EL CICLO DEL PROYECTO Y EL ENFOQUE DEL MARCO LÓGICO.
Ana Hilaria Espín Sánchez
EL CICLO DEL PROYECTO. EL ENFOQUE DEL MARCO LÓGICO. Actividad 1
Ana Hilaria Espín Sánchez 14/2/2012 Ana Hilaria Espín Sánchez
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EL CICLO DEL PROYECTO Y EL ENFOQUE DEL MARCO LÓGICO.
A.
Lecturas y elaboración de un texto.
La cooperación internacional al desarrollo es, en palabras de Sarahuja, el conjunto de actuaciones realizadas por actores públicos y privados, entre países de diferente nivel de renta con el propósito de promover el progreso económico y social de los países del Sur, de modo que sea sostenible y más equilibrado en relación con el Norte. A través de la cooperación al desarrollo se pretende también contribuir a un contexto internacional más estable, pacífico y seguro para todos los habitantes del planeta. Para llevar a cabo este cometido se utiliza como unidad básica de intervención en cooperación para el desarrollo “el proyecto”. En la obra “El Enfoque del marco logístico: 10 casos prácticos” se afirma que el proyecto tiene como finalidad satisfacer un conjunto de necesidades concretas a través de la aplicación de una serie de técnicas que ponen en juego un determinado número de recursos para obtener ciertos beneficios. Otra definición de proyecto sería la que da la Agencia Alemana de Cooperación Técnica para el Desarrollo: “Se entiende por proyecto una tarea innovadora que tiene un objetivo definido, debiendo ser efectuada en un cierto período, en una zona geográfica delimitada y para un grupo de beneficiarios; solucionando de esta manera problemas específicos o mejorando una situación... La tarea principal es capacitar a las personas e instituciones participantes para que ellas puedan continuar sus labores de forma independiente y resolver por sí mismas los problemas que surjan después de concluir la fase de apoyo externo”. (Deutsche Gessellschaft für Technische Zusammenarbeit, GTZ, Gmbh, página 2). La Comisión Europea, además, establece los pasos a seguir a la hora de realizar un proyecto de cooperación al desarrollo: Identificar claramente las partes interesadas, incluyendo el grupo destinatario primario y los beneficiarios finales. Definir claramente la coordinación, dirección y financiación acordada. Monitorizar y evaluar el sistema. Análisis económico y financiero apropiado que indique que los beneficios del proyecto excederán sus costes. En este sentido, los expertos coinciden en la necesidad de una planificación a la hora de llevar a cabo un proyecto de cooperación al desarrollo. Entendida esta como «una actividad racional que tiene como objetivo decidir sobre la mejor utilización de recursos escasos en el logro de unos objetivos a través de medios adecuados». (Aspectos generales de la planificación y de la GCP, 2005). Ana Hilaria Espín Sánchez
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En toda planificación, se parte de una realidad o situación problemática que se pretende cambiar, modificar o mejorar, a través de una organización, mediante recursos, técnicas, y procedimientos de toma de decisiones, que van adaptándose a los cambios en el contexto y que permiten, al finalizar, evaluar y analizar los resultados. (Aspectos generales de la planificación y de la GCP, 2005). Todos estos elementos son aplicables a diferentes niveles y útiles en cualquier proyecto de desarrollo. Como se explica en el Manual de Acción Humanitaria de la Obra Social “La Caixa”, cada uno de estos niveles de planificación tienen distintas características, pero todos responden a una serie de preguntas: • Justificar la intervención (para qué) • Definir objetivos (qué) • Concretar beneficiarios (a quién) • Decidir los instrumentos para lograr los objetivos (cómo) • Cuantificar los medios (cuánto y con qué) • Fijar plazos (cuándo) • Asignar responsabilidades (quién, quiénes y con quiénes) • Establecer sistemas de control y evaluación Todas estas preguntas forman parte de una actividad planificada que cuando la concretamos en plazos da lugar a un proceso en el que se va pasando por distintas fases, no siempre las mismas. Un proceso que se va repitiendo por lo que estaríamos hablando de un ciclo. Por tanto, un proyecto pasa por distintas etapas a lo largo de su vida, es lo que se conoce como ciclo de gestión del proyecto para el desarrollo. Esta idea ha tenido éxito porque se tiene en cuenta la interdependencia entre las distintas fases. Al igual que hay distintas definiciones de proyecto también hay distintas propuestas de etapas proyectuales y de ciclos de gestión. Por ejemplo, el ciclo de gestión del proyecto de la dirección de los proyectos de asistencia externa de la Comisión Europea tiene estas 6 fases: 1. Programación. 2. 3. 4. 5. 6.
