 22 de Maio de 2012.

ECOWAS “Zero Tolerance” Principle Highly Tolerant After All, in African arguments, 9 de Maio de 2012.

33 Hounkpe, Mathias (2012). ECOWAS in face of the crises in Mali and Guinea-Bissau: a double-standard dilemma. Lisboa: IPRIS viewpoints.

34 Déclaration préliminaire, Mission d’observation de la CEDEAO de l’élection présidentielle, du 18 mars 2012 en Guinée-Bissau, 20 de Março de 2012.

35 O General Indjai e as Forças Armadas em geral são contrários à presença de tropas da CEDEAO no país, no entanto a solução serviria no imediato melhor às suas intenções.

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lado, serviria para aumentar o seu protagonismo junto das autoridades de Bissau, cuja influência diminuiu com a presença de Angola. A Nigéria, a grande potência regional, na busca de manutenção e alargamento do seu espaço de influência, não quer permitir que outra potência africana venha ocupar o seu espaço. O facto de Angola se ter antecipado aos nigerianos e lançado uma missão militar na Guiné-Bissau antes de se concluírem as negociações com a CEDEAO, é outro factor de desagrado.

5. As reuniões internacionais e a participação das autoridades de transição Desde o início do processo que foi uma preocupação das novas autoridades ocuparem o seu espaço e serem reconhecidas pela comunidade internacional, a fim de não lhe serem fechadas as portas aos financiamentos externos. A forte oposição da CPLP (Portugal e Angola) e o apoio diplomático que têm dado a Carlos Gomes Jr. e ao seu Governo no exílio, têm sido os principais responsáveis para o insucesso desta intenção.

No entanto a questão continuar-se-á a colocar e a discussão contínua em aberto, sendo claramente mais vantajoso para os golpistas que esta situação se arraste, permitindo o reforço da sua posição. As primeiras batalhas neste campo foram ganhas pelo Governo deposto mas a última Assembleia-geral das Nações Unidas (AGNU) realizada em Setembro de 2012 trouxe novos elementos ao processo. Como se sabe nenhuma das autoridades da Guiné-Bissau foi autorizada a discursar36. Poder-se-ia dizer que não houve vencedores neste confronto, no entanto se analisarmos melhor, conseguimos perceber que quem mais ficou a perder foi o Governo deposto, pois passam de Governo legítimo e reconhecido, para uma situação, em que por força das pressões de uma organização regional, a CEDEAO, a palavra lhes é recusada. Isto mesmo considerando que o Governo deposto foi acreditado, enquanto a participação na AGNU foi recusada à comitiva do Governo de transição. O silêncio no palco das NU parece apontar claramente para uma aceitação tácita de grande parte comunidade internacional da realidade existente no terreno. À margem da AGNU teve lugar uma reunião a 28 de Setembro com a CEDEAO, CPLP, UA e UE, promovida pelas NU37, onde ficou evidente a impossibilidade de um aproximar de posições entre a CPLP e CEDEAO. Na mesma ocasião, a UA também patrocinou uma iniciativa, a 29 de O Senegal, Costa do Marfim e Nigéria apresentarem na sua lista de credenciais como cabeça de lista, o Presidente de transição, Serifo Nhamadjo. Este gesto foi suficiente para que o Presidente da AGNU retirasse da lista de intervenções a Guiné-Bissau e remetesse o assunto para o comité o comité das credenciais.

37 Esta reunião foi presidida por Mutaboba, então RESGNU em Bissau, que vinha sendo fortemente criticado pela inoperância das NU no terreno. As suas declarações sobre a situação políticomilitar demonstram um desenquadramento com a realidade (Entre CEDEAO e CPLP existem apenas incompreensões garante Joseph Mutaboba, in Expresso de Bissau, 28 de Setembro de 2012).

A comunicação social chegou a pedir a sua substituição (Carta aberta publicada in Expresso de Bissau, 14 de Setembro de 2012).

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Setembro, que pretendia o diálogo entre as duas delegações da Guiné-Bissau e assinatura de um acordo38. A CPLP esteve também associada a este encontro. Foi proposta a realização de uma missão conjunta para a avaliação da situação.

Apesar da fragilidade da solução encontrada pela CEDEAO, em conjunto com o comando militar e os partidos da posição, o que a realidade mostra é que foi esta solução que vingou. A organização regional e mais poderosa venceu o jogo de influências e tem imposto a sua vontade.

6. O assalto à caserna dos pára-comandos No dia 21 de Outubro de 2012, Bissau foi palco de mais um violento acontecimento. Mais um com contornos mal definidos, a tentativa de golpe ou simulação de golpe, conforme a versão, levou à morte de pelo menos seis militares. À semelhança de tantos outros sangrentos incidentes naquele país, a verdadeira história está por contar e provavelmente ficará por descobrir. A interpretação dos acontecimentos depende em parte da perspectiva de cada um; os detalhes e os objectivos são ainda pouco claros. De um lado temos as autoridades de transição e as Forças Armadas que acusam um grupo de militares revoltosos de tentar um contra-golpe com intenções de destabilizar o processo de transição, e do outro lado, todos os opositores do golpe de 12 de Abril e do Governo de transição, que entendem estarmos perante uma intentona. No seu entender trata-se de uma simulação de golpe preparada pelos militares de António Indjai, para reforçarem os poderes das Forças Armadas, respaldar as autoridades de transição e encontrar um bode expiatório para o actual impasse político39.

Alegadamente, segundo o Governo de transição, um grupo de militares comandado pelo Capitão Pansau Intchama, atacou o quartel dos pára-comandos, em Bissalanca, nas imediações do aeroporto de Bissau, com o intuito de dar um contra-golpe. O ex-CEMGFA, Almirante Zamora Induta, estaria também por trás do golpe. As autoridades de transição afirmam ainda, que a tentativa de golpe teve o apoio do ex-Primeiro-ministro, Carlos Gomes Jr., da CPLP e também de Portugal. Também o PRS emitiu um comunicado onde denuncia o golpe no mesmo sentido. Na sequência destas acusações o Governo de transição exigiu a Lisboa, a extradição de Carlos Gomes Jr.40.

Estes acontecimentos apenas vêm corroborar as opiniões dos que afirmam que a situação em Bissau continua explosiva, e que a qualquer momento poderemos ver armas na rua e assistir a novos e violentos confrontos41. Isto apesar Este acordo que assentaria em 5 pontos: agradecimento à UA pela organização do encontro, recomendação de uma missão de verificação da situação no terreno a ser composta por representantes das NU, UA, CPLP, CEDEAO, UE, convocatória de uma nova reunião em Adis Abeba, encorajamento ao diálogo interno inclusivo, apelo à comunidade internacional para o fornecimento de assistência.

39 Tentativa de golpe foi uma encenação, in Africa Monitor, n.º 704, 23 de Outubro de 2012.

40 Guiné-Bissau: Governo de transição exige a Portugal extradição de Carlos Gomes Júnior, in TSF, 22 de Outubro de 2012.

41 Guiné-Bissau, um país que não encontra a paz, in Deutsche Welle, 23 de Outubro de 2012.

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do Governo de transição e as cúpulas militares procurarem passar a mensagem de que tudo está controlado.

As incongruências deste alegado golpe são muitas e não ajudam a clarificar os acontecimentos. As acusações das autoridades de transição não são fundamentadas e apresentam várias incoerências. Na opinião de vários observadores, uma tentativa de ataque, mal organizada, com poucos elementos e mal armados, estaria condenado ao fracasso, e o capitão Pansau Intchama, acusado de ser o líder do golpe, saberia disso. Este capitão é considerado próximo do Almirante Zamora Induta, e afirmou no passado ter estado envolvido no assassinato do Presidente Nino Vieira, a mando do General Indjai. Assim para muitos esta acusação surge mais como um ajuste de contas e uma forma de encontrar um bode expiatório para as dificuldades que as autoridades de transição têm enfrentado, podendo agora acusar Carlos Gomes Jr. e Portugal, de serem os responsáveis pela situação. A criação deste ambiente anti-Carlos Gomes Jr, pode ser entendido também como uma forma de impedir o seu regresso a Bissau42.

Por outro lado outras dúvidas recaem sobre as explicações apresentadas.

Os militares mortos neste ataque são todos de etnia felupe, o que atendendo aos conflitos étnicos dentro das próprias Forças Armadas levanta também incertezas.

As questões em torno da veracidade do ataque avolumam-se ainda mais quando se sabe que os corpos destes militares encontravam-se queimados, mas as suas roupas não43.

Na sequência do ataque ao quartel dos pára-comandos, sucedem-se nos dias seguintes, em Bissau, uma série de perseguições arbitrárias e espancamentos por parte de elementos com uniformes militares. A sua autoria é desmentida pelas Forças Armadas e pelo Governo de transição, afirmando que não deram ordens nesse sentido44.

No dia 22 de Outubro, a sede do PAIGC é invadida por militares armados que fazem buscas para encontrar alguns elementos da oposição ao Governo de transição. A comunicação social dá grande destaque a estas perseguições e torturas. Iancuba Indjai, líder do Partido da Solidariedade e Trabalho e da FRENAGOLPE (Frente Nacional Anti Golpe – uma plataforma de partidos políticos e da Sociedade Civil criada para contestar o golpe de Abril), é capturado e agredido no local por militares, tendo sido posteriormente abandonado fora de Bissau, com evidentes sinais de maus tratos45. Iancuba Indjai vinha sendo uma A campanha pública para o regresso de Carlos Gomes Jr., dirigida pela FRENAGOLPE, já tinha recolhido, em curto espaço de tempo, cerca de duzentas mil assinaturas.

43 Depois do ataque estes soldados foram transportados pelas Forças Armadas e apresentados à população, mais tarde e já depois de se encontrarem no Hospital Simão Mendes em Bissau, foram novamente transferidos pelas Forças Armadas.

44 Governo de transição da Guiné-Bissau condena espancamento de políticos, in LUSA, 24 de Outubro de 2012.

45 A família de Iancuba Indjai acusa em comunicado de imprensa, que o líder deste grupo de militares (esquadrão da morte) é Júlio Nhate, sobrinho do General Indjai.

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das vozes mais contestatárias das actuais autoridades de transição, exigindo o regresso do Governo democraticamente eleito.

Pouco tempo depois é relatada a detenção de Silvestre Alves, advogado e presidente do Movimento Democrático Guineense. Este é também brutalmente agredido, sendo igualmente abandonado nos subúrbios de Bissau, com várias fracturas e ferimentos.46 Perante os relatos insistentes de que a situação em Bissau se encontra muito tensa e que se vive um clima de perseguição e medo47, os pedidos de apoio sucediam-se. Isto apesar de se encontrar no terreno uma missão militar da CEDEAO, a ECOMIB. A Liga Guineense dos Direitos Humanos em comunicado revelou que estava em curso uma caça ao homem, com perseguições por todo o país. Esta organização afirmou também que recebeu diversos pedidos de protecção. Também a Amnistia Internacional em comunicado denunciou o clima de medo e intimidação48.

A 23 de Outubro terá tido lugar, entre o comando militar, a CEDEAO e Kumba Yalá, uma reunião (não confirmada pelas partes) para discussão dos últimos incidentes, sem a presença das autoridades de transição, o que por si só é demonstrativo da correlação de forças no terreno. Alegadamente a CEDEAO não estaria satisfeita com o desenrolar dos últimos acontecimentos. Correram inclusive, nesta altura, rumores em Bissau de que Kumba Yalá se preparava para assumir a presidência.

No dia 27 de Outubro, foi anunciada a captura em Bolama do capitão Pansau Intchama, acusado pelas autoridades de transição de ter comandado o ataque ao quartel dos pára-comandos49. Na comunicação social circularam imagens do detido, no seu transporte para Bissau, com boa aparência mas com uma corda ao pescoço e já nas imediações da Fortaleza de Amura, envolto numa bandeira de Portugal.

7. Impunidade fantasma As autoridades de transição em sintonia com as Forças Armadas no poder têm querido passar uma imagem falsa da realidade guineense. As inúmeras denúncias da sociedade civil guineense e as imagens que circulam são disso prova.

O clima de violência e intimidação aplicado pelas autoridades de transição e pelas Forças Armadas parece demonstrar a total ausência de soluções para uma crise que se arrasta e que as tem conduzido a um beco sem saída. A legitimidade de um Governo que autoriza ou protege perseguições, espancamentos e detenções ilegais, apenas aumentando o fosso que o separa do exterior e terá dificuldades É também detido Bitchofla Na Fafé, ex-comissário geral da polícia, um balanta apoiava Carlos Gomes Jr. e o antigo Secretário de Estado das Pescas, Tomás Barbosa, foi acusado de conspiração no ataque ao quartel dos pára-comandos.

47 Últimos ataques causam medo na população da Guiné-Bissau, in Deutsche Welle, 24 de Outubro de 2012.

48 Amnistia Internacional denuncia clima de medo na Guiné-Bissau, in Expresso, 25 de Outubro de 2012.

49 Militar acusado de tentativa de contragolpe detido na Guiné-Bissau, in Público, 28 de Outubro de 2012.

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em ser respeitado internacionalmente. As explicações sem nexo e as acusações sem qualquer fundamentação tornaram-se regra. Após a prisão do alegado líder do ataque de 21 de Outubro, o capitão Pansau Intchama, a comunicação social fez referência à morte e prisão de outros militares supostamente envolvidos no ataque ao quartel dos pára-comandos. Ao longo dos últimos meses os casos de violação de direitos humanos aumentaram, registando-se várias detenções e espancamentos.

No seio das Forças Armadas as divergências são notórias. Isto apesar do General Indjai garantir que tem controlo sobre as suas tropas, os últimos acontecimentos mostram que a verdade pode não ser bem assim. A união em torno do seu chefe não é verdadeira nem total. As operações contra os militares de etnia felupe não ajudaram a fortalecer a sua posição e naturalmente os ânimos contra os balantas aumentaram. A contestação das chefias militares mais uma vez fazem eco, e falta ainda perceber o papel que Bubo Na Tchuto, poderá ter neste processo. No país a insatisfação é cada vez maior, avolumam-se as críticas à actuação arbitrária dos militares e surgem rumores de alianças entre felupes e outras etnias contra os militares balanta.

A CEDEAO demonstrou ao longo dos acontecimentos que se seguiram ao ataque de dia 21 de Outubro, um alheamento preocupante face à actuação das Forças Armadas da Guiné-Bissau, bem como uma total falta de controlo dos acontecimentos.

Mais uma vez a comunidade internacional reagiu e manifestou-se contra o desenrolar dos acontecimentos. O Presidente de Cabo Verde, por exemplo, em conferência de imprensa50 afirmou ser “lamentável, inaceitável, que se continuem a registar actos de violência e que haja continuidade de intervenção de forças militares no processo político na Guiné-Bissau”. Disse ainda que uma solução definitiva e duradoura tem que passar por uma intervenção mais firme e determinada da comunidade internacional. Também Angola se manifestou pedindo ao Conselho de Paz e Segurança da União Africana informações sobre a Guiné-Bissau, e sobre as acções que estão a ser tomadas para repor a ordem constitucional naquele país.

Os acontecimentos de 21 de Outubro e dos dias seguintes demonstraram claramente que quem controla os destinos do país são os militares comandados pelo General Indjai. As declarações do Governo de transição garantido que as Forças Armadas não estão envolvidas nos ataques e perseguições são também sintomáticas do descontrole da situação. Enquanto o tempo passa e não se encontram as soluções que levem à paz e desenvolvimento, a população continua a sofrer e cansa-se das declarações da comunidade internacional e da sua falta de intervenção.

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PR defende intervenção “firme e determinada” da ONU na Guiné-Bissau, in Expresso das Ilhas (Cabo Verde), 25 de Outubro de 2012.

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8. Impasse na situação política e o futuro Após mais de oito meses a situação de impasse mantém-se. As autoridades de transição apoiadas pela CEDEAO simulam uma governação, não conseguem o reconhecimento internacional e por conseguinte não obtêm ajudas financeiras, e as Forças Armadas continuam a actuar livremente sem respeito pela lei. Será possível a manutenção desta situação por muito mais tempo?

Ao contrário do que provavelmente a CEDEAO e as novas autoridades esperariam, e embora a ANP se tenha mantido em funcionamento, o que sucedeu foi que um grupo bastante coeso de deputados do PAICG, mais de cinquenta51, se manteve unido e irredutível, obstando a que a Assembleia funcionasse nos moldes pretendidos, com reflexos óbvios na actuação do Governo.

Na sequência desta posição de inferioridade na ANP, as autoridades de transição têm usado o argumento de que será impossível realizar novas eleições nas datas resultantes do acordo de transição (Abril de 2013) uma vez que não conseguem ser reconhecidos como autoridades legítimas e por conseguinte não obtêm financiamento externo para avançar com o processo eleitoral52. Sendo essa impossibilidade uma realidade já assumida pela comunidade internacional53.

A condenação do golpe por parte da comunidade internacional e o consequente isolamento externo teve como uma das primeiras e principais consequências o corte nos programas financeiros de ajuda internacional. O Banco Mundial, a União Europeia, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), e vários outros doadores multilaterais e bilaterais suspenderam os seus programas de ajuda. Estes cortes necessariamente agravaram ainda mais a situação desastrosa das contas do país. Como é do conhecimento geral, o orçamento geral do estado guineense tem sido suportado pela comunidade internacional e pelos seus programas de cooperação54. Sem o financiamento proveniente dos programas de ajuda financeira que lhes permita prosseguir as tarefas de Estado, as autoridades de transição têm procurado apoio junto da CEDEAO e de outros doadores55 tradicionais da Guiné-Bissau, como o Irão56.

Num cenário de impasse e agravamento de conflitos noutros países membros da organização, como o Mali, a CEDEAO dificilmente estará disposta a continuar a suportar financeiramente o Governo de transição nos moldes actuais.

A ANP é composta por 100 deputados. Nas últimas eleições legislativas o PAIGC conseguiu 67 lugares.

52 Governo de transição da Guiné-Bissau fala de tempos difíceis e avisa que sem dinheiro não se fazem eleições, LUSA, 24 de Outubro de 2012.

53 Eleições na Guiné-Bissau já não são na data prometida pelos militares golpistas, in Público, 22 de Janeiro de 2013.

54 Igualmente a campanha da colheita do caju, maior produto de exportação, sofreu um enorme recuo com graves consequências para as receitas do Estado.

55 Empréstimos do Irão e China podem comprometer processo democrático na Guiné-Bissau, in Deutsche Welle, 5 de Setembro de 2012.

56 Teerão disponibiliza 24,6 milhões de dólares à Guiné-Bissau, in Nô Pintcha, 6 de Setembro de 2012.

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A quebra na regularidade do pagamento dos funcionários públicos, por exemplo, poderia levar a abrir mais uma frente de batalha, que obrigatoriamente criaria mais descontentamento e tensões internas.

A volatilidade da actual situação é enorme e os últimos meses do ano são prova disso. As partes envolvidas no terreno começam a compreender que o impasse e o arrastar deste no tempo, não irá beneficiar nenhum dos lados, nomeadamente em termos económicos. Assim na sequência das negociações entre os golpistas e o PAIGC, conseguiu-se criar um ambiente construtivo que levou mesmo a uma aparente normalização do funcionamento da ANP57.

A esperada missão conjunta UA, CEDEAO, CPLP, NU e UE teve lugar entre 16 e 21 de Dezembro. Como referido, esta missão começou a ser desenhada durante a AGNU em Setembro e teve como objectivo avaliar a situação no terreno.

Em termos gerais, e depois de terem ouvido todos os principais envolvidos no processo, a missão conjunta mostrou preocupação pelo clima de violação dos direitos humanos e pela impunidade que continua a vigorar, mas realçou como factor positivo os esforços que a ANP continua a fazer para encontrar soluções inclusivas abraçando todos os partidos políticos. As manifestações públicas não foram muitas mas ficou claro para estas organizações que o actual processo de transição é irreversível, sendo impossível um regresso à situação política anterior a 12 de Abril.

De salientar, igualmente a recente a designação do antigo Presidente de Timor-Leste, Ramos Horta, para o lugar de Representante Especial do SGNU em Bissau58. O início de funções tem lugar a 1 de Fevereiro de 2013, após o termo do mandato do seu antecessor, Mutaboba. A sua nomeação foi bem recebida por todas as partes envolvidas. A expectativa é grande quanto à real capacidade de Ramos Horta ser um elemento chave para a resolução dos problemas do país.

Uma mudança de actuação das NU no terreno é necessária, veremos se será capaz de a implementar.

9. As cenas dos próximos capítulos O volte face operado pelo PAIGC nos últimos meses do ano e o seu reposicionamento na esfera política, é concretizado com a assinatura, a 17 de Janeiro de 2013, da adenda ao pacto e acordo político de transição. Na ocasião o porta-voz do PAIGC afirmou que agora se encontravam criadas as condições para haver um governo inclusivo, de base alargada e de emanação parlamentar59.

A possibilidade de incluir o PAIGC num governo inclusivo de transição, que à partida se diria de difícil concretização, parece ser agora a solução apontada para sair do actual impasse. Por um lado o Governo de transição, não perdendo PAIGC desbloqueia impasse no parlamento cedendo presidência ao PRS, in Gazeta de Notícias, 24 de Novembro de 2012.

58 Ramos-Horta vai ser enviado da ONU para a Guiné-Bissau, in Público, 1 de Janeiro de 2013.

59 Eleições na Guiné-Bissau já não são na data prometida pelos militares golpistas, in Público, 22 de Janeiro de 2013.

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posição, entende que desta forma conseguiria mais facilmente governar e assim passar uma imagem para o exterior de inclusão e de abertura ao diálogo, que poderiam levar ao fim da situação de isolamento e estrangulamento financeiro que atravessam. Do outro lado, o PAIGC, também tem de consciência que a sua posição de força é difícil de manter indefinidamente sem riscos de que haja mais rupturas e divisões no interior do partido. A fundamentação a apresentar passará por dar a imagem de partido responsável, que procura consensos e quer com esta solução desbloquear o país.

O General Indjai também não descarta a ideia dum Governo inclusivo (sem elementos ligados a Carlos Gomes Jr.), como forma de dar novo impulso ao processo de transição, se conseguirem novos apoios financeiros e criar um clima que lhe seja mais favorável. A instabilidade interna que se vive no país, tem reflexos também no interior das Forças Armadas onde existem opiniões divergentes sobre a forma como a transição está a ser conduzida.

