Зачем и как
Библиотека Суперпарка
Александр Ложкин
aлександр Ложкин Урбанист, публицист, куратор. Руководитель Пермского краевого центра охраны памятников. Живет и работает в Перми и Новосибирске mosurbanforum.ru Археология периферии. Исследование для Moscow Urban Forum 2013
Куратор раздела «Политика»: Алексей Муратов Сокуратор: Ольга Вендина Эксперты, авторы текстов и аналитических записок: Михаил Блинкин Валентин Богоров Анна Броновицкая Наталия Волкова Александр Ложкин Тимоти Мизир Глафира Паринос Мария Ромакина Джемал Сурманидзе Ксения Толкачева Эдуард Трутнев Евгений Шингарёв Алексей Щукин Брайан Эванс Алексей Яценко Организации: Высшая школа урбанистики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (ВШУ НИУ ВШЭ) SVESMI ЗАО «ВК Комфорт» Типография: ABT Group Напечатано в России Все права защищены. Перепечатка материалов и их использование в любой форме, в том числе в электронных СМИ, возможны только с письменного разрешения правообладателей. © Московский урбанистический форум © Серия «Библиотека Суперпарка» © Александр Ложкин
Серия «Библиотека Суперпарка». Под общей редакцией А. Муратова Редактор выпуска: А. Муратов Дизайн, верстка: А. Альберт Ложкин А. Зачем и как. Серия «Библиотека Суперпарка» М.: Московский урбанистический форум, 2013. — 16 с.: илл.
Зачем и как: генпланирование и стратегическое мастер-планирование 3
Зачем и как: генпланирование и стратегическое мастерпланирование
Рис. 1. Схема, иллюстрирующая возможности размещения площадок для нового строительства (Генплан Новосибирска)
В числе документов территориального планирования, разрабатываемых в соответствии с Градостроительным кодексом, генеральные планы городских округов являются наиболее важными, поскольку именно они должны определять характеристики развития активно застраиваемых сегодня крупнейших городов. Должны, но не определяют. Практически все российские города с численностью населения свыше 500 тыс. человек в течение 2000-х гг. разработали либо актуализировали имеющиеся генеральные планы. Однако я не могу назвать ни одного из них, где генеральные планы действительно служили бы реальной основой для построения стратегических планов и конкретных программ развития. Связано это с несколькими причинами: 1. Если в советское время генпланирование производилось в первую очередь в целях определения мест размещения производительных сил, то сегодня эта задача отсутствует; цели разработки генеральных планов определены, как правило, неконкретно. В большинстве случаев генеральные планы 2000-х гг. были разработаны как фиктивно-демонстративные продукты, призванные решить задачу собственного формального наличия в качестве документов, без которых власти оказались бы ограничены в праве распоряжения землей. В других случаях генеральные планы разрабатывались в интересах развития строительного комплекса и их основной (не всегда называемой) целью было определение инвестиционных площадок для массовой жилой застройки (рис. 1). 2. Отсутствие целеполагания (или однобокое целеполагание) не позволяет правильно определить задачи развития, стратегии, последовательность («дорожные карты») реализации задач. 3. Генеральные планы не дают сбалансированной картины развития: предлагаемые перспективы по расширению застройки не увязаны с возможностями города по строительству социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры, не увязаны с бюджетом города и реальными инвестициями. Например, Генеральный план Новосибирска (2007) содержит планы строительства в 2008–2030 гг. свыше 700 км магистральных дорог и более 40 станций метрополитена, что абсолютно нереально в условиях существующих бюджетов. Но подобные решения в части транспорта предопределяют возможность многоэтажной высокоплотной застройки периферийных территорий города, которая должна обслуживаться этим гипотетическим транспортом. И эти же «фантастические» решения транслируются в проекты планировок и в девелоперские проекты, что неминуемо приведет к нерешаемым транспортным проблемам уже в ближайшее время. 4. «Избыточное» планирование приводит к отсутствию настоящего планирования: муниципалитет постоянно стоит перед вы-
бором, какой из предложенных генеральным планом объектов для него важнее. 5. В генеральных планах смешаны горизонты планирования, отсутствует этапность, последовательность, приоритеты. Нет разделения долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного планирования и применения соответствующих каждому уровню инструментов. Как правило, генеральный план разрабатывается на период 20–30 лет, однако неувязка с реальными бюджетными и инвестиционными возможностями приводит к тому, что в срок действия генплана закладываются решения, реализация которых возможна лишь в далеком будущем. При этом под такие «будущие» решения планируется и строится уже сегодня инфраструктура. Таким образом, и без того ограниченные бюджетные и инвестиционные ресурсы расходуются неэффективно. 6. Разработчики слабо представляют себе современные механизмы управления городом, существующие в России, и не знакомы с передовыми мировыми практиками управления. 