Grondwettelijk recht

Stefan Sottiaux Stefan Sottiaux

Grondwettelijk recht Grondwettelijk recht is om verschillende redenen uniek. Het combineert een grondige analyse van het Belgisch grondwettelijk recht met een bespreking van het grondwettelijk recht dat we op de andere bestuursniveaus aantreffen. Het gaat ook uitgebreid in op de complexe verhoudingen tussen de verschillende overheden. Per thema schetst de auteur de diverse visies in de rechtspraak en de rechtsleer. Daarnaast bevat het boek de meest relevante passages uit de leidinggevende arresten over het grondwettelijk recht.

Stefan Sottiaux is professor grondwettelijk recht aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de KU Leuven en advocaat aan de balie van Antwerpen.

Grondwettelijk recht [druk].indd 1

Grondwettelijk recht

Dit boek biedt een volledig overzicht van het grondwettelijk recht in de gelaagde rechtsorde. Het is in de eerste plaats opgevat als een inleidende cursus voor al wie zich in het grondwettelijk recht wil verdiepen. Daarnaast richt het boek zich op de praktijkjurist die op zoek is naar een toegankelijk handboek.

2/02/16 08:43

GRONDWETTELIJK RECHT

GRONDWETTELIJK RECHT

Stefan Sottiaux

Antwerpen – Cambridge

Grondwettelijk recht Stefan Sottiaux

© 2016 Intersentia Antwerpen – Cambridge www.intersentia.be Omslagbeeld © Ferens Art Gallery, Hull Museums, / Bridgeman Images ISBN 978-94-000-0703-1 D/2016/7849/22 NUR 823

Alle rechten voorbehouden. Behoudens uitdrukkelijk bij wet bepaalde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, op welke wijze ook, zonder de uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van de uitgever.

Voor Elke en Andreas

What is law? (…) Law is not exhausted by any catalogue of rules or principles, each with its own dominion over some discrete theater of behavior. Nor by any roster of officials and their powers each over part of our lives. Law’s empire is defined by attitude, not territory or power or process. (…) It is an interpretive, self-reflective attitude addressed to politics in the broadest sense. It is a protestant attitude that makes each citizen responsible for imagining what his society’s public commitments to principle are, and what these commitments require in new circumstances. (…) Law’s attitude is constructive: it aims, in the interpretive spirit, to lay principle over practice to show the best route to a better future, keeping the right faith with the past. It is, finally, a fraternal attitude, an expression of how we are united in community though divided in project, interest, and conviction. That is, anyway, what law is for us: for the people we want to be and the community we aim to have.

Ronald Dworkin, Law’s Empire, Fontana Press, 1986, 413.

Intersentia

vii

Voorwoord Als burger maken we deel uit van diverse politieke gemeenschappen: de gemeente, de provincie, de Vlaamse Gemeenschap, de Belgische federale staat, de Europese Unie en regionale en internationale organisaties. Het recht dat op ons van toepassing is, heeft dan ook vele bronnen. Het kan niet tot één bestuurslaag worden herleid. Dit geldt ook voor het grondwettelijk recht. De tijd dat deze rechtstak het exclusieve domein was van het nationale of ‘statelijke’ recht is lang voorbij.

Hoewel het Belgische en het Vlaamse niveau in dit werk centraal staan, gaat het ook in op het grondwettelijk recht dat we op de andere bestuursniveaus aantreffen, en op de verhoudingen tussen de verschillende overheidsverbanden. Dit is immers het referentiekader waarin elke jurist moet werken.

Het doel van dit boek is dubbel. In de eerste plaats is het opgevat als een inleidende cursus voor al wie zich in het grondwettelijk recht wil verdiepen. Daarnaast richt het werk zich op de praktijkjurist die op zoek is naar een toegankelijk handboek.

De afgelopen jaren heb ik veel geleerd van vrienden en collega’s. Twee personen wil ik in het bijzonder bedanken. Mijn liefde voor het grondwettelijk recht dank ik aan de enthousiaste colleges van Jan Velaers aan de toenmalige UFSIA. Dat die liefde is uitgegroeid tot een vaste relatie heb ik te danken aan André Alen, naast wie ik het vak vele jaren heb mogen doceren aan de Leuvense Faculteit Rechtsgeleerdheid.

Zonder de inzichten van deze twee coryfeeën van het grondwettelijk recht had ik dit boek niet kunnen schrijven.

Voorts ben ik dank verschuldigd aan Steven Lierman voor het nalezen van de teksten. Dit boek vormt een eerste onderdeel van een gezamenlijk handboek publiekrecht, dat momenteel in voorbereiding is. Ook Elke Cloots, Dajo De Prins, Jogchum Vrielink en Raf Geenens dank ik voor het nalezen van bepaalde hoofdstukken.

Voorwoord

Tot slot gaat mijn dank uit naar alle studenten voor hun opmerkingen, vragen en suggesties.

Stefan Sottiaux Antwerpen, 2016

x

Intersentia

Inhoud Voorwoord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix DEEL 1.

ALGEMENE INLEIDING Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht . . . . . . . . . . . 3 Afdeling 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Afdeling 2. De grondwet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 § 1. Betekenis en functies van de grondwet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 A. Eerste functie: democratische organisatie van de overheidsmacht. . . . . 6 B. Tweede functie: beperken van de overheidsmacht . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 C. Overige functies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 D. Besluit: de grondwet als maatschappelijk contract . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 § 2. Grondwet in materiële en formele zin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 § 3. Enkele belangrijke classificaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 A. Grondwet en democratievorm. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 B. Grondwet en regeringsvorm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 C. Grondwet en staatsvorm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Afdeling 3. Enkele centrale thema’s van het grondwettelijk recht . . . . . . . . . . . . . 25 § 1. Verankering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 § 2. Rechterlijke controle op wetgevende en uitvoerende macht . . . . . . . . . . . . 27 Aandachtspunten en vragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Selecte bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Inhoud

Hoofdstuk II. Bronnen van het grondwettelijk recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Afdeling 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Afdeling 2. Belgische bestuursniveaus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Belgische Grondwet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Historische context . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Basisbeginselen van de Belgische Grondwet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Wijziging en interpretatie van de Grondwet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Overige Belgische constitutioneelrechtelijke bronnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Wet, decreet en ordonnantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Besluiten en verordeningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. (Grondwettelijk) gewoonterecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Algemene rechtsbeginselen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35 35 35 39 43 53 54 58 59 60

Afdeling 3. Het Europese bestuursniveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Europese Unie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Verdragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Wetgeving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Raad van Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60 61 61 67 67

Afdeling 4. Het internationale bestuursniveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Aandachtspunten en vragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Selecte bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Hoofdstuk III. Verhoudingen in de gelaagde rechtsorde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Afdeling 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Afdeling 2. Algemene begrippen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Afdeling 3. Verhouding tussen de rechtsnormen van de internationale, Europese en nationale rechtsordes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Internationaal perspectief . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Europese Unie-perspectief. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Algemeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Rechtstreekse toepasselijkheid en directe werking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Voorrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

xii

76 76 77 77 77 79

Intersentia

Inhoud

D. Gevolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Nationale perspectieven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Algemeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Nationale perspectieven op de doorwerking van het EU-recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Belgisch perspectief . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Algemeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Rechtstreekse toepasselijkheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Directe werking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Voorrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E. Gevolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

F. Grondslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

G. Vergelijkend besluit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82 83 83 84 91 91 91 92 93 97 98 99

Afdeling 4. Verhoudingen tussen de rechtsnormen in een federale staat . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Aandachtspunten en vragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Selecte bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 DEEL 2.

DEMOCRATIEVORM Hoofdstuk I. Algemene principes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Afdeling 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Afdeling 2. Representatief stelsel en directe democratie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Grondwettigheid van referenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Gewestelijke en lokale volksraadpleging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

109 109 110 112

Afdeling 3. Politieke partijen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Afdeling 4. Constitutionele monarchie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Afdeling 5. Constitutieve autonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Intersentia

xiii

Inhoud

Hoofdstuk II. Samenstelling, statuut en werking van het Parlement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Afdeling 1. Federale overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Kiesstelsel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Algemeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Historisch overzicht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Huidig stelsel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Federale kieskring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Samenstelling van Kamer en Senaat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Kamer van volksvertegenwoordigers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Senaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Werking van Kamer en Senaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Statuut van de parlementsleden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Ambtsduur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Onverenigbaarheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Immuniteiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

123 123 123 125 126 130 131 131 132 134 135 135 135 136

Afdeling 2. Gemeenschappen en gewesten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Kiesstelsel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Samenstelling parlementen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Werking parlementen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Statuut van de parlementsleden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

139 139 140 142 142

Hoofdstuk III. Samenstelling, statuut en werking van de regering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Afdeling 1. Federale overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Samenstelling van de regering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Werking van de regering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Statuut van de regeringsleden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

147 147 148 149

Afdeling 2. Gemeenschappen en gewesten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Samenstelling van de regering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Werking van de regering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Statuut van de regeringsleden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

150 150 151 151

xiv

Intersentia

Inhoud

Hoofdstuk IV. Pacificatiemechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Afdeling 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Afdeling 2. Federale overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Afdeling 3. Gemeenschappen en gewesten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 § 1. Brusselse instellingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 § 2. Gemeenschapsparlementen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Aandachtspunten en vragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Selecte bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 DEEL 3.

DE REGERINGSVORM Hoofdstuk I. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Hoofdstuk II. Tweekamerstelsel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Hoofdstuk III. Institutionele samenhang tussen parlement en regering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Afdeling 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Afdeling 2. Historisch overzicht van het parlementair regime in België . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Afdeling 3. Huidig stelsel: de federale overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Vorming van de regering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Parlementaire controlemiddelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Ontslag van de regering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Ontbinding van het parlement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

172 172 173 178 182

Afdeling 4. Huidig stelsel: de gemeenschappen en de gewesten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Vorming van de regering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Parlementaire controlemiddelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Ontslag van de regering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Ontbinding van het parlement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

183 183 183 184 184

Intersentia

xv

Inhoud

Hoofdstuk IV. Functionele samenwerking tussen parlement en regering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Afdeling 1. Algemene principes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 Afdeling 2. Wetgevende functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 A. Wetgevende procedure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 B. Bevoegdheidsverdeling tussen Kamer en Senaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Afdeling 3. Uitvoerende functie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Algemeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Verordeningsbevoegdheid gebaseerd op de Grondwet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Verordeningsbevoegheid gebaseerd op de wet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Delegatie van verordeningsbevoegdheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E. Overige bevoegdheden van de uitvoerende macht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

191 191 191 193 199 203

Aandachtspunten en vragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Selecte bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 DEEL 4.

STAATSVORM Hoofdstuk I. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Hoofdstuk II. Historische achtergrond en basisconcepten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Afdeling 1. Historisch overzicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Wat voorafging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Eerste staatshervorming: 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Tweede staatshervorming: 1980 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Derde staatshervorming: 1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 5. Vierde staatshervorming: 1992-1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 6. Vijfde staatshervorming: 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 7. Zesde staatshervorming: 2012-2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 8. Het resultaat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

215 215 216 217 217 218 218 218 219

Afdeling 2. Basisconcepten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 § 1. Taalgebieden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 A. Algemeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

xvi

Intersentia

Inhoud

B. Het territorialiteitsbeginsel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Gemeenschappen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Gewesten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Asymmetrieën in het Belgische federalisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Algemeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Vlaanderen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Wallonië en de Franse Gemeenschap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Duits taalgebied . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E. Brussel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

224 227 228 228 228 229 230 231 231

Hoofdstuk III. Algemene beginselen inzake bevoegdheidsverdeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 Afdeling 1. Toegewezen, residuaire en impliciete bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Toegewezen en residuaire bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Gemeenschappen en gewesten: toegewezen bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Federale overheid: residuaire bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Federale overheid: voorbehouden bevoegdheden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Artikel 35 Grondwet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Impliciete bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

237 237 239 239 240 241 242 243

Afdeling 2. Aard van de bevoegdheden: exclusieve versus concurrerende bevoegdheden . . . § 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Exclusieve materiële bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Exclusieve territoriale bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Afwijkende technieken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Gedeelde exclusieve bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Parallelle bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Parallelle uitoefening van exclusieve bevoegdheden (dubbelaspect-leer) . . . . . . . . .

D. Concurrerende bevoegdheden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

247 247 248 250 252 252 252 254 257

Afdeling 3. Verticaliteitsbeginsel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 § 1. Algemeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 § 2. Afwijkende technieken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 Afdeling 4. Algemene beperkingen op de bevoegdheidsrechtelijke autonomie . . . . . . . . . . . . § 1. Evenredigheidsbeginsel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Economische en monetaire unie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Federale loyauteit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Intersentia

259 259 260 261

xvii

Inhoud

Hoofdstuk IV. Bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 Afdeling 1. Gemeenschappen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Cultuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Onderwijs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Persoonsgebonden aangelegenheden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Taalgebruik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

265 265 266 267 267

Afdeling 2. Gewesten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 Afdeling 3. Instrumentele bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Algemeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Strafrechtelijke bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Verdragsbevoegdheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

269 269 270 271

Hoofdstuk V. Gemeenschapsbevoegdheden in Brussel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 Hoofdstuk VI. Coöperatief federalisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 Afdeling 1. Algemeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 Afdeling 2. Overlegcomité en interministeriële conferenties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 Afdeling 3. Samenwerkingsakkoorden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 Afdeling 4. Gezamenlijke decreten en ordonnanties. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 Aandachtspunten en vragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 Selecte bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

xviii

Intersentia

Inhoud

DEEL 5.