Um possível Governo de transição com presença de elementos do PAIGC não deixará de ser uma derrota para os que defenderam a ilegalidade desta situação e uma vitória para Kumba Yalá, António Indjai, Serifo Nhamadjo e CEDEAO. 10. Posição actual do PAIGC no terreno e as eleições internas Após o golpe de 12 de Abril e da fuga para o exterior dos principais dirigentes do PAIGC, quem tem assegurado os destinos do partido internamente tem sido um grupo composto por figuras como Manuel Saturnino da Costa, Soares Sambu, Artur Silva e Aristides Ocante da Silva. Esta unidade resulta apenas das circunstâncias e da extrema necessidade de entendimento entre duas facções opostas. Até quando se manterá esta aparente concórdia? Tudo aponta para que conscientes da necessidade de união para que o partido recupere a sua posição de liderança, as desavenças políticas e pessoais entre elementos das diferentes facções se mantenham adormecidas, permitindo assim, uma posição mais forte nas negociações com as autoridades de transição, nomeadamente na questão dos lugares no futuro governo de inclusão. No entanto a assinatura no início de 2013 da adenda ao pacto e acordo político de transição abre novas portas e naturalmente os desejos de protagonismo irão falar mais alto. As divergências dos dirigentes do PAIGC no terreno com Carlos Gomes Jr. são assim assumidas.

No que respeita ao ambiente fora do país e apesar da existência de divergências, a unidade em torno de Carlos Gomes Jr. foi uma realidade durante vários meses. Porém no final do ano e após a normalização do funcionamento da ANP, o cenário alterou-se. O restabelecimento das relações com os partidos responsáveis pelo golpe vão contra a vontade do antigo primeiro-ministro e mostram claramente que quem lidera o país no terreno pretende demarcar-se das posições do seu (ainda) líder. A percepção de que esta pode ser a única forma de regressarem ao poder, bem como necessidades económicas, podem estar por trás da decisão.

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A posição de Carlos Gomes Jr, à semelhança da posição defendida pelas autoridades portuguesas, tornou-se impossível de sustentar. A sua intenção de que fosse realizada a 2ª volta das eleições presidenciais interrompidas é totalmente utópica. De realçar que a presença de um representante português na cerimónia de assinatura da adenda poderá ser um sinal de mudança face ao panorama político guineense.

Um dos factores que irá ser fundamental no desenrolar dos acontecimentos será o congresso do PAIGC. Provisoriamente apontado para ter lugar em Janeiro de 2013, não tem ainda data definida face ao contexto actual60. Sendo que este interregno servirá também para que se resolvam os casos pendentes dos elementos do PAIGC que estiveram envolvidos no golpe e que se encontram suspensos do partido. As dúvidas neste momento são muitas e giram em torno da possibilidade de Carlos Gomes Jr. concorrer a estas eleições e se deslocar a Bissau. Até recentemente seria ele o candidato mais natural ao posto de presidente do partido e o que mais facilmente garantia à sua volta um conjunto de apoios nacionais e internacionais, porém a sua candidatura hoje é uma incógnita. O futuro nos dirá se a sua presença em Bissau será possível. No entanto o panorama mais natural é o de que não lhe sejam criadas condições formais para se apresentar ao acto, bem como condições mínimas de segurança.

As declarações do General Indjai61 demonstram bem que este não tem intenção de alterar o seu comportamento e que o regresso em segurança das autoridades depostas não está garantido. Em discurso dirigido aos militares, como já referido, afirmou mesmo que não se poderia permitir o regresso de Carlos Gomes Jr. ao país, pois caso participe nas eleições, este iria vencê-las62.

Sendo, neste momento, a participação de Carlos Gomes Jr. de difícil previsão, surgem na linha da frente como candidatos outras duas figuras, Domingos Simões Pereira, ex-secretário executivo da CPLP e Braimá Camará, actual presidente da câmara de comércio, industria, agricultura e serviços. Este último encontrase melhor colocado para vencer as eleições, uma vez que detém maior poder económico, tem mais apoios junto dos membros do partido e começou mais cedo a sua pré-campanha. Por seu lado Domingos Simões Pereira, é prejudicado pelo tempo que esteve ausente do país e pela dificuldade que apresenta em juntar à sua volta elementos importantes do partido. A sua experiência internacional parece neste caso pouco relevar. Os próximos meses serão determinantes.

11. O papel do PRS na actual conjuntura O partido que esteve por trás do golpe de 12 de Abril tarda em ver resultados que lhe tragam mais benefícios. Tudo no PRS girava, até muito recentemente, em torno da sua figura de referência, Kumba Yalá, o líder carismático. Apesar de não ser unânime e das suas prolongadas ausências do país nem sempre serem Congresso do PAIGC, maior partido da oposição, em Maio, in Expresso, 14 de Janeiro de 2013.

Dialogue with a Coup Leader: Has Guinea-Bissau Become a Narco-State?, in Time, 2 de Outubro de 2012.

62 Divergência na classe castrense provoca visita relâmpago, in Última Hora, 30 de Agosto de 2012.

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bem-vistas, a verdade é que sempre conseguiu afirmar-se como o grande líder.

Kumba Yalá é balanta e goza de grande prestígio no seio desta etnia, tendo no interior das Forças Armadas (onde a maioria do seus elementos são balantas) grande número de seguidores. Sendo visto por muitos como a única figura capaz de fazer frente nas urnas a Carlos Gomes Jr. ou ao PAIGC. Embora receba o apoio de grande parte dos militares, o mesmo não será dizer que mantém uma relação saudável com António Indjai. O momento actual justifica que exista um mútuo condescendimento entre os dois. Referido como o principal político envolvido nos acontecimentos63 que levaram ao 12 de Abril, acabou por não ter o protagonismo que eventualmente esperava. Embora muitos dos elementos do seu partido e simpatizantes tenham sido colocados em lugar de destaque, a verdade é que vários dos nomes alegadamente por ele propostos foram rejeitados.

Por outro lado um dos seus principais opositores, Artur Sanhá, acabou por ser o escolhido para o lugar de presidente da Câmara de Bissau. Não será de descartar o propósito do General Indjai de apoiar os principais opositores de Kumba Yalá como forma de atenuar o poder deste, no partido e no seio dos Balantas.

Na mesma linha, as relações com a CEDEAO não são perfeitas. Kumba Yalá entende que não foi devidamente auscultado por aquela organização no momento de tomar decisões e é este facto que tem também levado ao seu desencontro de posições.

A 15 de Dezembro teve lugar o congresso do PRS64, onde foi eleito presidente Alberto Nambeia, um dos fundadores do partido, actualmente deputado.

Embora tenha desistido da corrida à liderança do PRS, Kumba Yala, mantém intacta a sua posição em termos de protagonismo ou popularidade, sendo de prever que mantenha a sua tradicional influência no seio do partido, bem como a sua capacidade de manobrar os militares. A sua intenção de se candidatar a presidente da república contínua intacta, sendo vista como estratégia a sua decisão de não se candidatar a presidente do partido.

12. A Necessidade de uma reforma do sector de segurança Se fosse necessário justificar a importância de uma intervenção concertada da comunidade internacional no sector de segurança, o golpe 12 de Abril deveria ser mais do que suficiente para esse fim, no entanto a história da Guiné-Bissau é fértil em acontecimentos semelhantes e portanto os exemplos multiplicam-se.

O mais certo é que em breve, tal como já sucedeu com os acontecimentos de 21 de Outubro, outros se juntem à já extensa lista de golpes de estado, conflitos, assassinatos e violência, aumentado o número de exemplos, que dão cada vez mais razão à necessidade urgente de uma Reforma do Sector de Segurança.

A instabilidade crónica do país, e não querendo fazer aqui uma análise 63 64

Ministro angolano implica Kumba Ialá no golpe de estado, in Expresso, 24 de Abril de 2012.

Desde 2010 que os corpos dirigentes do PRS estão sem mandato válido. Esta situação é fruto de desavenças internas no partido, que têm obstado a que se realizem eleições.

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histórica da questão, tem origem nas Forças Armadas65 e nos problemas nunca resolvidos no seu seio, na luta pelo controle de actividades ilícitas, como o tráfico de droga66 e na sua relação com o poder político e finalmente na gritante impunidade. Estas questões são consideradas uma ameaça para a paz e segurança do país e da região, devido ao impacto que têm sobre a sua própria população e nos Estados mais próximos.

A reforma do sector de segurança é uma oportunidade para transformar por inteiro vários sectores do Estado de forma a responder às necessidades e expectativas da população, ajudando a alcançar o desenvolvimento humano, social e económico67. A reforma deste sector é hoje considerada como fundamental para a segurança internacional e para o desenvolvimento, sendo vista como a solução para muitos dos problemas decorrentes de países em situações de fragilidade, pobreza generalizada ou dominados pelo terrorismo.

A interligação entre os conceitos de segurança e desenvolvimento é hoje largamente reconhecida e defendida pela Comunidade internacional68, tendo o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE considerado o eixo políticasegurança-desenvolvimento como um dos princípios para uma intervenção internacional eficaz em estados frágeis69. Na mesma linha, já anteriormente, a Estratégia Europeia de Segurança e o Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento reconhecera que não pode haver desenvolvimento sustentável sem paz nem segurança, e que sem desenvolvimento e erradicação da pobreza a paz não será duradoura70. Se por um lado a segurança surge como fundamental para a protecção de pessoas e bens, para se criar um ambiente favorável à redução de pobreza, por outro lado o desenvolvimento político, económico e social contribui imensuravelmente para a criação de condições mais sustentáveis de estabilidade, segurança e paz71. A relação entre segurança e defesa é actualmente a pedra angular da doutrina da reforma do sector de segurança72.

A reforma do sector de segurança é, assim, um modelo de assistência à segurança que é hoje um esteio na construção do Estado, e amplamente entendido como condição para a estabilidade e desenvolvimento sustentável em países a recuperar de conflitos ou a fazer transições de regimes autoritários, frágeis ou Analista acha que transição da Guiné-Bissau quer desviar atenções, in Deutsche Welle, 22 de Outubro de 2012.

66 Leader Ousted, Nation Is Now a Drug Have, in New York Times, 1 de Novembro de 2012.

67 Rodrigues, C. Coutinho, Leandro, Francisco J. (2012). Security Sector Reform: A New State-citizen Partnership. Lisboa: Segurança em África, Nação e Defesa, IDN. 68 Norton, A. (2011). How the 9/11 decade changed the aid, security and development landscape. London: Overseas Development Institute.

69 OECD/DAC (2007). The OECD DAC handbook on SSR: supporting security and justice. Paris: OCDE. 70 União Europeia. Estratégia Europeia de Segurança (2003) e o Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento (2005).

71 Ojendal, J. & Stern, M. (2010). Mapping the Security Development Nexus: Conflict, Complexity, Cacophony, Convergence? Security Dialogue.

72 Rodrigues, C. Coutinho, Leandro, Francisco J. (2012). Security Sector Reform: A New State-citizen Partnership. Lisboa: Segurança em África, Nação e Defesa, IDN. 65

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colapsados73. Procura-se com a intervenção neste sector aumentar a capacidade dos países parceiros para alcançar o nível de segurança necessário no seio da sua sociedade, de forma consistente com as normas democráticas e princípios sólidos de boa governação, transparência e estado de direito que os conduzam aos desejados níveis de desenvolvimento económico e social74. O sector de segurança entendido neste contexto abrange um largo conjunto de intervenientes, incluindo os tradicionais actores da área da segurança e defesa, tais como a polícia e as Forças Armadas; órgãos de fiscalização como o Governo ou o parlamento; instituições da justiça, como os tribunais ou as prisões e empresas privadas prestadoras de serviços de segurança75. Reformar apenas um sector esquecendo os outros pode levar ao fracasso de todo o processo de reforma do sector de segurança. No entanto, uma abordagem holística, não implica necessariamente intervir em todos as áreas ao mesmo tempo76.

As situações persistentes de insegurança podem conduzir a transferências violentas de poder, insurgência, secessão, rebelião, genocídio, domínio por senhores da guerra e, finalmente, o colapso do estado e anarquia77. Será que a Guiné-Bissau está ainda longe desta situação ou enquadra-se cada vez mais nesta descrição? A insegurança e impunidade são o que caracteriza a situação na Guiné-Bissau. Quanto mais a sociedade civil procura discutir e encontrar soluções para os problemas do país, definindo regras, mais desafios e constrangimentos colocam àqueles que governam pela força os destinos do país, sucedendo-se por isso as perseguições, espancamentos e silenciamentos.

A Guiné-Bissau, tal como um grupo de estados em situação de fragilidade, necessitam urgentemente de estruturas que possam ser o suporte para o seu próprio desenvolvimento78. Neste contexto surge a necessidade de uma intervenção no sector de segurança, entendido como vimos, numa definição ampla e abarcando diversos actores e sectores da sociedade. Uma intervenção que deveria acontecer por antecipação, mas que no caso da Guiné-Bissau já parece vir tarde.

13. O espaço que ficou por ocupar A comunidade internacional não pode deixar de estar consciente do papel catalisador que a reestruturação do sector de segurança pode ter na Sedra, Mark (2009). The future of Security Sector Reform. Waterloo: Centre for International Governance Innovation.

74 OECD/DAC (2007). The OECD DAC handbook on SSR: supporting security and justice. Paris: OCDE. 75 Ekengren, M. & Simons, G. (2011). The Politics of Security Sector Reform - Challenges and opportunities for the European Union’s global role. Ashgate Publishing.

76 Rodrigues, C. Coutinho, Leandro, Francisco J. (2012). Security Sector Reform: A New State-citizen Partnership. Lisboa: Segurança em África, Nação e Defesa, IDN. 77 Jackson, Richard (2010). Regime Security. Contemporany Security Studies. New York: Oxford University Press.

78 Saraiva, Luis (2012). Africa Development and the Reinforcement of European Security. Lisboa: Segurança em África, Nação e Defesa, IDN. 73

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condução e estímulo dos parceiros internacionais para enfrentar os desafios do desenvolvimento humano na Guiné-Bissau, bem como de certo modo inverter a tendência de marginalização do país79. Uma nova forma de intervenção (nacional e internacional) no processo é fundamental, permitindo deste modo as necessárias reformas80.

Depois da retirada da missão da UE de apoio ao processo de reforma do sector de segurança81, na sequência da falta de resposta das autoridades no poder aos acontecimentos de 1 de Abril de 2010, o seu espaço foi ocupado por Angola, que lançou a MISSANG com propósitos de apoiar esse mesmo sector. Estas duas missões não tinham os mesmos objectivos, mas trabalhavam ambas no sector mais crucial para o desenvolvimento do país, o sector de defesa e segurança.

Esse espaço encontra-se hoje, após o triunfo dos golpistas, a 12 de Março, vago e sem futuro à vista, pois a margem de manobra da ECOMIB não lhe permite actuar nesta área. Como defendido, suspender a reforma deste sector foi também um dos objectivos do golpe. No cenário actual é difícil imaginar que em breve a comunidade internacional pretenda intervir nesta área ou tenha condições para o fazer, no entanto é essencial que o faça.

Atendendo à actual situação de isolamento da Guiné-Bissau, e à inércia da comunidade internacional para intervir de forma a ajudar a modificar a situação político-militar do país, as autoridades de transição em conjunto com os militares parecem ter campo aberto para se movimentarem livremente. A CPLP, nomeadamente Portugal e Angola, os dois países que se têm manifestado mais activos na tentativa de repor a anterior ordem constitucional no país, são por si impotentes e a sua margem de manobra é diminuta no actual panorama, pouco mais podendo fazer do que continuar a exercer pressão no fóruns internacionais.

No entanto, mesmo estes países, já terão percebido que pouco mais haverá a fazer neste sentido.

A reacção da comunidade internacional ao golpe militar de 12 de Abril e eventos que se lhe seguiram foi de condenação generalizada, no entanto a sua actuação tem sido pouco coordenada. Não havendo sintonia preferem abster-se, isto apesar de um aparente acordo sobre a legitimidade do Governo deposto, que parecia ser garantido pela resolução 2048 do CSNU, de 18 de Maio82. O princípio da subsidiariedade parece ser o argumento. Neste momento prevalece no seio das Correia, Ana (2008). Política-Segurança-Desenvolvimento na Guiné-Bissau. Lisboa: Política Internacional e Segurança, Universidade Lusíada.

80 Posição diferente parece ser defendida pelo International Crisis Group quando afirma que o golpe e a transição podem ter aberto uma via para reformas vitais. Não será também para evitar as reformas essenciais que se deu golpe militar? De modo a que os privilegiados do regime, como sejam António Indjai ou Kumba Ialá mantenham os seus benefícios. (ICG, Beyond turf wars: managing the post-coup transition in Guinea-Bissau, 17 de Agosto de 2012).

81 Sousa, Miguel G. (2009). The Challenges and Constrains of Security Sector Reform in Guinea-Bissau: A View From the Field. Lisboa: Portuguese Journal of International Affairs, IPRIS. 82 A versão final é bem mais suave do que aquela pretendida pelo governo deposto da Guiné-Bissau e pela CPLP, tendo por exemplo desaparecido do texto a referência à necessidade de se completar o processo eleitoral presidencial.

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NU a posição fácil de que a CEDEAO está responsável pelo processo de transição e que sendo esta a organização regional, não faria sentido uma intervenção de outra organização.

14. Conclusão O panorama actual não nos transmite a convicção de que em breve a situação na Guiné-Bissau melhore. As informações provenientes do terreno demonstram que os conflitos e os problemas têm aumentado e que as dificuldades e condições de vida da população têm piorado.

Uma solução para as eternas crises do país passa obrigatoriamente por uma alteração no equilíbrio de forças actualmente existente. Não parece haver dúvidas, de que o General Indjai e seus apoaintes, pelo lado militar e Kumba Yalá e seus apoiantes, pelo lado político, têm controlado o país. Os dois grupos têm manobrado militares e políticos em seu proveito e não parece no imediato haver quem esteja em condições de alterar esta correlação de forças.

Embora os militares e os políticos gostem de se acusar mutuamente como sendo responsáveis pela situação desastrosa em que se encontra o país, constatase que os problemas do país subsistem, precisamente, porque entre militares e políticos existe uma enorme conivência e que uns e outros se usam conforme as necessidades e interesses83. Com influência e responsabilidade repartidas, existe um aproveitamento da situação para benefícios próprios, muitos deles ilegítimos e obscuros, como o tráfico de droga. A união entre políticos e militares vive da necessidade, da corrupção e da vontade de ascensão ao poder. Não devemos, por isso, responsabilizar apenas as Forças Armadas pelo clima de instabilidade.

A origem do problema encontra-se nas alianças de poder estabelecidas entre políticos e militares para alcançarem os seus objectivos84, no entanto quem tem as armas tem sempre uma outra palavra.

Um factor que deveria ser equacionado e acrescentado ao tabuleiro em que se movimentam os actores na Guiné-Bissau é o da possibilidade da intervenção de um interlocutor que se encontre ao mesmo nível destes militares e políticos de forma a equilibrar a balança. Até ao momento as diversas intervenções da comunidade internacional têm fracassado85, ou obtido resultados pouco significativos, pois o seu diálogo com os que são apontados como principais responsáveis pela situação de instabilidade é desigual. Às chefias das Forças Armadas pouco lhes diz se do outro lado das negociações estão as autoridades nacionais do país, o representante máximo de uma organização internacional, um chefe de estado estrangeiro, ou um embaixador ou chefe de delegação. Por International Crisis Group, Beyond turf wars: managing the post-coup transition in Guinea-Bissau, 17 de Agosto de 2012 84 Como diz o jornalista João de Barros: “São os travestis políticos/militares que promovem a instabilidade do país e depois convidam os militares a usar a violência das armas para assaltar o poder”, in Expresso de Bissau, 28 de Setembro de 2012.

85 Monteiro, André e Morgado, Miguel (2009). Last Chance for Security Sector Reform in Guinea-Bissau.

Lisboa: IPRIS viewpoints.

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um lado têm dificuldade em perceber as implicações na esfera internacional de determinados comportamentos que adoptam e por outro não consideram as exigências e condições que lhes são colocadas como suficientemente relevantes ou intimidatórias de modo a alterarem esse mesmo comportamento. Introduzir na equação um novo elemento com capacidade para enfrentar esta posição de superioridade e combater a impunidade, seria um contributo para que o panorama se transforme.

Tendo o poder nas mãos, a força das armas e a capacidade de fazerem o que bem entendem sem consequências, não parece haver necessidade para o General Indjai, Kumba Yalá e outros implicados alterarem o seu comportamento.

Os últimos acontecimentos vividos pelo país são bem demonstrativos, sejam os golpes militares de 1 de Abril de 2010 e 12 de Abril de 2012, ou os acontecimentos recentes de 21 de Outubro.

Naturalmente que esta intervenção indispensável terá que estar balizada pelas regras internacionais e há que estar preparado para as suas consequências.

No entanto alguém consegue ver um cenário em que estas duas figuras se retirem do actual quadro político-militar do país de livre-vontade e cedam os seus lugares a outros? Na sequência de novas eleições, legislativas e presidenciais, é possível pensar que os políticos vencedores tenham capacidade e possibilidade de escolherem por si só e sem nenhum tipo de constrangimento, as novas chefias militares? A resposta parece óbvia. Sem que haja protecção de uma força militar internacional, nenhum político se colocará na situação de demitir o General Indjai do seu posto. A história recente é bem ilustrativa disso mesmo, basta lembrar a nomeação do General Indjai como CEMGFA em Junho de 2010.

A reforma deste sector é um processo essencialmente político e que envolve necessariamente a alteração de equilíbrios de poder entre os diferentes actores, a reestruturação institucional e a mudança cultural86, por essa mesma razão uma nova abordagem da reforma do sector de segurança é necessária no país. Querer avançar neste processo sem estar consciente das implicações e consequências de tocar nos privilégios de alguns militares e políticos, é não querer ver a realidade.

Cada vez mais vozes parecem conscientes de que apenas com uma intervenção patrocinada pelo exterior e com capacidade para fazer frente aos militares influenciados pelo General Indjai será possível inverter a situação. Conhecendose a actual situação, dificilmente uma solução que não passe por uma intervenção mais musculada e capaz de fazer impor a vontade das autoridades (saídas de eleições), poderá alterar o rumo do país.

No caso da Guiné-Bissau, atendendo a situação disfuncional das suas forças de segurança, incapazes de proporcionar um clima de paz e de respeito pelo estado de direito e demais princípios democráticos, a necessidade de uma intervenção no sector de segurança torna-se vital. Um país, como a Guiné-Bissau, 86

Carvalho, Ana L. (2010). Intervenções externas no Sector da Segurança na Guiné-Bissau. Lisboa: Política Internacional e Segurança, Universidade Lusíada.

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onde estes princípios não estão presentes, apenas pode iniciar processos de desenvolvimento quando estiver livre das ameaças à sua segurança e estabilidade.

Um caminho que passa, claro, pelo diálogo e conciliação, mas com igualdade de posições e hoje isso na Guiné-Bissau, não existe.

