Wady systemu zarządzania a jakość przestrzeni publicznej

Niniejszy artykuł jest kontynuacją i rozwinięciem Systematyki planowania przestrzennego i procesu przygotowania inwestycji w Polsce pod kątem systemu i narzędzi kształtowania wartości otoczenia przestrzennego. („Polska Polityka Architektoniczna. Studia i Szkice” 2020, nr 4). Adresowany jest w szczególności do wszystkich, którzy uczestniczą lub mogą uczestniczyć w procesie przebudowy systemu planowania przestrzennego i procesu inwestycyjnego w Polsce, odnosząc wnioski do tego procesu.

WSTĘP

Obecny system zarządzania w sferze kreowania środowiska zbudowanego, którego jednym z najistotniejszych elementów jest kształtowanie przestrzeni publicznej, jest wynikiem transformacji ustrojowej, która nastąpiła po roku 1989. Proces transformacji można podzielić na okres przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej (2004) i po przystąpieniu. Do roku 2004 powstała nowa konstytucja, samorządy terytorialne, przebudowany został podział administracyjny kraju i przekształcone kluczowe instytucje państwa – Polska przeszła przemianę, wychodząc z ustroju państwa totalitarnego i przekształcając się w obywatelskie państwo prawa. W okresie co najmniej 10 lat przed rokiem 2004 przebudowa ta postępowała w trybie dostosowawczym, mającym za cel przede wszystkim spójność instytucjonalną z krajami Unii Europejskiej. Przystąpienie Polski do UE w roku 2004 było ważnym punktem, z historycznego punktu widzenia osiągniętym w tempie ekspresowym. Nie zakończyło to jednak transformacji, bowiem, co jest wyraźnie widoczne z dzisiejszej perspektywy, proces wymaga o wiele szerszych i głębszych zmian, które dotyczyć muszą nie tylko transformacji systemu, ale również przemiany świadomości społecznej. Używając żargonu piłkarskiego, można powiedzieć, że pierwsze 15 lat transformacji było „wystawieniem podania na dobieg”. Dojście do tego „podania” trwa i jest o tyle trudne, że cele planowania przestrzennego i wymagania co do standardu środowiska zbudowanego nie są statyczne, ale sukcesywnie ewoluują, nie tyle co do swojej istoty, co do zakresu i stopnia komplikacji w odpowiedzi na wyzwania globalne. Tym globalnym wyzwaniem jest zdolność do integracji wszystkich celów planowania przestrzennego ujętych w ramach cywilizacyjnego priorytetu, jakim są zasady i cele zrównoważonego rozwoju1. Unia Europejska od początku lat 90. ubiegłego wieku prowadzi politykę wdrażania zasad i narzędzi systemowych realizacji zrównoważonego rozwoju. Rezultatem tej polityki jest szereg deklaracji, ale też rezolucji, rozporządzeń i dyrektyw zobowiązujących państwa członkowskie do wprowadzania, na gruncie ich systemów prawnych, określonych rozwiązań czy podejmowanie programów i polityk rozwojowych. Jednym z najistotniejszych elementów tego procesu z punktu widzenia jakości przestrzeni publicznych jest polityka architektoniczna. Efektem tej polityki na szczeblu unijnym jest podjęcie przez niemalże wszystkie kraje Unii (poza kilkoma wyjątkami, w tym Polski) krajowych programów polityki architektonicznej. Przesłanki dla tej polityki, które stanowić winny również kryteria dla oceny wad i deficytów naszego systemu zarządzania i gospodarowania przestrzenia publiczną znajdujemy w treści Deklaracji z Davos 2

1 „Przekształcamy nasz świat: Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030”, rezolucja przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 25 września 2015 r. 2 Konferencja Ministrów Kultury 20–22 stycznia 2018, Davos Szwajcaria – Deklaracja z Davos, „Ku wysokiej jakości Baukultur dla Europy” została podpisana w 2018 roku z inicjatywy Szwajcarii przez ministrów kultury

i koncepcji Baukultur3 .

Deficyty systemowe wobec wyzwania, jakim jest integracja celów planowania przestrzennego i realizacja celów zrównoważonego rozwoju, to problem globalny dotyczący nie tylko państw europejskich. Polska nie jest tu wyjątkiem. Jednak w naszym przypadku deficyty, luki i wady systemu są na tyle fundamentalne, że od czasu przełomu polityczno-społecznego w roku 1989 nie pozwalają skutecznie integrować działań w przestrzeni publicznej, nie mówiąc już o realizacji celów zrównoważonego rozwoju. Ułomności te ujawniają się nie tylko poprzez porównanie z systemami państw zachodniej Europy, ale stają się wyraźnie widoczne po analizie transformacji systemu sprzed roku 1989 do obecnego. W efekcie nasze działania ograniczają się do deklaratywnych strategii, programów i polityk (np. Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju, programy mieszkaniowe i rewitalizacyjne czy też deklaracja podjęcia polityki architektonicznej) bez skutecznego przełożenia na ich realizację, która grzęźnie w grze interesów, chaosie prawnym i kompetencyjnym.