GRONDRECHTEN Hoofdstuk I. Algemene leerstukken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 Afdeling 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 Afdeling 2. Filosofische grondslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 Afdeling 3. Historische evolutie en voornaamste bronnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Nationaal niveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Internationaal niveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Europees niveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

293 293 295 296

Afdeling 4. Categorieën van rechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 § 1. Drie generaties rechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 § 2. Gelijkenissen en verschillen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 Afdeling 5. Toepassingsgebied van grondrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Verticale en horizontale verhoudingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Toepassingsgebied ratione personae . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Toepassingsgebied ratione loci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

304 304 307 308

Afdeling 6. Interpretatie van grondrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 Afdeling 7. Beperking van grondrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Algemene beginselen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Wettigheidsbeginsel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Proportionaliteitsbeginsel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Toetsingsintensiteit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E. Afwegen v. categoriseren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

F. Afwijking in tijden van nood en rechtsmisbruik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Grondwettelijk beperkingssysteem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Beperkingssysteem van het EVRM, het EU-Handvest en de internationale mensenrechtenverdragen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

311 311 311 312 315 323 325 326 330 333

Afdeling 7. Grondrechten in de gelaagde rechtsorde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 § 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335

Intersentia

xix

Inhoud

§ 2. Incorporatie en het toepassingsbereik van de grondrechtencatalogi . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Samenloop van grondrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Samenlezing en ruimste bescherming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Subsidiariteit en marge van appreciatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Botsing van grondrechten en voorrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Bevoegdheidsverdeling inzake grondrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

336 340 340 343 346 348

Aandachtspunten en vragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 Selecte bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 Hoofdstuk II. Overzicht van enkele belangrijke grondrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 Afdeling 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 Afdeling 2. Vrijheid van meningsuiting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Bronnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Grondslagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Toepassingsgebied. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Beperkingen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Algemeen beperkingssysteem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Preventieve maatregelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Bescherming van de drukpers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 5. Enkele toepassingsgevallen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Hate speech . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Vrijheid van meningsuiting versus recht op eerbiediging van het privéleven. . . . . .

355 355 355 358 359 359 361 363 364 366 366 369

Afdeling 3. Vrijheid van vergadering en vereniging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Bronnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Grondslagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Toepassingsgebied. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Beperkingen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Vrijheid van vergadering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Vrijheid van vereniging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 5. Enkele toepassingsgevallen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Maatregelen tegen antidemocratische politieke partijen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Vergaderingsvrijheid en het sluitingsuur voor cafés en discotheken . . . . . . . . . . . . .

371 371 372 372 374 374 375 376 376 380

xx

Intersentia

Inhoud

Afdeling 4. Vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Bronnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Grondslagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Toepassingsgebied. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Beperkingen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 5. Enkele toepassingsgevallen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Religieuze kledij . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Kruisbeelden in overheidsscholen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

382 382 382 383 385 385 385 390

Afdeling 5. Recht op eerbiediging van het privéleven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Bronnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Grondslagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Toepassingsgebied. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Beperkingen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 5. Enkele toepassingsgevallen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Afluisteren en opnemen van privécommunicatie en -telecommunicatie . . . . . . . . .

B. Seksuele relaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

391 391 392 393 395 397 397 400

Afdeling 6. Gelijkheidsbeginsel en het verbod van discriminatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Bronnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Grondslagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Toepassingsgebied. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Algemene draagwijdte versus accessoir karakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Verticale versus horizontale verhoudingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Personeel toepassingsgebied: de discriminatiegronden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Beperkt toepassingsgebied Unierechtelijk verbod nationaliteitsdiscriminatie . . . . . § 4. Discriminatievormen en -concepten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Formeel versus materieel onderscheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Direct versus indirect onderscheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Positieve actie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Overige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 5. Verantwoording . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Toetsingsingang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Proportionaliteitstoets. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 6. Enkele toepassingsgevallen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Huwelijk en geregistreerd partnerschap voor personen van hetzelfde geslacht . . . .

B. Positieve actie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

401 401 402 405 405 406 407 408 409 409 409 411 412 412 412 413 414 418 418 420

Intersentia

xxi

Inhoud

Afdeling 7. Overige rechten in de Grondwet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Recht op persoonlijke vrijheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Strafrechtelijk legaliteitsbeginsel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Recht op behoorlijke rechtsbedeling en rechtsbescherming. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Eigendomsrecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 5. Economische, sociale en culturele rechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 6. Vrijheid van onderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 7. Kinderrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 8. Vrijheid van taalgebruik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 9. Petitierecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

422 422 422 424 425 426 428 432 432 434

Selecte bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 DEEL 6.

RECHTSBESCHERMING TEGEN DE WETGEVER Hoofdstuk I. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 Hoofdstuk II. Overzicht modellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 Hoofdstuk III. Ex post toezicht door de gewone hoven en rechtbanken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 Hoofdstuk IV. Ex post toezicht door het Grondwettelijk Hof. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 Afdeling 1. Historisch overzicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449 Afdeling 2. Aard, samenstelling en werking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450 Afdeling 3. Bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Normen die door het Grondwettelijk Hof kunnen worden getoetst . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Normen waaraan het Grondwettelijk Hof kan toetsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Overzicht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Bevoegdheidsverdelende regels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Grondrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Uitbreiding toetsingsbevoegdheid via de artikelen 10 en 11 Gw. . . . . . . . . . . . . . . . .

E. Overige bepalingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

xxii

452 452 453 453 453 454 454 455

Intersentia

Inhoud

Afdeling 4. Rechtswegen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Beroep tot vernietiging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Prejudiciële vraag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

455 455 455 457

Afdeling 5. Grondwetsconforme interpretaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2. Verzoenende lezing. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Inperkende lezing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Verruimende lezing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 5. Handhaving gevolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

459 459 460 461 463 465

Hoofdstuk V. Ex ante toezicht door de Raad van State . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 Hoofdstuk VI. Procedurele samenloop . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469 Aandachtspunten en vragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473 Selecte bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473 Trefwoordenregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475

Intersentia

xxiii

1

Algemene inleiding

I

Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

Afdeling 1. Inleiding

5

Afdeling 2. De grondwet § 1. Betekenis en functies van de grondwet A. Eerste functie: democratische organisatie van de overheidsmacht B. Tweede functie: beperken van de overheidsmacht a. Machtenscheiding i. Horizontale machtenscheiding ii. Verticale machtenscheiding b. Verankering van rechten en vrijheden C. Overige functies D. Besluit: de grondwet als maatschappelijk contract § 2. Grondwet in materiële en formele zin § 3. Enkele belangrijke classificaties A. Grondwet en democratievorm B. Grondwet en regeringsvorm C. Grondwet en staatsvorm a. Eenheidsstaat, centralisatie en decentralisatie b. Federalisme

5 5 6 7 8 8 11 12 13 14 14 15 15 17 19 20 21

Afdeling 3. Enkele centrale thema’s van het grondwettelijk recht § 1. Verankering § 2. Rechterlijke controle op wetgevende en uitvoerende macht

25 25 27

Aandachtspunten en vragen

31

Selecte bibliografie

31

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

Afdeling 1. Inleiding In dit hoofdstuk stellen we het centrale begrip van het grondwettelijk recht voor: de grondwet.

We gaan na wat de betekenis en de functies van een grondwet zijn en geven een overzicht van de verschillende soorten grondwetten. Daarnaast staan we stil bij een aantal centrale thema’s van het grondwettelijk recht, die als een rode draad doorheen dit boek lopen. De bedoeling van dit eerste hoofdstuk is een algemeen begrippenkader aan te reiken voor de studie van het grondwettelijk recht. In de volgende delen van dit boek staat het grondwettelijk recht van het Belgische en het Europese bestuursniveau centraal. In dit hoofdstuk maken we nog abstractie van die specifieke bestuursniveaus en introduceren we de centrale concepten mede aan de hand van historische en buitenlandse voorbeelden.

Afdeling 2. De grondwet § 1.

Betekenis en functies van de grondwet

Wat is een grondwet? Hoe onderscheidt een grondwet zich van een gewone wet of een internationaal verdrag? Een goede manier om dit thema in te leiden, is om even terug te gaan in de tijd en een blik te werpen op twee beroemde historische teksten.

United States, Declaration of Independence, 4 juli 1776 We hold these truths to be self-evident, that all men are created equal, that they are endowed by their Creator with certain unalienable Rights, that among these are Life, Liberty and the pursuit of Happiness. That to secure these rights, Governments are instituted among Men, deriving their just powers from the consent of the governed, That whenever any Form of Government becomes destructive of these ends, it is the Right of the People to alter or to abolish it, and to institute new Government, laying its foundation on such principles and organizing its powers in such form, as to them shall seem most likely to effect their Safety and Happiness.

Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, 1789 Art. 16 Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution.

De twee citaten komen uit teksten die in dezelfde tumultueuze periode – het einde van de 18de eeuw – het levenslicht zagen en waaraan dezelfde filosofische ideeën ten grondslag liggen. Het eerste citaat is een passage uit de Onafhankelijkheidsverklaring van de Verenigde Staten. Deze tekst, die grotendeels uit de pen vloeide van Thomas Jefferson, werd op 4 juli 1776 in Philadelphia aangenomen en luidde de onafhankelijkheid van de dertien Britse koloniën in. Het

Intersentia

5

Deel 1. Algemene inleiding

tweede citaat is artikel 16 van de Verklaring van de Rechten van de Mens en de Burger, die in 1789 door de Franse Nationale Grondwetgevende Vergadering werd afgekondigd.

Waarom vangen we onze studie van het grondwettelijk recht aan met twee fragmenten uit buitenlandse documenten, teksten die dateren van voor het ontstaan van België en de Europese Unie? Een goede reden zou zijn dat de Amerikaanse en de Franse revoluties, en de grondwetten die zij hebben voortgebracht, een belangrijke invloed hebben uitgeoefend op de Belgische Grondwet en de Europese constitutionele verdragen. Op die invloed, en de ontstaansgeschiedenis van de Belgische Grondwet en de Europese grondwettelijke verdragen, gaan we in het volgende hoofdstuk in. We merken nu al op dat die beïnvloeding geen eenrichtingsverkeer was. De Anglo-Amerikaanse en de Franse constitutionele teksten zijn op hun beurt immers geïnspireerd door de charters en keuren die tijdens het Ancien Régime in onze gewesten werden gesloten ter pacificatie van de machtsstrijd tussen de vorsten enerzijds en de Kerk, de adel en de burgerij anderzijds. Deze vroege voorlopers van de huidige grondwetten legden de macht van de vorst aan banden en garandeerden de vrijheden van de onderhorigen. Bekende voorbeelden zijn het Charter van Kortenberg (1312) en de Blijde Inkomst van het Hertogdom Brabant (1356). Een inspiratiebron voor de Amerikaanse Onafhankelijkheidsverklaring was het Plakkaat van Verlatinghe (1581), een akte waarmee een aantal Nederlandse staten de Spaanse Koning Filips II vervallen verklaarden van de troon en over zichzelf de onafhankelijkheid uitriepen.

Deze historische parallellen zijn niet de belangrijkste reden waarom we onze studie van het grondwettelijk recht aanvatten met twee citaten uit de Amerikaanse en Franse revolutionaire geschriften. We hebben voor beide teksten gekozen omdat zij niet alleen de aanloop vormen voor de eerste moderne grondwetten – de Amerikaanse Grondwet van 1787 en de Franse Grondwet van 1791 – maar vooral omdat zij een krachtige en eloquente formulering zijn van de voornaamste ideeën en principes die aan het grondwettelijk recht ten grondslag liggen. In de teksten lezen we de verschillende functies die de grondwet tot op vandaag vervult: het organiseren en beperken van de overheidsmacht. Laten we deze twee functies van naderbij bekijken.

A. Eerste functie: democratische organisatie van de overheidsmacht

De eerste functie van een grondwet zouden we kunnen omschrijven als het organiseren van de democratische machtsuitoefening van de overheid over haar onderdanen. Het ‘instellen van een regering, die zijn rechtmatige bevoegdheden ontleent aan de instemming van de geregeerden’, om Jefferson te parafraseren.

Deze eerste grondwetsfunctie is een positieve functie: de grondwet brengt de overheid tot stand. Zij zorgt ervoor dat een overheid (bv. een staat) zichzelf vorm geeft of ‘constitueert’; vandaar ook de termen ‘constitutie’ en ‘constitutioneel’ recht. De grondwet vervult deze rol door een regering te creëren en de bevoegdheden van de verschillende overheidsorganen vast te leggen.