7. Город ограничен в возможности выбирать стратегию своего развития, проектировщика генерального плана, поскольку его выбор ограничен рамками Закона о госзакупках (94-ФЗ; с 2014 г. — Федеральным законом о государственной контрактной системе), предполагающим в качестве основных критериев выбора цену и сроки исполнения договора. 8. При этом город как заказчик обычно плохо понимает, что ему нужно от генплана и, как правило, не в состоянии качественно составить задание. Отношения разработчика и муниципалитета в большинстве случаев жестко формализованы, в результате чего заказчик имеет мало возможностей влиять на процесс проектирования и его результат. 9. Идеология городского планирования, исповедуемая большей частью практикующих российских градостроителей, базируется на заимствованных с Запада в 1950–1960-х гг. функционалистских подходах, выраженных, в частности, в Афинской хартии, признанной сегодня в мире безнадежно устаревшей. 10. В генеральных планах (и градостроительных документах в России в целом) крайне слаба юридическая проработка и понимание роли и места правовых инструментов градорегулирования. Российское законодательство не требует обязательной разработки стратегических документов территориального развития. Однако переход от одноуровневой (генеральный план) к двухуровневой (стратегический мастер-план + генеральный план) модели территориального планирования городов представляется неизбежным, если мы предполагаем, что генеральный план из фиктивно-демонстративного документа или документа, решающего задачи строительного бизнеса, должен превратиться в инструмент решения городских проблем. Впервые в России такая модель была реализована в связке Стратегический мастер-план — Генеральный план Перми, разработанной в 2008–2010 гг. голландским бюро KCAP и перм-
Зачем и как: генпланирование и стратегическое мастер-планирование 5 Рис. 2 Структура документов регулирования и управления развитием
ским муниципальным Бюро городских проектов. И мастер-план, и генплан являются при этом лишь частью обширного инструментария планирования, регулирования и управления развитием, имеющегося у муниципалитета (рис. 2). В двухуровневой модели территориального планирования Стратегический мастер-план (или стратегия пространственного развития) города: – определяет цели и задачи градостроительной политики в увязке с социально-экономической политикой города; – является не проектом, а целевым прогнозом. Стратегический мастер-план представляет собой не документ территориального планирования, а политическое соглашение; – дает общее видение направлений преобразования города в достаточно отдаленной перспективе; – содержит целевые установки преобразований и стратегии и методы их достижения; – исходит из реальных, а не гипотетических ресурсов его реализации; – не заменяет генеральный план. Генплан (так же, как нормативы градпроектирования, регламенты ПЗЗ, проекты планировки, целевые программы и т. п .) является инструментом реализации Стратегического мастер-плана. Генплан детализирует и уточняет, в соответствии с имеющимися ресурсами, первые 2–3 этапа реализации мастер-плана (рис. 3). – может корректироваться после выполнения каждого из этапов его реализации. Стратегический мастер-план можно аллегорически представить как видение будущего города на том горизонте планирования, который мы в принципе способны увидеть. Это набор достаточно идеализированных целей и «дорожных карт» по их достижению. Естественно, что и видение целей, и механизмы их достижения должны меняться по мере приближения к ним. Генеральный план в такой модели становится планом первых двух-трех шагов к цели. Степень проработки этих шагов
Рис. 3 Одноуровневая и двухуровневая модели территориального планирования городов
должна быть различной. Первый этап (4–8 лет) должен содержать набор конкретных комплексных мероприятий, увязанных с долгосрочным бюджетным планированием. Именно эта часть генплана подлежит утверждению, и прописанные в ней мероприятия позже отражаются в планах функциональных органов городской администрации. Планирование этого уровня является в основном директивным и требует построения механизмов контроля за исполнением. Планирование последующих этапов в большей мере прогнозно-индикативное, а их конкретизация производится по окончании реализации первого этапа. Таким образом, генеральный план из документа, разрабатываемого раз в 20–30 лет и формально жестко определяющего планы развития города, а на деле игнорируемого, превращается в регулярно (раз в 4–8 лет) актуализируемый реально исполнимый документ. Именно по такой модели был разработан Генеральный план Перми, в котором длительность первого этапа была определена в 6 лет, второго — 7–12 лет. Новацией пермского генплана стал отказ от функционального зонирования в духе Афинской хартии, когда закладывается разделение территории города на общественно-деловые, жилые, промышленно-складские, рекреационные зоны. В Генеральном плане Перми на карте функционального зонирования отображены стандартные территории нормирования, для каждой из которых определены параметры развития, взаимно увязанные в параметрическую модель. Это позволяет при необходимости оценивать последствия тех или иных предложений по развитию территорий или управленческих решений. Так, в сентябре 2013 г. Бюро городских проектов провело оценку предложений по внесению изменений в Генеральный план Перми, в том числе предложения группы ПИК по застройке территории бывшего аэропорта Бахаревка. Анализ показал, что застройка данной территории повлечет за собой рост обязательств муниципалитета по строительству социальной и транспортной инфраструктуры на 16 млрд рублей. При использовании «традиционной» модели генпланирования про-