Porém é necessário estar bem consciente de que tocar num sector tão sensível como o da segurança e defesa87, implica reacções daqueles que procuram manter o seu status quo. A oposição destes será, aliás, proporcional em termos de violência quanto mais perto do resultado e de atingir os seus objectivos estiver a intervenção no sector. A existência do sector de segurança significa assim, também, uma oportunidade potencial para a generalização do conflito88.

A comunidade internacional deve por isso olhar para o passado e compreender que qualquer tentativa de reforma e alteração do actual estado de insegurança e impunidade do país poderá agravar as dinâmicas de conflito89 e desencadear reacções violentas por parte das Forças Armadas. Nesse sentido é necessário repensar a intervenção no país, introduzindo uma abordagem holística, esquecer intervenções de curto de prazo e procurar perceber até que ponto uma missão internacional, sem caracter ou apoio militar, poderá ter sucesso.

As soluções, infelizmente, não parecem ser muitas, os anos passam e a Guiné-Bissau não pára de se afundar numa espiral vertiginosa. Uma nova reacção da comunidade internacional é sem qualquer dúvida imprescindível, aprendendo com experiências anteriores, evitando assim que se continue num ciclo vicioso de golpes militares acompanhados de mais pobreza, crime, interferências dos militares na vida politica, clientelismos, corrupção e violência, o que necessariamente ainda irá fragilizar e isolar mais o país. O pior, infelizmente, parece que ainda está para vir90.

Observatoire de l’Afrique (2008). Security Sector Reform in Guinea-Bissau. Africa Briefing Report. 28 de Janeiro de 2008. Brussels: Egmont Palace 88 Saraiva, Luis (2012). Africa Development and the Reinforcement of European Security. Lisboa: Segurança em África, Nação e Defesa, IDN. 89 Ball, Nicole (2004). Dilemmas of Security Sector Reform. Berghof Handbook for Conflict Transformation, Dialogue Series No. 2., Berlim.

90 Este artigo foi terminado de escrever a 25 de Janeiro de 2013.

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Analista acha que transição da Guiné-Bissau quer desviar atenções, in Deutsche Welle, 22 de Outubro de 2012.

Atitude voraz das autoridades para obter fundos, in Africa monitor, n.º 696, 26 de Setembro de 2012.

Carta aberta ao Secretário Geral NU, Ban-Ki-Moon sobre a UNIOGBIS e o sistema das Nações Unidas em Bissau, in Expresso de Bissau, 14 de Setembro de 2012.

Congresso do PAIGC, maior partido da oposição, em Maio, in Expresso, 14 de Janeiro de 2013.

Conselho de Segurança da ONU aprova sanções contra autores do golpe em Bissau, in Público, 18 de Maio de 2012.

Dialogue with a Coup Leader: Has Guinea-Bissau Become a Narco-State?, in Time, 2 de Outubro de 2012.

Divergência na classe castrense provoca visita relâmpago, in Última Hora, 30 de Agosto de 2012.

ECOWAS “Zero Tolerance” Principle Highly Tolerant After All, in African arguments, 9 de Maio de 2012.

Eleições na Guiné-Bissau já não são na data prometida pelos militares golpistas, in Público, 22 de Janeiro de 2013.

Empréstimos do Irão e China podem comprometer processo democrático na GuinéBissau, in Deutsche Welle, 5 de Setembro de 2012.

Entre CEDEAO e CPLP existem apenas incompreensões garante Joseph Mutaboba, in Expresso de Bissau, 28 de Setembro de 2012.

Especial Guiné-Bissau, in Jornal Expresso das Ilhas (Cabo Verde), 16 de Maio de 2012.

Estabilidade na Guiné-Bissau permite relançamento de projectos de Buba e Boé, in Macauhub, 18 de Julho de 2011.

Governo de transição da Guiné-Bissau fala de tempos difíceis e avisa que sem dinheiro não se fazem eleições, LUSA, 24 de Outubro de 2012.

Governo de transição exige a Portugal extradição de Carlos Gomes Júnior, in TSF, 22 de Outubro de 2012.

Governo de transição da Guiné-Bissau condena espancamento de políticos, in LUSA, 24 de Outubro de 2012.

Guiné-Bissau, um país que não encontra a paz, in Deutsche Welle, 23 de Outubro de 2012.

Guinée-Bissau: Kumba Yala rejette la proposition de médiation de la Cedeao, in Jeune Afrique, 5 de Abril de 2012.

Golpistas adotam linha Anti-Angola e tentam aproximação a CEDEAO, in Africa monitor, n.º 656, 18 de Abril de 2012.

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Miguel Girão de Sousa

Leader Ousted, Nation Is Now a Drug Have, in New York Times, 1 de Novembro de 2012.

Latest coup another setback for Guinea-Bissau, in IRIN, 23 de Abril de 2012.

Ministro angolano implica Kumba Yalá no golpe de estado, in Expresso, 24 de Abril de 2012.

MISSANG deixa a Guiné-Bissau, in Jornal de Angola digital, 11 de Abril de 2012.

Oposição guineense mostra carta atribuída a Gomes Júnior que pede missão da ONU, in RTP, 19 de Abril de 2012.

Os revoltosos da Guiné-Bissau: “Se o Parlamento aceitar a vinda de uma força internacional, está bem”, in Jornal Público, 27 de Abril de 2012 PAIGC exclui-se de acordo político-militar para a Guiné-Bissau, in ionline, 20 de Abril de 2012.

PAIGC desbloqueia impasse no parlamento cedendo presidência ao PRS, in Gazeta de Notícias, 24 de Novembro de 2012.

Ramos-Horta vai ser enviado da ONU para a Guiné-Bissau, in Público, 1 de Janeiro de 2013.

Tentativa de golpe uma encenação, in Africa Monitor, n.º 704, 23 de Outubro de 2012.

Teerão disponibiliza 24,6 milhões de dólares à Guiné-Bissau, in Nô Pintcha, 6 de Setembro de 2012. Últimos ataques causam medo na população da Guiné-Bissau, in Deutsche Welle, 24 de Outubro de 2012.

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Guiné-Bissau: o golpe militar de 12 de Abril e a necessidade da reforma..., pp. 89-119

Acrónimos ANP – Assembleia Nacional Popular AGNU – Assembleia Geral das Nações Unidas CEDEAO – Comunidade Económica dos Países de África Ocidental CEMGFA – Chefe de Estado Maior General das Forças Armadas CPLP – Comunidade dos Países de Língua Portuguesa CSNU – Conselho de Segurança das Nações Unidas ECOMIB – ECOWAS mission in Bissau ECOWAS – Comunidade Económica dos Países de África Ocidental FRENAGOLPE – Frente Nacional Anti Golpe MISSANG – Missão militar angolana na Guiné-Bissau NU – Organização das Nações Unidas PAIGC – Partido Africano para a Independência da Guiné e Cabo Verde PRS – Partido da Renovação Social RESGNU – Representante Especial do Secretário-geral das Nações Unidas SGNU – Secretário-geral das Nações Unidas UA – União Africana UE – União Europeia

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A Interdependência entre a Segurança Humana, os Direitos Humanos e a Política Externa do Japão no Contexto de uma Nova Ordem Internacional Emergente

Rui Faro Saraiva PhD. Candidate, Osaka University email: ruifarosaraiva@gmail.com

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A interdependência entre a segurança humana, os direitos humanos e a política..., pp. 121-145

Resumo A constituição e a identidade do Japão do período post II Guerra Mundial incorporou valores relativos à paz e à universalidade dos direitos humanos.

Enquanto a estrutura conceptual dominante no Japão no que toca aos direitos humanos parece estar livre de qualquer relativismo cultural, sublinhando o seu carácter universal, outros actores dentro da sociedade internacional enfatizam as diferenças culturais e de valores entre a Ásia e o Ocidente. A segurança humana enquanto conceito, tornou-se parte da agenda relativa à política externa japonesa ao ser simultaneamente objecto de aprofundada discussão teórica e académica.

O Japão tem sido um actor crucial no desenvolvimento do conceito intelectual e na implementação da segurança humana através do apoio financeiro que tem prestado ao Fundo das Nações Unidas para a Segurança Humana, através do estabelecimento de uma Comissão sobre a Segurança Humana, e na revisão da carta constitutiva do seu programa de apoio ao desenvolvimento. Este estudo tem como objectivo principal identificar as relações e a interdependência entre a visão japonesa sobre direitos humanos, o conceito de segurança humana e a política externa japonesa, isto no contexto do século XXI e de uma emergente nova ordem internacional. O presente estudo pretende também examinar como o conceito de segurança humana poderá contribuir para a paz e segurança internacionais e simultaneamente beneficiar o interesse nacional do Japão. Finalmente, este estudo testemunha as diferenças entre os valores políticos do Japão e de outros países da região da Ásia Oriental, através da análise sobre como o conceito de segurança humana é incorporado na política externa japonesa.

Palavras-Chave: Direitos Humanos, Normas Internacionais, Política Externa do Japão, Segurança Humana, Soft Power, Valores Asiáticos, Valores Políticos Abstract Japanese post WWII constitution and foreign policy identity incorporated Universal Human Rights’ values and peace-related concepts. While

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contemporary Japanese Human Rights’ conceptual framework seems to be free from cultural relativism underlining its universal character, other actors within the international society emphasize cultural and value differences between Asia and the West. Human Security as a concept became part of the Japanese foreign policy agenda while being subject of much theoretical and academic discussion.

Japan has been a crucial actor on the development of the intellectual concept and the implementation of human security through its financial support to the United Nations Trust Fund for Human Security, the establishment of the Commission on Human Security, and revision of its Official Development Assistance charter to meet human security guidelines. This paper aims at identifying the links between the Japanese vision about Human Rights, the concept of Human Security and the Japanese Foreign Policy in the context of an emerging new global order in the 21st century. It will examine how the concept of Human Security may contribute to peace and security at a global level and at the same time benefit Japanese national interest. Finally this paper provides evidence of how incorporating human security into Japanese foreign policy seems to underline the differences between the political values of Japan and other countries in the East Asian region.

Keywords: Asian Values, Human Rights, Human Security, International Norms, Japanese Foreign Policy, Soft Power, Political Values

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A interdependência entre a segurança humana, os direitos humanos e a política..., pp. 121-145

Sumário 1. Introdução.

2. A interdependência entre Direitos Humanos e Segurança Humana.

3. O desafio de conciliar o interesse nacional e o paradigma humano.

4. Os Direitos Humanos, a Segurança Humana e a política externa do Japão no contexto de um novo plano geo-estratégico da Ásia na política internacional.

5. Conclusão 6. Bibliografia.

1. Introdução Os direitos humanos tornaram-se um conceito normativo amplamente debatido no âmbito das relações internacionais e da política externa dos estados.

Durante o período pós II Guerra Mundial, foram criados diversos tratados, regimes ou instituições, que prevêem a protecção dos direitos humanos. Da mesma forma, muitos foram os estados que incorporaram valores e conceitos relacionados com a paz e os direitos humanos nas suas próprias constituições e na identidade da sua política externa. O quadro conceptual da maioria das democracias liberais parece estar livre de qualquer relativismo cultural, no entanto, a realidade actual observa outros actores dentro da sociedade internacional que ainda enfatizam diferenças culturais e de valores entre a Ásia e o Ocidente. Com a emergência de novas potências que podem adquirir capacidade normativa e dada a importância crescente da Ásia como o centro de geo-estratégico da política internacional, é possível observar simultaneamente a reemergência do debate que opõe os chamados valores asiáticos à universalidade dos direitos humanos.

Alguns países orientais reivindicam a tese de que os valores asiáticos são menos favoráveis à liberdade e preocupam-se mais com a ordem e a disciplina do que os denominados valores ocidentais, consequentemente, para quem defende esta tese, a protecção dos direitos humanos na área política e da liberdade civil é, portanto, menos relevantes na Ásia do que no Ocidente. Neste contexto, países como a China, Malásia, Singapura e Indonésia incorporaram o paradigma dos valores asiáticos para favorecer os seus objectivos políticos e justificar os seus regimes autoritários. Os direitos humanos são muitas vezes desconsiderados nestes países, assim como em outras potências asiáticas politicamente alinhadas entre os regimes autocráticos, e.g. a Coreia do Norte e a Rússia. No plano

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conceptual oposto, podemos observar que as democracias liberais estão mais próximas da universalidade dos direitos humanos e incorporam políticas centradas no ser humano.

Desde o fim da Guerra Fria assistiu-se a um aprofundamento dos estudos de segurança que começou por considerar uma maior amplitude de ameaças nãomilitares, tais como problemas ambientais, epidemias, pobreza, nacionalismos exacerbados, terrorismo, estados falhados e a vulnerabilidade dos sistemas de informação. Os académicos que se dedicam à área da segurança, apoiados por organizações internacionais e um número crescente de governos nacionais, desenvolveram assim o conceito de segurança humana, centrado no bem-estar do ser humano, que hoje enfrenta uma ampla gama de novas ameaças. A Segurança Humana oferece também uma nova abordagem quanto ao desenvolvimento, interligando directamente este campo com a área da segurança. O estado da questão ao nível das políticas de segurança está ainda tendencialmente centrado apenas nas ameaças ao estado e na capacidade militar tradicional. A Segurança Humana centra-se prioritariamente na segurança do indivíduo e das comunidades locais, utilizando uma fórmula que combina direitos humanos e desenvolvimento humano. Este conceito, em conjunto com o direito internacional dos direitos humanos tornou-se parte da agenda da política externa de médias potências, como é o caso do Japão, do Canadá e da Noruega. Num mundo crescentemente multipolar, a estratégia relativa à política externa dos estados está sujeita a aprofundada discussão teórica e académica. Simultaneamente parece ser crucial analisar o desenvolvimento intelectual e a implementação prática do conceito de segurança humana e das políticas que promovem o respeito pelos direitos humanos.

Embora o século XXI tenha observado a crescente influência de potências autocráticas, como a China ou a Rússia, a verdade é que ainda vivemos numa era fundamental para o avanço da democracia. Desde o seu nascimento na Grécia antiga, há mais de 2500 anos, a democracia não permanece confinada aos países ocidentais ou desenvolvidos. Juntamente com a democracia, um conjunto de ideais políticos, bem como práticas políticas foram promovidas e implementadas, o que influenciou a formulação de políticas públicas nacionais e internacionais rumo a um paradigma cada vez mais centrado no Homem.

Existe uma grande variedade na pesquisa académica sobre direitos humanos, segurança humana, na análise da política externa ou sobre a teoria do poder. No entanto, não existe qualquer estudo sobre como estes conceitos se inter-relacionam na política externa japonesa actual e no contexto de uma nova ordem global emergente. Da emergência da China e de outros BRICS surgem desafios regionais e globais que obrigam o Japão a sublinhar quais são os seus valores políticos na formulação e implementação da sua política externa e de segurança e defesa. O actual estado da arte relativo aos estudos políticos sobre a Ásia tende a sobrevalorizar o papel da China no futuro das relações internacionais e a relativizar o papel de médias potências como o Japão. A verdade é que para

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poder fazer uma análise mais aprofundada sobre o equilíbrio de poderes na Ásia Oriental é fulcral entender a dimensão do poder actual do Japão e a exclusividade dos seus valores políticos.

2. A interdependência entre Direitos Humanos e Segurança Humana O conceito de direitos humanos é relativamente recente e ganhou um significado mais profundo após a II Guerra Mundial. A experiência do holocausto despoletou a atenção e o compromisso da comunidade internacional com a codificação de normas que visam proteger os direitos do ser humano. A Carta das Nações Unidas foi o primeiro passo que mostrou os direitos humanos como uma problemática a ser resolvida internacionalmente. O desígnio das Nações Unidas, expresso no seu documento fundador, passa por “alcançar a cooperação internacional (...), promovendo e encorajando o respeito pelos direitos humanos e as liberdades fundamentais para todos, sem qualquer distinção étnica, sexo, língua ou religião”1.

Em 1948, com a proclamação da Declaração Universal dos Direitos Humanos (UDHR), foi instituído talvez o mais importante documento internacional sobre ética e protecção dos Direitos humanos. Este momento da adopção da UDHR pela Assembleia-Geral das Nações Unidas será lembrado por futuras gerações como o início de um novo momento na história da humanidade e do direito internacional. Porém, o desenvolvimento sem precedentes da jurisprudência dos Direitos humanos foi acompanhado por profundos desafios na sua aplicação prática durante o século XX, e corre o risco de tornar-se uma mera ilusão para a decisores políticos ou a academia. A humanização do direito internacional tornou-se um movimento de grande significado político, porém a realização positiva de alguns dos mais básicos direitos humanos ainda está por alcançar.

Apesar da multiplicidade de convenções internacionais relacionadas com direitos económicos, sociais e culturais, ainda existem 1.2 mil milhões de pessoas sem acesso a água potável e 1.3 mil milhões de pessoas que vivem abaixo da linha de pobreza estabelecida pelas Nações Unidas. Além disso e não obstante o actual reconhecimento quase universal dos direitos da criança, milhões de crianças continuam iletradas, desnutridas e vítimas de abuso a nível mundial2.

No início dos anos 1990, o conceito de Segurança Humana foi popularizado pelo Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD), como uma maneira de interligar diversas áreas: humanitária, económica e social, a fim de aliviar o sofrimento humano e a garantir a segurança do individuo. O Relatório do PNUD de 1994 impulsionou a transição do paradigma da “segurança nuclear” para o paradigma da “segurança humana”, advogando uma simples ideia com o potencial para revolucionar a sociedade do século XXI. Um conceito UN Charter, Art. 1 (3), [http://www.un.org/en/documents/charter/], Consultado em 20 de Maio de 2012.

2 HAGERTY, Angela, Human Rights: An Agenda for the 21st century, London: Cavendish Publishing Limited, 1999, pp. 4-11.

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baseado em quatro características fundamentais: “1) A segurança humana é uma questão universal. É relevante para as pessoas de toda parte, em países ricos ou pobres. Existem muitas ameaças que são comuns a todas as pessoas, como o desemprego, a criminalidade, a toxicodependência, a poluição e a violação dos direitos humanos. A sua intensidade pode diferir de uma parte do mundo para outro, mas todas estas crescentes ameaças à segurança humana são reais. 2) As componentes da segurança humana são interdependentes. Quando a segurança de pessoas está ameaçada em qualquer lugar do mundo, todas as nações são susceptíveis de se envolver. A fome, as doenças, a poluição, o tráfico de drogas, o terrorismo, os conflitos étnicos e a desintegração social já não são eventos isolados ou confinados a fronteiras nacionais. As suas consequências viajam pelo globo. 3) A Segurança Humana é mais fácil de garantir através da prevenção do que a intervenção posterior. Os custos são menores ao enfrentar estas ameaças antecipadamente. (…) 4) A Segurança Humana centra-se nas pessoas. Preocupase de como vivem e respiram em sociedade, como livremente exercem as suas múltiplas escolhas, o acesso que têm ao mercado e a oportunidades sociais, e se vivem em conflito ou em paz”3.

O relatório do PNUD de 1994 desenvolveu esta definição com base em sete dimensões da segurança humana: pessoal, ambiental, económica, política, comunitária, saúde e segurança alimentar. O relatório sobre Desenvolvimento Humano de 1999 voltou a abordar o tema da Segurança Humana, agora sob uma perspectiva pós crise asiática de 1998. Este documento incentiva a acções deliberadas para utilizar o conceito de Segurança Humana durante os períodos de crise económica, bem como para reduzir outras causas de insegurança humana como o crime organizado a nível global, a degradação ambiental e as ameaças à diversidade cultural. O relatório defendeu também o reforço do sistema das Nações Unidas, “dando-lhe uma maior coerência para responder amplamente às necessidades da Segurança Humana”4.

O conceito atraiu o interesse, a aprovação e a crítica da academia e dos policymakers. O acordo sobre o conceito final ainda está por definir, enquanto várias disciplinas têm contribuído para o debate em torno do conceito teórico e da aplicação da Segurança Humana. O então Secretário-geral das Nações Unidas, Kofi Annan, no seu discurso aos líderes mundiais na Assembleia-Geral, no dia 10 de Novembro de 2001, sublinhou a importância estratégica da Segurança Humana e dos Direitos Humanos, objectivos fundamentais da Organização das Nações Unidas: “as Nações Unidas devem colocar as pessoas no centro de tudo o que faz, para a erradicação da pobreza extrema, a luta contra o HIV/SIDA, a prevenção de conflitos e o combate às causas da violência política, questões que ameaçam a segurança humana em todo o mundo. A linha comum para interligar todas estas questões é a necessidade de respeitar os direitos humanos fundamentais”5.

UNDP, Human Development Report, New York: Oxford University Press, 1994, pp. 22-23.

UNDP, Human Development Report, New York: Oxford University Press,1999, pp. 102-104.

5 UN General Assembly, 56th Session Verbatim Record (A/56/PV44), 44th Plenary Meeting, 10th 3 4

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A relação entre Direitos Humanos e Segurança Humana parece ser complementar e indivisível. As normas internacionais sobre direitos humanos definem o significado da Segurança Humana. A Declaração Universal dos Direitos Humanos e outros instrumentos legais pretendem proporcionar a todos, a liberdade, dignidade e igualdade, garantindo a protecção dos seus direitos fundamentais6.

O projecto para gerar consenso e sensibilizar o público em volta da problemática dos Direitos humanos é fundamental mesmo quando as autoridades de um determinado estado ou outras instituições envolvidas não os respeitam de facto. Nesse contexto, a segurança humana compromete-se com a tarefa de resolver um conjunto de direitos ou liberdades que são inaceitavelmente ignoradas. Uma das principais características da Segurança Humana é uma abordagem direccionada para o mais básico conjunto de direitos humanos universais.

A Segurança Humana e os Direitos Humanos lidam com questões relacionadas com a violência e a pobreza, porém os Direitos Humanos incluem um conjunto de direitos mais amplos enquanto que a Segurança Humana serve mais como um instrumento para libertar as pessoas do “medo” e da “necessidade” (freedom from fear and freedom from want). A Declaração Universal dos Direitos Humanos inclui também necessidades básicas como o trabalho, a educação, a alimentação, a auto-determinação, e os cuidados de saúde. O mesmo documento proíbe a tortura, a escravatura, e a perseguição religiosa ou racial. A identificação, protecção e promoção desta abordagem baseada na “libertação do medo” e na “libertação da necessidade” é um dos objectivos da Segurança Humana, assim como dos Direitos Humanos. A evidência da conexão e interdependência destes dois conceitos é importante e frequentemente não é reconhecida entre decisores políticos ou a comunidade académica.