Als gevolg daarvan is de grondwet ook de primaire rechtsbron van het rechtssysteem: zij bevat de regels over de totstandkoming en de geldigheid van de overige rechtsnormen. De grondwet ‘verrechtelijkt’ als het ware de overheidsmacht. Zij transformeert feitelijke macht in juridisch

6

Intersentia

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

gelegitimeerde macht, in rechtsmacht of bevoegdheid. Met andere woorden: door het aannemen van een grondwet constitueert een politieke gemeenschap zich tot een rechtsgemeenschap.

Daarmee is natuurlijk nog niets gezegd over de aard en de kwaliteit van die overheidsorganisatie. Niet elke staat met een grondwet is een democratische staat. Een voorbeeld: de Islamitische Republiek Iran heeft een grondwet, maar we kunnen dat land bezwaarlijk een democratie noemen. Zo stelt de Iraanse Grondwet een Raad van Hoeders in, die bestaat uit islamitische geestelijken en rechtsgeleerden. Het orgaan kan een veto uitoefenen over de beslissingen van het Parlement en moet zijn fiat geven voor de kandidaturen voor de presidentsverkiezingen. Ook in Nazi-Duitsland en de voormalige Sovjetrepublieken waren er grondwetten van kracht die de bevoegdheden van de verschillende staatsorganen omschreven, maar opnieuw was er van democratische inspraak weinig sprake.

Het moderne grondwetsconcept – en dat blijkt wederom uit de tekst van Jefferson – vertrekt daarentegen vanuit de idee dat de organisatie van de staat op democratische principes moet berusten, op de “instemming” (consent) van de geregeerden. De Amerikaanse en Franse verklaringen zijn dan ook gebaseerd op de idee van de volkssoevereiniteit. De hoogste macht berust niet bij de vorst maar bij het volk. Aangezien ‘het volk’ zichzelf echter niet rechtstreeks kan besturen – voor elke collectieve beslissing zijn er immers procedures nodig – is er nood aan een overheid. Om die overheid te organiseren, hebben we de grondwet.

Vanuit de hier geschetste optiek en de associatie van grondwet met democratie worden niet-democratische grondwetten wel eens als façadegrondwetten omschreven. Zij maskeren de ware aard van het regime. Hiermee is niet gezegd dat het democratische gehalte van een grondwet eenvoudig kan worden vastgesteld. We zullen verder zien dat democratie een gecontesteerd begrip is: de meningen over de betekenis van democratie kunnen grondig verschillen. Overigens voldeden heel wat van de 18de- en 19de-eeuwse grondwetten niet aan de huidige democratische maatstaven. Ook vandaag kampen de Belgische Grondwet en de Europese constitutionele verdragen volgens sommigen met een democratisch tekort. We komen hier later op terug.

B. Tweede functie: beperken van de overheidsmacht

Hiermee zijn we aanbeland bij de tweede grondwetsfunctie: het beperken van de overheidsmacht. Een grondwet is meer dan een organigram van de overheid. Het constitutioneel recht heeft niet alleen tot doel het democratisch overheidsgezag te organiseren, een minstens even belangrijke rol van de grondwet is het aan banden leggen van datzelfde gezag. De tweede grondwetsfunctie heeft bijgevolg een eerder negatief karakter. De moderne, liberale grondwetsidee is nauw verbonden met het principe van gematigd bestuur en het bestrijden van willekeur. De grondwet moet machtsmisbruik door de overheid en haar organen tegengaan en zo de vrijheid van de burgers beschermen. Het grondwettelijk recht hanteert hiervoor twee technieken: i) het verdelen van de overheidsmacht tussen diverse ambten, instellingen of organen en ii) het inperken van de overheidsmacht door het verankeren van fundamentele rechten en vrijheden.

Intersentia

7

Deel 1. Algemene inleiding

De tweede grondwetsfunctie is geïnspireerd door de denkbeelden van de filosofen John Locke (1632-1704) en Charles de Montesquieu (1689-1755), twee geestelijke vaders van het moderne grondwetsbegrip. Hoewel beide auteurs voortbouwen op een lange filosofische traditie (die minstens teruggaat tot de Griekse oudheid) – en veel van hun inzichten dus geenszins volkomen ‘nieuw’ waren – bestuderen we de tweede grondwetsfunctie vooral aan de hand van hun werk. Locke’s Two treatises of government (1689) en Montesquieu’s De l’esprit des lois (1748) hebben immers een grote invloed gehad op de Amerikaanse en Franse grondwettelijke teksten. a. Machtenscheiding

Een eerste techniek om de macht van de overheid te begrenzen is die macht te spreiden over verschillende entiteiten en organen. Dit kan op twee manieren gebeuren: de verschillende taken en bevoegdheden van de overheid kunnen binnen één en hetzelfde overheidsverband aan verschillende ambten of organen worden toebedeeld. In dat geval spreken we van de functionele of horizontale machtenscheiding. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om de bevoegdheden van de overheid te spreiden over verschillende territoriaal omschreven overheidsverbanden (bv. de Unie, de staat, de deelstaten, de lokale besturen). We spreken dan van de territoriale of verticale machtenscheiding. De meeste grondwetten combineren de beide technieken. i. Horizontale machtenscheiding

Om te beginnen, kan machtsmisbruik worden tegengegaan door de verschillende werkzaamheden van de overheid horizontaal te verdelen tussen meerdere instellingen van diezelfde overheid. Traditioneel vallen daarbij drie overheidsfuncties te onderscheiden – de zogenaamde trias politica: de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke functie. De wetgevende taak omvat het opstellen van algemene regels. De uitvoerende functie beoogt die regels te doen naleven. De rechterlijke functie, tot slot, behelst het beslechten van geschillen omtrent de toepassing van die regels.

De trias politica-gedachte is onlosmakelijk verbonden met Montesquieu. Zoals bekend, koesterde de Fransman een groot wantrouwen in de machtswellust van de mens: “C’est une expérience éternelle, que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser; il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites. Pour qu’on ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir” (De l’esprit des lois). Door de drie overheidsfuncties te spreiden over verschillende ‘machten’ kon volgens Montesquieu het gevaar op willekeur worden geminimaliseerd. De ene macht zou dan tegenspel kunnen bieden tegen de andere macht en op die manier zouden zij elkaar, zo nodig, een halt kunnen toeroepen. Het concentreren van de drie taken in één en dezelfde persoon was volgens Montesquieu een recept voor tirannie.

8

Intersentia

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

Montesquieu, De l’esprit des lois, 1748 Lorsque, dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n’y a point de liberté; parce qu’on peut craindre que le même monarque ou le même sénat ne fasse des lois tyranniques, pour les exécuter tyranniquement.

Il n’y a point encore de liberté, si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative et de l’exécutrice. Si elle était jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire; car le juge serait législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force d’un oppresseur.

Montesquieu heeft zijn beroemde theorie neergeschreven in zijn boek Over de geest van de wetten, en meer bepaald in het hoofdstuk ‘Over de Engelse staatsinrichting’ (De la constitution d’Angleterre). Hij maakte in dat werk een vergelijkende studie van de bestaande regeringsvormen en kwam tot de conclusie dat de 18de-eeuwse Britse constitutie, waarin hij een vorm van machtenscheiding meende te bespeuren, superieur was. Een halve eeuw vóór Montesquieu had ook de Engelsman Locke al over het belang van de machtenscheiding geschreven.

J. Locke, Two treatises of government, 1689 And because it may be too great temptation to human frailty, apt to grasp at power, for the same persons who have the power of making laws to have also in their hands the power to execute them, whereby they may exempt themselves from obedience to the laws they make, and set the law, both in its making and execution, to their own private advantage, and thereby come to have a distinct interest from the rest of the community, contrary to the end of society and government.

Het principe van de machtenscheiding kan op twee manieren invulling krijgen. Volgens de these van de absolute machtenscheiding kunnen de drie overheidsfuncties zuiver worden afgebakend en moeten zij elk afzonderlijk aan drie volledig onafhankelijke organen worden toebedeeld. Volgens een tweede versie beoogt het principe niet zozeer een scherpe scheiding maar eerder een evenwicht tussen de machten tot stand te brengen. Het doel is het voorkomen van machtsconcentratie, en dat doel kan het beste worden gerealiseerd door een systeem waarbij de verschillende machten elkaar onderling controleren of waarbij zij wederzijds participeren in de uitoefening van elkaars functies. Een goed voorbeeld hiervan is de medewerking van de uitvoerende macht (in België de Koning) aan de totstandkoming van wetgeving. Deze samenwerking en controle staat bekend als het systeem van ‘checks and balances’. Het is deze laatste versie die de bovenhand heeft gekregen. Eerder dan een absolute machtenscheiding, streven de meeste grondwetten naar een evenwicht tussen de machten. Dat is ook het mechanisme dat Montesquieu zelf voor ogen had. In het door hem zo geprezen Britse systeem was er geen sprake van een absolute machtenscheiding. Integendeel, zoals in de meeste parlementaire stelsels was er geen echte scheiding tussen het parlement en de regering. Het bekendste pleidooi voor het systeem van checks and balances vinden we bij de Amerikaanse jurist en politicus James Madison.

Intersentia

9

Deel 1. Algemene inleiding

J. Madison, Federalist Paper No. 47, 1788 The accumulation of all powers, legislative, executive, and judiciary, in the same hands, whether hereditary, self-appointed, or elective, may justly be pronounced the very definition of tyranny. (…) [Montesquieu] did not mean that these departments ought to have no partial agency in, or no control over, the acts of each other. His meaning, as his own words import, and still more conclusively as illustrated by the example in his eye, can amount to no more than this, that where the whole power of one department is exercised by the same hands which possess the whole power of another department, the fundamental principles of a free constitution are subverted.

James Madison was een van de voornaamste auteurs van de Grondwet van de Verenigde Staten en een latere president van dat land. Madison is ook samen met Alexander Hamilton en John Jay een van de drie auteurs van de Federalist Papers. Dit is een bundeling van artikelen die oorspronkelijk in een aantal New Yorkse kranten verschenen onder het pseudoniem Publius. De bijdragen waren een antwoord op de negatieve berichtgeving over de voorgestelde Grondwet en beoogden de publieke opinie te overtuigen van de voordelen van het ontwerp. Tot op vandaag vormen de Papers een belangrijke bron voor de interpretatie van de Amerikaanse Grondwet. De bijdrage die Madison leverde aan het Amerikaanse grondwettelijk recht – en het grondwettelijk recht tout court – is enorm. In de Verenigde Staten staat Madison dan ook bekend als de ‘Vader van de Grondwet’. Hij is een van de grondleggers van het Amerikaanse federalisme, het representatieve (tweekamer)stelsel en de Bill of Rights.

Op basis van de geschriften van Montesquieu verdedigde Madison de complexe machtsevenwichten in de Amerikaanse Grondwet. Het Amerikaanse model is interessant vanwege de wijze waarop het de scheiding zowel als de samenwerking van de machten organiseert. Enerzijds kennen de Verenigde Staten een ver doorgedreven systeem van machtenscheiding. Zoals we verderop in dit hoofdstuk zullen zien, zijn in het Amerikaanse presidentieel regime de wetgevende en de uitvoerende macht in handen van afzonderlijk verkozen organen: de President en het Congres. Hiermee onderscheiden de Verenigde Staten zich van de meeste Europese parlementaire stelsels. Anderzijds zijn de vormen van onderlinge controle en samenwerking tussen de instellingen legio. Zo berust de wetgevende functie bij het Congres, maar kan de President een vetorecht uitoefenen over een wetsvoorstel. Dat veto kan op zijn beurt worden overstemd door twee derde van de leden van het Huis van Afgevaardigden en de Senaat.

Een historisch voorbeeld van een zuiver systeem van machtenscheiding treffen we aan in de Franse Grondwet van 1791. De Franse revolutionairen toonden zich strikt in de leer en sloten elke wisselwerking tussen de machten, en daarmee ook elke wederzijdse controle, uit. De idee was dat de drie staatsmachten als volledig gescheiden entiteiten zouden functioneren. Dit had natuurlijk belangrijke gevolgen. Zo was elke controle op de geldigheid van bestuurshandelingen (de uitvoerende macht) door de gewone rechter (de rechterlijke macht) uit den boze. Het

10

Intersentia

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

waren de bestuurlijke overheden zelf die instonden voor het toezicht op hun eigen handelingen en bijgevolg zichzelf moesten controleren (het systeem van de administration-juge). Dit verklaart waarom ook vandaag nog in Frankrijk afzonderlijke administratieve rechtscolleges bevoegd zijn voor bestuursgeschillen, met de Raad van State (Conseil d’Etat) voorop. Anders dan vroeger het geval was, is die Raad van State ondertussen wel uitgegroeid tot een onafhankelijke instantie. We noemen dit het model van het jurisdictioneel dualisme, wat verwijst naar het naast elkaar bestaan van verschillende types van rechtscolleges. In het Angelsaksische systeem is de gewone rechter in beginsel ook bevoegd voor geschillen tussen het bestuur en de burger. Hier spreken we dan ook van het jurisdictioneel monisme. Een tweede gevolg van de absolute machtenscheiding is het verbod van rechterlijke grondwettigheidscontrole van wetten. Opnieuw werd een rechterlijke toezichtsfunctie ongepast geacht, ditmaal omdat de rechter daardoor het terrein van de wetgever zou betreden. Het is pas met de oprichting van de Grondwettelijke Raad (Conseil Constitutionnel) in de Grondwet van 1958 dat hierin verandering is gebracht.