Зачем и как: генпланирование и стратегическое мастер-планирование 7 Рис. 4 Разработка Стратегического мастер-плана и Генерального плана Перми велась последовательнопараллельно
Разработка мастер-плана (КСАР) Концепция основных направлений разработки предложений к Генеральному плану Перми
Первая редакция предложений к генеральному плану
Вторая редакция предложений к генеральному плану
Окончательная редакция предложений к генеральному плану
Сопровождение. Интеграция с генеральным планом
Задача 1 Концепция проекта Генерального плана городского округа «Город Пермь». Структура документа и материалов по обоснованию генерального плана
Задача 2 Подготовка первой редакции проекта генерального плана. Соглосование комиссией первой редакции проекта и формулирование задания в части уточнения содержания последующих задач и действий
Задача 3 Подготовка второй редакции проекта генерального плана, обосновывающих материалов к проекту. Обеспечение согласования комиссией второй редакции проекта генерального плана
Задача 4 Обеспечение обсуждения на публичных слушаниях проекта генерального плана. Внесение необходимых изменений. Обеспечение предоставления проекта генерального плана на утверждение
Подготовка и утверждение плана реализации Генерального плана г. Перми
Разработка проекта генерального плана
Рис. 5 Генеральный план Перми определяет основные параметры развития конкретных территорий
извести подобную оценку было бы возможно только после разработки детального проекта планировки территории. Двухуровневая модель территориального планирования не противоречит действующему законодательству, однако в Перми возникли вопросы по правомочности разработки Стратегического мастер-плана муниципалитетом. Хотя сегодня Градостроительным кодексом и предусмотрено, что документы территориального планирования должны разрабатываться на основе стратегий развития, но речь идет о программах социально-экономического развития регионов и муниципалитетов, а также о стратегиях отдельных отраслей экономики. Представляется целесообразным включить в этот перечень (возможно, в качестве основной базы для генпланирования) и стратегии пространственного развития, дабы избежать формальных подходов к проектированию и проблем, о которых я писал выше.
Содержание Стратегического мастер-плана Перми Раздел 1. Введение 1.2. Целевые установки качества 1.3. Структура мастер-плана 1.4. Стратегии — инструменты управления 1.5. Действовать сейчас! Позиционирование приоритетных проектов 1.6. Объем работы и реализация мастер-плана Раздел 2. Контекст 2.1. Контекст и тенденции 2.2. Преимущества компактного города 2.3. Альтернативный потенциал развития Раздел 3. Стратегии Структура качественного преобразования 3.1. Стратегия красных и зеленых зон 3.2. Стратегия ландшафта и окружающей среды 3.3. Стратегия приоритетов развития 3.4. Стратегия транспорта 3.5. Стратегия общественных пространств 3.6. Стратегия смешанного использования 3.7. Стратегия кварталов 3.8. Стратегия наследия 3.9. Стратегия периферийных территорий Раздел 4. Примеры Глоссарий и библиография Приложения А. Жилье B. Ландшафт С. Правила застройки кварталов D. Периферийные территории E. Общественное пространство F. Транспорт G. Наследие H. Экономика города J. Приоритетные проекты K. Карты
Зачем и как: реконструкция микрорайонов 9
Реконструкция микрорайонов: теория и практика на примере Перми Работы по межеванию земельных участков в Перми в целом были произведены в девяностых и нулевых годах. Инициированы они были, главным образом, сверху — городской администрацией. В результате этого процесса муниципальная власть намеревалась извлечь ряд «дивидентов»: существенно увеличить доходы от земельного налога при значительном снижении расходов бюджета на благоустройство (значительная их часть падала на новоявленных собственников участков), а также приобрести возможность реализации проектов на тех землях, которые по итогам межевания остались в городской собственности. Впрочем, как затем выяснилось, конвертация межевания в проекты оказалась весьма проблематичной. Чему способствовал ряд факторов, от жесткого жилищного законодательства и вплоть до изменения градостроительной политики, связанной с разработкой Стратегического мастер-плана, которого межевание, проведенное несколькими годами ранее, естественно, предусмотреть не могло. Последнее обстоятельство усугублялось еще и тем, что действующая методика межевания предусматривает закрепление за зданиями, особенно жилыми, весьма обширных земельных участков, многократно превосходящих (в пять и более раз) площадь объектов по подошве.