Observando o período da Guerra Fria, daqui emergiu a divisão entre os direitos civis e políticos (identificados com os EUA e os seus aliados) e uma segunda geração de direitos económicos, sociais e culturais (que apelava à União Soviética e aos seus aliados). Sucedeu-se também uma terceira e quarta geração de direitos colectivos e o direito à paz. As lacunas e os limites entre os tipos de direitos foram aprofundados e reflectiram frequentemente prioridades ideológicas. No período pós Guerra Fria, emergiu a tendência para juntar as diferentes gerações de direitos numa só. A Segurança Humana consolida esta posição ao reintroduzir a “indivisibilidade” dos diferentes tipos de Direitos Humanos, de forma orgânica e holística. Quando o foco conceptual está centrado no ser humano, e quando as questões históricas da Guerra Fria já não representam um fardo, a primeira e segunda geração de direitos emergem naturalmente em conjunto e com uma relevância prioritária. Porém a linguagem dos Direitos Humanos ainda 6

November 2001, p. 2-4.

RAMCHARAN, Bertrand, “Human rights and human security”, Disarmament Forum Strengthening Disarmament and Security, nº 1, 2004, p. 40.

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retém o resíduo ideológico dos debates conduzidos a nível internacional pelos diversos representantes políticos dos estados. Também pela sua importância na comunidade legal, o termo Direitos Humanos carrega obrigações legais. Assim, a linguagem da Segurança Humana é muitas vezes mais apelativa e pode ser utilizada em contextos sociais e políticos onde a linguagem dos direitos humanos iria encontrar uma forte oposição7. É também importante identificar a diferença entre Direitos Humanos e Segurança Humana. Os direitos humanos são direitos inalienáveis da pessoa individual vis-à-vis o estado. O regime internacional de direitos humanos, no seu sentido mais amplo, compreende o direito que surge dos tratados e do costume, bem como da declaração universal dos direitos humanos e dos principais convénios das Nações Unidas, da convenção sobre o genocídio, bem como dos instrumentos regionais sobre direitos humanos, complementados pelo trabalho de outros organismos internacionais, a Comissão das Nações Unidas sobre os Direitos Humanos e os seus procedimentos especiais, assim como a jurisprudência dos tribunais internacionais estabelecidos para a protecção dos direitos humanos.

Na sua essência, os Direitos Humanos são interesses protegidos pela lei. Ao contrário, a Segurança Humana, é a condição ou sentimento de segurança, uma abordagem holística. A palavra-chave em relação à Segurança Humana é a “ameaça” em relação ao que os Direitos Humanos não estão prioritariamente dedicados. O sentimento de ameaça pode ser o resultado da acção de actores estaduais ou não-estaduais, não dividindo assim entre esfera pública ou privada.

A Segurança Humana dedica-se também às necessidades humanas em qualquer parte do mundo, sejam essas necessidades alimentares, de saúde ou educação, ou a necessidade de assegurar a realização do potencial humano. Estas necessidades básicas, para além de fazerem parte do âmbito da Segurança Humana foram também reformuladas e enquadradas no âmbito dos Direitos Humanos. Ambos os conceitos são interdependentes e complementares: os Direitos Humanos fornecem a base conceptual e normativa para a Segurança Humana e ambos são a base para uma vida com dignidade, bem-estar e segurança. As violações dos Direitos Humanos são, muitas vezes, as causas de conflito, da insegurança e instabilidade, e neste sentido é um elemento central da Segurança Humana.

O respeito pelos direitos humanos promove também a harmonia das relações sociais e a segurança inter-social, estando assim directamente relacionado com o conceito de Segurança Humana8.

A Humanidade enfrenta inúmeros desafios no século XXI. Um deles relaciona-se com a questão das mentalidades, o que pode resultar em diferentes visões acerca dos princípios relacionados com os Direitos Humanos ou a Segurança ALKIRE, Sabina, “A Conceptual Framework for Human Security,” Center for Research on Inequality, Human Security and Ethnicity (CRISE), Queen Elizabeth House, University of Oxford, Working Paper #2, 2002, pp. 37-40.

8 OBERLEITNER, Gerd, “Human Security and Human Ritghts”, ETC Human Rights and Democracy Occasional Paper, Issue no. 8, June 2002, pp. 14-23.

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Humana. É assim importante analisar se esta diferença de mentalidades tem a sua causa em diferenças político-ideológicas, ou como alguns académicos e decisores políticos defenderam, a diferença surge da diversidade cultural, implicando que os direitos humanos não sejam um conceito universal e a Segurança Humana demasiado ampla e ineficaz. Outra força que parece estar na base da oposição a políticas centradas no ser humano é a abordagem centrada no estado-nação.

Porém, podem existir nexos de causalidade que comprovam a compatibilidade entre o interesse nacional e os valores fundamentais relacionados com a dignidade humana, a igualdade e a segurança do indivíduo.

3. O desafio de conciliar o interesse nacional e o paradigma humano.

O conceito de Segurança Humana representa uma importante mudança de paradigma na área da segurança, descredibilizando de certa forma a abordagem vestefaliana, centrada na concepção tradicional de segurança em volta do estadonação, e concentrando-se na segurança dos indivíduos e das comunidades locais.

Na actualidade, não existe ainda uma conclusão definitiva acerca do conceito teórico relativo à Segurança Humana. O Japão, o Canadá, a União Europeia, o PNUD e a academia, surgiram com importantes contribuições e definições experimentais relativamente a este conceito, variando entre um termo restrito para a prevenção da violência, e uma visão abrangente que propõe uma abordagem que engloba o desenvolvimento, os direitos humanos e a segurança tradicional. A utilidade da Segurança Humana como mudança de paradigma, dependerá de como é integrada e implementada na política externa dos estados9.

Na obra, “Realismo e Idealismo em Perspectiva Histórica”, Otto Pflanze tenta demonstrar que nenhum realista é um praticante puro da Realpolitik e completamente despreocupado com a ética ou a ideologia, assim como nenhum idealista é completamente indiferente ao poder10. Se observarmos a história diplomática da Europa, e as contribuições de Nicolau Maquiavel, o Cardeal Richelieu, Frederico, o Grande, e Immanuel Kant, é possível identificar um longo debate filosófico entre a ideia de monarquia universal e a teoria de equilíbrio de poderes. No entanto, se considerarmos outros autores mais recentes que analisaram o poder, e como aqueles que exercem o poder se preocupam ou não com valores éticos, é possível estabelecer nexos causais que podem oferecer respostas quanto à problemática que envolve a conciliação entre o interesse nacional e valores éticos ou universais. O conceito de Soft Power, um termo criado pelo professor Joseph Nye nos anos 1990, é uma importante contribuição neste sentido. De acordo com este autor, o soft power de um país reside em três dos seus recursos principais: a sua cultura, a legitimidade da sua política externa, e os TADJBAKASH, Shahrbanou; CHENOY, Anuradha M., Human Security: Concepts and Implications, New York: Routledge, 2007Shahrbanou Tadjbakash and Anuradha M. Chenoy, Human Security: Concepts and Implications, New York: Routledge, 2007, pp. 9-10.

10 PFLANZE, Otto, “Realism and Idealism in Historical Perspective”, in NOLAN, Cathan J. ed., Ethics and Statescraft - The Moral Dimension of International Affairs, Westport: Praeger, 2004.

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valores políticos que representa. Nye salientou que um governo que se comporta exemplarmente a nível doméstico e nas instituições internacionais, assim como na execução da sua política externa, e.g. através da promoção da paz e dos direitos humanos, irá consequentemente afectar fortemente as preferências dos outros. Neste contexto, os governos poderão atrair ou repelir os outros através do exemplo que dão na comunidade internacional.11 Existe assim uma importância crescente em relação às estratégias de soft power na política contemporânea. Os países que se tornam mais atractivos e criam mais recursos de soft power nesta era da informação, são os que conseguem interagir com múltiplos canais de comunicação. Outro pólo de atracção centra-se numa cultura dominante que é mais próxima das normas globais vigentes, e.g. o pluralismo, a democracia, os direitos humanos, a abertura e o respeito pela opinião de terceiros. Estes países são aqueles que beneficiarão das tendências que advêm da nova era da informação global, aumentando assim o seu nível de atractividade e maximizando também o seu poder na comunidade internacional.12 Este novo tipo de estratégia ao dispor da política externa dos estados é o resultado de um mundo onde a diplomacia pública poderá ser entendida como uma forma de influenciar audiências estrangeiras. Hans Tuch definiu a diplomacia pública como “o processo em que um governo tenta influenciar públicos estrangeiros, no sentido de os fazer compreender acerca das suas ideias e ideais, das suas instituições e cultura, assim como dos seus objectivos e das suas políticas nacionais”.13 Porém a diplomacia pública é muitas vez retratada como um fluxo de informação com um só sentido, essencialmente focada em mostrar os aspectos positivos do país a audiências estrangeiras. A nova diplomacia pública apresenta outra abordagem, sublinhando a importância da disseminação de informação e coordenação das relações com os média. Existe assim um diálogo mais construtivo com as audiências estrangeiras, o que se torna uma condição de sucesso para a política externa de um estado.14 Este diálogo, para ser mais atractivo, poderá subscrever normas internacionais e políticas centradas no ser humano, como é o caso dos Direitos Humanos e a Segurança Humana.

Outro conceito de grande relevância e alcance para os políticos da actualidade, é o nation-branding (a marca nacional). Embora este conceito sublinhe a importância do paradigma vestefaliano, poderá ser relevante para identificar como de um ponto de vista estritamente realista, poderá ser apelativo seguir políticas centradas no ser humano. A marca nacional de um estado é definida como “a exclusiva e múltipla combinação dos elementos que proporcionam a NYE, Joseph, Soft Power: The Means to Success in World Politics, New York: Public Affairs, 2005, pp.

11-13.

12 Idem, Ibidem, pp. 31-32.

13 TUVH, Hans, Communicating With the World: US Public Diplomacy Overseas, New York, St. Martin’s Press, 1990, p. 3.

14 MELISSEN, Jan, “The New Public Diplomacy: Between Theory and Practice”, in MELISSEN, Jan (ed.), The New Public Diplomacy, Soft Power in International Relations, Basingtoke: Palgrave Macmillan, 2007, p. 13.

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uma nação, um grau de diferenciação e relevância para todas as suas audiênciasalvo”.15 Entre os componentes que constroem a sua marca e identidade, podemos encontrar a ideologia promovida por um determinado país, e assim a manifestação da sua marca nacional, poderá ou não, estar em harmonia com o respeito pelos Direitos Humanos, o Desenvolvimento Sustentável, e o paradigma da Segurança Humana.16 Ao reconhecer este instrumento ao serviço da política externa de um estado, a marca nacional poderá conferir uma vantagem ou desvantagem relativa no quadro da competição que se desenrola no palco global e na comunicação com audiências estrangeiras.

Na interdependência entre o nível de atractividade de um estado, a promoção dos direitos humanos e a adesão ao paradigma da Segurança Humana, parece residir o nexo causal que poderá conciliar o interesse nacional de um estado e a adesão a políticas centradas no ser humano. A interligação entre estes, poderá ser mutuamente benéfica para uma determinada unidade política, e.g. o estado nação, assim como para o interesse geral da humanidade, independentemente das cores nacionais de cada país. Esta lógica poderá dar maior relevância à adesão a políticas centradas no ser humano, e contrariar as tendências de um mundo onde a divisão e segregação das diferentes populações é ainda sublinhada a favor do paradigma vestefaliano. É assim importante reconhecer que na formulação da política externa de um estado, a valorização dos Direitos Humanos e da Segurança Humana, poderá ser fundamental para aumentar o nível de atractividade e influência desse mesmo estado na comunidade internacional.

Adoptar estratégias de Soft Power ou Nation-branding poderão resultar em políticas que beneficiem mutuamente uma comunidade, e.g. o estado-nação, e a humanidade em geral. A promoção do paradigma da Segurança Humana poderá mudar para sempre a forma de fazer política internacional. O Japão, o Canadá, ou a Noruega, tentaram incorporar este paradigma na sua política externa, embora este conceito esteja ainda a ser debatido e definido nas Nações Unidas. Independentemente do seu carácter semi-utópico, continua a ser uma importante referência ao dispor dos lideres políticos, e que deverá ser tido em conta num mundo cada vez mais globalizado e interdependente.

4. Os Direitos Humanos, a Segurança Humana e a política externa do Japão no contexto da um novo plano geo-estratégico da Ásia na política internacional.

O século XXI testemunha hoje, a reformulação da agenda da política externa dos estados, que agora sublinha a centralidade da Ásia como o novo epicentro geo-estratégico da política internacional. O pivô asiático mostra que a maioria dos estados acredita que o centro de gravidade da política externa, da segurança e defesa, e dos interesses económicos está a ser transferido para a Ásia, e assim a estratégia e prioridades dos estados necessita de ser ajustada em DINNIE, Keith, Nation Branding – Concepts, Issues, Practice, Oxford, Elsevier, 2009, p. 15.

16 Idem, Ibidem, p. 44.

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conformidade. O continente Asiático é a área mais populosa do mundo e a que está em fase de maior crescimento económico. Foi com base nesta análise que a administração Obama conduziu as negociações para a criação da Parceria TransPacífico e tornou as nações asiáticas o foco central da National Export Initiative.

Um crescente volume de comércio flui através da região da Ásia-Pacífico (em particular através do Estreito de Malaca e do Mar do Sul da China), o que reforça o interesse e o investimento dos EUA a nível securitário na região, e o que levou também à expansão das forças militares das nações asiáticas, particularmente da China. Para muitos analistas e assessores da actualidade, a atenção está focada na região da Ásia-Pacífico. Uma falha nesta avaliação poderá convidar em especial a China, a moldar a região de forma autista. A crescente instabilidade na região que advém da mudança das correlações de poder provocada pela emergência da China e da Índia, resulta também num crescente potencial para o conflito e insegurança da região. Na verdade, são muitos aqueles que defendem que os custos da inacção podem ultrapassar os custos e os riscos de uma acção determinada na região.17 Outra das preocupações da sociedade internacional e dos poderes do status quo, como é o caso dos EUA ou do Japão, é o crescente poder normativo da China e de outros estados autoritários. A visão preferencial da China relativamente às relações internacionais assenta no declínio da ordem liberal de influência “ocidental”, com particular atenção aos estados que foram sujeitos a relações condicionais com as potências ocidentais ou com instituições financeiras internacionais.18 Em termos normativos, a China sublinha a importância do princípio da soberania e dos valores asiáticos. A fonte mais provável para o conceito de valores asiáticos emergiu de Singapura, um país que combina uma cultura euro-asiática e uma população etnicamente mista, mas predominantemente chinesa. A noção de valores asiáticos sublinha, entre outros princípios, que apenas uma liderança forte e estável poderá manter a paz entre a comunidade, e que um governo autoritário, que gere políticas firmes e promove a estabilidade social, é uma condição necessária para o crescimento económico. Portanto, sob a bandeira do Confucionismo, a noção de governo autoritário foi trazida à luz da comunidade internacional em contraste com as práticas modernas sobre Direitos Humanos.19 Este modelo de desenvolvimento está a ser promovido em África através do Beijing Consensus e da Estratégia de Ajuda ao Desenvolvimento da China (China Aid), dando prioridade à autoridade do estado, ao controlo central, à disciplina social, e menos atenção ao desenvolvimento de instituições democráticas.

MANYIN, Mark E. (coord.), “Pivot to the Pacific? The Obama Administration’s ‘Rebalancing’ Toward Asia”, CRS Report for the Congress, March 28 2012, [http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/ R42448.pdf], Consultado em 10 de Julho de 2012, pp. 6-7.

18 BRESLIN, Shaun, “The Soft Notion of China’s Soft Power”, Chatham House - Asia Programme Paper: ASP PP 2011/03, February 2011, [http://www.chathamhouse.org/sites/default/files/public/ Research/Asia/0211pp_breslin.pdf], Consultado em 20 de Julho de 2012, pp. 11-13.

19 DE BARY, William Theodore, Asian Values and Human Rights: A Confucian Communitarian Perspective, Cambridge: Harvard University Press, 1998, pp. 2-3.

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O conceito de valores asiáticos foi já desafiado por Amartya Sen. O autor sublinhou a impossibilidade de destacar a Ásia como uma unidade coesa e singular, pois abriga grande diversidade cultural, étnica e de nacionalidades. O Confucionismo é muitas vezes descontextualizado ou mal-interpretado e está longe de ser a única influência em termos de valores e princípios no continente asiático. O budismo e o hinduísmo exerceram também um papel fundamental nesta matéria e este facto não pode ser desprezado ao analisar o sistema de valores presente na cultura e nos países asiáticos. Amartya Sen conclui que “os chamados valores asiáticos que são invocados para justificar o autoritarismo não são especialmente asiáticos em qualquer dos sentidos. Nem é tampouco fácil ver como poderiam se tornar uma causa asiática contra o ocidente, pela mera força da retórica (...) A questão da liberdade e dos valores asiáticos é de uma importância fundamental e muitas vez ganha um papel instrumental. Esta questão é importante na Ásia ou em qualquer outro lugar. (...) Leituras autoritárias dos valores asiáticos que estão crescentemente a ganhar adeptos, não sobrevivem ao escrutínio. A tese de uma grande dicotomia entre valores asiáticos e valores europeus pouco acrescenta à nossa compreensão e muito acrescenta à confusão acerca da base normativa sobre a liberdade e a democracia.”20 A política externa japonesa surge como um importante caso de estudo, ao considerar a problemática dos valores asiáticos versus os Direitos Humanos no contexto de uma emergente nova ordem global. A estrutura conceptual que opera sobre a visão japonesa contemporânea acerca dos Direitos Humanos parece estar liberta de qualquer relativismo e sublinha o seu carácter universal. A Segurança Humana aparece também como parte integrante da política externa do Japão, que tem sido um actor crucial na promoção e aplicação deste conceito.

Os valores políticos fundamentais do Japão estão expressos na presente constituição: “Nós, o povo japonês, desejamos a paz para sempre e estamos profundamente conscientes dos elevados ideais que controlam as relações humanas, e determinámos que iremos preservar a nossa segurança e existência, confiando na justiça e na fé dos povos do mundo que amam a paz. Nós desejamos ocupar um lugar de honra na sociedade internacional, lutando para sempre pela preservação da paz, a eliminação da tirania e da escravatura, da opressão e da intolerância. Reconhecemos que todos os povos do mundo têm o direito a viver em paz, libertos do medo e da necessidade”.21 O preâmbulo da constituição do Japão sublinha claramente a importância dos Direitos Humanos e da Segurança Humana. O artigo 9º, sublinha o compromisso com o pacifismo, através da renúncia do país a fazer a guerra.

Uma exclusividade do Japão quando comparado com todos os outros estados da sociedade internacional: “Aspirando de forma sincera à paz internacional baseada 20

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SEN, Amartya, Human Rights and Asian Values, New York: Carnegie Council on Ethics and International Affairs, 1997, p. 30-31.

JAPAN, Constitution, May 3, 1947, [http://www.kantei.go.jp/foreign/constitution_and_ government_of_japan/constitution_e.html], Consultado em 28 de Julho de 2012.

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na justiça e na ordem, o povo japonês, renúncia para sempre à guerra como um direito soberano da nação, e à ameaça do uso da força como meio de resolução de contendas internacionais. No sentido de atingir o objectivo do parágrafo anterior, as forças terrestres, marítimas e aéreas, assim como outro potencial de guerra, nunca será mantido. O direito à beligerância do estado não será reconhecido.22 Finalmente, o artigo 11º sublinha de novo a importância dos Direitos Humanos, no contexto da estrutura legal do Japão: “O povo não deverá ser impedido de desfrutar qualquer dos Direitos Humanos fundamentais. Estes Direitos Humanos fundamentais garantidos pela Constituição deverão ser outorgados ao povo, desta e de futuras gerações, como direitos eternos e invioláveis”.23 A implementação de uma agenda para a Segurança Humana na estratégia de política externa do Japão sublinha o respeito pelos compromissos expressos no seu documento constitutivo. Após o relatório do PNUD de 1994 ter mudado o discurso internacional em questões de segurança, o Japão foi um dos países que apoiou a nova estrutura conceptual em volta do conceito de Segurança Humana. Em 1995, o Primeiro Ministro Tomiichi Murayma despoletou o primeiro envolvimento do Japão com o conceito de Segurança Humana, ao mencionar o “desenvolvimento social centrado no ser humano”, no discurso que proferiu na Cimeira Mundial das Nações Unidas para o Desenvolvimento Social, em Copenhaga.24 Porém, a figura central na implementação do conceito foi o Primeiro-Ministro Obuchi Keizo (1998). A primeira intenção expressa no sentido de adoptar a Segurança Humana como um conceito chave teve lugar depois dos efeitos da crise económica asiática de 1997. Muitos foram os estados asiáticos severamente afectados e o Japão não conseguiu escapar ao impacto negativo da crise na região. O esforço inicial de Obuchi relativamente à Segurança Humana ocorreu na assinatura em Ottawa da Convenção sobre a Proibição da Utilização, Produção, Armazenagem e Transferência de Minas Anti-pessoal e sobre a sua Destruição. A decisão de Obuchi em fazer com que o Japão aderisse à campanha internacional contra as minas anti-pessoais tornou-se o ponto de partida do seu esforço em promover a Segurança Humana.25 Posteriormente, em Dezembro de 1998, ao discursar em Tóquio, no “Diálogo Intelectual para a Construção do Futuro da Ásia”, Obuchi utilizou um novo termo na língua japonesa “ningen anzenhosho”, que literalmente significa Segurança Humana.26 No mesmo ano, num discurso intitulado “Para a Criação de um Futuro Brilhante para a Ásia”, Idem, art. 9.

Idem, art. 11.

24 MURAYAMA, Tomiichi, UN Speech by Prime Minister Tomiichi Murayama, at the UN World Summit for Social Development, March 1995, Copenhagen, [http://www.un.org/documents/ga/ conf166/gov/950311074922.htm], Consultado em 15 de Julho de 2012.

25 EDSTRÖM, Bert, “Japan and Human Security – The Derailing of a Foreign Policy Vision”, Asia Paper – Institute for Security & Development Policy, March 2011, pp. 9-10.

26 OBUCHI, Keizo, Speech by Prime Minister Keizo Obuchi at “Intellectual Dialogue on Building Asia’s Tomorrow”, Tokyo, Japan, December 2, 1998, [http://www.jcie.or.jp/thinknet/ tomorrow/1obuchi.html], Consultado em 10 Julho de 2012).