Identificación. Instrucción (Formulación y Diseño) Financiación Ejecución. Evaluación.
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Aunque hay muchas otras estructuras diseñadas para llevar a cabo un proyecto de cooperación al desarrollo, en los últimos años se ha ido llegando a un cierto consenso sobre la gestión del ciclo del proyecto de desarrollo. En la actualidad, la mayor parte de los donantes, las grandes agencias y ONG han ido coincidiendo en el uso de lo que se conoce como El Enfoque del Marco Logístico que se ha convertido en un instrumento fundamental y es demandado por la mayor parte de los financiadores. El Enfoque del Marco Logístico es un proceso analítico que incluye una serie de herramientas para desarrollar la Gestión del Ciclo del Proyecto (GCP). Destinado a la planificación de la gestión de proyectos orientados por objetivos considera que un proyecto es consecuencia de la relación entre distintos acontecimientos. (Supporting effective implementation of EC External Assitance, 2004). En la obra “El Enfoque del Marco Logístico: 10 casos prácticos” definen el EML como un método de planificación participativa por objetivos que se utiliza de manera esencial, pero no exclusiva, en los proyectos de cooperación para el desarrollo. Este método ofrece una secuencia ordenada de las discusiones para la preparación de una intervención y unas técnicas de visualización de los acuerdos alcanzados. El EML nos da, al fin y al cabo, una serie de conceptos que usamos como parte de un proceso interactivo para estructurar la ayuda y hacer un análisis sistemático del proyecto en cuestión. Se creó a finales de 1960 para ayudar a la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos a mejorar su sistema de planificación y evaluación de proyectos. Al diseñarla se basaron en tres problemas fundamentales: Poca planificación y sin claros objetivos definidos. No estaba clara la dirección de responsabilidades. La evaluación solía ser un proceso adverso porque no existía un acuerdo sobre los objetivos del proyecto. La Comisión Europea está utilizando el EML en su “Project Cycle Management system” desde 1993. Con el tiempo otras agencias han modificado el formato y las herramientas del EML. Sin embargo, los principios básicos se utilizan igualmente. Por tanto, es esencial para cualquier persona involucrada en el diseño y puesta en marcha de un proyecto de cooperación conocer el EML. En este sentido, hay que distinguir entre EML y la Matriz del Proyecto (MP), ya que el primero es un proceso de análisis y el segundo es el documento donde se plasman los resultados de ese proceso, y que requiere el análisis de objetivos, como lograrlos, riesgos potenciales, etc. Ana Hilaria Espín Sánchez
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Primero se debe aplicar el Enfoque del Marco logístico y después, los resultados de su aplicación se convertirán en una fuente de información para los documentos de la MP. Este método se ha convertido en una herramienta muy potente para la planificación de proyectos de cooperación al desarrollo. Sin embargo, hay que señalar que no se puede aplicar de la misma forma para proyectos de acción humanitaria. Herramientas que se utilizan en un caso, no se usan en el otro aunque sea la misma organización la que trabaje en ambos casos. Francisco Rey Marcos y Ana Urgoiti Aristegui señalan en “Manual de Acción Humanitaria de la Obra Social La Caixa”, las principales diferencias entre acciones planificadas de desarrollo y humanitarias. Acciones de desarrollo
Acciones humanitarias
Medio- Largo plazo
Corto plazo. Breve o crónica
Planificación rígida EML
Planificación flexible
Resolución de problemas crónicos o Problemas puntuales, agudos, rotura del estructurales equilibrio Transformación de la realidad
Vuelta a la normalidad
Permanencia de efectos
No permanencia