Uit deze korte bespreking van het beginsel van de horizontale machtenscheiding is gebleken dat zij primair tot doel heeft de overheidsmacht aan banden te leggen en machtsmisbruik tegen te gaan om zo de vrijheid van de burger te waarborgen. Naast deze klassieke idee kan de spreiding van taken over verschillende organen natuurlijk ook ingegeven zijn door meer praktische overwegingen. Een belangrijk voordeel van de machtenspreiding is dat zij arbeidsverdeling en functionele specialisatie mogelijk maakt. Zij laat toe om bepaalde overheidstaken af te schermen van politieke interventie en over te laten aan ‘professionals’ die vanwege hun expertise en onafhankelijkheid beter geplaatst zijn om bepaalde opdrachten uit te voeren. In de eerste plaats denken we daarbij natuurlijk aan rechters. Wat de verhouding tussen de politieke instellingen en de rechterlijke macht betreft, wordt daarom wel een zuivere machtenscheiding voorgestaan.

De rechter moet volledig onafhankelijk zijn in zijn rechtsprekende functie. Maar niet alleen de rechtsprekende functie is gebaat bij onafhankelijkheid. Steeds vaker worden regulerende en bestuursfuncties overgelaten aan min of meer onafhankelijke overheidsagentschappen. ii. Verticale machtenscheiding

Er bestaat nog een tweede manier om bevoegdheden te verdelen en machtsconcentratie tegen te gaan. Machten kunnen niet alleen horizontaal binnen één en dezelfde overheid worden gespreid, maar ook verticaal, tussen verschillende territoriaal omschreven overheden. We spreken dan van de verticale verdeling van bevoegdheden. Dit brengt ons bij het begrip ‘gelaagde rechtsorde’. Het recht dat op ons van toepassing is, kan niet worden herleid tot één overheid of beslissingsstructuur. We maken deel uit van verschillende overheidsverbanden: de gemeente, de provincie, de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest, de Belgische federale Staat, de Europese Unie en tal van internationale organisaties. De verticale machtenscheiding duidt op de verdeling van taken tussen deze lokale, regionale, supranationale en internationale niveaus.

De twee bekendste constitutionele technieken van verticale machtenscheiding zijn federalisme en decentralisatie. Federalisme impliceert de spreiding van bevoegdheden tussen verschillende autonome rechtsordes. Bij decentralisatie kent de centrale overheid bepaalde taken toe

Intersentia

11

Deel 1. Algemene inleiding

aan ondergeschikte (lokale) besturen. Doorgaans zijn de basisregels inzake de verticale bevoegdheidsverdeling opgenomen in de grondwet. Overigens is het niet zo dat slechts één overheidsverband (bv. de grootste territoriale omschrijving) een grondwet heeft. Afhankelijk van de graad van autonomie, kan in beginsel elke overheid binnen de gelaagde rechtsorde een eigen grondwet aannemen. Bijvoorbeeld: Duitsland is een federale staat en een lidstaat van de Europese Unie.

Naast de grondwetten van de staten (Länder) is er de Duitse federale Grondwet en daarbovenop zijn er nog de Europese constitutionele verdragen. De gelaagde rechtsorde confronteert ons dus met een situatie van constitutioneel pluralisme. De moeilijke vraag hoe de verschillende grondwetten zich tot elkaar verhouden, bestuderen we in hoofdstuk 3 van dit deel.

In deze inleiding willen we er nog de aandacht op vestigen dat ook de verticale machtenscheiding in verband kan worden gebracht met het in de Amerikaanse Onafhankelijkheidsverklaring geproclameerde ideaal van de ‘instemming der geregeerden’. Het verdelen van bevoegdheden, en dan vooral het doorschuiven van taken naar lagere niveaus, is niet alleen een middel om machtsmisbruik tegen te gaan, het kan ook het democratische gehalte van de besluitvorming versterken. De mogelijkheid van de burger om collectieve (politieke) beslissingen te beïnvloeden zal immers afnemen naarmate de omvang van het bestuursniveau toeneemt. Vandaar het subsidiariteitsbeginsel, dat inhoudt dat de hogere overheid zich niet moet inlaten met taken die ook door lagere instanties kunnen worden afgehandeld. Zeker in politieke gemeenschappen waarin verschillende geografisch verspreide groepen er andere meningen op nahouden over belangrijke politieke vragen, kan het toekennen van beslissingsautonomie aan kleinere, territoriaal omschreven regio’s het draagvlak voor het constitutioneel bestel verstevigen. b. Verankering van rechten en vrijheden

Tot nu toe hebben we ons toegelegd op de machtenscheiding. Maar er is nog een tweede manier waarop de grondwet de overheidsmacht inperkt, namelijk door het beschermen van de rechten en vrijheden. In de Amerikaanse Onafhankelijkheidsverklaring lezen we dat “alle mensen als gelijken worden geschapen” en dat “zij door hun schepper met zekere onvervreemdbare rechten zijn begiftigd”, waaronder “het leven, de vrijheid en het nastreven van geluk”. De Franse Verklaring van de Rechten van de Mens en de Burger, van zijn kant, heeft het over de “natuurlijke, onvervreemdbare en heilige rechten van de mens”. In deze ronkende verklaringen kan men opnieuw de ideeën van Locke herkennen. Volgens Locke komen aan de mens van nature drie onvervreemdbare rechten toe – life, liberty en property – en is het de taak van de overheid om deze rechten te beschermen. Voor de Amerikaanse grondwetgever leek het zo evident dat de overheid de rechten van de burger niet vermag te schenden, dat in de tekst van 1787 zelfs geen grondrechtencatalogus was opgenomen. Pas in 1791 werd via een reeks amendementen een Bill of Rights aan de Grondwet van de Verenigde Staten toegevoegd. Dit was vooral nodig om een aantal staten ervan te overtuigen om de tekst te ratificeren.

De idee van individuele grondrechten als begrenzing van de overheidsmacht is natuurlijk ouder dan de Amerikaanse en Franse revolutionaire teksten en de natuurrechtstheorieën van de verlichtingsfilosofen. Er wordt bijvoorbeeld aangenomen dat de opstellers van de beide teksten

12

Intersentia

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

hun mosterd haalden bij de Bill of Rights van de staat Virginia van 1776. Maar we moeten nog vroeger teruggaan in de tijd. Hoger vermeldden we al de Blijde Inkomst van het Hertogdom Brabant. Dit document uit 1356 beperkte de macht van de Hertog van Brabant en bevat o.a. het recht van vrijheid van meningsuiting van parlementsleden en het principe dat geen belastingen mogen worden geheven zonder instemming van de steden en het gewest. Bekend is ook de Magna Carta uit 1215, een handvest van vrijheden dat de Engelse Koning Jan Zonder Land onder druk van zijn baronnen moest ondertekenen en dat het gedrag van diens ambtenaren aan banden legde.

Het recht van habeas corpus hield bijvoorbeeld in dat vrije burgers niet kunnen worden gevangengenomen zonder een vonnis dat volgens het recht is tot stand gekomen. Dit recht op persoonlijke vrijheid blijft tot op heden een sleutelbepaling in elk mensenrechteninstrument.

Vandaag treffen we in de meeste grondwetten een uitgebreid arsenaal aan grondrechten aan.

In de Belgische Grondwet vinden we ze terug onder Titel II “De Belgen en hun rechten”. Daarnaast zijn er heel wat internationale en supranationale mensenrechtenverdragen, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Ook de Europese Unie heeft een eigen Handvest van de Grondrechten. Het is belangrijk om het verankeren van grondrechten als constitutionele techniek te onderscheiden van de machtenscheiding. Terwijl de trias politica erop gericht is machtsmisbruik te vermijden door de bevoegdheden aan verschillende, elkaar controlerende organen toe te kennen, houden grondrechten een inhoudelijke beperking van de overheidsmacht in. Zij zorgen ervoor dat de regering bepaalde beslissingen die indruisen tegen de individuele vrijheid, niet kan nemen. Aan het leerstuk van de grondrechten wordt in dit boek een afzonderlijk deel gewijd. Daarin zullen we zien dat er verschillende soorten grondrechten zijn. Naast de klassieke liberale rechten die de vrijheid van de burger afschermen tegen de overheid, zijn er ook rechten die de overheid verplichten om bepaalde beslissingen te nemen. Een voorbeeld uit de Belgische Grondwet is het inrichten van kosteloos onderwijs tot het einde van de leerplicht. We noemen deze rechten de sociaaleconomische grondrechten.

C. Overige functies

Naast, of gerelateerd aan, de hierboven beschreven grondwetsfuncties kunnen nog tal van andere functies aan de grondwet worden toegeschreven. Zo bestaat er doorgaans een verband tussen de afkondiging van een grondwet en het streven naar natie- of staatsvorming. Dat is niet verwonderlijk: een grondwet heeft pas zin als er een overheid is (een staat), waarvan de macht georganiseerd en begrensd dient te worden. Het tijdperk van het constitutionalisme werd dan ook voorafgegaan door het tijdperk van de staatsvorming. In het door godsdienstoorlogen en tegenstrijdige machtsaanspraken geteisterde Europa werd de macht steeds meer geconcentreerd in de handen van de (soevereine) vorst en zijn centraal bestuur. Dat bestuur moest worden geregeld en later, na afloop van het tijdperk van het vorstelijk absolutisme, worden ingeperkt. Zo kwam de grondwet ten tonele. De link tussen de grondwetsidee en staatsvorming is blijven voortleven.

Nieuwe onafhankelijke staten bezegelen hun (revolutionaire) breuk niet zelden met de afkondiging van een grondwet (bv. de Verenigde Staten in 1787, maar ook de landen van Azië en

Intersentia

13

Deel 1. Algemene inleiding

Afrika na de dekolonisatie). Nieuwe politieke verbanden (bv. de Europese Unie) streven naar een grondwet als teken van hun nauwere integratie en ‘verstatelijking’. Voorts hebben grondwetten vaak ook een programmatorische functie: naast het organiseren van het overheidsgezag bevatten grondwetten soms ook doelstellingen die de staat moet nastreven, zoals het bevorderen van de materiële gelijkheid of de bescherming van het leefmilieu.

D. Besluit: de grondwet als maatschappelijk contract

We hebben gezien dat de grondwet verschillende functies vervult. Haar twee voornaamste doelstellingen zijn het organiseren en gelijktijdig beperken van de democratische machtsuitoefening door de overheid – dit laatste door een systeem van machtenscheiding en grondrechtenbescherming. Dit alles maakt dat de constitutionele democratie zich opwerpt als het tegendeel van de anarchie (geen overheidsgezag) enerzijds, en de tirannie (willekeurig overheidsgezag) anderzijds. De 17de- en 18de-eeuwse verlichtingsfilosofen gebruikten het beeld van het maatschappelijk contract om de betekenis van de grondwet te vatten. We kunnen de grondwet zien als een fictieve overeenkomst tussen vrije individuen om een georganiseerde politieke gemeenschap te vormen. Het individu staat zijn vrijheid af aan de overheid, die voortaan over het geweldmonopolie beschikt en, middels de handhaving van het recht, orde, vrede en veiligheid moet waarborgen. In ruil voor diens gehoorzaamheid is de overheid goed bestuur en de bescherming van de individuele vrijheden van de burger verschuldigd. Blijft de overheid in gebreke, dan heeft de burger het recht om in opstand te komen en het maatschappelijk verdrag te verbreken.

Waarom onderwerpt het individu zich aan het overheidsgezag? Dit heeft alles te maken met de staat waarin het vrije individu zich van nature bevindt. Volgens de meeste contractdenkers is die staat allesbehalve benijdenswaardig. In zijn boek Leviathan (1651) omschrijft Thomas Hobbes de menselijke natuurtoestand als een staat van oorlog van allen tegen allen. Elke handeling van de mens is er gebaseerd op eigenbelang en de mens is voor zijn medemens een wolf (homo homini lupus). Kortom: het leven is er “solitary, poor, nasty, brutish and short”. Om de natuurstaat te ontvluchten, sluit het vrije individu het maatschappelijk contract. Terwijl voor Hobbes het staatsgezag dat daarmee tot stand wordt gebracht, nog onbeperkt (soeverein) is, is de theorie van Locke doordrongen van de notie dat de overheidsmacht begrensd moet zijn. De regering is er bij gratie van de instemming van vrije en gelijke individuen en heeft als taak de natuurrechten te handhaven. En daarmee komen we een laatste keer terug bij de woorden van Jefferson: “Dat, om deze rechten te garanderen, regeringen onder de mensen worden ingesteld, die hun rechtmatige bevoegdheden ontlenen aan de instemming der geregeerden”. § 2.

Grondwet in materiële en formele zin

Voortbouwend op het voorgaande kunnen we de grondwet omschrijven als het geheel van fundamentele regels over de organisatie en de beperking van het overheidsgezag. We noemen dit geheel van regels ook wel de grondwet in materiële zin. Het begrip grondwet in formele zin ver-

14

Intersentia

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

wijst naar de specifieke tekst die we ‘grondwet’ noemen en die met een bijzonder gezag is bekleed.