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proferido na Cimeira ASEAN+3, Obuchi ofereceu a sua visão para a Ásia do século XXI: “um século de paz e prosperidade construído sobre a dignidade humana”, e propôs também a criação de um Fundo para a Segurança Humana nas Nações Unidas.27 A partir deste momento, a Segurança Humana foi incorporada na política externa japonesa e o governo do Japão desenvolveu numerosas iniciativas relacionas com este conceito.

O Primeiro-Ministro Yoshiro Mori, sucessor de Obuchi, viu a Segurança Humana tornar-se um dos “pilares da diplomacia japonesa” e selou o compromisso de contribuir adicionalmente com 10 mil milhões de ienes destinados ao Fundo para a Segurança Humana. Mori anunciou também a intenção do Japão em “estabelecer um comité internacional sobre a Segurança Humana com a participação de líderes de opinião mundialmente conhecidos”, o que mais tarde se tornaria a Comissão sobre a Segurança Humana.28 No entanto, em Janeiro de 2003, assistiu-se a uma mudança de rumo na política sobre Segurança Humana do Japão, quando o Primeiro-Ministro Junichiro Koizumi declarou na Dieta que a estratégia de Ajuda ao Desenvolvimento iria ser implementada em áreas relativas à Segurança Humana. Esta mudança surgiu em Agosto do mesmo ano, com a reforma da política de Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD), tornando assim a Segurança Humana uma matéria com a função principal de auxiliar a estratégia de Cooperação e Desenvolvimento Internacionais do Japão, desqualificando-a da anterior centralidade na política externa do Japão, como Obuchi e Mori idealizaram. Esta nova estratégia pretendia igualmente reformar a política de APD do Japão e permeá-la à ideia da Segurança Humana.29 Recentemente, com a chegada do Partido Democrático do Japão ao poder, Tóquio tem vindo a reforçar o seu compromisso com os Direitos Humanos e a Segurança Humana, resultado dos desafios globais e regionais e a necessidade do Japão evidenciar os seus valores políticos. Na actualidade, a comunidade académica e os decisores políticos estão a recuperar o conceito de Segurança Humana e a promovê-lo a nível global. No livro azul da política externa japonesa de 2011, o compromisso é claro: “Garantir totalmente os direitos humanos e as liberdades fundamentais, que são valores universais, contribui para o estabelecimento de uma sociedade próspera e pacífica em qualquer país, e portanto para a paz e estabilidade da comunidade internacional. No sentido de generalizar a prática dos direitos humanos, as Nações Unidas enfatizaram as visões humanitárias (...) criando o Conselho dos Direitos Humanos, um órgão OBUCHI, Keizo, Speech by Prime Minister Keizo Obuchi entitled “Toward the Creation of a Bright Future for Asia” at the Institute for International Relations in Hanoi, Vietnam, December 16, 1998, [http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/asean/pmv9812/policyspeech.html], Consultado em 15 de Julho de 2012.

28 MORI, Yoshiro, Statement by Prime Minister Yoshiro Mori at the Millennium Summit of the United Nations, 7 September 2000 at the Untied Nations, [http://www.mofa.go.jp/policy/un/ summit2000/pmstate.html], Consultado em 20 de Julho de 2012.

29 EDSTRÖM, op. cit., p. 14.

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subsidiário da Assembleia Geral das Nações Unidas, (...) o Japão serviu como membro do Conselho dos Direitos Humanos desde a sua fundação e contribuiu positivamente para as suas actividades. Ao considerar as características e diversidades dos contextos históricos e culturais dos países de cada região, o Japão vai reforçar a sua política externa de forma a promover os direitos humanos de uma maneira mais aprofundada, fazendo a ligação entre os fora multilaterais como a ONU e os esforços bilaterais que incluem os diálogos sobre direitos humanos e a assistência ao desenvolvimento. Para gerir as questões anteriormente mencionadas, (...) o Japão sublinha o conceito de segurança humana, realçando as vidas e os meios de sustento de cada ser humano.”30 Em 2011, o governo japonês sublinhou também o princípio da “libertação da necessidade” (freedom from want), através da estratégia de APD: “O Japão contribuiu activamente para uma variedade de esforços pela comunidade internacional baseados em assegurar a paz e prosperidade da comunidade internacional, o que por sua vez apoiará a segurança e prosperidade do Japão.

A APD e outras formas de cooperação internacional são meios importantes para atingir esses fins. Ao trabalhar para o Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), o Japão avança esforços particularmente centrados nos campos da saúde e da educação, baseados no conceito de Segurança Humana.”31 Uma das principais preocupações do Japão tem sido a promoção de um entendimento comum, através da ONU, acerca do conceito da Segurança Humana. Em 2005, o documento final da Cimeira Mundial da ONU defendeu o debate sobre a definição final do conceito de Segurança Humana: “Nós valorizamos o direito das pessoas viverem em liberdade e dignidade, livres da pobreza e do desespero. Reconhecemos que todos os indivíduos, em particular os mais vulneráveis, têm direito à libertação do medo e à libertação da necessidade, com igualdade de oportunidades para desfrutar de todos os seus direitos e desenvolverem, na totalidade, o seu potencial humano. Para este fim, selamos nós o compromisso de debater e definir a noção de segurança humana na Assembleia Geral”.32 A “Responsabilidade de Proteger” (R2P) é mencionada noutra secção do documento, estabelecendo uma fronteira clara entre Segurança Humana e o conceito de R2P, em harmonia com a visão Japonesa sobre Segurança Humana (enquanto o Canadá e a Noruega defendem a visão oposta da integração dos dois conceitos).

Em Abril de 2012, um entendimento comum sobe a Segurança Humana foi apresentado no Relatório do Secretário-Geral da ONU: “(a) a segurança humana defende o direito das pessoas viveram em liberdade e dignidade, libertas da pobreza e da necessidade. Todos os indivíduos têm direito à libertação do medo e da necessidade, com igualdade de oportunidades para desfrutar os seus direitos e desenvolverem totalmente o seu potencial humano; (b) a noção de segurança JAPAN (MOFA), Diplomatic Bluebook 2011, Tokyo: Ministry of Foreign Affairs Japan, April 2011, p. 20.

Idem, Ibidem, p. 21.

32 UN General Assembly, 2005 World Summit Outcome (A/RES/60/1), 24 October 2005, p. 31.

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humana é distinta da responsabilidade de proteger e a sua implementação; (c) a segurança humana não implica a ameaça ou uso da força e é implementada com o respeito total pelos objectivos e os princípios estabelecidos na Carta das Nações Unidas, incluindo o respeito total pela soberania dos estados, a integridade territorial e a não-interferência em matérias essencialmente do âmbito da jurisdição interna dos estados; (g) a segurança humana reconhece a inter-ligação entre paz, desenvolvimento e direitos humanos, e considera da mesma forma, os direitos civis, políticos, económicos, sociais e culturais. Assim, a segurança humana aborda as ameaças à sobrevivência, ao sustento e à dignidade das pessoas de uma forma multidimensional e abrangente.”33 A promoção e implementação do conceito de Segurança Humana na agenda da política externa japonesa é o resultado da procura do governo do Japão por um conceito orientador que represente princípios universais. A segunda razão passa pelo apoio à implementação da estratégia de Ajuda Pública ao Desenvolvimento, onde a Segurança Humana poderá funcionar também como um conceito orientador. Em resumo, a Segurança Humana faz também parte da estratégia de Soft Power do Japão, clarificando quais são os valores políticos do Japão e contribuindo para a melhoria da reputação e influência do país no contexto da sociedade internacional.34 Da mesma forma, o envolvimento do Japão em questões de Direitos Humanos tem sido parte da estratégia de Tóquio para melhorar a imagem e atractividade do país na sociedade internacional. O Japão ratificou todas as convenções fundamentais sobre direitos humanos. Nomeadamente a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), a Convenção Internacional sobre Direitos Políticos e Civis (1966), a Convenção Internacional sobre Direitos Económicos, Sociais e Culturais (1966), a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (1965), a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (1979), e a Convenção sobre os Direitos da Criança (1989). Para além dos direitos individuais protegidos pela Constituição do Japão, estes tratados internacionais podem ser evocados perante os tribunais japoneses.35 O Japão tem também participado activamente na Comissão das Nações Unidas para os Direitos Humanos desde 1982, e tem também aumentado a sua contribuição para o Fundo Voluntário para os Serviços de Assessoria e Assistência Técnica, considerando uma forma de cooperação através da criação de sistemas legais e a consciencialização sobre os direitos humanos. Peritos japoneses têm contribuído para estas actividades, como membros da sub-comissão e do comité no campo dos direitos humanos. Para além disso, a contribuição anual do Japão para fundos da ONU sobre direitos humanos totaliza cerca de 1 milhão de dólares. Isto mostra o forte compromisso do Japão em matéria de direitos UN General Assembly, Report of the Secretary General (A/66/763), 5 April 2012, pp. 8-9.

Entrevista pessoal com diplomata do Japão, em Osaka, 27 Julho 2012.

35 HAYASHI, Toshihiko, Political Economy of Japan – Growth, Challenges and Prospects for a Well-Being Nation, Tokyo: The Society for the Promotion of The Open University of Japan, 2010, pp. 258-259.

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humanos, expresso também na sua estratégia de APD: “guiados pela crença que os direitos humanos são universais, o Japão expressa a sua preocupação com as violações neste domínio, chamando os países implicados a melhorarem a sua situação ao nível dos direitos humanos. O Japão dá atenção total a questões relacionadas com direitos humanos e esforça-se por promover a democracia, como base na Carta que define a estratégia APD do Japão. Quando qualquer melhoria nas situação humanitárias ou qualquer traço de democratização é reconhecido, o Japão incentiva à mudança através da ajuda ao desenvolvimento.

Quando a situação é claramente passível de uma acusação grave, o Japão revê o seu projecto de APD no país em questão.36 A política externa japonesa actual sublinha claramente a universalidade dos Direitos Humanos, desafiando assim a teoria dos “valores asiáticos”, como confirma o governo nipónico: “o Japão apoia fortemente as actividades no campo dos direitos humanos, acreditando que estes são universais.”37 Durante a sua permanência como membro do Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, o Japão continuou a dar importância à condução da diplomacia de acordo com valores universais como os direitos humanos e a democracia. Deu contribuições positivas no sentido de proteger e promover os direitos humanos através do apoio ao nation-building e assistência técnica. O governo de Tóquio pretende ver o país a ser eleito novamente em 2012, e servir o Conselho de Direitos Humanos, novamente em 2013, com o objectivo de contribuir para aprofundar a melhoria das situações humanitárias no mundo.38 Os mesmos compromissos foram de diversas maneiras mencionados nas declarações conjuntas entre os EUA e o Japão, no âmbito da sua aliança políticomilitar, “o Japão e os EUA partilham o compromisso com a democracia, o estado de direito e com a abertura em sociedade, com os direitos humanos, a segurança humana, e a economia de mercado livre, estes valores guiam o nosso esforço conjunto para abordar os desafios contemporâneos”.39 E para aqueles que ainda reclamam uma forte influência do Confucionismo na sociedade japonesa, seria da mesma forma importante, salientar a forte influência do budismo, do xintoísmo e da tradição espiritual taoista presente no Japão.40 As tradições espirituais como o budismo são centradas no ser humano e promovem o pensamento crítico, características com mais afinidades à democracia do que ao autoritarismo.

JAPAN (MOFA), Human Rights, [http://www.mofa.go.jp/policy/un/pamph2000_archive/ human.html] Consultado em 20 de Junho de 2012.

37 Idem, Ibidem.

38 YAMANE, Ryuje, Statement by Mr. Ryuji Yamane Parliamentary Senior Vice-Minister for Foreign Affairs of Japan High-level Segment of the Human Rights Council, Nineteenth Session, 28 February 2012, [http://www.mofa.go.jp/announce/svm/statement120228_2.html], Consultado em 20 de Junho de 2012.

39 JAPAN; US, United States-Japan Joint Statement: A Shared Vision for the Future, April 30, 2012.

40 SHIN, Doh Chull, Confucianism and Democratization in East Asia, New York: Cambridge University Press, 2012.

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Os factos acima mencionados testemunham que a incorporação dos direitos humanos e a segurança humana na política externa do Japão, salientam as diferença dos valores políticos do Japão e outros países asiáticos, como é o caso da China e da Coreia do Norte, assim como de Singapura, Malásia, Indonésia e Myanmar, embora estes últimos países têm recentemente efectuado reformas pró democráticas. Se existe a necessidade para a divisão no debate sobre direitos humanos ou segurança humana, essa divisão não deve ser feita entre “Ocidente vs. Oriente”, porém entre a dicotomia “Democracia vs. Autocracia”.

Os valores políticos do Japão estão claramente alinhados com as democracias liberais, apesar das características únicas da sua sociedade e cultura. A formulação da política externa japonesa é assim claramente influenciada por estes valores. A triangulação entre direitos humanos, segurança humana e pacifismo, confere à política externa japonesa um carácter único e uma estrutura híbrida, misturando elementos relacionados com o interesse nacional e outros elementos idealistas relacionados com princípios centrados no ser humano. Isto não só beneficia a reputação, imagem e o nível de atractividade do Japão, mas também de forma mais geral, a protecção internacional dos direitos humanos e a promoção de valores democráticos na sociedade internacional.

5. Conclusão Na actualidade, a ordem internacional desenvolve-se em direcção a uma “multipolaridade assimétrica”. O poder hegemónico norte-americano ainda prevalece, porém outros poderes assumem crescentemente um papel incontornável e fundamental no sistema internacional, e por ordem de razão ganham maior capacidade de participação na definição das normas que regulam a relação entre os estados na política internacional. Entre estes poderes emergentes, países autocráticos como a China, sublinham a importância do princípio da soberania e da teoria dos valores asiáticos, relegando a protecção internacional dos direitos humanos para um lugar de menor relevância. Ao mesmo tempo, a Ásia está a tornar-se o centro geo-estratégico da política internacional, enquanto muitos dos países da região, como Singapura, Indonésia ou Myanmar ostentam o mesmo relativismo cultural acerca dos Direitos Humanos. É assim importante, sublinhar o papel de potências como o Japão no contexto asiático, na defesa do liberalismo e de valores universais centrados no ser humano.

Desde os anos 1990, um novo paradigma de segurança, baseado na noção da “libertação do medo” e da “libertação da necessidade” para todos, sem qualquer preconceito associado à nacionalidade, atraiu o interesse, a aprovação e a crítica de académicos e decisores políticos. A Segurança Humana tornouse um importante instrumento para os estados e as organizações internacionais, no sentido de implementar políticas cada vez mais centradas no ser humano. A relação entre Direitos Humanos e Segurança Humana parece ser complementar e indivisível, ambos os conceitos são fundamentais para assegurar a protecção da dignidade humana num mundo onde se assiste a uma transferência de poder

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a nível global, que provavelmente irá despoletar novos desafios e ameaças no âmbito da segurança.

O século XXI está assim a testemunhar a reformulação da política externa dos estados, salientando a centralidade da Ásia na política internacional. O caso de estudo do Japão assume particular relevância neste contexto e quanto à dicotomia dos valores asiáticos versus os direitos humanos, numa emergente nova ordem internacional.

Os valores políticos do Japão expressam o carácter único da sua constituição pacifista, e estão claramente alinhados com a protecção dos direitos humanos e com a defesa do seu carácter universal. O Japão foi também um actor crucial na defesa do conceito intelectual da segurança humana e na sua implementação, através do apoio financeiro ao Fundo das Nações Unidas para a Segurança Humana, do estabelecimento de uma Comissão sobre Segurança Humana, e da revisão da sua carta de Ajuda Pública ao Desenvolvimento tendo a Segurança Humana como linha de orientação. A formulação da política externa do Japão é assim claramente influenciada por estes valores. A triangulação entre Direitos Humanos, Segurança Humana e Pacifismo, dá à sua política uma carácter único e uma estrutura híbrida, combinando elementos realistas relativos ao interesse nacional, e elementos idealistas relacionados com princípios centrados no ser humano e na paz. Isso não só beneficia a imagem, reputação e atractividade do Japão, mas também eventualmente, a protecção internacional dos direitos humanos e a promoção dos valores democráticos liberais dentro da sociedade internacional.

O caso de estudo do Japão dá-nos o testemunho do nexo causal entre o interesse nacional, os direitos humanos e a segurança humana. A sua interdependência pode ser mutuamente benéfica, do ponto vista humanista ou na perspectiva vestefaliana. Estas ligações mostram também a relevância das políticas centradas no ser humano, no contexto de um mundo crescentemente multipolar, onde a divisão, o parcelamento e a segregação entre as pessoas poderá ser salientada a favor do nacionalismo exacerbado e da tentação autocrática. Hoje, parece ser ainda fundamental assegurar e promover a dignidade individual e a paz, através dos direitos humanos e da segurança humana, satisfazendo também o impulso realista ao utilizar estas políticas nas estratégias nacionais de soft power ou nation-branding. Em última análise, a promoção do paradigma centrado no ser humano, poderá resultar numa vitória para o estado nacional e simultaneamente beneficiar o interesse geral da humanidade. A capacidade normativa das unidades políticas do sistema internacional é um recurso fundamental num momento de mudança e reorganização da distribuição de poder a nível global.

Apesar do carácter anárquico da ordem internacional, Aristóteles disse que “lei é ordem, e uma boa lei resulta numa boa ordem”, neste sentido a estrutura legal internacional, independentemente da sua eficácia, necessita de continuar a abordar e a privilegiar o respeito pela dignidade humana. O Japão e o carácter único da sua política externa e de segurança e defesa, pode tornar-se um actor

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fundamental se sublinhar a exclusividade dos seus valores políticos, isto no contexto da nova centralidade da Ásia Oriental na política internacional.

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GOVERNO DA SEGURANÇA DA INFORMAÇÃO: UMA ABORDAGEM À REALIDADE EMPRESARIAL PORTUGUESA

Joaquim António Casaca Professor Auxiliar no ISLA Campus Lisboa joaquim.casaca@lx.isla.pt Manuela Faia Correia Professora Associada da Universidade Lusíada de Lisboa mcorreia@lis.ulusiada.pt

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Governo da segurança da informação: uma abordagem à realidade empresarial..., pp. 147-174

Resumo A protecção dos activos de informação das organizações é conseguida através de uma estratégia e políticas de segurança que permitam, entre outros factores, gerir e avaliar os riscos da segurança, alocar correctamente os recursos e estar em conformidade com as leis, regulamentos e políticas de segurança. O governo da segurança da informação é o processo de gestão mais adequado para garantir que a informação esteja protegida de ameaças à sua confidencialidade, integridade e disponibilidade.

Este artigo tem como objectivo primordial conhecer a importância que as empresas portuguesas atribuem ao facto de estarem em conformidade com as normas e regulamentos sobre a segurança da informação; qual o seu nível de conhecimento das normas e regulamentos existentes; saber se as empresas portuguesas possuem um programa de segurança da informação e qual a sua percepção sobre a estratégia adoptada na protecção dos seus activos informacionais e a forma como os recursos (humanos e técnicos) são afectos a essa estratégia. Esta investigação foi realizada com base num inquérito junto de 156 empresas.

Os resultados mostram que as empresas portuguesas estão pouco sensibilizadas para as questões relacionadas com o governo da segurança da informação e que a sua maioria não conhece as principais normas e regulamentações que suportam os programas de segurança da informação.

Concluiu-se, ainda, que os principais elementos do governo da segurança da informação não estão presentes na acção global da gestão executiva dessas empresas.

Palavras-chave: segurança da informação, governo segurança da informação, modelos segurança da informação, conformidade, normas e regulamentos.

Abstract The protection of organizational information assets of is achieved through a strategy and security policies which in turn allow to manage and evaluate the security risks, the proper allocation of resources and the compliance with

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Joaquim António Casaca / Manuela Faia Correia

laws, regulations and security policies. The information security governance is the most appropriate management process to ensure that the information is protected from threats to its confidentiality, integrity and availability.

This article objectives are to reveal the importance that compliance with information security rules and regulations assumes to Portuguese companies and what is their level of knowledge of existing rules and regulations and to know if Portuguese companies have an information security program and their perception of the strategy to protect their assets and how informational resources (human and technical) are allocated to this strategy. This research was based on a survey to 156 companies.

The results show that Portuguese companies are aware of some issues about the information security governance and that the majority do not know the main rules and regulations that support the information security programs. It was concluded, that the main elements of information security governance are not present in the overall action of the executive management of these companies.

Keywords information security, information security governance, information security models, compliance, regulations and standards.

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Governo da segurança da informação: uma abordagem à realidade empresarial..., pp. 147-174

Introdução Até muito recentemente, a preocupação com a protecção dos activos informacionais das empresas tem estado focalizada nos SI/TIC e não na própria informação, fazendo com que a segurança dos SI/TIC fosse circunscrita à segurança da informação dentro dos limites do domínio tecnológico da infraestrutura de rede (ITGI, 2006).

A informação é um componente indispensável na condução do negócio da maioria das organizações (Knapp & Marshall, 2007). As organizações actuais já não são caracterizadas pelos seus activos físicos, mas por pessoas que criam, processam e distribuem informação (Dhillon & Backhouse, 2000). A informação é a base dos processos de negócio e o meio de obter vantagem competitiva sobre a concorrência, tornando-se, assim, um activo crítico no desempenho das organizações e, como tal, deve ser protegido adequadamente (von Solms & von Solms, 2006).

Enquanto a segurança dos SI/TIC diz respeito à segurança da tecnologia, a segurança da informação trata, por um lado, os riscos, benefícios e processos relacionados com a informação e, por outro lado, com todos os aspectos da informação (falada, escrita, impressa, electrónica ou baseada em qualquer outro meio) e do seu tratamento (criação, transporte, armazenamento e destruição), enquadrando todos os processos da informação, físicos e electrónicos, envolvendo, não só pessoas e tecnologia, como também, relações com parceiros, clientes e terceiros (ITGI, 2006).

A crescente dependência das organizações na sua informação e nos sistemas que a tratam (recolha, processamento, armazenamento e distribuição), juntamente com os riscos, benefícios e oportunidades que os recursos informacionais apresentam, fazem com que o governo da segurança da informação seja um factor cada vez mais crítico na governação global e, segundo Krehnke (2007), esteja essencialmente focado em acrescentar valor e mitigar os riscos relativos à segurança da informação. Se a informação é um recurso crítico e fundamental para o futuro das organizações, então a sua protecção deve ser uma tarefa da administração e as actividades da segurança da informação devem ser integradas e constituir-se como parte integrante do governo da organização (Pironti, 2006; Poore, 2007; von Solms & von Solms, 2006).

