A diez años del PEC
El Programa Escuelas de Calidad: Una reflexión a diez años de pensar en la escuela como el centro del sistema educativo Sergio Cárdenas Denham Profesor e Investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)
En una conferencia que impartió en la Universidad de Columbia en 1963, Theodore C. Sorensen resaltó el contraste que se observa entre la teoría y la práctica cuando es menester decidir qué políticas deberán implementarse desde el Gobierno: en un escenario ideal, elegir una política representaría identificar hechos de forma clara, alcanzar un acuerdo general del objetivo que se persigue, definir de manera precisa el problema que se enfrenta, analizar las opciones de política, identificar y comprender sus consecuencias y, como resultado de lo anterior, elegir la mejor recomendación e implementarla. Sin embargo, en la vida real sucede algo distinto: “los pasos no se dan en orden. Los hechos están en duda o en disputa. Las políticas, todas buenas se contradicen. Los medios, todos malos, pueden ser los únicos disponibles. Los juicios de valor difieren. Los fines son imprecisos” y, además, existen “múltiples interpretaciones de lo que es bueno y lo que es malo” (Sorensen, 1963). Es muy probable que el proceso de diseño y selección de políticas educativas que ha imperado en México tampoco difiera mucho de lo descrito. Los retos ingentes en materia de equidad y calidad educativa que han infestado nuestras escuelas por décadas han justificado la implementación de políticas educativas con múltiples orientaciones, las cuales se ven representadas frecuentemente en nuestras escuelas como las “capas” de reformas que describen Tyack y Cuban (1995).
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Los múltiples intentos de las autoridades educativas por transformar la operación de nuestras escuelas —con diversos resultados y grados de permanencia—, generan un contexto que es fundamental comprender para justipreciar adecuadamente los logros y retos de cualquier programa educativo. Considerando lo anterior, una valoración justa de las contribuciones del Programa Escuelas de Calidad a diez años de su implementación requiere analizar tanto el contexto en el que surge como las expectativas a las que respondía. Por razones de espacio, describiré algunos aspectos que ayudarán a comprender los resultados que se han logrado tras diez años de haberse iniciado el Programa; la “ventana de política” con la que surge, las expectativas a las que respondía y sus componentes y fundamento. En primer lugar, es necesario recordar que el PEC fue diseñado tras el arribo de un Gobierno emanado de un partido político de siglas distintas al que había gobernado nuestro país por décadas. Este cambio representó una oportunidad para explorar, en el sistema escolar, temas y herramientas que aparentemente habían
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funcionado en otros campos y podrían abrir oportunidades para incrementar la efectividad escolar. En segundo lugar, las condiciones del sistema educativo obligaban a buscar intervenciones ambiciosas, con escasas referencias previas y que en principio acercarían nuevas soluciones a viejos problemas. El objetivo inicial del PEC: “garantizar la igualdad de oportunidades para el logro de aprendizajes de todos los alumnos, independientemente de su origen social, étnico o del ambiente familiar del que procedan”, respondía a la urgencia del nuevo Gobierno ante los enormes retos que se observaban en materia educativa. En tercer lugar, en concordancia con lo intentado en muchos otros países, se buscó explorar los efectos que tendría implementar un modelo de administración centrada en la escuela, que para el PEC se expresaba como una “reorientación” de la gestión estatal y federal hacia las escuelas, la provisión de recursos para el ejercicio directo en éstas, propiciar una mayor participación social y generar una cultura de planeación y evaluación en las mismas.
entre municipios, entidades federativas y el Gobierno central, y provocar debates sobre la rendición de cuentas en nuestro sistema. Si únicamente estos factores fueran los considerados para justipreciar las aportaciones del PEC al sistema educativo, podríamos concluir que éste no solamente ha tenido resultados en indicadores educativos sino que ha logrado impactar en la forma en que operan nuestras escuelas. Sin embargo, justo es resaltar tres aspectos a diez años de haberse iniciado el Programa:
A la complejidad de implementar este modelo de gestión, se agregó un factor inesperado: la rápida aceptación política del PEC (aún sin evidencias sobre sus resultados) que se vio expresada en un crecimiento desmedido del Programa, el cual representó costos y beneficios para todos los actores escolares. Como es posible imaginar, el contexto descrito ejemplificaría no solamente la realidad en la que se diseñan y operan políticas educativas sino que explica en buena medida los retos que enfrentó (y enfrenta todavía) la gestión del PEC y los resultados alcanzados. De esta forma, vincular los extremos del proceso: escuelas inefectivas y “garantizar la igualdad de oportunidades para el logro de aprendizajes de todos los alumnos”,
con el contexto en que se implementó el PEC, nos permite, por lo menos en principio, valorar con una mejor perspectiva los logros alcanzados del Programa. Identificar con precisión la contribución del PEC al sistema educativo requiere de un cuidadoso análisis integral, reto que se puede sintetizar en la frase atribuida a Einstein: no todo lo que cuenta es contado, y no todo lo contado cuenta. Los hallazgos de las dos evaluaciones de impacto realizadas en el año 2006 y de los múltiples estudios al Programa, sugieren que el PEC ha logrado efectos en indicadores básicos (elegidos fundamentalmente con criterios asociados a la disponibilidad de información), en diversos casos modificar la cultura escolar, generar nuevas dinámicas de cooperación
Primero (intentando parafrasear a José María Leyva), que es necesario identificar si el antes es diferente del ahora. Con esto quiero decir que es indispensable reconocer que el contexto al que se hizo mención en los párrafos anteriores pudo haber cambiado, incluso como resultado de la propia implementación del PEC: la evidencia disponible, el entorno, los actores y las escuelas probablemente son diferentes ahora y, por lo tanto, podría ser conveniente repensar los objetivos del Programa, con la misma apertura a la innovación que existía cuando se diseñó originalmente, pero ahora en un ejercicio de autoevaluación (como el que se le pide a las escuelas del Programa), que permita identificar los retos y futuras orientaciones. Segundo, es necesario recordar lo ambicioso que fue en sus orígenes el PEC (para algunos ingenuo) y con esa misma perspectiva, repensar los medios con los que se busca que el PEC tenga un efecto. Finalmente, se requiere repensar si refleja todavía una preocupación implícita del Programa: lograr una distribución de oportunidades educacionales en México que sea más equitativa. En resumen, la mejor manera de celebrar la permanencia de un programa como el PEC no será solamente resaltando sus logros, sino realizar a nivel central lo que el propio Programa le pide a las escuelas: reflexionar, planear e implementar los proyectos de mejora que sean necesarios.
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