Dat bijzonder gezag is het gevolg van twee eigenschappen. Om te beginnen kan de grondwet (doorgaans) slechts op een bijzondere wijze worden gewijzigd. Zij is afgeschermd van de gewone meerderheidsbesluitvorming. We komen hier verder op terug. Daarnaast is de grondwet in formele zin de hiërarchisch hoogste rechtsregel binnen een rechtssysteem. De hiërarchische verhoudingen tussen de verschillende rechtssystemen komen aan bod in hoofdstuk 3.

De grondwet in materiële en formele zin vallen niet samen. Niet alle fundamentele regels over de werking van de overheid hebben een plaats gevonden in de tekst van de formele grondwet.

Heel wat constitutionele regels zijn opgenomen in andere geschreven bronnen (bijzondere wetten, rechtspraak) of zijn ongeschreven (gewoonterechtelijke regels en praktijken). In sommige landen is er zelfs helemaal geen sprake van een codificatie van de materiële grondwet in een min of meer coherente formele tekst. De materiële grondwet van het Verenigd Koninkrijk bestaat bijvoorbeeld uit een hele reeks van geschreven en ongeschreven bronnen. De hoger vermelde Magna Carta uit 1215 maakt er nog deel uit van de materiële grondwet, maar dat is ook het geval voor recente wetgeving zoals de Human Rights Act van 1998. § 3.

Enkele belangrijke classificaties

In de vorige paragrafen hebben we de belangrijkste functies van de grondwet beschreven en een poging ondernomen om het begrip grondwet te definiëren. We mogen evenwel niet uit het oog verliezen dat er verschillende soorten grondwetten zijn. We wezen al op het verschil tussen de façadegrondwet en de democratische grondwet. Maar ook binnen die laatste categorie is er heel wat ruimte voor differentiatie. Dat is niet verwonderlijk. Het constitutionele project – het organiseren en het beperken van de overheidsmacht – kan immers op uiteenlopende manieren vorm krijgen. Grosso modo kunnen we drie classificaties maken: de eerste heeft betrekking op de democratievorm, de tweede op de regeringsvorm en de derde op de staatsvorm.

A. Grondwet en democratievorm

De eerste classificatie betreft de democratievorm. Aan elke (democratische) grondwet liggen één of meerdere democratieopvattingen ten grondslag. Hoger wezen we er al op dat democratie een fel gecontesteerd begrip is. De zoektocht naar de ware of ideale democratievorm is het werkveld van de politieke filosofie en de politicologie. Het volstaat hier om de belangrijkste types te overlopen, zodat we in de volgende delen kunnen nagaan welke democratieconcepten in het Belgisch en Europees grondwettelijk recht besloten liggen. Het eerste type is de directe democratie. Dat is de bestuursvorm waarbij de bevolking zelf de wetten maakt en de burgers rechtstreeks deelnemen aan de politieke besluitvorming. Deze notie sluit nauw aan bij de letterlijke betekenis van het woord democratie: bestuur (kratos) door het volk (demos). We associëren directe democratie traditioneel met de volksvergaderingen van de stadstaten van het Oude Griekenland, waar alle (vrije en mannelijke) burgers deel van uitmaakten. Dit soort bijeenkomsten bestaat nog op

Intersentia

15

Deel 1. Algemene inleiding

andere plaatsen. We denken bijvoorbeeld aan de town meetings in de Verenigde Staten of de volksvergaderingen van de stad Genève in de 18de eeuw. Directe democratie kan ook op grotere schaal worden georganiseerd. Heel wat grondwetten voorzien de mogelijkheid om nationale, regionale of lokale referenda in te richten, waarbij de burgers zich rechtstreeks kunnen uitspreken over een bepaald politiek thema. Soms is de uitkomst daarvan bindend, soms gaat het om een niet-bindende volksraadpleging.

De tweede democratievorm is de representatieve of indirecte democratie. Daarbij nemen de burgers niet zelf deel aan de besluitvorming, maar kiezen zij vertegenwoordigers die de politieke beslissingen nemen. Het door de bevolking gekozen parlement ‘representeert’ als het ware de samenleving. We kunnen die vertegenwoordiging op verschillende manieren opvatten. De afgevaardigde kan worden gezien als een lasthebber die de voorkeuren van zijn kiezers verwoordt, maar ook als iemand die door het vertrouwen dat de kiezer in hem gesteld heeft, op meer autonome wijze diens belangen kan behartigen. Het valt niet moeilijk in te zien waarom de representatieve democratie vandaag de dominante vorm is. In grotere politieke gemeenschappen zoals staten of federaties is het praktisch onmogelijk om alle burgers samen te brengen in een volksvergadering. Naast het praktische voordeel wordt het representatieve stelsel nog om andere redenen geprezen: het laat professionalisering van de politiek toe en zorgt ervoor dat burgers zich niet op dagelijkse basis met het bestuur moeten bezighouden. Voor Madison was de representatieve democratie een manier om wanbestuur of machtsmisbruik door een (tijdelijke) meerderheid tegen te gaan. Het tussenschot van de volksvertegenwoordiging zou het algemeen belang ten goede komen: “The effect (…) is (…) to refine and enlarge the public views by passing them through the medium of a chosen body of citizens, whose wisdom may best discern the true interest of their country and whose patriotism and love of justice will be least likely to sacrifice it to temporary or partial considerations.” (Federalist Paper no. 10).

De voordelen van de representatieve democratie zijn meteen ook haar nadelen. Het bestuur is in handen van een beperkte groep professionele politici en politieke partijen, en de verkiezingen worden herleid tot een selectie van de leiders. De betrokkenheid van de gewone burger bij de besluitvorming dreigt daardoor een heel beperkte invulling te krijgen. In een poging om hieraan te verhelpen, wordt ervoor gepleit om het representatieve stelsel aan te vullen met vormen van participatieve en deliberatieve democratie. De bedoeling van de participatieve democratie is de burger rechtstreeks bij het beleid te betrekken, bijvoorbeeld door het organiseren van volksraadplegingen of het petitierecht. Het uitgangspunt van het deliberatieve democratiemodel is dat democratische legitimiteit voortvloeit uit de uitwisseling van argumenten tussen geïnformeerde burgers die vrij kunnen oordelen. Die collectieve deliberatie kan op verschillende manieren worden georganiseerd. Zo kan men op basis van een steekproef van de bevolking een beperkte groep burgers samenbrengen (een burgertop) en laten beraadslagen over bepaalde thema’s, waarna de verkozen politici met de conclusies van de groep aan de slag kunnen (bv. de G1000). Centraal in dit model staat niet zozeer de aggregatie van voorkeuren door het tellen van stemmen, maar wel de kwaliteit van de argumentatie en de discussie. Hoewel de burgers door deze initiatieven op een meer rechtstreekse wijze aan het bestuur kunnen participeren, kennen deze modellen ook

16

Intersentia

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

nadelen. Zo heeft onderzoek de soms gebrekkige representativiteit en het elitaire karakter van de participatieve en de deliberatieve besluitvorming aangetoond.

Tot slot van dit overzicht staan we stil bij het onderscheid tussen de meerderheidsdemocratie en de consensus- of pacificatiedemocratie. Een belangrijk onderdeel van de meeste democratieopvattingen is dat het uiteindelijk de meerderheid is die beslist. Of het nu gaat om referenda of parlementaire stemprocedures, democratie en meerderheidsbesluitvorming worden vaak in één adem genoemd. Voor de aantrekkingskracht van de meerderheidsregel bestaat er een eenvoudige verklaring: zij zorgt ervoor dat aan de stem van elke burger een gelijk gewicht toekomt en dat elke kiezer dezelfde kansen krijgt om de politieke beslissingen te beïnvloeden. Wanneer voor een bepaalde beslissing een bijzondere meerderheid (bv. twee derde) is vereist, betekent dat concreet dat de stem van de leden van de minderheid zwaarder zal doorwegen. Dit impliceert echter niet dat we democratie en meerderheidsbesluitvorming zomaar kunnen gelijkstellen. Dat zou een te beperkte invulling van het democratiebegrip zijn. Verder in dit hoofdstuk hebben we het over de noodzaak om bepaalde regels te ‘verankeren’ in een moeilijk wijzigbare grondwettekst. Hier is het belangrijk om iets te zeggen over de tegenhanger van de meerderheidsdemocratie: de consensus- of pacificatiedemocratie. Anders dan in de meerderheidsdemocratie, is democratische legitimiteit volgens deze democratieopvatting niet gebaseerd op meerderheidsbesluitvorming, maar op consensus tussen de verschillende segmenten van de samenleving. Dit door de Nederlandse politicoloog Arend Lijphart beschreven model duikt vooral op in samenlevingen die worden gekenmerkt door grote maatschappelijke breuklijnen en heeft tot doel te vermijden dat bepaalde (ideologische, nationale, …) groepen permanent zouden worden geminoriseerd. Om de minderheid tegen de meerderheid te beschermen, worden dan allerlei mechanismen in het leven geroepen die consensusbesluitvorming moeten bevorderen (brede regeringscoalities, bijzondere meerderheidsvereisten, vetorechten, …).

B. Grondwet en regeringsvorm

De tweede classificatie heeft betrekking op wat we de regeringsvorm noemen. Binnen de representatieve democratie kan namelijk een verder onderscheid worden gemaakt tussen parlementaire en presidentiële systemen. Dit onderscheid komt op het volgende neer. In een parlementair regime is de regering samengesteld uit of minstens politiek verantwoording verschuldigd aan de meerderheid in het parlement. In een presidentieel systeem, daarentegen, wordt de president afzonderlijk verkozen, maakt hij geen deel uit van het parlement en is hij daaraan ook geen verantwoording verschuldigd. De leden van de regering (de ministers) zijn niet verantwoordelijk tegenover de volksvertegenwoordiging maar tegenover de president, die hen benoemt en ontslaat. Aangezien de president en het parlement afzonderlijk worden verkozen, is het best mogelijk dat de president en de meerderheid in het parlement andere politieke families vertegenwoordigen. Ook in een parlementair systeem is er een staatshoofd, maar die functie is veeleer ceremonieel van aard. Het staatshoofd is er onschendbaar en politiek onverantwoordelijk. Die functie kan worden opgedragen aan een president of een via erfopvolging aangeduide koning

Intersentia

17

Deel 1. Algemene inleiding

(parlementaire monarchie). De echte leiding van de regering is in een parlementair stelsel echter in handen van een eerste minister. Het parlementair systeem, waarvan de wortels in Engeland liggen, is de meest verspreide vorm (onder meer in de meeste landen van Europa). De Verenigde Staten zijn het prototype van het presidentieel regime, maar ook in heel wat andere (Zuid)-Amerikaanse landen komt dit regime voor (bv. Brazilië en Mexico).

Het is interessant om even stil te staan bij het verband tussen de beide categorieën en het beginsel van de horizontale machtenscheiding. In een parlementair systeem is er een institutionele samenhang tussen de uitvoerende en de wetgevende macht. Het parlement en de regering bevinden zich in een wederzijds afhankelijke relatie. De regering wordt gevormd door het parlement – doorgaans gebeurt dit door de politieke partijen die er de meerderheid vormen – en de ministers kunnen in het parlement ter verantwoording worden geroepen. Wanneer de volksvertegenwoordiging het vertrouwen in de regering opzegt, dient zij ontslag te nemen. Daartegenover staat meestal de macht van de regering om het parlement voortijdig te ontbinden en nieuwe verkiezingen uit te schrijven. Het parlementair systeem voorziet ook in de samenwerking van parlement en regering. Zo oefenen zij de wetgevende functie gezamenlijk uit. Daarbij zal de regering, door de politieke samenhang, haar beleid via het parlement in wetgeving kunnen omzetten.

Van een strakke scheiding tussen de uitvoerende en de wetgevende macht is er dus geen sprake.

Anders is het gesteld in het presidentieel systeem: hier is er een veel striktere scheiding tussen beide politieke machten. Zij zijn afzonderlijk verkozen en hebben gescheiden bevoegdheden.

Ook hier bestaat er echter een systeem van checks and balances. We gaven al het voorbeeld van de Amerikaanse president, die, hoewel hij zelf niet deelneemt aan de wetgevende functie, een veto kan stellen tegen de wetsvoorstellen van het Congres.

We hebben het parlementair en het presidentieel systeem hierboven beschreven als twee theoretische modellen. In de praktijk bestaat er een grote variëteit aan regeringsvormen, die kenmerken van de beide types combineren. Een bekend voorbeeld van een hybride model is het Franse semipresidentieel regime. De Grondwet van de Vijfde Republiek voorziet in de rechtstreekse verkiezing van de Franse President. Deze heeft belangrijke bevoegdheden (o.a. buitenlandse zaken) waarvoor hij geen verantwoording dient af te leggen aan het parlement. Hij deelt de uitvoerende functie echter met een eerste minister en een regering, die wel politiek afhankelijk zijn van het parlement. Dit systeem kan ertoe leiden dat een president en een eerste minister van een andere politieke kleur genoopt zijn met elkaar samen te werken (cohabitation).