Apesar de muitas organizações adoptarem uma abordagem à segurança

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da informação centrada na tecnologia (Caralli & Wilson, 2004), a segurança da informação passou de um problema técnico, da responsabilidade da direcção de sistemas de informação, a um problema do negócio (Caralli, 2004) e da governação, a qual é responsável por garantir que “as actividades apropriadas da segurança da informação estão sendo executadas de modo a que os riscos sejam reduzidos de forma apropriada e os investimentos da segurança da informação sejam direccionados adequadamente” (Fitzgerald, 2007, p. 16). Estas actividades requerem o envolvimento efectivo da gestão para avaliar as ameaças e definir as respostas a essas ameaças (von Solms, 2001a; National Cyber Security Summit Task Force [NCSSTF] 2004; Knapp & Marshall, 2007). Se, porventura, este envolvimento da gestão não se verifique e a responsabilidade pela segurança da informação for delegada num nível organizacional que careça de autoridade, responsabilidade e de recursos para actuar em conformidade com os objectivos, assistir-se-á a um completo falhanço da implementação de uma política eficaz da segurança da informação na organização (Allen, 2005).

Em função do exposto, é importante conhecer: 1. Qual a importância que as empresas portuguesas atribuem ao facto de estarem em conformidade com as normas e regulamentos sobre a segurança da informação e qual o seu nível de conhecimento das normas e regulamentos existentes; 2. Se as empresas portuguesas possuem um programa de segurança da informação e qual a sua percepção sobre a estratégia adoptada na protecção dos seus activos informacionais e a forma como os recursos (humanos e técnicos) são afectos a essa estratégia.

Complementarmente, pretende-se analisar se a dimensão e o tipo de empresa têm alguma relação com a existência (ou não) de incidentes de segurança, com o facto das empresas terem implementado (ou não) um programa de segurança da informação e com a obrigatoriedade (ou não) de respeitarem uma determinada norma ou regulamento sobre a segurança da informação.

Para tentar responder a estas questões, este artigo faz uma breve resenha da literatura relevante nesta matéria, abordando os aspectos sobre as características do governo da segurança da informação, os modelos mais importantes na implementação de uma política de segurança da informação e os modelos de maturidade utilizados para avaliar essas políticas. De seguida procede-se à análise dos dados recolhidos em função dos objectivos atrás enunciados e, por último, discutem-se os resultados e apresentam-se as principais conclusões.

Características do Governo da Segurança da Informação O governo da segurança da informação pode ser definido como um subconjunto do governo da organização que “providencia orientação estratégica, assegura que os objectivos são alcançados, gere os riscos de forma apropriada, utiliza os recursos organizacionais de modo responsável e monitoriza o sucesso ou falhanço do programa de segurança da organização” (ITGI, 2006, p. 17),

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Governo da segurança da informação: uma abordagem à realidade empresarial..., pp. 147-174

garantindo-se, desta forma, a execução das seguintes funções (Moulton & Coles, 2003): • responsabilidades e práticas da segurança; • estratégias e objectivos para a segurança; • gestão e avaliação dos riscos; • gestão dos recursos da segurança; • conformidade com a legislação, regulamentos e políticas de segurança.

Para Westby e Allen (2007), o governo da segurança da informação está alicerçado num conjunto de 14 actividades, integradas em quatro categorias distintas, como apresentado no Quadro 1.

Quadro 1: Categorias e actividades do governo da segurança da informação.

Categoria

Actividade • Definir a estrutura de governo.

Estrutura

• Atribuir papéis e responsabilidades, definindo linhas de comunicação.

• Desenvolver políticas de alto nível.

• Inventariar activos de informação.

Activos e Responsabilidades

• Desenvolver e actualizar descrições dos sistemas.

• Definir e actualizar a propriedade e custódia dos activos.

• Designar responsabilidades de segurança e segregação de deveres.

• Determinar e actualizar requisitos de conformidade.

Conformidade

• Mapear activos com a tabela de autoridade.

• Mapear e analisar os fluxos de informação.

• Realizar avaliação de ameaças, vulnerabilidades e risco.

Avaliação e Estratégia

• Determinar critérios operacionais.

• Desenvolver e actualizar plano de gestão de risco.

• Desenvolver e actualizar estratégia de segurança da organização.

Fonte: Adaptado de Westby e Allen (2007).

Uma execução adequada destas funções permite obter um conjunto de benefícios do governo da segurança da informação, que para o ITGI (2006) se podem resumir a:

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• redução da incerteza das operações do negócio através da redução dos riscos relacionados com a segurança da informação para níveis aceitáveis pela organização; • optimização da utilização dos recursos escassos de segurança; • eficiente e efectiva gestão do risco, melhoria de processos e resposta rápida a incidentes de segurança; • garantia da implementação de uma eficaz política de segurança da informação e conformidade da mesma com leis e regulamentos; • garantia de que as decisões críticas não são tomadas com base em informação defeituosa.

Por outro lado, o governo da segurança da informação deve estar alinhado com o governo dos SI/TIC, para que, segundo Doherty e Fulford (2006), se possa assegurar que as acções resultantes do planeamento estratégico dos SI/TIC não sejam comprometidas por problemas com a sua segurança, o que implica a revisão ou modificação da política de segurança da informação sempre que seja definida uma nova estratégia dos SI/TIC ou se verifique uma alteração da estratégia já implementada.

Modelos de Governo da Segurança da Informação Para a maioria das organizações, a implementação de uma efectiva política de governo da segurança da informação é uma actividade fundamental, dado que, de uma forma geral, as acções sobre segurança da informação são fragmentadas e de natureza táctica, i.e., sem direcção da gestão (ITGI, 2008). Existem diversos modelos para desenvolver um governo da segurança da informação, devendo cada organização adoptar aquele que melhor se adapte às suas necessidades e objectivos.

A Figura 1 apresenta o modelo de governo da segurança da informação proposto pelo ITGI (2006), o qual assenta nas seguintes características: • uma metodologia para a gestão do risco da segurança da informação; • uma estratégia de segurança alinhada com os objectivos do negócio e dos SI/TIC; • uma estrutura organizacional adequada; • políticas de segurança que tratem de todas as questões da estratégia, controlo e regulação; • um conjunto de normas de segurança para cada política para assegurar que os procedimentos e orientações estão em conformidade com a política; • institucionalização de processos de monitorização para assegurar conformidade e providenciar informação sobre a mitigação dos riscos; • um processo que assegure avaliação contínua e actualização das políticas de segurança, normas, procedimentos e riscos.

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Figura 1: Modelo para o governo da segurança da informação.

Administração

Estratégia do Negócio

Objectivos Organizacionais

Comité de Segurança e Gestão Executiva

Gestão do Risco / Estratégia da Segurança da Informação

Requisitos de Segurança

Gestor Segurança da Informação / Comité de Segurança

Planos de Acção da Segurança, Políticas, Normas

Programas de Segurança

Implementação

Objectivos de Segurança Controlo / Métricas Informação Análise de Tendências

Fonte: ITGI (2006, p. 19).

O NCSSTF (2004) propõe um modelo de governo da segurança da informação composto pelas seguintes áreas de governo: • autoridade e funções da administração, gestão executiva e gestão intermédia; • responsabilidades de todos os empregados e utilizadores; • unidade organizacional para o programa de segurança; • unidade organizacional de prestação de informação; • avaliação do programa de segurança da informação.

Como forma de implementar este modelo de governo, o NCSSTF recomenda a utilização do modelo IDEAL (Initiating, Diagnosing, Establishing, Acting, Learning), desenvolvido pelo SEI/CMU, o qual apresenta uma abordagem para a melhoria contínua, definindo os passos necessários para que seja possível obter um programa de melhoria bem sucedido. O Quadro 2 apresenta as cinco fases e as 15 actividades que compõem este modelo.

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Quadro 2: Fases e actividades do modelo IDEAL. Fase

Designação

Actividades • Estímulos para a mudança.

Planear os alicerces para um esforço de melhoria de sucesso.

Iniciar

• Definir o contexto.

• Constituir patrocínio.

• Mapear infra-estruturas.

Diagnosticar

Determinar

Determinar onde se está e para onde se pretende ir.

Desenvolver um plano de trabalho detalhado.

• Características actuais e estados desejados.

• Desenvolver recomendações.

• Definir prioridades.

• Desenvolver abordagem.

• Planear acções.

• Criar solução.

Realizar o trabalho de acordo com o planeado nas fases anteriores.

Actuar

• Testar solução.

• Refinar solução.

• Implementar solução.

Rever o que foi realizado e determinar como implementar melhorias de forma mais eficiente no futuro.

Aprender

• Analisar e validar.

• Propor acções futuras.

Fonte: Gremba e Myers (1997).

Partindo do conceito de governo da segurança da informação anteriormente descrito, von Solms e von Solms (2006) apresentam um modelo, que denominam de “Ciclo Dirigir-Controlar”, transversal a todos os níveis da organização e parte integrante e fundamental do governo da segurança da informação, conforme representado na Figura 2.

Este modelo baseia-se no princípio de que compete à gestão dirigir e controlar a organização, i.e., fornecer orientação estratégica através de políticas, normas e procedimentos para o funcionamento da organização e assegurar que a organização está em conformidade, não só com as Administração Gestão Executiva leis nacionais ou sectoriais, Directivas mas também com as políticas, normas e procedimentos Políticas definidos internamente.

Gestão GI R RI DI

Figura 2: Modelo “Ciclo Dirigir-Controlar”.

R

LA

EXECUÇÃO

RO

NT

Procedimentos

156

Intermédia

CO

Normas Internas

Gestão Operacional

Fonte: von Solms e von Solms (2006, p. 409).

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Nos modelos atrás referidos, todos, sem excepção, apresentam uma única estrutura organizacional responsável pela implementação e controlo da política estratégica da segurança da informação não manifestando, contudo, qualquer necessidade de segregação de funções ao nível da realização das tarefas e do respectivo controlo.

Todavia, S. H. von Solms (2005) advoga que o governo da segurança da informação deve ser decomposto em duas funções distintas: gestão operacional da segurança da informação e a gestão da conformidade da segurança da informação, cada uma delas suportada numa estrutura organizacional distinta, na medida em que uma é responsável pela execução das actividades técnicas e não técnicas relacionadas com a implementação dos controlos, políticas e procedimentos de segurança e, a outra, é responsável pela monitorização e avaliação da conformidade dos controlos implementados.

Para Poole (2006) um modelo efectivo da segurança da informação é aquele que combina o melhor do CobiT e da ISO 177991, pois permite alcançar os objectivos da organização em matéria de governação empresarial, concentrandose no controlo e na responsabilização, como apresentado na Figura 3.

Figura 3: Modelo de controlo do governo da segurança da informação.

Sistema de Controlo do Governo da Informação

Controlos da Segurança da Informação

Controlos dos SI/TIC

COBIT

PO

AI

ES

MA

Sistema de Gestão dos Sistemas e Tecnologias de Informação

Segurança da Informação (ISO 17799)

Sistema de Gestão da Segurança da Informação (ISO 27001)

Gestão do Risco da Informação

Legenda: PO – Planeamento e Organização; AI - Aquisição e Implementação; ES – Entrega e Suporte MA - Monitorização e Avaliação

Fonte: Poole (2006, p. 3).

1

Esta norma veio dar origem à ISO/IEC 27001 (designação que foi utilizada no inquérito às empresas).

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Por seu lado, B. von Solms (2005) defende que estas duas normas são complementares e que se as empresas as usarem em conjunto podem obter sinergias, apontando, no entanto, vantagens e desvantagens na utilização de cada uma delas, sintetizadas no Quadro 3.

Quadro 3: Vantagens e desvantagens do CobiT e ISO 17799.

Norma CobiT

ISO 17799

Vantagem

Desvantagem

Segurança da informação é integrada num modelo vasto de governo dos SI/TIC, composto por 33 processos.

Nem sempre é muito detalhado em termos de “como” executar determinadas tarefas.

Muito detalhado e fornece mais orientação em “como” realizar as tarefas

Norma isolada e não integrada num modelo mais vasto de governo dos SI/ TIC.

Fonte: Adaptado de B. von Solms (2005).

O Quadro 4 apresenta os modelos e as normas mais importantes que poderão servir de base para um efectivo governo da segurança da informação.

Quadro 4: Modelos e normas para implementação do governo da segurança da informação.

Modelo / Norma

Aplicação

ISO 17799

Internacional

Gestão da segurança da informação.

Gestão das práticas de segurança da informação.

CobiT

Internacional

Controlo e segurança de TIC.

Objectivos de controlo para a segurança de TIC e processos de controlo.

ITIL

Internacional

Gestão de serviços de TIC.

Serviços de TIC e práticas de gestão de operações que contribuem para a segurança.

ISF – The Standard

Internacional

Segurança da informação.

Práticas de segurança da informação.

NIST SP 800-14

Sobretudo EUA

Segurança de sistemas de informação.

Práticas de segurança da informação concentradas nos sistemas.

NIST SP 800-53

Sobretudo EUA

Segurança de sistemas de informação.

Abordagem para seleccionar e especificar controlos de segurança.

FIPS 200

Sobretudo EUA

Segurança de sistemas de informação.

Define os controlos mínimos para garantir a segurança dos sistemas de informação.

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Âmbito

Importância para o Governo da Segurança da Informação

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Modelo / Norma HIPAA CMMI e outros modelos de maturidade

Aplicação EUA

Âmbito Segurança de dados.

Internacional Processos de melhoria.

Importância para o Governo da Segurança da Informação Práticas de segurança da informação concentradas na informação e nos dados.

Estrutura para a melhoria dos processos e maturidade.

Fonte: Caralli (2004, p 40).

De todas as considerações que foram efectuadas sobre as características e propriedades do governo da segurança da informação, resulta claro que, para se conseguir alcançar um desempenho eficaz neste domínio, é necessário a existência de uma cultura de segurança que observe os seguintes requisitos (Westby & Allen, 2007): • a segurança da informação é gerida em todas as vertentes da organização; • os gestores são responsáveis pela segurança da informação perante todas as partes com interesses na organização; • a segurança da informação é entendida como um requisito do negócio; • a segurança da informação é determinada em função da análise de risco; • os papéis, responsabilidades e segregação de funções estão claramente definidos no âmbito da segurança da informação; • a segurança da informação assenta em políticas e procedimentos suportados por pessoas, processos e tecnologia; • os recursos estão devidamente atribuídos às funções e actividades da segurança da informação; • o pessoal tem formação adequada e conhecimento acerca da problemática da segurança da informação; • os requisitos de segurança são definidos de acordo com o ciclo de vida dos activos de informação; • a segurança da informação é planeada, gerida e avaliada como parte integrante da estratégia da organização; • a segurança da informação é avaliada e auditada periodicamente.

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Avaliação do Governo da Segurança da Informação O ITGI (2006, 2008) propõe que a avaliação da governação da segurança da informação seja efectuada através do modelo de maturidade adoptado pelo CobiT 4.1 (ITGI, 2007), constante da Figura 4, o qual permite, não só posicionar a organização em termos de desenvolvimento do seu programa de governação, mas, simultaneamente, efectuar uma comparação com a média da indústria da qual a organização faz parte.

Figura 4: Modelo de maturidade do governo da segurança da informação.

0

1

2

3

Legenda dos símbolos: Situação actual da organização Média da indústria Objectivo da organização

4

5

Legenda da Classificação: 0 - Inexistência da gestão de processos 1 – Os processos são desorganizados e ah hoc 2 – Os processos seguem um padrão regular 3 – Os processos são documentados e comunicados 4 – Os processos são monitorizados e avaliados 5 – Boas práticas são seguidas e automatizadas

Fonte: ITGI (2006, p. 36).

As várias fases do modelo de maturidade constantes do Quadro 5, estão associadas a três factores fundamentais: a gestão do risco; as responsabilidades pela segurança da informação; a continuidade do serviço das tecnologias de informação e comunicação (TIC).

160

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Quadro 5: Fases do modelo de maturidade do CobiT. Nível

0 Não existente

1 Inicial (ad hoc)

Descrição •

Não existe avaliação do risco para processos nem para as decisões do negócio.

•

A organização não reconhece a necessidade de implementar uma política de segurança da informação.

•

A organização não tem uma compreensão dos riscos, vulnerabilidades e ameaças para as operações das TIC ou o impacto das perdas ao nível dos serviços prestados pelas TIC para a continuidade das operações do negócio.

•

A organização trata os riscos das TIC de forma intermitente, sem utilizar políticas e procedimentos formais.

•

A organização reconhece a necessidade de implementar uma política de segurança da informação.

•

As responsabilidades pela continuidade dos serviços são informais e com autoridade limitada.

•

A organização compreende a importância dos riscos das TIC e da necessidade de os controlar e gerir.

•

As responsabilidades para a segurança da informação são atribuídas, mas não ao nível superior da gestão.

•

É atribuída responsabilidade pela continuidade do serviço.

•

Existência de uma política geral de gestão do risco que define quando e como realizar a avaliação do risco.

•

Existe consciência sobre a problemática da segurança e a mesma é promovida pela gestão.

2 Repetitivo mas intuitivo

3 Processos definidos

4 Gerível e mensurável

5

A gestão comunica de forma consistente a necessidade da continuidade do serviço.

•

A avaliação do risco é um procedimento estandardizado e as excepções aos procedimentos carecem da aprovação da gestão das TIC.

•

As responsabilidades para a segurança da informação estão claramente atribuídas e reforçadas.

•

As responsabilidades e as normas para a continuidade do serviço são reforçadas.

•

A avaliação do risco é realizada regularmente com base nos processos definidos e gerida em conformidade.

•

A segurança da informação é uma responsabilidade comum da gestão das TIC e do negócio e está devidamente enquadrada com os objectivos de segurança do negócio da organização.

•

Os planos de continuidade do serviço e continuidade do negócio estão integrados e alinhados.

Optimizado

Fonte: Adaptado de ITGI (2007).

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Decorrente deste modelo, constata-se que a maturidade é função de três vectores: capacidade (medição dos processos de gestão implementados); cobertura (capacidade utilizada); controlos (sofisticação dos controlos implementados depende da apetência ao risco da organização e dos requisitos de conformidade exigidos), conforme ilustrado pela Figura 5.

Figura 5: As três dimensões da maturidade.

COMO (capacidade)

5

Objectivos e Missão das TI’s

4 3 2 1

QUANTO

0 Risco e Conformidade

100%

(cobertura)

Rentabilidade do Investimento e Custo-Eficiência

O QUÊ (controlo)

Fonte: ITGI (2007, p. 19).

O sucesso da governação da segurança da informação pode ser medido através das seguintes medidas (ITGI, 2008): • ausência de incidentes que causem problemas junto da opinião pública; • redução do número de novas implementações que sejam adiadas devido a problemas associados à segurança da informação; • número dos processos críticos de negócio que têm planos de continuidade adequados; • número dos componentes da infra-estrutura crítica com monitorização automática; • melhoria no conhecimento dos utilizadores das suas responsabilidades na segurança da informação.

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O Governo da Segurança da Informação nas Empresas Portuguesas Metodologia O método usado para esta investigação foi um estudo empírico, utilizandose um questionário como principal instrumento de recolha de dados.

O questionário foi dividido em duas partes. A primeira solicita informação acerca da empresa (n.º de empregados, actividade, volume de negócios) e sobre incidentes de segurança. Na segunda parte procura-se determinar qual o conhecimento que as empresas possuem sobre as normas e regulamentos sobre a segurança da informação, quais as normas que estão obrigadas por lei a respeitar e quais as normas em que se baseia o seu programa de segurança da informação.

Todas estas questões são de resposta múltipla, sendo possível seleccionar, entre as alternativas apresentadas, todas as opções aplicáveis à empresa. São, ainda, apresentados dois grupos de questões onde se procura recolher informação sobre as percepções da importância das empresas estarem conformidade com as regulamentações sobre segurança da informação e sobre os principais elementos do governo da segurança da informação. Os itens relativos a estes dois tipos de questões foram ancorados numa escala ordinal de cinco níveis, de “Discordo totalmente” (1) a “Concordo totalmente” (5). Estas escalas usam cinco respostas alternativas, dado que “são suficientes especialmente no caso de perguntas que solicitam atitudes, opiniões, gostos ou graus de satisfação” (Hill & Hill, 2005, p.

124).

O desenho do questionário teve em consideração os aspectos relacionados com a estrutura, o formato, a ordem e a clareza das questões, as quais foram organizadas em secções para minimizar potenciais confusões nas respostas dos inquiridos, sendo atribuídos valores numéricos a cada uma das questões.

Recolha de dados Os dados recolhidos para analisar o comportamento das empresas portuguesas relativamente à problemática da segurança da informação foram recolhidos durante os meses de Abril e Maio de 2011 através da administração de um questionário em versão electrónica (www.surveymonkey.com). Foi utilizada uma base de dados fornecida pela empresa Informa D&B com cerca de 5.000 endereços de correio electrónico, aos quais foi enviada uma mensagem electrónica a solicitar o preenchimento do questionário. Obtiveram-se 156 respostas válidas para análise, correspondendo a 3,12% do universo das empresas inquiridas. Esta taxa de resposta bastante baixa não é algo de muito preocupante, na medida em que elevadas taxas de não respostas a questionários são normais (Kotulic & Clark, 2004; Tomaskovic-Devey, Leiter, & Thompson 1994), especialmente quando se trata de matéria sensível como a segurança da informação. Segundo Kotulic e Clark (2004), os inquéritos sobre segurança da informação são um dos tipos de investigação mais intrusivos e há uma desconfiança geral em fornecer este tipo de informação.

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Joaquim António Casaca / Manuela Faia Correia

Os dados foram tratados a partir do software Statistical Package for the Social Sciences (SPSS), versão 17.0.

Variáveis utilizadas Para efeitos de análise bivariada foram definidas cinco variáveis (CAE, incidentes, programa, conformidade e tipo_emp) a partir da informação recolhida nos questionários. De forma a garantir os pressupostos para a realização do teste do Qui-Quadrado, técnica utilizada para avaliar a associação entre as variáveis, foi necessário fazer alguns ajustamentos às variáveis, designadamente:  A variável CAE é composta por três níveis (agricultura e indústria; comércio; serviços), os quais resultaram da aglutinação lógica dos 19 códigos de classificação constantes do inquérito;  A variável tipo_emp é composta por dois níveis (PME e grande empresa), sendo a distinção efectuada de acordo com o critério n.º de trabalhadores, ou seja, uma PME é caracterizada por possuir menos de 250 trabalhadores e as grandes empresa por terem mais do que 250 trabalhadores;  As variáveis incidentes, programa e conformidade são variáveis dicotómicas.

Análise de Resultados Da análise das principais estatísticas descritivas relativas às empresas que responderam ao inquérito constata-se que: a) Os sectores de actividade mais representados nas respostas recolhidas são, de acordo com a Tabela 1, a indústria transformadora (18,6%), outras actividades de serviços (15,4%) e a administração pública e defesa, segurança social obrigatória.