El consenso que se ha dado en el mundo de la cooperación al desarrollo no se ha dado en el ámbito de la acción humanitaria por varias razones: La ayuda de emergencia necesita una planificación mucho más rápida para movilizar más recursos en menos tiempo. Durante las fases posteriores al impacto de los desastres las necesidades básicas se pueden estandarizar: protección, agua, saneamiento, alimentación, cobijo, servicios de salud y atención psicosocial entre otras. Los condicionantes del contexto imponen limitaciones y exigen respuestas ad hoc. Por estas razones cada agencia u ONG ha buscado sus propias soluciones. Durante años se pensó que no servía para nada desarrollar sistemas de gestión de ciclo del proyecto para la acción humanitaria porque se requería de toma rápida de decisiones y, además, se argumentaba que las necesidades eran tan obvias que cualquier cosa que se hiciera estaba bien. Sin embargo, la experiencia ha hecho a las agencias cambiar de opinión y han empezado a plantear iniciativas que permitan una mejor coordinación para mejorar la calidad de las respuestas. También se ha intentado un consenso entre los diferentes actores humanitarios y de desarrollo para la utilización de herramientas
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comunes y criterios de gestión y evaluación similares cuyo objetivo es facilitar la comunicación. En acción humanitaria sigue cabiendo la idea de proyecto como un ciclo con diversas fases como ocurría en cooperación al desarrollo. La diferencia es que si bien en proyectos de desarrollo hay una herramienta estandarizada y mayoritariamente utilizada por agencias y ONG que es el Enfoque del Marco Logístico, en lo que se refiere a ayuda humanitaria existen divergencias, aunque sea cuestión de matices, en cuanto a instrumentos y denominaciones en cada organización. En “Manual de Acción Humanitaria de la Obra Social La Caixa” se propone un ciclo de proyecto más o menos generalizado que nos serviría para compararlo con el EML en proyectos de cooperación al desarrollo utilizado en la Comisión Europea.
Las acciones a desarrollar en cada fase difieren entre un proyecto y otro y aún más entre un proyecto de cooperación al desarrollo y otro de ayuda humanitaria. Aquí se proponen dos bucles para los proyectos de AH. Uno más corto centrado en la primera respuesta de emergencia, y que pasaría por las siguientes fases: 1. Valoración inicial. 2. Primera ejecución 3. Evaluación para la corrección y adaptación inmediata. El segundo bucle, más parecido ya al del GCP de cooperación estaría compuesto por las fases clásicas de diseño, ejecución, seguimiento y evaluación. La fase de valoración (en cooperación, de identificación) es la más complicada puesto que en ella se decide la
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respuesta al desastre. En esta primera fase se decidirá si actuar o no, por tanto, la secuencia de los pasos a seguir ante un desastre sería la siguiente: 1. Decisión provisional de actuar en la crisis 2. Valoración inicial 3. Decisión de actuar o no en base a datos de la valoración 4. Financiación I 5. Ejecución de emergencia y corrección 6. Diseño del proyecto 7. Financiación II 8. Ejecución y seguimiento 9. Evaluación A pesar de que en la actualidad el EML es prácticamente el método universal a la hora de gestionar proyectos de cooperación al desarrollo parece ser que hay algunos problemas a la hora de aplicar este método, no solo en acción humanitaria, como hemos visto, sino también en proyectos para el desarrollo. Existen una serie de críticas al método tanto en lo que concierne a las bases teóricas como a la forma de aplicarlo. Los autores de “El Enfoque del Marco Logístico: 10 casos prácticos” afirman que las críticas no están justificadas, son poco útiles, o están hechas a la ligera sin conocer el método en profundidad, aunque sí reconocen que hay un problema, y es que esta técnica ha pasado a convertirse en una especie de procedimiento administrativo para justificar la asignación de fondos más que un método de gestión de los proyectos de desarrollo. También advierten del peligro de convertir el EML en un requisito para solicitar fondos porque puede acabar convirtiendo a este esfuerzo de racionalización de la gestión, afirman, en una especie de vía muerta. La organización Sida realizó un estudio en noviembre de 2005 para determinar los principales problemas que distintas organizaciones encuentran en el EML, poniendo énfasis en tres cuestiones principales: 1. ¿Cómo se utiliza actualmente el LFA? 2. ¿Cuáles son las ventajas y desventajas de esta herramienta? 3. ¿Cuáles son las características de las diferentes versiones de esta herramienta? Tras preguntar a varias organizaciones a través de un completo formulario, en “The use and abuse of the logical framework approach”, Oliver Bakewell y Anne Garbutt expusieron sus conclusiones que resumo a continuación:
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Hay cuatro formas principales de relacionarse con el EML: 1. Utilizar el EML como una herramienta que produce una estructura lógica, tal y como se explica en los manuales. 2. Crean una estructura lógica pero sin el EML, es decir, se produce la matriz del proyecto en algunas fases durante la planificación, pero no hay proceso de participación. 3. Utilizar el EML pero sin una estructura lógica. El EML se convierte en una herramienta analítica pero no tratan de encajarla en una matriz formal. 4. No utilizan ni el EML ni una estructura lógica. También, según el estudio, los usuarios tienen, principalmente, tres ideas diferentes de lo que es el EML y para qué se utiliza: 1. Algunos piensan que el EML es un procedimiento formal para la planificación de un proyecto y en algunos casos, además, puede ser utilizado para la evaluación. 2. Para otros encuestados, el EML es entendido como una forma de pensamiento. Aseguran que el hecho de que trabajes con una jerarquía de objetivos te hace que tengas claros los indicadores y no necesitas plasmarlo en una matriz. 3. Por último, hay otros que solo utilizan el término EML como una imagen de marca para que los donantes acepten sus proyectos. Aunque algunas ONG tienen interiorizado el uso del EML, la mayoría lo utilizan de cara a los donantes, muchos de los cuales insisten en que para hacer contribuciones la organización tiene que haber realizado el EML. Otras organizaciones que no utilizan formalmente el EML si que permiten utilizarlo a sus trabajadores si ellos, de forma libre, lo consideran útil, pero la mayoría no lo hace a no ser que los donantes insistan. El estudio también revela que a pesar de la visión generalizada del EML como una imposición de los donantes, hay algunas organizaciones que lo utilizan porque simplemente lo consideran útil para su trabajo. La controversia está en si es beneficioso o perjudicial para la cooperación al desarrollo que el EML se institucionalice como una forma obligada de organizar las intervenciones. La conclusión que sacan Oliver Bakewell y Anne Garbutt es que tanto los donantes como los directores de las ONG ven positivo formalizar el EML como programa de trabajo común, por tanto, los usuarios no debemos darle la espalda a la realidad y seguir empeñados en utilizar nuestros propios procedimientos individuales. Aunque sí que podemos utilizar estos como un primer paso, al final, lo más fácil para todos es tener Ana Hilaria Espín Sánchez
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una herramienta estandarizada con la que todos, actores de desarrollo y donantes, nos podamos entender. Los donantes están bajo presión porque tienen que justificar el incremento del presupuesto de la ayuda, por tanto, necesitan una herramienta para entender cualquier proyecto para el desarrollo. Pero el estudio también revela que el EML no funciona del todo bien, por tanto algo habría que cambiar. La principal ventaja del EML que se puede deducir del informe es que todas las organizaciones y/o implicados pueden leer y entender cualquier proyecto y se mejora la comunicación y las relaciones entre diferentes actores de desarrollo. Por otra parte, los detractores opinan que el principal defecto de esta herramienta es que es imposible hacer al EML una herramienta participativa y flexible cuando los cambios del entorno son tan rápidos. La mayor dificultad que encuentran las personas que aplican el EML es la de adaptar el procedimiento a los rápidos cambios del entorno. Otra crítica, relacionada con esto, es que es muy difícil aplicar una herramienta tan bien estructurada a un entorno totalmente caótico como son en realidad los lugares de recepción de ayuda al desarrollo y que por eso, aunque es una herramienta muy útil, se utiliza mal. Tras conocer todas estas observaciones, lo ideal sería encontrar la forma de eliminar los puntos débiles del EML, pero lo que si es cierto es que con este modo de proceder se obliga a la gente a pensar sobre su propia teoría del cambio, y aunque haya dificultades con esto es el único camino para poder tener claro el modo de proceder, y cuales son nuestros objetivos. Y aunque hay otras formas de llegar a las mismas conclusiones, que no creo que haya que descartar si estos otros caminos van a servir mejor para alcanzar nuestros objetivos, creo que sí es necesaria una forma común de proceder para que nuestras metas sean rápidamente reconocidas.