Рис. 6. Схема разграничения участка реконструкции по видам собственности Федеральная собственность Муниципальная собственность Индивидуальная собственность Общая долевая собственность Постоянное бессрочное пользование Аренда долгосрочная Аренда краткосрочная
Вид микрорайона Парковый в Перми. Фото Игоря Катаева
Реконструкция микрорайонов: стратегия мастер-плана
Рис. 7. Три уровня трансформации микрорайона Парковый
Предлагаемая организация уличнодорожной сети
Предлагаемая организация открытых пространств «зеленых сердец»
Схема консолидации зданий в кластеры
Стратегический мастер-план Перми, разработанный мультидисциплинарной международной командой под началом голланского архитектурно-планировочного бюро KCAP (2010), в отношении панельных микрорайонов предполагал применение механизмов, близких тем, что используются при реконструкции морфологически сходных урбанизированных образований в Западной Европе, в частности, Германии и Франции. Речь шла о консолидации рыхлой застройки как посредством объектов нового строительства, так и с помощью упорядочивания и уплотнения улично-дорожной сети. В итоге микрорайоны должны были быть разделены на несколько более мелких кластеров с четко оконтуренными границами, что давало возможность, с одной стороны, придать всей застройке более камерный, человечный характер, а с другой — установить довольно четкую грань между общественными и придомовыми территориями. Помимо этого, увеличивающаяся протяженность уличного фронта зданий позволяла придать застройке микрорайонов больше разнообразия с функциональной точки зрения, разместив на первых этажах домов различные предприятия торговой и социальной инфраструктуры. Ну и наконец, посредством вновь организуемых проходов и проездов кварталы индустриальной панельной застройки становились лучше связаны с остальной территорией города. В мастер-плане было представлено несколько примеров возможных трансформаций микрорайонов. Самый характерный из них касается микрорайона Парковый, расположенного к востоку от центра Перми. Там команда KCAP предлагает использовать более-менее стихийно сложившуюся тропиночную сеть
Зачем и как: реконструкция микрорайонов 11 Рис. 8. Схема высотности микрорайона Парковый — среднеэтажных зданий здесь практически нет
Рис. 9. Предлагаемая трансформация микрорайона
для закрепления границ кластеров застройки. Дополнительно способствуют кластеризации объекты нового строительства, замыкающие границы групп жилых домов. Эти группы, в свою очередь, опоясывают обширные общественные зоны — так называемые «зеленые сердца».
Трудности реконструкции микрорайонов Принципы мастер-плана городские власти собирались распространить на различные застроенные панельными «коробками» участки. В частности, в конце 2011 — начале 2012 г. прорабатывалась возможность реализации проекта по реконструкции микрорайона в центре города. Территория, ограниченная улицами Ленина на севере, Борчанинова на западе, Пушкина на юге и Плеханова на востоке, заполнялась, начиная с 1960-х гг., многоэтажными жилыми домами. Эта зона (западная часть центра) была достаточно детально проработана в качестве примера в Стратегическом мастер-плане. Предлагалась комплексная реконструкция участков на основе среднеэтажной (до 6 этажей) высокоплотной застройки периметрального типа.
