Polska polityka urbanistyczna?

Bartłomiej Kolipiński Tomasz Sławiński

Polska polityka urbanistyczna?

Pojęcie polityki urbanistycznej nie występuje ani w polskim prawie, ani w oficjalnym nazewnictwie dokumentów. Rzadko jest też używane w literaturze przedmiotu i środowiskowych dyskusjach. Zostało ono bowiem ukryte w pojęciach ogólniejszych, takich jak „polityka przestrzenna”, „polityka rozwoju”, „polityka regionalna” i – od niedawna – „polityka miejska”. Z kolei, w stosowanym od lat pojęciu „polityka architektoniczna”, przyjmuje się, że istnieje stuprocentowe iunctim między architekturą a urbanistyką. Nie kwestionując stosowania tych konwencji pojęciowych i rozumiejąc urbanistykę (w określonej skali) jako część architektury1, warto dla bardziej wyrazistego i adekwatnego formułowania sądów i opinii wyodrębnić politykę urbanistyczną jako samodzielny przedmiot refleksji. Ale nie namawiamy do uznania jej za kolejną politykę publiczną, zapisaną w jeszcze jednym dokumencie strategicznym. Jest ich bowiem tak wiele, że każdy następny prowadzi do coraz większego chaosu myślowego i pojęciowego. Dlatego też w tytule niniejszego szkicu postawiliśmy znak zapytania, zwłaszcza że politykę urbanistyczną nieco inaczej rozumieją architekci, a inaczej urbaniści.

Słowo „polityka” można zdefiniować jako zespół działań władzy wywołujących u innych podmiotów określone zachowania, reakcje i aktywności. Polityka urbanistyczna, realizowana przez państwo lub samorządy, znajdująca swój wyraz w dokumentach o randze stanowiącej (ustawy, rozporządzenia, uchwały) powinna mieć na celu ukierunkowanie inwestycji lub ochronę zasobów w celu osiągnięcia konkretnego sposobu zabudowania miast i wsi. I tu kryje się drugi znak zapytania – czy jakiekolwiek działania władzy

1 Niektórzy odnoszą tę skalę do dowolnego poziomu organizacji przestrzeni, mówiąc o architekturze dzielnicy, regionu, a nawet o architekturze państwa. publicznej w Polsce ukierunkowane były lub są na nadawanie kształtu przestrzeni?

Ale jest też trzeci powód postawienia tego znaku. Powstaje bowiem pytanie, czy politykę urbanistyczną w Polsce można określić jako działanie celowościowe, z zastosowaniem odpowiednich środków wpływania na procesy kształtowania ładu przestrzennego w miastach i innych zorganizowanych przestrzeniach osadniczych? W istocie jest to więc pytanie o to, czy w Polsce mamy w ogóle politykę urbanistyczną.

Próba odpowiedzi na te pytania zostanie podjęta z uwzględnieniem retrospekcji sięgającej początków transformacji ustrojowej (a nawet okresów wcześniejszych) oraz podejmowanych w jej następstwie reform w systemie planowania przestrzennego, łącznie z najnowszą (2022) propozycją nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak więc na przestrzeni lat rozumieliśmy i jak rozumiemy obecnie pojęcie „polityka urbanistyczna”?

Tadeusz Kotarbiński uważał, że nie ma potrzeby definiowania pojęć, jeśli ich rozumienie pozwala na „operowanie nimi po prostu”. W przypadku polityki urbanistycznej tak jednak nie jest. Konieczne jest więc wyjaśnienie, jak rozumiemy to pojęcie, z zastrzeżeniem, że robimy to na potrzeby niniejszego artykułu, bez zamiaru przekonywania, że inne ujęcia są niewłaściwe.

Politykę urbanistyczną rozumiemy tu jako wyodrębnioną pod względem przedmiotowym politykę przestrzenną. Przez analogię do definicji polityki przestrzennej Juliusza Goryńskiego2, należy ją rozumieć jako działalność polegającą na ustalaniu celów oraz środków kształtowania, zagospodarowania i użytkowania przestrzeni miejskich, z uwzględnieniem skali architektonicznej – a więc

2 Polityka Przestrzenna, Warszawa 1982.

kształtowania form i gabarytów budynków oraz ich rozmieszczenia. Tym samym opowiadamy się za rozumieniem polityki przestrzennej (urbanistycznej) w ścisłym znaczeniu tego pojęcia, w przeciwieństwie do ujęcia szerokiego, pojmowanego jako przestrzenny aspekt ogólnej polityki społeczno-ekonomicznej3 .

Zaproponowana definicja nie wyczerpuje zakresu rzeczowego omawianego pojęcia. Z reguły bowiem obejmuje się nim także działania służące realizacji celów polityki. Nie są to rozumienia rozłączone, gdyż dopiero razem wzięte definiują politykę w aspekcie kreowania i realizacji. Warto zauważyć, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (2003)4 zostało to uwzględnione w art. 3, zgodnie z którym wymienione tam podmioty mają obowiązek kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Tym nie mniej rozdzielne traktowanie tych aspektów ma głęboki sens analityczny, ponieważ pozwala na dokonanie krytycznej oceny skuteczności polityki: daje bowiem możliwość udzielenia odpowiedzi na pytanie, co jest przyczyną jej słabości i dysfunkcji – czy nietrafne wyznaczenie celów i środków, czy niewłaściwy dobór i nieumiejętne stosowanie narzędzi realizacji.

Mówiąc o prowadzeniu polityki przestrzennej i jej narzędziach, należy brać pod uwagę również fakt, że plany zagospodarowania, nawet te powszechnie obowiązujące, nie mają same z siebie mocy sprawczej, rozumianej jako płynący z nich nakaz (dyrektywa) podejmowania określonej działalności na rzecz realizacji zamierzeń planistycznych. Dlatego akty planowania przestrzennego są zarówno instrumentami realizacji polityki przestrzennej, jak i zapisem celów, których osiągnięcie wymagać będzie pośredniego