Tabela 1: N.º de empresas por secção CAE. Secções da CAE - Rev.3

Empresas N.º

%

A - Agricultura, produção animal, caça, floresta e pesca

2

1,3%

B - Indústrias extractivas

1

0,6%

29

18,6%

D - Electricidade, gás, vapor, água quente e fria e ar frio

3

1,9%

E - Captação, tratamento e distribuição de água; saneamento, gestão de resíduos e despoluição

6

3,8%

13

8,3%

6

3,8%

C - Indústrias transformadoras

F - Construção G - Comércio por grosso e a retalho; reparação de veículos automóveis e motociclos

164

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H - Transportes e armazenagem

6

3,8%

I - Alojamento, restauração e similares

5

3,2%

J - Actividades de informação e de comunicação

9

5,8%

K - Actividades financeiras e de seguros

8

5,1%

L - Actividades imobiliárias

1

0,6%

12

7,7%

3

1,9%

M - Actividades de consultoria, científicas, técnicas e similares N - Actividades administrativas e dos serviços de apoio O - Administração Pública e Defesa; Segurança Social Obrigatória

19

12,2%

P - Educação

3

1,9%

Q - Actividades de saúde humana e apoio social

5

3,2%

R - Actividades artísticas, de espectáculos, desportivas e recreativas

1

0,6%

24

15,4%

156

100%

S - Outras actividades de serviços TOTAL

b) Em termos de dimensão das empresas e tal como consta da Tabela 2, constata-se que as PME’s representam 58,3% do total das empresas inquiridas e as grandes empresas 41,7%.

Tabela 2: Tipo de empresa.

Tipo de Empresa

N.º

%

PME

91

58,3%

Grande Empresa

65

41,7%

156

100,0%

TOTAL

c) De acordo com a Tabela 3, cerca de 51% das empresas não sofreram nenhum incidente de segurança (nos últimos 12 meses anteriores ao momento da resposta ao inquérito), enquanto 48,7% das empresas sofreram pelo menos um incidente de segurança no mesmo período de tempo.

Tabela 3: - N.º de incidentes de segurança.

Incidentes de segurança

N.º

%

Nenhum (0)

80

51,3%

Entre 1 e 5

62

39,7%

Ente 6 e 10

8

5,1%

Mais de 10

6

3,9%

156

100%

TOTAL

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Da análise às respostas relativas à forma como as empresas encaram a importância da conformidade com as regulamentações sobre segurança da informação constata-se que apenas 56% dos inquiridos afirmam que a sua organização está comprometida com a conformidade com as leis sobre segurança da informação. Todavia e conforme apresentado na Figura 6, uma maioria significativa (70%) reconhece que as obrigações regulamentares contribuem para uma melhoria da segurança da informação nas organizações e que essa conformidade não é um processo demasiado oneroso (apenas 10% assume que não é demasiado oneroso implementar uma política de conformidade sobre segurança da informação e 35% não tem percepção do custo de uma política deste tipo).

Figura 6: Aspectos mais salientes da conformidade com os regulamentos.

No que diz respeito ao conhecimento das leis, standards e regulamentos sobre segurança da informação e de acordo com a Tabela 6, apenas as leis nacionais são conhecidas por mais de 50% das empresas (tratamento de dados pessoais: 62%; protecção jurídicas das bases de dados: 59%; criminalidade informática: 54%).

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Tabela 4: Leis, standards e regulamentos conhecidos pelas empresas.

Regulamento

N.º

%

Tratamento de Dados Pessoais (Lei n.º 67/98)

97

62%

Protecção Jurídica das Bases e Dados (DL 122/2000)

92

59%

Criminalidade Informática (Lei n.º 109/91)

84

54%

IT Infrastructure Library (ITIL)

53

34%

ISO/IEC 27001

45

29%

Sarbanes-Oxley Act (SOX)

32

21%

ISO/IEC 27002

32

21%

Control Objectives for Information and Related Technology (COBIT)

26

17%

Nenhum

22

14%

Normas para a Segurança Nacional Salvaguarda e Defesa das Matérias Classificadas, Segurança, Informática (SEGNAC 4)

21

13%

Basel II

17

11%

COSO

12

8%

Payment Card Industry (PCI)

11

7%

Health Insurance Portability and Accountability Act (HIPAA)

10

6%

Solvency II

6

4%

NIST SP 800 Series

5

3%

Embora existam regulamentações que as empresas estejam obrigadas a cumprir (p.e., Solvency e Basel II para as empresas de seguros e bancárias e afins; SarbanesOxley Act para as empresas cotadas na bolsa de Nova Iorque), 70% dos inquiridos afirmam que a sua empresa não está obrigada por lei a estar em conformidade com nenhuma regulamentação. Das restantes empresas, cerca de 20% afirma estar em conformidade com mais do que uma regulamentação. As regulamentações que as empresas afirmam estar sujeitas são as contantes da Tabela 5.

Tabela 5: Conformidade com regulamentos.

Regulamento

N.º

%

Sarbanes-Oxley Act (SOX)

9

6%

Basel II

7

4%

ISO/IEC 27001

11

7%

ISO/IEC 27002

7

4%

Solvency II

4

3%

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Relativamente à constituição do seu programa de segurança da informação, apenas 18% das empresas inquiridas não têm uma política de segurança da informação suportada em qualquer uma das regulamentações referenciadas atrás. Por outro lado, cerca de 8% das empresas baseia o seu programa de segurança da informação em mais do que uma regulamentação, com especial preponderância do COBIT, ITIL e ISO/IEC 27001/2. A Tabela 6 apresenta a estrutura das regulamentações que servem de base ao programa de segurança da informação das empresas inquiridas.

Tabela 6: Regulamentações que servem de base ao programa de segurança da informação Regulamento

N.º

%

COBIT

31

20%

ITIL

54

35%

ISO/IEC 27001

42

27%

ISO/IEC 27002

20

13%

SEGNAC 4

5

3%

NIST SP 800 Series

3

2%

Payment Card Industry (PCI)

15

10%

Nenhum

28

18%

A percepção dos inquiridos sobre os elementos estruturantes de uma efectiva política de governo da segurança da informação revela que esses elementos não estão presentes ou existem de uma forma limitada ou insuficiente. De facto menos de 50% dos inquiridos é de opinião de que “as responsabilidades da segurança da informação estão devidamente definidas, estruturadas e documentadas”, “a estratégia e os objectivos da segurança da informação estão definidos e aprovados pela administração” e que “a conformidade com a legislação, regulamentos, políticas e regras de segurança da informação é uma prioridade estratégica”. Por outro lado, apenas mais de 50% tem percepção de que “os riscos da segurança da informação são geridos de forma proporcional às ameaças e ao valor dos activos” e que “os recursos da segurança da informação são utilizados de forma responsável”.

Transpondo a análise dos dados para uma dimensão de determinação de associação entre variáveis, procurou-se analisar se existia alguma associação entre o sector de actividade em que a empresa se insere (variável CAE) e a existência de incidentes de segurança (variável incidente), existência de um programa de segurança da informação (variável programa) e a empresa estar obrigada a respeitar um regulamento de segurança (variável conformidade).

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Simultaneamente, determinou-se se a dimensão da empresa (variável tipo_emp) também estava associada às três variáveis anteriores. Por último, examinou-se se existia alguma associação entre a presença de incidentes e o facto da empresa ter implementado um programa de segurança (baseado em qualquer uma das regulamentações propostas).

A análise da associação entre as variáveis em estudo foi efectuada com base no teste de independência do Qui-Quadrado, o qual produziu os resultados constantes do Quadro 6.

Quadro 6: Resultados dos testes das hipóteses.

Teste do QuiTeste

Coeficientes de associação

-Quadrado Valor

df

sig

Phi

C

V

(CAE / incidentes)

1,136

2

0,567

0,085 (sig=0,567)

0,085 (sig=0,567)

0,085 (sig=0,567)

(CAE / programa)

0,917

2

0,632

0,077 (sig=0,632)

0,077 (sig=0,632)

0,077 (sig=0,632)

(CAE / conformidade)

0,789

2

0,674

0,071 (sig=0,674)

0,071 (sig=0,674)

0,071 (sig=0,674)

(tipo_emp / incidentes)

0,575

1

0,448

0,061 (sig=0,448)

0,061 (sig=0,448)

0,061 (sig=0,448)

(tipo_emp / programa)

7,959

1

0,005

0,226 (sig=0,005)

0,226 (sig=0,005)

0,220 (sig=0,005)

(tipo_emp / conformidade)

0,070

1

0,792

0,021 (sig=0,792)

0,021 (sig=0,792)

0,021 (sig=0,792)

(incidentes / programa)

3,753

1

0,053

0,155 (sig=0,053)

0,155 (sig=0,053)

0,153 (sig=0,053)

Da análise dos dados do Quadro 6, constata-se que não existe nenhuma associação entre o sector de actividade e as variáveis em estudo (incidentes, programa e conformidade). Os valores obtidos para os respectivos testes (χ2 = 1,136, df = 2, sig = 0,567; χ2 = 0,917, df = 2, sig = 0,632; χ2 = 0,789, df = 2, sig = 0,674) concluem pela não rejeição da hipótese nula, ou seja, de que as variáveis são independentes. De igual modo, as medidas de associação Phi, coeficiente de contingência (C) e o coeficiente V de Cramer apontam também para a ausência de relação entre as variáveis.

Relativamente à associação entre o tipo de empresa e as variáveis incidentes e conformidade, os valores obtidos para os respectivos testes (χ2 = 0,575, df = 1, sig = 0,448; χ2 = 0,070, df = 1, sig = 0,792) mostram que não existe qualquer tipo

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de associação entre o tipo de empresa e a existência (ou não) de incidentes ou da obrigatoriedade (ou não) de estar em conformidade com normas de segurança da informação. Todavia, já é possível encontrar uma associação entre o tipo de empresa e a existência (ou não) de um programa de segurança da informação (χ2 = 7,959, df = 1, sig = 0,005), embora o grau de associação entre estas variáveis não seja elevado (cerca de 22%), conforme demonstrado pelos coeficientes de associação Phi, coeficiente de contingência (C) e o coeficiente V de Cramer.

Por outro lado, o teste demonstra que existe uma associação entre a existência (ou não) de incidentes e a existência (ou não) de um programa de segurança da informação (χ2 = 3,753, df = 1, sig = 0,053), se apenas considerarmos um erro do tipo I para p < 0,10, o que se traduz numa associação fraca (cerca de 16%) entre as variáveis, conforme traduzido pelas medidas de associação Phi, coeficiente de contingência (C) e o coeficiente V de Cramer.

Conclusões A informação assume-se, cada vez mais, como um dos activos mais importantes das organizações, pelo que deve ser protegido contra todos os riscos e ameaças a que está sujeita. Esta protecção da informação deve ser da responsabilidade dos órgãos executivos das empresas, devendo constituir-se como parte integrante do governo da organização (Pironti, 2006; Poore, 2007; von Solms & von Solms, 2006). Nesta perspectiva, o governo da segurança da informação deve ser uma das prioridades da gestão das empresas, avaliando ameaças e riscos, definindo estratégias e alocando os recursos humanos e materiais necessários à implementação de uma adequada política de segurança da informação.

Os resultados desta investigação mostram que a maioria das empresas portuguesas não atribui muita relevância às questões relacionadas com a governação da segurança da informação. De facto, apesar de apenas 56% dos inquiridos afirmar que a sua organização está comprometida com a conformidade com as leis sobre a segurança da informação, menos de 50% dos inquiridos é que concorda que as responsabilidades da segurança da informação estão devidamente definidas, estruturadas e documentadas, que a estratégia e os objectivos da segurança da informação estão definidos e aprovados pela administração e que a conformidade com a legislação, regulamentos, políticas e regras de segurança da informação é uma prioridade estratégica.

Em consonância com estes resultados, está o facto das principais normas sobre segurança da informação apenas serem conhecidas por menos de 30% das empresas inquiridas e que 70% das empresas não são obrigadas por lei a estar em conformidade com qualquer tipo de regulamentação. Embora não tendo nenhuma influência em termos de definição e adopção de uma política de segurança, é de realçar que as principais leis nacionais associadas à segurança da informação são conhecidas por mais de 50% dos inquiridos.

Todavia, quando questionados sobre as normas que servem de base ao

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seu programa de informação, constata-se que apenas 18% das empresas não suportam o seu programa de segurança da informação em qualquer das normas apresentadas.

Tendo em consideração que para Poole (2006) um modelo efectivo da segurança da informação é aquele que combina o melhor do CobiT e da ISO 17799 (predecessora da ISO 27001), os resultados desta investigação demonstram que apenas 6% das empresas utilizam estas duas normas nos seus programas de segurança da informação e que 8% baseia o seu programa em mais do que uma regulamentação em simultâneo.

Dos resultados da investigação infere-se que não existe qualquer tipo de associação entre o sector de actividade ou a dimensão da empresa e o facto da empresa ter (ou não) sofrido incidentes de segurança, ser (ou não) obrigada a estar em conformidade com alguma regulamentação e possuir (ou não) um programa de segurança da informação, exceptuando o caso de se concluir que existe uma associação, ainda que pouco elevada, entre o tipo de empresa e a presença (ou não) de um programa de segurança da informação.

Os modelos de maturidade da segurança da informação utilizam o número de incidentes como uma das medidas para avaliar o grau de sucesso do governo da segurança da informação, pelo que a ausência de incidentes de segurança pode reflectir o sucesso do programa de segurança da informação implementado na organização. Os resultados da presente investigação corroboram o postulado anterior na medida em que se demonstra que existe uma associação (ainda que fraca) entre o número de incidentes e o programa de segurança.

Em síntese, pode-se concluir que apesar da informação ser um activo crítico das organizações e que o governo da segurança da informação é o processo de gestão mais adequado para garantir que a informação esteja protegida de ameaças, as empresas portuguesas estão pouco sensibilizadas para esta problemática e a sua maioria não conhece as principais normas e regulamentações que suportam os programas de segurança da informação.

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174

Lusíada. Política Internacional e Segurança, n.º8 (2013)

Macau uma plataforma para o futuro

Vasco Joaquim Rocha Vieira General Último Governador de Macau durante a Administração Portuguesa

Intervenção no Fórum Portugal-China Universidade Lusíada - 31 de Outubro de 2012

Lusíada. Política Internacional e Segurança, n.º 8 (2013)

175

Macau uma plataforma para o futuro, pp. 175-189

Exmo Sr Embaixador da Republica Popular da China, Sr Zhang Beisan, Senhor Reitor da Universidade Lusíada, Sra Vice-Reitora da Universidade de Lisboa, Sr Dr Martins Lopes, parabéns pelo ilustre desempenho na viagem que foi feita há quinze anos, a Macau e à China, e pela iniciativa de agora a relembrar Senhores oradores, Senhores professores e alunos, Minhas senhoras e meus senhores: Quero começar por dizer, que tenho muito gosto em estar na Universidade Lusíada, nesta prestigiosa Universidade.

Dividirei a minha intervenção, subordinada ao tema “Macau uma plataforma para o futuro”em 3 partes. Primeiro uma muito breve referência histórica, de seguida o período de transição e finalmente Macau na RAEM. Uma das características mais marcantes de Macau, é o de ter sido sempre um local de encontro e passagem, um entreposto uma plataforma de cooperação e de ligação.

E quando falo de plataforma, todos se lembrarão com certeza, como já foi referido anteriormente pelo Sr. Embaixador, que foram os portugueses os primeiros ocidentais a chegar á China, criando um entreposto comercial em Macau. Mas diria que Macau, ao longo dos séculos, tem sido sempre um ponto de encontro de culturas, de religiões e de etnias, um ponto de passagem de pessoas que chegam ou saem da China para o exterior, e também uma plataforma de refúgio. Refúgio de políticos, de calamidades, de guerras, de pessoas que procuraram um espaço neutral, um espaço neutral sempre respeitado. Macau tem na sua fragilidade, na sua vulnerabilidade, uma das suas principais linhas de força, tendo sido sempre respeitada como um espaço de neutralidade e de harmonia. Naturalmente que estas facetas que refiro de Macau como plataforma, tiveram maior ou menor importância ao longo dos tempos conforme as circunstâncias, conforme também, e isso é determinante, a maior ou menor abertura ou fechamento da China ao exterior. Também, mais recentemente, no séc. XX, devido ao facto de Portugal e a China não terem tido relações diplomáticas durante determinado período, só restabelecidas em 1979. Apesar de todas as contingências, Macau desempenhou sempre o papel de plataforma que, agora, num mundo globalizado, em que a

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China atravessa uma fase de crescente abertura e acelerada modernização, encontra novos desafios que tem sabido enfrentar.

Referir-me-ei, agora, ao período de transição.

Quando Portugal e a China assinaram a Declaração Conjunta (DC) em 1987, assumiram ambas um compromisso em relação a Macau.

Portugal assumiu o compromisso de preparar a transição da passagem da administração portuguesa para a administração chinesa em 19 para 20 de Dezembro de 1999, e a China assumiu o compromisso de criar a Região Administrativa Especial de Macau, pelo menos por 50 anos, mantendo o modo de vida da população de Macau, os seus direitos, liberdades e garantias, preservando os sistemas político, administrativo e judicial vigentes no Território.

No final do séc. XX a questão de Macau como plataforma colocava-se de forma diferente de décadas atrás, apresentava-se como um desafio maior. E desafio maior porquê? Porque Macau, como plataforma e charneira entre o interior da China e o exterior, teria de ser confrontada com a modernização da China, com o desenvolvimento da China e o facto de Macau se situar num dos pólos de maior desenvolvimento do Mundo, o Delta do Rio das Pérolas. Assim, o problema que se punha a Macau era ser útil no Delta do Rio das Pérolas e, simultaneamente, não se deixar diluir e absorver pela Província de Cantão, mais concretamente pela Cidade de Zhuhai, que se desenvolvia com grande dinamismo do outro lado da fronteira. Quando da assinatura da Declaração Conjunta, que como sabem estipula o acordo para a transferência da administração portuguesa de Macau para a República Popular da China, o Território tinha uma dependência muito grande de Portugal, de Hong Kong e da China. Da China teve e terá sempre.

A dependência de Macau não era financeira. Toda a transição, tudo o que foi feito, foi feito integralmente com dinheiro de Macau nomeadamente o seu aeroporto. Refiro-me às competências dos órgãos de governo próprio, ao seu sistema judicial, à debilidade em quadros locais, à ausência de legislação própria fundamental, a instituições consolidadas no campo da educação e formação, às capacidades para guardar as suas características e identidade dentro do denominado Segundo Sistema. A Declaração Conjunta, nos termos em que foi acordada, só foi possível graças à engenhosa fórmula de Deng Xiaoping, que é por todos vós conhecida de “Um País, dois Sistemas”.

Darei alguns poucos exemplos para melhor explicar o que quero dizer.

No campo da Justiça, Macau era uma comarca. Todos os recursos da 1ª instância tinham que vir para a relação em Lisboa. Todos os magistrados pertenciam a Portugal. A grande maioria dos quadros superiores e médios da Administração eram portugueses oriundos de Portugal ou macaenses que na sua quase totalidade não liam nem escreviam chinês. Os grandes códigos que no fundo regulam a vida das sociedades e muita da legislação estruturante do ordenamento jurídico de Macau, como por exemplo os Códigos Penal, Processo Penal, Civil,Comercial, Administrativo e outros eram todos códigos portugueses que haviam sido estendidos a Macau. Ora toda a legislação portuguesa, que não

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fosse legislação bilingue, aprovada pelos órgãos de governo próprio de Macau, não poderia continuar a vigorar depois de 1999, na RAEM. A única língua oficial era a língua portuguesa. A língua chinesa, mesmo em 1987, não era língua oficial. Só a partir de 1992 a língua chinesa passou a ser língua oficial de Macau.

No fundo e em resumo, tratava-se de reforçar a autonomia de Macau e a sua identidade única.

Para o reforço da autonomia de Macau actuou-se segundo 3 vectores. A consolidação da estrutura económica, o desenvolvimento do sistema educativo e a expansão da rede de serviços sociais.

Consolidação da estrutura económica O ciclo da economia de Macau, identificada pelos três T, os Toys, os Transistors e os Textiles, estava esgotado. Esse ciclo da economia, porque acompanhava os preços da mão de obra barata tinha vindo do Japão, do Japão para a Coreia do Sul, daí para Taiwan, de Taiwan para Hong Kong, daqui para Macau, e depois deslocalizados para a China.

Portugal tinha a responsabilidade de preparar a transição, mas sabia das dificuldades e constrangimentos que era preciso ultrapassar. Era importante fortalecer as instituições de Macau, criar uma sociedade civil mais forte, com um sentido de pertença a Macau, em contraste com o que estava a ocorrer de forma diferente em Hong Kong (vamos para a China, vamos manter a nossa identidade, somos diferentes!). Em Macau, não era muito claro que fosse assim, porque não havia quadros locais suficientes de qualidade e elevado nível. Portanto tratavase de reforçar o Segundo Sistema, consolidar o sistema político, com separação de poderes, o sistema administrativo, o sistema judicial, localizar a legislação de que falei há pouco, leis que garantissem condições gerais de investimento com segurança para os investidores, fortalecer as instituições e criar outras, numa palavra tratava-se de reforçar a autonomia de Macau para dar viabilidade e sustentabilidade à vocação histórica de Macau como plataforma no Delta do Rio das Pérolas, razão da sua existência e da sua diferença em relação ao interior da China.

Macau tinha também de reforçar a sua própria singularidade em relação ao interior da China e evitar a sua absorção, tendo em consideração a sua reduzida dimensão.

No reforço da autonomia procurou-se a evolução da sua economia no sentido da sua terciarização e internacionalização Falei há bocado nos seus constrangimentos, e daí a criação de infra-estruturas modernas das quais, de entre um programa muito vasto de realizações, a mais falada e conhecida é o aeroporto como peça chave para a autonomia de Macau, que não tinha nenhuma saída para o exterior da China que não fosse através de jet-foil via Hong Kong.

Criar uma cidade moderna, limpa, atractiva para o turismo, desporto, lazer, uma cidade de congressos e de cultura.

Ainda relativamente à sua vocação de plataforma fez-se uma aposta forte e

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determinada em duas direcções; a União Europeia e os países da CPLP. Quanto ao desenvolvimento do sistema educativo tratava-se no fundo de defender os factores de competitividade de Macau, criação de um sistema educativo próprio para Macau e a formação de quadros e de elites.

Relativamente à expansão dos serviços sociais não vou entrar em detalhe nesta área, mas defendemos que as alterações introduzidas, a modernização de infra-estruturas e o crescimento da economia teriam que ter um reflexo directo na qualidade de vida da população.