W rezultacie, przy postępującej komplikacji systemów zarządzania w wyniku nowych wyzwań globalnych, coraz trudniej się nam zorientować, co jest źródłem, a co skutkiem jego wad, co jest

i szefów delegacji sygnatariuszy Europejskiej Konwencji Kulturalnej oraz państw-obserwatorów Rady Europy, a także przedstawicieli UNESCO, ICCROM-u, Rady Europy i Komisji Europejskiej oraz Rady Architektów Europy, Europejskiej Rady Planistów Przestrzennych, ICOMOS-u oraz Europa Nostra, w tym także przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego Polski. 3 Baukutur obejmuje każdą działalność człowieka zmieniającą przestrzeń zbudowaną. Cała wspomniana przestrzeń, w tym cały zaprojektowany i zbudowany kapitał osadzony w środowisku naturalnym i z nim związany, musi być rozumiany jako jeden podmiot. Baukultur obejmuje istniejące budynki, wliczając zabytki i inne elementy dziedzictwa kulturowego, a także projekty i konstrukcje współczesnych budynków, infrastrukturę, przestrzeń publiczną i krajobrazy. obiektywną cechą systemu, a co jego wadą. W niekończących się od niemal 20 lat debatach i nowelizacjach przepisów, które ujawniają głównie bezradność, SYSTEM, odmieniany przez wszystkie przypadki, urasta do rangi demona, którego mocą wszyscy są spętani, ale nikt nie zna lub nie chce poznać jego prawdziwego oblicza. Kwestie fundamentalne, leżące u samych podstaw należytego funkcjonowania procesu organizacji i projektowania w przestrzeni publicznej, obrastają eufemizmami, co skutecznie oddala od nazwania ich wprost i po imieniu. To z kolei pozwala na blokowanie potrzebnych zmian przez wszelkie lobby zainteresowane zachowaniem dotychczasowego status quo, a politykom na ich własną grę i uchylanie się od odpowiedzialności za konkretne kroki prowadzące do rzeczywistej, a nie pozorowanej, naprawy systemu. Znaleźliśmy się w jakiejś ponurej rzeczywistości, w której słowo „architekt”, jak WIEKIE TABU, zostało skutecznie wyrugowane z systemu – mamy projekt budowlany i projektanta w specjalności architektonicznej zamiast architekta, mamy planowanie przestrzenne i różnego rodzaje decyzje i procedury zamiast projektowania urbanistycznego, bo ono też należy do architekta.

W tym stanie rzeczy rozwiązania problemów, które stoją na przeszkodzie skutecznej realizacji celów planowania przestrzennego, należy szukać nie na górnych i abstrakcyjnych piętrach rozważań systemowych, ale w pierwszej kolejności u metodologicznych podstaw systemu, co w naszej sytuacji wymaga „zresetowania” się do tych kwestii i nazwania ich wprost i po imieniu, bez cenzury lobby zainteresowanych zachowaniem status quo. Czyli jak w bajce o demonie ciemności, który moc czerpie z naszej słabości, trzeba spojrzeć otwarcie w jego ślepia i postawić go w jasnym świetle dnia.

CZĘŚĆ I GENEZA WAD SYSTEMU ZARZĄDZNIA W SFERZE GOSPODAROWANIA PREZSTRZENIĄ

Rzucenie światła na genezę obecnego systemu planowania przestrzennego i procesu inwestycyjnego pozwoli na wyraźniejsze rozpoznanie barier w procesie jego naprawy. Jak wspomniano we wstępie, obecny system jest wynikiem transformacji ustrojowej po roku 1989. Jeśli przyjrzeć się dokładniej systemowi sprzed tego roku, to nawet z perspektywy dzisiejszych wymagań przychodzi stwierdzić, że system ten w warstwie metodologicznej procesu planowania przestrzennego i procesu inwestycyjnego był spójny i kompletny. Jego negatywne aspekty i skutki mają źródło raczej w sposobie korzystania z narzędzi systemowych. Wynikał on z ustroju, z definicji centralistycznego, opartego na własności państwowej, który cele formułował arbitralnie z centralnego poziomu, podporządkowując je interesom politycznym, branżowym i ograniczonym możliwościom ekonomiczno-technicznym gospodarki socjalistycznej. Po roku 1989, z dnia na dzień (licząc w perspektywie czasu potrzebnego na transformację ustrojową) znaleźliśmy się w odmiennej rzeczywistości obywatelskiego państwa prawa o liberalnej doktrynie ekonomicznej, dla którego instytucje i instrumenty musieliśmy dopiero zbudować i to bez przerywania procesu planowania przestrzennego i procesów inwestycyjnych. W gorączce tego czasu zabrakło woli, aby bardziej wnikliwie przeanalizować wartości minionego systemu, które należałoby adaptować do nowego ustroju państwa. W rezultacie odrzucono en block cały system, zastępując go nowymi instytucjami i instrumentami. Nie stało się to przypadkiem. Zadecydowały o tym dwie sprawy, które, jak się okazało, zadziałały synergicznie w ówczesnym stanie procesu transformacji. Pierwszym czynnikiem było to, że interesy lobby budowlanego gwarantowane dotychczas umocowaniem ich w strukturach „polski branżowej” z dnia na dzień straciły to umocowanie, a w nowej sytuacji ustrojowej jedynym miejscem ich umocowania stało się Prawo budowlane. To właśnie stanowiło najsilniejszy impuls do sformułowania Prawa budowlanego, które weszło w życie w 1995 roku i obowiązuje, mimo wielu nowelizacji, w niezmienionej formule do dziś. To w tym prawie architekta i architekturę zastąpiono „specjalnością architektoniczną”, a całą dziedzinę architektury i projektowania architektonicznego – „projektem budowlanym”.