In de politieke wetenschappen is heel wat onderzoek gedaan naar de voor- en nadelen van parlementaire en presidentiële regimes. In parlementaire systemen worden het parlement en de regering gedomineerd door dezelfde politieke meerderheid, waardoor het zwaartepunt doorgaans bij de uitvoerende macht komt te liggen. Door de uitvoerende en de wetgevende macht aan duidelijk van elkaar gescheiden instellingen toe te bedelen, zou het presidentieel regime er beter in slagen de uitvoerende macht aan banden te leggen en het constitutionele evenwicht in stand te houden. De president beschikt immers niet per definitie over een getrouwe meerderheid in het parlement, waardoor hij zijn beleid enkel vorm kan geven door te onderhandelen met de volksvertegenwoordiging. Een nadeel van dit systeem is dat het bestuur dreigt vast te lopen in

18

Intersentia

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

patstellingen. In landen die een presidentieel model combineren met een meerpartijenstelsel (als gevolg van een kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging) kan dit probleem nog acuter worden. Om de wetgever te beïnvloeden, zal de president aangewezen zijn op de medewerking van verschillende politieke fracties. Deze constellatie kan een bron van politieke instabiliteit vormen en in het slechtste geval resulteren in een dictatoriaal regime.

C. Grondwet en staatsvorm

We zijn aanbeland bij de derde classificatie: de indeling van de verschillende overheidsorganisaties in staatsvormen. Het begrip staatsvorm verwijst naar de wijze waarop de verhoudingen worden geregeld en de bevoegdheden worden verdeeld tussen de verschillende overheden in de gelaagde rechtsorde. Deze classificatie bouwt met andere woorden voort op het hoger reeds aangehaalde concept van de verticale machtenscheiding. We kunnen daarbij een onderscheid maken tussen enkele grote types: de gecentraliseerde eenheidsstaat, de gedecentraliseerde eenheidsstaat, de federale staat (of bondsstaat), de federale unie en de confederatie (of statenbond). Hieronder belichten we de algemene kenmerken van elk type. Daarbij past de volgende kanttekening. De klassieke staatsvormen zijn slechts theoretische modellen. In de werkelijkheid zijn niet altijd alle kenmerken aanwezig, en sommige staatsvormen combineren de typische eigenschappen van verschillende modellen met elkaar. Het zal dan ook niet altijd eenvoudig zijn om een bepaald etiket op een staat te kleven. Volgens sommigen is het zelfs beter om af te stappen van een indeling in vaste categorieën en te aanvaarden dat elke individuele staat zich ergens op een glijdende schaal tussen zelfstandigheid en integratie van de deelnemende overheidsverbanden situeert. We komen hierop terug wanneer we verder in dit boek op zoek gaan naar de staatsrechtelijke aard van de Belgische Staat en de Europese Unie.

Alvorens we de verschillende types overlopen, moeten we eerst stilstaan bij het begrip soevereiniteit. Dat is immers een belangrijk criterium op basis waarvan staatsvormen traditioneel van elkaar worden onderscheiden. Soevereiniteit verwijst naar ‘hoogste macht of gezag’ (van het Latijnse suprema potestas). Soeverein is diegene die aan geen hogere macht is onderworpen. In de staatsleer kunnen we een verder onderscheid maken tussen de externe en de interne soevereiniteit. Een staat is op extern gebied soeverein wanneer hij onafhankelijk is van andere staten of bovenstatelijke verbanden. Interne soevereiniteit verwijst naar de hoogste rechtsbevoegdheid binnen een overheidsverband. In het grondwettelijk recht wordt soevereiniteit soms ook omschreven met de notie Kompetenz-Kompetenz, of ‘bevoegdheid van de bevoegdheid’. De idee is dat het hoogste gezag berust bij de overheid of het niveau dat bevoegd is om te beslissen over de verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende overheden.

Wanneer de bevoegdheidsverdeling in een federatie bijvoorbeeld is opgenomen in de federale grondwet, kunnen we zeggen dat de ultieme macht bij dat niveau berust. De federatie kan dan immers beslissen om bevoegdheden toe te kennen of te onttrekken aan de deelstaten of de lidstaten.

Intersentia

19

Deel 1. Algemene inleiding

a. Eenheidsstaat, centralisatie en decentralisatie

We vangen ons overzicht aan bij de gecentraliseerde en de gedecentraliseerde eenheidsstaat. In een eenheidsstaat berust de soevereiniteit of de ‘bevoegdheid van de bevoegdheid’ onverdeeld bij het centrale niveau. In de gecentraliseerde eenheidsstaat worden alle overheidsfuncties – wetgeving, rechtspraak en bestuur – uitgeoefend door instellingen of organen die behoren tot een en hetzelfde centrale bestuur. Wel kan er sprake zijn van deconcentratie. Dit is het overdragen van bepaalde taken vanuit het centrale bestuur naar lagere instanties of ambten. Deze hebben zelf geen rechtspersoonlijkheid maar maken deel uit van het centrale niveau. Zij staan dan ook onder hiërarchisch toezicht van dat centrale niveau. Deze verregaande vorm van toezicht houdt onder meer in dat de hiërarchische overste bevelen kan geven en zich in de plaats kan stellen van het ondergeschikte bestuur (substitutiebevoegdheid). In de gedecentraliseerde eenheidsstaat, daarentegen, zijn er ondergeschikte besturen die geen onderdeel vormen van de centrale overheid. Deze besturen hebben wel eigen rechtspersoonlijkheid en zijn onderworpen aan een minder sterke vorm van administratief of bestuurlijk toezicht. Bij dit type van toezicht zal de toezichthoudende overheid enkel nagaan of het gedecentraliseerde bestuur heeft gehandeld in overeenstemming met de hogere normen en het algemeen belang. De gedecentraliseerde besturen beschikken over bepaalde bevoegdheden die in de (grond)wet omschreven zijn. Bij het uitoefenen van deze bevoegdheden zijn zij echter niet volledig ‘autonoom’: zij blijven immers aan de wetten van het centrale niveau onderworpen en hun regels hebben zelf geen kracht van wet.

We kunnen een verder onderscheid maken tussen territoriale en functionele decentralisatie. In het eerste geval wordt een aantal algemeen omschreven bevoegdheden toegekend aan overheden die voor een bepaald grondgebied bevoegd zijn. Voorbeelden zijn de gemeenten en de provincies. Hoewel er in de wereld heel wat variaties zijn in de organisatie van deze lokale besturen, zijn zij doorgaans gebaseerd op politieke vertegenwoordiging (bv. de verkiezing van de burgemeester of de gemeenteraad). Zij vormen dan ook het laagste niveau van democratische inspraak, dat zich dicht bij de burger bevindt. Die politieke vorm van legitimering is afwezig bij functionele decentralisatie. Hierbij kent het centrale niveau specifieke bevoegdheden toe aan overheidsdiensten die in een bepaald beleidsdomein over de nodige expertise beschikken. Deze vorm van delegatie heeft tot doel bepaalde besluitvorming op een meer efficiënte en van de politieke instellingen onafhankelijke wijze te organiseren. Vandaag kennen de meeste staten (ook de federale) vormen van territoriale en functionele decentralisatie.

Hierbij passen nog twee bemerkingen. Het is vooreerst belangrijk te verduidelijken dat de begrippen centralisatie en centrale overheid niet enkel slaan op de gezagsstructuur binnen een staat, met concentratie van de bevoegdheden bij één of meer centrale organen, maar tevens worden gebruikt als organisatiebeginsel binnen één bestuurslaag van de gedecentraliseerde staat. In de eerste betekenis vormen de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht samen de centrale overheid, aldus geplaatst tegenover de lokale gedecentraliseerde besturen, i.h.b. de provincies en de gemeenten. In de tweede betekenis zijn echter ook deze laatste besturen in beginsel centraal georganiseerd, in die zin dat een centrale administratie ten dienste staat van de politieke organen bij het uittekenen en het uitvoeren van het lokale beleid. In die betekenis kunnen

20

Intersentia

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

ook deze besturen gecatalogeerd worden als centrale besturen, die overigens evenmin ontsnappen aan deconcentratie en decentralisatie. Zo wordt ook op het lokale niveau in toenemende mate een beroep gedaan op min of meer zelfstandige diensten (deconcentratie en dienstgewijze decentralisatie) om te kunnen beantwoorden aan de vaak complexe en technische taken.

Vooruitlopend op de hierna besproken federale staatsvorm, moet er bovendien op worden gewezen dat de lokale besturen ook in deze staatsstructuur hun rol van betekenis behouden.

Decentralisatie en federalisme sluiten elkaar niet uit, maar zijn integendeel complementaire staatsvormen. Overigens kan dan, zoals in eigen land, de bevoegdheid inzake de organieke wetgeving van deze lokale besturen en het bestuurlijke toezicht op hun overheidsoptreden (of het uitblijven ervan) al dan niet volledig worden overgedragen aan de gefedereerde entiteiten of deelstaten. b. Federalisme

Niet alle staten zijn eenheidsstaten. De tegenhanger van de unitaire staat is de federatie. Het uitgangspunt van het federalisme (van het Latijnse foedus of verdrag) is de toekenning van autonome bevoegdheden aan geografisch afgebakende deelgebieden van een groter federaal geheel.

Dit kan op verschillende manieren gebeuren. Traditioneel maken we een onderscheid tussen drie vormen: de federale staat, de federale unie (of de federatie van staten) en de confederatie. Wat is het verschil tussen deze drie federale types? De sleutel ligt opnieuw bij het concept soevereiniteit of ‘bevoegdheid van de bevoegdheid’. Laten we eerst iets zeggen over de federale staat. In een federale staat zijn er naast het centrale (federale) niveau deelstaten die gezag uitoefenen over een bepaald deel van het grondgebied. Deze deelstaten zijn autonoom: zij kunnen – en daarmee onderscheiden ze zich van lokale besturen – regels aannemen die kracht van wet hebben en zijn niet onderworpen aan het toezicht van het centrale niveau. Autonoom betekent echter niet hetzelfde als soeverein. Net zoals in een eenheidsstaat berust het hoogste gezag in een federale staat bij het centrale (federale) bestuursniveau. De bevoegdheidsverdelende regels zijn immers terug te vinden in de federale grondwet, die de basis vormt van de federale staat. Een eventuele wijziging van de bevoegdheden van de deelgebieden – de uitoefening van de ‘bevoegdheid van de bevoegdheid’ – is dus enkel mogelijk door een federale norm te wijzigen. Anders dan de lokale besturen in de gedecentraliseerde eenheidsstaat, nemen de deelstaten in een federale staat doorgaans wel deel aan het uitoefenen van de ‘Kompetenz-Kompetenz’. Zij zijn immers vertegenwoordigd in de federale instellingen (typisch de tweede kamer of senaat) en delen dus (onrechtstreeks) in de grondwetgevende bevoegdheid. Enkele voorbeelden van federale staten zijn Canada, Duitsland en de Verenigde Staten.

Voor de confederatie ziet het beeld er geheel anders uit. Een confederatie is geen staat maar een internationaal samenwerkingsverband van soevereine staten. Het hoogste gezag berust niet bij het centrale (confederale) besluitvormingsniveau, maar bij de deelnemende staten. Zij beslissen om bij verdrag bepaalde bevoegdheden over te dragen aan de instellingen van de confederatie. De juridische grondslag van een confederatie is niet een grondwet maar een verdrag.

Anders dan voor een grondwetswijziging is voor de wijziging van een verdrag doorgaans de

Intersentia

21

Deel 1. Algemene inleiding

toestemming van alle verdragspartijen nodig. De ‘bevoegdheid van de bevoegdheid’ blijft dus bij de deelnemende staten berusten. Soms wordt als kenmerk van de confederatie ook het recht van secessie genoemd: staten kunnen dan eenzijdig uit de confederatie treden en hun bevoegdheden terugnemen. Enkele historische voorbeelden van confederaties zijn de Republiek der Verenigde Provinciën (1581-1794) en de Duitse Bond (1815-1866). Volgens sommigen is ook de Europese Unie in haar huidige vorm een confederatie. Anderen kwalificeren de EU eerder als een federale unie of federatie van staten. Dit is het derde model, dat wordt gehanteerd om federale samenwerkingsverbanden te omschrijven die zich situeren tussen de twee uitersten van de federale staat en de confederatie. Het gaat om een tussenvorm die kenmerken van de beide types combineert.

Typerend voor een federale unie is dat moeilijk kan worden vastgesteld welk niveau over de ultieme beslissingsbevoegdheid beschikt. De soevereiniteit is eerder gedeeld tussen de federatie en de lidstaten. Bij de bespreking van de Unieverdragen in het volgende hoofdstuk staan we uitgebreider stil bij de kenmerken van dit model.

Een belangrijke vraag voor elke federale structuur is hoe de centrale besluitvorming best kan worden georganiseerd. Er bestaat hier een spanning tussen twee uitgangspunten, die we het ‘democratische principe’ en het ‘federale principe’ kunnen noemen. Hoger stonden we al stil bij het belang van de meerderheidsregel. Het democratische principe houdt in dat beslissingen in beginsel bij gewone meerderheid worden genomen en dat iedere burger gelijke kansen moet hebben om de politieke besluitvorming te beïnvloeden. Dat houdt in dat voor de samenstelling van het parlement de stem van iedere burger even zwaar dient te wegen. Het federale principe, daarentegen, vertrekt van de idee dat de rechten van kleinere deelgebieden binnen de federatie moeten worden beschermd tegen de (electorale) overmacht van de grotere staten. Veel federale systemen lossen dit conflict op door het compromis van het tweekamerstel1: de eerste kamer vertegenwoordigt de bevolking van heel de federatie en is samengesteld volgens de gelijkheid van de unieburger (one man one vote); de tweede kamer of senaat vertegenwoordigt de deelstaten en zijn samenstelling reflecteert eerder de gelijkheid van de deelstaten. Het klassieke voorbeeld is de Amerikaanse Senaat, waarin elke staat twee senatoren afvaardigt, ongeacht het bevolkingsaantal van die staat. Veel federaties hebben het Amerikaanse voorbeeld gevolgd en hebben voorzien in een gelijke of minstens gewaarborgde vertegenwoordiging van de deelstaten in de tweede kamer. Soms worden hun leden verkozen, soms worden zij aangeduid door en uit de regeringen van de deelstaten (zoals de Duitse Bundesrat). Wat de beslissingsmethode binnen de federale instellingen betreft, zijn er verschillende variaties mogelijk. Terwijl in federale staten doorgaans de gewone meerderheidsregel geldt, is in confederale systemen vaak unanimiteit of een gekwalificeerde meerderheid vereist. Een nadeel van de oververtegenwoordiging van kleinere deelgebie-

1

22

Het ging oorspronkelijk ook werkelijk om een compromis. Tijdens de besprekingen van de nieuwe federale grondwet van de Verenigde Staten (1787) ontstond er in de Constitutionele Conventie een conflict tussen de vertegenwoordigers van de grote en de kleine staten, waarbij de eersten een systeem van evenredige vertegenwoordiging voorstonden (Virginia Plan) en de tweeden streefden naar een gelijke afvaardiging van elke staat (New Jersey Plan). Het resultaat was het Connecticut Compromise, waarbij het huidige tweekamerstelsel werd ingesteld.

Intersentia

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

den of het instellen van bijzondere meerderheden of vetorechten is dat het nemen van collectieve beslissingen in federaties wordt bemoeilijkt.

Binnen de klassieke federale types kunnen we nog enkele verdere onderverdelingen maken.

Om te beginnen is er het onderscheid tussen centripetale en centrifugale systemen. Deze classificatie heeft te maken met de ontstaansgeschiedenis van een federatie. Wanneer een federatie ontstaat als gevolg van de samenvoeging van voorheen onafhankelijke staten, spreken we van centripetaal federalisme (bv. de Verenigde Staten en de Europese Unie). Centrifugaal federalisme verwijst dan naar de federaties die ontstaan uit unitaire staten door de devolutie van bevoegdheden (bv. België). Voorts kunnen we een onderscheid maken tussen symmetrisch en asymmetrisch federalisme. In het eerste geval hebben alle deelgebieden dezelfde mate van autonomie, in het tweede geval krijgen sommige regio’s meer autonomie dan andere (bv. regio’s zoals Baskenland en Catalonië in Spanje en Schotland en Noord-Ierland in het Verenigd Koninkrijk). Tot slot is er de tegenstelling tussen duaal en coöperatief federalisme. Deze begrippen houden verband met de wijze waarop bevoegdheden worden verdeeld en uitgeoefend. In een duaal stelsel hebben de federatie en de deelstaten duidelijk van elkaar onderscheiden bevoegdheden die zij los van elkaar uitoefenen. Bij coöperatief federalisme delen de verschillende niveaus bepaalde (aspecten van) bevoegdheden of werken zij samen bij de uitoefening ervan. De verdeling van bevoegdheden in federaties komt verder aan bod in deel IV. De literatuur over federalisme is onuitputtelijk. Tal van wetenschappelijke disciplines hebben zich gebogen over de voor- en nadelen van federalisme. We beperken ons tot een overzicht van de meest frequente argumenten. Federalisme wordt geprezen omdat het recht doet aan het subsidiariteitsbeginsel. Het laat toe bevoegdheden te verdelen tussen verschillende niveaus en te zoeken naar het niveau waar zij het beste thuishoren. Daarbij heeft het toekennen van bevoegdheden aan kleinere (deelstatelijke) overheden een aantal pluspunten: het zorgt ervoor dat het bestuur dichter bij de burger komt te staan en democratische inspraak vergroot, dat rekening kan worden gehouden met de lokale omstandigheden en dat burgers (die mobiel zijn) de kans krijgen om te kiezen voor overheden die een beleid voeren dat het beste bij hun voorkeuren aansluit.

In multinationale verbanden is federalisme een manier om recht te doen aan de eigen politieke identiteit van de subgroepen. Het laat hen toe om hun eigen cultuur, taal of godsdienst te bewaren binnen het grotere geheel. Voorts is het bestaan van meerdere rechtsordes een risicobeperkende factor. Deelgebieden kunnen experimenteren met innovatieve vormen van beleid zonder dat dit een gevaar vormt voor de rest van de federatie (bv. het legaliseren van softdrugs).2 Tot slot is federalisme ook een manier om machtsconcentratie en mogelijk machtsmisbruik tegen te gaan. Voor een heldere samenvatting van deze argumenten verwijzen we naar onderstaande uitspraak van het Amerikaanse Hoogste Gerechtshof.

2

In de beroemde woorden van de Amerikaanse rechter Brandeis: “It is one of the happy accidents of the federal system that a single courageous state may, if its citizens choose, serve as a laboratory, and try novel social and economic experiments without risk to the rest of the country.” Zie New State Ice Co. v. Liebmann, 285 U.S. 262, 311 (1932).

Intersentia

23

Deel 1. Algemene inleiding

Gregory v. Ashcroft, 501 U.S. 452, 458 (1991).

This federalist structure of joint sovereigns preserves to the people numerous advantages. It assures a decentralized government that will be more sensitive to the diverse needs of a heterogenous society; it increases opportunity for citizen involvement in democratic processes; it allows for more innovation and experimentation in government; and it makes government more responsive by putting the States in competition for a mobile citizenry.

Perhaps the principal benefit of the federalist system is a check on abuses of government power. The constitutionally mandated balance of power between the States and the Federal Government was adopted by the Framers to ensure the protection of our fundamental liberties. Just as the separation and independence of the coordinate branches of the Federal Government serve to prevent the accumulation of excessive power in any one branch, a healthy balance of power between the States and the Federal Government will reduce the risk of tyranny and abuse from either front.

Besturen op kleinere schaal heeft ook nadelen. Om te beginnen, zijn er de schaalvoordelen die gepaard gaan met het uitoefenen van bevoegdheden binnen een grotere territoriale omschrijving. Het centraliseren van bevoegdheden kan leiden tot kostenbesparing en efficiëntiewinst.

Een ander argument voor het lokaliseren van bevoegdheden op een hoger niveau vertrekt vanuit de vaststelling dat heel wat problemen niet stoppen aan de grenzen van de (deel)staten en een meer globale aanpak vergen (bv. de milieuproblematiek). Het beleid van de ene overheid zal vaak ook (ongewilde) consequenties hebben voor de andere overheid (externaliteiten), wat centrale coördinatie verantwoordt. Bijvoorbeeld: het legaliseren van drugsgebruik in de ene regio kan voor overlast zorgen in de andere regio. Voor voorstanders van een sterke federale overheid is die overheid ook een middel om via herverdeling meer economische gelijkheid tot stand te brengen tussen zowel de burgers als de deelgebieden. De devolutie van herverdelende bevoegdheden (bv. belastingen) kan leiden tot een race-to-the-bottom: deelgebieden die met elkaar concurreren voor investeringen door lagere belastingen te heffen en de sociale bescherming af te bouwen. Een ander terugkerend argument is dat binnen kleinere (homogene) gemeenschappen het gevaar groter is dat de rechten van minderheden worden geschonden door een tirannieke meerderheid.

Tot slot zijn federaties natuurlijk ook een manier om vrede en veiligheid te garanderen. Het Europese project is hier het levende voorbeeld van.

De federale idee en praktijk gaan ver terug in de tijd. De soevereine natiestaat is een vrij recent fenomeen en is onder invloed van de globalisering alweer aan het verdwijnen. Het feodale tijdperk was bijvoorbeeld al een periode waarin de macht gedeeld werd door vele wereldlijke en religieuze autoriteiten. De eerste moderne federatie waren de Verenigde Staten van Amerika. Nochtans waren de Verenigde Staten oorspronkelijk geen federale staat in de hedendaagse betekenis van het woord. Na hun onafhankelijkheid in 1776 vormden zij een losse confederatie onder de Articles of Confederation. Omdat deze bestuursvorm te zwak bleek om het hoofd te bieden aan allerlei economische en militaire uitda-

24

Intersentia

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

gingen, werd in 1787 een nieuwe federale Grondwet aangenomen. De federatie die die Grondwet tot stand bracht, was een tussenvorm, een compromis tussen zij die een sterk centraal gezag voorstonden en zij die de rechten van de Staten bepleitten. In die periode had het woord ‘federaal’ overigens nog niet de betekenis die het vandaag heeft. Federaal (van foedus of verdrag) betekende ‘internationaal’ of ‘confederaal’ en verwees naar de contractuele relaties tussen staten.

Welnu, de nieuwe Grondwet had een aantal ‘federale’ (lees: internationale) en ‘nationale’ kenmerken, zoals James Madison uitlegde in Federalist Paper No. 39. Madison leidde het federale karakter van de nieuwe Grondwet af uit het feit dat de Staten het ontwerp unaniem dienden goed te keuren. Het waren echter niet de regeringen van de Staten, maar hun respectieve bevolking die de tekst diende te ratificeren. Vandaar de openingswoorden “We, the people”, die dus niet verwijzen naar het Amerikaanse volk in zijn geheel, maar naar de bevolking van elk van de Staten afzonderlijk. Wat de instellingen betreft, wijst Madison onder andere op het ‘nationale’ karakter van het Huis van Afgevaardigden en het ‘federale’ karakter van de Senaat. In het eerste heerst de gelijkheid van de unieburgers, in het tweede de gelijkheid van de Staten. Wat, tot slot, de bevoegdheden betreft, was het ‘federale’ kenmerk gelegen in de toegewezen aard van de bevoegdheden van de unie. Het ‘nationale’ kenmerk was dan weer dat de normen van de centrale organen de burgers rechtstreeks konden raken. Madison kwam dan ook tot het besluit dat “the proposed Constitution (…) is, in strictness, neither a national nor a federal [lees international] Constitution, but a composition of both”. Over de vraag waar de soevereiniteit lag, bestond er echter lange tijd onduidelijkheid (tot op vandaag beschrijven Amerikaanse juristen federalisme als een systeem van gedeelde soevereiniteit). Pas na het bloedvergieten van de Amerikaanse Burgeroorlog (1861-1865) werd duidelijk dat Staten niet eenzijdig uit de Unie konden treden. In de periode van de New Deal werd de greep van de federale overheid op de staten steeds groter en evolueerde de VS naar de federale staat met het sterke centrale gezag die ze vandaag is.

Afdeling 3. Enkele centrale thema’s van het grondwettelijk recht Om dit hoofdstuk af te sluiten, staan we stil bij twee belangrijke constitutioneelrechtelijke vraagstukken. We zullen ze doorheen dit boek in verschillende verschijningsvormen zien opduiken.

Het gaat meer bepaald om de volgende kwesties: de problematiek van de verankering van de grondwet en het gebruik van bijzondere meerderheden (i) en de rechterlijke controle op de wetgevende en de uitvoerende macht (ii). § 1.

Verankering

In de meeste rechtssystemen is de grondwet in de formele zin met een bijzonder gezag bekleed.

Wat de grondwet onderscheidt van gewone wetgeving is dat ze moeilijk kan worden gewijzigd.

Vaak is voor een herziening van de grondwet een bijzondere meerderheid (bv. twee derde) nodig.

Intersentia

25

Deel 1. Algemene inleiding

De volksvertegenwoordiging kan de grondwet niet met een gewone meerderheid veranderen.

Botst dit principe niet met ons democratisch bewustzijn, met name met het principe dat de meerderheid beslist? Stond de meerderheidsregel er niet voor garant dat elke burger op gelijke wijze kan deelnemen aan de politieke besluitvorming? Dit zijn pertinente vragen. Waarom zou een samenleving waarin de meerderheid doorgaans beslist, zich gebonden achten door een document dat in sommige gevallen meer dan tweehonderd jaar geleden is tot stand gekomen zonder onze instemming? Waarom zouden wij ons dagelijkse politieke leven laten leiden door een maatschappelijk contract dat is gesloten door mensen waarmee wij vandaag weinig of geen verbondenheid voelen? Is dit geen aanfluiting van de democratie?

Over dit vraagstuk (in de Engelstalige literatuur spreekt men over de counter-majoritarian difficulty) zijn bibliotheken vol geschreven. Het probleem kan grosso modo op twee manieren worden benaderd. Een eerste mogelijkheid bestaat erin eenvoudigweg toe te geven dat de hele grondwetsidee op gespannen voet staat met het democratiebeginsel. De constitutionele verankering van de grondrechten, de trias politica en de beginselen van federalisme en decentralisatie zijn belangrijke politieke waarden die niet moeten onderdoen voor het democratiebeginsel. Een tweede manier om aan het dilemma te ontkomen ligt in de verfijning van ons begrip van democratie. Hoger wezen we er al op dat democratie niet noodzakelijk tot meerderheidsbesluitvorming kan worden gereduceerd. In de politieke en constitutionele theorie zijn talrijke pogingen ondernomen om aan te tonen dat de constitutionele verankering van bepaalde basisprincipes geen aantasting maar net een voorwaarde vormt voor het functioneren van de democratie. Om te beginnen, veronderstelt democratische besluitvorming (beslissing bij meerderheid) een aantal procedurele afspraken en waarborgen: de regels over de samenstelling van de representatieve instellingen, de stemprocedures, … maar ook de politieke rechten, zoals de vrijheid van meningsuiting en vereniging. Als we deze politieke spelregels niet zouden vastleggen in een stabiele tekst, zou het democratische proces ondenkbaar zijn. Sommige auteurs gaan nog een stap verder. Zij zijn van oordeel dat democratie naast een procedurele ook een inhoudelijke component omvat.

Volgens hen is een waarachtige democratie enkel mogelijk als elke burger met gelijke waarde en respect wordt behandeld. Het individu is pas gebonden door de collectieve beslissingen van de gemeenschap (waar het zelf niet noodzakelijk mee heeft ingestemd) als het ook een volwaardig lid van die gemeenschap vormt. Dat laatste veronderstelt de bescherming van de persoonlijke vrijheden en de rechten van de minderheden in de samenleving.

Om de grondwetsidee te vatten, wordt wel eens gebruikgemaakt van het beeld van Odysseus, de Griekse held die zich liet vastbinden aan de mast van zijn schip om te weerstaan aan het gezang van de Sirenen. Doordat hij zijn eigen zwakheid kende, kon Odysseus zich tegen zichzelf beschermen. Op dezelfde wijze kunnen we een grondwet zien als een poging van de politieke gemeenschap om zichzelf te binden om zo aan de verleiding te weerstaan om haar eigen fundamenten onderuit te halen. Door een starre, moeilijk wijzigbare grondwet kan worden vermeden dat de democratische instellingen zouden worden aangetast of dat de rechten van het individu zouden worden uitgehold door een ‘tirannie van de meerderheid’. Als de democratische staatsen regeringsvorm enkel zou zijn vastgelegd in een gewone wet, zou er geen enkel verweer zijn

26

Intersentia

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

tegen dictatoriale stromingen of liberticide maatregelen. Met andere woorden: een grondwet is een poging van de samenleving om zich tegen zichzelf te beschermen.

J. Madison, Federalist Paper no. 51 But what is government itself, but the greatest of all reflections on human nature? If men were angels, no government would be necessary. If angels were to govern men, neither external nor internal controls on government would be necessary. In framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: you must first enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself. A dependence on the people is, no doubt, the primary control on the government; but experience has taught mankind the necessity of auxiliary precautions.

§ 2.

Rechterlijke controle op wetgevende en uitvoerende macht

Het voorgaande brengt ons bij een tweede belangrijk constitutioneelrechtelijk vraagstuk: de legitimiteit van de rechterlijke controle van het overheidshandelen of de grondwettigheidstoetsing van bestuurshandelingen en wetgeving. We weten ondertussen dat de grondwet ervoor zorgt dat een tijdelijke politieke meerderheid bepaalde beslissingen niet kan nemen. Het parlement, de regering en het bestuur zijn onderworpen aan de grondwet, die de hiërarchisch hoogste norm is.

De vraag die dan onvermijdelijk rijst, is wie er het beste op toeziet dat deze instellingen de grondwet respecteren. Moeten de politieke machten zichzelf controleren of is dit een opdracht voor de rechter? Allicht is dit een van de moeilijkste en meest controversiële thema’s van het grondwettelijk recht, waaraan in dit boek dan ook een afzonderlijk deel is gewijd. Kan de rechterlijke macht een door de uitvoerende of de wetgevende macht genomen beslissing ongrondwettig verklaren of buiten toepassing laten? Kan de rechter zich in de plaats stellen van het oordeel van de door verkiezingen gelegitimeerde besluitvormingsorganen? Het is duidelijk dat dit dilemma zowel raakt aan het beginsel van de scheiding der machten als aan het democratiebeginsel.

Niet elke constitutionele democratie beantwoordt deze vragen op dezelfde manier. De minste discussie bestaat over de vraag of de rechter de uitvoerende macht en het bestuur kan controleren. De absolute invulling van de machtenscheiding, die elke controle van de rechter op de uitvoerende macht zou uitsluiten, heeft universeel plaatsgemaakt voor de idee van checks and balances. Het gevaar voor machtsmisbruik door een machtige regering of administratie is te groot. Afhankelijk van het stelsel, zullen de gewone hoven en rechtbanken (jurisdictioneel monisme) of de administratieve rechtscolleges (jurisdictioneel pluralisme) bevoegd zijn om na te gaan of de regering en het bestuur de hogere normen hebben gerespecteerd, met inbegrip van de Grondwet. De discussie spitst zich hier voornamelijk toe op de vraag hoe ver dit rechterlijk toezicht wel mag reiken en vanaf wanneer de rechter zich te ver waagt op het terrein van het bestuur. In het algemeen wordt een wettigheids- of zelfs een ruimer rechtmatigheidstoezicht op

Intersentia

27

Deel 1. Algemene inleiding

basis van niet steeds gecodificeerde beginselen aanvaardbaar en zelfs noodzakelijk geacht, maar wordt een opportuniteitstoets te verregaand bevonden.

Meer controverse bestaat er over de vraag of de rechter zich ook kan uitspreken over de grondwettigheid van wetgeving. Dit is niet verwonderlijk. De rechtstreekse verkiezing van de volksvertegenwoordiging en het parlementair proces maken dat wetgeving met een bijzonder democratisch gezag is bekleed. Is het dan wel aan niet-verkozen rechters om de wetgever terug te fluiten?

Deze vraag was aan de orde in een van de beroemdste zaken uit de geschiedenis van het grondwettelijk recht: Marbury v. Madison (1803). Het Amerikaanse Hoogste Gerechtshof oordeelde in dit arrest dat het de bevoegdheid heeft om na te gaan of wetgeving in overeenstemming is met de Grondwet. De redenering van het Hof en diens voorzitter Marshall bestond uit twee stappen. Het doel van een geschreven grondwet, zo poneerde Marshall eerst, is het beschrijven en het beperken van de bevoegdheden van de wetgever en de andere overheidsorganen. Daarenboven staat de grondwet hiërarchisch boven de gewone wet. Welnu, vervolgde Marshall, wat zou het punt zijn van het opstellen van een dergelijke tekst als de wetgever hem zomaar naast zich neer zou kunnen leggen? Is het niet inherent aan de idee van een geschreven grondwet dat de ermee strijdige wetgeving nietig is: “To what purpose are powers limited, and to what purpose is that limitation committed to writing, if these limits may, at any time, be passed by those intended to be restrained?” De tweede stap van de redenering van Marshall is dat het de taak is van de rechter om conflicten tussen grondwetsbepalingen en gewone wetgeving op te lossen. Het is de plicht van de rechter om de grondwet toe te passen als de hiërarchisch hoogste rechtsnorm en om strijdige wetgeving derhalve ongrondwettig te verklaren.

Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137 It is emphatically the province and duty of the judicial department to say what the law is. Those who apply the rule to particular cases must, of necessity, expound and interpret that rule. If two laws conflict with each other, the courts must decide on the operation of each. So if a law be in opposition to the Constitution; if both the law and the constitution apply to a particular case, so that the court must either decide that case conformably to the law, disregarding the Constitution; or conformably to the Constitution, disregarding the law; the court must determine which of these conflicting rules governs the case. This is of the very essence of judicial duty.

De argumentatie van rechter Marshall is vaak bekritiseerd.3 Vooral de tweede stap in de redenering is problematisch. Uit de vaststelling dat de grondwet de hoogste norm is en de ermee strijdige wetgeving ongrondwettig is, volgt immers niet noodzakelijk dat het ook aan de rechter

3

28

Nochtans werden ook in het Belgische debat over grondwettigheidscontrole gelijkaardige redeneringen opgezet (cf. infra deel VI). Zo overwoog Procureur-generaal Ganshof van der Meersch in een conclusie van 1974 als volgt: “Ligt het, bij conflict tussen twee wetten of tussen de wet en de Grondwet, niet in het wezen van de rechtersopdracht te zeggen welke van beide moet toegepast worden wanneer deze beslissing nodig is om hem in staat te stellen uitspraak te doen?” Zie Cass.

3 mei 1974, RW 1974-75, 77-102, concl. W.J. Ganshof van der Meersch.

Intersentia

Hoofdstuk I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het grondwettelijk recht

toekomt om deze ongrondwettigheid vast te stellen en te remediëren (door een nietigverklaring). A volgt niet noodzakelijk uit B. Met evenveel reden kan bijvoorbeeld worden geargumenteerd dat de wetgever zelf dient toe te kijken op de naleving van de grondwet bij het aannemen van wetgeving. Met andere woorden, de logica zelf dicteert geen oplossing voor het probleem van de rechterlijke controle. De vraag is in wezen een rechtspolitieke vraag, waarop in verschillende politieke culturen en op verschillende tijdstippen anders is geantwoord. In essentie komt het dilemma hierop neer: wie – de verkozen wetgever of de niet-verkozen rechter – is het best geplaatst om zich te buigen over de grondwettigheid van wetten? Welk systeem leidt tot de meest efficiënte bescherming van de rechten van de burger en biedt de beste garanties voor de naleving van de horizontale en verticale machtenscheiding en bevoegdheidsverdeling? En welk systeem is vanuit democratisch oogpunt te verkiezen? Volgens de voorstanders van rechterlijke grondwettigheidscontrole zijn rechtbanken de meest geschikte instanties, omdat zij omwille van hun onafhankelijkheid (ook van de kiezer), specialisatie en expertise meer recht zullen doen aan de argumenten en de belangen van het individu, en aldus een betere bescherming zullen bieden tegen de (tirannieke) wil van de meerderheid. Tegenstanders wijzen op de niet-democratische samenstelling van rechtbanken, waardoor zij de legitimiteit zouden ontberen die noodzakelijk is om de belangrijke maatschappelijke keuzes te maken die de interpretatie en de toepassing van de grondwet vergen.

De meeste constitutionele democratieën voorzien vandaag in een vorm van grondwettigheidscontrole (een uitzondering is Nederland). De wijze waarop dit wordt georganiseerd, kan echter verschillen. Een belangrijk onderscheid is dat tussen een centraal en een diffuus toetsingsstelsel. In het eerste geval komt de bevoegdheid om wetten aan de grondwet te toetsen toe aan een speciaal daarvoor opgericht grondwettelijk hof (twee vroege voorbeelden hiervan zijn het Italiaanse Corte costituzionale en het Duitse Bundesverfassungsgericht). In het tweede geval kan elke rechter zich uitspreken over de grondwettigheid van wetgeving (de situatie in de Verenigde Staten sinds het arrest Marbury v. Madison).

Het is één zaak om de rechter de bevoegdheid te geven om het optreden van de wetgevende en de uitvoerende macht te controleren. Een andere zaak is hoe de rechter deze bevoegdheid dient uit te oefenen. De vaststelling blijft immers dat de tussenkomst van de rechterlijke macht in de werkzaamheden van het parlement, de regering en het bestuur op gespannen voet kan staan met het beginsel van de machtenscheiding en de democratie. Enkele hypothetische gevallen kunnen dat illustreren. Stel dat in het parlement na een lang en hoogstaand politiek debat een wet wordt aangenomen die het dragen van een hoofddoek in scholen verbiedt of die het uitvoeren van een abortus bestraft, of die de doodstraf instelt voor zeer zware misdrijven, en stel dat deze maatregelen worden aangevochten wegens een schending van de godsdienstvrijheid, het recht op eerbiediging van het privéleven en het verbod van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. Hoe moet de rechter dit dan beoordelen? Of stel dat een burgemeester beslist om een discotheek te sluiten wegens geluidsoverlast of een bestuur weigert een vergunning af te leveren wegens gevaar voor het leefmilieu, en stel dat deze beslissingen worden

Intersentia

29

Deel 1. Algemene inleiding

bestreden wegens een schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals de materiĂŤle en de formele motiveringsplicht. Hoe moet de rechter dit dan beoordelen?

Op verschillende plaatsen in dit boek proberen we een antwoord te geven op dit soort vragen en trachten we een zicht te krijgen op de rol van de rechter in een constitutionele democratie.

We zullen onder meer stilstaan bij de vraag hoe de rechter de Grondwet en de andere normen dient te interpreteren, op welke wijze hij een zaak moet beslechten, hoe streng hij zich dient op te stellen bij zijn controle van de wetgever en het bestuur (de toetsingsintensiteit) en hoe hij ervoor kan zorgen dat burgers in hun rechten worden hersteld.

30

Intersentia