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B. Aplicación del EML al caso práctico “Las comunidades del lago San Juan”. 1. Análisis de participación: Beneficiarios/as directos/as
Beneficiarios/as indirectos/as
Mujeres, hombres y niños de las comunidades de San Carlos, Andes, el Pueblito y San Vicente que son aproximadamente 3.000 personas.
Neutrales
Oponentes
Excluidos
Perjudicados/as
Toda la población de la La Municipalidad. zona de Zacantiname. Servicios de salud. Turistas. Médicos privados. Regiones que consuman pescado del lago San Mujeres y hombres Juan. cabeza de familia. La Municipalidad.
Estancias ganaderas. Empleadores de la ciudad.
Asociación de Pobladores del lago San Juan.
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2. Árbol de problemas: Aumento de la mortalidad infantil y malestar social.
Alta incidencia de niños con malnutrición.
Enfermedades de niños: diarrea, malaria y dengue.
Malos hábitos alimenticios y escasez de alimentos.
Condiciones higiénicas precarias.
de higiene.
Escasez de oportunidades laborales y bajos salarios.
Caída de los salarios en las estancias ganaderas.
Trabajo precario en la ciudad.
Baja cualificación. Baja cotización de la carne de vacuno en los mercados internacionales.
Sobreoferta de mano de obra.
Desconocimiento de alimentos saludables y costumbres inadaptadas.
Desempleo.
Condiciones de vida.
Desconocimiento de hábitos higiénicos.
Menos cosechas.
Hacinamiento.
inundables.
Cierre ce la fábrica azucarera.
Falta de medios para cultivar.
Cada vez llegan más personas a un espacio reducido.
Menos espacio dedicado al cultivo.
Visitas al médico en el último momento.
Centro de Salud está lejos.
No hay abastecimiento de agua.
Autoconstrucción.
Deficientes recursos médico/sanitarios.
Coste elevado de los especialistas.
Poco personal.
Recortes en la sanidad pública.
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Coste de las medicinas.
No hay recogida de basura.
Municipalidad no se hace cargo.
Asentamientos ilegales no urbanizados.
Llegada de más inmigrantes.
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Construcción en terrenos inestables y áreas
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3. Árbol de objetivos: Disminuida la mortalidad infantil y mitigado el malestar social.
Reducida la incidencia de enfermedades de
Reducida la incidencia de niños con malnutrición.
niños: diarrea, malaria y dengue.
Mejora de hábitos alimenticios y aumento de la cantidad de alimentos.
Adoptadas prácticas higiénicas.
Emprendimiento laboral.
Aumento de salarios.
Formación para trabajadores.
Diversificadas las áreas de trabajo con el nuevo sector de la pesca.
Eliminados los campos de cultivo y las cosechas.
Apoyo al autoempleo.
Alta cualificación.
Educación de la población en higiene.
Educación de la población sobre alimentación saludable.
Industria cooperativa para suministrar materiales de
Mejoradas las condiciones de vida.
Evitado el hacinamiento.
Eliminadas las construcciones en terrenos inestables y áreas inundables.
Abastecimiento de Agua.
Dedicación a la artesanía para el turismo.
Construcción profesional.
construcción.
Recogida de basura.
Municipalidad se hace cargo.
Casas para los nuevos inmigrantes que llegan. Pesca abundante para exportación en el mercado internacional.
Oferta equilibrada de mano de obra.
Espacio para construir casas nuevas.
Legalización y urbanización de los asentamientos.
Casas para los nuevos inmigrantes que llegan.
Creación de la figura del agente de salud en el asentamiento.
Atención primaria en el asentamiento.
Mejoras en los servicios sanitarios
Subvencionado el coste del especialista.
Incremento del personal sanitario.
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Subvencionado el coste de las medicinas.
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4. Matriz de Planificación del Proyecto sobre una alternativa: Lógica de la intervención Reducir la incidencia de Objetivo general
enfermedades relacionadas con la falta de higiene y malnutrición de los niños de las comunidades del lago San Juan.
Objetivo específico
Mejora de las condiciones higiénicas y los hábitos alimenticios de la población.