Западная часть центра Перми — нынешнее состояние
Обсуждавшийся в 2011–2012 гг. проект преследовал несколько задач: 1. Уменьшение размера кварталов с целью повышения связанности территории, четкого разделения пространств на общественные и частные, создания сомасштабной человеку комфортной городской среды и малых общественных пространств. 2. Уплотнение застройки с целью повышения уровня городской активности. 3. Реорганизацию застройки в квартальную для возникновения (и упорядочения) активного фронта первых этажей вдоль улиц, организацию приватных дворов и малых общественных пространств. 4. Реконструкцию жилого фонда хрущевок, которые хоть и не являются ветхими и аварийными, но не удовлетворяют современным нормам, в частности, теплотехническим. С целью разработки проекта было созвано несколько совещаний при первом заместителе главы городской думы Аркадии Каце, к которым привлекли депутатов, Департамент градостроительства и архитектуры, разработчиков генерального плана и проекта планировки территории МАУ «Бюро городских проектов», а также потенциального инвестора — крупную строи-
Зачем и как: реконструкция микрорайонов 13 Рис. 10. Концепция реконструкции западной части центра Перми — аксонометрия по укрупненному эскизу
тельную компанию. Депутатами были проведены переговоры с представителями ТОС и ТСЖ на территории и определены потенциальные пилотные объекты. Принципиальная модель проекта выглядела так: 1. Проектом планировки определялись общие принципы и регламенты застройки (в качестве предложений для внесения в ПЗЗ), устанавливались красные линии с учетом создаваемой мелкоквартальной структуры. При этом происходило сужение избыточного профиля некоторых улиц. 2. Собственники многоквартирных домов входили в проект территориями домов и возможностью надстройки пятиэтажек до шести этажей, получая взамен капитальный ремонт дома и благоустройство территории. 3. Муниципалитет входил в проект землями, находящимися в муниципальной собственности (в т. ч . земельным участками, образующимися за счет уменьшения ширины профиля улиц), и частично средствами на капитальный ремонт. 4. Инвестор входил в проект обязательством по капитальному ремонту (реконструкции) существующих жилых домов, получая в собственность построенные жилые и нежилые помещения. Были проработаны два эскизных варианта решения территории, которые показали принципиальную возможность увеличения объемов застройки на 50–100% с потенциальным улучшением качества среды, находящейся сегодня в состоянии деградации. Юридической основой для реализации проекта должен был стать предусмотренный Градостроительным кодексом РФ механизм «развития застроенных территорий», по которому после приобретения на аукционе права заключения договора развития инвестор мог бы получить находящиеся в муниципальной или нераспределенной собственности земельные участки. Рассматривались также различные варианты муниципально-частного партнерства. Однако после анализа проект был отвернут. Причинами тому послужили:
1. Отсутствие гарантий реализации проекта со стороны собственников многоквартирных домов. Согласно действующему жилищному законодательству, реконструкция многоквартирных домов, затрагивающая общее имущество, так же, как и отчуждение части территории под строительство, требует единогласного одобрения всех собственников (ст. 36, п. 3 Жилищного кодекса РФ). 2. Недостаточное количество земельных участков, находящихся в муниципальной или нераспределенной собственности, которыми муниципалитет мог бы войти в проект. При этом часть таких земельных участков не примыкала к предполагавшимся для реконструкции домам. Первое является следствием значительного размера размежеванных согласно действующим методическим указаниям участков, второе отчасти — подготовки проекта планировки территории после завершения процесса межевания. 3. Надстройка части многоквартирных жилых домов оказалась невозможной. Некоторые здания также не располагали территориями, на которых можно было бы вести новое строительство. Условия вхождения в проект для разных домов серьезно различались. 4. Неопределенность с юридической возможностью муниципалитета по вхождению в проекты капитального ремонта домов, не являющихся ветхими и аварийными. 5. Возможность негативной реакции жителей микрорайона на планы по «уплотнению» застройки. С учетом высоких рисков, многие из которых, наверное, можно было бы снять при более детальном анализе, дальнейшая проработка проекта была признана нецелесообразной. Однако ряд предложений, полученных на совещаниях и в процессе анализа, был положен в основу разрабатываемого в настоящее время проекта планировки центральной части Перми.
Зачем и как: генпланирование и стратегическое мастер-планирование 15
Археология периферии
Исследование для Московского Урбанистического Форума-2013 «Мегаполисы: развитие за пределами центра»