W nowej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w roku 2003 i obowiązuje do dziś, pominięto również wymogi metodologiczne procesu projektowania urbanistycznego i oparto ustawę niemal wyłącznie na instrumentach decyzyjnych i proceduralnych, nie bacząc na to, że zostały pozbawione materii do decydowania i procedowania – ta materia bowiem „wytwarzana” jest w projektowaniu urbanistycznym i architektonicznym. W konsekwencji materię tę wytwarzają same dla siebie, a to, co trafia do projektu budowlanego, nie jest dostatecznie przepracowane urbanistycznie i architektonicznie.

Wyraźnie widać to w zamówieniach publicznych. Zamawiający poruszający się w granicach instrumentów i procedur ustawy o planowaniu i Prawa budowlanego, jeśli nie zorganizuje konkursu architektonicznego, nie ma możliwości wyegzekwowania właściwych dla danego zamówienia rozwiązań architektonicznych.

Z punktu widzenia systemu powstała luka katastrofalna dla zdolności kreowania wymaganej jakości środowiska zbudowanego. Wszystkie dotychczasowe próby naprawienia tego stanu rzeczy

poprzez kolejne nowelizacje nie tylko nie przyniosły efektu, ale wręcz, w wielu obszarach prawa, pogorszyły sytuację. Cały ten czas jedną z największych barier jest upór w zachowaniu status quo lobby budowlanego i aparatu urzędniczego, które swoje interesy i sposób działania ugruntowały w obecnym stanie rzeczy.

CZĘŚĆ II SYSTEM I ZARZĄDZANIE

Dla rzetelnego wyłonienia luk i wad systemu zarządzania w kontekście celu, jakim jest jakość przestrzeni publicznej (zresztą każdego celu), należy wskazać te elementy, które konstytuują system i należący do niego proces zarządzania. Znajdujemy je w podstawowych definicjach.

System (st.gr. σύστημα systema – rzecz złożona) – zespół wzajemnie powiązanych elementów i działań realizujących jako całość założone cele.

Zarządzanie – ogólny zakres działań, procesów i decyzji, których zastosowanie w odniesieniu do zasobów, osób i ich kompetencji, kapitału lub organizacji ma zapewnić warunki do efektywnego ich funkcjonowania prowadzącego do osiągnięcia postawionych celów.

Już z tych podstawowych definicji można wyłonić trzy główne kryteria oceny sprawności systemu: • o systemie i zarządzaniu możemy mówić wtedy, gdy jest jasno określony cel – jeśli nie ma określonego celu lub jest określony niejasno i ogólnikowo, nie uda się określić zakresu „działań, procesów i decyzji” prowadzących do jego osiągnięcia; • sprawność systemu zależy, w szczególności, wprost od kompetencji i właściwego dla nich przydzielenia ról oraz instrumentów w procesie realizacji celów systemu. Z przydzielonych

ról zaś wynika zakres odpowiedzialności poszczególnych uczestników zarządzanego procesu; • samo określenie, nawet precyzyjne, celu nie jest wystarczające – musi on wiązać się z odpowiedzialnością uczestników procesu jego realizacji.

Te trzy tezy, traktowane łącznie, stanowią warunek konieczny każdego (niechaotycznego) systemu i należącego do niego procesu zarządzania

System z definicji jest rzeczą złożoną. Na system, o którym mówimy, składa się wiele podsystemów, z których każdy jest również rzeczą złożoną (i to bardzo złożoną, zależną od ustroju społeczno-politycznego, kondycji ekonomicznej, organizacji struktur państwowych, samorządowych i społecznych oraz wielu jeszcze istotnych czynników na wszystkich poziomach systemu). Wzajemne powiązania i hierarchia tych powiązań muszą odpowiadać głównemu celowi. Bez hierarchii podporządkowującej elementy systemu jego celowi, a ponadto przy dużej złożoności, bez wyłonienia tych elementów, które są jego metodologicznym fundamentem niezależnym od pozostałych, będziemy mieli do czynienia, co najwyżej, z systemem chaotycznym. I taki jest faktyczny stan naszego systemu – to system chaotyczny – wiemy, co wprowadzamy do systemu (planowanie przestrzenne), ale nie wiemy, co otrzymamy na wyjściu – chaos przestrzenny i „systemowa” szpetota środowiska zbudowanego ze wszystkimi ich ekonomicznymi i społecznymi skutkami.

Przychodzi zatem zapytać, czy da się wykazać wiarygodną analogię pomiędzy obecnym systemem planowania i procesu inwestycyjnego a którymś z modeli systemu chaotycznego.