Relativamente ao segundo ponto, reforço da identidade e singularidade de Macau, tratava-se de reforçar a matriz de valores próprios de Macau, do seu ordenamento jurídico, do sistema político com separação de poderes, do sistema administrativo, judicial, os direitos, liberdades e garantias, através de legislação própria e da aplicação a Macau dos Pactos Internacionais-dos Direitos Económicos e Sociais e Culturais e o dos Direitos Civis e Políticos - as convenções internacionais, para citar alguns exemplos. De tudo isso se tem falado pouco, fala-se muito de infra-estruturas, fala-se muito no que denomino de Hardware e muito pouco no Software. E o software, para mim, é porventura ainda mais importante por que vai determinar e sustentar tudo aquilo de que estamos aqui a falar; a autonomia, a identidade, a capacidade de Macau sobreviver, de manter e reforçar as suas características e a sua vocação, e de se cumprir a promessa que Portugal e a China fizeram de Macau continuar a manter o mesmo sistema de vida, a mesma organização, os mesmos direitos e as mesmas liberdades. Mas também outras questões que podem parecer menores mas que são fundamentais tais como o património, a Igreja -o papel da Igreja em Macau é importantíssimo, na educação e na área social- e outros, desde o folclore até ao patuá, passando pela gastronomia e pela calçada à portuguesa. Poder-se-á pensar que são coisas simples e são, mas fazem parte deste puzzle que identifica Macau. Naturalmente que o jogo também faz parte da identidade de Macau. É muito importante para as suas receitas, e é também uma marca diferenciadora que se procurou sempre apoiar, indispensável para a vida do Território, para as suas finanças , mas sempre com a preocupação de não deixar Macau demasiado ou totalmente dependente do jogo.

Gostava também de fazer uma referência especial à cooperação entre Portugal e a China durante o período de transição, porque se tratava de uma parceria, de uma responsabilidade conjunta, de um compromisso que os dois países haviam assumido, relativamente à população, e ao seu futuro. Saúdo o Senhor Embaixador pois foi uma das pessoas que contribuiu através das funções que exerceu em Macau e em Pequim, para que eu possa dizer hoje com sinceridade, que considero, naturalmente que sou parte e sou suspeito, que a cooperação entre Portugal e a China na transição de Macau, foi exemplar. Cooperação através do diálogo, franqueza, lealdade, da firmeza nas convicções que cada parte manifestava abertamente em cada ocasião, mas fundamentalmente porque sempre esteve presente que a transição de Macau, do dia 19 para o dia 20 de

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Dezembro de 1999, não podia, não se permitiria que fosse uma rutura mas sim uma continuidade que era simultaneamente uma aposta no futuro. As negociações que tiveram lugar, foram-no nesta base de diálogo, de bom entendimento, guardando as discussões para o âmbito em que elas deveriam ter lugar, nunca as passando para o público. Eu sei que foram dias difíceis, mas queria dizer-vos, que se a China não concordou com 100% daquilo que apresentámos, concordou poderia dizer, como imagem, em 99%. Porque é que digo que concordou a 99%?

Porque a China actuou sempre sem preconceito em relação a Macau como peça do Segundo Sistema, independentemente do que se passava no interior da China.

Também da parte portuguesa houve sempre lealdade, respeito pelo compromisso assumido e a preocupação de dar continuidade, no futuro, a esses compromissos.

E porque é que as negociações tinham de ser assim? Referi há pouco algumas das vulnerabilidades de Macau.

Muito do que foi decidido como estruturante para o futuro de Macau teve que ser decidido e aprovado durante o período de transição porque não existia quando a DC fora assinada -os códigos de que vos falei são um exemplo entre muitos outros-. Interessava que esse trabalho tivesse o compromisso da continuidade, por parte da China. Daí a vantagem das negociações com a parte chinesa para garantir o seu acordo, a continuidade e a estabilidade.

Perguntar-se-á agora se esse rumo foi seguido pela RAEM? A minha convicção é que se manteve esse rumo, dentro da ideia de continuidade então definida.

Assim, terminarei falando de Macau como plataforma enquanto RAEM. É evidente o reforço da importância de Macau, como plataforma e como charneira. Darei alguns exemplos, embora o que hoje se fala mais é do jogo em Macau. Os novos hotéis e casinos trouxeram nova qualidade, superior àquela que existia, mas pode-se questionar o seu número, o que levanta a questão da descaracterização de Macau. Considero que o seu desequilíbrio em relação á vida do Território, atraindo os jovens para trabalhar onde podem auferir melhores salários, não continuando os seus estudos ou as suas carreiras, pode tornar-se num factor negativo. Outro seria a abertura indiscriminada das fronteiras mas estou certo de que as autoridades chinesas não deixarão de avaliar bem estas e outras situações preservando a autonomia e identidade de Macau.

A RAEM continua com a delegação, já existente do anterior, junto da União Europeia. A União Europeia assinou em 1992 com Macau um acordo de cooperação económica de terceira geração, o primeiro assinado com algum país ou território da Ásia.

Ainda durante a Administração portuguesa, e de acordo com a RPC, foi prorrogado para além de 1999 esse acordo entre Macau e a União Europeia. Foi o sinal que essa linha de força estava certa e que iria ter continuidade. Além da delegação na União Europeia a RAEM estabeleceu uma delegação junto da OMC. Está aqui presente o Sr. Eng Raimundo Rosário, que é o representante da RAEM nessas Delegações. Sei que anda todos os meses de um lado para o outro

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o que é sintoma de grande dinamismo e a demonstração que essas linhas de força estavam certas. Gostava de o cumprimentar também.

Segundo exemplo. O Fórum para a Cooperação Económica e Comercial entre a China e os países da CPLP criado em 2003. É um instrumento fundamental, porque é um Fórum entre a China e a CPLP cujo secretariado foi fixado em Macau.

No preâmbulo da criação desse Secretariado se diz o propósito de valorizar o papel de Macau como plataforma entre a China e os Países de Língua Oficial Portuguesa. Não podia ser mais claro quanto à importância marcante de Macau enquanto plataforma.

CEPA Também o CEPA, Closer Economic Partnership Arrangement ou seja o Acordo de Parceria Económica e Comercial entre o Continente da China e a RAEM, destina-se à facilitação na importação de produtos d exportados de Macau para o interior da China e aplica-se não só as empresas localizadas em Macau mas também a qualquer empresa estrangeira que, através de Macau, exporte serviços ou outros produtos para o interior da China desde que tenham mais de 30% de valor acrescentado de Macau.

Jogos da Lusofonia Outro exemplo é o da criação dos primeiros Jogos da Lusofonia, por iniciativa da China e da RAEM, que juntaram mais de 1000 atleta de todos os países de língua portuguesa e, curiosamente, o Sri Lanka e Goa, sob o lema muito significativo de “Quatro continentes, uma Língua, Unidos pelo Desporto” Grande Delta do Rio das Pérolas A inserção de Macau no Grande Delta do Rio das Pérolas, designado por 9+2 (nove relacionado com a parte continental chinesa, Cantão, e os dois, Hong Kong e Macau), competindo a Cantão a parte tecnológica, de investigação científica e de desenvolvimento e a Hong Kong e Macau a parte de serviços financeiros, comerciais e formação.Quando falo em formação lembro a decisão de transferir o Campus da Universidade de Macau para a ilha da Montanha, que como sabem é parte de Zhuhai. É uma decisão de Pequim, conjuntamente com Zhuhai, dando a jurisdição de uma área de 1 km2 á RAEM. Está previsto que ainda este ano seja inaugurado pelo Presidente Hu Jintao, um dos maiores Campus Universitários da China com a intenção de dotar Macau de uma Universidade internacional de alta tecnologia, apta a promover a formação de quadros e especialistas no Delta do Rio das Pérolas, que é, repito, um dos polos de maior desenvolvimento do mundo, no qual Macau tem e terá o seu papel.

Ainda o Acordo de Parceria Estratégica assinado pela China com Portugal em 2005, a cuja importância já se referiu o Sr. Embaixador.

Estes alguns exemplos que servem para materializar a vocação de Macau como plataforma, a sua principal característica e razão da sua sustentabilidade e da sua identidade por mais de 4 séculos. Esta é também, penso, a razão mais forte que explica porque um território exíguo, encaixado no delta do Rio das Pérolas na China, possa ter sido administrado por um pequeno País situado a milhares

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de quilómetros de distância.

Macau no Arco da Grande China .Além disso, tendo em consideração o interesse da administração chinesa, e esta é uma opinião muito pessoal, penso ser objectivo da RPC o de integrar Macau, dentro de uma perspetiva geoestratégica e geoeconómica no Arco da Grande China, ou seja, Taiwan, Hong Kong, Macau, RPC, chineses ultramarinos.

Tudo isto faz sentido, faz parte dos objectivos e interesses permanentes da China.

Provar também a Taiwan que o sucesso das transições de Hong Kong e Macau demonstram a validade do modelo “Um País dois Sistemas” .

Utilizar Macau, otimizar sinergias regionais, não só no contexto regional mas para o exterior, como há pouco disse, envolvendo a União Europeia e a CPLP. No fundo, concluiria, Macau é uma grande oportunidade, é uma plataforma útil para os objectivos da RPC e para todos aqueles que queiram contactar com a China. Mantendo a sua principal característica de plataforma, a sua identidade, a sua singularidade, a sua originalidade, Macau é, do meu ponto de vista, um local verdadeiramente único e um exemplo, como espaço de convívio, tolerância e de harmonia!

Muito obrigado

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澳门前总督Rocha Vieira将军在葡中论坛上的发言稿 卢济亚达大学 2012年10月31日 《澳门——通向未来的平台》 尊敬的中国驻葡萄牙大使张备三先生，卢济亚达大学校长，里斯本大学副 校长，尊敬的马努埃尔·洛佩斯教授，祝贺你15年前对澳门和中国大陆的成功访 问，尊敬的发言者，老师和同学们，先生们，女士们： 首先我想表达来到卢济亚达这所久负盛名的学校的愉快心情。 我将从三个方面来阐述我今天的演讲题目“澳门，通向未来的平台”，分别 是澳门简史、过渡时期和澳门特别行政区。 澳门最突出的一个特点便是它永远都是一个交汇互通平台，一个合作往来联 络的重要地区。当我提到平台，相信所有人都还会记得，正如刚刚大使先生讲到 的，葡萄牙人是最早的一批登陆中国的西方人之一，并在澳门开始了商业贸易往 来；但是，几个世纪以来，澳门不仅仅一直是文化、宗教和不同民族的交汇地， 也是人们出入中国和那些避难者或者寻求政治庇护寻求一个安身之地的重要商 埠。澳门即使具有不可避免的地域狭小的弱势，但是却承担起了备受尊崇的中立 角色。我说的这些澳门作为平台的内容，正说明了澳门长期以来所承担的重要角 色，尤其是在中国与外界联系方面的作用。另外在二十世纪，葡萄牙与中国真正 建立外交关系是在1979年，之前的很长一段时期内并无外交关系。总而言之，在 当今世界不断全球化和中国不断开放和现代化的时期，澳门扮演着一个关键的平 台角色。 现在，我将继续讲第二部分，过渡期的澳门。 当葡萄牙和中国在1987年签订中葡联合声明之时，双方都为澳门的未来承当 起来了重要的责任。 葡国担负起为在1999年12月19日到20日从葡方治理到中方管理的重要转变作 准备的责任，同时，中方承诺建立一个至少50年不变的澳门特别行政区，保持澳 门社会生活方式不变，权利自由和保障，地区政治体制和司法制度不变。 因为临近二十世纪末，澳门问题的解决方式与以往有很大不同，并成为一 个很大的挑战。为什么是一个更大的挑战么？因为澳门一直以来都是中国贯通内 外的通道和平台，必须面对中国的现代化和快速发展，以及在世界快速发展的大 背景下，澳门与珠江三角洲相邻。因此，澳门必须面对的问题是，一方面要在珠

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江三角洲发挥不可替代的作用，另一方面又不能在广东省或者相对其他临海城市 来讲更为快速发展的珠海市当中趋于平庸化。当中葡联合声明确定葡萄牙的管理 权转移到中国主权时，澳门具有与葡萄牙，香港或者与中国内陆很大的独立性。 澳门的独立性不止于体现在财政方面，整个过渡时期的经费部由澳门独立承担。 在“一国两制”政策之下，要保持澳门地区独有的特点，我可以列举一些澳门地 区所应对的不少竞争压力，譬如政府机构，司法体系，地区构架的不足，本地立 法传统的缺乏，教育信息机构的巩固等等。而中葡联合声明之所以实现，主要在 于你们所熟知的邓小平先生所提出的“一国两制”的构想。 为了更好的说明，我将举一些简单的例子。 在司法方面，澳门具有特区的独特性。 譬如一些重要的法典，虽然具体上我不太了解，但是我可以略举一二，那些 维持社会生活秩序的法典如刑法和商法等，这些法典都是葡国曾经带到澳门的。 不过，这些从1999年以后在澳门特别行政区不再继续有效。 在普通法院，澳门与里斯本地区的司法联系非常紧密；所有的法官来自葡 国，澳门中高层行政管理人员都是那些不会读写中文的葡国人或者土生葡人。那 些规范社会生活的重要法典，以及地区司法秩序方面的规范立法，譬如刑法，刑 事诉讼法，民法，民事诉讼法，商法，行政法，以及其他从葡国延伸到澳门的法 律规范。所有由澳门地区政府通过的没有双语立法的葡文立法，将在1999年之后 再澳门特区不再继续生效。唯一的官方语言是葡萄牙语。中文即使在1987年仍然 不是官方语言。只有在1992之后中文才开始作为澳门官方语言。 进一步来讲，澳门的自治和独特性需要进一步的巩固。为此，需要在三个方 面下工夫：加强经济结构，发展教育体系和开展社会服务系统。 加强经济结构 澳门经济可以由三个字母“T”来说明：玩具，晶体管和纺织，但是这样的 澳门经济循环几近没有优势，因为手工品的价格无法竞争于日本，随之韩国，台 湾，以致香港，从香港到澳门，然后转移到中国。 葡国有责任为过渡做好准备，但是也很清楚其需要克服的困难和限制。健全 澳门的组织，建立一个更加自觉和澳门归属感的公民社会，不同于香港的运行模 式（回到祖国，带去我们的归属感，我们是独特的…）但是澳门不是这样的，因 为没有足够的地区质量构架和较高的水平。因此加强不同于内陆的第二个制度， 包括权力独立的政治制度，行政制度，司法制度和我刚提到的立法；基本的投资 环境，投资者的安全性必须通过法律通过组织来保障，简而言之，通过加强澳门 的自治来保障它的活力和可持续发展，也有利于澳门作为珠江三角洲的交汇平台 作用的持续发展，这正是澳门不同于内陆的独特之处。基于考虑地域狭小，澳门 需要保持区别于内陆的特点，并避免与内陆趋同化。 为巩固地区的它独特性，从澳门经济发展来看，在这方面我已经提过一些它 的限制，需要充分重视它的的交汇和国际胡同平台的作用。为此，需要创建更具 现代化的此经济结构，其中为众人所熟知的便是机场，它是澳门自治的一个关键 部分，因为若无此，除了经由香港没有通往外部，并无其他出口。创建一个现代 化的整洁的旅游、体育、休闲胜地和文化交汇地区。 从它的平台作用来看，我们必须提到两个很重要的方向：欧洲联盟和葡语国 家共同体。 此外，澳门的教育体系发展方面的问题，关乎澳门整个体系的竞争力以及精

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英和整体构架的完善，亦是澳门必须加强的。 至于社会服务的扩展，在这方面，我不会详细展开，但是我要指出的是，基 础设施的完善和经济增长一定会直接作用于居民的生活。 关于第二点，加强澳门的身份认同和独特性，也就意味着我提到过的加强 第二种制度，是加强基本的价值观念，法律制度，权力独立的政治制度，行政制 度，司法；权利，自由和保障，经由独立的立法和国际公约或协约，所有这一些 我刚才也都提到过了，很多都是涉及基础设施和硬实力，但是在软实力方面讨 论的太少了。 我认为软件实力也许是更重要的，因为它将决定我们现在所说的 一切，自治，共性，澳门的持续竞争力，以及中葡曾经沟通承诺的维持原来的社 会生活形式，原来的组织体系，和同样的权利和自由。但是也有一些其他看起来 很小而实际很重要的问题，譬如遗址，教堂，宗教在澳门教育方面和社会方面都 是非常重要的，还有譬如从民间习俗到篓篮，从饮食到具有葡式风格的石子路。 有人可能会认为，这些都是琐碎而简单的事情，然而都是标志澳门特色的组成部 分。当然，博彩也是澳门一大特色，它不仅是地区收入的重要来源，也是澳门一 直在寻求维持的标志，更是地区生活和财政收入的来源，但是必须防止澳门过渡 或者或完全依赖博彩。 我还要特别提到，在过渡时期的中葡合作，因为这是一个合作伙伴关系，也 意味着共同的责任，两个国家对澳门百姓和未来的共同承诺。我诚挚地认为，在 澳门过渡时期中葡之间的合作，是一个很好的典范，而张大使便是促成其合作的 人士之一，无论是在澳门或北京，他都在对话中发挥了他的重要职能作用，以及 在坚定的信念下所表现出来的统率和真诚都让我印象深刻。1999年12月19日至20 日，这个历史时刻永远不会磨灭，它不是意味着中止和断裂，而是意味着传承和 对未来之澳门的昭示。基于对话和相互理解的磋商，期间的讨论内容一直没有公 开。我知道很困难，但是我想告诉你们，对于我们的建议，中国没有百分之百的 同意，但至少有百分之九十九是同意的。为什么我说百分之九十九？因为往往是 在中方意见中得到一致和同意，百分之百的外交认同和退让等等。对于葡方所提 出的，中方总是不遗余力的在第二种制度之框架内给予澳门以不同于内陆的独立 支持。因此我非常乐意在此表达我对中葡合作的高度赞赏。此外，葡方也始终遵 守这份共同责任的承诺，而这些承诺也将在未来继续。为什么谈判会这样呢？我 刚才已经提过一些澳门的限制性。 很多重要问题需要商谈解决，譬如在中葡联合声明中并不存在的关切未来澳 门构建的问题必须在过渡时期得以解决：我刚刚和你们提到的法典就是其中一个 很典型的例子，它是中方承诺维系澳门制度不变的一大关键。因此，才会有中葡 双方洽谈协商以及对联合声明的保障，继续和维持。如果有人问那么现在的澳门 特别行政区是否在朝着这个方向前行呢？我认为若在可持续的理念下保持这个道 路，那么答案是肯定的。 最后，我将谈谈澳门特别行政区的平台作用。 显然澳门作为区域平台和交汇地的重要性越来越突出。举一些例子，很自 然，我们常常会谈到澳门的博彩。一些新的大酒店带来了前所未有的并且越来越 好的生活品质，但是如此也针对澳门的平庸化提出了新的拷问。地区生活的不平 衡，年轻人放弃学业和事业，趋向薪酬高的地方就业，都会带来负面的影响。另 外就是一些边境开放的措施，这些我想中方都会做出有利于澳门自治的积极对策 的。

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澳门将继续如前作为欧联的一个代表团。欧盟于1992年签署了第一个和亚洲 的一些国家或者地区的协议，恰恰是在澳门。 澳门与欧盟之间的协议，即使在葡萄牙管理期间和与中方磋商签署协议时 期，乃至1999年之后一直持续。这是证明决策正确的信号，也意味着可持续性。 除了是欧洲联盟的代表团，澳门也有在世界贸易组织的代表团。今天出席的工程 师Raimundo Rosário，他是澳门在世贸组织的代表，多个月以来无处不显示这具 有活力的决策是正确的，我也借此机会向他问候。 第二个例子是，成立于2003年的中国与葡语国家之间的经济和贸易合作论 坛。这是一个很重要的论坛，而论坛的秘书处就常设在澳门。这个秘书处的创设 序言提到，其目的之一就是为了提高和发挥澳门作为中国与葡语国家之间的平台 作用。因此，澳门的特别作用显而易见了。 CEPA CEPA，即《关于建立更紧密经贸关系的安排》 ，中国内地与澳门特别行政 区签署的长期的经济贸易合作协议，旨在促进澳门出口产品到内陆，这不仅有利 于在澳门的一切企业，也为通过澳门而向中国内陆出口产品或其他服务的任何外 国公司提供便利，因为他们有超过30％的增值在澳门。 葡语国家运动会 另外一个例子是由中国内陆和澳门创办的葡语国家运动会，来自所有葡语 国家将近一千多名运动员参会；更加有意义的是还有斯里兰卡和果阿，感召到大 会的精神，这让我觉得特别欣慰。四大洲，同一种语言，通过体育而携手走到一 起！ 珠江三角洲 通过“9 +2”（包括广州的9个中国大陆地区，加上香港和澳门特区），澳 门加盟到大珠三角洲，于是香港和澳门成为商业服务，金融和培训的一部分，与 广州的技术，科学和参与一道竞争互利。当我提到培训时，想起澳门大学校区将 移往横琴岛的决定，大家知道那是珠海的地区。这个决定是北京和珠海以及澳门 一起作出的，预计今年将有国家主席胡锦涛宣布。澳门大学将拥有一个更重要的 大学校园，其旨在建立一个高端国际化科技领域，从而推进三角洲的发展。我想 重申一遍，在珠江三角洲这于世界其他地区亦屈指可数的告速发展的地区，澳门 将会发挥一定的作用。 还有中国和葡萄牙在2005年签署的战略合作框架协议，其重要性刚才大使先 生已经提到过了。 这几个例子有助于展示澳门作为一个平台的位置，有助于显示它的主要特点 和解释四个多世纪以来澳门所扮演的重要角色的原因。偎依中国大陆，同时与与 葡萄牙这个小国保持联系，不知道为什么，或许还有更好的解释。 此外，我认为，基于个人想法，中国方面已经在考虑，整合澳门在地缘战略 和地缘经济上相对于大中国的角色，或者，台湾，香港，澳门，中国以及海外中 国，所有这一切，将会惠及中国将来任何时候。这也向台湾展示了“一国两制” 的成功实践。 发挥澳门的关键作用，深化澳门的优势，不仅对于区域更有利于超区域的发 展，正如我之前提到的，将惠及欧盟和葡语国家共同体。 总而言之，澳门是一个很好的机会，是一个有益的平台，不仅有利于中国实 现更远大的目标，而且也有利于世界其他欲与中国保持联系的国家。维持澳门的

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平台特色，它的共同性，它的独特性，它的独创性，我认为，所有这一切使得澳 门成为一个真正独特的生活空间，宽容与和谐的典范！ 非常感谢！ （Traduzido por Chen Defeng）（陈德锋 翻译）

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