Nueva Revista 154 by Nueva Revista

Nueva Revista DE POLÍTICA, CULTUR A Y ARTE

Nº 154 - 10 €

REFORMA DE LA @DMINISTRACIÓN PÚBLICA .

Jaime Pérez Renovales Coordinador

€ eAdmon

8 480020 354154

00154

Administración Pública

REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Coordinado por Jaime Pérez Renovales

2 ¿Por qué es necesaria una reforma de la Administración Pública? Prólogo de SORAYA SÁENZ DE SANTAMARÍA ANTÓN 9 El tamaño de las Administraciones Públicas. La composición del gasto público ÁLVARO MARÍA NADAL BELDA 20

El empleo público. ¿Sobran empleados públicos? JUAN DEL ALCÁZAR NARVÁEZ

34 La evaluación del desempeño: un nuevo reto para la Administración Pública ANGELINA TRIGO PORTELA 48

¿Qué directivos públicos necesitamos? JOSÉ RAMÓN PIN ARBOLEDAS

La transparencia de la gestión pública JOSÉ LUIS AYLLÓN MANSO

¿Tenemos cuentas públicas creíbles? JOSÉ CARLOS ALCALDE HERNÁNDEZ

La morosidad del sector público: ¿tiene solución? Mª DOLORES VICENTE RUIZ

Nº 154

Sumario

110 Hacia un nuevo modelo de gestión de los medios públicos PILAR PLATERO SANZ 119 Las duplicidades administrativas: ¿tenemos demasiados niveles administrativos? ANA MARÍA RUIZ MARTÍNEZ 149 ¿Pueden mejorarse las relaciones entre las Administraciones Públicas? JUAN IGNACIO ROMERO SÁNCHEZ 164 Una Administración sin papel DAVID MELLADO RAMÍREZ 179 La transformación digital de la Administración General del Estado DOMINGO J. MOLINA MOSCOSO 194 Una nueva organización para una Administración moderna FERNANDO ROJAS URTASUN 225 La iniciativa legislativa y la potestad para dictar Reglamentos JORGE RODRÍGUEZ-ZAPATA PÉREZ 237 Mejores leyes y mejor conocidas JAIME PÉREZ RENOVALES

¿POR QUÉ ES NECESARIA UNA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA? Prólogo

Soraya Sáenz de Santamaría Antón Vicepresidenta del Gobierno, Ministra de la Presidencia y Portavoz

La evolución de la sociedad es un hecho constante que lleva inexorablemente a la necesidad de que las instituciones y organizaciones que la constituyen se adapten y den una respuesta ágil y eficaz a sus nuevas demandas. La Administración Pública, como instrumento esencial al servicio de la sociedad y de los ciudadanos que la integran, no puede permanecer ajena a ese proceso evolutivo. Si realizamos una valoración global de nuestra Administración Pública, podemos afirmar que cuenta con herramientas modernas y profesionales competentes que la permiten prestar servicios de calidad a los ciudadanos. Sin embargo, con el paso del tiempo, también han surgido deficiencias que es necesario atajar, y que en los estudios que 2

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¿por qué es necesaria una reforma de la administración pública?

reflejan qué opinan los administrados sobre el sector público se suelen identificar con las duplicidades, burocracia y multiplicación de organismos públicos. Esta realidad se hacía especialmente patente en un contexto de crisis económica como la que ha afectado a nuestro país en los últimos años, lo que obligaba a poner en forma a nuestra Administración, para que perdiera la dimensión que le sobraba, pero sobre todo para que ganara musculatura y agilidad. La situación presupuestaria obligaba a acometer la reforma con urgencia y determinación, pero su finalidad no ha sido el propio ahorro, sino lograr una Administración que preste a los ciudadanos cada vez más y mejores servicios de forma más ágil y eficiente. Se trata de hacer que la Administración contribuya a la recuperación económica del país y que no sea un factor que reste, sino que añada capacidad de crecimiento y de generación de empleo. Esta mayor eficiencia se traduce a efectos prácticos en una reducción de los tiempos de tramitación, la eliminación de procedimientos y estructuras innecesarios, una relación más dinámica con los ciudadanos, una mayor transparencia, la digitalización de la Administración y, finalmente, todo ello en un abultado ahorro no solo para la Administración sino también para todos los ciudadanos. Este es el espíritu que subyace en el conjunto de medidas que se han adoptado y que se han venido desarrollando en esta materia, para poner en marcha una reforma integral de la Administración. Como parte importante de ese proceso reformador, debe destacarse el trabajo realizado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (cora), creada el 26 nueva revista · 154

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de octubre de 2012. Esta Comisión, después de un extenso y profundo análisis de la realidad de la Administración, en el que colaboró activamente su personal, como mejor conocedor de sus virtudes y defectos, presentó el 21 de junio de 2013 un informe en el que se proponían 217 medidas de mejora que posteriormente se han ampliado hasta 222. El balance de la ejecución de las medidas cora nos permite felicitarnos por la magnitud y trascendencia de los objetivos alcanzados. La ocde, en su informe «oecd Public Governance Review of Spain: From Administrative Reform to Continuos Improvement» (2014), concluye que: «El número de dimensiones de gestión pública incluidas en la Reforma de la Comisión para la Reforma de la Administración Pública (cora) junto con las iniciativas paralelas en áreas como estabilidad presupuestaria, transparencia o regeneración democrática, nos sitúa ante uno de los procesos más ambiciosos de reforma de la gobernanza en países de la ocde». El propio título del informe de la ocde señala que la de España no es una simple reforma administrativa, sino un proceso de mejora continuo que se ha de desarrollar en múltiples direcciones y tomando en consideración muy diversos elementos y facetas. La reforma de la Administración parte de la necesidad de mejorar su eficiencia. La reforma de la Administración española es ya un ejemplo de éxito a nivel internacional, un proceso que cada día avanza gracias a la determinación del Gobierno y de todos los trabajadores públicos de llevarla a cabo. Porque si recordamos cómo se acogió la difusión del informe de la cora en el momento de su publicación, a los comentarios 4

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¿por qué es necesaria una reforma de la administración pública?

elogiosos sobre su contenido acompañaron otros con cierto escepticismo sobre su ejecución. Tres años después, las innumerables iniciativas que son ya una realidad demuestran que el informe se está materializando. En todos los ámbitos. En primer lugar, se han simplificado multitud de trámites para, por ejemplo, poder inscribir los nacimientos en el Registro Civil desde los hospitales, consultar online tu expediente personal en la Seguridad Social, obtener a través de Internet y sin desplazamientos la tarjeta sanitaria europea o participar en las subastas electrónicas de los bienes ejecutados judicial o administrativamente, etc. También se han eliminado duplicidades y cargas excesivas, para lo que se han introducido o aprovechado con mayor efectividad las nuevas tecnologías. En este apartado se debe mencionar el Tablón Edictal Único de las Administraciones Públicas y la Dirección Electrónica Habilitada, que permiten a un ciudadano recibir todas las notificaciones que le afectan de forma sencilla y sin tener que acudir a los distintos tablones; o la Receta Electrónica Interoperable y la Historia Clínica Digital Interoperable, dos eternas demandas de los ciudadanos que ya son una realidad. Todas estas medidas suponen una indudable mejora en la prestación de los servicios a los ciudadanos, al tiempo que se traducen en menos tiempo, menos recursos y más facilidad para los ciudadanos. Igualmente se ha avanzado significativamente en la centralización de compras y la gestión de servicios y medios comunes, lo que se ha traducido en la obtención de nueva revista · 154

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importantes ahorros económicos y en una mejor utilización de los recursos públicos por parte de los distintos organismos. Unos organismos públicos que también han llevado a cabo un redimensionamiento y racionalización, habiéndose suprimido 2.304 entidades de la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales. Son múltiples las normas aprobadas en esta legislatura que han materializado las medidas contenidas en el informe de la Comisión, y de las que da cuenta en sus informes periódicos la Oficina para la Ejecución de la Reforma de las Administraciones Públicas. Pero hay tres que encarnan la Administración que debe tener España en el futuro: la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; y la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Estas normas establecen tres pilares en la estructura y procedimiento públicos en España. En primer lugar, un nuevo sistema de relación con las Administraciones más eficiente, predecible y ágil, en el que el expediente electrónico será la regla general. En segundo lugar, un marco normativo que garantiza que los entes públicos que se constituyan y se mantengan sean solo los imprescindibles para prestar servicios a los ciudadanos. Por último, un sistema transparente en el que se recoge la obligación de las Administraciones de informar y el derecho de los ciudadanos a conocer. 6

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¿por qué es necesaria una reforma de la administración pública?

El impulso de esta reforma ha sido fruto de la convicción de que era imprescindible iniciar un proceso de cambio. Se han sentado las bases y se han aprobado los mecanismos de una nueva Administración en España, pero este impulso ha de mantenerse en el tiempo para que nuestra Administración sea una administración competitiva y plenamente adaptada para dar una respuesta satisfactoria a los desafíos a los que la sociedad y la ciudadanía se hayan de enfrentar. Este Prólogo es un buen lugar para manifestar a todos quienes intervinieron en este proceso, la gratitud que merecen por su profesionalidad y compromiso. A Jaime Pérez Renovales, Ex Subsecretario de la Presidencia, y a Pilar Platero Sanz, Subsecretaria de Hacienda y Administraciones Públicas, que, como Presidente y Vicepresidenta de la Comisión, respectivamente, impulsaron con especial constancia y dedicación las sucesivas fases de análisis, definición de las medidas y control de su aplicación. A los Subsecretarios y demás representantes del resto de departamentos ministeriales que integraron la cora y que son los autores de las medidas incluidas en el informe. A Angelina Trigo Portela, como responsable de la oficina encargada de supervisar la ejecución de la reforma. Y, sobre todo, a todos los funcionarios y empleados públicos españoles, cuyo esfuerzo y dedicación son buena muestra, no solo de su vocación de servicio público, sino también de su voluntad de cambiar las cosas en beneficio de los ciudadanos. Ellos son los verdaderos artífices de lo que podamos haber conseguido. El conjunto de las colaboraciones que integran el presente número de Nueva Revista refleja la complejidad de nueva revista · 154

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ese proceso de mejora continuo al que alude el informe de la ocde. En estos textos encontraremos un análisis certero de las cuestiones aquí enunciadas, así como abundantes ideas que permitirán profundizar en la reforma de la Administración Pública. Escribió Albert Camus que «la verdadera generosidad con el porvenir es darlo todo en el presente». Estas palabras ilustran perfectamente por qué abordamos con determinación nuestra agenda reformista y por qué no debe decaerse en el empeño. Por el bien del mañana, continuemos trabajando hoy. 

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EL TAMAÑO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS LA COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO

Álvaro María Nadal Belda

Con bastante frecuencia surgen debates en los que se discute cuál ha de ser el tamaño ideal del sector público en una economía social de mercado y cómo ha de combinarse el respeto por las leyes económicas con la provisión de bienes y servicios públicos. En concreto, el sector público español tiene menor tamaño comparado con los países de su entorno, pero esto no ha afectado a la calidad de su protección social, como se pone de manifiesto en el siguiente artículo.

El tamaño de las Administraciones Públicas se puede medir por el lado de los ingresos o de los gastos, que no dejan de ser dos caras de una misma moneda. No tienen por qué ser idénticos año a año pero sí en el medio y largo plazo. Para que cualquier gasto sea financiado y financiable de manera sostenida es preciso contar con suficientes ingrenueva revista · 154

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sos. Por tanto, la relación entre ambas magnitudes (ingresos y gastos) es prioritaria al analizar la sostenibilidad de las Administraciones Públicas, es decir del sector público. Centrando el análisis del tamaño de las Administraciones Públicas en el lado del gasto y, más en concreto, del gasto no financiero (capítulos 1 a 7 del presupuesto de gastos, excluyendo los capítulos 8 y 9 de Activos y Pasivos Financieros), en España, el sector público representaba el 43,6% del pib en 2014. Este porcentaje, nada desdeñable, es, no obstante, reducido si nos comparamos con los países de nuestro entorno. En concreto, es 4,5 puntos porcentuales (pp) inferior a la media de la Unión Europea (48,1%) y se encuentra por debajo de los países de mayor tamaño: Francia (57,2%), Italia (51,1%), Reino Unido (44,4%) o Alemania (43,9%). Respecto a la desagregación de este gasto por niveles de Administración, cabe destacar que España es uno de los países más descentralizados del mundo. Con datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) para el periodo 2003-2013, España (34,5% del gasto gestionado por la Administración autonómica) se sitúa en niveles similares a los de Suiza (36,3%) y México (38,15%). Solo Canadá (46%) supera significativamente a España en porcentaje del gasto público que gestionan sus regiones (provincias). Y respecto a otros países de gran tradición federal como Bélgica (24,1%), Estados Unidos (23,3%), Alemania (22,6%) o Austria (16,2%), las comunidades autónomas españolas gestionan más de vez y media los recursos que estos Estados federados. Se ha tomado la media de la última década para evitar sesgos propiciados por el propio ciclo económico. En 10

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el tamaño de las administraciones públicas

situaciones de crisis económica, el gasto en prestaciones por desempleo o en intereses de la deuda aumenta sustancialmente, incrementando así el porcentaje de gasto público gestionado por el Estado central en detrimento del resto de Administraciones. En concreto, en España en 2013 las comunidades autónomas gestionaban el 31,8% del gasto público total, mientras que en 2007 se encargaban del 36%. Para poder contar con toda la información acerca del tamaño de las Administraciones Públicas, es necesario ver la contraparte inseparable del gasto público, es decir, los ingresos. También en este indicador España está claramente por debajo de la media de la Unión Europea y de sus principales economías. En 2014, los ingresos no financieros suponían en España el 37,8% del pib, claramente por debajo de la media de la Unión Europea (45,2%), de la eurozona (46,6%) y de los países de mayor tamaño: Francia (53,2%), Italia (48,1%), Alemania (44,6%) o Reino Unido (38,7%). Lógicamente, el tamaño de las Administraciones Públicas no permanece invariado a lo largo del tiempo. Su evolución depende de decisiones de política económica, del propio ciclo económico y de otras variables exógenas como la demografía o la evolución de los mercados financieros (variables que, a pesar de ser exógenas, son, en muchas ocasiones, previsibles y es deber de las Administraciones prever los efectos que tendrán sobre gastos e ingresos para minimizar impactos no deseados. Ejemplo de ello es el envejecimiento de la población y la reversión de la pirámide poblacional). nueva revista · 154

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La última década sirve de claro ejemplo de cómo el peso del gasto puede variar significativamente en cuestión de poco tiempo. En el año 2007, el gasto público representaba el 38,9% del pib. En dos años aumentó casi 7 pp, hasta el 45,8% del pib. Esto implica que el gasto público se incrementó en 73.185 millones de euros solo entre 2007 y 2009. Resulta interesante ver también la evolución de los ingresos públicos en los últimos años. Al igual que con el nivel de gasto público, los ingresos se han visto muy afectados por la crisis y por la deficiente gestión económica que se realizó durante los primeros años de la misma. Los ingresos públicos pasaron de representar el 40,9% del pib en el año 2007 a ser de solo el 34,8% en 2009. Es decir, en solo dos años se perdieron 6,1 puntos del pib de recaudación pública. Estamos hablando de 66.670 millones de euros que las arcas públicas dejaron de ingresar en ese periodo. Las caídas de ingresos se explican prácticamente en su totalidad por la menor recaudación de iva (se redujo en 2 pp del pib o 22.160 millones de euros), de impuestos sobre productos, excluido iva e importaciones (cayó 1,1 pp del pib o 12.100 millones de euros), y de impuestos sobre la renta (minoró 3,1 pp o 34.250 millones de euros). La recaudación proveniente de estas tres figuras impositivas se vio golpeada por la caída del empleo y del consumo, así como por el aumento de la economía sumergida, tres problemas que han sido objetivo de la política económica de los últimos cuatro años, con resultados notablemente positivos. 12

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el tamaño de las administraciones públicas

Otro factor explicativo se encuentra en la corrección del sector exterior (España registraba en 2007 el segundo mayor déficit exterior del mundo). Un déficit comercial supone unos mayores ingresos impositivos debido al principio de tributación en destino: las importaciones pagan impuestos en nuestro país, mientras que las exportaciones están exentas. Por tanto, la fuerte reducción del déficit exterior en 2009, debido a la marcada caída de las importaciones, supuso una importante reducción de ingresos tributarios por iva y otros impuestos a las importaciones. La fuerte caída de la recaudación, unida al incremento de los gastos, llevó a que España registrase un déficit público galopante. Con el cambio de legislatura en 2011, se planteó la necesidad imperiosa de garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas para así asegurar que el sector público pudiera seguir desempeñando sus funciones básicas. En este contexto se planteó toda la agenda reformista del Gobierno que tiene como denominador común el fomento del empleo y del crecimiento. Para devolver las cuentas públicas a la senda de la sostenibilidad y poner fin al descuadre tan exagerado entre ingresos y gastos, se adoptaron medidas tanto para aumentar unos como reducir otros. La reducción de gastos se ha planteado con la máxima de mantener siempre, o incluso mejorar, la calidad de nuestro Estado de bienestar. Por tanto, se ha tratado de reducir gastos superfluos y maximizar la eficiencia de los que se mantienen. No obstante, había limitaciones importantes ya que gran parte del gasto público tiene un componente autónomo que no permite reducirlo automáticamente. nueva revista · 154

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Esto nos lleva al análisis de la composición del gasto. En España el 42,7% del gasto público está gestionado por las Administraciones territoriales, en concreto, las comunidades autónomas gestionan un 31,8% y las corporaciones locales un 10,9%. El resto del gasto público corresponde a la Administración central (22,8%) y a la Seguridad Social (34,4%). Distribución funcional del gasto público (2013) MILLONES €

% PIB

Pensiones contributivas

108.564

23,4%

Prestaciones por desempleo

29.805

6,4%

Sanidad

63.006

13,6%

Educación

42.393

9,1%

Otros gastos sociales

46.070

9,9%

Intereses PDE

34.198

7,4%

68.689

14,8%

72.034

15,5%

464.759

100%

Servicios públicos básicos1 Otras actividades económicas

Servicios generales de las aapp, defensa, orden público y seguridad. Incluye actividades como agricultura, pesca y alimentación, I+D+i, actividades recreativas, vivienda, etc. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de igae e igss.

1 2

Al analizar el conjunto de los presupuestos de todas las Administraciones Públicas, lo primero que destaca es el gran peso del gasto social, que supera el 60% del total del gasto. En concreto, las pensiones contributivas explican el 23,4%, 14

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el tamaño de las administraciones públicas

las prestaciones por desempleo el 6,4%, sanidad el 13,6%, educación el 9,1% y otros gastos sociales el 9,9% (en esta rúbrica se incluyen subsidios y pensiones no contributivas). En orden de importancia, al gasto social le siguen los servicios públicos básicos como defensa, orden público y seguridad que suponen el 14,8% de todo el gasto público. Destaca el peso de los intereses de la deuda pública (deuda incluida en el Procedimiento de Déficit Excesivo, pde), con un 7,4%. Esta partida corresponde a las anteriormente referidas como «exógenas», aquellas sobre las que el Gobierno tiene escasa capacidad de influencia directa. El Gobierno no puede recortar unilateralmente los intereses que paga por su deuda. De hecho, la propia Constitución Española garantiza el pago de los intereses de forma prioritaria sobre cualquier otro pago, garantía que ya existía antes de la reforma del artículo 135 del año 2011. Sin embargo, sí se pueden adoptar medidas que contribuyan a que aumente el interés de los inversores por invertir en deuda española y a que, consecuentemente, demanden menores rentabilidades, tal y como se ha conseguido en los últimos tres años. Como se vio anteriormente, el tamaño del sector público no es constante a lo largo del tiempo, al igual que no permanece invariable el peso relativo de cada partida del gasto. La crisis, la caída de la actividad y la destrucción de empleo llevaron a un fuerte aumento del gasto en prestaciones por desempleo que se incrementó un 50% en solo un año. En 2009, estas prestaciones pasaron de representar el 4,6% del gasto total al 6,4% o, lo que es lo mismo, pasaron de 21.038 millones de euros a 31.463 millones de euros. nueva revista · 154

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En los últimos años también ha aumentado sustancialmente el gasto en pensiones. Las contributivas representaban, en el año 2013, el 23,4% de todo el gasto público, mientras que en 2008 eran el 18,4%. Este aumento se debe, principalmente, al envejecimiento de la población, uno de los factores exógenos sobre los que la política económica poco puede hacer. Sin embargo, también hay decisiones como la de revalorizar o no las pensiones que afectan al peso de esta partida. Dada su importancia relativa, al explicar cerca de una cuarta parte de todo el gasto público, un recorte de esta partida tendría un efecto inmediato y muy significativo sobre el déficit público. Sin embargo, el coste social de una decisión así no está justificado. Es por ello que en la actual legislatura no solo se han evitado recortes de pensiones sino que, además, se han revalorizado anualmente (a diferencia de lo que sucedió en la anterior legislatura). Por último, cabe destacar el peso de los intereses de la deuda pública que se ha duplicado entre 2008 y 2013. El fuerte aumento del nivel de deuda pública ha llevado a que los intereses totales a pagar sean muy superiores. Pero también se ha visto influido por la evolución de los tipos de interés en sí. Desde el año 2012, la bajada de las rentabilidades exigidas a la deuda pública española ha contribuido a suavizar el aumento del gasto en intereses. Gracias a la mayor confianza de los inversores en la economía española y, por ende, en nuestra deuda, el tipo de interés efectivo medio de las nuevas emisiones de deuda del Estado se ha reducido del 3,81% en 2008 al 1% al comenzar 2015 (situando así el tipo de interés medio de la deuda viva en el 3,38% este año desde el 4,32% en 2008). 16

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el tamaño de las administraciones públicas

Por tanto, del análisis de la composición del gasto público, queda patente que la mayoría del mismo se destina a políticas sociales y a atender las funciones básicas del sector público en una economía social de mercado. La situación de insostenibilidad de las cuentas públicas con la que se encontró el actual Gobierno al comienzo de esta legislatura era de tal gravedad extrema que requirió de medidas extraordinarias y de una ambiciosa agenda de política económica que garantizase que España seguiría manteniéndose dentro del euro, sin rescates internacionales y garantizando el mantenimiento del Estado de bienestar. Todas las actuaciones del Gobierno se han centrado en el crecimiento económico y la creación de empleo, como mejor política social, garantizando en todo momento que se cumplía con los objetivos de estabilidad presupuestaria. Esto se debe a que gracias a la mayor actividad económica y al aumento del empleo y la reducción del paro, se incrementan los ingresos públicos (más recaudación por impuestos y por cotizaciones) y se reducen los gastos (menos gasto en prestaciones por desempleo, entre otros). Además, se han adoptado otras medidas que han contribuido definitivamente a la sostenibilidad de las cuentas públicas. En sanidad, se han adoptado medidas para incrementar la eficiencia del gasto a través de compras centralizadas, del fomento de medicamentos genéricos, de límites al turismo sanitario, al tiempo que se ha garantizado un mayor acceso a la tarjeta sanitaria (en 2014 había 751.229 personas más beneficiarias de esta tarjeta que en el año 2012). En pensiones se ha buscado garantizar la sostenibilidad del sistema. Así, se han podido revalorizar las pensiones nueva revista · 154

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año a año, consiguiendo una ganancia de poder adquisitivo del conjunto de las pensiones de 2.085,24 millones de euros en 2013 y 2014. Además, las actuaciones en materia de lucha contra el fraude fiscal han permitido obtener, entre 2012 y 2014, 34.785 millones de euros. De forma generalizada, se han adoptado medidas para mejorar la disciplina fiscal de todas las Administraciones (por ejemplo, a través de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera) y para lograr una mayor eficiencia del gasto público (objetivo primordial de la reforma de las Administraciones Públicas), permitiendo mantener la máxima calidad en el Estado de bienestar. Gracias a estas medidas y gracias al esfuerzo de todos los ciudadanos, se ha conseguido reconducir el déficit de una situación de emergencia a una senda sostenible de consolidación. El déficit público se ha reducido al 5,69% del pib en 2014, más de tres puntos respecto al de 2011, cumpliendo un año más con el objetivo pactado con Bruselas. A futuro, se continuará con la reducción del déficit. Además, ahora el crecimiento económico está contribuyendo a esta mejora y debemos aprovecharlo para seguir reduciendo el déficit y evitar más despilfarros como los que se produjeron en el pasado. A modo de conclusión, cabe destacar que España cuenta con un sector público de tamaño inferior a la media de las grandes economías de su entorno. No obstante, pese a ello, contamos con un Estado de bienestar de primer orden. Las actuaciones en materia de política económica de los últimos años han permitido garantizar que este 18

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el tamaño de las administraciones públicas

Estado de bienestar sea sostenible y siga desempeñando adecuadamente sus funciones. Considerando que la gran mayoría del gasto se destina a servicios públicos de los que se benefician todos los ciudadanos, la reducción del déficit en esta legislatura ha sido de una complejidad extrema. No obstante, gracias a las medidas emprendidas por el Gobierno se ha reducido el déficit público en más de tres puntos del pib, en solo tres años, cumpliendo con los objetivos de consolidación a nivel europeo año tras año. Además, se ha devuelto a la economía española a la senda del crecimiento y de la creación de empleo, lo que ha permitido llevar a cabo rebajas fiscales en un marco de restricción presupuestaria. Rebajas que podrán repetirse en el futuro siempre que contemos con margen presupuestario suficiente. 

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EL EMPLEO PÚBLICO. ¿SOBRAN EMPLEADOS PÚBLICOS? Juan del Alcázar Narváez

Uno de los primeros análisis abordados con motivo de la redacción del informe de la Comisión para la Reforma de la Administración (en adelante cora) fue el del tamaño del sector público, que se mide en función del número de empleados públicos. En el caso español, las cifras muestran que el tamaño de la Administración no resulta tan excesivo como popularmente se cree y que los servidores públicos que desempeñan labores típicamente administrativas es un pequeño porcentaje, frente al representado por profesores, maestros o médicos.

El objetivo era simplemente evaluar críticamente si, como algunos sectores de la población y medios de comunicación argumentaban, el sector público en España era elefantiásico y si sobraban empleados públicos. A la vista de los datos pudimos comprobar que ambas creencias eran erróneas. No obstante, sí se observó un crecimiento del empleo público en los años de la crisis, que era preciso corregir. A continuación se analizan estas cuestiones. 20

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el empleo público. ¿sobran empleados públicos? S I T U A C I Ó N D E L E M P L E O P Ú B L I C O E N E S PA Ñ A

De acuerdo con los últimos datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística, en el primer trimestre de 2015 existían en España 2.956.700 empleados públicos. Tabla 1: Asalariados del sector público por tipo de Administración (ine, epa i-t 2015) ASALARIADOS SECTOR PÚBLICO (I-T 2015) ADMINISTRACIÓN

TOTAL

Central

542.400

18%

Seguridad Social

31.600

Comunidad Autónoma

1.605.800

54%

Local

618.000

21%

Empresa e Institución Pública

147.100

Otro tipo

11.700

TOTAL

2.956.700

100%

El 54%, es decir 1.605.800 empleos, corresponden a la Administración de las comunidades autónomas mientras que la Administración Central y la Seguridad Social tienen empleado al 19% del total, 574.000 personas. Por su parte, la Administración local cuenta con 618.000 empleos públicos, el 21% del total, y las empresas e instituciones públicas representan el 5% del empleo público. Para analizar la situación actual del empleo público es posible igualmente acudir al Boletín Estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas que publica el Registro Central de Personal (en adelante rcp). En un principio, aunnueva revista · 154

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que la metodología sea diferente al ser la epa una encuesta, las dos fuentes deberían coincidir o dar valores similares. No obstante, los datos del rcp son siempre inferiores debido a que este no incluye altos cargos de las Administraciones Públicas, personal con contrato de trabajo inferior a seis meses, órganos constitucionales y Consejo de Estado, personal de empresas públicas, fundaciones, mutuas, consorcios y sector público no administrativo de las Administraciones Públicas, entidades públicas empresariales de las comunidades autónomas y personal de la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos. Así, según los últimos datos disponibles del rcp, a fecha 1 de enero de 2015 existían en España, 2.544.804 empleados públicos. Tabla 2: Personal al servicio de las Administraciones Públicas (rcp, enero 2015) PERSONAL AL SERVICIO DE LAS AAPP (ENE 2015) ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL AGE

536.499 214.831

Ministerios y áreas vinculadas

198.140

— Ministerios y OOAA

112.814

— Docencia no universitaria

6.794

— Centros penitenciarios

23.787

— Seguridad Social (entidades gestoras)

27.667

— Patrimonio Nacional

1.340

— AEAT

25.738

Agencias Estatales (Ley 28/2006)

13.446

Instituciones Sanitarias Seguridad Social

3.245

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el empleo público. ¿sobran empleados públicos?

PERSONAL AL SERVICIO DE LAS AAPP (ENE 2015) (Cont.) Fuerzas y Cuerpos Seguridad del Estado

143.114

Fuerzas Armadas

121.848

Administración de Justicia

24.859

Entidades Públicas Empresariales

31.847

CCAA

1.284.026

Consejerías y OOAA

214.022

Área de Docencia no Universitaria

531.030

Instituciones Sanitarias SNS

475.465

Administración de Justicia

37.408

Fuerzas de Seguridad

26.101

CCLL

577.164

Ayuntamientos

517.838

Diputaciones/Cabildos/Consejos Insulares

59.326

UNIVERSIDADES

147.115

TOTAL

2.544.804

Dentro de la Administración Pública estatal, la clasificación del personal por ámbitos nos permite observar que el personal dedicado a labores administrativas asciende a 212.852, lo que supone un 40% del empleo público estatal y solo el 8,5% del empleo público total. El resto se distribuye entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, las Fuerzas Armadas, la Administración de Justicia y los profesionales de la educación y la sanidad. nueva revista · 154

juan del alcázar narváez

En el caso de las cc.aa., su distribución del empleo por actividades da lugar a una situación similar a la de la Administración Pública estatal. Así, el personal adscrito a las consejerías y los oo.aa., es decir, el personal típicamente administrativo, es de 214.022, lo que supone un 17% del empleo público autonómico, 8,6% del empleo público total. El resto de trabajadores públicos son profesionales sanitarios, profesionales de educación, fuerzas y cuerpos de seguridad autonómicos y trabajadores del sector de la justicia. En definitiva, estos datos nos permiten llegar a la primera conclusión: Solo una pequeña parte del empleo público está dedicada a labores «administrativas». Aunque esto es de sobra conocido, no es extraño escuchar de boca de algunos que hay muchos empleados públicos al tiempo que se quejan de la falta de médicos, maestros o policías. A veces se olvida que son estos últimos los que conforman precisamente el grueso del empleo público. Así, el personal dedicado a las labores de gestión o administrativas en el Estado y las cc.aa. apenas supera los 400.000 empleados, un 17,1% del empleo total de estas Administraciones. Respecto a las corporaciones locales, no existe una fuente estadística agrupada que nos permita conocer la parte del personal que se dedica a funciones esenciales, aunque dada la relevancia que en los últimos tiempos han adquirido los ayuntamientos en la prestación de servicios sociales y de seguridad a los ciudadanos, es posible que el personal dedicado a labores administrativas sea también inferior al 50% del total.

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el empleo público. ¿sobran empleados públicos? E V O L U C I Ó N D E L E M P L E O P Ú B L I C O E N E S PA Ñ A

La evolución territorial del empleo público en España viene marcada en primera instancia por el proceso de descentralización competencial y administrativo. Entre 1993 y 2003, periodo en que tiene lugar el traspaso del grueso de competencias estatales, se produce un incremento del empleo autonómico del 125,4%, con 662.400 empleos más, mientras que el empleo de la Administración central (incluida la Seguridad Social) cae en un 13%, una disminución de 118.300 empleos. Las corporaciones locales por su parte, emplean a 138.800 personas más, un 33,6% más. El efecto neto sobre el empleo público atribuible al proceso de descentralización territorial es de cerca de 550.000 empleos públicos más, lo que supone un incremento del 25%. Tabla 3: Evolución del empleo público por tipo de Administración (epa, 1993-2003) CRECIMIENTO DEL EMPLEO PÚBLICO ENTRE 1993 Y 2003 ADMINISTRACIÓN CENTRAL Y SS

-118.300

-13,0%

CCAA

662.400

125,4%

CCLL

138.800

33,6%

EMPRESAS PÚBLICAS

-144.000

-40,4%

El siguiente gráfico muestra la relación entre los traspasos de competencias a las comunidades autónomas y el crecimiento del empleo público según la epa.

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Gráfico 1: Traspasos aprobados a las ccaa y evolución del personal entre 1987 y 2011 (epa y Servicio de Estudios ceoe)

Como se puede observar, a partir de 2004 el empleo en la Administración Central se estabiliza, mientras que el de las comunidades autónomas mantiene un ritmo ascendente, pese al menor número de traspasos. Este crecimiento se hace especialmente patente a partir de 2008, coincidiendo precisamente con los primeros años de la crisis económica. Debe advertirse que el salto producido en el año 2007 es consecuencia del cambio metodológico en la contabilización de los miembros de la Seguridad Social. En esa fecha, en la contabilización del empleo de la Seguridad Social pasa a utilizarse un criterio estrictamente institucional, por lo que parte del empleo que hasta el cuarto trimestre de 2006 se incluía en esta variable pasa a computar como empleo del resto de Administraciones (mayoritariamente, 90% empleo autonómico). 26

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el empleo público. ¿sobran empleados públicos?

Entre el 1 de enero de 2004 y el 1 de marzo de 2008 se produjo un incremento de 155.400 empleos públicos, lo que supuso un crecimiento del 6%. Durante el mismo periodo, el empleo privado crecía a una tasa de más del doble, un 15,1%, creándose 2.260.500 empleos. Precisamente lo contrario es lo que ocurrió en la siguiente etapa, coincidiendo con la crisis económica. Entre el 1 de marzo de 2008 y el 30 de septiembre de 2011 el empleo público creció en 385.900 personas, un 13,2%, según la epa. El incremento del empleo público se registró en todas las Administraciones sin excepción. No obstante, este crecimiento fue especialmente abultado en las comunidades autónomas, que pasaron a emplear 274.900 personas más (+19,6%). En este mismo periodo la crisis económica obligó al sector privado a destruir más de 2.500.000 empleos (-14,2%). Tabla 4: Variación del personal al servicio de las aapp (epa, it2008 - iiit2011) VARIACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO ENTRE EL IT 2008 Y IIIT DE 2011 ADMINISTRACIÓN CENTRAL Y SS

47.700

8,5%

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

274.900

17,4%

ENTIDADES LOCALES

48.500

7,7%

EMPRESA E INSTITUCIÓN PÚBLICA

15.500

10,6%

Atendiendo al rcp, el empleo público creado en esa época de crisis en las Administraciones central y autonómicas no significó grandes incrementos de personal en ámnueva revista · 154

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bitos como la educación (+2,77%) o la sanidad (+6,19%), sino que en su mayoría (más de 225.000, +27%) fueron contratados en el aparato administrativo y en organismos, empresas, fundaciones, etc. En este sentido, se puede decir que la contratación pública creció de espaldas a la crisis. No así los empleados públicos, que sí sufrieron los efectos de la misma con sucesivas congelaciones e incluso la reducción de sus salarios en 2010. No será hasta el último trimestre de 2011 cuando comience a registrarse un cambio de tendencia en la evolución del empleo público. Según la epa, entre el tercer trimestre de 2011 y el cuarto trimestre de 2013 se produjo un descenso del empleo público de 397.200 personas, lo que supone un ajuste del 12%. En definitiva, se observa claramente el efecto de las medidas estructurales de empleo público adoptadas por el Gobierno y que se recogen en el informe de la cora y, en particular, la relativa a la no reposición de puestos vacantes salvo sectores prioritarios en los que pasó a cubrirse solo el 10% de las bajas. Con ello, en poco más de dos años se ha logrado corregir el crecimiento artificial del empleo público de todo el periodo anterior, situándose el número de empleados públicos en niveles de 2004. Este hecho ha permitido ya en el primer trimestre de 2015 que se volviera a registrar un ligero incremento interanual del empleo público. Acudiendo a los datos del rcp se observa que el ajuste realizado hasta el mes de enero de 2015 (último dato disponible) en la Administración central y las comunidades autónomas no se ha concentrado en los servicios esenciales. El empleo público en Sanidad, Educación o Justicia, 28

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el empleo público. ¿sobran empleados públicos?

en efecto, se ha visto reducido, pero en un intervalo de entre un 2 y el 5%. Por el contrario, el empleo del aparato administrativo se ha reducido en más del 21%, lo que supone más de 230.000 empleos menos en ministerios, consejerías, organismos, empresas públicas, fundaciones y demás entes públicos. Además, esta vez sí, la mayor parte del ajuste se ha producido en la Administración que más había incrementado el empleo público durante el periodo anterior, es decir la Administración autonómica. En conjunto la evolución del empleo entre el tercer trimestre de 2011 y el primer trimestre de 2015 se muestra en el siguiente cuadro. Tabla 5: Variación del personal al servicio de las aapp (epa, iiit2011 - it2015) VARIACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO ENTRE El IIIT DE 2011 Y EL IT DE 2015 ADMINISTRACIÓN CENTRAL Y SS

-31.600

-5,2%

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

-246.100

-13,3%

ENTIDADES LOCALES

-57.700

-8,5%

EMPRESA E INSTITUCIÓN PÚBLICA

-14.000

-8,7%

Durante esta etapa, la evolución comparada del empleo público y privado ha sido justo la contraria a la registrada en el periodo de 2008 a 2011. Como se observa en el gráfico siguiente, el crecimiento (y decrecimiento) de la ocupación del sector público se sitúa en todo el periodo por debajo de la evolución de la ocupación del sector privado. nueva revista · 154

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Gráfico 2: Tasas de variación interanual de la ocupación en el sector público y privado (epa)

Desde el tercer trimestre de 2011 y hasta finales de 2013, cuando se alcanza un nuevo mínimo, el empleo público cayó un 12% (-397.200 trabajadores) mientras que el empleo privado sufrió una caída de 6,3% (-952.100). En el último año, el empleo público ha crecido en 36.200 personas (+1,2%), mientras que el empleo privado ha crecido a un ritmo superior, habiéndose creado 468.000 puestos de trabajo (+3,3%). Gráfico 3: Ratio de empleo público sobre población ocupada (ocde, Government at a Glance 2015)

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el empleo público. ¿sobran empleados públicos?