Jednym z modelowych systemów chaotycznych opisanych w teorii chaosu

jest system, który (w dużym uproszczeniu) ewoluuje cyklicznie w trzech fazach: 1. w fazie spójności systemowej, 2. fazie załamania się tej spójności, w której system przechodzi w stan chaosu, 3. fazie spójności systemu, ale takiego, który wyłonił się z fazy chaosu, a to jest już system o innej złożoności i hierarchii jego elementów niż system wyjściowy, choć złożony z tych samych „cegiełek”. Matematycy, z charakterystycznym dla nich poczuciem humoru, fazę chaosu nazywają „krainą mrówek”.

Poniżej zestawienie trzech schematów: • uniwersalnej struktury metodologicznej procesu kreowania środowiska zbudowanego, którą tworzą trzy segmenty: planowanie przestrzenne → projektowanie urbanistyczne i architektoniczne → projektowanie budowlane + realizacja. Powiązane są one ze sobą zależnościami wynikającymi z zasad projektowania zintegrowanego. Struktura ta jest niezależna od szerokości geograficznej czy systemu politycznego i prawnego, wyrasta bowiem z pierwotnych i uniwersalnych reguł, rządzących każdym procesem kształtowania przez człowieka – zarówno indywidualnego, jak i rozumianego jako zbiorowość – otaczającej go rzeczywistości. W zależności od dziedziny czy specyfiki przedsięwzięcia poszczególne elementy tych reguł przenikają się, przybierają różny zakres i formę, ale zawsze proces ten dokonuje się w trzech zasadniczych fazach i w tej, a nie innej, kolejności tych faz: • formułowania potrzeby/celu – koncepcja realizacji potrzeby/celu – realizacji potrzeby/celu, • obecnego systemu planowania przestrzennego i procesu inwestycyjnego ukonstytuowanego przez ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Prawo budowlane, • systemu chaotycznego, o którym było wyżej.

Zestawienie to wskazuje bardzo wyraźnie analogię pozwalającą zlokalizować „krainę mrówek”, a więc główne źródło chaosu w systemie.

Tak, drogi Czytelniku, tak szanowni Politycy, tak, szanowni Koledzy Budowlańcy, tak, szanowny Aparacie Urzędniczy i tak, szanowny Suwerenie-Ustawodawco – nasza „kraina mrówek” zalęgła się w miejscu po wyrugowanym w procesie transformacji ustrojowej, projektowaniu urbanistycznym i architektonicznym. To poprzez projektowanie urbanistyczno-architektoniczne odbywa się tłumaczenie celów i założeń planowania przestrzennego, a w ogólności wszystkich potrzeb człowieka w wymiarze indywidualnym i społecznym – od czysto fizjologicznych poczynając, a na duchowych kończąc – na język materii budowlanej i porządek urbanistyczny i architektoniczny.

Kluczowa rola projektowania znalazła swój wyraz w wymogu priorytetu cywilizacyjnego, jakim jest idea zrównoważonego rozwoju podjęta na szczeblu globalnym4. Priorytetowi temu przyporządkowano bowiem niezbywalne narzędzie jego realizacji: zintegrowane projektowanie. Wymaga ono interdyscyplinarnej współpracy projektantów, wykonawców, użytkowników i władz na każdym etapie, począwszy od koncepcji projektu, na jego realizacji skończywszy, przy traktowaniu struktur osiedleńczych, budowli i ich zespołów jako całości działającej w harmonii ze środowiskiem naturalnym, krajobrazem, wartościami kulturowymi i szeroko identyfikowanymi potrzebami społecznymi oraz indywidualnymi.

4 Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ z dnia 25 września 2015 r., „Przekształcamy nasz świat: Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030”.

Jak zatem, w obecnym stanie, mielibyśmy osiągnąć wymagane cele, kiedy wyrugowaliśmy z naszego systemu podstawowe narzędzie, a wraz nim grupę zawodową posiadającą kwalifikacje do stosowania tego narzędzia? Jak mamy osiągnąć podstawowe standardy urbanistyczne i architektoniczne, choćby na najbardziej podstawowym poziomie małych indywidualnych inwestycji, kiedy rugowanie architektów z tego procesu postępuje w każdej kolejnej nowelizacji prawa?

Dalsza część rozważań skoncentrowana została na tych elementach systemu, definiowanych w dwóch ustawach – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Prawie budowlanym – które stanowią o: • celach systemu – ich sformułowaniu i zobowiązaniu uczestników procesów realizujące te cele, • instrumentach niezbędnych do realizacji ładu przestrzennego w kontekście zrównoważonego rozwoju, • podziale ról i kompetencji odpowiadających instrumentom realizacji ładu przestrzennego.

CZĘŚĆ III WADY SYSTEMU

1. CEL

Przesłanki dla określenia celu w odpowiedzi na deficyty systemów europejskich oraz kręgu odpowiedzialnych za jakość przestrzeni publicznej, którą, co należy podkreślić, stanowi cała przestrzeń dostępna działaniom człowieka, znajdujemy w treści Deklaracji z Davos. Przytaczam i wyróżniam te jej fragmenty, które to w czytelny sposób formułują. Można je uznać za wiążące, zarówno co do diagnozy, jak i co do sposobów naprawy naszego systemu, jako że pod Deklaracją z Davos i zobowiązaniami, jakie z niej płyną, podpisał się w imieniu rządu polskiego wicepremier, minister kultury i dziedzictwa narodowego.