3 Rozróżnienie to znaleźć można m.in. w: J. Regulski i in., Instrumenty polityki przestrzennej..., „Biuletyn KPZK PAN” 1986, z. 130. 4 Dz.U. nr 80 z 2003 r., poz. 717. oddziaływania na podmioty gospodarcze w ramach polityk działowych, takich jak polityka terenowa, podatkowa, transportowa, środowiskowa (klimatyczna) etc. To niezwykle ważne zagadnienie, niedostatecznie zauważane w dyskusjach o kryzysie planowania przestrzennego, chcemy jedynie tu zasygnalizować, ograniczając nasze dalsze uwagi do problematyki polityki urbanistycznej, której ramy wyznaczają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Polityka przestrzenna, w tym urbanistyczna, jak wszystkie inne polityki objęte regulacjami prawnymi, jest domeną władz publicznych. Co do tego nie ma wątpliwości. Ale te mogą się pojawić w związku z istnieniem zdecentralizowanych struktur władzy państwowej, a w szczególności wobec nałożonego ustawą obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez rząd i samorządy: województw i gmin. Nie wchodząc w rozważania na temat ustrojowych uwarunkowań polityki przestrzennej, przyjmujemy w niniejszym artykule, że podmiotem polityki urbanistycznej są władze miast i gmin (samorząd lokalny). Założenie to nie wyklucza, że w ramach swoich kompetencji administracja rządowa i samorządy województw mogą ustalać cele dotyczące zagospodarowania przestrzennego miast i gmin, i odpowiednimi środkami wpływać na ich realizację. Na przykład w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 celem krajowej polityki przestrzennej było przywracanie i utrwalanie ładu przestrzennego postrzeganego w skali planowania urbanistycznego. Żeby jednak być w zgodzie z zasadą pomocniczości, trzeba przyjąć, że działania te z punktu widzenia powadzonych przez samorządy lokalne polityk urbanistycznych są uwarunkowaniami zewnętrznymi, a nie ich domeną (zadaniem własnym).

Reasumując, przez politykę urbanistyczną rozumiemy politykę przestrzenną

sensu stricto, odniesioną do miast (terenów zurbanizowanych), której podmiotem są samorządy stopnia podstawowego i która jest prowadzona na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

POLITYKA URBANISTYCZNA W PRAWIE PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO

Polityka publiczna musi mieć podstawy prawne; w naszym przypadku (polityki urbanistycznej) właściwe jest prawo planowania przestrzennego. Jego historię wyznaczają: Prawo budowlane (1928), Dekret o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (1946), ustawa o planowaniu przestrzennym (1961), ustawa o planowaniu przestrzennym (1984), ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (1994) oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (2003).5

Po raz pierwszy pojęcie polityki przestrzennej pojawiło się w ustawie z 1984 roku w następującym kontekście: „Plan [krajowy, regionalny, ogólny miejscowy] określa przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne [...] warunki zagospodarowania przestrzennego oraz cele i zasady polityki przestrzennej [...]” (podkreślenie nasze). Ustawodawca nie zdefiniował nowego pojęcia (notabene nie zrobił tego do dzisiaj). Na usprawiedliwienie tego zaniechania można podać argument, że to novum nie stanowiło strukturalnej zmiany systemu planowania przestrzennego. Była to zmiana o znaczeniu symbolicznym, podkreślającym zapoczątkowany w latach 80., niewątpliwie pod wpływem pierwszej „Solidarności”, proces decentralizacji i upodmiotowienia planowania przestrzennego. W samym pojęciu „polityka” zawarta jest bowiem właściwość,

5 Odpowiednio Dz.U. nr 23 z 1928 r., poz. 202; Dz.U. nr 16 z 1946 r. poz. 109; Dz.U nr 7 z 1961 r., poz. 47; Dz.U. nr 35 z 1984 r., poz. 185; Dz.U. nr 89 z 1994, poz. 415; Dz.U. nr 80 z 2003 r., poz. 717 – później wielokrotnie uzupełniana i zmieniana. polegająca na samodzielnym dokonywania wyboru celów i środków prowadzonej działalności, w przeciwieństwie do systemów hierarchicznie podporządkowanych.

Gwoli ścisłości należy jednak zauważyć, że w ustawie z 1984 roku znalazło się nowe rozwiązanie polegające na dwufazowym procesie sporządzania planów: w pierwszej fazie – wariantowych założeń do planu, w drugiej – planu właściwego. Było ono w środowisku planistów pozytywnie oceniane z punktu widzenia ogólnej racjonalności podejmowania decyzji planistycznych. W dyskusjach zwracano również uwagę, że rozwiązanie to ma związek z podziałem procesu planowania na etap ustalania polityki przestrzennej, a więc założeń dotyczących celów i zasad rozwoju przestrzennego, charakteryzujących się wyższym poziomem ogólności, i etap określania przeznaczenia terenów i warunków ich zabudowy, stanowiący materię właściwą tradycyjnie rozumianym planom zagospodarowania przestrzennego. W ramach tej interpretacji chodziło o przełamanie dualizmu planistycznego, polegającego na łączeniu (bez wyraźnego rozróżnienia) w jednym dokumencie planistycznym dwóch funkcji: eksplikacji polityki przestrzennej i jej operacjonalizacji.

Rozważając prawne i systemowe zagadnienia lokujące urbanistykę w systemie prawnym państwa, zadajemy sobie często pytanie, w jaki sposób uwarunkowania ustawowe dotyczyły zagadnień trzeciego wymiaru, a więc urbanistyki rozumianej w sposób architektoniczny jako przestrzeni ukształtowanej w najbliższym otoczeniu człowieka. Przestrzeni dostrzegalnej poprzez gabaryty domów, szerokości ulic, formy architektoniczne, porządek i harmonię zabudowy, zasady kształtowania zieleni i ogrodzeń czy tak zwany sztafaż uliczny, przez który rozumiemy tu nie tylko ludzi, ale także samochody, reklamy czy małą architekturę.

Rozważamy tu zagadnienie, na ile poszczególne akty prawne tworzyły przepisy prawa materialnego, a nie tyko proceduralnego, i określały bezpośrednio, jak ma wyglądać miasto, instrumentalizując w ten sposób polityki wyższego rzędu i realizując ich cele.

Pierwsze powojenne działania w przestrzeni podporządkowane Rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, a później też dekretowi o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (1946), pozwalały na dość szerokie możliwości zagospodarowywania i kształtowania przestrzeni, jednocześnie wprowadzając szereg elementów porządkujących. Rozporządzenie dozwalało na parcelację działek na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji lub w drodze scalania działek. Tworzenie przestrzeni publicznych (ulice, drogi, place) odbywać się mogło na podstawie planów zabudowania, a dla miast i osiedli przewidziano tworzenie miejscowych przepisów policyjno-budowlanych. W szczegółowych planach zabudowania wprowadzano linie regulacyjne (rozgraniczające) większych dróg oraz frontowe i tylne linie zabudowy, poziom placów i sposób zabudowania gruntów budowlanych. Przepisy budowlane ustalały warunki zabudowy w tym szerokości ulic i nasłonecznienie w ten sposób, żeby zachować higieniczne walory miast. Jednocześnie nakazywały tworzenie planów szczegółowych tam, gdzie potrzebne było otwarcie nowej ulicy lub „w ogóle w wypadkach, gdy zachodzi nieodzowna potrzeba uregulowania zabudowania istniejącej lub nowo powstałej części osiedla”. Oznacza to, że przepis odnosił się do szeroko pojętego porządku przestrzennego. Politykę urbanistyczną formułował szczegółowo art. 20 rozporządzenia, który warto przytoczyć w całości: „Przy sporządzaniu planów zabudowania powinny być uwzględnione wymogi estetyczne wyglądu miejscowości i jej części, a odrębny właściwy osiedlu lub części tegoż charakter zabudowania powinien być zachowany, zeszpecenia zaś spowodowane nieunormowanem zabudowaniem, powinny być usuwane. Szerokość i sposób urządzania ulic, placów i dróg, najmniejsze dopuszczalne rozmiary działek budowlanych i sposób połączenia ich z ulicą lub drogą, najmniejsze dopuszczalne rozmiary niezabudowanej przestrzeni i podwórek będą uregulowane w drodze przepisów miejscowych (art. 408). Również w drodze przepisów miejscowych mogą być ustanowione: zakaz wznoszenia w miastach budynków mieszkalnych przy ulicach nieurządzonych, zakaz wznoszenia przy pewnych ulicach i placach o historycznym lub artystycznym znaczeniu takich budynków, które mogłyby zmienić odrębny charakter miejscowości, ulicy lub placu, najmniejsza dopuszczalna wysokość budynków przy pewnych ulicach, wreszcie warunki, którym powinny odpowiadać budynki cofnięte od ustalonej linii zabudowania (art. 410)”.

Rozporządzenie zawierało też szczegółowe przepisy policyjno-budowlane odnoszące się do warunków technicznych usytuowania i konstruowania budynków. Wiele z nich bardzo konkretnie określało sposób zabudowy, np. w art. 181 mowa jest o tym, że wysokość budynków nie powinna być wyższa niż 22 m. W kolejnych artykułach określono sposób kształtowania narożników ulic w zakresie wysokości budynków. Przepisy budowlane rozdzielono dla terenów miejskich i wiejskich, a także dla budynków niemieszkalnych.

W rozporządzeniu tym powiązano treści obecnych odrębnych przepisów budowlanych, urbanistycznych, geodezyjnych i technicznych, określając jednocześnie pewną wizję wyglądu miast – ulice, wysokości, narożniki, zróżnicowanie terenowe etc. Była to dość konkretna

polityka urbanistyczna, nadająca określony charakter miastom i osiedlom wiejskim. Na podstawie wzmiankowanych przepisów wybudowano w przedwojennej Polsce szereg modernistycznych osiedli czy całe miasto Gdynię, którym nadawano określony charakter stylistyczny, niewolny czasem od ideologii (socjalizm żoliborski czy monumentalizm narodowy gmachów władzy). Po wojnie wkroczyły do urbanistyki teorie i doktryny socrealizmu, które też dały się wpisać w przepisy prawa budowlanego z roku 1928, obowiązujące jeszcze do roku 1961, a więc w pierwszej pięciolatce epoki gomułkowskiej. W owym czasie funkcjonowała tak zwana urbanistyka ZOR6, a nad przełożeniem ideologii komunistycznej do administracji czuwały Komisje Oceny Projektów Inwestycyjnych (KOPI). Dopiero nowa ustawa o planowaniu przestrzennym z roku 1961 rozerwała więzi łączące dotychczas wszystkie przepisy budowlane. Za czasów Gomułki ideologię zastąpiła doktryna oszczędności. Do budownictwa wprowadzono szereg wytycznych dotyczących oszczędnego budowania, zmniejszania kubatur i uwspólniania przestrzeni prywatnej. Ich skrupulatne przestrzeganie, przy jednoczesnym uznawaniu zasad polityki urbanistycznej końca lat 20., a więc sprzed Karty ateńskiej, pozwoliło między innymi na realizację „miejskich” osiedli warszawskich, takich jak „Radna” czy „Senatorska”. Wytyczne urbanistyczne były przepisami wprowadzającymi bardzo „zmaterializowaną” politykę urbanistyczną – ściśle precyzowały wielkości budynków i pomieszczeń, ich wzajemne relacje i standardy. Pierwsze wytyczne „w sprawie wprowadzenia tymczasowych normatywów urbanistycznych dla projektowania miast i osiedli” wprowadzone zostały Zarządzeniem nr 68 Ministra Budownictwa

6 Powołany w 1948 roku Ogólnopolski Zakład Osiedli Robotniczych, od 1951 Centralny Zarząd Budowy Miast i Osiedli ZOR. Miast i Osiedli z dnia 20 czerwca 1951 roku. Kolejne pojawiły się 10 lat później równolegle z ustawą o planowaniu przestrzennym z 1961 roku. Były to wytyczne w sprawie głównych wskaźników do projektowania osiedli mieszkaniowych w latach 1961–1965, wprowadzone Zarządzeniem nr 15 przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lutego 1961 roku. Zważyć należy, że jedynym inwestorem było wówczas państwo. Drobni inwestorzy prywatni byli skrępowani nie tylko przepisami budowlanymi i normatywem urbanistycznym, ale także limitowanymi przydziałami materiałów budowlanych. Omówione narzędzia realizowały bezwzględnie politykę urbanistyczną, której materialnym ucieleśnieniem stały się blokowiska rozpoczęte za Gomułki, a w pełni rozkwitłe w epoce Gierka i dogorywające w latach 80. Kolejne edycje normatywów z lat 1964 i 1974 dotrwały do połowy tych lat, choć formalnie wygasły w roku 1981.

Zwraca uwagę, że wytyczne były wyraźnie powiązane z planowaniem społeczno-gospodarczym i stanowiły swego rodzaju podwalinę dla współczesnego planowania zintegrowanego. Ustawa z roku 1961 określała już wyłącznie procedury i hierarchię planowania. Zastępująca ją ustawa o planowaniu przestrzennym z 12 lipca 1984 roku w art. 2 pkt. 4 wzmiankowała, że „planowanie przestrzenne powinno uwzględniać […] wymagania w zakresie porządku zabudowy, zapewniające właściwe warunki użytkowe i estetyczne w przestrzennym zagospodarowaniu obszarów”. Ponadto jedyny element odnoszący się poniekąd do polityki urbanistycznej, jaki został wprowadzony do tej ustawy, to przepisy odnoszące się do ochrony terenów rolnych.

Upadek gospodarki planowej i odrzucenie zasad realnego socjalizmu doprowadziły do sformułowania nowego prawa o zagospodarowaniu przestrzennym, które powstało w roku 1994, przekreślając

dotychczasowy dorobek (niezależnie od jego obecnej oceny) w zakresie tak planistyki, jak i polityki urbanistycznej.

USTAWA O ZAGOSPODAROWANIU PRZESTRZENNYM (1994)

Zapoczątkowana w ustawie o planowaniu przestrzennym z 1984 roku tendencja do postrzegania planowania przestrzennego jako narzędzia polityki przestrzennej (urbanistycznej) znalazła rozwinięcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z roku 1994. Jako zasadę systemową przyjęto w niej podział aktów planowania miejscowego na dwie kategorie: 1. akty polityki przestrzennej określające cele i kierunki rozwoju – w postaci studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin; 2. akty o charakterze regulacyjnym, ustalające przeznaczenia i zasady zagospodarowania terenu – w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Można więc mówić o kontynuacji zmian w prawie planowania przestrzennego. Wcześniejszy podział procesu planistycznego na etap założeń i planu właściwego został zastąpiony rozwiązaniem dalej idącym, a mianowicie dwoma wyodrębnionymi pod względem proceduralnym i funkcjonalnym bytami: studium gminy i planem miejscowym. Należy więc przyjąć, że na gruncie przepisów ustawy z 1994 roku plany miejscowe stały się instrumentem realizacji polityki przestrzennej gminy wyrażanej w studium gminy.

Tak jednoznaczne rozwiązanie omawianej przez nas kwestii nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Ale wejście w życie ustawy z 1994 roku było zarazem cezurą między starym a nowym systemem planowania w jego warstwach: aksjologicznej, uwarunkowań ustrojowych, struktury planów i narzędzi ich realizacji. Zmieniło to zasadniczo kontekst prowadzenia polityki przestrzennej w miastach i gminach. Wymienić tu w szczególności trzeba następujące rozwiązania i ich właściwości: 1. Wprowadzenie obowiązku sporządzania studium gminy, z zastrzeżeniem, że dokument ten nie jest aktem powszechnie obowiązującym, co w przełożeniu na język praktyki administracyjnej oznacza, że studium gminy nie może być podstawą materialno-prawną decyzji dotyczących zmiany przeznaczenia terenu i warunków zabudowy. 2. Przyjęcie zasady, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z ustaleniami studium gminy i jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. 3. Zniesienie rozróżnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na ogólne i szczegółowe, przy jednoczesnym dopuszczeniu sporządzania ich w zróżnicowanej problematyce w zależności od potrzeb determinowanych skalą i intensywnością zamierzeń rozwojowych. 4. Przyjęcie zasady wolności budowlanej rozumianej jako prawo do zabudowy wywiedzione z tytułu własności, przy założeniu, że wykonywanie tego prawa jest podporządkowane ustaleniom planu miejscowego, a w przypadku jego braku innym przepisom powszechnie obowiązującym, mającym odniesienia do danego terenu i zamierzenia inwestycyjnego. 5. Wprowadzenie obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako pośredniego ogniwa pomiędzy planem miejscowym (przepisami innymi) a pozwoleniem na budowę.

Powyższe wyliczenie nie jest pełnym opisem omawianej ustawy. Ma ono jedynie dać podstawę do udzielenia odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób jej postanowienia wpłynęły na możliwości

kształtowania polityki przestrzennej w jej wymiarze urbanistycznym. Udzielimy jej w formie komentarzy, obejmujących nie tylko interpretację prawną, ale również naświetlenie społecznych oddźwięków, jakie te zmiany wywołały. 1. Ustawą z 1994 roku definitywnie zerwano z PRL-owską zasadą zabudowy planowej, zapisując w niej wprost, że na terenach, na których nie ma planów miejscowych, podstawą pozwolenia na budowę będzie decyzja o warunkach zabudowy wydana na podstawie przepisów odrębnych, tworzących tzw. państwowy porządek przestrzenny. Gwoli ścisłości należy jednak zauważyć, że owa bezplanowa forma realizacji polityki przestrzennej, wobec ustawowego ograniczenia jej do inwestycji niepublicznych, z założenia miała być wyjątkiem od reguły, którą było uzyskiwanie pozwolenia budowlanego na podstawie planu miejscowego.

Tym nie mniej to właśnie wtedy została otwarta furtka dla kształtowania ładu urbanistycznego na podstawie jednostkowych decyzji administracyjnych, które pod wieloma względami nie spełniają demokratycznych standardów realizacji polityki przestrzennej. Trzeba przy tym dodać, że zmiana ta w pierwszym okresie w ogóle nie była jeszcze postrzegana jako zagrożenie dla prowadzenia polityki przestrzennej, ponieważ ustawodawca kontrowersyjną decyzję o unieważnieniu planów miejscowych odłożył na pięć lat, a w związku z tym z chwilą wejścia w życie nowej ustawy (i w zasadzie do końca jej obowiązywania) nie zaistniała zakładana sytuacja braku planu miejscowego. 2. Rzeczywistym zagrożeniem dla prowadzenia polityki przestrzennej, zwłaszcza w miastach, był na początku transformacji zastany deficyt miejscowych planów szczegółowych zagospodarowania przestrzennego w stosunku do potrzeb określonych w planach ogólnych7. Żeby jednak uświadomić sobie tego skutki, trzeba wziąć pod uwagę zmianę, jaka dokonała się na przełomie lat 80. i 90. w rozumieniu statusu prawnego planów zagospodarowania przestrzennego.

Otóż stan wcześniejszy charakteryzował się brakiem jednoznacznego stwierdzenia normatywnego charakteru planów miejscowych, co pozwalało na skądinąd racjonalne z punktu widzenia ładu przestrzennego postępowanie, polegające na odmawianiu zgody budowlanej do czasu sporządzenia planu szczegółowego. Jednakże praktyka ta zaczęła być już w latach 80. podważana na gruncie orzecznictwa NSA, a całkowicie została przekreślona postanowieniem ustawy z 1994 roku, zgodnie z którym planom miejscowym nadano status aktu prawa miejscowego (z uwzględnieniem planów ogólnych i szczegółowych sporządzonych przed wejściem w życie ustawy). To spowodowało, że gminy zostały zmuszone na podstawie planów ogólnych, pozbawionych warstwy ustaleń urbanistyczno-architektonicznych, wydawać decyzje o warunkach zabudowy. 3. Obowiązek ustalania w drodze decyzji warunków zabudowy, wobec braku planów szczegółowych, był w dość powszechnej opinii traktowany jako niezbędne uszczegółowienia planów ogólnych. Taka interpretacja była jednak z gruntu fałszywa. Organ ustalający warunki zabudowy nie miał bowiem prawa wychodzić poza to, do czego upoważniała ustawa, a ta nie pozwalała w decyzjach o warunkach zabudowy „dopisywać” brakujących w planie

7 Dla przypomnienia: zakres przedmiotowy planów ogólnych i szczegółowych pod względem stricte urbanistycznym różnił się m.in. tym, że w tych pierwszych operowano pojęciem „struktury przestrzennej” natomiast w drugich – „zasadami zabudowy”.

ogólnym ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy. Próby takich praktyk były skutecznie kwestionowane w postępowaniach odwoławczych i skargowych. 4. Ogólnie rzecz ujmując, możemy powiedzieć, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku stworzyła model kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w miastach i gminach, oparty na wcześniej przemyślanych w ramach środowiskowych dyskusji logicznych założeniach, dotyczących: • obowiązku prowadzenia polityki i wyrażania jej w studium gminy, • wyposażenia gminnego podmiotu polityki przestrzennej w instrumenty jej realizacji w postaci miejscowych planów zagospodarowania o różnych (w zależności od potrzeb) rzeczowych zakresach ich stanowienia, będących powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego, • ograniczonego do inwestycji prywatnych prawa do zabudowy uzyskiwanego w drodze decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania. 5. Model nie spełnił pokładanych w nim nadziei. Przyczyny tego są do dzisiaj przedmiotem kontrowersji, wzmacnianych emocjonalnym stosunkiem osób zaangażowanych (wtedy i później) w przygotowywanie reform. W naszym rozumieniu przyczyną tego niepowodzenia, najogólniej mówiąc, był niedostateczny stan świadomości po stronie samorządów i części środowiska zawodowego, zawiniony przez stronę rządową, która – niezależnie od dyskusyjnych rozwiązań prawnych – zaniedbała i nie potrafiła wyjaśnić założeń reformy i okoliczności jej wprowadzania. Tytułem uzasadnienia powyższych tez, ale bez rozwijania poszczególnych wątków, można podać następujące przykłady: a. Nie zadbano o klarowne wyjaśnienie różnicy między studium gminy w rozumieniu ustawy z 1994 roku a planem ogólnym z ustawy z 1984 roku, zarówno co do ich zakresu rzeczowego, jak i funkcji w systemie zarządzania procesami zagospodarowania przestrzennego. To spowodowało, że gminy nie były odpowiednio zmotywowane do sporządzania studiów, zwłaszcza że w przeciwieństwie do planów ogólnych studia gmin nie miały (i nie mają do dzisiaj) mocy powszechnie obowiązującej. b. Błędnie uznano, że odstąpienie od podziału planów miejscowych na ogólne i szczegółowe było równoznaczne z brakiem możliwości sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego dla całej gminy. Co ciekawe, taka interpretacja była kwalifikowana jako przejaw „europeizacji” planowania przestrzennego w Polsce. Było to wbrew literalnym zapisom ustawy, a ponadto dodatkowo błędnie sugerowało, że studium gminy jest nową postacią planu ogólnego. c. Niedostatecznie wyjaśniono potrzebę ustalania warunków zabudowy w przypadku istnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (o czym już wspominaliśmy przy okazji omawiania deficytu planów szczegółowych). Gminy z trudem przyjmowały do wiadomości wyjaśnienia, że decyzje te są substytutami dawnych decyzji lokalizacyjnych, podnosząc słusznie argument, że przy ich ustalaniu nie mają możliwości wpływania środkami prawnymi na miejsce realizacji inwestycji. d. Czynnikiem, który w największym stopniu zaważył negatywnie na wdrażaniu nowej ustawy, była zapowiedź unieważnienia planów miejscowych

sporządzonych przed wejściem w życie nowej ustawy. Gminy, nie rozumiejąc sensu tego postanowienia, nie kwapiły się do sporządzania nowych planów, usprawiedliwiając to koniecznością sporządzenia w pierwszej kolejności studium. W rezultacie pokrycie nowymi planami niezagrożonymi unieważnieniem nie przekraczało 10% powierzchni kraju w terminie przewidzianym dla wykonania tego postanowienia.

Reasumując, polityka przestrzenna w miastach i gminach w okresie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym była pozbawiona jasnych i trwałych podstaw prawnych, obarczona wieloma znakami zapytania, a gminy nie otrzymywały ze strony rządzących odpowiedzi na swoje wątpliwości. Jednocześnie była ona coraz silniej podporządkowana presji „ułatwiania” procesów inwestycyjnych, z wyraźnie dającym się odczuć lekceważeniem ładu przestrzennego.

W jaki sposób zmiany wprowadzone opisaną powyżej rewolucją systemową wpłynęły na możliwości oddziaływania na trzeci wymiar przestrzeni? Ustawa z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym była elementem rewolucji i demokratyzacji przepisów z epoki realnego (może lepiej nierealnego) socjalizmu. To specyficzne podejście dało znać o sobie już w art. 1 ust. 2, gdzie wśród elementów, które powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym, na pierwszym miejscu umieszczone zostały wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, a dalej wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i środowiska przyrodniczego. W przepisie tym kołacze się słabe echo zapisów przedwojennego prawa budowlanego. Niestety w intencyjnym pierwszym punkcie art. 1 ustawy czytamy, że określa ona „zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu”, a więc podobnie jak dwie poprzednie ustawy kieruje się w stronę prawa proceduralnego, a sam ład przestrzenny odnosi się właściwie do nieokreślonego poczucia estetyki. Politykę samorządu lokalnego wobec przestrzeni definiowało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego był narzędziem wykonawczym, w którym powinno znaleźć się odzwierciedlenie polityki przestrzennej. Volumen tematów, które powinny być określone w studium, dotyczył w dużej mierze elementów istniejących w przestrzeni, które podlegają takiej lub innej ochronie. Należą do niej obszary chronione na podstawie przepisów szczególnych, zasoby środowiska, pola uprawne wysokiej wydajności glebowej, obszary zabudowane. W studium pojawiły się też czynniki nowego zagospodarowania, takie jak tereny dogodne pod zabudowę lub przekształcenia i obszary inwestycyjne wynikające z dokumentów strategicznych gminy, ale ustawa nie dawała mandatu radzie gminy do formułowania bardziej sprecyzowanych koncepcji urbanistycznych lub nawet etapowania inwestycji jako celu, który miał się zmaterializować w postaci określonej formy architektonicznej (w dużej skali). Odnosiła się właściwie wyłącznie do strefowania terenu, czym przypominała poprzednie ustawy.

Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowił pod rządami nowej ustawy przepis, który konkretnie oprócz wyznaczania funkcji zabudowy na poszczególnych terenach określać miał lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowani terenu, w tym linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Warunki te precyzowano w decyzjach planistycznych

(warunki zabudowy i zagospodarowani terenu, które mogły być wydawane również w sytuacji braku planu). Szkopuł polegał na tym, że ustalenia planu zagospodarowania uzależnione były od potrzeb – innymi słowy mogły powstawać plany, w których nie określano wysokości lub intensywności zabudowy ani nawet funkcji terenu czy przebiegu dróg. Politykę urbanistyczną scedowano na poziom najniższego szczebla samorządu i administracji. W skali nie tyko kraju, ale regionu, województwa, powiatu czy nawet samej gminy mogły powstawać dokumenty, w których całkowicie odmiennie podchodzono do zagospodarowania przestrzeni. Prowadziło to do swoistego chaosu, bo przepis pozwalający każdemu posiadającemu prawo do terenu na jego zagospodarowanie rozumiano jako pozwolenie na dowolne formy zabudowy. Ustawa nie precyzowała kierunków, w jakich powinien zmierzać samorząd, chcąc zagospodarowywać przestrzeń w sposób urbanistyczny i harmonijny. Niemniej jednak tam, gdzie powstały plany zagospodarowania widoczne są niekiedy ślady zamierzonej polityki urbanistycznej. Objawiało się to najczęściej w limitowaniu wysokości zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej działek. Była to jednak polityka zmierzająca raczej do wprowadzenia określonego zakazu, obrony przed patologiami, a nie kreowania nowych form.

Nie było w przepisach elementów odnoszących się wprost do pożądanego kształtu krajobrazu kulturowego, konieczności zachowania proporcji i równowagi. Akty planistyczne ograniczały się do strefowania i przeważnie wprowadzania ograniczeń (maksymalna wysokość, minimalna powierzchnia biologicznie czynna) przy pomijaniu wartości minimalnych co do wysokości czy intensywności zabudowy. Powstawały, skutkiem tego przepisy, które dużo zabierały, a mało dawały w znaczeniu wytyczania wzorcowych i modelowych rozwiązań. Tymczasem przepis próbujący uregulować sprawy polityki urbanistycznej, a nawet architektonicznej funkcjonował przez pewien czas w prawie budowlanym8. Był to osławiony art. 4, który mówił, że „obiekt budowlany i związane z nim urządzenia należy projektować w sposób zapewniający formę architektoniczną stosowną do krajobrazu i otaczającej zabudowy”. Ocenę tej stosowności pozostawiono organowi wydającemu pozwolenie na budowę. W wypadku sporu o to, czy dana forma architektoniczna jest stosowna w konkretnym otoczeniu ostatecznie decydował sąd administracyjny. W ten sposób politykę urbanistyczną w zakresie estetyki pozostawiono Temidzie.

USTAWA O PLANOWANIU I ZAGOSPODAROWANIU PRZESTRZENNYM (2003)

W świetle powyższej (niepełnej i uproszczonej) charakterystyki planowania przestrzennego w okresie obowiązywania ustawy z 1994 roku potrzeba zmian była oczywista. Jednakże sposób, w jaki się one dokonały, mógł budzić zastrzeżenia dwojakiego rodzaju. Po pierwsze dlatego, że ich zakres nie uzasadniał tworzenia nowej ustawy – wystarczyłaby nowelizacja, a po drugie – i dużo ważniejsze – propozycje zmian nie były poprzedzone kompleksową oceną obowiązujących przepisów pod kątem ich zgodności z założeniami reformy i skuteczności poszczególnych rozwiązań prawnych. Dyskusja na ten temat została bowiem zdominowana przez problem wywołany zbliżającym się terminem unieważnienia starych planów miejscowych.

Tymczasem rozstrzygnięcie tej kwestii zdeterminowało dalsze losy reformy planowania przestrzennego w Polsce. Władze stanęły bowiem przed dylematem – czy utrzymać w mocy pierwotne

8 Dz.U. nr 89 z 1994 r., poz. 414.

założenie o unieważnieniu „starych” planów, czy nie dopuścić do takiej sytuacji i tym samym opóźnić proces wdrażania reformy w pełnym jej zakresie. Co ciekawe, początkowo górę brała myśl naszym zdaniem bardziej realistyczna i, co istotne, podzielana przez samorządy, a która przejawiła się w dwukrotnej nowelizacji ustawy i prolongowaniu terminu unieważnienia planów. Jednakże po kilku latach władze zmieniły zdanie i zdecydowały się na definitywne rozwiązanie kwestii starych planów – i nową ustawą z 2003 roku (o nowej nazwie: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zostały one ostatecznie unieważnione.

Nie jest naszym zamiarem omawianie w niniejszym artykule wszystkich okoliczności i zasadności podjęcia tej niewątpliwie trudnej i kontrowersyjnej decyzji. Chcemy jedynie pokazać, jak wpłynęła ona na sposób kształtowania i prowadzenia polityki urbanistycznej (w przyjętym przez nas jej rozumieniu). I tak w wyniku unieważnienia planów pochodzących sprzed 1995 roku, i po ośmiu latach funkcjonowania ustawy z 1994 roku, sytuacja wyglądała następująco: większość gmin miała uchwalone lub zaawansowane prace nad studiami gmin, przy jednoczesnym dramatycznym braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W myśl pierwotnych założeń reformy oznaczało to, że gminy nie miałyby możliwości prowadzenia działań realizacyjnych, albowiem uzyskanie prawa do zabudowy w przypadku braku planów miejscowych w sposób całkowicie świadomy twórcy reformy ograniczyli do inwestycji prywatnych, a trudno sobie wyobrazić realizację polityki urbanistycznej bez publicznych inwestycji infrastrukturalnych. Dlatego w nowej ustawie zniesiono to ograniczenie.

W ten sposób, za cenę przyśpieszenia (wymuszenia na gminach) realizacji reformy w pełnym jej zakresie, zmieniono inne jej założenie, a mianowicie dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wzizt). Zmiany te polegały na: • zniesieniu obowiązku (i możliwości) uzyskiwania decyzji wzizt w przypadku istnienia planu miejscowego, • stworzeniu możliwości ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji wzizt nie tylko dla inwestycji prywatnych, ale i publicznych, • wprowadzeniu dodatkowych kryteriów dla decyzji wzizt, m.in. zasady dobrego sąsiedztwa.

Zmiany te trudno z punktu widzenia skuteczności prowadzenia polityki przestrzennej w gminach ocenić jednoznacznie. Niewątpliwie doprowadziły one do zwiększenia możliwości realizacji inwestycji na terenach nieobjętych planami miejscowymi, co w świetle założenia, że właściwym i podstawowym narzędziem realizacji polityki przestrzennej w miastach i gminach są plany miejscowe, stało się czynnikiem dysfunkcjonalnym dla całego systemu planowania przestrzennego po 2003 roku. Z drugiej strony pozytywnie należy ocenić zmianę polegającą na obowiązku uwzględnienia w treści decyzji o warunkach zabudowy kryteriów urbanistyczno-architektonicznych, określanych zwyczajowo jako zasada dobrego sąsiedztwa, a także wymóg kwalifikacji zawodowych dla projektantów tych decyzji.

Do oceny wprowadzonych wówczas zmian nie wystarczy jednak analiza samych przepisów. Rzeczywistość współtworzy bowiem także sposób ich wdrażania i stosowania, kształtowany przez akty wykonawcze i pod wpływem orzecznictwa sądowo-administracyjnego. I znowu, ogólnie rzecz biorąc, musimy stwierdzić, że praktyka była gorsza od założeń przyjmowanych w procesie legislacyjnym. Prowadziła bowiem do poszerzania zakresu swobody działania inwestorów kosztem lekceważenia

porządku urbanistycznego. W jeszcze większym stopniu polityka urbanistyczna stawała się polityką „łatwej przestrzeni”, w rozumieniu hasła „róbta co chceta”. Spektakularnym tego przykładem jest rozporządzenie dotyczące decyzji wzizt, które w licznych przypadkach pozwala na robienie w majestacie prawa karykatury z zasady dobrego sąsiedztwa, zezwalając na przykład na wybudowanie w polu zespołu mieszkaniowego złożonego z 32 budynków jednorodzinnych.

Jednocześnie prawo i praktyka planowania przestrzennego podporządkowane zasadzie wolności budowlanej doprowadziły do paradoksalnej sytuacji, a mianowicie komplikacji i biurokratyzacji procesu inwestycyjnego. Stało się tak na skutek reaktywnego odpowiadania władz na będące nieuniknioną konsekwencją tej zasady przypadki naruszania ładu przestrzennego i różne przejawy patourbanizacji. W wyniku tego mechanizmu prawo planowania przestrzennego znalazło się w stanie permanentnej nowelizacji.

Ciągłe zmiany przepisów bez krytycznej refleksji na temat ogólnych założeń systemu planistycznego spowodowały z kolei, że prawo planowania przestrzennego stawało się coraz bardziej rozbudowane i niezrozumiałe dla zwykłych użytkowników przestrzeni. W perspektywie zawodowej konsekwencją tego stanu rzeczy był nadproporcjonalny udział prawa i prawników w tworzeniu i interpretowaniu celów i zasad planowania przestrzennego. Znamiennym tego przykładem może być powołana w celu opracowania założeń reformy planowania przestrzennego Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego, w składzie której byli prawie sami prawnicy i tylko jeden architekt-urbanista. Podobnie w literaturze przedmiotu dominują pozycje prawnicze, a w środowisku projektantów zamiast dyskutować o funkcjonalności planów i kryteriach kompozycji urbanistycznych, omawia się głównie casusy prawne i wyroki sądów administracyjnych. O tej charakterystycznej dla obecnych czasów zamianie pól i ról w urbanistyce, mogą świadczyć coraz częściej wypowiadane przez prawników opinie, że w składach orzekających w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego brakuje im specjalistów z tej dziedziny. Znaczny procent wszystkich podjętych w różnych sprawach wyroków sądów administracyjnych bezpośrednio kształtował ład przestrzenny.

Żeby odpowiedzieć na postawione na wstępie pytania, musimy się jeszcze odnieść do kwestii, czy polityka urbanistyczna w świetle obowiązujących przepisów jest w ogóle racjonalna, co jest warunkiem sine qua non każdej polityki. Czy polega ona na świadomym wyborze terenów pod określone funkcje i ustalaniu warunków ich zabudowy? Niestety nie można w tej sprawie udzielić pozytywnej odpowiedzi. Ewidentnym dowodem braku racjonalności jest zjawisko nadpodaży terenów budowlanych w studiach gmin i planach miejscowych, będące rezultatem niestosowania – wobec zniesienia takiego obowiązku – metod optymalizacyjnych i programowania urbanistycznego. Wiara w niewidzialną rękę rynku, mającą zastąpić dorobek metodologiczny planowania urbanistycznego, okazała się płonna. Skutecznie natomiast zadziałał mechanizm przekształcania terenów rolnych na budowlane w studiach gmin, napędzany wyłącznie chęcią osiągania obopólnych korzyści przez swego rodzaju sojusz developersko-chłopski, przy jednoczesnym braku determinacji ze strony samorządów do przeciwdziałania temu zjawisku. Tak więc już na etapie kreowania polityki urbanistycznej mamy do czynienia z jej nieracjonalnością.

Przyjrzyjmy się teraz szczegółowo, jak w Ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawiała się kwestia polityki wobec trzeciego wymiaru

urbanistyki, a więc jej architektonicznego aspektu. W sztandarowym przepisie art. 1, ust. 1, pkt 1 napisano, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego. Zapis ten stanowił krok do polityki urbanistycznej. W dodatku ustawa jako podstawę działań przyjęła ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój i nakazała uwzględniać w planowaniu wymogi ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony dziedzictwa zabytkowego, jak i zieleni miejskiej. Ponadto w wypadku sytuowania nowej zabudowy ustawa nakazywała uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią, a w szczególności, co już nosi znamiona polityki urbanistycznej sensu largo, kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, lokalizowanie nowej zabudowy w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego, zapewnienie rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów, dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej, a w pozostałych przypadkach jedynie w sytuacji braków dostatecznej ilości terenów zurbanizowanych przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy, nie mniej na terenach możliwie najpełniej uzbrojonych. Politykę przestrzenną gminy nadal pozostawiono w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, próbując wiązać ofertę nowej zabudowy z prognozami demograficznymi i możliwościami finansowymi gminy. Polityka urbanistyczna miała być realizowana poprzez plan miejscowy, regulujący oprócz strefowania, między innymi zasady kształtowania zabudowy, w tym jej intensywność, wysokość, powierzchnię biologicznie czynną, a także zasady lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni większej niż 2000 m2. W planie można było określać także formy i kształty dachów czy kolorystykę budynków. Elementy ładu przestrzennego, takie jak zaśmiecające przestrzeń publiczną reklamy zostały ujęte w szereg rozbudowanych przepisów. W ustawie znalazły się też zapisy dotyczące wariantu planu miejscowego dotyczącego terenów rewitalizowanych, skupione jednak na procedurach oraz zagadnienia kształtowania krajobrazu – jednak na poziomie wojewódzkim, a więc z natury rzeczy bardzo zgeneralizowanym.

Elementy polityki urbanistycznej pojawiają się natomiast w decyzjach planistycznych, które można wydawać wbrew polityce przestrzennej zawartej w studium, na terenach nieobjętych planami zagospodarowania. W decyzjach o lokalizacji celu publicznego wprowadzono przepisy określające szczegółowo i liczbowo odległości planowanych obiektów od gazociągów lub linii energetycznych wysokich napięć.

Najważniejsze przepisy określające politykę urbanistyczną, a ściśle wprowadzone ustawą zasady dobrego sąsiedztwa jako klucza do porządku zabudowy, bez straty czasu na sporządzanie planów, znalazły się w art. 61 ustawy. Określono tam elementy konieczne do spełnienia przy zamiarze zabudowy terenu na terenach nieobjętych planem miejscowym, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów,

cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a. w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b. strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c. strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przepis powyższy uzupełniony jest w rozporządzeniu wykonawczym, gdzie określone są wymogi wyznaczania w decyzjach elementów, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych) oraz ustalony jest zakres obszaru analizy budynków pod względem wymienionych wyżej cech sąsiadującego zagospodarowania.

Pozornie wydawałoby się, że są to przepisy wyraźnie kształtujące charakter przestrzeni – formujące w miarę zwartą, ujednoliconą zabudowę, preferującą harmonijne zagospodarowanie terenów zurbanizowanych. Tymczasem rzeczywistość i orzecznictwo sądowe doprowadziło do sytuacji, w której na wielu obszarach pozbawionych planu, zabudowa wydawana na podstawie decyzji była i jest prawie zupełnie dowolna. Nie wiadomo, co oznacza pojęcie działki sąsiedniej, czy dostęp do drogi publicznej musi być bezpośredni, czy może być pośredni, a w rozporządzeniu wykonawczym pozostawiono wspomnianą wyżej karykaturalną furtkę odstępstwa od zasad określania form nowej zabudowy poprzez analizę sąsiedztwa. W ten sposób w ciągu blisko dwudziestu lat funkcjonowania przepisów omawianej ustawy cały kraj pokrył się rozproszoną zabudową. Bezsilność wobec ustawodawstwa urbanistycznego dała o sobie znać szczególnie poprzez konieczność wprowadzenia szeregu ustaw specjalnych, bez których nie byłaby możliwa realizacja infrastruktury technicznej. W obecnym stanie prawnym polityka urbanistyczna wydaje się działaniem pozbawionym przewodniej myśli koncepcyjnej. Dotyczy to zarówno jej aspektu rzeczowego, jak i proceduralnego. Instytucje planowania przestrzennego w praktyce nabierają znaczeń odbiegających od pierwotnych założeń. Sprzyja temu proces jurydyzacji planowania przestrzennego, który prowadzi do przedkładania racji prawnych nad argumenty merytoryczne. Dobitnym tego przykładem jest przypisywanie decyzjom o warunkach zabudowy, tylko na podstawie ich formalnych cech, funkcji instrumentów polityki urbanistycznej, mimo że w majestacie prawa

mogą (muszą!) być one wydawane niezgodnie z ustaleniami studium, a więc z tą właśnie polityką.

DWADZIEŚCIA LAT ZA PÓŹNO, CZYLI NOWE PRZEPISY PLANOWANE DO WPROWADZENIA W ROKU 2023

Odpowiedzią na omówione wyżej problemy mają stać się nowe, przygotowywane w ramach kolejnej nowelizacji ustawy, przepisy, usuwające m.in. z listy aktów planistycznych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wprowadzające ponownie strefowy plan ogólny jako akt nadrzędny wobec rozwiązań szczegółowych: planu miejscowego, zintegrowanego projektu inwestycyjnego czy decyzji o warunkach zabudowy (wydawanej jednak w bardzo ograniczonej strefie zurbanizowanej: obszarach uzupełniania zabudowy lub obszarach zabudowy śródmiejskiej). Sens tej propozycji, określanej w emocjonalnych wypowiedziach nawet jako kontrrewolucja w stosunku do założeń reformy planowania przestrzennego z lat 1994 i 2003, nie polega na powrocie do status quo ante, lecz jest głębszą zmianą strukturalną. Otóż w myśl projektowanych zmian zapisy polityki przestrzennej gminy mają stać się elementem ogólnej strategii jej rozwoju, która z kolei byłaby w części przestrzennej realizowana w systemie dwustopniowym: planie ogólnym gminy i w planach szczegółowych, przy czym obydwa te narzędzia miałyby status aktu prawa miejscowego. Pod względem metodologicznym rozwiązanie to nawiązuje do dorobku myśli urbanistycznej w postaci koncepcji planów struktury i planów użytkowania terenów. Jednakże za propozycją tą – w tym przypadku – stoją raczej względy natury formalno-prawnej. Projektodawcom chodzi mianowicie o stworzenie realnego narzędzia kontroli zmian w zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadanie ustaleniom planu ogólnego, stanowiącego przestrzenną wykładnię zintegrowanej polityki rozwoju, charakteru normatywnego. W ten sposób zapewniona byłaby zgodność planów szczegółowych i innych indywidualnych narzędzi realizacji polityki przestrzennej (decyzji o warunkach zabudowy, projektów inwestycyjnych) z jej celami i zasadami.

Z punktu widzenia tematu niniejszego szkicu proponowane rozwiązanie zasługuje na pozytywną ocenę. Niewątpliwie może ono wpłynąć na przywrócenie racjonalności kształtowania i prowadzenia polityki urbanistycznej, tak pod względem prakseologicznym, jak i rzeczowym, ale także wyeliminować z systemu planistycznego trudną do pogodzenia ze zdrowym rozsądkiem sytuację prawną, dopuszczającą do wydawania decyzji realizacyjnych niezgodnych z celami polityki przestrzennej, jak ma to miejsce obecnie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy wydawanych niezgodnie ze studium gminy. Mając jednak w pamięci wiele wzmiankowanych wyżej przykładów rozmijania się praktyki z intencjami projektodawców przepisów, naszą ocenę należy traktować jako warunkową.

Warte podkreślenia jest, że w propozycji nowych przepisów utrzymane zostały w większości przesądzenia ustawy z roku 2003, dotyczące pośrednio lub bezpośrednio zagadnień trzeciego, czyli architektonicznego wymiaru urbanistyki. Zostały one jednak silnie wzmocnione dodatkowymi standardami określającymi rozmieszczenie i wzajemną relację przestrzenną zabudowy mieszkaniowej i towarzyszących jej podstawowych usług społecznych. Do standardów tych należą maksymalne odległości zabudowy mieszkaniowej od szkół podstawowych i zieleni publicznej, przyjęte w określonej wartości, która może być przez gminę zmniejszona. Projekt ustawy dopuszcza tworzenie dodatkowych standardów

przez samorząd gminny. W projekcie nie wprowadzono jednak głębiej idących standardów w rodzaju różnicowania przepisów dla miejscowości i terenów o odmiennym charakterze – na przykład gmin wiejskich czy małych miast. Dobrym kierunkiem było tu wyróżnienie terenów zabudowy zwartej. Podobnie w projekcie jako pozytywne rozwiązania należy wskazać określenie zapotrzebowania na tereny mieszkaniowe w oparciu o prognozy demograficzne oraz ścisłe zdelimitowanie strefy, w której dokonuje się analizowanie cech dobrego sąsiedztwa. Są to czynniki, które wyrażają politykę państwa wobec przestrzeni urbanistycznej, dostrzegalnej w najbliższym otoczeniu człowieka, dlatego że w sposób jednoznaczny określają parametry zabudowy. Podobnie jak czyni to w skali budynku zespół przepisów warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Reasumując – od czasów przedwojennych i zaniku wpływu ideologii czy państwowego monopolu i systemu oszczędnego inwestowania na kształt przestrzeni w Polsce, polityka urbanistyczna ograniczona była do niezbyt wyrazistych zapisów pozwalających w rezultacie bądź na chaotyczną, rozproszoną zabudowę, bądź też na zupełnie dowolne kształtowanie krajobrazu miejskiego – od dzielnic wieżowców w Warszawie po zdeformowane pawilonami handlowymi centra małych miasteczek. Nie chciano, obawiano się lub nie rozumiano celowości zróżnicowania regionalnego architektury, a przede wszystkim wprowadzania ponadlokalnych standardów, nakierowanych na jakość przestrzeni, a nie na normatywy materiałowo-oszczędnościowe. Zdeterminowało to cechy przestrzenne naszego kraju na wiele lat. Co będzie dalej, pokaże przyszłość.