La evolución del empleo público y del empleo privado ha determinado la evolución del ratio de empleo público sobre población ocupada. El siguiente gráfico muestra que, tras alcanzarse un mínimo en 2007, la ocupación en el sector público pasó de representar un 14% de la ocupación total a un 18% en el primer trimestre de 2012. Una tendencia explosiva que, sin embargo, y pese a que el empleo en el sector privado ha seguido reduciéndose hasta el año 2013, ha conseguido contenerse. De haberse mantenido el ritmo de crecimiento del empleo público de los primeros cuatro años de crisis, en estos momentos, uno de cinco trabajadores sería empleado público. Algo que, sin embargo, no deja de ser lo habitual en otros países de nuestro entorno. De hecho, la media de la ocde se sitúa en el 21,28%. Gráfico 4: Evolución del ratio de empleo público sobre población ocupada (epa)

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juan del alcázar narváez

En todo caso, se ha cambiado la tendencia y, en la medida en que el empleo privado siga creciendo por encima del empleo público, continuará reduciéndose esta ratio, que hoy se sitúa en el 16,7%. Si esto es así considerando la ratio de empleo público sobre población ocupada, dado el alto nivel de desempleo que aún existe en España, la diferencia es aún mayor en el caso de la ratio de empleo sobre población activa, siendo esta la medida más utilizada por la ocde. En este caso, observamos que España, con un ratio del 12,9%, se encuentra no solo muy por debajo de la media de la ocde (19,32%), sino también de países como Alemania (14,2%), Italia (16,0%), Reino Unido (17,5%) o Francia (17,9%). Gráfico 5: Ratio de empleo público sobre población activa (ocde, Government at a Glance 2015)

En términos de empleo público sobre población se registra una evolución muy similar. El empleo público sobre la población total se situó en el 6,3% en 2004 y creció hasta el 7,1% a finales de 2011. Desde entonces, se ha 32

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el empleo público. ¿sobran empleados públicos?

corregido la tendencia y este indicador se sitúa ya en el 6,4%, un nivel que no se registraba desde 2002. CONCLUSIÓN

Durante los años 2008 y 2011 se registró un fuerte crecimiento del empleo público en ámbitos que, además, no prestaban servicios esenciales. No obstante, tras las medidas abordadas en materia de empleo público en los últimos años y, en particular, la congelación de la oferta de empleo público, el número de trabajadores públicos se encuentra hoy por debajo de los estándares y niveles de los países de nuestro entorno. A la vista de los datos existentes, debemos, por tanto, descartar la creencia errónea de que España tiene muchos empleados públicos. Tampoco se revela cierto que la Administración española no haya procedido a su adelgazamiento durante los últimos años. En los últimos tres años y medio, la Administración ha llevado a cabo un proceso de ajuste mucho más intenso que el producido en el sector privado, lo que ha determinado que hoy el sector público emplee a 350.000 personas menos. Precisamente por ello resulta aún más evidente la necesidad de destacar el esfuerzo y profesionalidad, tan pocas veces reconocidos, de los empleados públicos. Son ellos los que, pese a recortes presupuestarios y menores dotaciones de personal, han mantenido la prestación de los servicios públicos en altísimos niveles de eficiencia y calidad. 

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LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO Un nuevo reto para la Administración Pública

Angelina Trigo Portela

La Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno de 2013 incorpora y exige en el ámbito de las Administraciones Públicas la planificación de objetivos y la medición de su actividad, obligando al sector público a adaptarse a los principios de eficiencia y eficacia y asegurando la calidad de los servicios que presta. En este sentido, el desempeño de los funcionarios y su evaluación constituye una pieza indispensable para cualquier administración moderna. En este artículo se analiza detalladamente el nuevo modelo de evaluación del desempeño (med) propuesto por la Comisión creada en el contexto de los trabajos sobre la reforma de la Administración.

INTRODUCCIÓN

Entendemos por evaluación del desempeño un conjunto de principios científicos y lógicos que responden a la necesidad empresarial de contar con instrumentos que per34

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la evaluación del desempeño

mitan repartir a los trabajadores incentivos en forma de pluses salariales por mejor productividad y mayor calidad de su trabajo, así como otros estímulos de tipo cualitativo o en especie. En el ámbito de las Administraciones Públicas (aapp), la casi exclusiva y tradicional preocupación por la garantía de la legalidad en el funcionamiento del aparato público, cede paso a una concepción más completa, en la que se introduce la aspiración por la calidad, la eficacia y la eficiencia. Una Administración que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, promoviendo, al mismo tiempo, la prestación de servicios de mayor calidad sobre la base de sistemas y técnicas de planificación de los objetivos y control de los resultados, y así comienzan a introducirse la planificación estratégica y la dirección por objetivos en las organizaciones que la integran. La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (lofage) se adentró a través de diversos preceptos en la dirección por objetivos, asignando a los diferentes órganos superiores y directivos las funciones y responsabilidades derivadas de su planificación y gestión, si bien sin exigir en ningún momento, con la claridad necesaria, la obligatoriedad de disponer de ellos. En el marco de un impulso reformista sin precedentes por parte del Gobierno, la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno de 2013 se ha sumado a esta corriente imponiendo, ahora sí, de forma preceptiva, la publicación de los planes y de las evaluaciones de su cumplimiento, lo que presupone su existencia y un grado mínimo de estandarización en el conjunto de la Administración y, nueva revista · 154

angelina trigo portela

más importante aún, coloca a la planificación de objetivos y a la medición de su consecución en el plano de la rendición de cuentas. EFICACIA Y EFICIENCIA COMO OBJETIVOS BÁSICOS

Es en esa evolución legislativa y, más concretamente, en el informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas de 2013 (cora) donde se plantea como una medida de reforma que los «sistemas de medición de la eficiencia, que ya existen y se aplican en determinadas unidades de la age, se generalicen de modo que permitan medir la carga de trabajo en las unidades administrativas, calcular el tiempo medio de tramitación de los expedientes, evaluar la productividad de cada unidad y compararla con las homogéneas, lo que posibilitará reasignar recursos y ajustar las retribuciones», con lo que, además, «se podrá corregir la demora con la que se resuelven los procedimientos en las unidades tramitadoras». La generalización de métodos de evaluación homogéneos proporcionadamente a las características de las diversas actividades de las Administraciones Públicas constituye un elemento clave para la ordenación de los recursos puestos a disposición de las mismas y debe permitir mejoras en la consecución de los principios de eficacia, eficiencia, economía y calidad. Actualmente, el desarrollo de estos métodos es heterogéneo y desigual. La medida cora consiste sustancialmente en asegurar que todas las unidades administrativas disponen de métodos de evaluación de su actividad adaptados a sus características. 36

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la evaluación del desempeño

En primer lugar, se propone establecer métodos de medición del tiempo empleado en la tramitación de los expedientes y de evaluación comparativa de la actividad en aquellas unidades que lo permitan. Subsidiariamente y en el resto, se propone utilizar métodos normalizados de objetivos e indicadores. Las unidades que ya tienen estos métodos, deben evaluar su suficiencia y adaptarlos de acuerdo a la finalidad de la medida, que es: 1. Corregir la demora con la que se resuelven los expedientes en las unidades tramitadoras. 2. Evitar la existencia de capacidades de trabajo no utilizadas en las unidades en las que comparativamente puede determinarse esta capacidad. 3. Determinar los objetivos de los centros de acuerdo con los recursos puestos a su disposición. La medición de las demoras en la resolución de expedientes permite adoptar disposiciones correctivas y, mediante la asignación adecuada de recursos, reducir los tiempos de tramitación. La introducción de métodos comparativos permite determinar capacidades de trabajo no aprovechadas y evolucionar hacia situaciones óptimas, mediante la detección de las unidades menos eficientes y la determinación de las causas que origina el problema. La medida cora está implantada y en la actualidad hay 896 unidades que aplican este sistema de medición de cargas de trabajo.

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angelina trigo portela L A E VA L U A C I Ó N D E L D E S E M P E Ñ O E N L O S PA Í S E S D E L A O C D E

Diversos países de la ocde, entre ellos Australia, Brasil, Canadá, Francia, Alemania y Japón, utilizan sistemas, con distinto grado de implantación, de evaluación del desempeño propiamente dicha (performance assessment), para la toma de decisiones en materia de recursos humanos (en lo sucesivo, rrhh) que vinculan la retribución al resultado de la evaluación (performance related pay; en lo sucesivo, prp). Existe una exhaustiva lista de criterios que se utilizan en estos sistemas: eficacia temporal y calidad de los resultados, efectividad del coste del trabajo, la capacidad de los evaluados, la calidad de la producción o de los rendimientos, entre otros. En la mayoría de los casos, es el superior jerárquico el responsable de la evaluación y se señala previamente a los evaluados los objetivos y los criterios de medición. La evaluación puede llegar a tener gran importancia para determinar la retribución y como determinante de la política de promoción, para mejorar la gestión de las unidades y para apoyar las responsabilidad de los jefes de los departamentos. En algunos países, como Canadá, las decisiones relativas a los rangos del salario y el pago por objetivos de los directivos se adoptan directamente por el Gobierno apoyado en las recomendaciones de un comité asesor independiente. E L CA S O E S PA Ñ O L : E L E M P L E A D O P Ú B L I C O , EN EL CENTRO Y EL CORAZÓN DE LA REFORMA

En nuestro país, el artículo 12 de la lofage atribuye al ministro, con la asistencia de la subsecretaría (art. 15), entre 38

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la evaluación del desempeño

otras, la competencia para fijar los objetivos del ministerio y evaluar la realización de los planes de actuación por parte de los órganos directivos, así como el control de eficacia de dichos órganos. Cualquier reforma estructural de las aapp debe ir acompañada de la formulación de una estrategia de innovación y eficiencia en la configuración y gestión del empleo público. No puede ser de otra forma cuando el principal activo de la Administración es su capital humano. La transformación del sector público persigue adaptar su funcionamiento a las necesidades de ciudadanos y empresas y lograr que los diferentes niveles y entidades administrativas sean capaces de ofrecer respuestas resolutivas a las inquietudes de los administrados, objetivos muy ambiciosos que no se logran simplemente modificando legislación y racionalizando competencias. Es esencial contar con los trabajadores públicos como protagonistas fundamentales de la reforma. Los empleados públicos llevan a cabo una labor encomiable, muchas veces no suficientemente reconocida y valorada. Por ello es necesario dar un nuevo impulso a la política de recursos humanos basada en el mérito, la profesionalidad y la responsabilidad; flexible y sensible a las necesidades del servicio público. La Evaluación del Desempeño (edd), en particular, ha sido regulada con mayor detalle hasta ahora en la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (ebep), a la que dedica su artículo 20. En este precepto —cuya vigencia, sin embargo, está suspendida por mor de la disposición final cuarta de esa ley, por lo que su empleo aquí debe siempre nueva revista · 154

angelina trigo portela

entenderse en términos no imperativos— se regula la obligatoriedad de la edd («Las Administraciones Públicas establecerán sistemas que permitan la evaluación del desempeño de sus empleados»), se establecen los principios que la acotan («Los sistemas de evaluación del desempeño se adecuarán a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos») y se fijan sus fines («Las Administraciones Públicas determinarán los efectos de la evaluación en la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias previstas en el artículo 24 del presente Estatuto», además de que «la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño»). Transcurridas casi dos décadas desde la aprobación de la lofage, son escasas las organizaciones estatales que han adoptado procedimientos formales y explícitos de evaluación de sus resultados y actuaciones, ya sea global o individualizadamente. Razón, entre otras, por la que el Gobierno ha decidido incorporar entre las medidas para la reforma de las Administraciones Públicas la propuesta por la cora que agrupa una serie de medidas estratégicas de empleo público, con especial referencia a la edd, que constituye, sin lugar a dudas, uno de los ejes básicos sobre los que debe asentarse la reforma de la función pública de la age, dado que a través de la misma se articula un «sistema» que une y proporciona coherencia a tres elementos nucleares: Formación/Carrera/Retribuciones. Pero más allá de un sistema de gestión de personas, se trata de una 40

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la evaluación del desempeño

herramienta muy vinculada a la dirección de la organización pública por objetivos, y aunque en algunas áreas los sistemas de dirección por objetivos y evaluación de desempeño son práctica habitual, tal como ocurre en la Agencia Tributaria, Seguridad Social, Intervención General, Delegaciones de Economía y Hacienda, Abogacía General, entre otros, no ocurre lo mismo en el resto de la age. El proceso, señala la propuesta cora, deberá ser llevado a cabo por las Inspecciones de los Servicios de los Departamentos Ministeriales y/o de otros organismos de la age sobre la base de criterios comunes, tales como los expuestos en la medida anteriormente referenciada, «Implantación del sistema de medición de la productividad/ eficiencia», que permitan un mínimo de flexibilidad y autonomía en su aplicación operativa por las unidades. De hecho, hasta la entrada en vigor de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno a finales de 2014, no ha existido en nuestro ordenamiento jurídico ninguna norma —más allá de la legislación presupuestaria— que regulara de forma generalizada y mínimamente detallada la obligación de las organizaciones públicas de dar cuenta a la sociedad de sus planes y resultados, tal como se ha señalado anteriormente, lo que ha dejado en la práctica en manos de los responsables de esas organizaciones el alcance que en cada caso se da al deber general de rendición de cuentas fijado en la lofage. La íntima relación de dependencia funcional existente entre la evaluación del desempeño de los empleados y la planificación de objetivos de las organizaciones sugiere la necesidad de no emprender aquella sin disponer simultánueva revista · 154

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nea o previamente de esta, pues dado el carácter subordinado de los objetivos y metas individuales respecto de los generales de la organización, no cabe pensar en una edd autónoma sin convertirla en un fin en sí misma. La edd es una técnica instrumental utilizada para objetivar la asignación de las retribuciones complementarias basadas en el grado de interés, iniciativa o esfuerzo (complemento de productividad) con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos, así como la aplicación sistemática de otro tipo de estímulos, positivos o negativos, por el desempeño de los empleados, incluyendo la concesión de premios o recompensas y la motivación de los expedientes de remoción del puesto y la carrera profesional. En este planteamiento, el reparto de la productividad asignada a cada departamento u organismo por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas quedará condicionado a los resultados de la evaluación del desempeño. U N N U E V O M O D E L O P A R A L A E VA L U A C I Ó N DEL DESEMPEÑO (MED)

Hasta la fecha, es muy diverso el grado de madurez de los procesos de implantación de la edd debido a la muy diferente naturaleza, funciones, requisitos y, en general, peculiaridades de las organizaciones que conforman el sector público, todo lo cual impide tratarlas como comparables. Ello aconseja considerar las edd como sistemas cerrados, esto es, como mediciones solo relativas de los méritos o deméritos de los integrantes de cada organización aisladamente considerada, lo que hace que su aplicación en materia de concursos 42

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la evaluación del desempeño

de provisión de puestos solo resulte incontrovertible, sin matices, en el supuesto excepcional de que únicamente haya candidatos evaluados por la propia organización convocante. En noviembre de 2014 y a petición de la Oficina para la Ejecución de la Reforma de las Administraciones Públicas (opera), se constituye en el Instituto de Estudios Fiscales una comisión en el marco de la planificación de objetivos y estrategia en las Administraciones Públicas, que tiene por misión ofrecer un manual para implantación de la evaluación del desempeño ligada a la gestión por objetivos y basado en las experiencias reales. Participan en la comisión representantes de los centros que aportan su experiencia contrastada, del Instituto de Estudios Fiscales, de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas y de la Dirección General de la Función Pública, del Ministerio de Empleo y Seguridad Social; de la Agencia Estatal de Administración Tributaria; y de la Inspección General de los Ministerios de Economía y Competitividad y Hacienda y Administraciones Públicas. El resultado del trabajo de la comisión es un modelo sencillo, adaptable a cualquier organización pública y que persigue fundamentalmente obtener resultados prácticos de la evaluación de desempeño. Sus principales características son las siguientes: — Se basa en la existencia en la organización de un modelo de dirección por objetivos, con un sistema de objetivos mensurables e indicadores para la medición de su grado de cumplimiento en un periodo determinado (habitualmente un año). Es decir, la evaluación del desempeño debe estar coordinada con la dirección por objetivos. nueva revista · 154

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— Es un modelo diseñado, básicamente, para mejorar la motivación y el reconocimiento del personal para el logro de los objetivos fijados por la organización. En consecuencia, su finalidad no es la evaluación del conjunto de la organización sino de las personas que la integran. — La mera identificación y valoración de las personas que obtienen los mejores y los peores resultados no precisa, habitualmente, de un modelo formal de evaluación. En el diseño del modelo se ha considerado la conveniencia de que su aplicación no solo aporte la evaluación básicamente objetiva del personal de la organización, sino que también mejore la motivación del mayor número de sus empleados. — El modelo pretende posibilitar la evaluación del conjunto del personal de la organización excluyendo al personal directivo, respecto del cual es necesario tener en cuenta elementos no incluidos en el modelo o hacerlo de forma más singularizada (eficacia, eficiencia, responsabilidad por su gestión, control de resultados, etc.). — La propuesta que ha desarrollado la comisión es un modelo de mínimos que requiere la necesaria adaptación según las características propias de cada organización. Es decir, la sencillez en su diseño debe posibilitar su adaptación a una tipología muy diversa de entes, teniendo en cuenta su experiencia anterior en la evaluación de su personal, las características específicas de su plan de objetivos, etc. — Dado que su utilización tiene carácter voluntario, el sistema tiene una finalidad indicativa o de referencia proporcionando a los gestores responsables de la política de recursos humanos un modelo de referencia a efectos de la evaluación del desempeño. 44

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la evaluación del desempeño

— Su principal finalidad es disponer de un instrumento lo más objetivo posible para la asignación al personal de las retribuciones complementarias, básicamente el complemento de productividad destinado a retribuir el rendimiento y el logro de resultados, así como el interés, iniciativa o esfuerzo con el que la persona a evaluar desarrolla su trabajo. — Una segunda utilidad se refiere al desarrollo de la carrera, básicamente como un instrumento que coadyuve a la medición del trabajo desarrollado a efecto de concursos para la provisión de puestos de trabajo. Su utilización a efectos del otro sistema de provisión de la carrera (libre designación) dependerá del modelo concreto de evaluación que aplique cada organización y de la tipología de puestos que pueda convocar con este sistema. — Si bien se procura reforzar los aspectos objetivos en el proceso de evaluación, siempre hay que considerar la necesaria aplicación de criterios subjetivos que permitan a la jefatura un mejor ajuste de la evaluación a las circunstancias extraordinarias que puedan concurrir en personas concretas y que el modelo no permite identificar y valorar adecuadamente. — El modelo propuesto tiene varios niveles o aspectos a evaluar. Su aplicación a todos o parte del personal de la organización y la aplicación de los niveles o solo algunos de ellos, debía determinarse en función de la tipología de la organización, así como de la finalidad concreta que en el momento de la evaluación se pretende conseguir. En todo caso, la valoración del aspecto del cumplimiento de objetivos tiene que tener una ponderación relevante en el nueva revista · 154

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modelo de evaluación del desempeño que se establezca en cada organización pública. — Es un modelo interno de la organización y sus resultados son de conocimiento y aprovechamiento exclusivo en la organización que lo utilice. No obstante, si se considera necesaria su utilización total o parcial para la participación de su personal en procesos de provisión de otras organizaciones, la decisión sobre su remisión directa o transmisión previo proceso de homogenización corresponderá a la organización titular de la evaluación. — La implantación del modelo, con las modificaciones o adaptación que se considere necesaria, puede requerir la realización de pruebas piloto. — El modelo propuesto se basa en la doble firma en relación a los evaluadores. Sin perjuicio de que los distintos elementos o niveles a evaluar tengan un carácter objetivo o subjetivo, la evaluación individual de cada empleado debe llevar dos firmas. La del evaluador, que será habitualmente el superior jerárquico inmediato del empleado a evaluar, y la del superior jerárquico de ambos. Se ha elaborado también por la comisión un ejemplo práctico de la aplicación del modelo que se pone a disposición de las organizaciones. CONCLUSIÓN

Los trabajos realizados hasta la fecha se dirigen a proporcionar un modelo sencillo, aplicable con carácter general a todas las Administraciones, que permite evaluar el rendimiento de los empleados públicos en función del cum46

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la evaluación del desempeño

plimiento de los objetivos asignados a las unidades en las que presten servicio y que tiene en cuenta, además, consideraciones singulares tales como la actitud y la aptitud. La participación de expertos de las organizaciones administrativas con mayor número de empleados y que ofrecen un mayor número de servicios públicos a la ciudadanía en la elaboración del modelo es garantía del rigor en el planteamiento y de la objetividad en la medición de los resultados. Se trata en definitiva de dotarnos de las herramientas más avanzadas, para seguir avanzando en una Administración Pública más ágil, eficaz, eficiente y transparente, y para reconocer y valorar el trabajo de los empleados públicos en el cumplimiento de los objetivos de sus organizaciones respectivas. 

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¿QUÉ DIRECTIVOS PÚBLICOS NECESITAMOS? José Ramón Pin Arboledas

Junto con los políticos electos que desempeñan tareas en el sector público y los profesionales que conforman la Administración Pública, los altos cargos o directivos públicos realizan su trabajo en una zona de confluencia entre la política y una Administración profesionalizada. Los directivos que requiere hoy el sector público, según Pin Arboledas, han de contar con una excelente formación administrativa y manejar adecuadamente las técnicas de gestión, pero también deben ser líderes que destaquen por su autoridad moral, su influencia y su visión de futuro.

ALTOS CARGOS Y DIRECTIVOS PÚBLICOS: L A I N T E R FA S E N E C E S A R I A

En toda democracia moderna se pueden distinguir dos capas en el Gobierno. La política y la Administración Pública profesional. La primera está formada por todos aquellos que han sido electos o designados políticamente y pertenecen a los partidos o sus aledaños. La segunda la componen los profesionales de carrera o contratados por diferentes sistemas. Entre ambas hay una correa de transmisión desde la política hasta la Administración profesional. Son los altos cargos 48

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¿qué directivos públicos necesitamos?

y directivos públicos. Es una interfase necesaria pero difusa. No es pura. Una parte de esta interfase está compuesta por profesionales con un tinte político, la otra por profesionales con un tinte administrativo. Su selección, en España, corresponde a los políticos, y en ella intervienen criterios de diverso tipo, como la afinidad ideológica o la competencia técnica. Según predominen unos u otros criterios, esa interfase intermedia es de la zona más profesional o más política. En todo caso, es un interfase necesaria, ya que es la que transmite las directrices políticas a la base de la Administración y se relaciona con el resto de los ciudadanos. Una cuestión interesante es ¿cuál es el tipo de alto cargo o directivo público que necesita un Gobierno y una Administración Pública moderna en una economía global? LAS FUNCIONES DE UN GOBIERNO EN UNA ECONOMÍA GLOBAL

Para ello es necesario tener en cuenta las funciones de un Gobierno en la economía global. Además de las básicas de hacer respetar la ley y manejar de manera eficaz y eficiente los fondos públicos en la actualidad tiene una función, que si bien en el pasado era subsidiaria de estas funciones básicas, ahora se ha convertido en fundamental. Su objetivo es ayudar a aumentar la competitividad del país y dotar a sus ciudadanos de la cobertura social adecuada. Este equilibrio entre la gestión económica y la social hace que un Gobierno acierte en su gestión. Para ello una de las condiciones básicas es saber diseñar el sector público en su dimensión óptima y apoyar las iniciativas del sector privado que generen riqueza y puestos de trabajo. nueva revista · 154

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Así que, bajo la dirección de la capa política, los altos cargos y directivos, dentro de los límites establecidos por la ley y la estructura del Estado, tienen también ahora una función dinamizadora en la economía. Por supuesto que sin dejar de ser los garantes del cumplimiento de la ley y del buen manejo de los fondos públicos. ALTOS CARGOS Y DIRECTIVOS PÚBLICOS C O N I N I C I A T I VA D I N A M I Z A D O R A , E F I C I E N C I A A D M I N I S T R A T I VA Y L I D E R A Z G O

Esa iniciativa dinamizadora de la economía, junto con su eficiencia administrativa serían las dos funciones añadidas a las clásicas del Gobierno ¿Qué directivos necesitaría una Administración Pública con esas funciones? Tres condiciones: Una sólida formación administrativa. Son garantes de la aplicación y el cumplimiento de las leyes. Una formación que hoy en día aseguran las oposiciones en el acceso a la «carrera funcionaria» o las condiciones legales de formación que se necesitan para acceder a esos puestos por otros mecanismos. En términos generales parece que esa necesidad está suficientemente garantizada por el sistema legal que regula el acceso. El hecho de que algunos altos cargos y directivos públicos no procedan de esa carrera administrativa exigiría un certificado de que cumplen los requisitos mínimos para ello. Lo veremos en las recomendaciones. La segunda condición sería la del conocimiento y práctica del uso de las modernas técnicas de gestión para llevar de manera eficiente el manejo de los fondos públicos. No basta con el conocimiento teórico, se requiere una práctica que ponga en valor esos conocimientos. Es particular50

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mente notable en estos momentos la necesidad de conocer de manera profunda el uso de las nuevas tecnologías aplicado a los procesos de e-governance y administración. La tercera condición es la capacidad de influir en el entorno mediante el liderazgo; no solo con el poder que le otorga su posición administrativa, sino con la autoridad moral que consiga con su buen hacer. Este liderazgo exige tres competencias. La primera: tener una visión de futuro innovadora y atrayente, propia o compartida. La segunda: capacidad de concitar el esfuerzo alrededor de esa visión de sus equipos, el resto de la Administración y el sector privado, con sus dotes de comunicación, persuasión y contagio de ilusión. La tercera, y no la menos importante, la credibilidad ética; la autoridad moral se basa en el convencimiento de todos los integrantes de cualquier proyecto de que el líder actúa en base al bien común. En esta última competencia hay que incluir la vocación de servicio propia de un cargo público y la sensibilidad social ante las dificultades de los ciudadanos. Así que, resumiendo, el alto cargo y el directivo público tienen que tener: formación administrativa; conocimiento y práctica de las modernas técnicas de gestión, incluyendo la e-administración; visión de futuro innovadora y atrayente; dotes de comunicación y persuasión; y comportamiento ético con vocación de servicio público y sensibilidad social. Las dos primeras dimensiones (administrativa y de gestión) podríamos decir que corresponden a la parte «hard» o dura de su adn como directivos, mientras las tres siguientes, correspondientes al liderazgo, serían la parte «soft» o blanda. Pero las dos partes son absolutamente necesarias. nueva revista · 154

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¿Tenemos los directivos públicos adecuados a esas exigencias? No existen estudios empíricos significativos que hagan dudar de la idoneidad de nuestros directivos públicos, aunque a veces hay sensaciones que animan a discutirla. Pero en todo caso, como profesor de una escuela de dirección este es un debate que me parece estéril. Lo importante sería encontrar líneas de mejora para la actual situación. Porque, sea cual sea la situación actual, siempre se puede mejorar. ¿UNA CARRERA DE DIRECTIVO PÚBLICO?

Hace años que participé en la confección de un Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos (2000), dentro de la Secretaría de Estado para las Administraciones. En él desarrollé un capítulo sobre el directivo público. Una cuestión a resolver sería: ¿Es necesaria una carrera específica para ejercer esta función? Y no me refiero a una carrera universitaria sino a una ruta profesional que debieran seguir los que llegan a estas posiciones. Mi opinión es que sí. Dado que estos directivos ocupan puestos de la Administración es necesario velar por su competencia. En el sector privado son los accionistas o propietarios los que se juegan su dinero y corren los riesgos. Por la cuenta que les trae ya establecen los requisitos requeridos para acceder a la gestión directiva. En el sector público es necesario regularlo porque manejan el interés de todos los ciudadanos. EL «ESTATUTO DEL DIRECTIVO PÚBLICO»

En el Libro Blanco antes mencionado, se preconizaba crear un «Estatuto del directivo público». En él se debían contener los requisitos para acceder a estos puestos. 52

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Puestos que deberían relacionarse mediante un desarrollo legislativo y/o reglamentario. Este Estatuto ha sido anunciado varias veces, pero hasta la fecha ningún Gobierno ha sido capaz de ponerlo en práctica. Los intereses que se mezclan en el mismo parecen ser el freno más importante. Intereses corporativos e intereses políticos. Pero independientemente de ello sería conveniente ponerlo en marcha. Algunas sugerencias útiles para su redacción serían: a) Abrir el mercado a los profesionales de todo tipo, no solo a los funcionarios. Si bien en algunos puestos determinados la condición de funcionario debería ser obligatoria para desempeñarlo. b) Exigir una acreditación para ejercerlo. Acreditación expedida por un organismo independiente compuesto por expertos en materias de dirección y economía. c) Esta acreditación debería realizarse en una parte en base a formación demostrada (complementaria de la carrera universitaria exigible en el grupo A de la Administración). Para ello Aneca acreditaría los cursos de postgrado de distintas instituciones universitarias, pública y privadas. d) Estos postgrados específicos en Dirección de Administraciones Públicas, podrían ser map (Máster en Administración Pública) o también los clásicos mba universitarios con una especialización en gestión pública en parte de su programa. e) La acreditación para puestos de alta dirección (que serían calificados así de manera específica) requeriría demostrar experiencia en gestión durante un periodo de tiempo en el sector público (en otro puesto directivo, pero no necesariamente de alta dirección) o en el sector privanueva revista · 154

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do en puestos de alta dirección. La idoneidad para ello sería certificada por el mismo organismo independiente que certifica la formación. De manera que habría una carrera directiva que tendría una primera fase en cargos directivos en donde solo se requeriría la certificación de formación y una segunda en donde sería necesario demostrar experiencia directiva en la primera fase. f) Así, en el mercado de directivos habría un conjunto de directivos públicos certificados, unos trabajando en el sector público y otros en el sector privado. Directivos acreditados que podrían ser contratados por las distintas Administraciones para cubrir los puestos necesarios con garantía de formación y experiencia. g) Los contratos de estos directivos se realizarían por proyectos y a tiempo determinado. Acabado el mismo, el directivo retornaría a su puesto en la Administración si es empleado público o al mercado laboral si procede del sector privado. h) La relación de puestos que necesitarían la acreditación básica o la de alta dirección incluirían los de las empresas de capital público y todo tipo de organismos, por ejemplo las fundaciones de iniciativa pública. i) Haber incurrido en ciertos delitos juzgados y condenados llevaría consigo la retirada de la certificación por un determinado tiempo. Estos serían especialmente los delitos relacionados con la corrupción. Estas orientaciones pueden ser de difícil aplicación y exigir un periodo transitorio de años para que se pongan en marcha. En ese periodo los servicios prestados en Administraciones Públicas convalidarían automáticamente la certificación. 54

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¿qué directivos públicos necesitamos? LA FORMACIÓN DEL NUEVO DIRECTIVO PÚBLICO

De acuerdo con las ideas expuestas en el punto anterior, el directivo público debe tener una formación posterior a su carrera universitaria que contenga materias específicas. Sin ánimo de ser exclusivo, se podrían relacionar las siguientes. Por supuesto, sería necesario que tuvieran formación legal administrativa. Conocimiento de las leyes constitucionales y las relativas a los procesos administrativos, las responsabilidades de los administradores públicos, sus deberes, límites y derechos. La gestión de personas dentro de las características específicas de la Administración Pública, junto con el conocimiento de las modernas técnicas de esta materia sería otra de las materias imprescindibles. Así como las características del liderazgo y los procesos de influencia y comunicación. No se puede olvidar en este apartado lo referente a la competencia de negociación, ya que es una especialidad sobre la que hay una gran cantidad de investigación y es una habilidad que ejerce cualquier directivo. En relación a la gestión económica, control y finanzas, el directivo público debería estar dotado de una formación básica general sobre las estructuras de los estados financieros, la formas de financiación, los mecanismos de control y una formación específica relativa a las gestión presupuestaria, típica de muchas Administraciones. Otro campo importante de formación es el de dirección de operaciones, en particular la aplicación de las nuevas tecnologías a los procesos administrativos. La eficiencia de estos procesos hoy en día se basa en la aplicación de la informática. nueva revista · 154

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Aunque las materias de «entrepreneurship (emprendimiento), dirección de proyectos y cambio organizacional» parecerían exclusivas del sector privado, no es así. Una de las características del nuevo directivo público debe ser la capacidad de iniciativa e innovación. Incluir en su formación la conciencia de lo necesario que es innovar y lo complejo y difícil que resulta el desarrollo de nuevas iniciativas y proyectos es importante. El nuevo directivo público es un agente de cambio de la Administración y es bueno que conozca las claves de los procesos de cambio de éxito. Dado que la mejora de la competitividad de la economía es una de las funciones importantes del «Nuevo Gobierno y la Nueva Administración» el directivo público debe tener un conocimiento profundo de los procesos económicos, la importancia y funcionamiento de los clusters y la cooperación público-privada. La deontología de la gestión pública es un elemento necesario para crear la conciencia de la gran responsabilidad del gestor público. Como dice el aforismo latino «la mujer del César no tiene solo que ser honrada, tiene que parecerlo». Nunca, como hasta ahora, se ha exigido a la Administración Pública transparencia y un comportamiento impecable en el manejo de los dineros públicos. GESTORES NO ADMINISTRADORES

Con esta formación y la experiencia requerida se trata de tener gestores públicos, no solo administradores. La diferencia es de actitud y comportamiento. 56

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El Administrador Público es la persona que maneja un presupuesto dado. Se le entrega para que lo maneje bien, con economicidad, eficacia, eficiencia y honestidad. Al gestor público se le entrega un proyecto a desarrollar y a su pregunta ¿Con qué presupuesto cuento? se le responde: ese es su primer problema. La Nueva Administración exige cada vez más servicios públicos con menos impuestos. De ahí que sea necesario manejar con eficiencia lo recaudado. La recaudación es la «palanca» que debe servir para amplificar el efecto sobre los ciudadanos. El «gestor público» es capaz de sacar más rendimiento que el administrador por dos vías. La primera es haciendo más eficientes los procesos administrativos. La segunda es consiguiendo la cooperación operativa y económica del sector privado. Un ejemplo de gestión fue la creación del samur en el Ayuntamiento de Madrid. No había presupuesto para todas las ambulancias necesarias. Estas se consiguieron por esponsorización de empresas privadas. Es verdad aquí se dieron dos coincidencias: a) la buena imagen que goza el servicio que hace que cualquier empresa quiera unir la suya a esta; b) el que no hay relación directa entre el espónsor y la función, de manera que se evita toda sospecha de ilegalidad. En las clases del iese cuando explico Teoría y Práctica del Gobierno indico que la Nueva Administración Pública es una paradoja matemática. Cuando estudiamos el bachillerato se nos enseñó que + x - = -. En la Nueva Administración Pública no es así: + x - = + (Mas servicios por menos impuestos, mejor Administración). Es algo que debe estar en el frontispicio de todo directivo público, de todo gestor público. nueva revista · 154

josé ramón pin arboledas LA RELACIÓN CON EL JEFE POLÍTICO Y LA CONCENTRACIÓN DE PODER

Como se indica en el principio de este escrito el alto cargo y el directivo público pueden tener un tinte más político o más técnico, pero su trabajo es de interfase entre los políticos y el resto de la Administración. En particular los altos cargos nombrados por su expertise técnica. Sus relaciones con los políticos son complejas. Por una parte deben ser conscientes de que quienes gobiernan son los políticos y, en democracia, sus directrices responden a la voluntad de los electores. En consecuencia, los políticos están legitimados para establecer las líneas políticas e ideológicas del Gobierno y su acción. Sin embargo eso no quiere decir que se deba obedecer todo lo que se les ocurra. Hay límites que el alto cargo o el directivo público debe hacer ver al político electo e, incluso, impedir que los traspasen. Son los límites derivados de la legislación —el imperio de la ley es parte de la democracia— y los condicionamientos técnicos de las materias tratadas. El manejo de esta relación no es nada nuevo en la teoría del management. «Dirigir al jefe» (Managing your own boss) es un célebre artículo de John Gabarro, profesor de la Harvard Business School. Se sabe que esa relación es clave para la eficiencia de cualquier directivo. En Administración Pública más aún si el «jefe» es un político. En clave de humor, la serie inglesa «Sí, Ministro» describe cómo «el técnico» va dirigiendo sutilmente a su superior para evitar que cometa graves errores. Como en cualquier organización, pero más específicamente en la Administración Pública, el directivo debe combinar 58

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iniciativa e innovación con prudencia, respeto a las leyes y normas y comportamiento ético. Esto es importante en esa relación con la política que debe mantener el directivo público. El peligro para este equilibrio está en la concentración del poder. A veces por un exceso de celo el legislador concede un poder excesivo a los administradores públicos. Con la intención de preservar el bien común les da unas atribuciones que mal usadas acaban siendo perjudiciales para la ciudadanía. Es otra de las paradojas del sector público. Ser capaz de resistir el uso indebido del poder que se otorga al alto cargo o al directivo público es una de sus obligaciones y no es nada fácil de «resistir a la tentación». No es solo un tema de corrupción. Incluso con buenas intenciones se pueden causar grandes males. Lo dice el refrán castellano: el infierno está empedrado de buenas intenciones. Así que todo directivo público debe examinarse periódicamente sobre su uso del poder. Un uso que debe ser justo, útil y oportuno. Usarlo en favor de los demás, no de uno mismo o su grupo de intereses; usarlo de manera que se perciba como eficaz y eficiente; usarlo cuando se debe, porque a veces ese uso es incómodo, pero su no uso es abdicación. Y al directivo se le da el poder para que lo use, es su obligación. CONCLUSIÓN

Después de este recorrido sobre el tipo de directivo público que necesita la «Nueva Administración Pública» se puede concluir que: — Altos cargos y directivos públicos constituyen un interfase entre la política y la Administración profesional. Interfase necesaria y con sus características propias. nueva revista · 154

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— Para ese colectivo sería bueno diseñar un itinerario de carrera, determinando los puestos que corresponden a altos cargos y directivos públicos y creando un mercado de profesionales dotados de las competencias necesarias para ejercer su función. Estos profesionales podrían provenir tanto del sector público como del privado. — Dadas las características de la Administración Pública debería haber una acreditación que asegurase la posesión, al menos formal, de esas competencias. Acreditación por un organismo independiente. — En esa carrera se incluiría tanto la etapa de formación reglada como la demostración de experiencia. Dos tramos constituirían la carrera, uno de dirección propiamente dicha y otro de «Alta Dirección». Para llegar a este último habría que haber demostrado idoneidad en el primero. — La formación reglada tendría un currículo de postgrado universitario adecuado a los conocimientos y habilidades que necesita el directivo público. — El directivo público tiene una función innovadora y a la vez de mantenimiento de la legalidad que le exige estar en un equilibrio complejo. Su relación con la política, y el uso del poder que se le confiere, exige del directivo público un comportamiento ético intachable. — Última advertencia: con estas propuestas no se pretende criticar a quienes ahora ejercen estas funciones. Como político he trabajado en la Administración y he encontrado excelentes profesionales. Lo que se intenta con ellas es ayudar a mejorar esta figura que resulta imprescindible en la moderna Administración. 

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LA TRANSPARENCIA DE LA GESTIÓN PÚBLICA José Luis Ayllón Manso

José Luis Ayllón, secretario de Estado de relaciones con las Cortes, explica en este artículo que la reforma de la Administración ha sido desde el comienzo una de las preocupaciones principales del Gobierno actual, como ponen de manifiesto las continuas medidas aprobadas por el Consejo de Ministros. Entre ellas, la más ambiciosa ha sido la Ley de Transparencia que, junto con el plan de regeneración democrática, pretende que los ciudadanos vuelvan a confiar en las instituciones.