Ku wysokiej jakości Baukultur dla Europy My, Ministrowie Kultury i szefowie delegacji sygnatariuszy Europejskiej Konwencji Kulturalnej oraz państw-obserwatorów Rady Europy, a także przedstawiciele UNESCO, ICCROM-u, Rady Europy i Komisji Europejskiej oraz Rady Architektów Europy, Europejskiej Rady Planistów Przestrzennych, ICOMOS-u oraz Europa Nostra […] uznając istotny wkład wysokiej jakości przestrzeni zbudowanej w osiąganie zrównoważonego społeczeństwa, charakteryzującego się wysoką jakością życia, różnorodnością kulturową, indywidualnym i zbiorowym dobrostanem, sprawiedliwością i spójnością społeczną oraz wydajnością ekonomiczną; świadomi tendencji do obniżenia jakości zarówno przestrzeni zbudowanych, jak i otwartych krajobrazów w całej Europie, widoczne w trywializacji prac budowlanych, braku wartości projektowych, obejmującym brak troski o zrównoważony rozwój, rosnącą eksurbanizację oraz nieodpowiedzialne użycie gruntów, degradację zabytkowej tkanki oraz utratę tradycji i tożsamości regionalnych; […] Podkreślając, że Baukultur jako dobro ogólne jest wspólną odpowiedzialnością rządów, organizacji i sektora prywatnego oraz że istnieje nagląca potrzeba podnoszenia świadomości, będących na szali kwestii kulturowych, społecznych, gospodarczych, środowiskowych i technicznych, […] Baukultur obejmuje każdą działalność człowieka zmieniającą przestrzeń zbudowaną. Cała wspomniana przestrzeń, w tym cały zaprojektowany i zbudowany kapitał osadzony w środowisku naturalnym i z nim związany, musi być rozumiany jako jeden podmiot. Baukultur obejmuje istniejące budynki, wliczając zabytki i inne elementy dziedzictwa kulturowego, a także projekty i konstrukcje współczesnych budynków, infrastrukturę, przestrzeń publiczną i krajobrazy. […] zobowiązujemy się do: […] Wzywania wszystkich właściwych stron zainteresowanych, zarówno publicznych, jak i prywatnych, do uwzględnienia pozytywnego wpływu wysokiej jakości Baukultur na wspólne dobro oraz do uznania swojego obowiązku, by uczestniczyć we wdrażaniu tej idei, szczególnie w zakresie inwestycji związanych z Baukultur.

Jak na tle tych przesłanek przedstawia się zdefiniowanie celu w naszym systemie? Jest on określony w kilku podstawowych aspektach w przepisach ogólnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nasuwają się tu dwie zasadnicze uwagi. Pierwsza, że jako cel działań, a więc regulacji przyjęto, ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój – nie zdefiniowano jednak tych pojęć w sposób, który pozwoliłby zastosować je jako kryterium osiągnięcia zakładanych (w domyśle, bo nie wyrażonych expressis verbis) celów, a więc wywieść z nich normy prawnej stanowiącej regres w stosunku do działań sprzecznych z interesem publicznym.

Druga uwaga, jaka się tu nasuwa, jest taka, że przepisy te adresowane są wyłącznie do podmiotu posiadającego tzw. władztwo planistyczne, czyniąc go jedynym odpowiedzialnym za rzeczony ład przestrzenny. To stawia stronę publiczną w niesymetrycznej sytuacji względem strony społecznej i prywatnej, która nie jest w żaden sposób związana interesem publicznym w formułowaniu własnego interesu. Ta asymetria, pogłębiona jeszcze ww. brakiem regresu, powoduje, że proces godzenia interesu publicznego z prywatnym toczy się w trybie konfliktu, a nie współpracy na bazie współodpowiedzialności strony publicznej i sektora prywatnego (w ogólności wszystkich interesariuszy procesu).

W systemie brytyjskim partycypacja i odpowiedzialność wspólnot lokalnych, które są współautorami projektów urbanistycznych dla nich tworzonych, jest elementem całego systemu prawnego.

W systemie francuskim regulowane jest to m.in. ustawą o architekturze, która na wstępie definiuje interes publiczny, jaki realizuje urbanistyka i architektura i na rzecz tego interesu adresuje obowiązki wprost do trzech głównych podmiotów, które odpowiadają za architekturę i urbanistykę: architektów, organów państwa oraz podmiotów sprawczych inwestycji, czyli inwestorów.

Jeśli nie wyeliminujemy tej asymetrii odpowiednimi regulacjami, nie osiągniemy pożądanej jakości przestrzeni, bowiem w trybie konfliktu interesów po prostu nie da się osiągnąć tego celu.

Tej regulacji należałoby dokonać na wzorcu francuskim, po pierwsze, dlatego, że definiuje te kwestie lapidarnie i klarownie, ale wyczerpująco; po drugie, dlatego że Polska, podobnie jak Francja, jest państwem unitarnym, a ustrój prawny wyrasta z tego samego pnia co ustrój prawa francuskiego. Zachodzi tu zatem „zgodność genetyczna”, co pozwala wykorzystać ten wzorzec bezpośrednio. Co należy tu szczególnie podkreślić punktem wyjścia w systemie francuskim jest umieszczenie architektury (i urbanistyki) we właściwej dla niej domenie – kulturze – oraz uznanie jej za kwestię publiczną.