Resultados
1. Nuevo equipo de salud que atiende a los niños en el asentamiento.
2. Adoptadas prácticas nutricionales saludables.
3. Mejoradas las condiciones higiénicas y de habitabilidad. Ana Hilaria Espín Sánchez
Indicadores objetivamente verificables Disminución en un 30% en el tercer año (último del proyecto) y en un 50% en el sexto año de las enfermedades provocadas por la falta de higiene y la mala alimentación entre los niños de las comunidades del Lago San Juan. Los hábitos alimenticios e higiénicos han cambiado en el 80% de las familias del Lago de San Juan en tres años. 1. El 85% de enfermedades en niños son identificadas en sus fases iniciales. De estos el 70% de los niños se cura antes de llegar a fases más graves. 2. El 50% en el primer año y el 80% en el tercero de los habitantes del lago San Juan cumplen con las rutinas de higiene y pautas de alimentación aprendidas. 3. El 80% de las casas se mantienen acondicionadas cumpliendo los estándares de salubridad.
Fuentes de verificación
Hipótesis / supuestos / factores externos Informe realizado por los Los beneficiarios continúan agentes de salud de la población considerando como prioritarios que trabajan en el centro de los temas de salud. salud primaria del Lago San Juan y autoridades sanitarias.
Informe del equipo del proyecto El cuadro de enfermedades de ONGD Atención Primaria, el relacionadas con la falta de comité vecinal y la ONG local. higiene y la malnutrición permanece sin modificaciones. 1. Informe realizado por el 1. El nuevo equipo de salud nuevo equipo de salud y el tiene un elevado número de comité de madres de San visitas diarias. Carlos. 2. Indicaciones del Comité de 2. Las rutinas de alimentación de Madres de San Carlos sobre niños son asumidas por sus hábitos alimenticios a partir de la progenitores. observación. 2. Informe del equipo del 3. Las tareas de mantenimiento proyecto de ONGD Atención y limpieza de los hogares son Primaria a partir de una asumidas por los beneficiarios. encuesta. 3. Informe de los responsables de la Asociación de Pobladores. 13
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4. Fortalecida la capacidad operativa de la Asociación de Pobladores .
5. Establecida una red de suministro de agua en la comunidad.
Actividades
4. Los responsables locales de la Asociación de Pobladores gestionan las tareas de suministro de agua y retirada de basura. 5. Dos fuentes en funcionamiento al final del segundo año del proyecto.
4. Informe realizado por el 4. Los habitantes están Comité Vecinal y una ONG interesados por involucrarse en local. el proyecto y hacerse cargo de las responsabilidades para el 5. Certificación de las obras bien de su comunidad. emitida por empresa técnica 5. Los usuarios se hacen privada. responsables del
mantenimiento de las fuentes tal y como distribuye las tareas la Asociación de Pobladores.
1.1 Formación de personal para la creación de puestos como agentes de salud para la asistencia primaria en el asentamiento y la educación de los vecinos en temas de nutrición e higiene. 1.2 Creación de un espacio para la atención primaria en el asentamiento. 1.3 Compra de equipos sencillos para la atención primaria. 2.1 Cursos de formación práctica en hábitos saludables de higiene y nutrición para toda la población. 2.2 Campaña de sensibilización sobre la higiene y la nutrición.
Se mantiene el interés de los habitantes por el conocimiento de cara a mejorar su alimentación e higiene.
3.1 Intervención en los hogares Ana Hilaria Espín Sánchez
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para su limpieza y acondicionamiento. 3.2 Formación y seguimiento de cómo mantener limpios y salubres los hogares con la colaboración del Comité Vecinal y el nuevo equipo de agentes de salud. 3.3 Derruir las construcciones en zonas inundables y terrenos inestables. 3.3 Construir otras casas en terrenos más estables con la ayuda y coordinación de la asociación de Pobladores. 4.1 Creación de un sistema de recogida de basura y provisionamiento de agua comunal en el que se involucra a toda la población, coordinado por la asociación de Pobladores. 4.2 Proveer a la comunidad de un camión para que puedan llevar la basura al vertedero . 5. 1 Realización del estudio Ana Hilaria Espín Sánchez
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técnico. 5.2 Realización de trabajos comunitarios para la canalización del agua. 5.3 Construcción de un depósito y dos fuentes.
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