R E F O R M A S PA R A R E C U P E R A R LA CONFIANZA EN LA ECONOMÍA

Tras las elecciones generales de 2011, el nuevo Gobierno de España era perfectamente consciente de que su principal misión en toda la legislatura iba a consistir en recuperar la confianza. Por un lado, la confianza de los españoles en la economía, lo que implicaba también que se recuperara la confianza del mundo en España. Había que hacerlo para crear empleo y para que el país volviese a crecer. Pero también había que recuperar la confianza de los ciudadanueva revista · 154

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nos en sus instituciones, que estaba maltrecha y llena de desafección. Para recuperar la primera de las confianzas perdidas, eran necesarias reformas económicas. Para recuperar la segunda, para conseguir la regeneración de nuestro sistema democrático, eran imprescindibles las reformas institucionales. Por eso, el Gobierno, consciente de su enorme tarea y de su importante ambición, comenzó desde el primer minuto de la legislatura a articular el más ambicioso programa de reformas económicas e institucionales que España ha afrontado en toda su historia reciente. La economía era lo urgente. Pero, junto a lo urgente, el Gobierno nunca dejó de lado lo que también era necesario. Por eso, desde el primer día, junto a las reformas económicas, se empezaron a introducir medidas de regeneración democrática. Por esa razón, en el primer Consejo de Ministros con decisiones ejecutivas de la legislatura, el 30 de diciembre de 2011, ya se planteó una reforma de la Ley Orgánica sobre Financiación de los Partidos Políticos. Se redujeron en un 20% las aportaciones que recibían los partidos políticos. Y en los Presupuestos del año siguiente, se volvieron a reducir otro 20% adicional. Porque los partidos políticos debían apretarse el cinturón igual que lo estaban haciendo las Administraciones y el conjunto de los españoles. También, en los primeros días de Gobierno, se decidió que fuera incompatible para los ex altos cargos el cobro de cesantías con la percepción de cualquier otra retribución, ya fuera pública o privada y se redujo el parque móvil de 62

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vehículos oficiales limitando su uso a un número reducido de altos cargos. Y se reformó la Ley de prevención del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, con una nueva regulación de lo que se conoce como «Personas expuestas políticamente», extendiendo las máximas obligaciones de transparencia y control, entre ellas el control sobre sus actividades bancarias, a un elevado número de cargos públicos que antes no estaban sujetos. Del mismo modo, a lo largo de todo el mandato, el Gobierno ha reforzado la lucha contra el fraude fiscal y a la Seguridad Social en distintos frentes. En el trasfondo de todas estas medidas, siempre ha latido la firme determinación del Gobierno de llevar a cabo una profunda transformación de la Administración española. Y las dos iniciativas más importantes para lograrlo son la cora (la Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas) y la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. L A L E Y D E T R A N S PA R E N C I A

España cuenta ya con una Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno por primera vez en diez legislaturas democráticas. Impulsada por el Gobierno de Mariano Rajoy en 2012 y completada su tramitación parlamentaria a finales de 2013, nuestro país tiene en su haber una ley llamada a cambiar la cultura institucional en el ejercicio de funciones públicas y refuerza la ejemplaridad en los comportamientos públicos, ligando el valor de la transparencia con un marco ético y jurídico de buen nueva revista · 154

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gobierno, con normas de rango legal, sistemática jurídica y parámetros claros de exigencia y responsabilidad. La aplicación de la transparencia se extiende a todas las Administraciones, órganos estatutarios y constitucionales, a los que se añade de forma expresa la Casa Real —la primera de Europa que lo hace en el texto de una ley de este calado—, y también a los partidos políticos y las organizaciones empresariales y sindicales, así como las entidades privadas que reciban una financiación pública relevante. En el capítulo de buen gobierno se introducen obligaciones para los altos cargos de todo el sector público, tipificándose además infracciones en materia de conflictos de intereses, de gestión económico-presupuestaria y de naturaleza disciplinaria. Para supervisar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia por parte de la Administración, se crea, de acuerdo con la Ley de transparencia, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, órgano independiente cuyo presidente es nombrado con intervención del Parlamento y con la clara misión de velar por el cumplimiento de la ley. El Consejo de la Transparencia cuenta además con una comisión compuesta por un diputado y un senador, y un representante del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de la Agencia Española de Protección de Datos, de la secretaria de Estado de Administraciones Públicas y de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Aunque las comunidades autónomas pueden crear su propio órgano para resolver sobre las reclamaciones que afecten a la Administración autonómica y las entidades locales de su ámbito territorial, la Ley de transparencia prevé 64

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la posibilidad de que aquellas puedan atribuir esta función al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante el correspondiente convenio de colaboración. Con ello se pretende evitar la proliferación de organismos de esta naturaleza en favor de una mayor eficiencia y ahorro. E L P O R TA L D E L A T R A N S PA R E N C I A

El 10 de diciembre de 2014, día que entró en vigor la Ley de transparencia en lo que se refiere al ejercicio del derecho de acceso y a las obligaciones de publicidad activa para la Administración General del Estado (comunidades autónomas y entidades locales tienen un año más para adaptarse a la norma), se puso en funcionamiento el portal de la Transparencia de la Administración General del Estado, ubicado en la dirección web http://transparencia.gob.es, en la que los ciudadanos españoles pueden consultar toda la información pública prevista en la ley. El portal es también el punto a partir del cual se puede ejercer el derecho de acceso a la información, a través de un procedimiento administrativo electrónico. Con ello se ha dado cumplimiento al artículo 10 de la Ley de transparencia, que establece que la Administración General del Estado desarrollará un portal de la transparencia, dependiente del Ministerio de la Presidencia, que facilitará el acceso de los ciudadanos a toda la información a la que esta norma se refiere. La ley, además, define los principios —accesibilidad, interoperabilidad y reutilización— a los que deberán adecuarse las prescripciones técnicas de acuerdo con las cuales habrá de publicarse la información. nueva revista · 154

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El portal se ha desarrollado haciendo uso de medios propios de la Administración. Para ello el portal extrae gran parte de la información de fuentes centralizadas de datos y en otros casos, son las unidades de información de transparencia que se han dotado en cada ministerio las que vuelcan la información que por sus características no se obtiene de fuentes centralizadas. La Administración pone así a disposición de los ciudadanos la información de la que dispone para garantizar la publicidad activa en un mismo y único punto de acceso. En el portal de la transparencia se encuentra la normativa destacada, las leyes y reglamentos en elaboración, las funciones de los ministerios y los planes estratégicos, los currículos de los altos cargos y el montante de sus retribuciones. Y lo que es de más interés para los ciudadanos: los contratos, las subvenciones, las cuentas anuales, la información presupuestaria, las auditorías y la fiscalización. Para ello se han tenido que realizar numerosas adaptaciones no solo técnicas sino también jurídicas, que permitan acceder a esta información de forma clara y comprensible. Así, por ejemplo, se modificó la Ley General de Subvenciones para convertir la Base de Datos Nacional de Subvenciones que tenía carácter reservado en el sistema nacional de publicidad de subvenciones, lo que permite que a través del portal de la transparencia, hoy podamos conocer todas las subvenciones concedidas, a quién se han concedido, por qué motivo y podamos realizar búsquedas por medio del nif, nombre o denominación del beneficiario, sector de actividad, u organismo concedente. Pero toda aquella información que no encontramos en el portal, aquella información que no se hace pública de 66

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forma proactiva por no estar recogida en las categorías que prevé la ley, se puede solicitar ejerciendo el derecho de acceso en ella regulado. El ciudadano recibirá la respuesta tras la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo con la información que les faciliten los órganos directivos de la Administración. Se trata de un procedimiento ágil cuya resolución será recurrible ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno o si el interesado lo prefiere, directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En el portal de transparencia habrá una ventanilla permanentemente abierta, veinticuatro horas y siete días a la semana, a la que los ciudadanos podrán acudir para solicitar información. El acceso de los ciudadanos a toda la información pública ha exigido un importante esfuerzo de gestión y una especial dedicación por parte del personal. Por esta razón, el Gobierno ha desarrollado un plan de formación específico en colaboración con el Instituto Nacional de Administración Pública y ha creado una unidad específica en el marco del departamento de la reforma de las Administraciones Públicas para la gestión del portal y la información publicada, la Oficina de Transparencia y Acceso a la Información (otai), entre cuyos principales cometidos destacan la coordinación, el control y la supervisión de los contenidos que las unidades de información de la Administración General del Estado trasladen al portal de la transparencia y la elaboración y supervisión de las directrices generales de diseño del portal de la transparencia y la gestión de sus contenidos. En los Presupuestos Generales del Estado nueva revista · 154

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para el año 2015 se contemplaba precisamente su dotación con ocho efectivos de personal funcionario, sin ningún incremento en el capítulo de personal con la reasignación de personal de unidades que se han suprimido. El portal ha sido desarrollado por personal técnico de la Dirección General de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de acuerdo a los criterios funcionales del Ministerio de la Presidencia. Para ello, se han utilizado aplicaciones ya desarrolladas, y en uso como ha sido el caso de acceda, que se ha reutilizado para crear la aplicación de la gestión de las solicitudes de acceso a la información que incorpora el portal. También se ha reaprovechado la parte de infraestructura, sistemas, comunicaciones así como la de atención a usuarios, que se comparte con otros proyectos ya en curso. La mayor parte del portal está construido con software libre. En el momento de su lanzamiento se pusieron a disposición del ciudadano en el portal de la transparencia más de 540.000 registros accesibles, con bases completas de datos que no eran públicas, que formaban parte de intranets ministeriales o de ficheros internos. El tamaño total aproximado de los datos accesibles directamente desde el portal: 75 Gb. Este volumen no ha parado de crecer en los meses siguientes con la actualización permanente de datos. EL PLAN DE REGENERACIÓN DEMOCRÁTICA

Sin embargo, el esfuerzo en pro de la transparencia de esta Administración no se ha agotado ni en la nueva ley ni en 68

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portal de la transparencia. Y ello es así porque la transparencia ha impregnado toda la acción del Gobierno. Ha impregnado su programa económico y también su programa político, muy centrado, toda la legislatura, en las medidas de regeneración democrática y lucha contra la corrupción, siempre con un acento especial en el aumento de la fiscalización y la transparencia de todo lo público. Por ello, con el impulso decidido del presidente del Gobierno, y con un diálogo permanente, aunque no siempre fructífero, con los grupos políticos, se impulsó el Plan de regeneración democrática y de lucha contra la corrupción, que en el mes de marzo de este año 2015 ha culminado su tramitación parlamentaria y ya es, en gran parte, una realidad. Ese plan incluye dos leyes, una relativa al control económico-financiero de los partidos políticos y otra referente a los altos cargos de la Administración General del Estado, a la que se suma, dentro de la reforma del Código Penal y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, un importante paquete de medidas penales y procesales. Un conjunto de medidas innovadoras y valientes, que van a ser muy eficaces para prevenir, para detectar y para castigar mejor la corrupción. En la ley orgánica de control de la actividad económico-financiera de los partidos políticos se han adoptado un sinfín de medidas, entre las que destacan, por ejemplo, la prohibición de donaciones a los partidos procedentes de personas jurídicas y la prohibición de condonación de deudas a los partidos por las entidades de crédito. Desde la perspectiva de la transparencia, son de enorme importancia medidas como la obligación de las entidades de nueva revista · 154

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crédito de informar anualmente al Tribunal de Cuentas sobre las donaciones ingresadas en las cuentas de los partidos; la regulación legal de la obligatoriedad de un acuerdo de Consejo de Ministros para el otorgamiento de subvenciones a partidos políticos de más de doce millones de euros; la obligación de todos los partidos, perciban o no subvenciones, a presentar sus cuentas anuales al Tribunal de Cuentas; la publicación de información contable, incluyendo balance y cuenta de resultados, créditos pendientes de amortización, con especificación de la entidad concedente, el tipo de interés, el plazo de amortización, además de subvenciones y donaciones, debiendo hacerse pública la identidad de los donantes que entreguen más de 25.000 euros a los partidos; la obligación del responsable de la gestión económica-financiera del partido de comparecer ante el Parlamento una vez emitido el correspondiente informe por parte del Tribunal de Cuentas, o la fiscalización por el Tribunal de Cuentas de la actividad económico-financiera de las fundaciones y entidades vinculadas. En la Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado también se introducen medidas de transparencia de enorme trascendencia, como la exigencia de una declaración responsable para ser nombrado alto cargo que será remitida a la Oficina de Conflicto de Intereses; la implantación de un control ex-post a través de declaraciones de actividades, bienes y derechos al inicio y al cese, que será contrastada por la Oficina de Conflicto de Intereses; la aportación al inicio, junto con las declaraciones de bienes y de actividades, de certificación de su situación tributaria con la aeat; mayor detalle en la publicación de la declaración de bienes e intereses 70

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del alto cargo; la publicidad de las retribuciones; la publicación de un informe semestral de la oci para su remisión a las Cortes sobre el cumplimiento de las obligaciones de declarar de los altos cargos y publicación en el boe, etc. Es, como se puede ver, un nuevo estilo de exigencia, de control, de rigor, de rectitud en la vida pública, marcado, sobre todo, por una absoluta transparencia para los altos cargos y los partidos, es decir, para todos los que estamos en política. Y junto a estas leyes se han introducido medidas penales y procesales que incluyen la agilización de los procedimientos por corrupción, la ampliación de los plazos de prescripción de los delitos de corrupción y el aumento de penas. También la tipificación de nuevos delitos como el de financiación ilegal de partidos políticos y la puesta en marcha de una oficina para la recuperación y gestión de activos que permitirá recuperar con mayor eficacia los bienes que los delincuentes han sustraído. T R A N S PA R E N C I A E S R E G E N E R A C I Ó N

No en vano, la transparencia es la expresión más clara y la que mejor sintetiza el esfuerzo reformista y regenerador del Gobierno en esta legislatura. Sintetiza perfectamente un deseo de transformación, un esfuerzo de modernidad y un compromiso democrático. No debemos olvidar que la transparencia es un compromiso que el Gobierno ha asumido libremente. El compromiso a que el ciudadano tenga el derecho a saber y a conocer, y el derecho a controlar y a fiscalizar hasta el último euro, hasta el último comportamiento, todo lo que hace la Administración. nueva revista · 154

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El departamento que dirijo ha tenido el honor de liderar el esfuerzo de impulso legislativo. Pero nuestro compromiso con la transparencia va más allá de haber redactado y acordado una ley. Y, ahora, se traduce en un ingente esfuerzo de gestión que coordinamos junto al resto del Ministerio de la Presidencia. Sin embargo la implantación de la transparencia en España, que va a suponer un cambio del paradigma en nuestra Administración, es un reto colectivo que compartimos todos los departamentos, todos los directivos y todos los funcionarios públicos. Es evidente que estamos afrontando un colosal esfuerzo de coordinación y modernidad, porque lo que queremos, y ese es el objetivo último de todo esto, es que España cuente con un modelo vanguardista de transparencia de lo público y de atención al ciudadano. Para ello, contamos con los mejores medios técnicos y hemos hecho un esfuerzo presupuestario, lo que no ha sido fácil en el actual contexto de austeridad: Pero, por encima de todo, contamos con el mejor capital posible para abordar una empresa de estas características, que son los funcionarios españoles. Su enorme capacitación y su gran profesionalidad son el mejor aval para el éxito del modelo de transparencia que estamos impulsando. La implantación, por fin, de la transparencia supone un antes y un después en las relaciones entre los ciudadanos y la Administración. Supone pasar de administraciones cerradas y opacas a gobiernos abiertos y transparentes. Supone empezar a contar con administraciones donde todo se puede preguntar y donde los ciudadanos puedan conocer con toda perfección cómo funcionan las cosas, cómo se 72

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la transparencia de la gestión pública

manejan los fondos públicos y el éxito o el fracaso de las políticas públicas. Porque en esta legislatura en la que tanto se ha hablado de regeneración se está iniciando una nueva forma de entender la política y una nueva forma de hacerla. Una forma de hacer política en la que la transparencia, el control, la fiscalización y la exigencia consigan que los ciudadanos se identifiquen mejor con las instituciones. En la idea misma de la transparencia concurren elementos propios de una reforma de regeneración democrática y también de recuperación económica. De regeneración, porque mejora nuestra democracia y dificulta la corrupción. De recuperación, porque aumenta la confianza del ciudadano en las instituciones y también la que el mundo tiene en España. 

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¿TENEMOS CUENTAS PÚBLICAS CREÍBLES? José Carlos Alcalde Hernández En 2011 se reformó la Constitución para incluir el principio de estabilidad presupuestaria como base de la sostenibilidad financiera de las Administraciones. Desde entonces, se ha trabajado en el saneamiento de las arcas públicas. Sin embargo, la reducción del déficit no ha sido resultado solo de las decisiones políticas, sino también de la reforma del marco contable y de control como se pone de manifiesto en este artículo.

INTRODUCCIÓN

La consecución de la estabilidad presupuestaria ha sido elemento central de la política económica (y general) en España en los últimos años, y objetivo político estratégico desde 2012. El punto culminante de «inflexión» fue la reforma constitucional del artículo 135 de nuestra Carta Magna adoptada en agosto de 2011, en la que se decidió fijar el equilibrio estructural como principio rector de la política presupuestaria, y cuyo desarrollo se efectuó por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Las medidas adoptadas fundamentalmente a partir del comienzo de la actual legislatura han conducido sin duda 74

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¿tenemos cuentas públicas creíbles?

a una sustancial reducción del déficit público que, sin contar las ayudas concedidas a las entidades financieras, ha pasado del 8,9% del pib en 2011 al 5,7% en 2014, una reducción cercana a los 36.000 millones de euros. El siguiente cuadro describe la evolución decreciente del déficit público por subsectores como resultado del esfuerzo y sacrificio, en suma, requerido para ello a la sociedad española. CAPACIDAD (+) O NECESIDAD DE FINANCIACIÓN (-) DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS SUBSECTORES

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Administración Central

-2,9

-9,1

-4,8

-3,4

-7,8

-4,8

-3,7

Administración Regional

-1,7

-2

-3,7

-5,1

-1,8

-1,6

-1,7

Corporaciones Locales

-0,5

-0,7

-0,8

0,3

0,5

0,6

Fondos de la Seguridad Social

0,7

-0,2

-0,1

-1

-1,1

Total Administraciones Públicas

-4,4

-11,0

-9,4

-10,3

-6,9

-5,9

Ayuda financiera

0,0

0,5

3,7

0,5

0,1

Total Administraciones Públicas excluida Ayuda financiera

-4,4

-11,0

-9,3

-8,9

-6,6

-6,3

-5,8

PIB utilizado

1.116.207 1.079.034 1.080.913 1.075.147 1.055.158 1.031.272 1.041.160

Pero si me refiero a esta serie de datos es para resaltar ante todo que son «datos igae» o «fuente igae» pues es a esta institución (la Intervención General de la Administración del Estado) a quien corresponde cerrar contablemente la gestión realizada y ser el «mensajero» de la misma. nueva revista · 154

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Y en esta línea conviene también señalar que si bien este resultado resumido y de saldos económicos es consecuencia de las medidas adoptadas por el nivel político de dirección del país, no puede desconocerse que también en el marco de los propios procesos contables ha sido necesario (incluso imprescindible) efectuar una serie de reformas cruciales para dos finalidades esenciales íntimamente relacionadas entre sí: salvaguardar la realidad contable y sus funciones más elementales, de una parte, y de otra dar confianza a las instituciones e instancias valorativas después de un paréntesis de crisis de credibilidad en gran parte derivado de la complejidad territorial de nuestro sector público y también de manifestaciones públicas efectuadas en interés político y al margen de los datos contables pero que originaron dudas externas sobre la seguridad de todo el sistema. Y es en este punto donde las reformas y medidas promovidas por la igae para esas dos finalidades, y con el esfuerzo denodado de sus funcionarios y personal en su diseño y, sobre todo, materialización, han tenido un papel esencial. Reformas cuyo éxito descansaba además en un soporte previo y primordial: el ejercicio continuo y profesional de sus funciones de forma ininterrumpida y en progresión constante para su perfeccionamiento y servicio público por la propia institución. Desde su creación la igae ha venido desarrollando una doble función, como centro directivo y gestor de la contabilidad pública, de una parte, y, de otra, como órgano de control gubernamental (más expresivo de su naturaleza que el término «interno») de la gestión económico-financiera 76

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del sector público estatal. Pocas instituciones pueden presentar en nuestro país una carta de servicios que supone el ejercicio durante 140 años prácticamente ininterrumpido y continuo de dos funciones tan esenciales, lo que permite afirmar que forma parte de la genética propia de la historia y desarrollo de la Hacienda Pública española. La Intervención General surgió además con un fundamento funcional determinado: la articulación integrada de esas dos funciones esenciales en la gestión económica de la Hacienda Pública, y en la idea de que su dirección conjunta desde una instancia organizativa relevante, posibilitaría en mayor medida el cumplimiento de sus fines, con mayor potencia que la resultante de su actuación aislada. En esta etapa han sido numerosas las reformas abordadas para potenciar ambas funciones de la igae, desde esa consideración integral y de apoyo recíproco entre las mismas. De todos modos y de acuerdo con el objeto específico y limitaciones expositivas marcadas para este artículo, me centraré fundamentalmente en las reformas abordadas, tanto en la propia función de contabilidad como en la función de control, confluyentes de modo directo en esa doble finalidad apuntada (aseguramiento de la integridad contable e incremento de la transparencia). M E D I D A S PA R A L A I N T E G R I D A D C O N TA B L E

1. Desbordamiento de los créditos iniciales. Retenciones cautelares En el marco del ajuste y consolidación fiscal de los últimos años, el importe de los Presupuestos Generales del Estado se ha situado en un proceso continuo y significativo de nueva revista · 154

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minoración. Un resultado de ello fue que numerosos compromisos de gasto, adquiridos válidamente en ejercicios anteriores cumpliendo los requisitos legales y que serían imputables al ejercicio corriente, no contaran con cobertura presupuestaria por no haberse consignado en los Presupuestos los créditos correspondientes o con un importe suficiente. Este fenómeno contable-presupuestario, cuya progresión podría haber conducido a situaciones de total colapso o caos contable, implicaba unos graves desajustes entre las decisiones de reducción de los créditos presupuestarios con el importe de los compromisos prexistentes (fundamentalmente asumidos plurianualmente) y de imposible traslación a la nueva situación restrictiva. Tras una primera regulación en la Ley de Presupuestos de 2012, la Ley de Presupuestos de 2013 (Ley 7/2012) optó por incorporar con carácter permanente a la Ley General Presupuestaria (lgp) una nueva disposición adicional, la decimonovena, que en resumen habilita un procedimiento de seguridad para el debido registro contable de las operaciones que hubieran quedado pendientes de aplicar a un Presupuesto por insuficiencia de créditos de cobertura, mediante la realización de retenciones (denominadas «cautelares» en la práctica contable) en otros créditos bien a iniciativa del propio servicio gestor o, en su caso e incluso de forma unilateral, por la oficina de contabilidad de la igae, hasta que se desarrollen las actuaciones necesarias para la imputación de las operaciones de gasto pendientes de registro. La Ley de Presupuestos para 2014 precisó que en ningún caso se pueden realizar estas retenciones 78

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cautelares contra créditos consignados para atender obligaciones de ejercicios anteriores. Este nuevo procedimiento contable y de control se complementó además por, quizás algo más primordial: aclarar las actuaciones que deben ser realizadas por los órganos gestores para evitar y resolver estas situaciones y así la misma Ley 7/2012 incorporó un nuevo artículo (47 bis) a la lgp que a estos efectos distingue dos supuestos, según que el negocio o acto jurídico del que derive la obligación para la Hacienda Pública esté o no sujeto a condición resolutoria de existencia de crédito presupuestario adecuado y suficiente. En el primer caso, se articulan distintas alternativas para el gestor y en el segundo, en el que la obligación de la Administración está condicionada a la existencia de crédito, el órgano administrativo competente debe, en primer lugar, valorar la situación del conjunto de los créditos que tiene autorizados y el grado de ejecución del objeto de la relación jurídica, a fin de considerar su cumplimiento total, antes de que opere la condición resolutoria. En ambos casos ha de notificarse de forma fehaciente al tercero la circunstancia concurrente. El cuadro siguiente es suficientemente expresivo del nivel al que había ascendido este problema así como de su progresiva resolución: 2012

2013

2014

2015

Compromisos pendientes en apertura*

2.450

2.372

1.714

1.297

Pendiente regularización a fin de año*

230

100

----

* Millones de euros.

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2. Auditoría de gastos no presupuestarios Los procesos de elaboración de las cuentas públicas también pusieron de relieve los grandísimos y reales riesgos de transgresión de un principio que durante años se había venido considerando como absoluto e ineludible: la conjunción gestión-presupuesto-contabilidad, que de algún modo se resumiría en la expresión «lo que no está en el presupuesto no está en el mundo», de modo que la posibilidad de que operaciones y gastos efectivos se realicen o surjan sin «conocimiento» de las oficinas de fiscalización y contabilidad y sin presupuesto o los desajustes entre gestión y créditos suponen (en momentos de graves tensiones y reducciones presupuestarias) una grave inseguridad en el cumplimiento de la finalidad básica contable de registrar la totalidad de las operaciones, informar de la realidad de la gestión económica y, finalmente, determinar el importe ajustado del objetivo fundamental a medir: la cifra de déficit público. Para abordar este problema ha sido necesario en primer lugar regular la realización también respecto de la contabilidad gestionada directamente por la igae (Administración General del Estado) de procedimientos de control, centrados precisamente en el aseguramiento de la comunicación a las oficinas de contabilidad por los órganos gestores de la totalidad de las operaciones (procesos de control que en el ámbito de la Administración institucional se efectúan a través de las auditorías de cuentas). El punto de partida para ello ha sido una nueva y crucial norma introducida en la Ley General Presupuestaria por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012; un nuevo apartado g) en el artículo 159.1 que amplía el 80

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contenido de las actuaciones del «control financiero permanente» (a estos efectos el control «a posteriori» que con técnicas de auditoría realizan los interventores delegados en los ministerios y que complementa la fiscalización previa) para «verificar, mediante técnicas de auditoría, que los datos e información con trascendencia económica proporcionados por los órganos gestores como soporte de la información contable, reflejan razonablemente las operaciones derivadas de su actividad». La norma encomienda además a la igae la definición del procedimiento, alcance y periodicidad de las actuaciones a desarrollar. La norma transcrita tiene pues su motivación en verificar la existencia, en el ámbito considerado, de obligaciones derivadas de gastos realizados o bienes y servicios recibidos para los que no se ha producido su imputación presupuestaria. Para cumplir esta finalidad las unidades de intervención deben reorientar su trabajo y efectuar actuaciones auditoras que permitan conocer cualquier activo y pasivo que los órganos gestores no han comunicado a la oficina de contabilidad para su registro y para los que en principio la normativa contable prevé su reflejo en una cuenta específica: la cuenta 413 del Plan General de Contabilidad Pública («acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto»). Esta cuenta, fundamental en cuanto de una parte implica el punto de conexión o intercomunicación entre los subsistemas contables presupuestario y patrimonial (y también a través de este de la contabilidad nacional) resulta también de gran importancia para resolver de forma procedimental y «previsible» la problemática que estamos analizando. nueva revista · 154

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Como consecuencia de ello, igualmente se ha debido modificar la propia Instrucción de Operativa Contable, (Orden hap/2326/2012) y con todo ello se ha configurado un procedimiento riguroso para la contabilización de estas operaciones, que descansa en primer lugar y primordialmente en la comunicación por los centros gestores del gasto a las oficinas de contabilidad de las obligaciones no imputadas al ejercicio anterior, en dos fases: a) Mediante el envío a la oficina de contabilidad de los documentos contables para el registro de las citadas obligaciones con cargo al presupuesto corriente, una vez constatados todos los requisitos legalmente exigibles, de modo que su registro en el Sistema de Información Contable genera también las oportunas anotaciones en la contabilidad económico-patrimonial con fecha 31 de diciembre. b) Adicionalmente y antes del 15 de febrero de cada año la remisión de una relación de dichas obligaciones identificando la naturaleza del gasto realizado y la aplicación presupuestaria en la que debería haberse imputado la obligación. Pero, y en este punto entra en juego la reforma del artículo 159 de la lgp, posteriormente, si como consecuencia del control financiero permanente efectuado se pusiera de manifiesto la existencia de obligaciones derivadas de gastos realizados o bienes y servicios recibidos para los que no se ha producido su imputación contable, se efectuarán las correspondientes anotaciones como resultado del informe definitivo que de acuerdo con las instrucciones aprobadas al efecto por la propia igae, deberá emitirse antes del 31 de mayo de cada ejercicio. 82

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¿tenemos cuentas públicas creíbles?

Nuevamente el cuadro de cierre explicativo de esta problemática es suficientemente expresivo.

TOTAL* (Saldo a 31/XII cuenta 413)

2011

2012

2013

2.966

6.002

3.931

* Millones de euros.

La disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, dio rango legal a una previa decisión del Consejo de Política Fiscal por la que se extendió el procedimiento de control y auditoría de los gastos extrapresupuestarios a las comunidades autónomas y corporaciones locales, extendiendo la metodología de la igae para realizar los citados trabajos de control. 3. Retenciones cautelares en expropiaciones y revisiones de precios La Ley de Presupuestos para 2014 continuó el proceso anterior y reguló las retenciones de crédito en determinados procedimientos de ejecución del gasto, nuevamente mediante la introducción de una nueva disposición adicional en la lgp, la vigesimoprimera. Esta norma establece la regla general (aplicable ya a todos los supuestos generales o especiales, ordinarios o urgentes) de que en el ámbito de los procedimientos de expropiación forzosa, con carácter previo al acuerdo de necesidad de ocupación, el órgano competente realizará la oportuna retención de crédito y, en su caso, acreditará el nueva revista · 154

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cumplimiento de límites para gastos imputables a ejercicios posteriores, por el importe estimado al que ascenderá el justiprecio, con cargo al ejercicio presupuestario en que se prevea la conclusión del expediente expropiatorio y en consecuencia, el pago del justiprecio. La norma contempla además la realización, en su caso, por parte de la igae de retenciones cautelares estimadas mediante un procedimiento en el que deberá darse audiencia a la subsecretaría del ministerio al que pertenezca el servicio gestor. El procedimiento indicado se extiende también a las revisiones de precios contractuales y las retenciones relativas al denominado «1 por 100» cultural. En resumen, con esta nueva disposición se logra una mayor disciplina presupuestaria en estas materias, que, conviene resaltar, son precisamente las que han manifestado en los resultados de las auditorías referidas en el apartado anterior un mayor riesgo de generación procedimental de obligaciones «extrapresupuestarias» y extracontables. 4. Registro contable de facturas El establecimiento obligatorio de un registro contable de facturas como elemento básico para asegurar igualmente el registro de estos documentos económicos expresivos de las operaciones realizadas se consideró como un elemento crucial para resolver de raíz los problemas señalados (suprimir las «facturas en los cajones»). Su regulación, efectuada por la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, se englobó en un proyecto más amplio de impulso y establecimiento de la 84

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factura electrónica, pero la implantación y desarrollo del registro contable se anticipó a enero de 2014, lo que supuso un esfuerzo ingente de trabajo y dedicación por los órganos de la intervención (la obligatoriedad de las facturas electrónicas se estableció y ha entrado en vigor a partir del 15 de enero de 2015, y también aquí la participación de los servicios presupuestarios y jurídicos de la igae puede calificarse de decisiva). En resumen, mediante el registro contable se establece la obligación de que las facturas presentadas en el «punto general de entradas» sean desde ese mismo momento comunicadas a la oficina de contabilidad para que esta, tanto en su función contable como de control, efectúe un seguimiento permanente de las mismas y finalmente verifique su descarga presupuestaria o su contabilización como obligación no presupuestaria en su caso. 5. Regulación del cierre contable Las órdenes anuales de cierre contable de los últimos tres ejercicios (por ejemplo, Orden hap/2126/2014, de 13 de noviembre) han presentado una serie de medidas novedosas en el contexto indicado, fundamentalmente dirigidas a racionalizar el sistema y ajuste de las diferentes fases contables a los fundamentos reales de los gastos fijando límites temporales por primera vez, no solo para la fase de reconocimiento de obligación sino también las anteriores del procedimiento de ejecución (aprobación, compromiso de los gastos e incluso su fiscalización), evitando cierres puramente formales que generen gastos sin reconocimiento pero que en definitiva se desplazan al ejercicio siguiente. nueva revista · 154

josé carlos alcalde hernández MEDIDAS DIRIGIDAS A INCREMENTAR L A T R A N S PA R E N C I A Y C O N F I A N Z A EN LAS CUENTAS PÚBLICAS

La profunda reforma impulsada estos años en cuanto a la contabilidad pública no solo se ha dirigido hacia asegurar que cumpla su finalidad básica de recoger la totalidad de los actos económicos; también a incrementar los niveles de información, difusión y traslado a la sociedad a través de sus diferentes niveles de interés. La gestión económico-financiera tiene una vía específica de materialización y comunicación «ad extra» que es la contabilidad, que en definitiva es el instrumento de conocimiento de la situación económico-financiera en un determinado momento y en un sentido secuencial, permite su comparación y evolución en relación con ejercicios anteriores. La transparencia comienza evidentemente por la rendición de cuentas, que en el sector público además es un elemento crucial del sistema democrático en cuanto ello permite al Parlamento, a partir del examen efectuado por el Tribunal de Cuentas en nuestro país, cerrar el ciclo económico con la valoración de la gestión expresada en la información económico financiera. 1. Acceso a la información contable: publicación de las auditorías de cuentas y registro de cuentas públicas Crucial en este sentido han sido las sucesivas reformas del artículo 136 de la Ley General Presupuestaria. El citado artículo regula la información a publicar por las entidades del sector público estatal y las modificaciones introducidas suponen un avance irreversible en la transparencia pública mediante 86

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la potenciación de la publicación de información periódica por las entidades públicas estatales. Las sucesivas modificaciones de esta norma en las Leyes de Presupuestos Generales de 2013 y 2014 han incorporado dos preceptos que me permito considerar trascendentes en la línea indicada: Primero: El establecimiento de la obligación de publicar junto a los resúmenes de las cuentas de las entidades públicas estatales en el propio boe del correspondiente informe de auditoría de cuentas, que, por otro lado, en la mayoría de los supuestos y por preceptuarlo así la propia lgp es elaborado por los órganos de la igae (Oficina Nacional de Auditoría o intervenciones delegadas). Las primeras cuentas anuales que se han publicado ya con su informe de auditoría íntegro en el boe han sido las correspondientes al ejercicio 2012 a lo largo del año 2013. Segundo: La regulación y creación de un «Registro de cuentas anuales del sector público» a través del cual se instrumenta la obligación de publicación por la igae, de la siguiente información contable: — La Cuenta General del Estado. — La Cuenta de la Administración General del Estado. — Las cuentas anuales de las restantes entidades del sector público estatal, así como, en su caso, las cuentas anuales consolidadas de dichas entidades y en todos los casos y siempre con sus correspondientes informes de auditoría de cuentas. Así, con la modificación de este artículo, se consigue que la información sea mucho más completa y accesible nueva revista · 154

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para todos los interesados en el conocimiento y seguimiento de la gestión financiera estatal. Debe señalarse además que el Registro de Cuentas constituye una de las dos aportaciones estelares de la igae al Portal de Transparencia del Gobierno (la otra es la Base de Datos Nacional de Subvenciones) y que unidas al conjunto de información económico-presupuestaria que también recoge y proviene de esta institución permite afirmar que seguramente la igae sea el centro que suministra el mayor nivel de los datos e información ofrecido a la sociedad a través de dicho portal puesto en marcha a finales de 2014 y máximo exponente de los resultados del actual Gobierno en este terreno. 2. Transparencia de datos públicos y responsabilidad de la igae en el proceso de consolidación fiscal La pertenencia a la Unión Europea plantea una serie de requerimientos, no solo respecto a la disciplina fiscal, sino también en relación con los instrumentos y metodologías de medida de parámetros de referencia y de la información económico-financiera. En este sentido, tal y como se expone en las consideraciones de la Directiva 2011/85/ue del Consejo de 8 de noviembre de 2011, sobre los «requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de las administraciones públicas» (parte del denominado «Six Pack»), para la producción de estadísticas de calidad y comparables entre Estados miembros es indispensable garantizar la disposición de sistemas contables íntegros, completos y fiables y se considera fundamental, además, que exista un control interno que garantice que las normas vigentes se apliquen en 88

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todas las Administraciones Públicas (en este mismo sentido se pronuncia el Código de Buenas Prácticas para la Transparencia Fiscal del fmi de 1998, última revisión de 2007). También establece que los Estados garantizarán la disponibilidad pública, oportuna y periódica de datos presupuestarios relativos a todos los subsectores de las Administraciones Públicas según se define en el sec (Sistema Europeo de Cuentas). En nuestro caso, y en consonancia con lo que se expone en la citada directiva, a la igae, como centro gestor y directivo de la contabilidad pública, le compete proporcionar información contable fiable, completa, profesional e independiente sobre la gestión pública, así como dictar las normas necesarias para su adecuado desarrollo. Así, corresponde a la igae la elaboración de las cuentas nacionales de las unidades que componen el sector de las Administraciones Públicas, el subsector de las sociedades públicas no financieras y de las instituciones financieras públicas de acuerdo a los criterios de delimitación institucional e imputación de operaciones establecidos en el sec. Esta competencia sitúa además a la igae como centro receptor y de análisis de la información económico-financiera que han de remitir las Administraciones territoriales con autonomía financiera (comunidades autónomas y corporaciones locales), para posibilitar a su vez el cumplimiento de los requerimientos del «Reino de España» de forma unitaria respecto de las instancias supranacionales de las que forma parte. Para ello, se comprueba la información facilitada contrastándola con fuentes externas y se verifica la adecuación de las operaciones al devennueva revista · 154

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go económico. Con este objetivo, se analiza la evolución y el comportamiento de las series históricas de rúbricas y si se deduce que la información presupuestaria presenta inconsistencias, se procede a realizar estimaciones para obtener resultados fiables. El final de todo este proceso, mucho más complejo y laborioso de lo que puede resultar su simple descripción, es una cifra de dos o tres guarismos (según el redondeo) pero crucial hoy en día para la política económica del país y que corresponde elaborar y suministrar (y garantizar) a la igae: la cifra de déficit público. Además, como órgano de control gubernamental, a la igae compete verificar que la actividad económico-financiera del sector público estatal se adecua a los principios de legalidad, economía, eficiencia, eficacia, estabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas. Se cumplen plenamente pues, a través de las actuaciones desarrolladas por la igae, los requisitos básicos para que las estadísticas elaboradas, y en especial las cuentas económicas del sector público según la metodología sec2010, sean de calidad y comparables con los demás países de la Unión Europea. Los últimos cambios más significativos en este terreno se impulsaron a través de la orden ministerial por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (Orden hap/2015/2012, de 1 de octubre). Las consecuencias prácticas para la igae en cuanto al cumplimiento de estas nuevas obligaciones, han representado un cambio considerable en el volumen de tratamiento 90

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de la información, ya que se ha pasado de elaborar una contabilidad nacional de las Administraciones Públicas con periodicidad trimestral, a realizar la contabilidad nacional mensual para los subsectores de Administración Central, Comunidades Autónomas y Administraciones de Seguridad Social (las cuentas nacionales del subsector de las Corporaciones Locales solo se elaboran con periodicidad trimestral). Como respuesta a estos compromisos, la igae, en el ejercicio de sus funciones a este respecto, comenzó la publicación, a partir de enero de 2013, de todos los conjuntos de datos requeridos en los términos señalados y conforme a la metodología de la contabilidad nacional (sec). La publicación mensual de la ejecución presupuestaria en términos de contabilidad nacional ha situado a España como uno de los países con un mayor grado de transparencia en el ámbito de las finanzas en la Unión Europea y a nivel mundial y con ello se va más allá de lo exigido en la directiva tantas veces citada que exige publicar con frecuencia mensual los datos de ejecución presupuestaria en términos de caja. En la orden ministerial se dispone también la elaboración y publicación de desarrollos específicos de información anual, igualmente basada en la contabilidad nacional. Así, se debe realizar y difundir el detalle de las rúbricas de los impuestos percibidos, así como la clasificación funcional del gasto, conforme a la metodología de «Clasificación de las funciones de las Administraciones Públicas» (cofog); en ambos casos, la información estará referida al conjunto del sector y para uno de los cuatro subsectores. nueva revista · 154

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Además, la información de ejecución presupuestaria de las Administraciones Públicas está sometida a continuas mejoras que se van incorporando mes a mes en los datos publicados. Así, por ejemplo, la publicación de los datos de ejecución del Estado correspondientes al mes de abril de este mismo año 2015 incorpora dos novedades sustantivas para las tareas de análisis y seguimiento de esta información: — La publicación mensual de las operaciones relativas al Sistema de Financiación del Estado a las comunidades autónomas y a las corporaciones locales, en términos de la contabilidad nacional. — La publicación de los ajustes que relacionan el «saldo de caja no financiero» y la «capacidad o necesidad de financiación» del Estado en contabilidad nacional. 3. Comité Técnico de Cuentas Nacionales Dentro de este conjunto de reformas con el objetivo de atender las demandas y recomendaciones de la Unión Europea, puede enmarcarse la Ley Orgánica 6/2013, de 1 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. La creación de esta entidad con funciones importantes en cuanto al análisis de la información económico-financiera (elaborada fundamentalmente por la igae) para, desde su conocimiento, valorar el cumplimiento de los diferentes principios y regla de estabilidad presupuestaria (objetivos de déficit y deuda y regla de gasto), es de por sí desde luego un nuevo factor relevante en el proceso de mejora institucional de todo el entramado económico-financiero de nuestro país. 92

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Pero a mis efectos debo destacar una norma concreta incluida en la citada ley: la disposición adicional primera que prevé la creación del Comité Técnico de Cuentas Nacionales, formado por el Banco de España, el Instituto Nacional de Estadística y la propia igae. Las funciones básicas del Comité Técnico son la clasificación, según los criterios del sec, del conjunto de unidades públicas en los sectores institucionales, concretamente, la delimitación del sector Administraciones Públicas, Sociedades no financieras públicas y Sociedades financieras públicas, así como la interpretación de los criterios del sec a todas las operaciones efectuadas por el conjunto de unidades públicas. Pero, lo que es más importante, la norma de creación del Comité le atribuye por primera vez la facultad de realizar actuaciones de verificación y contraste de la información suministrada por las unidades institucionales pertenecientes a los subsectores Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. Para llevar a cabo esta función, el Comité deberá establecer un diálogo permanente con los órganos responsables del suministro de la información de las comunidades autónomas y corporaciones locales y, al mismo tiempo, arbitrar los procedimientos precisos para cuyo desarrollo será modelo a seguir el propio sistema de control de calidad ejercido por Eurostat, en nombre de la Comisión respecto de los Estados miembros y regulado en el Reglamento (ce) 479/2009 del Consejo. 