Artykuł 1 Powstały na mocy USTAWY 77-2 1977-0I-03 Dziennik Urzędowy Republiki Francuskiej 4 stycznia 1977 r. Poprawka Dziennik Urzędowy Republiki Francuskiej 5 i 21 stycznia 1977 r.

Architektura wyraża kulturę.

Twórczość architektoniczna, jakość obiektów budowlanych, ich harmonijne rozplanowanie w otaczającym środowisku, poszanowanie charakteru krajobrazu naturalnego i miejskiego, jak również dziedzictwo kulturowe leżą w interesie publicznym. Władze uprawnione do wydawania pozwoleń na budowę, jak również organy wydające pozwolenia na zagospodarowanie terenu muszą upewnić się, podczas rozpatrywania wniosków, co do poszanowania tego interesu publicznego.

W związku z powyższym: 1. Inwestorzy (wszyscy: publiczni i prywatni; przyp. red.) są zobowiązani do korzystania z pomocy architektów na warunkac h i w granicach określonych w poniższym rozdziale. 2. Rady ds. architektury, urbanizmu i środowiska naturalnego są instytucjami. Są one zobowiązane do pomocy i informowania społeczeństwa zgodnie z rozdziałem II.

3. Wykonywanie zawodu architekta i jego organizacja podlegają przepisom wyszczególnionym w rozdziałach III i IV. 4. Przepisy Kodeksu Urbanistyki dotyczące architektury zostały zmienione zgodnie z rozdziałem Y.

Do uregulowania tej kwestii należałoby włączyć również krajowe standardy urbanistyczne jako dokument ponadresortowy, a więc nieograniczony do wewnętrznego przepisu ustawy o planowaniu.

Przede wszystkim dlatego, że krajowe standardy urbanistyczne stanowią konkretyzację celu systemowego i powinny być adresowane, jako przepis powszechny, do wszystkich podmiotów zmieniających przestrzeń zbudowaną i krajobraz. Jest to kwestia odpowiedzialności za stan środowiska zbudowanego. Nie można obciążyć odpowiedzialnością za jakość środowiska zbudowanego wyłącznie strony publicznej, wliczając w to architektów, czyli pozostawić tej sprawy w obecnym stanie. Ta odpowiedzialność musi być rozłożona sprawiedliwie, a interesariusz społeczny i prywatny musi mieć świadomość celu publicznego planowania i wynikających stąd jego roli i odpowiedzialności, w równoważeniu interesu własnego z interesem publicznym. To również kwestia partycypacji społecznej, która nie może sprowadzać się do lobbingu partykularnych interesów, ale musi być polem kreatywnej współpracy sektora publicznego, społecznego i prywatnego.

W systemie polskim i w zarysowanej strukturze systemu planowania przestrzennego tak właśnie należałoby widzieć rolę krajowych standardów urbanistycznych. Byłyby w tej formie konkretyzacją celu publicznego, jakiemu służy planowanie przestrzenne i projektowanie urbanistyczno-architektoniczne, jak też odpowiedzią na Deklarację z Davos ze stycznia 2018 roku, bowiem konkretyzowałyby przesłanki płynące również z pojęcia Baukultur.

Ponadto struktura systemu planowania, zarysowana w założeniach do nowej ustawy o planowaniu przestrzennym z roku 2019 i wprowadzanej na ścieżkę legislacyjną w roku 2022, w której obejmuje ona planowanie lokalne, a odrębna ustawa o zasadach polityki rozwoju obejmuje planowanie ponadlokalne i strategiczne, już każe rozciągnąć krajowe standardy urbanistyczne poza jedną ustawę. Obie te sfery planowania bowiem rozpisane w dwóch odrębnych ustawach w równym stopniu winny być związane standardami urbanistycznymi – trudno sobie wyobrazić planowanie strategiczne abstrahujące od finalnego celu, jakiemu ma służyć.

Krajowe standardy urbanistyczne należy zatem widzieć jako dokument, który jest rozwinięciem celu głównego w świetle polityki zrównoważonego rozwoju poprzez odniesienie do określnych w standardach typów struktur osiedleńczych i krajobrazowych, tego celu oraz przesłanek płynących choćby z takich dokumentów, jak: • Karta Nowej Urbanistyki (1993), Congress for the New Urbanism, 140

S. Dearborn St. Suite 310, Chicago,

IL 60603, www.cnu.org • Nowa Karta Ateńska (2003) [La Nouvelle Charte d’Athenes 2003, The

New Charter of Athens], Europejska

Rada Urbanistów, Lizbona, 20 listopada 2003 r. • Rezolucja w sprawie jakości architektury w środowisku miejskim i wiejskim w Europie, Europejska Rada Ministrów, 12 lutego 2001 r. • Karta Lipska na rzecz zrównoważonego rozwoju miast europejskich, Lipsk 24–25 maja 2007 r. • Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 9 września 2015 r. w sprawie miejskiego wymiaru polityki UE 3 • Europejska Konwencja Krajobrazowa,

Florencja 20 października 2000 r. • a także polityka klimatyzacyjna

W kontekście projektowanej nowej ustawy o planowaniu przestrzennym można jeszcze dodać, że krajowe

standardy urbanistyczne nie powinny stanowić „instrukcji do projektowania” – określanie takich kwestii jak wysokości, powierzchnie i inne charakterystyczne parametry winno polegać nie na arbitralnym ustalaniu ich wartości, ale na określeniu relacji, jakie należy kształtować pomiędzy elementami danej struktury osiedleńczej czy typem krajobrazu. Parametryzacja zaś winna następować w gminnych standardach urbanistycznych w odniesieniu do konkretnych uwarunkowań lokalnych.

W gminnych standardach urbanistycznych powinno następować przepisanie standardów krajowych na warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w odpowiedzi na uwarunkowania i potrzeby lokalne. Kryterium oceny zgodności standardów gminnych z krajowymi powinno być kryterium celowościowym i jakościowym, a nie parametrycznym. Wyłączne kompetencje w formułowaniu gminnych standardów powinny należeć do architektów-urbanistów.

W systemie polskim i w zarysowanej strukturze systemu planowania przestrzennego tak właśnie należałoby widzieć rolę krajowych standardów urbanistycznych.

2. INSTRUMENTY NIEZBĘDNE

DO REALIZACJI ŁADU

PRZESTRZENNEGO W KONTEKŚCIE

ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU Ta część zagadnienia została już podjęta i omówiona w poprzedniej, czwartej edycji „Polskiej Polityki Architektonicznej” 5, zaś w części II niniejszego artykułu wskazano wady i braki systemowe w tym zakresie.

W tym miejscu przychodzi więc odpowiedzieć na wskazane wady. Niech tą odpowiedzią będzie poglądowy schemat funkcjonalny oparty na założeniach do projektu ustawy o planowaniu i wprowadzonych w nim nowych instytucjach i instrumentach.

Zintegrowany Projekt Inwestycyjny (ZPI) to projekt urbanistyczno-architektoniczny wraz z umową urbanistyczną, obejmujący zarówno typowo urbanistyczne założenia, jak i inwestycje infrastrukturalne. Zatwierdzany jest uchwałą zwykłą rady gminy (nie jest aktem planowania ani prawem miejscowym) albo w prostszych przypadkach decyzją wójta, burmistrza, prezydenta. Taka konstrukcja jest niezbędna, aby ZPI mógł być uniwersalnym instrumentem realizacji porządku urbanistycznego i architektonicznego i służył projektowaniu zintegrowanemu

PLANOWANIE LOKALNE ZGODA URBANISTYCZNA POZWOLENIE NA BUDOWĘ

PLAN OGÓLNY ZINTEGROWANY PROJEKT INWESTYCYJNY PROJEKT BUDOWLANY

PLAN MIEJSCOWY

5 Systematyka planowania przestrzennego i procesu przygotowania inwestycji w Polsce pod kątem systemu i narzędzi kształtowania wartości otoczenia przestrzennego, „Polska polityka architektoniczna. Studia i szkice”, Warszawa 2020.

w formule tzw. urbanistyki operacyjnej. Szczególną rolę będzie ZPI odgrywał w inwestycjach celu publicznego, wymagających partnerstwa publiczno-prywatnego lub prowadzonych w ramach procesu rewitalizacji czy też publicznych programów mieszkaniowych.

Na szczególne podkreślenie zasługuje przy tym fakt, że pojawienie się ZPI w założeniach do przebudowy ustawy o planowaniu poprzedzone było wprowadzeniem do Rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie standardów dotyczących przestrzennego kształtowania budynku i jego otoczenia, technologii wykonania i wyposażenia technicznego budynku oraz lokalizacji przedsięwzięć realizowanych z wykorzystaniem finansowego wsparcia z Funduszu Dopłat (projekt z dnia 4 grudnia 2018 r.) wymogu sporządzenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej z takim oto uzasadnieniem: „W związku z powyższym przyjęto rozwiązanie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej jako najbardziej adekwatny do potrzeb standard realizowanych przedsięwzięć. Opracowanie tej koncepcji jest najważniejszym etapem realizacji inwestycji, decydującym o jej powodzeniu i późniejszym użytkowaniu, zarówno w sferze materialnej, użytkowej, ekonomicznej, jak i behawioralnej. To na jej etapie zapadną wszelkiego rodzaju decyzje określające jakość inwestycji, kompleksowe rozwiązania dla poszczególnych rodzajów przedsięwzięć z uwzględnieniem potrzeb ich użytkowników”.

Niech to uzasadnienie służy również wprowadzeniu do ustawy o planowaniu przestrzennym Zintegrowanego Projektu Inwestycyjnego.

3. PODZIAŁ RÓL I KOMPETENCJI

ODPOWIADAJĄCY

INSTRUMENTOM REALIZACJI

ŁADU PRZESTRZENNEGO

Wraz z ostatecznym wyrugowaniem ustawą Prawo budowlane z 1994 roku i ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku projektowania urbanistycznego i architektonicznego został zdemontowany zawód architekta – w Prawie budowlanym uprawnienia zawodowe zostały zastąpione uprawnieniami budowlanymi w „specjalności architektonicznej”. Architekt zniknął z naszej rzeczywistości, a wraz z nim jego kompetencje, które zostały wchłonięte przez procedury planistyczne i aspekty czysto budowlane procesu inwestycyjnego. Niewiele zmieniło wprowadzenie w życie w roku 2002 ustawy o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa, bowiem mimo odniesienia się w tytule ustawy do pojęcia zawodu nie definiowała go ona w sposób pozwalający rozróżnić kompetencje architekta od kompetencji inżyniera budownictwa czy planisty przestrzennego.