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LA MOROSIDAD DEL SECTOR PÚBLICO ¿TIENE SOLUCIÓN? Mª Dolores Vicente Ruiz

La morosidad del sector público ha sido un factor económico muy presente desde el inicio de la crisis económica que constituye un indicio de una economía enferma. Desde 2011, el Gobierno ha intentado remediar esta patología, tomando tanto medidas de carácter coyuntural, como otras estructurales de impacto a medio plazo. Como se desprende del análisis de estas reformas que propone Mª Dolores Vicente Ruiz, las decisiones han sido por el momento eficaces, pero es pronto para concluir si han conseguido transformar la cultura administrativa y garantizar la sostenibilidad financiera

INTRODUCCIÓN: LA MOROSIDAD DEL SECTOR P Ú B L I C O , S Í N T O M A D E U N A PAT O L O G Í A

Dice la Real Academia Española que la palabra morosidad, procedente del latín «morositas», tiene dos acepciones: la referida a la lentitud, dilación, demora, y la falta de actividad o puntualidad. Esta definición lingüística engarza plenamente con el concepto jurídico de mora, referido 94

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la morosidad del sector público ¿tiene solución?

al retraso en el cumplimiento de una obligación, generalmente la de pagar una cantidad líquida, vencida y exigible. La mora del deudor, en sí, no supone un incumplimiento definitivo de la obligación de pago, pero sí un cumplimiento tardío que tiene unas claras derivaciones económicas negativas tanto para el deudor, pues se devengan intereses moratorios y, en consecuencia, aumenta su deuda, como para el acreedor, quien incurre en costes financieros por el retraso en recibir el pago. No estamos entonces solo ante un concepto lingüístico o jurídico sino ante un problema económico sobre el que cabe, al menos, preguntarse: ¿Pagan tarde las Administraciones Públicas? ¿Por qué? ¿Cómo influyen en las tasas de morosidad las variables macroeconómicas? ¿Tiene solución? Los datos indican que la crisis económica estuvo asociada inicialmente a un incremento de los plazos de pago y de la deuda comercial de las Administraciones Públicas en el conjunto de la zona euro. Este incremento fue especialmente significativo en el caso de España y, sobre todo, Portugal y Grecia. En concreto, en el caso español las facturas pendientes de pago alcanzaron el 8% del pib a finales de 2011, de acuerdo con los datos publicados por el Banco de España. En efecto, la concurrencia del fuerte aumento de la tasa de desempleo, del ratio de endeudamiento, del crecimiento negativo del pib y el aumento del déficit público generaron una economía enferma que manifestaba claros síntomas. Las Administraciones se retrasaban masivamente en el pago de sus facturas y aumentaban su deuda comercial, utilizada entonces como una forma de financiación. La enfermedad se agravaba, pues mayor morosidad nueva revista · 154

mª dolores vicente ruiz

genera más deuda comercial, mayor deuda comercial lleva a una menor sostenibilidad financiera, y por ende genera inestabilidad presupuestaria. A la vista de los datos expuestos, cabe inferir que la morosidad del sector público es un serio síntoma de una patología a tratar que afecta no solo a las propias Administraciones, que ven afectada su sostenibilidad financiera por el sobrecoste que suponen en el tiempo los intereses de demora; sino que también afecta a las empresas. A los proveedores de las Administraciones, la morosidad pública les genera costes de transacción y de financiación, contagiando la enfermedad al resto de la cadena de producción, con las consiguientes pérdidas de eficiencia y competitividad para el conjunto de la economía. Consciente del síntoma y la patología, desde 2012 la Administración General del Estado ha implementado un conjunto de medidas coyunturales y reformas estructurales que han reducido de forma significativa el stock de deuda comercial acumulada y el periodo medio de pago a proveedores. Resultado que, en un contexto de debilidad económica, consolidación fiscal y dificultades de acceso al crédito, ha generado un estímulo significativo sobre la actividad que ha ayudado a mitigar algunos de los efectos negativos de la crisis económica. TRATAMIENTO: REFORMAS EN DISTINTAS DOSIS

Muchas son las reformas acometidas en los últimos tres años para erradicar la morosidad en el sector público. El punto de arranque puede encontrarse en la Directiva 2011/7/ue del Parlamento europeo y del Consejo de 16 de febrero de 2011, 96

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Tecnología responsable para una infancia segura_ En Telefónica pensamos que el bienestar de los niños y adolescentes es una tarea de todos. Por eso, trabajamos para promover un uso responsable de la tecnología, a través de: Herramientas de control parental para ﬁltrar contenidos. Investigación sobre la utilización de las nuevas tecnologías por parte de los niños. Líneas de denuncia de contenidos inadecuados. Formación a padres, profesores y alumnos en el uso responsable de Internet. Conoce nuestras iniciativas en: rcysostenibilidad.telefonica.com La tecnología de todos.

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REDES SOCIALES campañas genéricas

la morosidad del sector público ¿tiene solución?

por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que armoniza a nivel europeo los plazos de pago de las Administraciones a las empresas, así como las relaciones entre empresas del sector privado. En las relaciones entre Administraciones y empresas establece un plazo general de pago de treinta días desde la recepción de la factura, ampliable a sesenta días, en determinadas circunstancias. Finalmente, establece unos costes financieros mínimos para la Administración en el caso de incumplir estos plazos. España transpuso correctamente esa directiva a través de distintas leyes, pero no se ha conformado con eso sino que ha sido más ambiciosa y desde 2012 puso en marcha un plan específico de erradicación de la morosidad en el sector público para mejorar la competitividad de la economía española. Y es que reducir la morosidad conlleva disminuir las necesidades de financiación de las empresas, lo que les permite aprovechar mejor sus oportunidades de negocio, y fortalece el crecimiento económico. En última instancia se aplicó un tratamiento para aliviar los síntomas y curar al enfermo. Alivio de los síntomas con cuidados paliativos: medidas coyunturales Como primera parte del tratamiento el plan incluye medidas coyunturales, que, a la luz de los últimos datos publicados por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (en adelante minhap), han ayudado a limpiar las facturas acumuladas pendientes de pago de las Administraciones territoriales y acabar con la morosidad latente. Estas medidas compartían un denominador común y es nueva revista · 154

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que el Estado prestaba dinero al resto de Administraciones, a condiciones financieras muy favorables, a cambio de que cumplieran con la debida condicionalidad fiscal y financiera, como la aplicación de un plan de ajuste que incentiva la corrección de la situación de partida. — La primera de estas medidas fue la creación del Fondo para la Financiación del Pago a Proveedores (en sus tres fases desarrolladas durante 2012 y 2013) que ha prestado a las Administraciones territoriales más de 41.000 millones de euros, mediante el pago directo de las facturas a los proveedores autonómicos y locales por parte del minhap, garantizando así que los recursos movilizados se destinaban directa e íntegramente al pago de facturas, tal y como establecen, entre otros, el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales, y el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros. — Específicamente para el ámbito autonómico se creó el Fondo de Liquidez Autonómico (fla), con vigencia durante los ejercicios 2012, 2013, 2014 y 2015, que ha prestado más de 62.000 millones de euros para atender tanto los vencimientos financieros de las comunidades autónomas (en adelante ccaa) adheridas (actualmente cinco), como para financiar el déficit anual autorizado, atendiendo directamente las facturas pendientes de pago. Todo ello, bajo el cumplimiento de estrictas condiciones 100

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financieras (por ejemplo, el sometimiento al principio de prudencia financiera en sus operaciones de endeudamiento) y fiscales, como contar con un plan de ajuste. La convivencia de varios fondos, con diferentes dotaciones económicas y estructuras y regímenes jurídicos diversos, llevó a aprobar el Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales, y otras de carácter económico, que reordenó los distintos fondos existentes hasta la fecha en dos fondos matrices sin personalidad jurídica, dependientes de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y con presupuesto diferenciado para ganar eficiencia en su gestión. Así, el Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas, dotado para 2015 con más de 38.000 millones de euros, se estructura en cuatro compartimentos con características y condiciones propias: Fondo de Liquidez Autonómico, Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los Proveedores, Fondo Social (de nueva creación, esencialmente para atender las obligaciones pendientes de pago derivadas de convenios suscritos por las ccaa con las entidades locales relativos a gasto social) y el de Facilidad Financiera (que dota de financiación a las ccaa que han cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda, y cuentan con un periodo medio de pago a proveedores adecuado. De momento cuenta con nueve ccaa adheridas). Por su parte, el Fondo de Financiación a Entidades Locales, dotado para 2015 con 1.000 millones de euros, se estructura en tres compartimentos con características y nueva revista · 154

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condiciones propias: Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los Proveedores de Entidades Locales, Fondo de Impulso Económico (de nueva creación para las entidades locales que cumplen con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y cuentan con un periodo medio de pago a proveedores adecuado) y el Fondo de Ordenación (para financiar a las entidades locales con una situación financiera negativa). Estas medidas coyunturales descritas han desplegado sus resultados durante los últimos tres años actuando como cuidados paliativos al enfermo. Estos cuidados han servido para aliviar los síntomas, pues han generado resultados positivos, de conformidad con los datos publicados por el minhap que muestran una reducción significativa de los plazos legales de pago a proveedores y del importe de la deuda comercial. Así, desde el ejercicio 2012 (año en el que comenzaron a aplicarse estas medidas), y tal como figura en el plan presupuestario 2015 del Reino de España, hasta julio de 2014, la deuda comercial ha descendido en un 71,7%. Terapia de curación y prevención: reformas estructurales Las medidas paliativas descritas, que ayudan a menguar la deuda comercial acumulada no curan ni previenen, pues no evitan la morosidad futura. Consciente de este extremo, la Administración General del Estado también ha impulsado un conjunto de reformas estructurales, que sientan las bases para un cambio cultural en el funcionamiento de las Administraciones que mejore el control del pago de facturas y reduzca la morosidad en el pago hasta llegar a su erradicación. 102

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Primera vacuna: la factura electrónica y el registro contable de facturas La primera vacuna administrada para evitar desarrollar de nuevo la enfermedad a futuro fue la aprobación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público, junto con sus desarrollos reglamentarios. Este nuevo marco normativo se centra en el binomio de la relación comercial proveedor-Administración. En el enfoque hacia el proveedor, la ley adopta una doble óptica. La primera es avanzar en una mejor protección jurídica de sus derechos. Es por ello que ciertos colectivos (básicamente los obligados por la normativa tributaria a la gestión electrónica de sus impuestos, que esencialmente son personas jurídicas) están obligados al uso de la factura electrónica en sus relaciones comerciales con todas las Administraciones desde el pasado quince de enero de 2015, disponiendo su uso voluntario para el resto de proveedores. Asimismo, es obligatoria la presentación de sus facturas ante un registro administrativo, facilitando la acreditación fehacientemente de la fecha de presentación a efectos del cómputo de plazos. La segunda, y no menos importante, es la óptica de agilizar la gestión del cobro de sus facturas, apostando por un uso generalizado y accesible de los medios electrónicos, habilitando el uso tanto del sello electrónico como de la firma electrónica avanzada, al tiempo que se prevé la creación en cada Administración de un punto general de entrada de facturas electrónicas para que los proveedores nueva revista · 154

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puedan presentarlas y tramitarlas de esta forma. Para mayor eficiencia, se contempla la posibilidad de adherirse a los puntos creados por otra Administración para que cada una no tenga que desarrollar el propio. De hecho, dieciséis de las diecisiete comunidades autónomas, junto a las dos ciudades con estatuto de autonomía y 7.500 entidades locales ya están adheridas y usando el punto general de entrada de facturas electrónicas (face) que el Estado ha puesto a su disposición, y se han tramitado en 2015 en torno a 2.500.000 facturas electrónicas. Estas adhesiones facilitan al proveedor la presentación electrónica de todas sus facturas a través de un único punto, lo que disminuye sus costes de gestión. El segundo elemento del aludido binomio sobre el que pivota esta ley son las Administraciones y la apuesta por un cambio de cultura administrativa en la gestión de sus facturas, que venga presidido por los principios de transparencia, eficiencia y supervisión. En efecto, todas las Administraciones deben tener un registro contable de facturas, gestionado por el órgano responsable de la contabilidad, que estará interrelacionado o integrado con el sistema de información contable, y que será el primero en recibir la factura presentada para su posterior remisión al órgano gestor. Como mecanismo de cierre, los órganos contables podrán efectuar requerimientos periódicos de actuación respecto de las facturas pendientes de reconocimiento de la obligación de pago y se refuerza a los órganos de control interno quienes podrán acceder a la información del registro contable de facturas y a la contabilidad, en cualquier momento, para elaborar, anual104

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mente, un informe de evaluación del cumplimiento de la normativa en materia de morosidad. Todo ello supone un cambio sustancial en la gestión administrativa de las facturas, al permitir coordinar la información y hacer un mejor seguimiento y supervisión, y, por tanto, controlar mejor la morosidad evitando a futuro nuevos brotes y contagios. Fármaco curativo Esta vacuna contra la morosidad futura que aumentaba las defensas para un mejor funcionamiento vertebral de la Administración, vino complementado con la administración de un fármaco curativo para la parte ya enferma del cuerpo: la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, que, por primera vez, amplía la definición del principio de sostenibilidad financiera para incluir la deuda comercial. Sin duda, el mejor remedio es contar con instrumentos que garanticen la atención en tiempo de los pagos a proveedores, ya que aplacando este síntoma se combate la enfermedad que supone el incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, pues las desviaciones en este sentido redundan en una mayor dilación en los plazos de pago, como se ha visto. Además, esta ley introduce el concepto de periodo medio de pago a proveedores (en adelante pmp) y fortalece la trasparencia al obligar a las Administraciones a publicarlo periódicamente (mensualmente para el Estado y las ccaa y trimestralmente a las entidades locales). Asimismo, ante la persistente superación en más de treinta días del plazo máximo de pago contenido en la normatinueva revista · 154

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va sobre morosidad se establece un sistema con distintas medidas progresivas tendentes a disuadir de desviaciones en el cumplimiento de los plazos de pago. El Estado, en última instancia, administra el antibiótico más fuerte: detraer los recursos necesarios del sistema de financiación para proceder al pago directo a los proveedores de las ccaa y corporaciones locales. Segunda vacuna: método ambicioso de cálculo del pmp En desarrollo de la citada ley orgánica, se aprobó el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En aplicación del mismo, desde septiembre de 2014, todas las Administraciones han comenzado a publicar sus periodos medios de pago a proveedores (pmp). Por primera vez se fija una metodología económica común para que todas las Administraciones calculen y publiquen su pmp de igual forma. Se ha apostado por un indicador ambicioso que refleja tanto el tiempo que las Administraciones tardan en hacer sus pagos como su pendiente de pago acumulado, lo que fomenta una evaluación rigurosa de los plazos sin dejar huecos, algo que hubiera ocurrido si se hubiera seguido un criterio estrictamente jurídico (que deja parte de las fases de tramitación fuera del cómputo) como muestra el siguiente gráfico: 106

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Gráfico 1: Criterio económico (seguido en el Real Decreto de pmp)

Gráfico 2: Criterio legal

Seguir un criterio puramente económico supone disponer de un indicador: — Más fiable, pues incluye en su cómputo todas las fases del proceso (no solo las dos últimas del cómputo legal), lo que desincentiva retrasos en la tramitación de la factura, abrevia los tiempos reales de pago al proveedor y alivia sus costes de financiación. — Automático y omnicomprensivo, ya que parte de la información obrante en el registro contable de facturas que incluye no solo contratos sino también facturas dimanantes de convenios o encomiendas de gestión. nueva revista · 154

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— Es un dato comparable y homogéneo, pues la información anotada en el registro contable es la misma para todas las Administraciones. Los datos publicados hasta la fecha por el minhap muestran una notable mejoría que habrá que vigilar para que no haya desviaciones: Periodo Medio de Pago a Proveedores Serie Mensual del Detalle para Sector Administraciones Públicas SUBSECTOR

2014 Sept.

2014 Oct.

2014 Nov.

2014 Dic.

2015 Ene.

2015 Feb.

2015 Mar.

2015 Abr.

Administración Central

17,00

14,70

10,68

4,29

9,55

16,58

17,87

11,36

Fondos de la Seguridad Social

0,77

0,21

6,82

7,32

2,77

2,69

5,80

2,41

Administración Regional

42,89

52,01

58,15

50,83

50,55

55,31

59,73

52,83

Administración Local

24,84

24,78

26,70

19,22

29,14

34,16

31,06

31,47

CONCLUSIONES:

Del análisis de los datos cabe concluir que los cuidados paliativos o medidas coyunturales implementadas desde 2012 para el apoyo a la financiación de las Administraciones territoriales han sido efectivas para aliviar los síntomas por haber contribuido a limpiar el stock de facturas impagadas y haber reducido sus periodos medios de pago a los proveedores que habían aumentado de forma muy significativa durante la crisis económica. 2015 y 2016 resultan cruciales para culminar el tratamiento del enfermo vigorizando la aplicación y cumplimiento efectivo de los planes de ajuste asociados a dichas 108

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medidas coyunturales y finalizar el despliegue de los efectos de las vacunas y fármacos curativos, las reformas estructurales, que han sentado las bases de un nuevo funcionamiento de las Administraciones para evitar que a futuro se pueda volver a desarrollar la patología. Los datos dirán si se consolida la curación con la senda positiva iniciada sin que haya recaídas y si estamos verdaderamente ante una vacuna eficaz que propicie un auténtico cambio de cultura administrativa, que aporte un fundamento sólido para poder sostener en el tiempo que sí, que la enfermedad se cura, que la morosidad tiene solución y se puede erradicar. 

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HACIA UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN DE LOS MEDIOS PÚBLICOS Pilar Platero Sanz

El Gobierno está llevando a cabo un proceso de reforma estructural de la Administración en respuesta a la demanda de la sociedad. La agilidad y la cercanía con el administrado, la eliminación de duplicidades, la prestación eficiente de los servicios o el fomento de la administración electrónica son algunas de las líneas esenciales de esa reforma, que se han incorporado a las medidas propuestas por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (cora).

Hoy nadie discute que el Gobierno afrontó la actual legislatura en una coyuntura excepcionalmente difícil en los planos financiero, económico y presupuestario, que generaba serias incertidumbres de futuro. Con carácter urgente tuvieron que adoptarse medidas de choque, a veces impopulares, para hacer frente a esa situación, que generaron la confianza de ciudadanos, instituciones y mercados en que se haría todo lo necesario para salir de la crisis. 110

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hacia un nuevo modelo de gestión de los medios públicos

Pero la que creo ha sido la gran virtud del Gobierno es, sobre todo, haber sido capaz de acompañar las medidas de impacto a corto plazo con una política de transformación profunda en las principales áreas que inciden en la vida económica y social de los países, sentando las bases de un crecimiento económico sólido y sostenible y de una sociedad más moderna y enfocada al futuro. Y si hay algún área que lo pone de manifiesto con total claridad es la de la reforma de la Administración. Desde el primer momento, se tomaron decisiones y medidas concretas que tuvieron un impacto inmediato en el funcionamiento de la Administración y contribuyeron a la consolidación fiscal. Pero, al mismo tiempo, se ha puesto en marcha un proceso que debe culminar con una reforma estructural de la Administración Pública. Sin duda, esta reforma de la Administración Pública era una clara demanda de la sociedad. Los ciudadanos y empresas quieren una Administración cercana, ágil y moderna, que facilite la realización de trámites evitando innecesarias pérdidas de tiempo y cargas indirectas. También quieren una Administración ejemplar y transparente, que cumpla sus compromisos y que dé cuenta sistemáticamente de su actuación y de sus datos más relevantes. Muy especialmente, se nos pide una Administración eficiente. No basta, aunque sea muy importante que los servicios públicos se presten de forma correcta sino que es esencial que esa prestación se realice de forma eficiente, minorando el coste sin que se produzca una disminución de la calidad. Lo que tradicionalmente se resume con la frase «hacer más y mejor con menos». nueva revista · 154

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Y en uno de los Estados más descentralizados del mundo como es el español, es imprescindible que esa descentralización no dé lugar a duplicidades en la realización de funciones o el ejercicio de competencias por las distintas administraciones. Desde el primer momento, se fue consciente que reformar la Administración atendiendo esas demandas de ciudadanos y empresas no iba a ser una labor fácil y que sería necesaria una intensa y rigurosa labor de estudio y planificación para proponer y ejecutar más medidas concretas y, sobre todo, para diseñar un nuevo marco jurídico con vocación de permanencia en el tiempo en el que se anclara de manera sólida un realmente nuevo modelo de gestión de la Administración. Y en este proceso ha desempeñado un papel fundamental la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (cora), con su informe de 222 medidas, que ha sido un elemento vertebrador de la actividad del Gobierno y de la Administración en estos dos últimos años. Me gustaría resaltar que, aunque para elaborar el Informe cora se consultó a los ciudadanos, a diversas organizaciones e instituciones y a expertos, su contenido sustantivo es obra de los funcionarios pertenecientes a los principales cuerpos de la Administración que formaron parte de las subcomisiones en las que se desarrollaron los trabajos. Por eso, puede decirse que es un informe hecho desde dentro, por personas conocedoras de la Administración que han propuesto medidas y actuaciones que, sin duda, son ambiciosas pero también viables, factibles y diseñadas con rigor. 112

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Por eso, cuando se habla de un nuevo modelo de la Administración o un nuevo modelo de gestión de lo público no se trata de un modelo teórico o academicista, sino de una compleja suma de medidas normativas, de buenas prácticas administrativas y de propuestas de colaboración que pivotan alrededor de un conjunto de objetivos y principios comunes. Es claro que la reforma ni ha empezado ni va a terminar con la cora, pero también es cierto que las medidas que se agrupan en la misma inciden en prácticamente todos los aspectos de la acción administrativa, con un notorio equilibrio, además, entre medidas a corto plazo y políticas de largo recorrido. En particular, me gustaría destacar que el informe de la cora incorpora un buen número de medidas que complementan, desarrollan y mejoran actuaciones ya iniciadas con anterioridad con una finalidad claramente estructural. Este es el caso de la lucha contra la morosidad de las Administraciones Públicas. A comienzos de la legislatura la situación de los proveedores de comunidades autónomas y entidades locales era prácticamente insostenible, con una acumulación de deudas pendientes que suponían un lastre para el funcionamiento de las empresas, cuando no una de las principales causas de su desaparición. En el convencimiento de que era imprescindible exigir a las Administraciones el mismo rigor en los pagos que se pide a los ciudadanos, una de las primeras medidas adoptadas fue la aprobación del Plan de Proveedores y el Fondo de Liquidez Autonómico, que han hecho llegar recursos a comunidades y ayuntamientos para poder cumplir sus compromisos con los proveedores. nueva revista · 154

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Pero tan importante o más que estas medidas coyunturales, es la decisión de poner en marcha mecanismos, consagrados ya en normas con rango de ley, que imposibiliten que puedan volver a producirse situaciones similares. Por una parte, el nuevo esquema de factura electrónica, con un riguroso sistema de registro contable que debe permitir acabar con el tópico de las «facturas en el cajón». Por otra, la Ley orgánica de control de la deuda comercial que introduce medidas de vigilancia y supervisión para garantizar el cumplimiento de los plazos máximos de pago a proveedores por parte de las Administraciones. Algo similar ocurre con la reforma de la llamada Administración institucional (organismos, fundaciones o empresas públicas). En un primer momento, se constató la necesidad de aprobar medidas inmediatas de ahorro, reestructuración y racionalización que se han traducido en la eliminación de numerosas entidades tanto en el Estado como en las comunidades autónomas o entidades locales, y en el establecimiento de límites y criterios homogéneos en el número de sus directivos o consejeros y en la cuantía de sus retribuciones. Pero, además, la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público ha tenido muy en cuenta las recomendaciones del informe de la cora, y ya de un modo permanente, simplifica la tipología de entidades públicas, establece rigurosos criterios para justificar la creación de nuevas entidades y obliga a un control y supervisión continua de su actividad, de su situación financiera y del cumplimiento de sus fines. Es decir, una vez más, se repite el esquema al que antes me refería: se ha roto la inercia de la proliferación de 114

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hacia un nuevo modelo de gestión de los medios públicos

entidades, se ha introducido un esquema de rigor y de austeridad en su funcionamiento, se ha analizado su situación de forma exhaustiva para fundamentar nuevas propuestas y el resultado del proceso se ha volcado en una ley que será el marco jurídico al que deberán ajustarse en el futuro. Pero si hay dos ámbitos que simbolizan el nuevo modelo de gestión esos son el impulso de la Administración electrónica y la búsqueda de un funcionamiento eficiente de la Administración. Con el primero se pretende «acabar con el papel» en las relaciones con los ciudadanos y empresas y también en las relaciones intra e interadministrativas. España ya es un ejemplo de Administración electrónica avanzada, como ha puesto de manifiesto el informe de la onu sobre el año 2014 que sitúa a España en el número 12 de los 193 países analizados en esta materia, pero hay que seguir profundizando en su impulso para conseguir una verdadera «transformación digital». Son muchas las medidas cora enfocadas en esta dirección y aquí también será crucial la aprobación de la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que incorpora ya el marco jurídico necesario para desarrollar este proceso. El impulso de la Administración electrónica es el paradigma de esa nueva Administración demandada por la sociedad, volcada en ayudar al ciudadano y, en particular, al mundo empresarial, en lugar de obstaculizar su desenvolvimiento con exigencias desproporcionadas o trámites innecesarios. Cada vez aparece con más claridad en las economías modernas la relación directa entre la eliminanueva revista · 154

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ción de trabas en el funcionamiento de las empresas y el crecimiento y desarrollo económico. Por su parte, la búsqueda de la eficiencia es un objetivo irrenunciable, ahora y para el futuro. Sirvan de ejemplo dos procesos en los que está especialmente involucrado el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas: la centralización de la contratación de servicios y suministros y la racionalización de la política inmobiliaria del Estado. Uno de los objetivos que persigue la centralización de la contratación pública es, desde luego, obtener ahorros dentro de la Administración como consecuencia de las economías de escala que se producen al agrupar varios contratos en uno solo. Pero también se pretende una racionalización de los procesos de contratación y una homogeneización de las características y la calidad de los servicios y suministros que se contratan, lo que asimismo redunda en una acción administrativa más positiva para los ciudadanos. Esta medida, de algún modo, ejemplifica el espíritu de la reforma. Pasar de una situación de contratos aislados y desagregados a una centralización contractual de los principales servicios y suministros adquiridos dentro de la Administración General del Estado supone un cambio profundo en la cultura y el funcionamiento de los ministerios y organismos y en su presupuestación. Pero ello no ha sido obstáculo para abordar este proceso aun siendo conscientes de su complejidad y de la necesidad de desarrollar una extensa labor de obtención de información, análisis de situación presupuestaria, estudio riguroso de los mercados, etc. A día de hoy, y en menos de dos años, se ha conseguido la práctica totalidad de los objetivos perseguidos, habiéndo116

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hacia un nuevo modelo de gestión de los medios públicos

se aprobado numerosos acuerdos-marco y contratos centralizados en materias tan relevantes como las telecomunicaciones, la electricidad, los combustibles, la seguridad o la limpieza. El órgano que gestiona este proceso, la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación, va a gestionar un volumen global de contratos por un importe de 3.800 millones de euros, con ahorros estimados del entorno de 500 millones de euros para la duración de los contratos como consecuencia de la centralización. Además, y ya al margen de la Administración General del Estado, hay que destacar que en el ámbito competencial de las comunidades autónomas se está desarrollando un mecanismo de compra centralizada de productos sanitarios que ya ha producido un ahorro estimado de 134 millones de euros, de tal modo que, si sumamos ambas cifras, estaríamos hablando ya de más de 600 millones de euros de ahorro. Por su parte, la política inmobiliaria del Estado que se ha desarrollado en esta legislatura, con medidas asumidas sustancialmente por la cora, es también un buen ejemplo de la diversidad y complementariedad de objetivos de la reforma. En primer lugar, se elaboró una base de datos del parque inmobiliario estatal que recogiera con suficiente precisión su composición y sus características y que pudiera utilizarse como una base fiable en esta materia. Al mismo tiempo, se puso en marcha un plan de optimización de la ocupación de espacios administrativos para aproximarla a la del sector privado mediante reubicaciones y agrupaciones de efectivos, así como un plan complementario de reducción del gasto en arrendamientos, con eliminación de los innecesarios y renegociación a la baja de los connueva revista · 154

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tratos subsistentes. También se impulsó un programa de enajenación de activos inmobiliarios del Estado, en el que se han incluido más de 15.000 inmuebles. Y son múltiples los beneficios obtenidos con esta política inmobiliaria. Por primera vez, se toman decisiones fundamentadas en un conocimiento preciso y riguroso de la situación, se han conseguido ahorros relevantes en los arrendamientos del Estado del entorno de 62 millones de euros, y se han puesto en el mercado más de 8.000 inmuebles con adjudicaciones por valor de aproximadamente 520 millones de euros. Es decir, se ha incrementado la eficiencia y racionalizado el patrimonio inmobiliario del Estado y, al mismo tiempo, se han obtenido ingresos adicionales que han coadyuvado al proceso de consolidación presupuestaria. En fin, no resulta fácil resumir todos los aspectos relacionados con la reforma emprendida, pero espero que los objetivos y ejemplos expuestos den idea de su ambición y amplitud. Además, creo sinceramente que el cambio cultural que está significando este nuevo modelo de gestión de lo público está siendo muy rápidamente aceptado tanto por las organizaciones y los servidores públicos como por la sociedad en su conjunto. Ya están sentadas las bases y recorrido mucho camino. Ahora toca perseverar y trabajar para consolidar, completar y mejorar lo ya conseguido. Las transformaciones que de verdad dejan huella en la sociedad no se producen de un día para otro ni se logran con proclamas o fórmulas mágicas sino con planificación, rigor y constancia. 

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LAS DUPLICIDADES ADMINISTRATIVAS ¿Tenemos demasiados niveles administrativos?

Ana María Ruiz Martínez

La opinión pública y la especializada han estado de acuerdo en culpar al modelo estatal autonómico de las duplicidades y la complejidad administrativa. Para la autora, el debate no debe centrarse en una discusión sobre los niveles administrativos sino sobre las soluciones a las diversas disfuncionalidades que se producen, como el solapamiento. Algunas de ellas están previstas en el proyecto de reforma de la Administración.

La cuestión de las duplicidades administrativas y el debate social y político en torno a este tema, es relativamente reciente en nuestro país. Este debate, además, se ha caracterizado por un importante impacto mediático, sin que, aparentemente, en su base se haya tenido en cuenta la abundante producción académica al respecto. Tampoco en el seno de los partidos políticos parece haber constituido un debate nuclear hasta el año 2010, en el nueva revista · 154

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ana maría ruiz martínez

que, a partir de los análisis de organizaciones, expertos o académicos, se empiezan a efectuar propuestas de mejora de diferentes aspectos del Estado Autonómico. Entre otros se pueden citar los informes del Consejo Económico y Social (2000 y 2010), del Círculo de Empresarios (2010), de Gómez Pomar, Garcés Sanagustín y Elorriaga (2010) para faes, de la Fundación Progreso y Democracia (2010), de Pérez Calvo (2010) para la Fundación Alternativas y de Tajadura et al., (2011) para la Fundación Ciudadanía y Valores Desde el punto de vista de la opinión pública la preocupación por este tema parece estar vinculada al inicio de la crisis económica de 2008, que ha centrado más la atención de los ciudadanos en la eficiencia y eficacia de la acción pública, especialmente en un contexto de necesaria austeridad de las administraciones. Los datos del cis muestran que en el periodo 1994-2007 la proporción de ciudadanos que prefiere «un Estado con comunidades autónomas como en la actualidad» es mayoritario y se incrementa durante el periodo, pasando de un 42,8% en 1994 a un 57,4% en 2007. A ellos se añade aproximadamente una quinta parte de los ciudadanos que de manera estable a lo largo del periodo quiere «un Estado en que las comunidades autónomas tengan mayor autonomía que en la actualidad». En cambio, los que desearían «un Estado con un único Gobierno central sin autonomías» disminuyen pasando de un 18,8% en 1994 a un 8,6% en 2007. Solo un 8% a lo largo del periodo opta por «un Estado en que reconociese a las comunidades autónomas la posibilidad de convertirse en Estados independientes». En resumen, un 80% de los ciudada120

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las duplicidades administrativas

nos, como media en todo el periodo, está de acuerdo con la forma actual del Estado. En el año 2011 se produce un claro cambio de tendencia, aun siendo mayoritaria la preferencia por el modelo actual con igual o mayor nivel competencial para las comunidades autónomas. La pérdida de apoyo a ambas opciones se traslada fundamentalmente a quienes prefieren un gobierno central sin autonomías (aumentan 15 puntos porcentuales desde 2007) y, en menor medida (2,4 puntos porcentuales) a quienes consideran que debería reconocerse a las comunidades autónomas la posibilidad de constituirse en estados independientes. Ambas cuestiones, el debate mediático y político sobre el tema y la evolución de la opinión pública, hacen que en el año 2011 se plantee por parte del entonces vicepresidente tercero del Gobierno, Manuel Chaves, un primer intento de abordaje de este asunto. En ese año se encarga por parte del Consejo de Ministros a aeval la elaboración de un estudio sobre el funcionamiento del Estado Autonómico que dio lugar al informe «La eficacia de la acción pública en el Estado Autonómico: diagnóstico y propuestas de mejora». Este informe fue utilizado por la Subcomisión de Duplicidades de cora en sus trabajos. La convocatoria anticipada de elecciones aparca la iniciativa hasta que en 2013 la retoma cora, integrándola en un análisis más amplio en torno a la reforma de las Administraciones Públicas. El núcleo del debate, por otro lado, es la presunción de la existencia de numerosas duplicidades, tanto funcionales como orgánicas, derivadas de un exceso de niveles nueva revista · 154

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administrativos en España. Una característica adicional es la magnificación que se hace de este problema y su atribución exclusivamente al modelo español. Sin embargo, cuando se analizan ambas cuestiones en perspectiva comparada se constata que compartimos con los estados de tipo compuesto estructuras de organización territorial del poder similares: en general, tres niveles de gobierno y administración, cuatro en el caso de Estados Unidos, que presenta una configuración territorial muy similar a la nuestra: federación, estados, condados y municipios. Por otra parte y aunque a priori parezca que un estado en el que conviven diferentes niveles de gobierno y administración debe ser más propenso a que se den disfunciones —término que se utilizará para hacer referencia a los conceptos de duplicidad, solapamiento e ineficiencia cuando se alude a ellos de manera genérica— a la hora de diseñar y ejecutar las políticas o de prestar los servicios públicos, la realidad nos muestra que este tipo de problemas no son patrimonio exclusivo de los estados compuestos, también los estados unitarios los sufren e incluso, con frecuencia, pueden encontrarse dentro de un mismo nivel de gobierno. Volviendo al ejemplo estadounidense, un ejercicio que periódicamente realiza la Government Accountability Office es el diagnóstico de duplicidades y solapamientos entre agencias federales y entre los programas y políticas impulsados por el nivel federal. La constatación de que las disfunciones existen, ha propiciado que los estados compuestos, también los unita122

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rios, realicen periódicamente un diagnóstico de los problemas que el propio funcionamiento cotidiano del sistema genera, buscando alternativas que favorezcan el trabajo conjunto de los distintos niveles de gobierno, la solución de los conflictos y los problemas de acción colectiva, o de elevados costes de transacción u otros, sin amenazar las ventajas de la descentralización. La existencia de disfunciones no es, por tanto, una seña de identidad del Estado Autonómico, es algo que se produce independientemente de la forma de organización territorial del poder que cada país se haya dado. Lo característico de nuestro caso es que hemos abordado este análisis por primera vez, cuando nuestro sistema ha alcanzado suficiente madurez para permitir efectuar un diagnóstico lo más preciso posible, que además pueda ser compartido por todos y que permita la búsqueda de soluciones consensuadas. Centrar el debate en cuántos niveles de administración tenemos y cuántos deberíamos tener sería erróneo desde mi punto de vista. La cuestión es si realmente la dinámica de funcionamiento de nuestro sistema nos permite ser eficaces a la hora de abordar y resolver los problemas de los ciudadanos. En definitiva, si somos capaces de diseñar e implantar políticas públicas eficaces. Antes de entrar a analizar el problema de las disfunciones en el Estado Autonómico, es preciso acotar el propio concepto de disfunción. Las disfunciones son prácticas o modos de funcionamiento del sistema que pueden afectar negativamente a la eficacia de las políticas públicas. Estas disfunciones derivan de las propias características del sisnueva revista · 154

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tema cuando, por ejemplo, en el marco del reparto competencial entre los diferentes niveles de gobierno, priman las competencias compartidas y concurrentes, como en el caso español. En este supuesto, la complejidad de los procesos de toma de decisiones o las limitaciones al alcance de estas pueden generar disfunciones. Una segunda precisión es que es incorrecto considerar las disfunciones como patologías en términos absolutos ya que en muchas ocasiones tienen efectos positivos desde el punto de vista de la eficacia de las políticas públicas. Por ejemplo, aunque el funcionamiento de los instrumentos de cooperación intergubernamental, que forzosamente ha de ser intensa en los estados compuestos, ciertamente tiene sus costes, también genera otros efectos positivos, además de los evidentes, ya que estos instrumentos aportan beneficios en términos de generación de redes de intercambio de conocimientos, experiencias y socialización. La disfunción más característica de los estados descentralizados es el solapamiento. Aunque también pueden producirse, y de hecho se producen, solapamientos entre sectores en un mismo nivel de gobierno o incluso en un mismo sector. El solapamiento se puede dar cuando más de un nivel de gobierno opera en un mismo ámbito material. No siempre ha de considerarse como una disfunción ya que en algunos casos puede ser incluso ventajoso en términos económicos o útil en relación con el fortalecimiento de los vínculos entre administraciones. Incluso en algunos ámbitos materiales se considera el mejor mecanismo para 124

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evitar la captura de los responsables por parte de intereses económicos o un seguro para la ciudadanía cuando se producen fallos por parte de otros niveles de gobierno o unidades administrativas. Pero el solapamiento sí puede estar en el origen de algunas disfunciones como la duplicidad. La duplicidad se produce cuando distintas administraciones públicas prestan servicios idénticos a públicos idénticos o cuando existen órganos iguales con cometidos idénticos que actúan sobre los mismos sujetos. Es muy importante no confundir la duplicidad con la concurrencia competencial, que implica que distintos niveles de la administración actúan sobre la misma materia pero con atribuciones funcionales diferentes o se dirigen a públicos distintos. El solapamiento también puede originar ineficiencia, cuando determinados órganos y unidades prestan el mismo servicio a públicos distintos de manera menos eficiente y con menor calidad que un solo proveedor. Junto a las dos citadas, duplicidad e ineficiencia, el solapamiento también puede originar sobreoferta de servicios, sobrerregulación o sobreinspección o incluso ausencia de la misma. Tanto los estudios que a nivel internacional se han efectuado como los realizados en nuestro país, y especialmente, la información recabada por la Subcomisión de Duplicidades de cora, han puesto de manifiesto que, en general, en todos los países analizados, las situaciones de duplicidad son atípicas mientras que la mayor parte de los problemas detectados se relacionan con las restantes disfunciones originadas por el solapamiento. nueva revista · 154

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ana maría ruiz martínez LAS DISFUNCIONES IDENTIFICADAS EN EL ESTADO AUTONÓMICO

El análisis de las disfunciones existentes en el Estado Autonómico se ha centrado exclusivamente en las existentes entre el nivel estatal y autonómico. No se contemplan, por lo tanto, las disfunciones existentes en el ámbito de las administraciones locales, acometidas mediante la reforma local de 2013. Al igual que compartimos con otros estados compuestos la forma de organizarnos territorialmente, también compartimos otros rasgos que determinan la eficacia de la acción pública. De hecho, el Estado Autonómico muestra una configuración institucional y unos rasgos de funcionamiento que combinan elementos tanto de los sistemas federales llamados duales como de los llamados integrados. En nuestro modelo predominan las competencias compartidas y concurrentes. Son importantes los ámbitos en los que corresponde al Estado la competencia legislativa, mientras que las comunidades autónomas son responsables de ejecutar una buena parte de esta legislación. Al mismo tiempo, los ámbitos sectoriales que corresponden en exclusiva a las comunidades autónomas son limitados, e incluso se ven afectados por la legislación horizontal dictada por el Estado como ordenación general de la economía o para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos. En otras áreas materiales, tanto las comunidades autó nomas como el poder central mantienen ámbitos separados de autonomía legislativa y una capacidad política y administrativa independiente de ejecución de sus propias políticas públicas, con escasa intervención de las comuni126

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dades autónomas como tales en la adopción de la legislación general del Estado. En cuanto al grado de centralización fiscal y autonomía de gastos e ingresos de las unidades subestatales, el modelo español presenta un creciente uso de fórmulas de ingresos compartidos y una tendencia al aumento de la corresponsabilidad fiscal, expresada en el incremento de los ingresos de carácter impositivo, aun manteniendo su gestión centralizada. En lo que concierne a la relación entre gobiernos, en el Estado Autonómico está menos formalizada y es menos decisoria que en el modelo integrado clásico, pero está más institucionalizada y articulada que en otros sistemas y con rasgos de bilateralidad también usados en algunos modelos duales. Estos elementos mixtos del Estado Autonómico le han permitido un buen rendimiento en general, e incluso han prevenido la aparición de algunas disfunciones conocidas en otros estados compuestos con modelos duales o integrados de federalismo, pero a la vez lo han hecho propenso a padecer otras de las potenciales disfunciones que se dan en estos sistemas. Elaborar un diagnóstico exhaustivo de las disfunciones existentes en el Estado Autonómico comunes a otros estados compuestos o derivadas de sus especificidades, requiere la realización de análisis de carácter sectorial. Incluso en este caso es altamente improbable que muchas de las disfunciones diagnosticadas fuesen generalizables. Sin embargo, sí son identificables un conjunto de disfunciones comunes, transversales a todos los sectores de nueva revista · 154

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política pública, que también son reconocibles en otros estados compuestos. Es importante insistir que estas disfunciones no se generan exclusivamente entre niveles de la administración, todas ellas también son identificables dentro de un mismo nivel de gobierno. El primer bloque de disfunciones se vincula a la cooperación intergubernamental e interadministrativa. Los estados compuestos se caracterizan porque en las relaciones que se establecen entre los distintos niveles de gobierno se yuxtaponen relaciones de competencia y relaciones de cooperación. La coexistencia de estas relaciones contrapuestas puede generar problemas cuando en estos estados el reparto competencial hace que primen las competencias concurrentes y compartidas. En este caso, es necesario reequilibrar la relación de fuerzas para incentivar la cooperación si se quieren alcanzar objetivos para el conjunto del estado. La cooperación es un elemento clave para el funcionamiento de los estados compuestos hasta el punto de que puede afirmarse que los déficits de cooperación están en el origen de todas las disfunciones derivadas de la forma de organización territorial del poder y también en las que se producen entre sectores de política pública dentro de un mismo nivel de gobierno. Las principales disfunciones existentes en esta materia en el Estado Autonómico son: — La falta de previsión constitucional sobre el principio de cooperación que genera dificultades para dar sustento jurídico a los acuerdos que se adoptan en el marco de los mecanismos de cooperación existentes y, que ade128

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más, puede dificultar la exigencia de responsabilidad en su cumplimiento. — La carencia de un mecanismo de dirección, ordenación e impulso del trabajo de las conferencias sectoriales, así como de vinculación con la conferencia de presidentes — La inexistencia de instrumentos de colaboración multilateral en algunos ámbitos materiales, lo que impide que el Estado y las comunidades autónomas puedan acometer de manera conjunta la elaboración, la aprobación y la ejecución de determinadas políticas públicas. — Las dificultades para identificar claramente las conferencias sectoriales que desarrollan una actividad efectiva junto al excesivo número de conferencias sectoriales o la falta de constitución de otras reguladas o previstas. — Un elemento adicional es la propia dinámica de funcionamiento de las conferencias sectoriales, ya que poseen un carácter básicamente consultivo, están más orientadas a la gestión que a la planificación estratégica en el sector y se basan en la voluntariedad en la cooperación, lo que supone una dificultad para adoptar decisiones conjuntas, al tener que alcanzarse por consenso o unanimidad. Y junto a lo anterior, la debilidad de los mecanismos de seguimiento de los acuerdos adoptados, aspecto que comparten con los mecanismos bilaterales de cooperación, y la existencia de modelos organizativos muy dispares, desde conferencias que funcionan exclusivamente sobre la base del plenario hasta conferencias que cuentan con órganos horizontales de apoyo y un número variable de comisiones sectoriales y grupos de trabajo permanentes y no permanentes. nueva revista · 154

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Para finalizar con las disfunciones existentes en el ámbito de la cooperación, otros problemas constatados son la inexistencia de mecanismos de colaboración en ámbitos de actuación pública en los que concurren simultáneamente diversos sectores de política pública y niveles de gobierno —lo que cada vez es más necesario dada la naturaleza intersectorial e interterritorial de muchas políticas públicas—, la debilidad de los instrumentos de colaboración horizontal y el escaso recurso a instrumentos informales de cooperación. El segundo bloque de disfunciones transversales se relaciona con la dificultad para adoptar decisiones de manera conjunta. En España la información disponible evidencia la escasa existencia, en general, de procesos de adopción de decisiones y de planificación y ejecución de las políticas públicas de manera compartida, a pesar de que el artículo 7 de la Ley 30/1992, en su redacción dada tras la reforma llevada a cabo en 1999, contiene una regulación específica de los planes y programas conjuntos, aunque se trata de una regulación meramente orientativa insertada en el título relativo a los principios generales. La carencia de procesos de adopción conjunta de decisiones puede dar lugar a medidas incoherentes entre distintos ámbitos territoriales sobre un mismo objeto, a la existencia de solapamientos, duplicidades o redundancias, así como a problemas derivados de la existencia de diferentes regulaciones para un mismo ámbito de actuación pública. Las principales disfunciones identificadas en este ámbito son: 130

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— Problemas de coherencia en la ejecución de las políticas como consecuencia del ejercicio competencial de los niveles de la administración implicados, derivada de la falta de participación de las administraciones territoriales en la elaboración de las normas y los planes o programas mediante los que se despliegan las políticas públicas, o bien porque dicha participación se produce de forma parcial. — Dificultades para el cumplimiento de objetivos derivadas de que en la planificación no se contempla la interacción con políticas públicas gestionadas por otros niveles de la administración o cuando concurren diversos sectores en el mismo ámbito material. — Dificultad, en ocasiones imposibilidad, en el cumplimiento de objetivos definidos en directivas comunitarias, que en el caso español y como consecuencia del reparto competencial, exigen un enfoque cooperativo en las distintas fases del despliegue, desde la fase de planificación a la gestión. Un ejemplo puede ser la transposición de las directivas comunitarias al derecho español que incluye el establecimiento de procedimientos para su efectivo cumplimiento. La ejecución de las acciones necesarias recae con mucha frecuencia en las administraciones autonómicas. Si existen déficits de coordinación en la fase de transposición de la norma y definición de las condiciones necesarias pueden producirse disfunciones regulatorias que dificulten su efectivo cumplimiento. — Y finalmente, ineficiencia en el uso de los recursos públicos por el riesgo de concurrencia de intervenciones que no siempre son complementarias lo que puede provocar sobrefinanciación, sobrerregulación o sobreoferta de nueva revista · 154

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servicios en unas ocasiones, así como déficits de dotaciones en otras. El tercer bloque de disfunciones se relaciona con el intercambio de información. La sistematización del intercambio de información sigue siendo una de las asignaturas pendientes en el Estado Autonómico, a pesar de que junto al auxilio constituye el nivel más básico de la colaboración y de que a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la Ley 30/1992 lo regula como deber. La principal causa que impide avances en el intercambio de información y, en su fase más avanzada, el establecimiento de sistemas de información compartidos —entendiendo por sistema de información el conjunto de recursos, procedimientos y herramientas orientados a la obtención, tratamiento y difusión de datos e información, con la finalidad de cubrir determinadas necesidades— es, como en los anteriores casos de disfunciones, la falta de cooperación entre los distintos niveles de gobierno y entre los distintos sectores que actúan sobre un mismo ámbito material. De hecho, una práctica relativamente habitual es que los diseños de los sistemas de información se efectúen a nivel central o, dentro del mismo nivel de gobierno, por el sector que adopta la iniciativa o percibe antes la necesidad de disponer de determinada información, sin participación de los demás actores concernidos. Un ejemplo claro de la falta de sistemas de información compartidos es la proliferación de observatorios sectoriales. Las principales disfunciones que origina la inexistencia de sistemas de información compartidos son: 134

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— Dificultades para efectuar un seguimiento de las intervenciones públicas y, en muchas ocasiones, su control efectivo por la carencia de datos, lo que, además, dificulta el rediseño de aquellas que no estén proporcionando los resultados esperados. — Limitación de la eficacia de determinadas actuaciones públicas orientadas a los ciudadanos y empresas, como, por ejemplo, las relacionadas con la reducción de cargas administrativas cuando en un mismo procedimiento interactúan varias administraciones públicas. — Dificultades para proporcionar información completa y de calidad a organismos internacionales, y dentro de estos, a los comunitarios. — Problemas en el acceso a la información para los ciudadanos y empresas, quienes ante la falta de bases de datos para el conjunto del Estado se ven forzados a consultar directamente las diversas fuentes que proporcionen información sobre la materia de que se trate. — Problemas de interoperabilidad entre las distintas bases de datos diseñadas e implementadas por las comunidades autónomas en su relación con las del Estado, o entre sectores afectados dentro del mismo nivel de gobierno, tanto en el intercambio de información, como en el volcado y actualización de los datos. Este hecho favorece la existencia de bases de datos infrautilizadas y dispersas repartidas en las diferentes administraciones. — Fragmentación de la información, bien porque la información sobre un mismo ámbito está dispersa en diferentes territorios o sectores o bien por la coexistencia de nueva revista · 154

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múltiples sistemas de información dependientes de diferentes unidades. — Y finalmente, proliferación de registros que podrían ser unificados cuando afectan al mismo tipo de titulares aun cuando los efectos registrales sean para materias distintas. El cuarto bloque de disfunciones se relaciona con la gestión de las políticas, servicios y prestaciones. Este es uno de los ámbitos en los que mayor volumen de disfunciones se pueden identificar. En España, la existencia de cuatro niveles de administración —incluyendo la Unión Europea—, la configuración en estructuras departamentales y la cada vez más frecuente creación de unidades descentralizadas y desconcentradas, hacen que las respuestas a las demandas ciudadanas y de las empresas precisen con frecuencia de la intervención de varias unidades administrativas, intervención que debería abordarse con la necesaria visión de transversalidad, cooperación y colaboración. La carencia de procesos de gestión integrada de políticas y servicios puede generar diversos problemas: — Desde el punto de vista de la regulación, en ocasiones puede percibirse en la Administración General del Estado o en las Administraciones Autonómicas regulaciones paralelas, que pueden solaparse o duplicarse y que, en realidad, son consecuencia de la existencia de programas o políticas públicas que tienen un fin común, pero utilizan diferentes medios o instrumentos para alcanzarlo. — Pueden generarse disfunciones como consecuencia de iniciativas lideradas por la Unión Europea. Por 136

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ejemplo, pueden darse simultáneamente objetivos de mejora, simplificación y acceso a la regulación en la Unión Europea, como pueden ser los proyectos de creación de empresas a través de los programas «one-stop-shop» y la ventanilla única derivada de la Directiva de Servicios. Pero el desarrollo de ambos programas, el primero de carácter horizontal y el segundo de carácter sectorial, en ocasiones puede dar lugar a solapamientos o zonas de coincidencia competencial, que pueden ser heredados por las administraciones a nivel nacional al incorporar al derecho interno esta normativa. — Se pueden dar diferencias regulatorias y procedimentales cuando distintos niveles de la administración gestionan trámites enlazados sin suficiente coordinación, lo que puede dar lugar a situaciones de inseguridad jurídica para ciudadanos y empresas, una proliferación de actos administrativos que son percibidos como barreras y, finalmente, se potencia la percepción de que la actuación administrativa no está orientada a la simplificación de trámites y a la reducción de trabas administrativas. — También el uso heterogéneo por las comunidades autónomas de diferentes formas de organización de los servicios públicos (gestión directa, organismos autónomos, fundaciones, entes públicos, sociedades mercantiles), coherente con la autonomía organizativa de cada comunidad autónoma, pero que con frecuencia puede dificultar la comunicación interadministrativa. — Otro problema es la existencia de efectos frontera que puede manifestarse en tres sentidos: recursos (sanitarios, educativos, de servicios sociales, etc.) geográficanueva revista · 154

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mente más accesibles a los ciudadanos desde su lugar de residencia pero que están adscritos y dependen de una comunidad autónoma diferente y que requieren la existencia de un convenio previo entre las comunidades limítrofes para que los ciudadanos puedan acceder a esos recursos. Otro supuesto que se puede dar es que una comunidad autónoma oferte servicios o prestaciones en condiciones más ventajosas para los ciudadanos que los de su comunidad de residencia. Esto puede conllevar un desplazamiento de la residencia de los ciudadanos de una comunidad autónoma a otra limítrofe con el objeto de obtener esas ventajas adicionales. Entre otros problemas, ocasiona un incremento de la presión asistencial sobre dichos servicios financiados por la comunidad correspondiente, que se enfrentará a la necesidad de mayores dotaciones presupuestarias, de nivelar a la baja la calidad o intensidad del servicio prestado o de rebajar su cobertura. A veces, esto ha implicado el establecimiento de restricciones en el acceso a los servicios, incluyendo requisitos de elegibilidad como el empadronamiento o haber residido en ese territorio durante un periodo mínimo. Y finalmente puede ocurrir que existan ámbitos materiales respecto de los que ninguna administración se considera competente, lo que sucede porque la competencia se asigna a partir de sentencias del Tribunal Constitucional a una administración que no puede ejercerla o porque la falta de antecedentes en la materia hace que ninguna administración la encaje en su ámbito competencial. — Y finalmente, puede darse una sobreoferta de servicios ocasionada por la intervención de distintos niveles 138

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de gobierno sobre una misma materia, lo que lesiona la eficiencia y detrae recursos que podrían destinarse a otras políticas. Esta sobreoferta de servicios suele tener como correlato una atomización en su prestación al ajustar la actuación administrativa al ámbito territorial y competencial, lo que puede ocasionar pérdidas de eficacia o eficiencia debido al sobredimensionamiento de los recursos o infraestructuras o una limitación de las economías de escala. Hasta aquí se ha efectuado una síntesis de las principales disfunciones de carácter transversal existentes en el Estado Autonómico. Es importante seguir insistiendo en que todas ellas no son exclusivas del Estado Autonómico y que no pueden servir como argumento para el cuestionamiento de un modelo de organización territorial que ha acompañado a la consolidación de la democracia española y a la construcción, en su seno, de un Estado del bienestar homologable en eficacia, calidad y equidad al de los países más avanzados del mundo y comparativamente más eficiente, como ha sido demostrado en numerosas investigaciones. LAS SOLUCIONES

Al igual que en otros países, uno de los principales ejes de actuación en materia de disfunciones se centra en las relaciones de cooperación. Sin instrumentos sólidos de cooperación que se sustenten sobre el principio de lealtad institucional y sobre una voluntad real de trabajar conjuntamente para resolver los problemas de los ciudadanos, nueva revista · 154

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difícilmente podrán diseñarse políticas públicas coherentes y eficaces y eliminar las disfunciones que la dinámica de funcionamiento de los distintos niveles de gobierno y el propio marco competencial generan. El buen funcionamiento de los instrumentos de cooperación es fundamental si realmente se pretenden avances significativos en aspectos tales como la adopción de decisiones conjuntas o la implantación de sistemas de información o de modelos de gestión compartidos. Avanzar en la eliminación de las disfunciones producidas por un funcionamiento deficitario de las relaciones de cooperación, implica la mejora del funcionamiento de los instrumentos de colaboración intergubernamental reforzando el tratamiento multilateral de las cuestiones y problemas que existen en cada sector, sin que esto signifique un menoscabo de las relaciones bilaterales, que complementan la visión multilateral de los problemas y que son imprescindibles para la atención de situaciones especiales derivadas de unas condiciones competenciales, geográficas, económicas, sociales o culturales diferenciadas. La constitución de órganos de colaboración en ámbitos materiales en los que no existen, la mejora de la dinámica de funcionamiento de las conferencias sectoriales, el establecimiento de una estructura organizativa mínima para ellas, el seguimiento y evaluación de los acuerdos adoptados por los órganos de colaboración o el impulso de los instrumentos informales de colaboración, son algunas cuestiones a abordar para la mejora de las relaciones de cooperación. 140

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En este sentido la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público amplía las previsiones contenidas en la Ley 30/1992, al regular los diferentes órganos de cooperación. Así, y entre otras cuestiones, regula la conferencia de presidentes, establece la creación de una comisión sectorial como órgano permanente de apoyo y evaluación de la actividad de la conferencia sectorial o la constitución de comisiones territoriales de coordinación, integradas por administraciones con territorios limítrofes y cuya finalidad es la mejora de la coordinación en la prestación de servicios con el objetivo de prevenir duplicidades y mejorar su eficacia y calidad. Por su parte, la Subcomisión de Duplicidades de cora, recoge un conjunto de iniciativas en esta materia a abordar por los distintos ministerios. Entre otras, la mejora de las relaciones de cooperación en materia de cooperación al desarrollo, la creación de una conferencia sectorial en materia de tráfico y seguridad vial, el reforzamiento de los órganos de cooperación en el ámbito de los sistemas de información para el empleo, para la planificación turística, en materia de evaluación de tecnologías sanitarias o para el despliegue de infraestructuras de telecomunicaciones. Por lo que respecta a la adopción conjunta de decisiones, es necesario un mayor alineamiento de los objetivos e intervenciones de los distintos niveles de gobierno o de los distintos sectores dentro del mismo nivel de gobierno, con los objetivos estratégicos de las políticas. Este alineamiento también se debe producir en relación con los objetivos establecidos por las diferentes comunidades autónomas. nueva revista · 154

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La carencia de procesos de adopción conjunta de decisiones puede generar disfunciones adicionales al obstaculizar el avance hacia modelos de gestión más integrados, el establecimiento de sistemas de información compartidos y la generación de una mayor sinergia en la acción pública. La principal herramienta para resolver las disfunciones existentes en este ámbito es la planificación conjunta. La adopción de planes conjuntos implica que el diseño e implementación de las políticas públicas o la prestación de los servicios se conciban como el resultado de un proceso complejo, formado por diferentes actuaciones intermedias responsabilidad de distintos sectores y niveles de gobierno. En el caso de algunos servicios básicos vinculados a políticas que implican un gran esfuerzo de gasto público o en las que concurren los tres niveles de la administración haría posible la obtención de economías de escala, la mejora de los procesos de aprendizaje y la difusión de buenas prácticas y alianzas en términos de generación de demandas de bienes y servicios de todo tipo. Se trata, por lo tanto, de que en la formulación y puesta en marcha de las políticas intervengan los distintos sectores y niveles de gobierno concernidos, compartiendo objetivos y recursos y poniendo el ejercicio de sus competencias en común al servicio de la resolución de los problemas públicos, sin merma de la autonomía de cada una de las partes y del reparto competencial existente. El alter ego de la planificación conjunta es la evaluación conjunta. Esta evaluación ha de centrarse no solo en aquellas políticas decididas colectivamente a partir de procesos de planificación conjunta, también tiene que contemplar 142

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las políticas decididas de manera singular por cada nivel de gobierno pero que pueden impactar sobre el conjunto del Estado. Para ello es necesario definir una agenda de evaluación de políticas estratégicas para el país, acordada conjuntamente por todos los niveles de gobierno y administración que pueda dar lugar a propuestas de reforma concretas a partir de diagnósticos compartidos. Dichas reformas se abordarían posteriormente mediante ejercicios de planificación conjunta. La evaluación conjunta posibilita disponer de mejores diagnósticos y actúa como un elemento dinamizador de la planificación conjunta. La Subcomisión de Duplicidades de cora recoge diversas iniciativas en materia de planificación conjunta, precedidas de una medida genérica de potenciación de la planificación conjunta entre el Estado y las comunidades autónomas. Así se proponen medidas en esta materia en el ámbito de la administración de justicia, protección civil, carreteras, empleo, integración de los inmigrantes o violencia de género, entre otras. También se establecen, aunque en menor medida, iniciativas en materia de evaluación, por ejemplo, en protección civil, educación superior, empleo y medioambiente. En cuanto a las soluciones relativas a las disfunciones identificadas en el intercambio de información, en primer lugar es necesario superar la visión patrimonial de la información que habitualmente se tiene en las organizaciones públicas y evolucionar hacia otro concepto de la información como herramienta de trabajo que, compartida, mejora la eficacia y eficiencia de la acción pública. Esto exige una nueva visión de la información inter administrativa derivada del deber de colaboración que, nueva revista · 154

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según el Tribunal Constitucional, es inherente al sistema autonómico y a las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas. El método de trabajo de la Unión Europea ha desarrollado ampliamente programas de recogida, intercambio y distribución de información aportada por los Estados y que, por coherencia, debieran incorporarse al ámbito interno español. La principal herramienta de intervención es avanzar hacia el establecimiento de sistemas de información compartidos. La base del diseño en cada ámbito sectorial de un sistema de información de estas características es asumir la necesidad de compartir y facilitar a todos los niveles de gobierno o sectores afectados el acceso a la información que necesitan para la toma de decisiones y el ejercicio de sus competencias. Por ello, un aspecto fundamental es tener presente que un sistema de información es algo más que una simple agregación de datos de orígenes diversos y de carácter descriptivo. La finalidad de un sistema de información es proporcionar información útil para el seguimiento y evaluación de las políticas y servicios públicos y para fundamentar los procesos de adopción de decisiones sobre la base de información de calidad. La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público amplía las previsiones que en esta materia efectúa la Ley 30/92. Así, en el ámbito de la colaboración se extiende la obligación de facilitar información a otras administraciones a aquella que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia. Dentro de las técnicas de colaboración se contempla la creación y mantenimiento de sistemas integra144

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dos de información administrativa «que permitan disponer de datos actualizados, completos y permanentes referentes a los diferentes ámbitos de actividad administrativa en todo el territorio nacional». También se incluye, entre las funciones a asumir por las conferencias sectoriales, el establecimiento de sistemas de intercambio de información, especialmente de contenido estadístico. Las medidas contempladas por la Subcomisión de Duplicidades se orientan a la racionalización de observatorios sectoriales (en el ámbito de la inmigración, racismo y xenofobia, turismo, sociedad de la información, juventud o infancia), a la interconexión o integración de registros (centros educativos no universitarios, universitarios, bienes de interés cultural, entre otros), a la generación de bases de datos comunes (ayudas y financiación para la pyme, prestaciones sociales públicas, portal único de empleo, por ejemplo) y a la eliminación de duplicidades en estudios de opinión, tanto entre el Estado y las comunidades autónomas como en el seno de la Administración General del Estado. Finalmente y por lo que atañe a las disfunciones que se producen en la gestión de políticas y servicios públicos, la principal herramienta es el avance hacia una gestión más integrada en los ámbitos donde concurren competencias sectoriales y/o territoriales. Se trata, en definitiva, de extender la práctica de la cooperación también a la ejecución de las políticas. Una gestión integrada es, al mismo tiempo, una gestión más pegada al territorio, en la que los enfoques temático-sectoriales deben integrarse en enfoques holísticos del territorio a gestionar. En última instancia, esta práctica innueva revista · 154

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tegradora apuntaría a un gobierno cooperativo con todas las administraciones competentes. Algunas medidas que permitirían resolver muchas de las disfunciones que se dan en este ámbito son: — La regulación de los términos y condiciones de creación de estructuras permanentes de gestión conjunta, especialmente los consorcios administrativos. — El fomento de la participación de las diferentes Administraciones públicas en organismos administrativos ajenos o en órganos colegiados adscritos a otras administraciones en los que se debatan temas de interés compartido o que afecten a sus competencias. — La regulación de las encomiendas de gestión de manera más amplia y precisa. — La definición de procedimientos integrados y gestionados por un gestor único, papel que debería recaer en la administración de «final de tubería», es decir en quién cierra el procedimiento administrativo correspondiente, en el caso de actividades que requieran más de una autorización de órganos correspondientes a varias administraciones, o de procedimientos participados cuando en un procedimiento intervienen dos administraciones en el ejercicio de sus respectivas competencias. — La promoción del establecimiento de estándares técnicos y la acción conjunta en el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas con la finalidad de lograr la integración de actos parciales en el sistema general. Son muy numerosas las medidas que se proponen en esta materia por cora, medidas que van desde el uso 146

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compartido de recursos tecnológicos y otros instrumentos de gestión, pasando por la integración de estructuras o funciones en diversos ámbitos materiales, planes de inspección conjuntos o la racionalización en la prestación de diversos servicios. Para finalizar este breve repaso sobre las disfunciones existentes en el Estado Autonómico y las alternativas de solución, una primera cuestión es que todavía es pronto para evaluar la eficacia de las distintas medidas adoptadas para resolver las disfunciones diagnosticadas en materia de cooperación, adopción conjunta de decisiones, sistemas de información y gestión de políticas y servicios públicos. Es necesario que transcurra un mínimo de tiempo que permita su total implantación y muchas de ellas se encuentran en fases iniciales, sin un recorrido suficiente que permita la evaluación de sus resultados. Sin embargo, es preciso señalar que la evaluación de todas ellas, es necesaria, entre otras razones, para abordar rediseños o generar nuevas alternativas que permitan resolver los problemas detectados. Una segunda cuestión es que el ejercicio que se ha realizado a través de cora, que ha supuesto un importante esfuerzo de diagnóstico y tratamiento, aunque implique medidas de carácter sectorial, tiene un carácter marcadamente transversal, como lo son los grupos de disfunciones sobre las que actúan las medidas. Por eso, en el futuro, será necesario complementar este trabajo con diagnósticos sectoriales. Sin ellos no sería posible la elaboración de un mapa completo de las disfunciones existentes en el Estado Autonómico y solo sobre la base de un diagnóstico completo de los problemas existentes en cada sector de nueva revista · 154

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política pública será posible la búsqueda consensuada de soluciones. Y la tercera cuestión es que debemos acostumbrarnos a que este es un ejercicio que deberemos realizar periódicamente, como lo hacen otros estados de características similares a las nuestras. Además es muy importante desdramatizar: ni nuestro modelo es especialmente propenso a padecer disfunciones ni las que hemos podido diagnosticar son muy diferentes de las que padecen otros estados compuestos y unitarios. También compartimos con todos ellos las causas que las generan. De lo que se trata es de corregir tales disfunciones y mejorar la capacidad de todos los niveles del gobierno y del Estado en su conjunto para afrontar los nuevos retos a los que España y sus ciudadanos se enfrentan. Y para ello tan solo es necesario que todos compartamos la voluntad de resolver los problemas. 

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¿PUEDEN MEJORARSE LAS RELACIONES ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS? Juan Ignacio Romero Sánchez

La Constitución española establece un modelo abierto que no concreta los mecanismos de coordinación del Estado autonómico y los instrumentos que hasta ahora han garantizado la distribución de competencias ha perdido gran parte de su eficacia. Juan Ignacio Romero analiza las novedades que en este aspecto se presenta en la propuesta de reforma de la Administración, como la regulación de las comisiones sectoriales o el acceso a los sistemas informáticos.

INTRODUCCIÓN

La Constitución de 1978 realizó un cambio drástico del sistema político en España. Desde el punto de vista de la organización política y territorial se optó por una opción original, en el panorama del derecho comparado, como es el Estado de las autonomías. Lo que ha dado en denominarse por nuestra jurisprudencia constitucional y nuestra doctrina el «estado nueva revista · 154

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compuesto» refleja la pluralidad de normas producidas tanto por el estado central como por los parlamentos y las administraciones autonómicas y las necesarias relaciones que se establecen entre ellos. La Constitución española, que contiene todos los elementos esenciales de un estado descentralizado, no define de manera precisa los términos de la organización territorial del Estado que ella misma posibilita, puesto que se trata de un modelo abierto. Ni describe los elementos de coordinación y cooperación que se han ido desarrollando desde su aprobación y que han ido surgiendo y perfeccionándose durante la vigencia del Estado autonómico, contribuyendo a cerrar el sistema de relación entre las administraciones públicas que coexisten en el Estado. Con un diseño constitucional de distribución de competencias ciertamente complejo de articular en la práctica, los instrumentos cooperativos y de participación han resultado esenciales para el correcto funcionamiento de un Estado compuesto, como es el Estado español, pues el reparto competencial alumbrado por la Constitución no resulta suficiente para garantizar un ejercicio eficaz de las respectivas competencias que han ido asumiendo las Administraciones territoriales desde su aprobación. En efecto, la distribución territorial del poder en el Estado autonómico basada en el principio de competencia, determina que el ejercicio de aquellas se realice por la instancia territorial que la tiene atribuida. Pero esta realidad constitucional necesita, atendiendo a las competencias que el bloque de constitucionalidad atribuye a cada instancia territorial, de una articulación más allá de los 150

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límites estrictos derivados del alcance de los títulos competenciales. Se trata, en suma, de articular los principios de colaboración, cooperación y coordinación orientando el funcionamiento del Estado autonómico a la obtención de resultados partiendo de la distribución competencial, unido al desarrollo de una cultura de la colaboración a partir de la lealtad constitucional. En este contexto, el papel del Tribunal Constitucional a lo largo de más de tres décadas ha sido decisivo para contribuir a articular el adecuado funcionamiento del Estado de las autonomías y para el buen desarrollo e interpretación de nuestro derecho constitucional. Sentado este planteamiento general, la dinámica del Estado autonómico sin embargo ha experimentado importantes acontecimientos en la época reciente que han obligado, en lo que a las relaciones entre las Administraciones Públicas se refiere, a realizar una profunda reflexión y a la necesidad de abordar un planteamiento de reforma, que permita actualizar estas técnicas de relación de forma que permita atender a las nuevas circunstancias. En efecto, numerosas han sido las causas que han obligado a abordar este cometido, comenzando por la crisis económica —y por consecuencia, social e institucional— que ha vivido nuestro país desde el año 2008. Situación de recesión que ha impuesto la necesidad de introducir en la esfera de actuación de las Administraciones Públicas nuevos elementos que vengan a condicionar las tradicionales formas y técnicas de relación interadministrativa que hasta el momento se venían utilizando. nueva revista · 154

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Un hito fundamental en este sentido fue, por acuerdo de los dos partidos políticos mayoritarios, la elevación a rango constitucional de los postulados de la estabilidad presupuestaria y de la consolidación fiscal, que se materializaría en la reforma del artículo 135 de la Constitución. Y que posteriormente se concretaría en una multitud de medidas normativas y administrativas, cuyo principal exponente fue la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Así, la exigencia de aplicar una política económica basada en la consolidación fiscal —concretada en la eliminación del déficit público estructural y la reducción de la deuda pública—, acompañada de las reformas estructurales necesarias, ha sido un elemento fundamental que ha presidido la actuación de los tres niveles de la Administración Pública, y que necesariamente han variado sustancialmente la forma de relacionarse entre ellas. Pero, además, otros elementos —también derivados en mayor o menor medida de esa recesión— han aparecido en el ámbito de relación interadministrativa, introduciendo nuevos factores que necesariamente han de tenerse ya en cuenta. Entre ellos ha de mencionarse necesariamente una extraordinaria producción normativa del Estado y de las comunidades autónomas con el fin de tratar de corregir los efectos nocivos de esa crisis, sobre todo en el ámbito de los derechos sociales, pero que en muchas ocasiones no se ha llevado a cabo con la adecuada coordinación que debe existir en el ámbito de actuación de cada Administración. También es de destacar la proliferación de numerosos gobiernos de coalición y la concurrencia de 152

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nuevos partidos emergentes desde las últimas elecciones locales y autonómicas; que si bien supone la introducción de nuevos actores y planteamientos en un panorama más bien político, necesariamente incidirá en la forma en que a partir de ahora habrán de relacionarse las Administraciones Públicas. O finalmente, la introducción de nuevos conceptos como la transparencia y la participación ciudadana en la práctica administrativa española, que también necesariamente condicionarán estas relaciones interadministrativas. En definitiva, asistimos en los últimos tiempos a la aparición de nuevos elementos que inciden esencialmente en la realidad interadministrativa y que, en consecuencia, van a influir decisivamente en la forma de relacionarse las distintas Administraciones Públicas. LA SITUACIÓN RELACIONAL DE LAS A D M I N I S T R A C I O N E S P Ú B L I CA S . D E L O S PA C T O S DE 1992 A LAS PROPUESTAS DEL INFORME CORA

El 28 de febrero de 1992 el Gobierno de la Nación, el Partido Socialista Obrero Español y el Partido Popular suscribían en el Palacio de la Moncloa los Acuerdos Autonómicos. Y se iniciaba así un proceso dirigido a configurar de modo estable la arquitectura autonómica de España para las próximas décadas. La articulación y perfeccionamiento del Estado Autonómico recogida en dichos acuerdos se sustentaba en dos pilares fundamentales. Por una parte, en síntesis, equiparar el techo competencial de las cc.aa. del artículo 143 de la ce y con las del nueva revista · 154

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151. Este objetivo se consiguió plenamente y se incorporó a nuestro derecho positivo. Por otra parte, el desarrollo del principio de colaboración, planteando y comprometiendo soluciones análogas a las que hoy se proponen y entonces no se cumplieron, quizá por no incorporar estos acuerdos a la ley. Este segundo aspecto del desarrollo del principio de colaboración constaba de dos partes: una general con compromisos transversales de desarrollo del principio de colaboración, que hoy sigue siendo de gran interés, a través esencialmente de las conferencias sectoriales. Y otra parte especial, con compromisos y fijación de prioridades para cada conferencia sectorial, hoy superada en cuanto a los objetivos identificados, pero no en cuanto a la idea de una planificación sectorial aprobada caso a caso. Y como consecuencia de todo ello, se establecieron determinadas previsiones y procedimientos dirigidos a: — Introducir mecanismos de cooperación que posibiliten una toma de decisiones por las partes, cuyo alcance sería el que se derive del ejercicio de la correspondiente competencia. — Propiciar la participación de las comunidades autónomas en la articulación de políticas generales, introduciendo técnicas de planificación y programación conjunta en todos aquellos sectores en los que converjan competencias del Estado y de las comunidades autónomas. — Impulsar el examen de proyectos estatales que afecten a las comunidades autónomas o de aquellos que siendo de las comunidades autónomas excedan de su propio o exclusivo interés, permitiendo el contraste, la información 154

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y el intercambio de puntos de vista sobre iniciativas y políticas particulares. — Concretar mecanismos para diseñar y proyectar acciones comunes incluyendo, en aquellos supuestos que así lo precisen, el régimen de financiación de las mismas y criterios para evaluar el cumplimiento de los compromisos. Y en otro orden, se estableció igualmente que el desarrollo de la cooperación a través de las relaciones multilaterales se complementará con la existencia de relaciones bilaterales de cooperación, dándole pleno sentido al principio de cooperación en la medida que, mediante el desarrollo de los instrumentos multilaterales, no se pueda dar respuesta a los asuntos específicos de cada comunidad autónoma. Pues bien, en términos análogos a dichos acuerdos se expresó el informe final de la Comisión de Reforma de las Administraciones Públicas (cora), poniendo de manifiesto que en los últimos veinte años las conclusiones a las que llegaron aquellos no han sido objeto de desarrollo en derecho positivo, de manera que en la actualidad difícilmente se distingue entre los supuestos en que se actúan competencias de coordinación o de cooperación y no se distingue entre ámbitos materiales competenciales. En efecto, la cora, por su parte, recoge en buena medida el diagnóstico de situación que la aeval puso de manifiesto en su informe sobre «La eficacia de la acción pública en el Estado Autonómico: diagnóstico y propuestas de mejora», de 4 de marzo de 2011, identificando algunas nueva revista · 154

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ineficiencias propias del Estado Autonómico. Entre las que afectan directa o indirectamente al sistema de relación interadministrativa pueden señalarse las siguientes: — En el ámbito de la adopción de decisiones y del diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas, se destaca la carencia de procesos de planificación compartidos o integrados. — En el ámbito de la cooperación, las ineficiencias que se producen no radican en la inexistencia o insuficiencia de los instrumentos de cooperación existentes (ya que existen múltiples órganos de cooperación a nivel político), sino en el uso y funcionamiento de los mismos (ausencia de procedimientos participativos, comunes o de cooperación más administrativa que política). — En relación con la actuación administrativa orientada a ciudadanos y empresas, se observan problemas derivados de la falta o insuficiente desarrollo de sistemas de información compartidos para la gestión de políticas públicas o dificultades en la interoperabilidad de las distintas aplicaciones diseñadas por las cc.aa. Pues bien, para dar respuesta a tales desafíos, la cora determinó como mecanismos de evitación de solapamientos los siguientes: a) Toma de decisiones conjunta: planificación. Resulta esencial la toma conjunta de decisiones entre el Estado y las comunidades autónomas. b) Potenciación de los órganos de cooperación. c) Mayor transparencia en la financiación de las políticas públicas. 156

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d) Establecimiento o mejora de los sistemas de información compartidos. PROPUESTAS DE MEJORA EN LAS RELACIONES I N T E R A D M I N I S T R A T I VA S . E L P R O Y E C T O DE LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Tomando como referencia el marco expuesto y atendiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional que disciplina los principios propios de las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas (coordinación como poder, colaboración como deber y cooperación como querer), se planteó la conveniencia de actualizar y adaptar a la realidad vigente la dinámica de esas relaciones interadministrativas. Para abordar tal cometido, las propuestas que se elaboraron pueden sintetizarse del siguiente modo: — El desarrollo del principio de cooperación exigiría, a diferencia de lo que se había hecho hasta ahora, regular jurídicamente las relaciones interadministrativas a fin de posibilitar el desarrollo efectivo de la cultura de la cooperación. — Este desarrollo jurídico precisaría en primer lugar de un marco conceptual y terminológico claro. — Sería necesario regular más prolijamente las conferencias sectoriales. En efecto, tanto la cora como los pactos de 1992 plantearon claramente que en las conferencias sectoriales de materias competenciales compartidas habrían de negociarse y alcanzarse grandes acuerdos sectoriales por los resultados pretendidos, que luego las nueva revista · 154

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partes implementarán de acuerdo con sus competencias. Este objetivo y esta forma de funcionamiento deberían aclararse en la ley, y facilitarse un marco institucional adecuado para el acuerdo. — Convendría también actualizar, aunque en menor medida, el marco de la cooperación bilateral, y regular la cooperación claramente en sus distintos niveles y técnicas orgánicas y funcionales. — Esta regulación de los mecanismos de cooperación territorial orgánica y de su necesaria planificación precisa, y esto es lo más novedoso de la propuesta, incentivos claros al establecimiento de planes y programas conjuntos y de marcos de cooperación reforzada. Pues bien, tales propuestas se han incorporado, en mayor o menor medida, en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. En particular, dicha Ley dedica el Capítulo VI del Título Preliminar (artículos 47 a 53) a la regulación de los convenios de colaboración, y todo el Título III (artículos 140 a 158) a las relaciones interadministrativas, definiendo sus principios generales, estableciendo los respectivos ámbitos y técnicas de colaboración y cooperación, para referirse finalmente a las relaciones electrónicas entre las Administraciones. Y por tanto, como principales novedades podemos señalar las siguientes: 1. Convenios. Se regulan los convenios en la línea prevista en el Dictamen 878 del Tribunal de Cuentas, de 30 de noviembre, 158

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de 2010, que recomendaba la sistematización de su marco legal y su tipología y el establecimiento de los requisitos para su validez, así como la obligación de remisión al Tribunal de Cuentas. Así, se desarrolla especialmente un régimen jurídico completo, orientado a una gestión más eficiente de los recursos, se acota su contenido mínimo, validez, duración, se regula su extinción y sus efectos y su control por el Tribunal de Cuentas. 2. Conferencia de presidentes. Se regula más exhaustivamente la conferencia de presidentes, las conferencias sectoriales y las comisiones bilaterales de cooperación, cuya continuidad futura exige una mayor formalización. 3. Conferencias sectoriales. La regulación del funcionamiento de las conferencias sectoriales se refiere a la convocatoria, al quórum y a la fijación del orden del día. La regulación prevista tiene un contenido de mínimos al considerarse que el texto legal no debe agotar las posibilidades de regulación de desarrollo y así respetar la capacidad autoorganizativa de cada conferencia sectorial. Se aclara que las conferencias sectoriales podrán adoptar recomendaciones, que implican el compromiso de quienes hayan votado a favor a orientar sus actuaciones en esa materia en el sentido acordado, con la obligación de motivar su no seguimiento; y acuerdos, que podrán adoptar la forma de planes conjuntos, que serán de obligado cumnueva revista · 154

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plimiento para todos los miembros no discrepantes, y que serán exigibles ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Cuando la Administración General del Estado ejerza funciones de coordinación, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el acuerdo será obligatorio para todas las Administraciones de la conferencia sectorial. Se prevé el posible funcionamiento electrónico de estos órganos. Dentro de las funciones de las conferencias sectoriales destaca como novedad la de ser informadas sobre anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las comunidades autónomas, cuando afecten de manera directa al ámbito competencial de las otras Administraciones Públicas o cuando así esté previsto en la normativa sectorial aplicable. Con ello se pretende potenciar la planificación conjunta y evitar la aparición de duplicidades. La regulación de las comisiones sectoriales y grupos de trabajo, supone otro paso relevante en la institucionalización de los órganos de cooperación. Con esta finalidad se diferencian entre comisiones y grupos de trabajo, de diferente composición, especialización y continuidad. 4. Comisiones bilaterales de cooperación. Mediante la nueva regulación se adapta la normativa general a las previsiones que sobre estos órganos se contienen en los nuevos Estatutos de Autonomía reformados desde 2006. Como una previsión de posible uso en casos específicos se prevé la existencia de órganos especiales de coo160

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peración formados por representantes de distintos niveles administrativos, denominados Comisiones Territoriales de Cooperación. La finalidad de este precepto es prever una respuesta para aquellos casos en los que se considere necesario crear estos instrumentos, en los que participen representantes de distintas Administraciones para atender situaciones puntuales y localizadas en espacios determinados. Se trata de una previsión genérica de una forma de cooperación de cercanía. 5. Técnicas de colaboración. Dentro del deber de colaboración se acotan los supuestos en los que la asistencia y cooperación puede negarse por parte de la Administración requerida, y se concretan las técnicas de colaboración: la creación y mantenimiento de sistemas integrados de información; el deber de asistencia y auxilio para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias y cualquier otra prevista en la ley. No obstante, el deber de colaboración al que están sometidas las Administraciones Públicas se ejercerá con sometimiento a lo establecido en la normativa específica aplicable. Se da también respuesta legal a las interrelaciones competenciales que se han venido desarrollando durante los últimos años, propiciando la creación voluntaria de servicios integrados o complementarios, en los que cada Administración tenga en cuenta las competencias de otras Administraciones públicas y conozca sus proyectos de actuación para mejorar la eficacia de todo el sistema administrativo. nueva revista · 154

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6. Relaciones electrónicas. El Capítulo IV de ese Título III, de relaciones electrónicas entre Administraciones, sistematiza gran parte de las reglas hasta ahora previstas en la Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre transmisión de datos entre Administraciones Públicas, que se refieren al Esquema Nacional de Interoperabilidad y de Seguridad, la reutilización de sistemas y de aplicaciones propiedad de la Administración y transferencia de tecnología entre Administraciones. Se regulan todas las cuestiones relacionadas con la vinculación de los sistemas informáticos y bases de datos de las Administraciones Públicas, que deben ser recíprocamente accesibles y posibilitar la transmisión automática de las informaciones y datos que contienen, con la reutilización y reaprovechamiento por las restantes de los desarrollos y soluciones técnicas implementadas por una determinada Administración y con los requisitos y medidas de interoperabilidad y ciber seguridad que han de cumplir todas ellas. Parte de estas cuestiones está actualmente regulada en diversas normas, entre otras la citada Ley 11/2007, de 22 de junio, y resulta aconsejable completarlas, mejorarlas e incorporarlas a esta ley omnicomprensiva de todos los aspectos organizativos básicos de las Administraciones Públicas. 7. Registro electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación. Se crea un Registro electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación, con efecto constitutivo, de 162

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forma que pueda ser de general conocimiento, de forma fiable, la información relativa a los órganos de cooperación y coordinación en los que participa la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, y qué convenios hay en vigor en cada momento. 

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UNA ADMINISTRACIÓN SIN PAPEL David Mellado Ramírez

La importancia que están adquiriendo las nuevas tecnologías, tanto en el ámbito empresarial como en la vida cotidiana de los individuos, reclama que la Administración se adapte a este nuevo entorno digital. A juicio de David Mellado, que analiza los retos de esta improrrogable adaptación, una Administración «digitalizada» no solo facilitará la gestión del ciudadano ante el sector público, sino que tendrá un importante impacto en la producción y el crecimiento económico.

¿CAMBIAMOS DE CASA?

La televisión canadiense emite un programa, con formato reality, en el que un agente de la propiedad inmobiliaria compite con una decoradora de interiores en convencer a una familia. La oferta del agente consiste en cambiar de casa de modo que con el producto de la venta de su actual casa y un presupuesto cerrado puedan comprar una nueva casa que se ajuste mejor a las necesidades de la familia. Por otra parte, la decoradora lleva a cabo una reforma del hogar con el mismo presupuesto. Al final del episodio y viendo las reformas deben decidir, bien cambiar de casa, bien permanecer en la misma. 164

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una administración sin papel

Por abrumadora mayoría, las familias optan por quedarse en su casa. Los últimos años se han caracterizado por innumerables ofertas de cambiar nuestra casa España por otra distinta. La organización territorial incluida la independencia de una parte del Estado, la supresión de las diputaciones, el Senado, la Monarquía... son muchas de las instituciones debatidas una y otra vez. Afortunadamente, el debate no ha impedido que el Gobierno haya asumido el desafío de dotarnos de un mejor hogar, llevando a cabo reformas que si bien no ocupan grandes titulares, ni levantan pasiones, sí nos dotan de una mejor vivienda. En eso debiera consistir la labor de un Gobierno, en un esfuerzo mantenido de mejorar la Administración. Entre las muchas reformas destacan dos leyes, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Dos leyes que la mayoría de los ciudadanos ignoran pese a que rigen sus relaciones con la Administración Pública. Son normas para «iniciados» pero de su diseño depende buena parte de la percepción social de la Administración Pública. En ambas leyes aparece como un objetivo destacado la Administración electrónica. DE UNA SOCIEDAD DIGITAL A UNA ADMINISTRACIÓN DIGITAL

¿Podría no ser la Administración digital? No. La Constitución atribuye a la Administración Pública el servicio a los intereses generales de acuerdo, entre otros, con el princinueva revista · 154

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pio de eficacia. Difícilmente se puede servir eficazmente a una sociedad digital sin una Administración Pública digital. Es una evidencia que la sociedad española se ha «enganchado» a las nuevas tecnologías. Tanto los particulares como las empresas están altamente digitalizados. El ine muestra en su estadística de 2014 que el 74,4% de los hogares dispone de conexión a Internet (Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares, tic-h 2014). En cuanto al tipo de conexión a Internet, el 73% de los hogares (casi 11,7 millones) utiliza banda ancha (adsl, red de cable...), lo que supone un incremento de casi 800.000 hogares respecto al año anterior y por vez primera, el principal tipo de conexión a Internet por banda ancha es la conexión móvil a través de un dispositivo de mano. Un presente que sin duda se superará por las próximas generaciones. Así, el uso de ordenador entre los menores de 14 años alcanza actualmente el 93,8% y el 92,0% utiliza Internet. Por otra parte, las empresas operan en red usando la tecnología como herramienta imprescindible. En el primer trimestre de 2014, el 98,3% de las empresas españolas de diez o más empleados dispone de conexión a Internet. Y el 91,1% interactuó a través de Internet con las Administraciones Públicas durante 2013. El volumen de negocio generado por las ventas de comercio electrónico alcanzó el 15,1% del total de ventas durante 2013, un 6,7% superior al del 2012. Un buen ejemplo del avance tecnológico ha tenido lugar en virtud de la Ley de Factura Electrónica, que obliga 166

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a las personas jurídicas a facturar electrónicamente a las Administraciones Públicas. En la primera mitad del primer año de vigencia de esta ley se han presentado casi dos millones de facturas, lo que supone un notable ahorro de costes de gestión, eficiencias y, sobre todo, mayor rigor en la actuación de las Administraciones Públicas. Siguiendo con nuestra casa España, necesitamos un hogar que pueda integrar los avances tecnológicos venideros, sin que las leyes supongan una barrera al avance. Necesitamos una casa digital. NO ES CUESTIÓN DE MODAS O TENDENCIAS. LA ERA DIGITAL VIENE A QUEDARSE Y E S U N FA C T O R D E C R E C I M I E N T O

Tradicionalmente, el crecimiento económico se ha fundamentado en el capital y en el trabajo, pero desde finales del siglo pasado aparecen estudios económicos que introducen un nuevo factor: la tecnología. Tanto la ocde como la Harvard Kennedy School of Government cuantifican el impacto de la tecnología en el pib, señalando que la tecnología digital es, junto con el capital y el trabajo, la palanca del desarrollo de las economías avanzadas. Buena prueba de ello es que las sociedades más tecnológicas son, en términos económicos, las más avanzadas. Por ello la digitalización del procedimiento administrativo, además de conseguir un procedimiento rápido, ágil y flexible, tiene un innegable impacto positivo en la economía de España, considerando no solo la Administración Pública como una unidad más de producción, sino también como motor de arrastre, al tirar del resto de sectores. nueva revista · 154

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En particular, la negrita es nuestra, «The study confirms that ict has a significant impact on economic growth. First, the accumulation in ict capital stock is a significant determinant of the variation in output growth across economies. Second, ict is superior to Non-ict in enhancing the efficiency of output growth: for given levels of growth in labor and capital inputs, a higher level of ict capital stock per capita allows a typical economy to achieve a higher output growth rate». La Administración digital no solo nos hará una vida más fácil, sino que será un elemento estructural que operará como palanca de crecimiento, generando un efecto multiplicador respecto del capital y los recursos humanos. P R I N C I PA L E S D E S A F Í O S

La superación de la separación En el informe cora se recogían entre sus objetivos la integración de las normas de procedimiento administrativo y de las reglas que gobiernan la relación de los ciudadanos con las Administraciones por medios electrónicos en una sola ley. Hasta ahora coexistían la Ley 30/1992, que regula el procedimiento administrativo, junto con la Ley 11/2007 dedicada a las especialidades del acceso electrónico a los servicios públicos. Esta dualidad ha generado dudas por el solo hecho de su existencia. El ciudadano debía cohonestar ambas normas; cuestiones como la validez de los documentos y validez de sus copias, medios de identificación, cómputo de plazos, formas de presentación de solicitudes, debían analizarse en una y otra norma. 168

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A la doble comprobación se añadía el distinto diseño de cada ley, la primera, la de procedimiento, troncal y más jurídica; la segunda, de acceso electrónico, complementaria y más técnica. La suma de las dos leyes no ha sido una tarea fácil. En primer lugar, parte de su texto debía integrarse en la Ley de régimen jurídico del sector público y parte en la de procedimiento. En segundo, lugar la integración exigía la revisión del lenguaje, de modo, que sin perder su carácter técnico, debía adaptarse a un lenguaje más jurídico; por último, la fusión no podía limitarse a un reparto o diseminación de artículos, era preciso avanzar en una visión global. «Ya puestos», nos ponemos a la «última». Elevar el suelo al techo Con la meta de avanzar en la integración de las leyes, pronto se acuñó un leitmotiv en los grupos de trabajo, que se resumió en una consigna: que las mejores prácticas de hoy sean el suelo de la reforma y que el techo no lo pongamos nosotros sino el desarrollo tecnológico. Con esta premisa, en el texto se generalizan prácticas de éxito como son los sistemas de identificación por claves concertadas, la extensión de la obligación de comunicarse electrónicamente con la Administración a las personas jurídicas, la existencia de puntos comunes de acceso, la generalización del principio de eficiencia, el registro electrónico de apoderamientos, pieza clave para las empresas, los avisos a dispositivos móviles, el uso del sello electrónico, el escaneo seguro de documentos, y su tramitación y archivo íntegramente electrónicos... nueva revista · 154

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Pero junto a las mejores prácticas que han operado como base, era necesario dejar espacio a mejoras futuras. En este punto las leyes admiten extensiones vía reglamento, como sucede respecto de los sujetos obligados, o respecto de los sistemas de identificación y firma electrónica, supuestos estos en los que se puede ampliar los sistemas relacionados sin necesidad de modificar la ley. Identificación y firma La Administración Pública debe tener una puerta fácil de abrir. Interactuar con la Administración debe ser igual de fácil que hacerlo con otros sujetos. En las relaciones cotidianas no nos vemos en la obligación de ir firmando cada manifestación que hacemos, faltaría más. Basta con acreditar quiénes somos; basta con identificarnos. Hasta ahora el Derecho administrativo exigía, en particular en las relaciones electrónicas, la firma de las actuaciones del particular de modo que tenían que usarse certificados que acreditaran no solo quién se es, sino que se consiente lo que se hace. La reforma de las leyes administrativas da un paso adelante al diferenciar entre identificación y firma. La identificación se configura como comprobación del nombre y apellidos o razón social de la persona que interviene. La firma permite además acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento. La identificación de una persona no supone su firma, pero toda firma supone la identificación de una persona. Quien puede lo más, puede lo menos. 170

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Con carácter general será suficiente la identificación, solo las actuaciones de mayor intensidad requerirán firma. Para identificarse o firmar se fija con carácter básico, para todas las Administraciones Públicas, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma. No se ha dejado a cada Administración la determinación de los sistemas de identificación y firma. De haberlo hecho, nos hubiéramos encontrado en cada «habitación» de la casa un tipo de «clavija» distinto, con los costes y disfunciones que ello genera. En particular, se admitirán como sistemas de firma: sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basadas en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, entendiéndose admitidos en esta categoría tanto los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica; sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados cualificados de sello electrónico, así como cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezcan. Se admitirán como sistemas de identificación: cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave concertada y cualquier otro que establezcan las Administraciones Públicas. Tanto los sistemas de identificación como los sistemas de firma previstos en estas leyes son plenamente coherentes con lo dispuesto en el Derecho de la Unión Europea, ya que tienen amparo en el Reglamento (ue) 910/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de nueva revista · 154

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2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/ce. Al igual que sucede con el ciudadano, la Administración también debe identificarse y firmar sus actuaciones. Por ello la ley, en este caso de régimen jurídico del sector público, también regula la identificación y firma de la Administración, la otra parte de la relación. En efecto, se introduce la definición de Portal de Internet y sede electrónica para permitir la identificación de la Administración, de modo que lo que aparece en los citados sitios se considera que procede de la Administración. Además, se regula con detalle la firma y/o el sello para constatar la voluntad de la Administración en los distintos documentos que elabora. COLECTIVOS OBLIGADOS

Hay cambios que deben imponerse... Hasta ahora con carácter general el acceso electrónico a la Administración Pública se ha configurado como un derecho; lógico en una situación en la que el desarrollo de la Administración digital era incipiente. Sucesivamente se ha ido, caso a caso, imponiendo, generalmente por vía reglamentaria, la obligación de comunicarse electrónicamente a determinados colectivos para determinadas actuaciones. Esta expansión de la obligación se ha producido ante la Administración Tributaria y la Seguridad Social, donde actualmente los empresarios están obligados a comunicarse electrónicamente con la Administración. Más reciente172

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mente la Administración ha impuesto a la mayoría de sus proveedores la obligación de facturar electrónicamente. Todos estos supuestos son casos de éxito, y se analizan por los países de nuestro entorno como modelos de buenas prácticas. Esta experiencia de éxito justifica la extensión de la obligación no solo a estos ámbitos sino a todas las relaciones con las Administraciones. Disponiendo los empresarios de medios y experiencia suficiente en las relaciones electrónicas con determinadas Administraciones era aconsejable utilizar el conocimiento adquirido por ellos para relacionarse, a partir de ahora, de esta forma con todas las Administraciones, y no solo con la Tributaria o con la Seguridad Social. La ley dispone que estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos para la realización de cualquier trámite, al menos, las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria y los empleados públicos de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas por razón de su condición de empleado público. Las personas físicas podrán seguir relacionándose presencialmente con la Administración Pública al quedar fuera de la obligación mencionada. De modo que podrán seguir identificándose como hasta ahora, pudiendo aportar documentación en papel. ¿Pero el objetivo no era que no hubiera papel? Sí, pero ha de ser la Administración la que convierta el papel en un documento electrónico, para lo cual las oficinas administrativas deberán digitanueva revista · 154

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lizar los documentos, expidiendo copias tanto en papel como en formato electrónico de los documentos presentados. De este modo se conseguirá un verdadero procedimiento electrónico, convirtiendo el papel en documentos digitales. A su vez caben dos ampliaciones más de la obligación de relacionarse electrónicamente, en primer lugar reglamentariamente, podrá ampliarse para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. De este modo un determinado procedimiento podrá ser íntegramente electrónico para determinadas personas. Además, se permite exigir que determinados documentos deban ser presentados por todos necesariamente de forma electrónica. De modo que la ampliación a la comunicación electrónica puede ser no solo para determinados procedimientos, sino también para determinados documentos o trámites. Así, puede suceder que respecto de un procedimiento, como los de solicitud de ayudas, se exija que se tramite todo él electrónicamente o bien que un determinado documento, como un certificado, deba ser remitido de modo electrónico. CUESTIÓN DE UBICACIÓN

Una Administración digital está en todas partes. Con esta idea el proyecto permite que la presentación de escritos y solicitudes pueda tener lugar a través de un solo portal 174

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de entrada y ante cualquier ventanilla. Frente al régimen anterior de presentación de documentos, en el que la admisión de los escritos ante una Administración distinta a la destinataria dependía de que hubiera un convenio o estuviese previsto legalmente, a partir de la modificación normativa toda Administración Pública debe admitir los escritos o solicitudes aun cuando no sean las destinatarias de tales documentos. Así, habrá tantas «ventanillas» cuantas oficinas administrativas haya, ganándose con ello en proximidad a los ciudadanos. La admisión de documentos en cualesquiera oficinas no solo será electrónica sino también presencial. Esta revolución exige que los registros electrónicos de cada Administración deban ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se presenten en cualquiera de los registros. A la postre, todas y cada una de las habitaciones deben compartir la red. D E L PA P E L A L D O C U M E N T O E L E C T R Ó N I C O

En un enfoque dinámico del procedimiento administrativo se pueden ver tanto documentos que acceden a ella como documentos que emite la Administración. Los que entran y los que salen. Unos y otros deben ser electrónicos. Para hacer real el objetivo de una Administración electrónica ha sido preciso regular la digitalización de todo documento que accede a la Administración, de manera que los registros no solo tengan obligación de dar entrada a los nueva revista · 154

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documentos sino que además deban digitalizarlos, transformándolos en digital, asistiendo a las personas físicas en esta tarea. Con este propósito, los anteriormente denominados «Registros» pasan a ser «Oficinas de asistencia en materia de registros». Al mismo tiempo todo documento que elabore la Administración será electrónico, con independencia de que se entregue una copia en papel. Para posibilitar el reconocimiento de la autenticidad de los documentos por los destinatarios se incorporan a las copias en papel códigos electrónicos, visibles, que permitan contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos. LAS NOTIFICACIONES

Retomando el carácter dinámico de la relación jurídica, concluimos con otra de las cuestiones que han sido afectadas por la reforma, las notificaciones. Dejando a un lado los sujetos obligados a comunicarse electrónicamente con las Administraciones, que obligatoriamente recibirán las notificaciones de modo electrónico, nos encontramos con las personas físicas. A las personas físicas se les seguirán notificando presencialmente, pero el proyecto recoge una serie de incentivos a la notificación electrónica. Entre los incentivos está la posibilidad de facilitar una dirección de correo electrónico o la identificación de un dispositivo móvil, que habilitará a recibir un aviso de la notificación. Este aviso permitirá que quien no quiera desplazarse físicamente a una oficina de correos pueda voluntariamente acceder a las sedes electrónicas de la Ad176

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ministración a fin de poder notificarse. Es decir, siempre tendremos la opción de recibir la notificación de modo electrónico. No solo el aviso electrónico sino el aviso en papel permitirán la notificación electrónica al identificar los sitios donde poder hacerlo. También se permite que las personas físicas manifiesten su adhesión a las notificaciones electrónicas, pudiendo darse de baja de este servicio en cualquier momento. Estas adhesiones no habrán de limitarse a un determinado procedimiento o Administración, ya que cabe que se dirijan a cualesquiera Administraciones y procedimientos. Igualmente existirá un Punto General de Acceso en el que podremos consultar si tenemos pendiente alguna notificación. Finalmente aparece una novedad destacable en la notificación a través de la publicación; publicación que tiene lugar en los supuestos de notificación infructuosa. La publicación tendrá lugar necesariamente a través del Boletín Oficial del Estado, que ya es electrónico. La configuración actual del boe permite introducir sistemas de alertas que nos avisarán que no nos han podido localizar, y al mismo tiempo no tendremos la necesidad de recorrer todos y cada uno de los distintos diarios oficiales. PA G A R

Por último, considerando que gran parte de las relaciones conllevan una obligación de pago, terminamos con la última fase de muchos procedimientos, el pago. La Ley de Procedimiento no tenía ninguna mención o regulación sobre los medios de pago, pese a su impornueva revista · 154

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tancia. Con el propósito de hacer real un procedimiento electrónico ha sido preciso reconocer el derecho a realizar el pago de modo electrónico. A tal fin se introduce con carácter preferente, salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo, los siguientes medios electrónicos, tarjeta de crédito y débito, transferencia bancaria, domiciliación bancaria o cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública. 

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LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Domingo J. Molina Moscoso

Como consecuencia del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (tic) se ha modernizado el funcionamiento de la Administración y se ha agilizado la toma de decisiones. Como explica el autor en este artículo, la adecuación de la Administración al entorno digital, mejorará la atención a los ciudadanos.

INTRODUCCIÓN

Durante los últimos años hemos asistido a profundos cambios en el funcionamiento de la Administración, tanto internamente como en su relación con los ciudadanos, consecuencia directa del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (tic). Cambios caracterizados, en una primera fase, por el uso de estas tecnologías en la automatización y mejora del funcionamiento de los procesos internos de la Administración, en el convencimiento de que el ahorro derivado de la mejora de la eficiencia se nueva revista · 154

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trasladaría a los ciudadanos. Posteriormente, por la universalización de Internet y de las tecnologías asociadas, que ha propiciado el desarrollo de nuevos servicios y formas de relación con los ciudadanos y empresarios en un camino sin retorno hacia la Administración digital. La confluencia de nuevas tendencias tecnológicas como son los llamados servicios en la nube (cloud computing), la aparición de dispositivos móviles cada vez más inteligentes, la generalización del uso de las redes sociales, la capacidad de análisis de grandes volúmenes de datos (big data) junto con la universalización del uso de Internet, han conformado un nuevo panorama en el que los ciudadanos han adquirido nuevos hábitos y expectativas en la utilización de los servicios digitales en su ocio, en su relación con las empresas y también con las Administraciones Públicas. Todo este entorno supone un nuevo mundo de oportunidades, pero también de amenazas, que deben ser afrontadas desde un inicio generando en la Administración las sinergias necesarias para aprovechar el talento de las personas que conforman aquella, sumando los esfuerzos y recursos disponibles y diseñando una estrategia común para la transformación digital de la Administración, basada en las tic y orientada a la generación de valor para los ciudadanos. I M P U L S O D E L A C O M I S I Ó N PA R A L A R E F O R M A DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

El informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (cora), aprobado por el Consejo de Ministros el 21 de junio de 2013, reconoce este papel fundamental de las tic y aconseja un tra180

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tamiento singular respecto a otros servicios comunes a fin de obtener el máximo de eficacia y de optimización de recursos y aprovechar las oportunidades que supone la actuación coordinada de acuerdo a una estrategia común. El reconocimiento del papel de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la transformación de la Administración estaba ya recogido en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, que partía del reconocimiento del insuficiente desarrollo de la administración electrónica, y consideraba que la causa en buena medida se debía a que las previsiones de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común tenían carácter facultativo. Es decir, que dejaban en manos de las propias Administraciones determinar si los ciudadanos podían, de modo efectivo o no, relacionarse por medios electrónicos con ellas, según que estas quisieran poner en pie los instrumentos necesarios para esa comunicación con la Administración. Por ello, la Ley 11/2007 pretendió dar el paso del «podrán» al «deberán». Un buen uso de las tic, eficiente e integrado, resulta también imprescindible para cumplir con los compromisos que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, establecen para la Administración. NUEVO MODELO DE GOBERNANZA EN MATERIA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN

A esta voluntad de constituir las tic como herramienta de vertebración de la mejora del funcionamiento de las Adminueva revista · 154

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nistraciones responde la creación de la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de la Administración General del Estado, por Real Decreto 695/2013, de 20 de septiembre. La Dirección se configura, de acuerdo con su norma de creación, como un órgano específico, al más alto nivel, para impulsar y coordinar el necesario proceso de racionalización y transformación de las diversas facetas de la política de tecnologías de la información y de las comunicaciones en todo el ámbito del Sector Público Administrativo Estatal. En virtud del Real Decreto 802/2014, de 19 de septiembre, dicho órgano se adscribe al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. El proceso de transformación que se encomienda a la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones supone revisar planteamientos organizativos vigentes, algunos de los cuales se ponen de manifiesto en el propio informe cora, entre ellos, la existencia de un elevado grado de atomización y un alto nivel de independencia y autonomía en la gestión de fondos y recursos tic por parte de los diferentes órganos de la Administración Pública, siendo en cada uno de ellos donde se toman las decisiones de gastos e inversión, lo que ha dado lugar a una dispersión considerable de recursos y esfuerzos en materia tic. En la actualidad, existen en la age más de 160 unidades que actúan en el ámbito de las tic con un alto nivel de autonomía. Esta larga trayectoria de estructuras y competencias en silos ha supuesto debilidades tan significativas como la dispersión de las decisiones tic, la aplicación de diferentes criterios de contratación poco o nada coordinados, el insuficiente y desigual impulso de la transforma182

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la transformación digital de la administración general del estado

ción digital con diferentes grados de desconexión entre la gestión administrativa y las unidades tic, o la incoherente coexistencia de infrautilización con redundancia de medios y servicios tic. Estas ineficiencias de gestión no podían resolverse con el modelo anterior, en el que la coordinación de las tic en la age y sus organismos públicos se apoyaba en órganos colegiados de Administración electrónica sin capacidad ejecutiva sobre las unidades tic y cuya actividad principal (en la mayoría de los ministerios) se centraba en la formalización de «la toma de decisiones en un contexto fragmentario y sin visión integral de las tic». Es por ello por lo que la cora plantea un nuevo modelo organizativo y de gobernanza para la gestión de las tic en la Administración General del Estado y sus organismos públicos. Hasta el momento se ha acometido el segundo y está pendiente de materializarse el nuevo modelo organizativo. El nuevo órgano superior de gobernanza es la Comisión de Estrategia tic, en la que están representados todos los ministerios. Este órgano actuará de nexo de unión y alineamiento entre los objetivos y prioridades establecidas por el Gobierno y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones para satisfacer las necesidades de la Administración. Entre sus principales funciones figura la elaboración y propuesta al Consejo de Ministros de la Estrategia tic, declarar los medios y servicios tic compartidos, declarar los proyectos de interés prioritario e informar anualmente al Consejo de Ministros del estado de transformación digital de la Administración. nueva revista · 154

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Un factor esencial del nuevo modelo es la agilidad en la toma de decisiones. Por este motivo, la Comisión de Estrategia tic cuenta con un comité ejecutivo de no más de diez miembros que se reunirá periódicamente para abordar cuestiones tácticas y estratégicas sobre las materias que le delegue la Comisión. En este esquema, la Dirección tic actúa como motor de la Estrategia tic, proponiendo las medidas que deben configurarla, asegurando la ejecución de las mismas, bien directamente, bien a través de las unidades tic departamentales. Cada departamento cuenta con una Comisión Ministerial para la Administración Digital (cmad) que tendrá que elaborar el plan de acción para la transformación digital del ministerio de acuerdo a la Estrategia tic global y las directrices de la Dirección tic. De su composición, a diferencia de las anteriores cmae, serán los responsables de las unidades administrativas y los de las unidades tic más relevantes, con el objeto de poder analizar de manera integral las necesidades departamentales y priorizarlas. Asimismo, tendrá que informar y remitir los proyectos de las disposiciones departamentales a la Dirección tic para su informe, tanto desde el punto de vista de las oportunidades tic como de su impacto en los recursos tic. La Dirección tic dispone del Comité de Dirección tic, formado por los responsables de las subdirecciones tic de las subsecretarías y las unidades tic más relevantes, como órgano de apoyo para la ejecución de la estrategia común. nueva revista · 154

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domingo j. molina moscoso PLAN ESTRATÉGICO DE TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y S E RV I C I O S C O M PA R T I D O S

Tras configurarse el nuevo modelo de gobernanza en materia de tecnologías de la información y las comunicaciones, se identifican dos hitos esenciales y prioritarios que sirvan de guía para lograr la verdadera transformación digital de la Administración: — Primero, orientar las actuaciones y líneas estratégicas en las tic de forma que tengan como principal objetivo satisfacer las necesidades derivadas de la estrategia global del Gobierno y disponer de una planificación estratégica común para todas las unidades tic. El objetivo final es potenciar la Administración digital y las tic como los instrumentos que permitan hacer sostenible el constante proceso de innovación y mejora en la calidad de los servicios ofrecidos por la Administración, e incrementar la productividad de los empleados públicos. — Segundo, racionalizar el uso de los recursos informáticos de forma que se consiga una mayor eficiencia, proporcionando un ahorro sustancial de costes de todo tipo, objetivo de especial interés en un contexto de limitación presupuestaria. Ello será consecuencia de una mayor homogeneidad y simplicidad, mediante el uso de herramientas comunes y servicios compartidos, que facilite al ciudadano su relación con una Administración más facilitadora y asequible, una Administración digital al acceso de todos. Desde el primer día, en la dtic nos hemos puesto a trabajar en el cumplimiento de estos dos hitos. 186

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La Estrategia tic, que ya ha sido aprobada, determina los objetivos, principios y acciones para el desarrollo de la transformación digital de la Administración, que servirá de base a los ministerios para la elaboración de sus planes de acción sectoriales para la transformación digital. Este documento de Estrategia tic, además, se ha alineado con el contenido del Proyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, recientemente aprobado. Los grandes objetivos estratégicos que se persiguen para lograr una efectiva Administración digital son los siguientes: 1. El primero es incrementar la productividad y eficacia del funcionamiento interno de la Administración. En la actualidad, se da el caso en que el ciudadano puede iniciar un procedimiento a través de Internet, pero cuando su solicitud de inicio llega a la unidad administrativa receptora, esta la imprime y continúa la tramitación en papel hasta la resolución del procedimiento y posterior notificación. La actuación administrativa automatizada ha de ser la vía preferente en la tramitación de expedientes administrativos, estableciéndose un límite temporal para la resolución de expedientes cuya tramitación completa e íntegra no requiera de una comprobación individual. 2. El segundo gran objetivo es hacer del canal digital el medio preferido por ciudadanos y empresas para relacionarse con la Administración. Nuestro país posee una extensa oferta de servicios públicos digitales que hacen posible tanto a ciudadanos como a empresas realizar la práctica totalidad de sus trámites nueva revista · 154

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con la Administración por medios electrónicos. Sin embargo, según datos de Eurostat, hay que reconocer que el uso real de los servicios electrónicos es limitado, con solo un 32% de internautas que tramitan un procedimiento íntegramente online. Los servicios públicos que prestamos a través de Internet han de ser integrales, independientemente de qué Administración Pública tenga la competencia y responsabilidad sobre cualquiera de las partes del servicio; han de ser diseñados en torno a las necesidades del ciudadano o el empleado público, haciéndoles siempre partícipes en su diseño y evaluación; en definitiva, han de ser servicios sencillos y fáciles de usar. 3. El tercer objetivo del plan es lograr una mayor eficiencia en la prestación de los servicios tic en el seno de la propia Administración. El nuevo modelo de gobernanza de las tic en la age sienta las bases para generar verdadera eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos. La provisión de servicios de tecnologías de la información de forma compartida será la opción preferente para permitir alinear la calidad de los servicios prestados con la de las unidades tic más prestigiosas, hacer una asignación más eficiente de los recursos dedicados a los mismos y sacar el máximo partido de las economías de escala con el consiguiente ahorro de costes a la Administración. 4. El cuarto objetivo estratégico es la gestión corporativa inteligente del conocimiento, la información y los datos. La información administrativa debe ser almacenada digitalmente por defecto para habilitar la apertura de los 188

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datos a la economía del país, facilitar el intercambio de información, capturar el conocimiento, permitir una mejor rendición de cuentas de la actividad administrativa y habilitar la toma de decisiones basadas en datos. La agregación de información procedente de diferentes fuentes de la Administración, en combinación con las de origen externo, añade un valor exponencial al conocimiento de los ciudadanos, de forma que se les provea de nuevos servicios, como la carpeta ciudadana del portal de acceso general, y se mejore sustancialmente la forma en que se toman decisiones sectoriales. En el futuro, existirá una plataforma compartida con las herramientas informáticas y los instrumentos normativos necesarios que garanticen el uso proporcional y justificado de la información agregada en relación con el beneficio que aporta a los ciudadanos y a la Administración. Todo ello sin menoscabo, como no puede ser de otra manera, de la seguridad de los datos personales. 5. El quinto y último objetivo del plan es dotar a la Administración de una estrategia corporativa de seguridad y usabilidad. Para que la Administración pueda realizar una profunda transformación digital en su funcionamiento interno y en su relación con terceros es preciso generar la confianza suficiente que elimine o minimice los riesgos asociados a su utilización. La seguridad es la premisa clave para evitar la desconfianza en el acceso y uso de cualquier tecnología. Para ello, es necesario abordar la prevención ante posibles ataques y nueva revista · 154

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proceder a minimizar al máximo los posibles riesgos antes de su materialización. No obstante, resulta preciso alcanzar el equilibrio entre seguridad y usabilidad de los servicios. Por tanto, clasificar los servicios atendiendo a su criticidad nos resulta absolutamente vital. Por otro lado, también hemos comenzado a trabajar en el segundo hito: establecer un modelo para la declaración de medios y servicios compartidos cuando estos respondan a necesidades transversales, así como la propuesta de hasta catorce servicios en los que empezar a proveerlos de manera compartida. Esta declaración habilitará a la Dirección tic para adoptar las medidas necesarias para su provisión compartida, bien directamente o a través de otras unidades tic y, en su caso, para disponer tanto de los medios humanos y económicos como de las infraestructuras y resto de activos tic que los ministerios y unidades dependientes venían dedicando a atender dichos servicios. La utilización de los medios y servicios compartidos, que formarán parte de un catálogo de servicios comunes, será de carácter obligatorio y sustitutivo respecto a los medios y servicios particulares empleados por las distintas unidades. REFORMAS PENDIENTES

Si bien todavía es pronto para realizar un balance global acerca de la adecuación del marco organizativo y funcional que se implanta a raíz de la aprobación del Real Decreto 806/2014, de 19 de septiembre, en una primera valoración se confirma tanto la necesidad de acelerar la reforma 190

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organizativa de las tic, como la necesidad de reformar el marco jurídico actual para implantar un modelo de prestación de servicios tic compartidos en la Administración. La prestación de servicios compartidos debe conllevar, en la mayor parte de los casos, alguna forma de compensación económica por parte de cada una de las unidades consumidoras a la unidad prestadora de servicios, en razón del uso o consumo realizado, para que estos sean sostenibles y se conserve la capacidad de conocer los recursos tic dedicados a cada una de las políticas del Gobierno, así como para evitar crecimientos irresponsables de la demanda. Si bien en el sector privado estos mecanismos de pago entre organizaciones o unidades son habituales y sencillos, en la Administración Pública es necesario utilizar algún cauce normativo que facilite la gestión de este tipo de compensaciones. En primer lugar, es necesario dotarse del instrumento jurídico que contemple el mecanismo de compensación. Los instrumentos de cooperación identificados son la encomienda de gestión, los convenios de colaboración y los acuerdos y protocolos de colaboración. Mecanismos que, aplicados a la age y sus organismos públicos, se manifiestan en ocasiones demasiado rígidos (informes de las partes, de los servicios jurídicos, de la intervención ...), relegando la parte técnica del servicio a compartir a una cuestión residual, cuando realmente es con lo que se pretende hacer una gestión más eficiente. En segundo lugar, la prestación de servicios requiere un mecanismo de financiación que permita garantizar la sostenibilidad de los servicios compartidos, que sea coherente nueva revista · 154

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con el modelo de gobernanza definido en tanto a la capacidad de las organizaciones clientes para influir en la demanda de servicios, en sus costes o en los niveles de calidad. En el ámbito público existen restricciones adicionales organizativas y legales que pueden condicionar el mecanismo elegido. El mecanismo más usado es el de la centralización del presupuesto, pero también se puede utilizar la transferencia presupuestaria y otros mecanismos que deben superar los inconvenientes que impiden un verdadero «pago por uso» con una imputación correcta a la política que corresponde en el presupuesto del Estado. Finalmente, y desde el punto de vista organizativo, en el marco de una estructura descentralizada, cabría plantearse la posibilidad de establecer una Entidad de Servicios Compartidos tic dotada de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión. Además, estaría facultada para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la age en el ámbito de sus competencias, dispondría de mecanismos de autonomía funcional, responsabilidad por la gestión y control de resultados establecidos legalmente. Con base en estas características, podría gestionar de forma autónoma sus presupuestos y recaudar por los servicios prestados, en nuestro caso, en materia tic. CONCLUSIONES

La aplicación del nuevo modelo, por la propia naturaleza del cambio, requiere del esfuerzo, de la colaboración y del talento de todos los profesionales de la Administración. Trabajamos en una organización multidisciplinar, en la que los aspectos 192

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normativos, presupuestarios, económicos, contractuales, de rrhh, etc. tienen un alto impacto en la forma en la que podemos desarrollar nuestra actividad, por lo que es necesario tener una visión amplia e integradora de las tic en el ámbito administrativo y seguir impulsando las reformas para que se gestionen de forma más eficiente. El nuevo modelo nos permitirá articular una Administración más moderna, más eficaz, apoyada en un trabajo coordinado de todas las unidades tic en estrecha colaboración con el resto de la organización, en un constante esfuerzo de innovación para impulsar la inmersión digital de la Administración, poniendo al ciudadano en el centro de todos nuestros esfuerzos. Es mucho lo que se ha hecho pero también es mucho el trabajo que tenemos por delante para lograr que la transformación de la Administración en una Administración digital sea integral. Tarde o temprano la Administración digital será una realidad porque la sociedad, también completamente digitalizada, la demanda. Cuanto antes abordemos la transformación digital de la Administración con los medios y esfuerzos que requiere, antes estaremos en condiciones de ofrecer a los ciudadanos la Administración que requieren y que es nuestra obligación proporcionarles. Gracias a estas medidas, estamos dando un paso decisivo en la mejora de nuestros servicios públicos al servicio de los ciudadanos. 

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UNA NUEVA ORGANIZACIÓN PARA UNA ADMINISTRACIÓN MODERNA Fernando Rojas Urtasun

La modernización de la Administración exige una reorganización del sector público estatal que cumpla escrupulosamente con los principios de orden constitucional, como eficiencia, economía y estabilidad presupuestaria. Entre otras cuestiones, la racionalización de la Administración pasa por la reducción y simplificación de las entidades públicas y un mayor control de los gastos en el sector empresarial y fundacional, como prevé la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Como punto de partida para exponer a continuación una serie de reflexiones sobre la organización de la Administración del Estado, podemos definir a la administración institucional como el conjunto de las organizaciones de que se sirven los entes territoriales para cumplir concretas funciones de servicio público o intervención administrativa. A lo largo del tiempo, la administración institucional ha supuesto la utilización de la personalidad jurídica inde194

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una nueva organización para una administración moderna

pendiente de la del Estado para conseguir diversos objetivos como son: mayor flexibilidad en la contratación de bienes y servicios y en la contratación y gestión del personal, sometimiento preferentemente al derecho privado, eliminación o mitigación de los controles administrativos, etc. Son características básicas de los entes institucionales: — La dependencia de un ente territorial. — La atribución de personalidad jurídica independiente de este. — La especialidad de sus fines. Para entender la situación actual de la administración institucional y justificar muchas de sus características, es preciso hacer un breve repaso histórico sobre la regulación de estas figuras organizativas. Hasta la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 no existía una regulación general de los entes institucionales. Esta ley abandonó el término de establecimiento público y asignó al conjunto de los entes públicos especializados la denominación de entidades estatales autónomas. A su vez, las clasificó en: — Servicios administrativos sin personalidad jurídica, — Organismos autónomos y — Empresas nacionales. La Ley General Presupuestaria de 1977 ignoró la clasificación y terminología de la Ley de Entidades Estatales Autónomas y, a efectos de presupuestos y control económico, introdujo una nueva caracterización de los entes instrumentales de la siguiente forma: nueva revista · 154

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1. Prescindió de los servicios administrativos sin personalidad jurídica, autorizando al Gobierno a integrarlos plenamente en los Presupuestos Generales del Estado o transformarlos en organismos autónomos. 2. Distinguió dos clases de organismos autónomos: a) Organismos autónomos administrativos y b) Organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero y análogo. 3. Bajo la denominación de sociedades estatales, se englobaron: a) Sociedades mercantiles en cuyo capital era mayoría la participación, directa o indirecta, de la Administración del Estado o de sus organismos autónomos y demás entidades estatales de derecho público. b) Las entidades de derecho público que por ley ajustasen sus actividades al ordenamiento jurídico privado. c) El «resto de los entes del sector público». En 1997, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (lofage), distingue en su artículo primero entre la Administración General del Estado (age), por una parte y, por otra, los organismos públicos vinculados o dependientes de ella para el desarrollo de su actividad. La lofage establece la regulación jurídica básica de los diferentes tipos de entes y organismos públicos del Estado y define a los organismos públicos estatales como «los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades de ejecución o gestión, tanto administrati196

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va, de fomento o prestación, como de contenido económico, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional», y les atribuye «personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión». Los organismos públicos se clasifican en: — Organismos autónomos (ooaa) y — Entidades públicas empresariales (epe). Posteriormente, se añade a esta clasificación las agencias estatales, creadas por Ley 28/2006 y denominadas: «Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos». Los organismos autónomos y las agencias cuentan con una regulación similar en ciertos aspectos, por razón de su objeto, ya que desarrollan actividades estrictamente administrativas. Lo que las distingue es el régimen en el que desenvuelven su actividad, mucho más desarrollado en la Ley de Agencias, y en que estas disponen de técnicas más modernas para tratar de asegurar el correcto cumplimiento de sus fines. Por su parte a las entidades públicas empresariales les corresponde, la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, es decir, desarrollan actividades de carácter económico. Por ello, aunque tienen personalidad jurídico-pública, su actividad está regida por el derecho privado salvo en los casos relativos a las relaciones con la Administración de la que dependen o determinados aspectos presupuestarios. nueva revista · 154

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La creación de todos estos organismos públicos se debe hacer por norma con rango de ley. Como consecuencia necesaria, la correspondiente ley de creación puede no tener en consideración las previsiones normativas de la lofage, y es frecuente la regulación de alguna peculiaridad, lo que desde el punto de vista práctico implica un alejamiento de la disciplina organizativa del conjunto. Para los ooaa y las agencias, el régimen presupuestario, de personal, y de patrimonio se configura en los mismos términos que para la Administración del Estado con algunas peculiaridades que se recogen en los artículo 47 a 52 de la lofage y en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. A las entidades públicas empresariales se les aplica el derecho laboral en cuanto a sus empleados, pero también se les aplica la Ley de Contratos del Sector Público (lcsp) o la Ley General Presupuestaria (lgp), si bien con un régimen especial previsto en la misma. Las agencias estatales tiene un régimen más detallado que se recoge en la Ley 28/2006 y en la que se prevén técnicas novedosas de control y supervisión de su actuación a través del plan de acción anual y de los contratos de gestión y el informe anual. El marco normativo aparentemente general establecido por la lofage es cuestionado por las previsiones establecidas en la propia lofage, que en sus disposiciones adicionales sexta a undécima, contempla diversos tipos de entidades que cuentan con un régimen especial o singular: — da sexta: Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. Establece que tienen el mismo ca198

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rácter que los ooaa pero el régimen de personal, económico-financiero, patrimonial, presupuestario y contable, tendrá su legislación específica. — da séptima. Establece legislación específica para el Consejo de Estado. — da octava. Banco de España y Fondo de Garantía de depósitos, regulación específica. — da novena. aeat, ces e Instituto Cervantes, legislación específica y supletoriamente por esta ley. — da décima. cnmv, csn, uned, Agencia Protección Datos, czec, cnmc, Museo Nacional del Prado, Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía, legislación específica y supletoriamente por esta ley. Todas esas entidades son entidades de derecho público, sin embargo algunas de ellas no pueden clasificarse ni como organismo autónomo ni como entidad pública empresarial y se rigen por sus propias normas de creación que tienen un régimen distinto del establecido en el título III. Así pues, la pretensión sistematizadora del Título III de la lofage queda comprometida al constatar que hay entidades que no pueden encuadrarse en la clasificación tripartita del Título III. Otra consecuencia de esta técnica normativa, es que introduce cierta confusión, ya que podemos ver empleado el término entidades públicas refiriéndose en algunos casos a las entidades del Título III y en otros casos a otras entidades distintas, y lo mismo ocurre con el término organismos públicos. La confusión puede surgir también en cuanto al régimen jurídico de fondo, puesto que no basta con atender a nueva revista · 154

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lo que dispone la lofage en su Título III y ni siquiera a lo que dicen las adicionales citadas, sino que hay que atender a la ley de creación de cada organismo o entidad que, esté o no mencionado en las adicionales, es el que determina el régimen de cada organismo. En cuanto a las epes, la ley las sitúa a medio camino entre los organismos autónomos y las sociedades estatales y en consecuencia les dota de un régimen jurídico mixto. Algunas de ellas han pasado a lo largo del tiempo de ooaa a epe y viceversa. Por lo que atañe a las agencias, salvo alguna excepción de creación ex novo, con carácter general se han pasado de ooaa a agencia, sin más particularidad que la obtención de una mayor autonomía en el ejercicio de sus funciones. Desde una punto de vista económico-presupuestario, la normativa de referencia en relación al sector público estatal la constituye la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (lgp), que recoge las formas de organización institucional contenidas en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (lofage). El sector público estatal se divide, según el artículo 3 de la lgp, en: sector público administrativo, sector público empresarial y sector público fundacional. El sector público administrativo, en el ámbito estatal, está integrado por: a) La Administración General del Estado. b) Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado 200

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c) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como sus centros y entidades mancomunados. d) Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado. e) Otras entidades estatales de derecho público. f) Los consorcios definidos en el artículo 2.1 h) de la lgp. El sector público empresarial queda integrado según señala el apartado 2 del artículo 3 de la lgp por: a) Las entidades públicas empresariales. b) Las sociedades mercantiles estatales. c) Las entidades estatales de derecho público distintas a los organismos autónomos y a las entidades públicas empresariales y los consorcios, cuando no estén incluidos en el sector público administrativo. Las sociedades mercantiles estatales aparecen definidas en el artículo 166.1.c) de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (lpap), entendiendo por tales aquellas en las que la participación, directa o indirecta, en su capital de las entidades que integran el Sector Público Estatal sea superior al 50 por 100, sumándose las distintas participaciones en el caso de que en el capital social participen varias de ellas. El artículo 166.2 de la lpap sujeta a las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad anónima cuyo capital sea en su totalidad de titularidad, directa o indirecta, de la Administración General nueva revista · 154

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del Estado o de sus organismos públicos, al régimen de la lpap y al ordenamiento jurídico privado, salvo en materias en las que sean de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y de contratación. El sector público fundacional está integrado, en el ámbito estatal, según dispone el apartado 3 del artículo 3 de la lgp, por las fundaciones del sector público estatal. Por su parte, el artículo 44 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, las define así: «Son fundaciones del sector público estatal aquellas fundaciones en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta de la Administración General del Estado, sus organismos públicos o demás entidades del sector público estatal. b) Que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 por 100 por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades».

Las fundaciones del sector público son entidades que tienen una forma privada de personificación amparadas por el artículo 34.1 de la Constitución que reconoce el derecho de fundación para fines de interés general. Por tanto es una forma de organización utilizada por las Administraciones públicas, uno de cuyos efectos consiste en relajar las exigencias del derecho administrativo en cuanto a personal, contratación, contabilidad, presupuesto, etc. 202

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Además, hay que hacer referencia a los fondos carentes de personalidad jurídica contemplados en el artículo 2.2 de la Ley General Presupuestaria. Su falta de personalidad jurídica los excluiría de su consideración como administración institucional. No obstante, se citan aquí porque aunque no se pueden encuadrar en ninguna categoría de las expuestas anteriormente, cada vez tienen más capacidad de gestión y cuentan con un creciente volumen de recursos financieros manejados fuera de los cauces de control presupuestario aplicable a los créditos asignados a los departamentos ministeriales. Estos fondos son conjuntos de recursos financieros de los Presupuestos del Estado afectos a un fin, que en su mayor parte se deberían integrar en la age y en otros casos tendrían que reconvertirse en entidades de carácter empresarial. Esta clasificación de la forma jurídica de las entidades se amplía cuando la Administración del Estado entra a participar junto con otros ámbitos de la Administración, autonómica o local, dándose el caso de entidades públicas no pertenecientes mayoritariamente a ninguna de las Administraciones, pero controladas por el sector público. A estas entidades se alude en la lgp en su disposición adicional novena. «Disposición adicional novena. Sociedades mercantiles y otros entes controlados por el sector público. El Estado promoverá la celebración de convenios con las comunidades autónomas o las entidades locales con el objeto de coordinar el régimen presupuestanueva revista · 154

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rio, financiero, contable y de control de las sociedades mercantiles en las que participen, de forma minoritaria, entidades que integran el sector público estatal, la Administración de las comunidades autónomas o de las entidades locales, o entes a ellas vinculados o dependientes, cuando la participación en las mismas considerada conjuntamente fuera mayoritaria o conllevara su control político. Estas sociedades mercantiles quedarán obligadas a rendir sus cuentas anuales al Tribunal de Cuentas, por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado, cuando la participación del sector público estatal sea igual o superior a la de cada una de las restantes administraciones públicas, sin perjuicio de lo establecido en la normativa propia de cada comunidad autónoma. Será de aplicación el procedimiento de rendición previsto en esta ley. Lo dispuesto en los párrafos anteriores será también de aplicación a las fundaciones públicas y otras formas jurídicas en las que la participación del sector público estatal sea igual o superior a la de cada una de las restantes administraciones públicas, sin perjuicio de lo establecido en la normativa propia de cada comunidad autónoma. Los consorcios adscritos a la Administración General del Estado según lo previsto en la disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, estarán sujetos al régimen presupuestario, financiero, contable y de control regulado en la presente ley y su normativa de desarrollo. 204

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Los presupuestos de los consorcios adscritos a la administración pública estatal no sujetos a su poder de decisión por no concurrir ninguna de las circunstancias previstas en las letras a) a e) del punto 2 de la citada disposición adicional vigésima de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, formarán parte de los Presupuestos Generales del Estado en los términos que se determine por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas».

Para completar el cuadro descriptivo del sector público institucional resulta conveniente exponer algunas características que afectan al régimen presupuestario y a los sistemas de control económico-financiero a los que se encuentran sometidos los distintos elementos que lo componen. Desde el punto de vista del presupuesto y de conformidad con lo establecido por la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, tendrán presupuesto limitativo: a) El presupuesto del Estado. b) Los presupuestos de los organismos autónomos de la Administración General del Estado. c) El presupuesto de la Seguridad Social: entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social. d) Los presupuestos de las agencias estatales. e) Los presupuestos de los organismos públicos cuya normativa específica confiere carácter limitativo a los créditos de su presupuesto de gastos.

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Tienen carácter estimativo: a) Los presupuestos de las restantes entidades del sector público administrativo estatal. b) Los presupuestos de los fondos carentes de personalidad jurídica a que se refiere el artículo 2.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. c) Los presupuestos de las sociedades mercantiles estatales. d) Los presupuestos de las fundaciones del sector público estatal. e) Los presupuestos de las entidades públicas empresariales y restantes organismos públicos de esta naturaleza. No obstante se pueden citar algunas excepciones, ya que si bien con carácter general los organismos pertenecientes al sector público administrativo tendrían un presupuesto limitativo y el sector público empresarial y fundacional, limitativo, la realidad es más compleja. Así, hay varias entidades del sector público administrativo que realizan presupuestos de explotación y capital: los consorcios ciber y czec, los centros universitarios, la cnmv... Del examen de los estados de gastos e ingresos del sector público administrativo, se pueden diferenciar tres tipos de entes: 1. Organismos cuya parte principal de los presupuestos se destina a gastos de personal y a la compra de bienes y servicios. 2. Organismos cuya parte principal de sus presupuestos se destina a financiar subvenciones corrientes. 3. Organismos en los que una parte importante de su presupuesto se destina a gastos de inversión. 206

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Por su parte, en las entidades públicas empresariales, destaca el importante porcentaje de subvenciones públicas que reciben, aspecto también destacable en las fundaciones, con una fuerte dependencia, en el ámbito de sus ingresos, de los presupuestos de los distintos ministerios. En cuanto al tipo de control económico-financiero a que está sometido el sector público estatal, hay que empezar recordando que la Intervención General de la Administración del Estado ejerce en los términos previstos en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el control interno de la gestión económica y financiera del sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controla. El ejercicio de las funciones de control interno se lleva a cabo a través de: — Función interventora (fi), que tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso. La función interventora se ejerce en sus modalidades de intervención formal y material. La intervención formal consiste en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que, preceptivamente, deban estar incorporados al expediente. En la intervención material se comprueba la real y efectiva aplicación de los fondos públicos. nueva revista · 154

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Si la intervención, al realizar la fiscalización o intervención, se manifiesta en desacuerdo con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido para su adopción, deberá formular sus reparos por escrito, con cita de los preceptos legales en los que sustente su criterio. La formulación del reparo suspenderá la tramitación del expediente hasta que sea solventado, bien por la subsanación de las deficiencias observadas o bien, en el caso de no aceptación del reparo, por la resolución del procedimiento previsto en la lgp. — El control financiero permanente (cfp), que tiene por objeto la verificación de una forma continua, realizada a través de la correspondiente intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que les rigen y, en general, que su gestión se ajuste a los principios de buena gestión financiera y en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero. Las actuaciones de control financiero permanente a efectuar en cada ejercicio y el alcance específico fijado para las mismas se determinará en el plan anual de control financiero permanente elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado, que podrá ser modificado cuando se produzcan circunstancias que lo justifiquen. — La auditoría pública (ap) consiste en la verificación, realizada con posterioridad y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sec208

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tor público estatal, mediante la aplicación de los procedimientos de revisión selectivos contenidos en las normas de auditoría e instrucciones que dicte la Intervención General de la Administración del Estado. Se ejerce sobre todos los órganos y entidades integrantes del sector público estatal y sobre los fondos a que se refiere el apartado 2 del artículo 2 de esta ley, sin perjuicio de las actuaciones correspondientes al ejercicio de la función interventora y del control financiero permanente, y de las actuaciones sometidas al ejercicio de la auditoría privada establecidas en el Real Decreto Legislativo 1/2011, de 1 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Auditoría de Cuentas, impuestas a las sociedades mercantiles estatales por la legislación mercantil. La auditoría pública adopta las siguientes modalidades: a) La auditoría de regularidad contable (auditoría de las cuentas anuales), consistente en la revisión y verificación de la información y documentación contable con el objeto de comprobar su adecuación a la normativa contable y en su caso, presupuestaria que le sea de aplicación. b) La auditoría de cumplimiento, cuyo objeto consiste en la verificación de que los actos, operaciones y procedimientos de gestión económico-financiera se han desarrollado de conformidad con las normas que les son de aplicación. c) La auditoría operativa, que constituye el examen sistemático y objetivo de las operaciones y procedimientos de una organización, programa, actividad o función pública, con el objeto de proporcionar una valoración independiente de su racionalidad económico-financiera y su adecuanueva revista · 154

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ción a los principios de la buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones oportunas en orden a la corrección de aquellas. Además, la igae puede realizar los siguientes tipos de auditorías: auditoría de contratos-programas y de seguimiento de planes de equilibrio financiero, auditoría de los planes iniciales de actuación, auditoría de la cuenta de los tributos estatales, auditoría de las empresas colaboradoras de la Seguridad Social, auditoría de privatizaciones. Con carácter general, el tipo de control que se ejerce sobre el sector público estatal se resume en el siguiente cuadro:

En el caso de los ooaa, con carácter general se ejerce los tres tipos de controles, si bien, por acuerdo de Consejo de Ministros se pueden excepcionar de la función interventora. En el caso de las entidades de derecho público y entidades públicas empresariales, con carácter general se ejerce el control financiero permanente y la auditoría pública, si bien por acuerdo de Consejo de Ministros se puede establecer que el único control aplicable sea la auditoría pública. 210

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Y así las cosas, la Subcomisión de Administración Institucional, dentro de la Comisión para Reforma de la Administración, inició sus trabajos para dar cumplimiento al Acuerdo del Gobierno de fecha 30 de octubre de 2012 que le asignaba el mandato de «analizar la distinta tipología de entes que la componen, revisar el marco normativo y los modelos que en él se identifican como óptimos, y plantear las modificaciones que convengan en la lista de entidades existentes». Tras el análisis de la situación existente y de los antecedentes que llevaron a ella, se inició un proceso de reorganización del sector público estatal, bajo los principios constitucionales de la eficiencia, la economía y la estabilidad presupuestaria. Se buscaba un sector público más racional y simplificado al tiempo que sirviera de estímulo para actuaciones similares en el ámbito de las comunidades autónomas y las corporaciones locales. Esta medida de austeridad se sumaba a las ya iniciadas en materia de retribuciones salariales en el sector público, en la reducción del número de consejeros y de directivos y se tradujo en: — Una reducción relevante de entidades, extinguiendo filiales que se integran en la matriz; fusionando sociedades o fundaciones con objeto análogo; acelerando los procesos de liquidación ya iniciados y extinguiendo entidades cuya pertenencia al sector público no se justifica por razones de interés público y cuya actividad requiere aportaciones presupuestarias. — Una mejor utilización de las capacidades públicas de supervisión y control, situando a las empresas –en función de sus características– y a las fundaciones denueva revista · 154

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pendiendo de los organismos que puedan desarrollar más efectivamente la supervisión. — Una reducción de gastos en que incurre el sector público empresarial y fundacional derivada de la reducción efectiva de gastos de estructura; de la limitación de retribuciones y de la introducción de principios de racionalización en la contratación de bienes y servicios. En el ámbito del sector público empresarial y fundacional estatal se abordaron desde 2010 varios procesos, amparados en los siguientes planes de restructuración, aprobados por el Consejo de Ministros: — Por Acuerdo de Consejo de Ministros de fecha 30 de abril de 2010, se aprueba el primer plan de racionalización del sector público empresarial. Su ejecución se realizó prácticamente en su totalidad a lo largo de 2010, terminándose de completar en 2011. — El Plan específico de racionalización del sector público fundacional se aprueba por Acuerdo de Consejo de Ministros de 3 de junio de 2011. Contempla como uno de sus objetivos, suprimir aquellas fundaciones cuyas funciones pueden ser asumidas por la estructura administrativa departamental y revisar la participación estatal de las restantes. En gran medida ha sido ejecutado en el año 2011, aunque todavía queda pendiente de formalizar algún trámite. — Publicado por la Orden hap/583/2012, de 20 de marzo, se aprueba el plan de reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional estatal. Las fusiones, extinciones, liquidaciones y desinversiones que se enuncian en este plan están actualmente en pro212

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ceso de realización. Asimismo, este plan contempla desinversiones en entidades públicas no estatales y en empresas privadas que no han sido finalizadas hasta el momento. — Más recientemente se han aprobado la Orden hap/1816/2013, de 2 de octubre, el Real Decreto 701/2013, de 20 de septiembre y la ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa. Con ser importantes las medidas que desde 2012 se han ido implantando, la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público culmina y hace efectivas las conclusiones alcanzadas por la cora y son reflejo de la necesidad de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 31.2 de la Constitución Española sobre la necesidad de que el gasto público realice una asignación equitativa de los recursos públicos, y que su programación y ejecución respondan a los criterios de eficiencia y economía y que junto con la regulación del procedimiento administrativo de tramitación paralela, y las ya aprobadas sobre transparencia y buen gobierno y estabilidad presupuestaria, constituirán en palabras de la exposición de motivos de la propia ley, «la piedra angular sobre la que se edificará la Administración Pública Española del futuro, al servicio de los ciudadanos». El punto de partida de dicha ley es la existencia de una pluralidad de normas que, con vocación de generalidad, recogen de forma diferente la tipología de entidades que se consideran sector o administración pública, con distintas repercusiones en función de la normativa que contiene cada definición. nueva revista · 154

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Del análisis realizado por la subcomisión sobre los antecedentes descritos resultó la existencia de las siguientes deficiencias: multiplicidad de tipología de entes públicos y heterogeneidad del régimen aplicable a cada uno, lo que afectaba a la transparencia del sistema, su control y a la movilidad de recursos públicos; insuficiencia del sistema de supervisión, tanto en la fijación de objetivos de actividad de las entidades como en evaluación de su cumplimiento, y la falta de cuestionamiento de la subsistencia de las razones que justificaron la creación de cada ente; ausencia de un régimen completo de transformación, disolución y liquidación de entes públicos, que contrastaba con la regulación detallada de su creación. Teniendo en cuenta estos antecedentes, la nueva ley incorpora en el título dedicado a la organización y funcionamiento del sector público institucional varias novedades significativas. Así, con carácter general, se establece una nueva clasificación del sector público estatal para los organismos y entidades que se creen a partir de la entrada en vigor de la ley, más clara, ordenada y simplificada. El sector público institucional estatal estará integrado por los siguientes tipos de entidades: — Los organismos públicos, que incluyen a los organismos autónomos, y a las entidades públicas empresariales. — Las autoridades administrativas independientes. — Las sociedades mercantiles estatales. — Los consorcios. — Las fundaciones del sector público. — Los fondos sin personalidad jurídica. — Las universidades públicas no transferidas. 214

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La meta consiste en sistematizar y simplificar la tipología de entes y se ha llevado a cabo atendiendo a dos principios fundamentalmente, por una parte, suprimiendo las especialidades que, sin mucha justificación, propiciaban la excepción de la aplicación de controles administrativos que deben existir en toda actuación pública, en lo que ha venido en denominarse la «huida del derecho administrativo». La flexibilidad en la gestión es perfectamente compatible con los mecanismos de control de la gestión de fondos públicos. Por otra, preservando los aspectos positivos de la regulación de los distintos tipos de entes, de modo que se favorezca la programación de objetivos, el control de eficacia de los entes públicos y el mantenimiento de los estrictamente necesarios para la realización de las funciones legalmente encomendadas al sector público. Así, en la nueva regulación de los organismos autónomos, se han incluido los aspectos positivos de las agencias estatales, figura que desaparece como categoría pero cuya sustancia queda integrada en los nuevos organismos autónomos. También se otorga carta de naturaleza a las autoridades administrativas independientes, categoría de nueva aparición y que recoge a aquellas entidades que tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad económica, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración Pública a la que están vinculadas. Esta nueva clasificación será aplicable para las nuevas entidades que se creen, estableciéndose que la adaptación nueva revista · 154

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de los existentes en el momento de la entrada en vigor de la ley deberán adaptarse al contenido de la misma en el plazo de tres años a contar desde su entrada en vigor, rigiéndose hasta que se realice la adaptación por su normativa específica. Se establece la obligatoriedad, con carácter básico, de inscribir la creación, transformación o extinción de cualquier entidad integrante del sector público institucional en el nuevo Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, dependiente de la igae. Esta inscripción será requisito necesario para obtener el número de identificación fiscal definitivo de la aeat. El Registro permitirá contar con información coordinada, fiable y pública del número y los tipos de las entidades y organismos públicos existentes en cada momento. La creación del Registro será un paso más en la línea establecida por el invente (Inventario de Entes del Sector Público), fruto de otra medida cora, que actualmente puede ser consultado por Internet, y que recoge todas las entidades del sector público, tanto estatales como de ccaa y ccll. La integración y gestión de dicho inventario y su publicación como instrumento que garantice la ordenación, información, transparencia y control de las entidades del sector público corresponde a la igae. La ley potencia el inventario al convertirlo en un registro público, con las implicaciones que esto supone. Se incorpora al contenido de la ley la regulación de los medios propios y servicios técnicos de la Administración, siempre que cumplan los requisitos que establece el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. 216

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Como novedad, para su declaración deberá justificarse, por medio de una memoria, sujeta a informe previo por parte de la Intervención General, que su creación resulta sostenible y eficaz, de acuerdo con los criterios de rentabilidad económica, y que resulta una opción más eficiente que la contratación pública, o que concurren otras razones excepcionales que justifican su existencia, como pueden ser: seguridad, urgencia en la prestación del servicio, etc. Estas entidades deberán estar identificadas a través de un acrónimo «mp», para mayor transparencia y, por tanto, seguridad jurídica. Estos requisitos se aplicarán tanto a los medios propios que se creen en el futuro como a los ya existentes, estableciéndose un plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la ley para su adaptación. Se incluye como novedad para el sector público estatal un régimen de transformaciones y de disolución, liquidación y extinción de organismos públicos. En virtud del mismo, cualquier ooaa, sociedad mercantil pública o fundación del sector público institucional estatal podrá transformarse y adoptar la naturaleza jurídica de las otras entidades. La transformación se llevará a cabo por norma reglamentaria y tendrá lugar por cesión e integración global, en unidad de acto, de todo el activo y el pasivo de la entidad transformada con sucesión universal de derechos y obligaciones. Para la transformación de organismo autónomo en sociedad mercantil pública o en fundación del sector público se exige la elaboración de una memoria que lo justifique y un informe preceptivo de la igae. nueva revista · 154

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En el ámbito estatal y para la disolución y liquidación y extinción de organismos públicos, se detallan las causas de disolución, entre las que destacan el encontrarse en situación de desequilibrio financiero durante dos ejercicios presupuestarios consecutivos o cuando así lo acuerde la Administración. El proceso de disolución es ágil, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros y se deberá designar un órgano administrativo o entidad del sector público institucional como liquidador. Publicado el acuerdo de disolución, la liquidación se inicia automáticamente, tendrá lugar por cesión e integración global de todo el activo y pasivo del organismo en la Administración General del Estado, que le sucederá en todos sus derechos y obligaciones. Formalizada la liquidación se producirá la extinción automática. Otra novedad destacable consiste en la creación de un mecanismo de supervisión continua de todas las entidades integrantes del sector público, desde el momento de su creación hasta el de su extinción. Correrá a cargo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se ejercerá a través de la Intervención General de la Administración del Estado y, fundamentalmente, vigilará la concurrencia de los requisitos previstos en esta ley para la existencia de los distintos tipos de entidades institucionales. El control de eficacia, será ejercido anualmente por el departamento al que esté adscrita la entidad u organismo, sin perjuicio del control de la gestión económico financiera que se ejerza por la igae. 218

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Entrando a valorar las principales novedades dentro de cada una de las figuras que configurarán el nuevo mapa del sector institucional, se pueden destacar las siguientes. Para la creación de organismos públicos deberán cumplirse los siguientes requisitos: por un lado, la elaboración de un plan de actuación con un contenido mínimo que incluye un análisis de eficiencia y razones que justifican la creación, justificación de la forma jurídica propuesta, determinación de los objetivos e indicadores para medirlos, acreditación de la inexistencia de duplicidades, etc., y, por otro lado, un informe favorable preceptivo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Siguiendo un criterio de racionalización, la creación de nuevos organismos públicos en el sector público estatal debe incluir la gestión compartida de los servicios comunes, salvo que la decisión de no compartirlos se justifique en términos de eficiencia en la memoria que acompañe a la norma de creación. Los servicios de los organismos del sector público estatal ya existentes en el momento de la entrada en vigor de la ley seguirán este modelo de gestión compartida, salvo que la decisión de mantenerlos de forma separada se justifique en términos de eficiencia. Se establece una estructura organizativa común en el ámbito del sector público estatal. Todos los organismos públicos deberán contar con órganos de gobierno, ejecutivos y de control de eficacia que se determinarán en sus estatutos. En el ámbito estatal, la ley define a los organismos autónomos como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades denueva revista · 154

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rivadas de la propia Administración Pública, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de esta. Se regula su régimen jurídico, el de su personal, régimen de contratación, económico-financiero y patrimonial, el presupuestario, y su régimen de contabilidad y control económico-financiero, incorporando en esta regulación aspectos positivos de la actual Ley de Agencias. La ley define a las entidades públicas empresariales como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión, que, junto con el ejercicio de potestades administrativas, desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación. Como novedad, se establece que para que una entidad de derecho público sea considerada entidad pública empresarial será necesario que se financie mayoritariamente con ingresos de mercado, es decir que tenga la condición de productor de mercado de conformidad con lo establecido en el Sistema Europeo de Cuentas (sec). Se regula su régimen jurídico, el de su personal, régimen de contratación, económico-financiero y patrimonial, el presupuestario, y su régimen de contabilidad y control económico-financiero. Aparece una nueva categoría, las autoridades administrativas independientes, que son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, que tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad económica, por requerir su desempeño de independencia funcional o una 220

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especial autonomía respecto de la Administración Pública a la que están vinculadas, lo que deberá determinarse en una norma con rango de ley. Asimismo, se regula su régimen jurídico, respetando su independencia y lo previsto en su ley de creación, en sus estatutos y en la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión. Se incluye en el ámbito de la ley la regulación de las sociedades mercantiles públicas estatales, que serán aquellas en las que se ejerce control estatal, bien porque la participación, directa o indirecta, en su capital social de las entidades que integran el sector público estatal, sea superior al 50 por 100, bien porque la sociedad mercantil se encuentra en el supuesto previsto en el artículo 4 de la Ley del Mercado de Valores. La responsabilidad aplicable a los miembros de los consejos de administración de las sociedades mercantiles públicas designados por la Administración General del Estado será asumida directamente por la Administración General del Estado que lo designó, sin perjuicio de que la Administración pueda exigirle de oficio la responsabilidad en que hubiera incurrido por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo o culpa o negligencia graves. Además, se regula la tutela funcional que podrá ejercer el ministerio cuyas competencias guarden una relación específica con el objeto social de la sociedad mercantil pública con forma de sociedad anónima cuyo capital sea en su totalidad de titularidad directa de la Administración General del Estado o de entidades que integran el sector público institucional estatal, siempre que, de ser dichas nueva revista · 154

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entidades sociedades mercantiles, la titularidad de su capital cumpla también la condición anterior. Además, se regula su régimen presupuestario, de contabilidad y control económico-financiero y de personal. Se establece con carácter de legislación básica el régimen jurídico de los consorcios, en línea con las modificaciones efectuadas por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, y la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa. Los consorcios se crean mediante convenio. En los que participe la Administración General del Estado o sus organismos públicos, se requerirá que su creación se autorice por ley y que el convenio se autorice por el Consejo de Ministros. Al convenio habrán de acompañarse los estatutos, un plan de actuación de igual contenido que el de organismos públicos, una proyección presupuestaria trienal y el informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Las entidades consorciadas podrán acordar, con la mayoría que se establezca en los estatutos, o a falta de previsión estatutaria, por unanimidad, la cesión global de activos y pasivos a otra entidad jurídicamente adecuada con la finalidad de mantener la continuidad de la actividad y alcanzar los objetivos del consorcio que se liquida. El máximo órgano de gobierno del consorcio podrá acordar su disolución y, en ese caso, nombrará a un órgano administrativo o entidad pública como liquidador. 222

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Asimismo, se establece el régimen jurídico de las fundaciones del sector público estatal, manteniendo las líneas básicas establecidas por la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, para las fundaciones del sector público estatal. La creación de las fundaciones, o la adquisición de forma sobrevenida de esta figura jurídica, se efectuará por ley. Se deberá prever la posibilidad de que en el patrimonio de las fundaciones del sector público estatal pueda existir aportación del sector privado de forma no mayoritaria. Como novedad se establece con carácter básico el régimen de adscripción de las fundaciones a la Administración Pública, de forma similar al de los consorcios. Se regulan, muy escuetamente, los fondos carentes de personalidad jurídica del sector público estatal que se crean por ley y cuyo régimen presupuestario, de contabilidad y de control económico financiero será el establecido en la Ley General Presupuestaria. En una rápida panorámica, estas son las cuestiones que pueden resultar más destacables en la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Seguro que de una manera o de otra la nueva configuración de la Administración institucional afectará a la sociedad, el resultado final deberá suponer la tan demandada modernización de nuestras instituciones, tanto desde el punto de vista del poder político, como de los gestores y administradores de los recursos públicos y sobre todo de la opinión pública. Algunos de sus elementos esenciales permiten abrigar esperanzas al respecto, el conjunto de novedades, tanto desde el punto de vista de estructura y nueva revista · 154

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tipificación de las formas jurídicas como de la regulación de procedimientos relativos a la creación, inscripción, modificación y extinción de entidades institucionales, y sobre todo, al procedimiento novedoso y singular de supervisión continua y de eficacia de la administración institucional pueden configurarse como poderosos instrumentos de aseguramiento de la racionalidad que impregna la voluntad vertida en la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. 

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LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y LA POTESTAD PARA DICTAR REGLAMENTOS Jorge Rodríguez-Zapata Pérez

Tradicionalmente se restringía la iniciativa legislativa al procedimiento parlamentario, pero teniendo en cuenta que es el gobierno quien en realidad monopoliza el ejercicio de la potestad legislativa, no resulta incoherente encuadrar la iniciativa legislativa del Estado dentro de un procedimiento administrativo singular. Es lo que se propone en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sobre la que reflexiona Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.

L A I N I C I A T I VA L E G I S L A T I VA

En la doctrina constitucional tradicional el estudio de la iniciativa legislativa tenía su punto de partida en los artículos 87 a 89 de la Constitución (ce) y se ceñía a exponer el artículo 87.1 ce, que atribuye iniciativa legislativa al Gobierno para proyectos de ley (artículo 88.1 ce) y al Congreso, al Senado, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas o a la iniciativa popular para las proposiciones de ley. nueva revista · 154

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Al abordar la cuestión de la iniciativa legislativa era obligado, siendo la nuestra una forma de gobierno parlamentaria, volver la mirada al Gobierno, lo mismo que ocurre cuando se discute de la potestad reglamentaria del artículo 97 de la ce. Desde un punto de vista dogmático se discutía, y así lo puse de manifiesto en una monografía que publiqué en el año 1987, que no era unánime, ya entonces, que la iniciativa legislativa perteneciese en forma necesaria al procedimiento legislativo propiamente dicho. Un sector prestigioso de la doctrina lo negaba, y reivindicaba su consideración sustantiva, lo que permite su encuadramiento hoy como un procedimiento más, que no es de Derecho constitucional. Los prestigiosos autores que negaban que la iniciativa legislativa perteneciese al procedimiento legislativo sostenían, en la doctrina italiana y francesa, que el poder de proponer a las Cámaras colegisladoras un proyecto o una proposición de ley no puede asimilarse al de disponer, y que poner en marcha el aparato legislativo no significa participar en el poder de legislar, que comienza y termina dentro del órgano parlamentario al que compete la aprobación de una ley. Estas reflexiones cobran un interés nuevo hoy a raíz del dictamen del Consejo de Estado 275/2015, de 29 de abril, y a la hora de razonar que es, desde luego, viable dogmáticamente, que el legislador encuadre los títulos competenciales que ostenta el Estado sobre la materia de la iniciativa legislativa dentro de un procedimiento administrativo singular, como lo es el de preparación del ejercicio de la iniciativa legislativa o en el procedimiento, también administrativo, de elaboración de disposiciones reglamentarias. 226

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No hay que olvidar que sobre la materia se proyecta el artículo 135 de la Constitución y que la calidad de las leyes y su regulación inteligente toca desde hace ya veinte años a las exigencias de la estabilidad presupuestaria, por lo que no es de extrañar que entren en juego nuevos títulos competenciales complementarios y distintos de los que tuvo en cuenta el legislador que aprobó la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El Gobierno es el primer órgano constitucional que tiene atribuida la iniciativa legislativa en el artículo 87.1 ce y al que la Constitución misma atribuye prioridad en la materia al hablar, en el artículo 89.1 de la «prioridad debida a los proyectos de ley». Los Gobiernos, en el Derecho comparado de todas las formas de gobiernos parlamentarias, son los que en la actualidad monopolizan la iniciativa de la potestad legislativa así como el ejercicio de la potestad reglamentaria, relegando a un segundo plano muy secundario a los demás titulares de la iniciativa legislativa. Así, la doctrina alemana ha considerado al Gobierno, por antonomasia, como el poder de iniciativa (Initiativgewalt), por su plus de información (informierte Gewalt), por su jefatura de la Administración Pública, civil y militar y de sus servicios técnicos y porque ha obtenido la confianza de la Cámara para llevar a cabo un programa que precisa de medidas legislativas. Es también indudable que, para la dogmática constitucional, las afirmaciones sobre el Gobierno de la nación son plenamente aplicables a los Gobiernos autonómicos ya que, como he defendido hace años en nuestra doctrina —y nueva revista · 154

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es afirmación usual en el federalismo alemán—, la forma de gobierno parlamentaria estatal se irradia sobre todo el ordenamiento español en virtud del efecto de homogeneidad que dimana del principio de homogeneidad (Homogenitätsprinzip) que consagra el artículo 152.1 ce. Nuestra jurisprudencia constitucional ha desarrollado la relación de la iniciativa con el procedimiento parlamentario propiamente dicho, con pocas aportaciones distintas de la consideración (stc 238/ 2012, de 13 de diciembre) de que la iniciativa es clara manifestación de la función de dirección política del Gobierno (Staatsleitung, indirizzo político), un deber constitucional en algunos casos (históricamente el del Presupuesto del artículo 134.3 ce) y, hoy, del Derecho de la Unión Europea, de las singularidades que existen respecto de los decretos-leyes y de la necesaria flexibilidad de la materia como corresponde, en el parlamentarismo, a la doctrina de la plena potestad parlamentaria sobre los proyectos que tramita o las proposiciones que toma en consideración (stc 136/2011, de 13 de septiembre). L A P O T E S TA D PA R A D I C TA R R E G L A M E N T O S

Dice la exposición de motivos de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (lpacap) que la inclusión en el objeto de la ley, y con carácter básico, de los principios que conforman la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria son una de sus principales novedades. La Ley dedica su Título VI, que es el último pero no, desde luego, en orden de importancia, a desarrollar legal228

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mente la regulación constitucional de la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones. La doctrina constitucional alemana se ha venido ocupando con frecuencia del fenómeno de la variabilidad y desorden en la legislación, con críticas de gran dureza, que se pueden resumir en la palabra clave: «rechazo de la inflación legislativa» (Gesetzesinflation). El Derecho de la Unión Europea, o la coordinación normativa en lo que conocemos en España como Estado compuesto, hacían necesaria una regulación legislativa del fenómeno de la inflación de las leyes o de su déficit de calidad y ha hecho necesario que se incluyesen las exigencias de una regulación mejor en la nueva ley de procedimiento administrativo común, dada su posible inclusión dogmática en la materia de procedimiento administrativo. La lpacap da una respuesta adecuada a esta nece sidad. Desarrolla como principios básicos de regulación de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria los que, siguiendo conocidas recomendaciones de la ocde y de la propia Unión Europea, apuestan en un marco nuevo de gobernanza más eficiente y por una mejora de la calidad normativa. La regulación de la Ley supone un giro dogmático destacable en el trato por el legislador de esta cuestión constitucional en nuestro Derecho, e introduce principios normativos que innovarán la jurisprudencia en estas materias en los próximos años. Aunque la lpacap viene a recoger lo que ya se contiene en el artículo 4 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de nueva revista · 154

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desarrollo sostenible, en ejecución de lo dispuesto en el artículo 135 de la ce, con el epígrafe «principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas», la nueva regulación lo hace extensible a la iniciativa legislativa propiamente dicha. La nueva regulación es espectacular por su exigencia como regulación aplicable con carácter general no solo con la naturaleza de derecho flexible droit souple o soft law de la Unión (Vid., por todos, Auto del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 2 de abril de 2014 (Rec. 63/2013), sino también como exigencia interna de España, como uno de los Estados miembros de la ue. La buena regulación (que contempla el artículo 129 de la lpacap) supone que tanto en el ejercicio de la iniciativa legislativa como en el de la potestad reglamentaria las distintas Administraciones Públicas deben actuar de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia y proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, términos que se definen en el propio texto legal, como ya se hace en la Ley 2/2011 respecto de las iniciativas normativas. La regulación no es un mandato de ley ordinaria, que pueda ser ignorado, como el de las tres primeras disposiciones adicionales del Código civil de 1888, o que se entienda derogable por la voluntad normativa de una ley posterior, porque la posición en el ordenamiento jurídico de la lpacap le da una significación distinta, a la que me referiré al abordar el estudio de los títulos competenciales. La ley dispone con claridad que tanto las exposiciones de motivos, distintivas de los proyectos de ley conforme a la tradición histórica de nuestro parlamentarismo, como 230

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los preámbulos, que se corresponden a las disposiciones reglamentarias, deben dejar suficientemente justificada la adecuación de la nueva ley o reglamento a los principios de buena regulación o de regulación inteligente. Este mandato de contenido se corresponde con el sentido que ha dado la jurisprudencia constitucional y ordinaria a estos textos introductorios [Vid., por todas, stc 134/2011, de 20 de julio (fj 7)] y se dirige de forma clara a su consideración por la jurisprudencia constitucional y ordinaria futura, que la deberá llenar de contenido. La distinción entre exposiciones de motivos y preámbulos introduce precisión terminológica en una cuestión en la que hasta ahora reinaba la confusión [Vid., por todas, la esencial stc 36/1981 (fj 7 y fallo)]. Han sido muy numerosos los dictámenes clásicos del Consejo de Estado que, en los primeros años de vigencia de la Constitución de 1978, advertían la necesidad de precisar lo que ahora se recoge con sencillez y elegancia en el proyecto. La iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, con una identificación clara de los fines perseguidos y demostrando que es el instrumento más adecuado para garantizar su consecución (principio de necesidad y eficacia). La consagración legal del principio de proporcionalidad significa que las iniciativas deben contener únicamente la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma [Cfr., la stc 5/2015, de 22 de enero, (fj 5) sobre las leges repetitae]. El principio de seguridad jurídica exige que la iniciativa normativa se ejerza de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea para generar un marco normativo nueva revista · 154

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estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre que facilite su conocimiento y comprensión. La regulación de la publicación de las normas distingue entre su inserción formal en la sede electrónica del Boletín Oficial del Estado, que tiene carácter oficial y auténtico, con los efectos previstos en el Título preliminar del Código civil, y la simple publicidad material o publicidad complementaria (artículo 131 del proyecto). A estas previsiones se añade una revolucionaria planificación previa de las normas, por la que las Administraciones Públicas deben elaborar y publicar un Plan Anual Normativo (artículo 132 del proyecto), que se deberá publicar en el portal de transparencia de la Administración correspondiente y que deberá contener las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. El proyecto dispone que, en aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración. Hay que destacar finalmente la regulación de la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos (artículo 133 del proyecto), que puede ser previa, a través del portal web de la Administración competente, o producirse en la propia elaboración del proyecto, con un procedimiento electrónico que ya había sido aceptado por el Tribunal Supremo [sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera de 7 de octubre de 2011 (Rec. 410/2010)]. 232

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Además de estas innovaciones, también debe subrayarse que en los apartados 2 y 3 del artículo 128 del proyecto se recogen, con una redacción precisa, los principios de jerarquía, reserva de ley y de competencia que, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina científica, rigen nuestro complejo sistema de fuentes del Derecho. También se indican, con brevedad, cuáles son los límites constitucionales de los reglamentos, según el estado actual de la jurisprudencia. Desciende la ley a precisar dos cuestiones de interés: Hasta dónde llega la potestad normativa innovadora que pueden ostentar las órdenes ministeriales, disponiendo que la atribución directa a los titulares de los departamentos o de las consejerías de Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, del desarrollo reglamentario de una ley tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante y que podrán las leyes habilitar directamente a autoridades independientes u otros organismos la potestad de dictar normas cuando la naturaleza de la materia así lo exija. La materia sigue siendo muy controvertida en el día de hoy y con soluciones dispares en la jurisprudencia. Una regulación como la expuesta no debería ser cuestionada desde la perspectiva de las potestades de las comunidades autónomas, ya que no entiendo pertinente traer a colación que el elemento de la buena regulación pueda constituir una injerencia en el ejercicio de las potestades legislativas de las comunidades autónomas. Como antes he indicado, no faltaron voces de autoridad, en la doctrina extranjera, que separaron la iniciativa del procedimiento legislativo propiamente dicho. Es necesario distinguir aún en la iniciativa legislativa el núcleo nueva revista · 154

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esencial, y exquisitamente constitucional, de las relaciones entre un Gobierno —estatal o autonómico— y las Cortes Generales o su órgano legislativo autonómico y los aspectos laterales de la buena regulación que, por su condición no tienen naturaleza constitucional y caen en el campo de la gobernanza de un procedimiento administrativo adecuado. Si esta es la opción técnica del propio legislador estatal, en el ejercicio de títulos competenciales poco discutibles, la objeción a una injerencia en el núcleo de la relación de fiducia gobierno-parlamento se revela como poco consistente y se desvanece con facilidad. La disposición final primera de la lpacap invoca como títulos competenciales para dictar el Título VI, el artículo 149.1.18ª ce y las competencias en materia de Hacienda General del artículo 149.1.14ª, así como las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica del artículo 149.1.13ª de la ce. No hay que contemplar estos títulos competenciales con resistencia cultural al cambio ni comparándolos, por ejemplo, con los que empleó el legislador al dictar la Ley 30/1992, que se deroga en forma expresa en la disposición derogatoria única del proyecto. En 1992 no regía el nuevo artículo 135 de la Constitución, su desarrollo en la Ley 2/2011 de economía sostenible tampoco existía, ni los informes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (el primero de ellos se remonta a 1995) o las recomendaciones del grupo Mandelkern sobre mejor regulación de 13 de noviembre de 2001. Como ha dicho el atc 160/2011, de 22 de noviembre, la reforma del artículo 135 de la Constitución Española 234

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persigue garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país. El artículo 149.1.18 de la ce establece una doble competencia: la de establecer las «bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas» y la de regular el «procedimiento administrativo común», siendo, según la Constitución, la primera de carácter básico y la segunda de carácter exclusivo [stc 130/2013, de 4 de junio (fj 6)]. En la regulación que se examina estamos ante un procedimiento común singular [stc 45/2015, de 5 de marzo, (fj 6)], especial por razón de la materia pero aplicable a todo el territorio nacional [stc 130/2013, de 4 de junio, (fj 3)]. Por ello está establecido correctamente en la órbita del artículo 149.1.18ª de la ce de manera abstracta para una forma especial de potestad o actividad de la Administración, pues «la competencia del Estado en materia de procedimiento administrativo común no se detiene, única y exclusivamente, en la regulación de la institución desde una perspectiva meramente abstracta y desvinculada de los procedimientos especiales» [stc 130/2013, de 4 de junio, (fj 8)]. Dado el carácter, sentido y finalidad de los preceptos impugnados no me parecen objetables los restantes títulos competenciales. Cuando el objeto de la regulación no sean derechos y obligaciones de contenido económico pero sí la protección o preservación de los recursos públicos que integran las haciendas, nos encontramos ante preceptos nueva revista · 154

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que tienen su anclaje en el artículo 149.1.14ª ce (stc 130/2013, de 4 de junio (fj 5). Es necesario subrayar que no es útil considerarlos títulos competenciales con la perspectiva pasada de una jurisprudencia constitucional ya dictada por el Tribunal Constitucional. El juicio que se formula así comporta un juicio muy inseguro, porque el alto tribunal valora siempre la invocación de títulos que efectúa «ex novo» el legislador y los confronta en cada caso con la doctrina establecida, que nunca está petrificada sino que es marcadamente evolutiva y depende de la naturaleza dogmática de las instituciones que se enjuician. La primera y muy importante palabra en materia competencial corresponde por ello formalmente al legislador constitucional, que es quien efectúa la invocación concreta de los títulos en los que se ampara al dictar una ley, con el control posterior del Tribunal Constitucional respecto del caso. Los títulos que invoca la Ley son adecuados a la luz del debate que se ha producido en los últimos veinte años sobre la necesidad de leyes sencillas, necesarias, coherentes y proporcionadas y su relación con las exigencias de desarrollo económico y control de la estabilidad presupuestaria. A este enfoque dio ya una respuesta convincente la stc 222/2006, de 6 de julio, sobre las exigencias de convergencia para la entrada de España en la zona euro, a la que remito, como también me permito hacerlo a mi voto particular a dicha sentencia, para el único extremo (exclusión del Lehendakari de la congelación salarial) que rechaza el planteamiento que hasta aquí he hecho.  236

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MEJORES LEYES Y MEJOR CONOCIDAS Jaime Pérez Renovales

Para cerrar este número, su coordinador, Jaime Pérez Renovales, reflexiona sobre uno de los principales problemas del ordenamiento español: la existencia de un número excesivo de normas. Es imprescindible, a su juicio, evaluar la eficacia de la regulación y analiza si cumple con su objetivo. En la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público se han incluido soluciones a estos déficits y se ensayan procedimientos que valoran la calidad normativa.

«Es sabido que uno de los más firmes sostenes de las sociedades civilizadas viene siendo, desde hace más de dos mil años, una presunción juris et de jure que constituye un verdadero escarnio y la más grande tiranía que se haya ejercido jamás en la historia: esa base, ese cimiento de las sociedades humanas es el que se encierra en estos dos conocidos aforismos, heredados de los antiguos romanistas: 1º A nadie le es permitido ignorar las leyes (nemini licet ignorare jus); 2º En su consecuencia, se presume que todo el mundo las nueva revista · 154

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conoce; por lo cual, aunque resulte que uno las ignoraba, le obligan lo mismo que si las hubiera conocido (nemo jus ignorare censetur; ignorantia legis neminem excusat). Esta presunción se mantiene a sabiendas de que es contraria a la realidad de las cosas; a sabiendas de que es una ficción, a sabiendas de que es una falsedad, a sabiendas: Primero, de que nadie conoce todo el derecho, de que solo una insignificante minoría de hombres sabe una parte, y no grande, de las leyes vigentes en un momento dado; Segundo, de que es imposible que la mayoría, y aun esa minoría misma, las conozca todas; y Tercero, de que la presunción conforme a la verdad de los hechos, conforme, por tanto, a la razón, a la justicia y a la lógica, sería cabalmente la inversa, que nadie conoce las leyes como no se pruebe lo contrario. No faltan escritores que reconocen lo falso y convencional de aquella presunción, desmentida a cada paso por la realidad; pero piensan, como Ambrosoli, como nuestro Vicente y Caravantes, que una tal ficción es absolutamente necesaria para la conservación del orden social. Por manera que el orden social, en las naciones modernas, no puede asentarse sobre la verdad; necesita de una abstracción, necesita de un artificio gigante, monstruoso, que condena a los hombres a caminar a ciegas por el mundo; que les condena a regir su vida por criterios que les son y que faltamente han de serles ignorados». Me he permitido comenzar este artículo con una célebre cita cuya extensión no he querido cercenar, por explicar con contundencia, teñida de cierto dramatismo, el problema que pretendo abordar. Los lectores habrán reconocido en ella el comienzo del discurso de ingreso en la Real Aca238

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demia de Ciencias Morales y Políticas de Joaquín Costa, pronunciado en 1901, bajo el título de «La ignorancia del derecho y sus relaciones con el estatus individual, el referéndum y la costumbre». Las cosas, desde entonces, han cambiado... ¿o no? Creo que sí. Para bien y para mal. Para bien, porque, afortunadamente, es mucho más alto el porcentaje de españoles que hoy saben leer y escribir que el que existía en los albores del siglo xx, y precisamente era el analfabetismo una de las circunstancias que Joaquín Costa citaba en sustento de sus tesis. También han mejorado exponencialmente los medios que los destinatarios de las normas tienen a su alcance para conocer su contenido. Sobre esto, volveré más adelante. Pero también se ha deteriorado la situación descrita por el académico y abogado del Estado aragonés, puesto que la producción normativa ha aumentado exageradamente en estos más de cien años, y son infinitamente más las disposiciones que, emanadas desde los diferentes estamentos con capacidad de innovar el ordenamiento positivo (local, autonómico, estatal, europeo), gobiernan hoy la vida de las personas físicas y jurídicas que viven y desarrollan su actividad en nuestro país. La ocde, en su evaluación del informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (http://www.oecd-ilibrary.org/governance/ spain-from-administrative-reform-to-continuousimprovement_9789264210592-en), ya aconsejó implantar algunas mejoras para paliar las deficiencias del sistema legal español, y que son similares a las que aquejan a otros países de nuestro entorno y a instancias supranacionales con capacidad regulatoria. nueva revista · 154

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Los problemas cuya existencia se viene constatando en nuestro ordenamiento se pueden resumir en los cuatro siguientes: — En primer lugar, existen demasiadas normas. Y no me planteo el debate sobre si es mejor o peor regular más o menos cada actividad. Por supuesto que tengo una opinión al respecto, pero lo que identifico como problema es que, tomada la decisión, por la instancia correspondiente, de regular una materia, no se hace con una o pocas leyes o reglamentos, sino con una multiplicidad de normas que a menudo se cohonestan mal entre sí y que no derogan expresamente las anteriores superadas por la nueva. Nuestro ordenamiento jurídico, desde hace tiempo, viene estableciendo reglas para evitar que esto pase, pero la situación de emergencia por la que España ha transitado en los últimos años ha hecho que la redacción de las leyes, reales decretos, decretos, órdenes ministeriales..., tenga como prioridad conseguir el efecto perseguido sin prestar toda la atención debida a los aspectos semánticos, gramaticales o sistemáticos. — En segundo lugar, debe mejorarse la participación de los ciudadanos en la elaboración de las normas. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, obliga a dar audiencia a los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones que les afecten, cumpliendo así el mandato constitucional contenido en el artículo 105 del texto fundamental. Sin embargo, este trámite se materializa sobre un proyecto ya redactado, cuya estructura es muy difícil cambiar por fundadas que sean las críticas de los futuros destinatarios de la norma. 240

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— Las reglas vigentes que obligan a explicar la motivación, coste o efectos de las nuevas normas presentan ciertos defectos. La Ley del Gobierno y el Real Decreto 1083/2009, de 23 de julio, por el que se regula la Memoria de Análisis de Impacto Normativo, exigen acompañar cada proyecto de ley o de reglamento de una memoria comprensiva de la justificación de la necesidad y oportunidad de la propuesta, su análisis jurídico, el impacto económico y presupuestario, su adecuación al orden de competencias y demás circunstancias relevantes. Sin embargo, no existe un órgano entre cuyos cometidos esté el de verificar su contenido. La experiencia nos dice que las memorias proporcionan una información muy detallada y valiosa para conocer los proyectos normativos, su justificación y oportunidad, pero se presta poca atención a elementos tales como la coherencia sistemática del proyecto dentro del ordenamiento, la existencia real de alternativas a la imposición de una carga u obligación a los destinatarios, etc. Hoy en día, son los distintos departamentos ministeriales los que, si el asunto entra dentro de su ámbito competencial, cuestionan algún contenido de la memoria (el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el impacto presupuestario o la incidencia en las competencias autonómicas; el Ministerio de Economía, su coherencia desde el punto de vista de la unidad de mercado...), pero no existe un centro encargado de realizar una «auditoría» desde el punto de vista técnico y económico. — En cuarto lugar, carecemos de un sistema de evaluación de la eficacia de las normas, que determine si estas han cumplido los objetivos perseguidos, si las obligaciones nueva revista · 154

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impuestas para la consecución de su fin se hallaban plenamente justificadas o han resultado excesivamente onerosas para los administrados. En definitiva, un control en el que se verifique si lo que decía la memoria era cierto y estaba sólidamente articulado. Como decía anteriormente, estos problemas no son exclusivos de nuestro país. Son numerosas las iniciativas que, desde distintas instancias internacionales, han afrontado estas cuestiones. La «Recomendación del Consejo para Mejorar la Calidad de la Regulación Gubernamental», del año 1995, fue la primera declaración internacional en la historia sobre principios regulatorios comunes a los países miembros de la ocde, en la que esta organización les exhortaba a adoptar medidas efectivas para asegurar la calidad y la transparencia de su normativa. En 2005 se publicó un documento titulado «Principios Rectores para la Calidad y la Elaboración Normativa» y en 2009 se creó el Comité de Política Regulatoria, cuyo mandato se amplió en la Conferencia Internacional sobre Política Regulatoria, en la que la organización decidió que, aun cuando la Recomendación de 1995 y los Principios de 2005 seguían siendo aplicables, su cobertura debía ser ampliada a la luz de las experiencias más recientes. Fruto de ello fue la publicación del informe «Política y Gobernanza Regulatoria: Apoyando el Crecimiento Económico y Sirviendo al Interés Público», de 2011, que propone una revisión y actualización del pensamiento colectivo acerca de la política y la gobernanza regulatoria; y de una segunda «Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza 242

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Regulatoria» que contiene una nueva lista de principios de política normativa entre los que cabe señalar los siguientes: — Compromiso al más alto nivel político con el establecimiento de una política pública nacional de calidad regulatoria. — Adhesión a los principios de «Gobierno Abierto (Open Government)», especialmente a los de transparencia y participación en el proceso regulatorio, para garantizar que la normativa está al servicio del interés público y se basa en las necesidades legítimas de los interesados y afectados por la regulación. — Integración de la Evaluación de Impacto Regulatorio en las primeras etapas del proceso de elaboración de proyectos normativos. — Publicación periódica de informes sobre el ejercicio de la política regulatoria y de la efectividad de elementos clave, como la consulta pública en la elaboración de las normas, la evaluación de su impacto o la revisión de la normativa vigente. También la Unión Europea ha sido sensible al problema. El denominado «Informe Mandelkern» suele considerarse el arranque de la política europea de calidad normativa y al que han seguido multitud de proyectos, entre ellos, la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 16 de marzo de 2005 (com/2005/0097) «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea», que implementaba la iniciativa «Legislar Mejor» en el marco de la Estrategia Renovada de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo. nueva revista · 154

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Posteriormente, la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones de 8 de octubre de 2010, sobre Normativa inteligente en la Unión Europea» (com/2010/543), alumbra este nuevo concepto, poniendo el énfasis en la necesidad de simplificar la normativa de la ue, reducir las cargas administrativas, evaluar los costes y ventajas de las normas vigentes, y mejorar la accesibilidad de la consulta pública en la elaboración de las normas. La comunicación señala que estos nuevos principios de política normativa son aplicables a los procesos normativos de la Comisión y al ámbito del derecho europeo. No obstante, en la medida de lo posible, los Estados miembros deben aplicarlos también. Tras la iniciativa «Normativa Inteligente», la Comisión ha lanzado el Regulatory Fitness and Performance Program (refit), que contiene diversas propuestas dirigidas a integrar el «Programa Europeo de Reducción de Cargas» (Administrative Burden Reduction) con los objetivos de calidad normativa, especialmente en lo referente a las pymes. La preocupación por la calidad normativa constituye uno de los ejes del programa de la «Comisión Juncker». Así lo demuestra la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones de 19 de mayo de 2015, Better Regulation for better results- An eu Agenda» (com/2015/110), que constituye un ambiciosa hoja de ruta con diferentes líneas de actuación: la intensificación de la consulta pública en todo el ciclo regulatorio, tanto en la elaboración de la norma como al evaluar los 244

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efectos de su aplicación; la mejora de la calidad de las normas y de su fundamentación; la prevención del gold plating o extralimitación de los Estados miembros al trasponer normativa comunitaria; la revisión crítica del stock de normas; o el impulso del programa refit. La sensibilidad en este campo tampoco es nueva en España. Siguiendo la línea marcada por las principales instituciones internacionales, se ha realizado un esfuerzo importante para incorporar al ordenamiento jurídico los principios de Better and Smart Regulation, entre los que cabe destacar los principios de buena regulación enunciados en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, o la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Pero es con las Leyes del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público cuando se da un trascendental paso para incorporar a nuestro país los avances más relevantes en este ámbito, importando las mejores prácticas observadas en el escenario internacional y añadiendo otras con las que nuestro país se pone a la vanguardia en la materia. Las principales novedades recogidas en estos textos legales se pueden sintetizar como se explica a continuación. En primer lugar, el Título VI de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sobre la iniciativa legislativa y potestad normativa de las Administraciones Públicas, establece los principios a los que ha de ajustar su ejercicio la Administración titular, nueva revista · 154

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haciendo efectivos los derechos constitucionales en este ámbito. Se introducen algunas precisiones necesarias en la enunciación de los principios de buena regulación que ya contenía nuestro ordenamiento, entre las que cabe destacar la imposición de la regla de que las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo, de modo que su atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante. Por otra parte, en aras de una mayor seguridad jurídica y de la predictibilidad del ordenamiento, se apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante. Para ello, todas las Administraciones divulgarán un Plan Anual Normativo en el que se recogerán las propuestas con rango de ley o de reglamento que vayan a ser elevadas para su aprobación el año siguiente. Se incluyen varias novedades para incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas. Con carácter previo a la redacción del primer texto, se habrá de recabar la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretende solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias. Una vez elaborado el proyecto o anteproyecto, deberá someterse de nuevo al trámite de consulta o audiencia pública cuan246

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do afecte a derechos de los interesados, y para garantizar que, en ambas fases, la opinión manifestada por aquellos pueda estar suficientemente fundada, la ley dispone que la consulta, audiencia e información públicas deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse. Por último, se fortalece la evaluación ex post, puesto que junto con el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado. Junto a estas reglas y principios aplicables a todas las Administraciones Públicas, la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, introduce una serie de modificaciones en la Ley del Gobierno para adaptar el ejercicio por este de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa a las reglas y principios antes expuestos, y añadir alguna mejora adicional de cierto calado. Comenzando por estas últimas, el proyecto incorpora a nuestro derecho la regla de las common commencement dates, implantada en el Reino Unido en relación con las pymes y en cuya virtud las nuevas normas que impongan obligaciones a estas entidades solo pueden entrar en vigor nueva revista · 154

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en dos fechas concretas al año. Esta regla que ofrece indudables ventajas a los operadores económicos se introduce en nuestro derecho con un ámbito de aplicación más amplio, al establecer la nueva ley que sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.1 del Código Civil (que prevé que, en defecto de disposición expresa sobre el comienzo de su vigencia, las normas entrarán en vigor a los veinte días de su publicación en el boe), las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de esta, preverán su aplicación a partir del 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación. Se permite exceptuar la aplicación de la regla cuanto se trate de reales decretos-leyes, o si el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas así lo aconsejan, debiendo quedar este hecho debidamente acreditado en la respectiva memoria. Seguidamente, se concreta en la Ley del Gobierno cómo se han de aplicar a este las novedades antes explicadas relativas a la consulta pública, plan anual normativo y evaluación ex post. Y con el objeto de asegurar el cumplimiento de todas estas normas, la correcta conformación de la memoria y la calidad técnica de las iniciativas, se encomienda al Ministerio de la Presidencia la función de analizar: a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa. 248

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b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales. Con esto se evitará la modificación sucesiva de una norma en un corto espacio de tiempo. c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito. d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo. e) El cumplimiento de los principios y reglas que gobiernan la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la Administración General del Estado. g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno, previniéndose así el gold plating de modo similar a lo que se pretende en el ámbito europeo. Por último, la ley implanta un procedimiento abreviado de elaboración de anteproyectos de ley y de proyectos reglamentarios, cuando resulte preciso para que la norma nueva revista · 154

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entre en vigor en el plazo previsto para la transposición de directivas comunitarias, o en el establecido en otras leyes o normas de derecho comunitario, o cuando concurran otras circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido preverse con anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma. Todas estas novedades deberían servir para que las nuevas normas no solo sirvan para cumplir el fin perseguido, sino que además se mejore su calidad, se simplifique el ordenamiento jurídico, y, en definitiva, el principio constitucional de la seguridad jurídica alcance toda su plenitud. Retomando el título de este artículo y la cita de Joaquín Costa que le sirve de preámbulo, no podemos conformarnos con que las leyes y los reglamentos estén mejor confeccionados, sino que tenemos que aprovechar el espectacular desarrollo que han tenido en las últimas décadas los medios de comunicación para asegurar su máxima difusión. En esta labor se encuentra inmersa la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, de entre cuyas iniciativas me gustaría destacar las siguientes: — La edición de más de noventa «códigos electrónicos», que agrupan, de forma sistemática, toda la normativa referente a un determinado sector de actividad, incluyendo la normativa autonómica cuando la naturaleza de la materia así lo demanda. El boe permite al usuario suscribirse a un servicio que le remite un correo electrónico cada vez que se ha producido una actualización de las disposiciones incluidas en cualquiera de los códigos en relación con los cuales se ha solicitado esta comunicación, con el objeto 250

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de que se pueda realizar su descarga. Se trata de un servicio de una alta calidad, que permite disponer, de forma gratuita, de volúmenes electrónicos completamente actualizados comprensivos de las normas más frecuentemente aplicadas, y que facilitan su conocimiento a todos los destinatarios y operadores jurídicos. — El denominado «boe a la carta», que permite a los suscriptores, también sin contraprestación alguna, recibir un correo electrónico cada vez que se publique en el diario oficial alguna norma que contenga los conceptos identificados en la suscripción. Todas las iniciativas expuestas en este artículo permitirán que las normas jurídicas que gobiernan la vida de las personas físicas y jurídicas que desarrollan su actividad en España estén mejor redactadas, sean más claras y comprensibles y mejor conocidas por todos. 

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154 h a n c o l a b o r a d o José Carlos Alcalde Hernández

Pilar Platero Sanz

INTERVENTOR Y AUDITOR DEL ESTADO.

INTERVENTORA Y AUDITORA E

INTERVENTOR GENERAL DE LA

INSPECTORA DE HACIENDA DEL ESTADO.

ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

SUBSECRETARIA DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Juan del Alcázar Narváez ECONOMISTA DEL ESTADO. ASESOR DEL GABINETE DE LA VICEPRESIDENTA DEL GOBIERNO

José Luis Ayllón Manso SECRETARIO DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

David Mellado Ramírez

Jorge Rodríguez-Zapata Pérez PRESIDENTE DE LA SECCIÓN SÉPTIMA DE LA SALA TERCERA DEL TRIBUNAL SUPREMO

Fernando Rojas Urtasun INTERVENTOR Y AUDITOR E INSPECTOR DE HACIENDA DEL ESTADO. SUBDIRECTOR GENERAL DE INTERVENCIÓN, FISCALIZACIÓN Y ANÁLISIS JURÍDICO EN OTRAS ÁREAS ECONÓMICO FINANCIERAS

ABOGADO DEL ESTADO. SECRETARIO GENERAL TÉCNICO DEL MINISTERIO DE

Juan Ignacio Romero Sánchez

HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

ABOGADO DEL ESTADO. DIRECTOR GENERAL

Domingo J. Molina Moscoso CUERPO SUPERIOR DE SISTEMAS Y TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN

DE COORDINACIÓN DE COMPETENCIAS CON LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y CON LAS ENTIDADES LOCALES

DE LA AGE. DIRECTOR DE TECNOLOGÍAS DE

Ana María Ruiz Martínez

LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES

CUERPO SUPERIOR DE TÉCNICOS DE ADMINISTRACIÓN DE

Álvaro María Nadal Belda

LA SEGURIDAD SOCIAL.

ECONOMISTA DEL ESTADO.

PRESIDENTA DE LA AGENCIA ESTATAL

DIRECTOR DE LA OFICINA ECONÓMICA DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

Jaime Pérez Renovales ABOGADO DEL ESTADO (EXC.). EX SUBSECRETARIO DE LA PRESIDENCIA Y PRESIDENTE DE LA COMISIÓN

DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS (AEVAL)

Angelina Trigo Portela INSPECTORA DE FINANZAS DEL ESTADO. DIRECTORA DE LA OFICINA PARA LA EJECUCIÓN DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN (OPERA)

PARA LA REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

José Ramón Pin Arboledas

Mª Dolores Vicente Ruiz CUERPO SUPERIOR DE ADMINISTRADORES CIVILES DEL ESTADO. VOCAL ASESORA

CÁTEDRA «JOSÉ FELIPE BERTRÁN»

DE LA SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA

DE GOBIERNO Y LIDERAZGO

DEL MINISTERIO DE HACIENDA

EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. IESE

Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Nueva Revista Nueva Revista D E P OL Í T IC A , C U LT U R A Y A RT E FUN O RÍ T Antonio D ED APD AOP L I C AFontán , C U LT U R A Y A RT E

P R E S I D E N T E Eugenio Fontán Oñate F U N D A D A P O R Antonio Fontán E D I T O R / D I R E C T O R Miguel Ángel Garrido

Gallardo

E D I T O R A D J U N T O Miguel Ángel Gozalo P R E S I D E N T E Eugenio Fontán Oñate EDITOR/DIRECTOR

Miguel Ángel Garrido Gallardo

CONSEJO EDITORIAL E D I T O R A D J U N T O Miguel

Ángel Gozalo Sucre Alcalá, Carlos Aragonés, José M. de Areilza Carvajal, Gaspar Atienza, Manuel Barranco Mateos, José María Beneyto, Juan Bolás, Emilio Bonelli

NUEVA REVISTA EN AMÉRICA. DELEGADOS NUEVA REVISTA EN AMÉRICA.

ARGENTINA. MARTÍN ORDUNA DELEGADOS NUEVA REVISTA EN AMÉRICA. CENTROAMÉRICA. HERNÁNDEZ ARGENTINA. FEDERICO MARTÍN ORDUNA DELEGADOS AGUILAR Y JAVIER BOLAÑOS TELLECHEA

CENTROAMÉRICA. FEDERICO HERNÁNDEZ ARGENTINA. MARTÍN ORDUNA CHILE. YALEJANDRO SAN FRANCISCO AGUILAR JAVIER BOLAÑOS TELLECHEA CENTROAMÉRICA. FEDERICO HERNÁNDEZ CHILE. ALEJANDRO SAN FRANCISCO MÉXICO. AURELIO GONZÁLEZ AGUILAR Y JAVIER BOLAÑOS TELLECHEA MÉXICO. AURELIO GONZÁLEZ PERÚ. JOSÉ DE LA PUENTE BRUNKE CHILE. ALEJANDRO SAN FRANCISCO PERÚ. JOSÉ DE LA PUENTE BRUNKE URUGUAY. FERNANDO AGUERRE MÉXICO. AURELIO GONZÁLEZ URUGUAY. FERNANDO AGUERRE VENEZUELA. RAFAEL ARRÁIZ LUCCA PERÚ. JOSÉ DE LA PUENTE BRUNKE VENEZUELA. RAFAEL ARRÁIZ LUCCA URUGUAY. FERNANDO AGUERRE SUSCRIPCIÓN A NUEVA REVISTA SUSCRIPCIÓN A NUEVA REVISTA VENEZUELA. RAFAEL ARRÁIZ LUCCA WWW.NUEVAREVISTA.NET WWW.NUEVAREVISTA.NET

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García-Morente, Francisco Cabrillo, María José Canel, Pilar del Castillo, Sucre Alcalá, Carlos Aragonés, José M. de Areilza Carvajal, Gaspar Atienza, Miguel Ángel Cortés Martín, José Manuel Cruz Valdovinos, Luis Alberto de Manuel Barranco Mateos, José María Beneyto, Juan Bolás, Emilio Bonelli Cuenca, José de la Cuesta Rute, Álvaro Delgado-Gal, Miguel Durán Pastor, García-Morente, Francisco Cabrillo, María José Canel, Pilar del Castillo, Nazareth Echart, Gabriel Elorriaga Pisarik, Luis Miguel Enciso Recio, Javier Miguel Ángel Cortés Martín, José Manuel Cruz Valdovinos, Valdovinos, Luis Alberto de Fernández del Moral, José Mª Fluxá Ceva, Manuel Fontán del Junco, Antonio Cuenca, José de la Cuesta Rute, Álvaro Delgado-Gal, Miguel Durán Pastor, Fontán Meana, Gregorio Fraile Bartolomé, Javier Gomá Lanzón, Rafael Gómez Nazareth Echart, Gabriel Elorriaga Pisarik, Luis Miguel Enciso Recio, Javier López-Egea, José Luis González Quirós, Guillermo Gortázar, Miguel Ángel Fernández del Moral, José Mª Fluxá Ceva, Manuel Fontán del Junco, Antonio Gozalo, Jesús Huerta de Soto, José-Vicente de Juan, Alfonso López Perona, Fontán Meana, Gregorio Fraile Bartolomé, Javier Gomá Lanzón, Rafael Gómez Rafael Llano, Isabel Martínez-Cubells, Julio Martínez Mesanza, Carlos Mayor López-Egea, José Luis González Quirós, Guillermo Gortázar, Miguel Ángel Oreja, José Mª Michavila, José Antonio Millán Alba, Diego Mora-Figueroa, ArtuGozalo, Jesús Huerta de Soto, José-Vicente de Juan, Alfonso López Perona, ro Moreno Garcerán, Eugenio Nasarre, Luis Núñez Ladevéze, Andrés Ollero Rafael Llano, Isabel Martínez-Cubells, Julio Martínez Mesanza, Carlos Mayor Tassara, Julio Pascual, Alfredo Pérez de Armiñán, Rafael Puyol, Dámaso Rico, Oreja, José Mª Michavila, José Antonio Millán Alba, Diego Mora-Figueroa, ArtuEmilio del Río, Jaime Rodríguez-Arana, Rafael Rubio de Urquía, Felipe Santos, ro Moreno Garcerán, Eugenio Nasarre, Luis Núñez Ladevéze, Andrés Ollero Antxón Sarasqueta, Ángel Sierra de Cózar, Jaime Siles, Marqués de Tamarón, Tassara, Julio Pascual, Alfredo Pérez de Armiñán, Rafael Puyol, Dámaso Rico, Baudilio Tomé Muguruza, Jesús Trillo-Figueroa, José Mª Vázquez GarcíaEmilio del Río, Jaime Rodríguez-Arana, Rafael Rubio de Urquía, Felipe Santos, Peñuela, Ignacio Vicens y Hualde y Gustavo Villapalos. Antxón Sarasqueta, Ángel Sierra de Cózar, Jaime Siles, Marqués de Tamarón, Baudilio Tomé Muguruza, Jesús Trillo-Figueroa, José Mª Vázquez GarcíaA D J U N T A A D I R E C C I Ó N Pilar Soldevilla Fragero Peñuela, Ignacio Vicens y Hualde y Gustavo Villapalos. SUBDIRECTORES

Josemaría Carabante, Martín Santiváñez

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