Cały proces planowania przestrzennego, projektowania i realizacji inwestycji znalazł się na lata w stanie chaosu kompetencyjnego. Wspomniana wcześniej „kraina mrówek” to właśnie pole opuszczone przez architektów, na którym kwestie urbanistyczne i architektoniczne są przedmiotem przetargu w grze interesów różnych lobby związanych z procesem inwestycyjnym. Właśnie ta sytuacja jest bezpośrednim źródłem chaosu i systemowej szpetoty naszej przestrzeni nie tylko publicznej. To zaś definitywnie przesądza o dysfunkcyjności całego systemu, który staje się z tego powodu systemem generującym chaos przestrzenny.

Problem doczekał się reakcji ustawodawcy – we wrześniu 2018 roku na ścieżkę legislacyjną został wniesiony projekt ustawy o zawodzie architekta. Projekt ten definiuje zawód architekta zgodnie z rozumieniem motywu 27 preambuły do Dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego z 6 lipca 2005 roku w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych:

Projekt architektoniczny, jakość obiektów budowlanych, ich harmonijne wkomponowanie

w otoczenie, poszanowanie charakteru krajobrazu naturalnego i miejskiego oraz zbiorowego i prywatnego dziedzictwa należą do kwestii o znaczeniu publicznym. Dlatego też wzajemne uznawanie kwalifikacji powinno być oparte na kryteriach jakościowych i ilościowych gwarantujących, że osoby posiadające uznane kwalifikacje potrafią zrozumieć i wyrazić potrzeby jednostek, grup społecznych i władz w zakresie planowania przestrzennego, projektowania, organizacji i konstrukcji budynków, konserwacji i wykorzystywania dziedzictwa architektonicznego oraz ochrony naturalnej równowagi.

Zakres regulacji ustawy odnosi się również do instrumentów, które służą kompetencjom architekta. Wprowadzenie tej ustawy uregulowałoby kwestie ról i podziału kompetencji w procesie planowania przestrzennego i procesu inwestycyjnego. Projekt ten został jednak zawieszony w lipcu 2019 roku do czasu realizacji ostatniego etapu przebudowy prawa planistycznego i inwestycyjnego.

Dzisiaj nadszedł czas, aby przywrócić go do procedowania równolegle z projektem ustawy o planowaniu przestrzennym i ewentualnymi zmianami Prawa budowlanego, ponieważ stanowi on niezbywalny element i warunek konieczny do przywrócenia sprawności procesu planowania, projektowania i realizacji inwestycji.

CZĘŚĆ IV PODSUMOWANIE

1. WADY SYSTEMOWE

Do głównych wad systemu, które są źródłem jego dysfunkcji w prowadzeniu polityki urbanistycznej i realizacji celów planowania przestrzennego i procesu inwestycyjnego, należą: • niedostateczne określenie interesu publicznego stanowiącego przesłankę do wprowadzenia regulacji ustawowych i określenia celów planowania w sposób pozwalający na adekwatny do nich dobór narzędzi systemowych oraz kompetencji w procesie planowania przestrzennego i procesie inwestycyjnym będącym następstwem planowania; • złożenie odpowiedzialności za ład przestrzenny i zrównoważony rozwój wyłącznie na stronie publicznej mającej tzw. władztwo planistyczne, a pozostawienie poza jakimikolwiek zobowiązaniami w tym zakresie podmiotu sprawczego i beneficjentów procesu inwestycyjnego; • wyrugowanie z systemu planowania i procesu inwestycyjnego projektowania urbanistyczno-architektonicznego i idące za tym wyrugowanie architekta z jego kluczowej i niezbywalnej roli w procesie tłumaczenia potrzeb, zarówno indywidualnych, jak i społecznych na język materii budowlanej.

2. WNIOSKI

Odpowiedzi na zidentyfikowane wady systemu należy szukać: • w regulacjach opartych na wzorcu reprezentowanym przez francuską ustawę o architekturze, • we wprowadzeniu projektowania urbanistyczno-architektonicznego jako kluczowego instrumentu projektowania zintegrowanego służącego polityce urbanistycznej i zrównoważonemu rozwojowi.

Redakcja: Aleksandra Piechnik, korekta: Print Projekt Projekt okładki, skład i łamanie: Jerzy W. Wołodźko Na okładce wykorzystano pracę konkursową przygotowaną przez zespół autorski pod kierownictwem Krzysztofa Chwaliboga

©Wydawnictwo Arche 2022 © Narodowy Instytut Architektury i Urbanistyki 2022

ISBN 978-83-960990-8-2 ISBN 978-83-965401-0-2

Nakład 500 egz. Wydanie I, tom 5

Dofinansowano ze środków Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego

Wydawnictwo Arche ul. 3 Maja 8/1, 81-747 Sopot www.wydawnictwo-arche.pl Narodowy Instytut Architektury i Urbanistyki ul. Foksal 4, 00-366 Warszawa www.niaiu.pl

Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego