Steuerföderalismus in Italien by Oskar Peterlini, PhD

Oskar Peterlini

Steuerföderalismus in Italien

Spannungsfeld zwischen Verfassungszielen und Sparmaßnahmen und zwischen Nord und Süd Prokopp & Hechensteiner

Oskar Peterlini

Steuerföderalismus in Italien Spannungsfeld zwischen Verfassungszielen und Sparmaßnahmen und zwischen Nord und Süd

Prokopp & Hechensteiner

ÂŠ 2012 Oskar Peterlini und Prokopp & Hechensteiner KG St. Pauls bei Bozen www.prokopp-hechensteiner.com Alle Rechte vorbehalten Gesetzt aus der Strada von Albert Pinggera und der Marat von Ludwig Ă&#x153;bele ISBN: 978-88-6069-011-1 Printed in Italy

I. Der Weg zum Steuerföderalismus in Italien 9 Die italienische Verfassung zwischen Zentralismus und zaghaftem Regionalismus 10 Die Schubkraft der »Lega Nord« und der Regionen 11

II. Das Verfassungsgesetz von 2001 eröffnet den Weg 13 Die Generalklausel zugunsten der Regionen für mehr Föderalismus 13 Steuersystem und Finanzausgleich – ausschließliche Zuständigkeiten des Staates 15 Die Koordinierung der Steuern 15 Die neue Finanzautonomie der Regionen und Lokalkörperschaften 17 Wie föderal ist die neue Verfassung? 18

III. Die Grundsätze für den neuen Steuerföderalismus 20 Der Entwurf von Piero Giarda 21 Die Prinzipien für den Steuerföderalismus gemäß Arbeitsgruppe 22 Die Finanzierung der Regionen 24

IV. Der Gesetzentwurf zum Steuerföderalismus 27 Inhalt und Aufbau 27 Die Koordinierung zwischen Staat und Regionen 28 Die Grundprinzipien für die Koordinierung des Steuersystems 29 Finanzierung der regionalen Kompetenzen und Tätigkeiten 31 Die Steuern der Normalregionen und die Beteiligung an den Staatssteuern 32 Steuersätze der Regionalsteuern und Ausübung der Autonomie 34 Der Ausgleichsfond zu Gunsten der ärmeren Regionen 34 Die Finanzen der Lokalkörperschaften 35 Die Finanzierung der Sonderautonomien 35

V. Der Durchbruch: Das Staatsgesetz zum Steuerföderalismus 38 Der politische Hintergrund für das Bossi-Calderoli Gesetz 38 Gemeinsamer Nenner für widersprüchliche Ziele 39 Die Grundsätze bleiben gleich 40

Staatsgüter an die Regionen und Lokalkörperschaften 42 Offene Fragen zu den Auswirkungen des Steuerföderalismus 44

VI. Anläufe zur Verfassungsreform im Jahre 2012 47 Ein erster Lichtblick im April 2012 47 Föderaler Senat im Tausch gegen eine Semi-Präsidialrepublik 49 Der Senat genehmigt den Entwurf, die Kammer versenkt ihn 50 Die Regierung Monti will die Zügel straffen 51

VII. Die ungerechte Verteilung der Lasten 53 Steuerlast und Misswirtschaft 53 Was wollen die Normalregionen Norditaliens? 54 Die einheitliche Datenbank der Territorialen Öffentlichen Konten (CPT) 56 Die Autonomen Regionen – Nettozahler oder Empfänger? 63 Analyse und Kritik der Berechnungsmethode 73

VIII. Die Auswirkungen des Steuerföderalismus auf die Finanzierung der Autonomien 86 Die Finanzierung der Autonomien vor dem Steuerföderalismus 86 Die Finanzierung der Autonomien nach dem Steuerföderalismus 92 Die neue Finanzregelung für Südtirol und das Trentino 96 Die Beschneidung der Landesfinanzierung durch die Sparprogramme 102 Der Steuerföderalismus aufs Eis gelegt 106 Die Vorschläge des Landes zur Beteiligung an den Staatsschulden 108

IX. Wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen 112 Literaturverzeichnis 115 Archive, Dokumente, Quellen 127

I. Der Weg zum Steuerföderalismus in Italien In Italien sehen sei es die Regierung als auch das Parlament die Dringlichkeit, Reformen struktureller Art in Angriff zu nehmen. Auf dem Programm steht u.a. die Reform des Steuersystems. Nach vielen gescheiterten Anläufen in den 90er Jahren wurde die italienische Verfassung im Jahre 2001 geändert. Italien wurde dabei bei weitem kein Bundesstaat nach modernen föderalistischen Prinzipien, aber einige Ansätze in diese Richtung und vor allem größere Zuständigkeiten für die Regionen sind seitdem vorgesehen. Eine weitere Verfassungsreform, die vom Parlament unter der Regierung von Silvio Berlusconi genehmigt wurde, scheiterte allerdings bei einer Volksbefragung im Juni 2006.1 Seit der Finanzkrise im Jahre 2011, die zum Rücktritt der Regierung Berlusconi im November 2011 geführt hatte,2 und den Sparmaßnahmen der Regierung Monti haben sich allerdings die Schwerpunkte verlagert. Auch die Entwicklung des Steuerföderalismus erfährt natürlich eine Einschränkung, weil der Sparstift von der Zentrale aus, vor allem bei den Regionen, besonders jenen mit Sonderstatut und den Gemeinden angesetzt wird. Trotzdem wird Italien – nach der notwendigen Erholungsphase – der Notwendigkeit einer Modernisierung des Steuersys1 Vgl. auch: Peterlini, O. (2008b, de): Die Föderalismusentwicklung in Italien und ihre Auswirkungen auf die Sonderautonomien (Lo sviluppo federalista in Italia e le conseguenze per le autonomie speciali), Zeitschrift für Öffentliches Recht (ZÖR 63), Springer Wien New York. Peterlini, O. (2008 it): Evoluzione in senso federale e riforma costituzionale in Italia, FÖDOK 27, Institut für Föderalismus Innsbruck. Peterlini, O. (2007a, de): Föderalistische Entwicklung und Verfassungsreform in Italien (Evoluzione in senso federale e riforma costituzionale in Italia), FÖDOK 25, Institut für Föderalismus Innsbruck. Peterlini, O., (2012d de): Südtirols Autonomie und die Verfassungsreformen Italiens, Vom Zentralstaat zu föderalen Ansätzen: die Auswirkungen und ungeschriebenen Änderungen im Südtiroler Autonomiestatut, New Academic Press Braumüller Wien, S 280–356. 2 Quirinal (Amt des Staatspräsidenten), Mitteilung vom 8.11.2011: http://www. quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=Comunicato&key=12524, abgeladen am 4.5.2012. Quirinal, Mitteilung vom 13.11.2011: http://www.quirinale.it/ elementi/Continua.aspx?tipo=Comunicato&key=12569, abgeladen am 4.5.2012.

tems nicht ausweichen können, auch um Regionen, Provinzen und Gemeinden zur Eigenverantwortung zu erziehen. Inzwischen bewegen sich die geplanten Maßnahmen zum Steuerföderalismus im Spannungsfeld zwischen den Verfassungszielen und den Sparmaßnahmen, denen sie zum Opfer zu fallen drohen.

Die italienische Verfassung zwischen Zentralismus und zaghaftem Regionalismus Die italienische Verfassung ist in ihren Grundsätzen, in ihren Garantien, in den bürgerlichen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Rechten von einem großen demokratischen, freiheitlichen und sozialen Auftrag beseelt, der sie zweifelsohne unter die modernen demokratischen Verfassungen einreiht. Bis zur Reform im Jahre 2001 allerdings bewegten sich der organisatorische Aufbau und die Machtverteilung zwischen Zentralstaat und zaghaftem Regionalismus. Der alte Artikel 114 lautete bis zum Jahre 2001 folgendermaßen: »Die Republik gliedert sich in Regionen, Provinzen und Gemeinden.«

Die Regionen sind also genauso wie Provinzen und Gemeinden eine reine Gliederung des Staates. Der Artikel 115 der Verfassung bestimmte zwar dass die Regionen »autonome Körperschaften mit eigenen Machtbefugnissen und Aufgaben« seien. Diese Befugnisse waren aber – von den Regionen mit Sonderstatut einmal abgesehen – sehr bescheiden. Sie waren im Art. 117 der Verfassung mit ganzen 18 Sachbereichen taxativ aufgelistet. Dazu kommt, dass auch diese schwachen Zuständigkeiten an einen Regionalismus lange Zeit nicht umgesetzt wurden. Von den 20 schon 1948 vorgesehenen Regionen wurden nur die fünf Regionen mit Sonderstatut eingerichtet. Erst Anfang der 70er Jahre wurden die übrigen 15 Regionen errichtet. 20 Jahre lang standen sie nur auf dem Papier.

Auch die neue Verfassung von 2001 harrt noch ihrer Durchführung. Italien wurde erst 1961 als Königreich vereinigt. Die Angst, wieder auseinander zu brechen, führte zu einem Zentralismus, der auch heute noch stark durchscheint. Mit der Finanzkrise lebt

Die Schubkraft der »Lega Nord« und der Regionen Zwischen 1970 und 1977 werden die Regionen mit Sonderstatut errichtet. Diese wählen zum ersten Male ihre Regionalräte als gesetzgebende Organe. Allerdings beschränkt das Parlament die Zuständigkeiten mit Berufung auf die »nationalen Interessen« mit DPR 616/1977. 1992 – 1994 gab es einen ersten Anlauf vom Regionalismus zum Föderalismus. Dabei entfaltete sich in Italien die Diskussion um einen Neuaufbau des Staates und eine Aufwertung der Regionen. Die Regionen Italiens begannen ihre Forderungen nach einer neuen Rolle zu stellen. Die Regionen mit Sonderstatut forderten sogar einen Bundesstaat. Eine gewaltige Schubkraft zum Regionalismus kam zu Beginn der 90er Jahre von der damals neuen politischen Kraft, der »Lega Nord« unter Umberto Bossi. Das erklärte Ziel der Lega Nord war und ist auch heute noch, den Staat nach föderalistischen Prinzipien umzugestalten. Das Parlament setzte schon 1992 eine Zwei-Kammern-Kommission (geleitet von De Mita – Jotti) ein, um den zweiten Teil der italienischen Verfassung, den Aufbau der Republik zu überarbeiten. Unter Betonung der Einheitlichkeit der Republik wurde tatsächlich ein neues Modell für einen sog. »Stato regionale«, also einen Regionalstaat vorgeschlagen. Bewusst grenzte man sich damit vom Begriff »federale« ab. Die Generalklausel wurde erstmals zugunsten der Regionen definiert: Alle nicht dem Staat vorbehaltenen Sachbereiche würden von diesen geregelt.

Leider kam dem Reformplan der Zweikammernkommission eine tiefgreifende politische Krise in Italien dazwischen. Aufgrund der Korruptionsskandale (sog. »Tangentopoli«) gerieten die traditionellen Parteien, vor allem aber die führende Democrazia Cristiana, ins Schwanken. Das Parlament musste knapp zwei Jahren nach seiner Einsetzung aufgelöst werden. Das Projekt Verfassungsreform fiel den Neuwahlen zum Opfer, die am 27. März 1994 stattfanden.3 Doch die Regionen lassen nicht locker. Es gab regelmäßige Treffen zwischen den Präsidenten der Regionalräte. Die Regionalräte forderten immer deutlicher einen Regionalismus und stärkere Zuständigkeiten für die Regionen. Eine besondere Vorreiter-Rolle leisteten dabei die Regionen mit Sonderstatut. Sie forderten in Begehrungsanträgen und gemeinsamen Dokumenten die Umgestaltung Italiens in einen modernen, europäischen Bundesstaat. Von 1994 bis 1996 spitzte sich die Krise in Italien aufgrund der Korruptionsskandale weiter zu. Erneut nach zwei Jahren wurde das Parlament aufgelöst ohne einen neuen Anlauf in Richtung Umgestaltung des Staates unternommen zu haben. Erst 1996 kam es zu einem neuen Anlauf in einer Zwei-Kammern-Kommission (unter dem Vorsitz von D´Alema), der im Wesentlichen die Grundlage für die spätere Reform bildete. Die Arbeiten der Kommission wurden zwar mit dem Fall der Regierung Prodi im Oktober 1998 eingestellt, doch waren die Grundlagen für eine Neuordnung des Staates vorbereitet. �

3 Siehe Parlamentsakten unter der Homepage der Abgeordnetenkammer: www. camera.it/parlam/bicam/rifcost/dossier/

II. Das Verfassungsgesetz von 2001 eröffnet den Weg Als Ministerpräsident legte Massimo D’Alema, der vormalige Präsident der zweiten »bicameralen« Kommission, dem Parlament einen neuen Verfassungsgesetz-Entwurf vor, der im wesentlichen auf den Vorarbeiten aufbaute. Im Februar und im März 2001 genehmigten Abgeordnetenkammer und Senat in zweiter Lesung und mit der vorgeschriebenen absoluten Mehrheit die neue Verfassung. Am 7. Oktober 2001 wurde sie durch Volksbefragung bestätigt und trat als Verfassungsgesetz vom 18. Oktober 2001, Nr.3, endgültig in Kraft. Italien wird zwar kein Bundesstaat, aber immerhin werden die Regionen gestärkt und der Aufbau des Staates modernisiert.

Die Generalklausel zugunsten der Regionen für mehr Föderalismus Die 2001 in Kraft getretene Reform der Verfassung4 beschränkt sich auf den II. Teil derselben, also auf den Aufbau der Republik, und reformiert nur den Titel V des II. Teiles der Verfassung, nämlich die Regionen, die Provinzen und die Gemeinden. Die Reform betrifft zwar den Kern des Staatsaufbaues und die Körperschaften, die die Republik bilden, klammert aber wesentliche Bereiche aus, die zu einer echten Föderalisierung gehören. Damit bleiben Senat und Abgeordnetenkammern gleich wie vorher. Regionenkammer wurde also keine vorgesehen. Damit entzieht sich die Reform von 2001 einer Mitsprache und Mitbestimmung der Regionen bei der Gesetzgebung des Staates.

4 Palermo, F./ Woelk, J. (2006) in AA.VV. (Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung), Jahrbuch des Föderalismus 2006, Nomos, Baden Baden, S 345–356.

Während die alte Verfassung im Art. 114 die Regionen und Lokalkörperschaften nur als Gliederung des Staates anführte, wurde dieser Grundsatz hingegen auf den Kopf gestellt: Art 114: »Gemeinden, Provinzen, Großstädte mit besonderem Status, Regionen und Staat bilden die Republik. «

Die Regionen mit Sonderstatut werden bestätigt, ihre Zuständigkeiten werden um die neuen Bereiche erweitert wie sie den ordentlichen Regionen zugestanden wurden. Auch den Regionen mit ordentlichem Statut können »weitere Formen und besondere Arten der Autonomie zuerkannt werden«. Als mögliche Ausweitung sind alle Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung vorgesehen, sowie die staatlichen Zuständigkeiten in der Organisation der Friedensgerichte, der Unterricht, der Umweltschutz und der Kulturgüter. Mit dieser Bestimmung hat man eine Tür zur dynamischen Entwicklung der Regionen mit ordentlichem Statut in Richtung jener mit Sonderstatut aufgemacht. Die wesentliche Neuerung ergibt sich allerdings bei den Zuständigkeiten. Im alten Art. 117 der Verfassung galt, dass alle nicht ausdrücklich der Region vorbehaltenen Zuständigkeiten automatisch in die Zuständigkeit des Staates fielen. Der neue Art. 117 hat dieses Prinzip zugunsten der Regionen auf den Kopf gestellt. Taxativ aufgezählt werden im Art. 117 nunmehr die Zuständigkeiten des Staates (im Abs. 2) und die konkurrierenden Zuständigkeiten der Regionen (Abs. 3). Abschließend heißt es dazu im Absatz 4: Art. 117/4: »Für alle Sachbereiche, die nicht ausschließlich der staatlichen Gesetzgebung vorbehalten sind, steht den Regionen die Gesetzgebungsbefugnis zu.«

Das ist ein Kernpunkt im bundesstaatlichen Sinne, der tatsächlich einen wesentlichen Schritt in diese Richtung darstellt und ein Merkmal des Föderalismus umsetzt.

Steuersystem und Finanzausgleich – ausschließliche Zuständigkeiten des Staates Die ausschließlichen Zuständigkeiten des Staates werden im Art. 117 Abs. 2 taxativ aufgezählt und umfassen 17 Bereiche: dazu gehören die klassischen Aufgaben des Staates in der Außenpolitik, in der Verteidigung, der Währung und der Gerichtsbarkeit. Der Staat bleibt aber auch zuständig für andere Bereiche, wie die öffentliche Ordnung und Sicherheit, die Sozialvorsorge, den Schutz der Umwelt, der Kulturgüter und einige andere Bereiche mehr. Für das Thema Steuerföderalismus sind folgende Zuständigkeiten von Bedeutung, die ausschließlich dem Staat vorbehalten sind: • Steuersystem und Rechnungswesen des Staates; Finanzausgleich; (Buchstabe e, Absatz 2, Art.117) • Festsetzung der wesentlichen Leistungen im Rahmen der bürgerlichen und sozialen Grundrechte, die im ganzen Staatsgebiet gewährleistet sein müssen; (Buchstabe n, Absatz 2, Art. 117)

Die Koordinierung der Steuern In den Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung steht den Regionen die Gesetzgebungsgewalt zu, während der Staat die wesentlichen Grundsätze hierfür festlegt (Abs. 3 des Art. 117 der italienischen Verfassung). Damit eröffnen sich den Regionen neue Bereiche: so beispielsweise internationale Beziehungen der Regionen und ihre Beziehungen zur Europäischen Union, Außenhandel, Arbeitsschutz und – Sicherheit, Unterricht, Berufe, wissenschaftliche und technische Forschung, Gesundheitsschutz, Produktion, Transport und ge15

samtstaatliche Verteilung von Energie, Ergänzungs- und Zusatzvorsorge und andere. Dazu kommt, dass die Regionen und die autonomen Provinzen Trient und Bozen für die in ihre Zuständigkeit fallenden Sachgebiete an den Entscheidungen im Rahmen des Rechtssetzungsprozesses der Europäischen Union teilnehmen. Sie sorgen für Anwendung und Durchführung von völkerrechtlichen Abkommen und Rechtsakten der Europäischen Union. Für das Thema des Steuerföderalismus ist folgende Zuständigkeit von Bedeutung, die in die konkurrierende Zuständigkeit der Regionen und des Staates fiel: Artikel 117/3: »(Harmonisierung der öffentlichen Haushalte und) Koordinierung der öffentlichen Finanzen und des Steuersystems. «

Wir sehen also wie sich der Staat nicht nur in seinem ausschließlichen Bereich »das Steuersystem und das Rechnungswesen des Staates, sowie den Finanzausgleich« vorbehalten hat, sondern auch bei den konkurrierenden Zuständigkeiten der Regionen nochmals unterstreicht, dass er die wesentlichen Grundsätze festzulegen hat für die Harmonisierung und Koordinierung des Steuersystems auch der Regionen selbst. Die Zuständigkeit des Staates wurde 2012 erheblich gestärkt durch die Verlagerung der Zuständigkeit für die Harmonisierung der öffentlichen Haushalte vom konkurrierenden Bereich (Art 117,3), in den ausschließlichen des Staates (Art 117,2).5 Im konkurrierenden Bereich Staat-Regionen verbleibt also nur die Koordinierung der öffentlichen Finanzen und des Steuersystems.

5 Art 3 des VerfG 20. April 2012, Nr 1: Einführung des Grundsatzes eines ausgeglichenen Haushalts in der Verfassung. Änderungen der Art. 81, 97, 117, 119, die mit der Schuldenbremse zusammenhängen.

Die neue Finanzautonomie der Regionen und Lokalkörperschaften Eine besondere Neuigkeit stellt der Art. 119 dar, der den Gemeinden, Provinzen, Großstädten und Regionen eine Finanzautonomie für Einnahmen und Ausgaben zusichert: Art. 119: »Gemeinden, Provinzen, Großstädte mit besonderem Status und Regionen haben Finanzautonomie für Einnahmen und Ausgaben.«

Diese Körperschaften besitzen eigene Einnahmequellen. Sie können eigene Steuern und Einnahmen erheben. Sie müssen sich dabei allerdings an die Verfassung und die Prinzipien der Koordinierung der öffentlichen Finanzen und des Steuersystems halten (Art. 119 Absatz 2). Erneut betont der Gesetzgeber, dass die Prinzipien und die Koordinierung der Staat vorzunehmen hat. Zusätzlich zu den eigenen Einnahmen, sind diese Körperschaften »an den Einnahmen aus den Staatssteuern beteiligt, die sich auf ihr Gebiet beziehen« (Art.119 Absatz 2). Das Staatsgesetz muss für Gebiete mit geringerer Steuerkraft pro Einwohner einen Ausgleichsfonds ohne Zweckbindung einführen (Art. 119, Absatz 3, der Verfassung). Alle diese in der Verfassung vorgesehenen Einnahmen, also eigene Einnahmenquellen, Einnahmen aus den Staatssteuern und für jene mit geringerer Steuerkraft aus den Ausgleichsfonds sollen den Regionen und Lokalkörperschaften die Möglichkeit bieten, »die ihnen zugewiesenen öffentlichen Befugnisse zur Gänze zu finanzieren« (Absatz 4, Art. 119 der italienischen Verfassung). Der Staat bestimmt zusätzliche Mittel und trifft besondere Maßnahmen für bestimmte Territorialkörperschaften (Gemeinden, Provinzen, Großstädte, 17

Regionen), um die wirtschaftliche Entwicklung, den sozialen Zusammenhalt und die soziale Solidarität zu fördern, sowie wirtschaftliche und soziale Ungleichheiten zu beseitigen (Absatz 5, Art. 119). Diese zusätzlichen Mittel des Staates zu Gunsten bestimmter Körperschaften sollen »die effektive Ausübung der Personenrechte fördern oder andere Zwecke erfüllen, die nicht jenen der ordentlichen Ausübung ihrer Befugnisse entsprechen« (Absatz 5, Art.119 der Verfassung), neben dem Prinzip, dass die Grundsatzgesetzgebung und die Koordinierung dem Staat vorbehalten wird, leuchtet aus den Absätzen ein zweites wesentliches Prinzip hervor: in der Sorge um die unterschiedliche wirtschaftliche Entwicklung des Staates soll, der vorgesehene Steuerföderalismus durch einen Ausgleich zu Gunsten der ärmeren Regionen und Lokalkörperschaften begrenzt werden. Zu diesem Zweck werden drei Ausgleichsfonds vorgesehen, sowie eine Sonderfinanzierung des Staates für wirtschaftliche und soziale Entwicklung. Schließlich wird Gemeinden, Provinzen, Großstädten und Regionen auch das Recht zuerkannt, ein eigenes Vermögen zu halten. Auch hierfür behält sich das Staatsgesetz die Grundsatzgesetzgebung vor. Um der zunehmenden Verschuldung einen Einhalt zu gebieten, wird definiert, dass sich all diese Körperschaften »nur zur Finanzierung von Investitionsausgaben« verschulden dürfen. Der Staat schützt sich auch gegen eventuelle zukünftige Forderungen und bestimmt: »jedwede Garantie seitens des Staates für von Ihnen aufgenommene Schulden ist ausgeschlossen« (Absatz 6, Art. 119 der Verfassung).

Wie föderal ist die neue Verfassung? Die Reform der Verfassung aus dem Jahre 2001 beschränkt sich auf die Regionen, Provinzen, Hauptstädte und Gemeinden. Dadurch fehlen einige wesentliche Merkmale des Bundesstaates. Gegeben sind hingegen folgende Merkmale: a) Die Regionen können sich eigene Statuten geben (von den autonomen Regionen abgesehen, die aber dafür verfassungsrechtlich geschützt sind); 18

b) Es gilt die Generalklausel der Zuständigkeit zugunsten der Länder; c) Die Gesetzgebung der Regionen unterliegt nicht mehr der Kontrolle der Regierung, sondern nur mehr des Verfassungsgerichtes; d) Die Regionen haben zwar auch Zuständigkeiten im Bereich der öffentlichen Sicherheit, allerdings beschränkt auf die lokale Verwaltungspolizei; e) Die Stellung der Gliedstaaten wurde gegenüber den Zentralorganen gestärkt. f) Es wird ein Steuerföderalismus eingeführt, begrenzt durch eine Grundsatz- und Koordinierungszuständigkeit des Staates. Nicht gegeben sind folgende Punkte: a) Die Republik ist nicht durch den Zusammenschluss der Regionen entstanden; b) Die Regionen können an der Gesetzgebung der Zentralorgane nur durch die Einbringung von Gesetzentwürfen teilnehmen, aber nicht durch Mitwirkung in einer Länder- oder Regionenkammer.

III. Die Grundsätze für den neuen Steuerföderalismus Um die neue Verfassung von 2001 mit Leben zu erfüllen und den Regionen und den anderen Territorialkörperschaften tatsächlich die Ausübung jener neuen Zuständigkeiten zu ermöglichen, die ihnen übertragen worden sind, fehlt derzeit noch eine wesentliche Voraussetzung: Es fehlt die finanzielle Grundlage für die Ausübung jener Zuständigkeiten. Der neue Art. 119 hat für Gemeinden, Provinzen, Großstädten mit besonderem Status und Regionen eine Finanzautonomie für Einnahmen und Ausgaben eingeführt und die Grundsätze dafür festgelegt. Wie bereits in der konkreten Ausgestaltung der Sachkompetenzen, die im Art. 117 definiert werden, unterliegt auch die Finanzautonomie der Territorialkörperschaften dem Vorbehalt eines entsprechenden Staatsgesetztes. Dabei erkennt man dem Staat die zentrale Koordinierungskompetenz zu und kann damit mit einer Hand teilweise das zurücknehmen, was man mit der anderen Hand an neuem Föderalismus gegeben hat. Am deutlichsten erkennt man dieses Recht auf Mitgestaltung von Seiten des Staates in den Zuständigkeiten, die im Art. 117 Absatz 3 in konkurrierender Form der Gesetzgebungsgewalt der Regionen zugeteilt wurde. Dem staatlichen Gesetzgeber wird nämlich die Befugnis vorbehalten, durch Rahmengesetze die grundlegenden Richtlinien (»principi fondamentali«) für die regionalen Gesetzgeber zu fixieren. Das gleiche Prinzip finden wir im Art. 119 für die Finanzautonomie wieder. Die zentrale Zuständigkeit und der Gesetzvorbehalt für den Staat schmälern dadurch natürlich den Schritt zu einem echten Föderalismus, der aber trotzdem – sei es in den Zuständigkeiten als auch in seiner finanziellen Ausgestaltung – einen wesentlichen Fortschritt erzielt. Ein echter Steuer-Föderalismus sollte eigentlich vom gegenteiligen Prinzip ausgehen: die Territorialkörperschaften definieren autonom ihre Steuerein20

nahmen und sorgen dafür, dass die gemeinsamen Ausgaben, die auf höherer Ebene ausgeübt werden, bis hinauf zum Staat durch entsprechende gemeinsame Regeln und Finanzierungen, einschließlich der Abtretung von Quoten, garantiert sind. Aus den bereits genannten geschichtlichen Gründen, die bis in die Gründung der Republik am Ende des 19. Jahrhunderts zurückreichen, ist dieser Prozess in Italien anders verlaufen. Aber immerhin ist es der Staat selbst, der die ganze Zentralkraft in seinen Händen hält, der Zuständigkeiten und Finanzierungsmodelle im föderativen Sinne abtritt. Bei diesem Prozess hat der Staat in seiner Gesamtverantwortung auch die ungleiche wirtschaftliche Kraft und die soziale Lage der Regionen Italiens vor Augen, die ein krasses Nord-Südgefälle aufweisen. Zurecht verweist diesbezüglich Gioachino Fraenkel in seiner »Kritischen Analyse des neuen italienischen Steuerföderalismus« auf diesen Aspekt und auf das daraus resultierende unterschiedliche Steueraufkommen nach Regionen (und autonomen Provinzen).6 Die Notwendigkeit des sozialen Ausgleichs findet sich ganz deutlich in den Bestimmungen zur Verfassung selbst und beseelen den staatlichen Gesetzgeber auch bei der Vorlage der neuen Bestimmungen.

Der Entwurf von Piero Giarda Am 22. Dezember 2006 hat eine vom Ministerium für Wirtschaft und Finanzen eingesetzte Arbeitsgruppe unter der Leitung von Prof. Piero Giarda einen ersten Entwurf und einen erläuternden Bericht zum Steuerföderalismus der Regierung vorgelegt7. Dieser Bericht, der eine wesentliche Grundlage für die nachfolgende Gesetzgebung wird, bekommt seit der Regierung Monti eine zusätzliche Bedeutung. Giarda wurde nämlich von Monti als Minister in seine 6 Fraenkel, Gioachino. Eine kritsche Analyse des neuen italienischen Steuerföderalismus. Födok 17, Innsbruck 2004 7 Ministero dell’Economia e delle Finanze. Gabinetto del Ministro. Gruppo di lavoro sul federalismo fiscale (coordinato dal Prof. D. Piero Giarda), 22 dicembre 2006.

Regierung berufen und ist einer der einflussreichsten Kabinettsmitglieder. Die Arbeitsgruppe unterstreicht, dass die in der Verfassung vorgesehene Autonomie der Territorialkörperschaften einen Wert darstellt, dass aber der territoriale Ausgleich, die bürgerlichen Rechte und die finanzielle Kraft dabei berücksichtigt werden müssen.

Die Prinzipien für den Steuerföderalismus gemäß Arbeitsgruppe Die Arbeitsgruppe um Prof. Giarda versucht die verschiedenen Funktionen der Territorialkörperschaften nach drei Prinzipien zu gliedern und zusammenzufassen. Entsprechend sollte die Finanzierung dieser drei Aufgabenbereiche erfolgen: a) grundsätzliche Rechte der Bürger, die unabhängig vom Territorium der Ansässigkeit gewährleistest werden müssen; b) lokale Funktionen, die die Bürger anderer Territorien direkt beeinflussen; c) rein lokale Funktionen; ad a) Der Kernpunkt der Überlegungen dreht sich um den ersten Punkt, nämlich die grundlegenden Rechte der Bürger (»i diritti fondamentali dei cittadini«), die im Staatsgebiet, unabhängig vom Territorium zu gewährleisten sind. Verfassungsrechtlich leitet die Arbeitsgruppe diese zentrale Aufgabe von den ausschließlichen Zuständigkeiten des Staates ab, die im Absatz 2 des Art. 117 der Verfassung aufgezählt sind und im besonderen aus den Buchstaben m. Das bedeutet, dass jeder Regierungsebene (der gesamtstaatlichen, regionalen und lokalen) entsprechende Finanzmittel in der notwendigen Höhe zugeteilt werden müssen, um die Grundausstattung (»livelli essenziali«) in einheitlicher Form auf dem gesamten Staatsgebiet zu gewährleisten. Als Beispiel

für die Notwendigkeit dieser einheitlichen Regelung wird der Schutz der Gesundheit angeführt. ad b) Was jene Funktionen betrifft, die (gemäß b)) auch andere Regionen beeinflussen, sei es nicht notwendig einheitliche Bedingungen im Angebot zu schaffen; wohl sei es aber notwendig, den Lokalautonomien entsprechende Ressourcen für die Abwicklung dieser Aufgaben zu zuerkennen. Das bedeutet mit einfachen Worten: Ja zu den Unterschieden in den verschiedenen Regionen unter unterschiedlichen Regelungen, aber die Territorialkörperschaften müssen in die Lage versetzt werden, ihre Angebote entsprechend zu gestalten. Folgerichtig müssen die schwachen Regionen entsprechend stärker ausgestatten werden. ad c) Was die rein lokalen Aufgaben betrifft, unterstreicht das Arbeitspapier, dass es dafür nicht nur nicht notwendig, sondern sogar schädlich wäre eine Gleichförmigkeit zu suchen. Bei diesen lokalen Funktionen gehe es ja im Wesentlichen darum, den unterschiedlichen Interessen auf lokaler Ebene Rechnung zu tragen und eine entsprechende effiziente Antwort zu geben. Interessant ist im Arbeitspapier ein Hinweis auf die Quantifizierung eines der lokalen Steueranteiles, der sich innerhalb von »theoretischen und empirischen Grenzen« bewegen müsse. Im Arbeitspapier selbst wird keine Quantifizierung vorgenommen, allerdings ist eine Fußnote sehr aufschlussreich, in der es folgendermaßen heißt: » – in den wichtigsten föderalen Staaten überschreitet, die der lokalen Ebene zugeteilte Spese selten den Prozentsatz von 30% der Gesamtspesen. Ausnahmen bildet Deutschland, wo allerdings die Länder keine Steuerautonomie haben, Belgien, Spanien, Konföderationen wie die Schweiz und in Europa die Nordstaaten.«8 Sicher handelt es sich bei dieser Definierung nur um eine Fußnote und nur um ein Arbeitspapier des Ministeriums, allerdings zeigt es deutlich die Gren8 Seite 2 des Arbeitspapiers, Ministero dell’Economia e delle Finanze, ebenda.

zen auf, innerhalb derer sich eine mögliche zukünftige Finanzierung bewegen könnte.

Die Finanzierung der Regionen Entsprechend den drei Gruppen von Zuständigkeiten der Territorialkörperschaften schlägt die Arbeitsgruppe deren Finanzierung vor: Für die bürgerlichen und sozialen Grundrechte: Für die Deckung der Aufgaben für bürgerliche und soziale Grundrechte (Buchstabe m des Art. 117) müssen – gemäß Arbeitspapier – den einzelnen Regionen Finanzmittel zugesichert werden, die imstande sind »den Bedarf aller Ausgaben vollständig zu decken«. Die quantitative Festlegung des Bedarfes soll sich auf Schätzungen von Bedarf und Kosten gründen, denen benchmarks zu Grunde gelegt werden, mit dem Ziel die beste Praxis (»best practices«) zu erreichen. Das Arbeitspapier verweist darauf, dass die Verfassung von einem Level von Leistungen spreche und nicht von einem Level von Ausgaben. Das bedeutet, dass die Regionen auch weniger ausgeben können, oder in anderer Form, als vom benchmark vorgesehen, und die Ersparnisse für andere Zwecke im Haushalt vorbehalten können. Allerdings müsse der Staat darüber wachen, dass auf gesamter Staatsebene, das »effektive Angebot an Dienstleistungen« gedeckt sei, wie es der Art. 117 Buchstabe m vorsehe. Immer zur Deckung der Grundbedürfnisse sollten zum Vorteil der ärmeren Regionen auch jene zusätzlichen Mittel vorgesehen werden, wie sie im Art. 119 Absatz 5 der Verfassung vorgesehen seien, um den sozialen Ausgleich zu fördern.

Für die weiteren wichtigen Zuständigkeiten: Für die Aufgaben, die nicht in den Buchstaben m hineinfallen, aber doch so wichtig sind, dass sie eine Garantie auf dem finanziellen Sektor erfordern, müsse das Finanzierungssystem zwar nicht so zwingend vorgeschrieben werden, aber immerhin auf »repräsentative Parameter der Bedürfnisse« aufbauen. Genauso wie für die Grundrechte, dürfe es auch hierfür keine zwingenden Auflagen für die Aufgaben der Autonomien geben. Diese sollten in ihrer Ausgabenpolitik frei sein. Aber quantitative und objektive Maßstäbe sollen »eine ausgewogene und effiziente Verteilung der Ressourcen« gewährleisten. Für die restlichen regionalen Funktionen: Für die restlichen regionalen Aufgaben, also diejenigen, die nicht unter dem besonderen Schutz der Grundrechte gemäß Buchstabe m fallen, oder von so großer Wichtigkeit sind, dass sie eines eigenen Schutzes bedürfen, dürfe das Prinzip der Gleichschaltung nicht mehr gelten. Hierfür werden folgende Finanzierungssysteme vorgesehen: • Beteilung an den Staatssteuern; • eigene regionale Steuern; • Quoten von einem Ausgleichsfond;

Ausgleichsfonds: Die Verfassung sieht im Art. 119 Absatz 3 einen Ausgleichsfond vor: Art. 119/3 »Das Staatsgesetz führt für Gebiete mit geringerer Steuerkraft pro Einwohner einen Ausgleichsfond ohne Zweckbindung ein. «

Dieser Ausgleichsfond solle die unterschiedliche Finanzkraft der Regionen reduzieren, die sich durch die Beteiligung an den Staatssteuern und die eigenen Steuern ergibt. Es müsse dabei allerdings nicht zu einer totalen Gleichstellung 25

der Finanzierung kommen, wohl aber zu einer Reduzierung der Unterschiede. Der Ausgleichsfond m端sse auch nicht unbedingt zwischen den Regionen des Nordens untereinander angewandt werden, deren Steueraufkommen sich nicht wesentlich voneinander unterscheidet, sondern m端sste vor allem einen Ausgleich des Nordens zu Gunsten des S端dens erm旦glichen.

IV. Der Gesetzentwurf zum Steuerföderalismus Inhalt und Aufbau Der Gesetzentwurf zum Steuerföderalismus wurde in den ersten Monaten des Jahres 2007 auf der Ebene der Mehrheitsparteien diskutiert und der Konferenz »Staat – Regionen« zur Überprüfung vorgelegt.9 Der Iter ist nicht abgeschlossen. Die reicheren Regionen des Nordens wehren sich natürlich um ihre Steuereinnahmen, genauso wie die südlichen Regionen auf einen Ausgleich bestehen. Besonders heftig wehren sich die Regionen mit Sonderstatut um Ihren Status und um die besonders günstigere Form der Finanzierung ihrer Autonomie. Der Gesetzentwurf ist kurz und knapp gehalten, weil die Regierung damit ermächtigt wird, innerhalb von zwölf Monaten nach in Kraft treten, eine oder mehrere so genannte Legislativdekrete (Verordnungen mit Gesetzeskraft) zu erlassen, um die Finanzierung der Regionen, Provinzen, Gemeinden und Großstädte mit besonderem Status zu ordnen. Neu eingeführt wurde auf Druck der Regionen eine sogenannte »Regiekabine« (cabina di regia). Daran sollten die Vertreter der Regierung und der Konferenz der Regionen und Lokalautonomien teilnehmen, um die Inhalte der Verordnungen mit Gesetzeskraft zu konzertieren. Ebenso soll in der »Regiekabine« der Austausch der Informationen über die Finanzierung und die Steuern erfolgen. Diese »Regiekabine« soll auch die Neuregelung der Finanzierung der Regionen, Provinzen, Gemeinden und Großstädte unterstützen (Art. 1 Absatz 3). 9 Legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale 2007, Commissione Affari Finanziari, Conferenza Stato Regione, Stand 23.5.2007, sowie Anlage zum Schreiben des Landesrates Werner Frick an die Südtiroler Parlamentarier vom 4.4.2007, beigelegter Entwurf vom 6.4.2007.

Die Koordinierung zwischen Staat und Regionen Die Koordinierung der Staatsfinanzen und der Finanzen der Regionen und Lokalkörperschaften erfolgt folgendermaßen: • Die Regionen und Lokalkörperschaften wenden in ihrer Haushaltspolitik den Stabilitäts- und Wachstumspakt der EU an. • Die dynamische Koordinierung erfolgt jährlich mit einem Staatsgesetz. Dieses muss vorher in der sogenannten »Regiekabine« und mit der Staat-Regionenkonferenz abgestimmt werden. • Das Programmierungsdokument (DPEF) des Staates , das gleichzeitig vorgelegt wird, programmiert den Unterschied zwischen Einnahmen und Ausgaben für jede territoriale Ebene. • Der Gesetzentwurf wird als Beilage zum Staatshaushalt behandelt und muss innerhalb 15. Oktober genehmigt werden, bevor die Haushalts- und Bilanzgesetze des Staates dem Parlament vorgelegt werden. • Im Begleitbericht zum Gesetzentwurf muss die Steuerkraft pro Einwohner vor und nach dem Ausgleich aufgezeigt werden, aufgrund derer eine Rangordnung erstellt und jährlich erneuert wird. • Auch die Registrierung der Einnahmen und Ausgaben der Regionen und Lokalkörperschaften, sowie deren Betriebe, muss den Kriterien des Wachstums- und Stabilitätspaktes entsprechen. • Nach Abschluss der Reform zur Schaffung eines einheitlichen Schatzdienstes sollen die regionalen Steuern direkt den Regionen zufließen. • Die Regionen und Lokalkörperschaften regeln ihre Kassaflüsse und die ihrer Betriebe im Einklang mit den am Anfang des Jahres programmierten Beträgen und legen über die monatlichen Kassaflüsse Rechenschaft ab, in Koordinierung mit dem Bedarf des Staates.

• In den Übersichten des Haushaltes und der Rechnungslegung muss auch der Beitrag jeder Körperschaft zur Erfüllung des Wachstums- und Stabilitätspaktes aufgezeigt werden. • Die Ziele der Rechnungslegung zur Mitwirkung am Stabilitätspakt müssen von jeder Region und von jeder Lokalkörperschaft eingehalten werden, sei es was die Kassagebarung als auch die Kompetenzgebarung betrifft. Ursprünglich war diese Formulierung lockerer und sah Grenzen für die Verschuldung vor, die »nur gelegentlich« negative Werte aufweisen durften. h) • Die Lokalkörperschaften dürfen nur Investitionen, die nicht finanzieller Art sind, mit Verschuldung finanzieren. Der Staat legt hierfür jährlich Höchstplafons fest. • Es werden eigene Mechanismen vorgesehen, um die Körperschaften zu prämieren, welche die programmierten Zielsetzungen verwirklichen, sowie Sanktionen für jene, die davon abrücken.

Die Grundprinzipien für die Koordinierung des Steuersystems Für die Koordinierung des Steuersystems werden folgende »Grundsätze und Direktiven« (»principi e criteri direttivi«) zwingend vorgeschrieben: a) Die einzelnen Steuern und das Steuersystem müssen den Kriterien der »Rationalität und Kohärenz«, sowie den EU-Auflagen und den internationalen Abkommen entsprechen. Es darf keine doppelte Besteuerung geben. b) Die Steuergrundlagen und Steuersätze dürfen jeweils nur für die eigene Regierungsebene festgelegt werden, mit anderen Worten, weder der Staat noch umgekehrt die Region dürfen Steuergrundlagen und Steuersätze der anderen Regierungsebene ändern. Dasselbe gilt für Steuerabzüge. c) Respektierung des Statutes der Steuerzahler.

Eigene regionale und lokale Steuern Die wesentliche Neuerung besteht in der Bestimmung, dass Regionen mit regionalem Gesetz eigene Steuern festlegen können, und zwar in allen Bereichen, die nicht der Steuergesetzgebung des Staates unterliegen. Die Gesetzgebung bezieht sich auf zwei Bereiche: 1. Die Einführung von eigenen Regionalsteuern und Lokalsteuern; 2. Die Bestimmung der Bereiche, innerhalb derer Gemeinden, Provinzen und Großstädte (im Rahmen ihrer Autonomie) eigene lokale Steuern einführen und Steuersätze abändern bzw. Begünstigungen festlegen können. Auflagen für die Grundleistungen Für die Gewährleistung der wesentlichen Leistungen für die bürgerlichen und sozialen Grundrechte (gemäß Buchstabe m des 2. Absatzes des Art. 117 der Verfassung) werden den Regionen folgende Auflagen vorgeschrieben: 1. Die Regionen dürfen nicht die Steuergrundlagen ändern, noch können sie eine regionale Steuerprogression vorsehen, nur um einen Ausgleich zu erzielen; 2. Sie können die Steuersätze, die Abzüge vom besteuerbaren Einkommen und die Steuerabzüge sowie besondere Begünstigungen im Rahmen der Grenzen festlegen, die das Staatsgesetz vorsieht. Diese Beschränkungen gelten nur für die Finanzierung der wesentlichen Leistungen für die bürgerlich und sozialen Grundrechte. Mehr Flexibilität bei anderen Steuern Für die anderen Steuern hingegen, die sich von Staatsgesetzen ableiten, können die Regionen die Berechnung der Steuergrundlage, im Rahmen der vom Staatsgesetz festgelegten Grenzen, und die Steuersätze ändern. Im Einvernehmen mit den Regionen legt der Staat für die einzelnen Regionen einheitliche Levels von Steueraufkommen fest, die sich aufgrund der Mittelwerte der von den Regionalgesetzen angewandte Parameter ergeben. 30

Eigene Abgaben für Gemeinden, Städte und Provinzen Eigene Abgaben sind auch für die Lokalkörperschaften vorgesehen: Die Gemeinden, Provinzen und Großstädte können ebenfalls eigene Abgaben festlegen, im Rahmen der vom Regional- oder Staatsgesetz vorgesehenen Bereiche.

Finanzierung der regionalen Kompetenzen und Tätigkeiten Entsprechend den Leitlinien im Arbeitspapier Giarda gliedert der Gesetzentwurf (im Artikel 5) die Tätigkeiten der Regionen in drei Bereiche: a) Wesentliche Grundleistungen: Die Ausgaben hierfür sollen unter Beachtung der vom Staat festgelegten Standardkosten folgendermaßen finanziert werden: • durch die regionale Gewerbesteuer IRAP; • durch einen regionalen Zuschlag auf die staatliche Einkommensteuer IRPEF (beide mit einheitlichen Steuersätzen und Steuergrundlagen); • mit spezifischen (zweckbestimmten) Quoten aus dem Ausgleichsfond; Unter die wesentlichen Leistungen (gemäß Buchstabe m Art. 117 der Verfassung) fallen auf jeden Fall jene fürs Gesundheitswesen und für die Fürsorge. Der öffentliche Nahverkehr (trasporto pubblico locale) fällt nicht direkt unter die wesentlichen Grundleistungen. Es wird aber ausdrücklich festgelegt, dass bei der Festlegung der Finanzierung berücksichtigt werden muss, auf dem gesamten Staatsgebiet ein angemessenes Niveau an Dienstleistungen im Lokaltransport aufgrund entsprechender Standardkosten zu gewährleisten. b) Wirtschaftlich soziale Sonderförderungen der Europäischen Union, die Kofinanzierungen und die Sonderfinanzierungen des Staates für folgende Zielsetzungen: • wirtschaftliche Förderung, • sozialer Zusammenhalt, • soziale Solidarität, 31

• Beseitigung wirtschaftlicher und sozialer Ungleichheiten, • effektive Ausübung der Personenrechte, • andere Zwecke, die über die ordentlichen Aufgaben dieser territorialen Körperschaften hinausgehen. Für die Finanzierung dieser Ausgaben trägt der Staat mit eigenen Mitteln und Kofinanzierungen gemäß den EU-Bestimmungen bei, sowie für den territorialen Ausgleich – (im Sinne des Art. 119, Absatz 5, der Verfassung) – mit spezifischen (zweckbestimmten) Quoten aus dem Ausgleichsfond. c) Ausschließliche und konkurrierende Zuständigkeiten der Regionen die nicht auf die unter a) und b) genannten Zielsetzungen des Art. 117 Absatz 2 , Buchstabe m und auf den 5. Absatz des Art. 119 der Verfassung zurückzuführen sind. Diese Ausgaben sollen mit eigenen Steuern und mit Steuerzuschlägen auf die Staatssteuer, sowie – wenn notwendig – spezifischen zweckorientierten Anteilen aus dem Ausgleichsfond finanziert werden.

Die Steuern der Normalregionen und die Beteiligung an den Staatssteuern Die Regionen mit ordentlichem Statut werden über eigene Steuern verfügen, um die Aufgaben zu erfüllen, die Ihnen von der Verfassung, sei es in ausschließlicher als auch in konkurrierender Form, vorbehalten sind. Diese Steuern sollen als »eigene Steuern der Regionen« bezeichnet werden und umfassen, sei es die Steuern, die die Regionen selbst mit Regionalgesetz festlegen, als auch jene, die Ihnen aufgrund der Staatsgesetzgebung zugewiesen werden. Die »eigenen Steuern der Regionen«: a) Regionale Steuern und Anteile an den Staatssteuern, die schon die derzeitige Rechtsordnung den Regionen vorbehält: • die regionale Gewerbesteuer (IRAP); • der regionale Zuschlag auf die Verbrauchssteuer für Methangas und die relative Ersatzsteuer; 32

• der regionale Zuschlag auf die staatlichen Abgaben für die Benützung öffentlicher Gewässer; • die Regionalsteuer auf den Benzin für den Transport; • die Abgaben für die Ausübung der Berufe; • die Regionalsteuern auf die staatlichen Konzessionen für die Domanialgüter des Meeres; • die regionale Automobilsteuer; • die Beteiligung an der Produktionssteuer für den Benzin; • die Beteiligung an der Produktionssteuer für Dieselkraftstoff; • die Steuer für das Recht auf Studium; • die Sondersteuer für die Zuteilung der Abfallbeseitigung; • die Fluglärmsteuer; • regionale Konzessionssteuern. b) Eine neue erhöhte Beteiligung an der Einkommenssteuer: Diese ergibt sich aus einer Neuverteilung der Einkommenssteuer für Staat, Regionen und Gemeinden. Der derzeitige Zuschlag (von 0.9 – 1.4 %) auf die Einkommenssteuer (IRPEF) soll entsprechend erhöht werden. c) Neue Steuern, die den Regionen zugestanden werden. d) Neue Regionalsteuern, die die Region aufgrund ihrer Zuständigkeiten einführt, auf Gebieten, die nicht bereits vom Staat steuerlich belastet sind. Weiters soll Regionen mit ordentlichem Statut eine Beteiligung an der staatliche Mehrwertsteuer (IVA) zugeteilt werden, um den staatlichen Ausgleichsfond zu speisen.

Steuersätze der Regionalsteuern und Ausübung der Autonomie Die Steuersätze und Steuerzuschläge zur Finanzierung der Grundleistungen (Buchstabe m Art. 117 der Verfassung) werden in ihrem Mindestausmaß so festgelegt, dass die volle Finanzierbarkeit der entsprechenden Leistungen in einer Region gewährleistet ist. Wenn in einer Region das Steueraufkommen hierfür nicht ausreicht, werden ihr Anteile aus dem Ausgleichsfond zugewiesen. Die derzeitigen direkten Staatszuweisungen an die Gemeinden für die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben werden abgeschafft. Die dadurch entgangenen Beträge werden durch das Steueraufkommen ersetzt, das durch den Zuschlag zur Einkommenssteuer auf der Grundlage eines durchschnittlichen Steuersatzes entsteht, sowie (soweit notwendig) aus Quoten aus dem Ausgleichsfond. Der neue Anteil an der Einkommenssteuer muss der Gesamtheit der Regionen den Betrag gewährleisten, der den abgeschafften Zuweisungen entspricht.

Der Ausgleichsfond zu Gunsten der ärmeren Regionen Im Staatshaushalt wird eine eigener »Ausgleichsfond zu Gunsten der Regionen mit weniger Steueraufkommen pro Einwohner« eingerichtet, der mit den regionalen Beteiligungen an der staatlichen Mehrwertsteuer (IVA) und an der staatlichen Einkommenssteuer gespeist wird. Die Absicht des Gesetzgebers ist in drei Grundbereichen die gleichen Standards auf dem gesamten Staatsgebiet zu gewährleisten, und zwar: • im Bereich des Gesundheitswesens, • der Fürsorge (assistenza), • und im Lokaltransport (dazu gefügt). Dabei sollen nicht, wie teilweise bisher, die Spesen der Regionen in diesen Gebieten einfach übernommen werden, sondern Standardkosten festgelegt 34

werden. Die Finanzierungen sollen gemäß diesen Standards den Regionen zur Verfügung gestellt werden. Die Höhe der Zahlungen aus dem Ausgleichsfonds soll die Differenz abdecken, zwischen dem was die Regionen aus eigener Kraft finanzieren können und dem Standard, der festgelegt wird. Eine Region, die mehr ausgibt als in den Standardkosten festgelegt ist, wird sich deshalb nicht erwarten können, zusätzliche Finanzierungen zu erhalten, genauso wie umgekehrt, eine Region, die auf diese Standardkosten einzusparen weiß, dieselben Mittel auch anderweitig gebrauchen kann.

Die Finanzen der Lokalkörperschaften Analog zur Finanzierung der Regionen soll auch die Finanzierung der Gemeinden und Provinzen föderaler gestaltet werden, um deren Autonomie zu stärken und eine Eigenverantwortung in der Verwaltung der Mittel zu erzielen. So sollen auch sie durch eigene Steuern, die vom Staat einerseits und von der Region andererseits festgelegt werden, eigene sichere Einnahmen erzielen. Für die Gemeinden und Provinzen sollen – ebenfalls analog zum staatlichen Systems – je ein Ausgleichsfonds geschaffen werden, um zur Finanzierung zugewiesener Verwaltungsaufgaben beizutragen.

Die Finanzierung der Sonderautonomien Ursprünglich hatte der Art. 19 des Gesetzentwurfes der Regierung erhebliche Beschneidungen der Regionen mit Sonderstatut vorgesehen. Schon das Arbeitspapier Giarda hatte eine Überprüfung der Finanzierung der Sonderautonomien unter folgenden Aspekten verlangt: • rigorose Überprüfung der Motivationen der Finanzflüsse an die Sonderautonomien; • Beteiligung der Sonderautonomien an den Ausgleichsfonds für ärmere Regionen, Provinzen und Gemeinden; 35

• sowie langfristig die Notwendigkeit, die Finanzierungskriterien den anderen Regionen anzugleichen, vorbehaltlich höherer Finanzmittel angesichts der höheren Zuständigkeiten. Die Reduzierung der Einnahmen der Sonderautonomien sollte folgendermaßen erfolgen: a) Die Regionen mit Sonderstatut sollen an der Finanzierung der Zinslast für die hohe Staatsverschuldung Italiens (1.617 Milliarden im Jahr 2007) beteiligt werden. Die Zinslast betrug 2006 etwa 66 Milliarden Euro. Der Anteil zur Mitfinanzierung sollte im Verhältnis zwischen den Steuerbeteiligungen und dem gesamten Steueraufkommen des Staates festgelegt werden. Zu diesem Zweck sollten die Beteiligungssätze an den staatlichen Steuern für die autonomen Regionen reduziert werden. b) Die Sonderregionen mit einem Pro-Kopf-Einkommen, das über dem gesamtstaatlichen Durchschnitt liegt, sollen von den Finanzierungen der Staatsgesetze für einzelne Sektoren ausgeschlossen werden. In einer ersten Schätzung hat beispielsweise das Land Südtirol errechnet, dass eine Mindereinnahme von 680 Millionen Euro zu erwarten wäre, was bei einem Landeshaushalt von etwa 5000 Mio Euro etwa 14% ausmachen würde. Nach heftigen Protesten seitens der Regionen mit Sonderstatut und der Autonomen Provinzen wurde einvernehmlich eine Sonderregelung getroffen, die im wesentlichen auf drei Neuerungen aufbaut: 1) Die Beteiligung der Sonderautonomien an den Zielsetzungen des territorialen Ausgleichs und der Solidarität bleibt festgeschrieben, die Kriterien sollen allerdings in Durchführungsbestimmungen zu den entsprechenden Autonomiestatuten festgelegt werden. Das bedeutet praktisch, dass diese Kriterien und Anwendungsformen in den paritätischen Kommissionen einvernehmlich ausgearbeitet werden und dann vom Ministerrat – ohne Einbezug des Parlamentes – verabschiedet werden können.

2) Die Durchführungsbestimmungen für die Sonderautonomien müssen folgenden Aspekten Rechnung tragen: • dem Ausmaß der Finanzen dieser Sonderregionen und Provinzen im Verhältnis zur Gesamtfinanz; • den Zuständigkeiten, die sie effektiv ausüben und den entsprechenden Lasten, auch unter Berücksichtigung eventueller struktureller Nachteile und der Pro-Kopf-Einkommen, im Vergleich zu den entsprechenden Ausgaben des Staates für die Gesamtheit der Regionen; • für jene Regionen und Autonomen Provinzen, die Zuständigkeiten im Bereich der Lokalfinanzen haben, sind auch die Ausgaben der Lokalkörperschaften zu berücksichtigen. • für die Regionen mit Sonderstatut, deren Pro-Kopf-Einkommen unter dem gesamtstaatlichen Durchschnitt liegt, bestimmen die Durchführungsbestimmungen auch, wie die verfassungsrechtlichen Ziele des Ausgleiches und der Solidarität zu deren Gunsten zu erreichen sind. 3) Für die Erreichung der genannten Zielsetzungen werden die Regionen und Autonomen Provinzen auch Lasten übernehmen, die durch die Übertragung oder Delegierung von staatlichen Funktionen entstehen. Die Autonomen Regionen und Länder wollen also Kompetenzen und Funktionen übernehmen, um den Staat finanziell zu entlasten, und somit möglichst wenig Einschränkungen in den Geldzuweisungen zu erfahren, die allerdings durch diese Sonderregelung nicht ausgeschlossen sind. Offen bleibt auch die Problematik bezüglich des staatlichen Ausgleichsfonds. Zumindest nach Auslegung des Landes herrsche Klarheit vor, dass sich die Regionen und Provinzen mit Sonderstatut technisch nicht am Ausgleichsfond beteiligen.10

10 Pressemitteilung des Landes Südtirol vom 18. April 2007, Autonome Provinz Bozen.

V. Der Durchbruch: Das Staatsgesetz zum Steuerföderalismus Der politische Hintergrund für das Bossi-Calderoli Gesetz Das neue Gesetz zum Steuerföderalismus in Italien, das schließlich von der Mitte-Rechtsmehrheit der Regierung Berlusconi im Parlament verabschiedet werden konnte, einfach nach dem Regierungschef zu benennen, würde den eigentlichen Vätern nicht gerecht. Für den Lega-Chef Umberto Bossi und Minister Roberto Calderoli war und ist der Föderalismus die Fahne, die sie seit den 90er Jahren mit der Lega ständig schwingen. Allgemein wird der Lega das Verdienst um die Föderalismusentwicklung in Italien zuerkannt, was zu guten Teil auch stimmt, wobei Grasse (2005) richtig bemerkt, dass dabei die Rolle der verschiedenen Ebenen, besonders der Regionen unterschätzt wird.11 Der erste große Anlauf der Lega zu einer Verfassungsreform im Jahre 2005 scheiterte in einer Volksbefragung im Juni 2006, bei der die Reform der Mitte-RechtsRegierung abgelehnt wurde. Wir kommen später bei den Ansätzen für neue Verfassungsreformen darauf zurück.12 Nach diesem herben Rückschlag wurde der Steuerföderalismus zum neuen Schlachtruf der Lega. Es ist deshalb nicht zu wundern, dass sie seit der Rückkehr in die Regierung mit den Mitterechtsparteien im Jahre 2008, den Steuerföderalismus zum Ziel Nummer eins erklärt hat und Berlusconi entsprechend unter Druck gesetzt hat. Die Regierungspartner allerdings, Forza Italia und Alleanza Nazionale, die sich seit den Wahlen von 2008 zum Popolo della Libertà zusammengeschlossen haben, sind in ihrer Staatsauffassung zentralistisch orientiert, sodass – ähnlich wie bei der Verfas11 Grasse, A. (2005): Modernisierungsfaktor Region, Subnationale Politik und Föderalisierung in Italien, Verlag für Sozialwissenschaften Wiesbaden, S 29. 12 Vgl. Peterlini, O., (2012d de): Südtirols Autonomie und die Verfassungsreformen Italiens, 6.1 Die gescheiterte Verfassungsreform 2005 von Mitte-Rechts, S 357 ff.

sungsreform von 2005 – zwei gegensätzliche Tendenzen unter einen gemeinsamen Nenner gestellt werden mussten.

Gemeinsamer Nenner für widersprüchliche Ziele Dieser gemeinsame Nenner ließ sich folgendermaßen finden: • Der Steuerföderalismus wird durch die gleichgewichtige Zielsetzung des Steuerausgleiches und entsprechende Ausgleichsfonds zugunsten der ärmeren Regionen des Südens gegen gewichtet. • Das Gesetz beschränkt sich im Wesentlichen auf die Aufzählung und Wiederholung von Grundsätzen, die schon in der Verfassung seit ihrer Reform im Jahre 2001 enthalten sind und die ebenfalls den Gesetzentwurf von Mitte-Links (von Prodi) gekennzeichnet haben. Damit sicherte sich die Lega auch eine wohlwollende Enthaltung des oppositionellen Partito Democratico von Walter Veltroni und nach ihm von Dario Franceschini . • Das Gesetz nennt keine Zahlen und Prozentsätze, sodass es vollkommen offen bleibt, wie viel die subnationalen Ebenen Anteil am Steueraufkommen haben werden. • Das Gesetz ist ein Ermächtigungs-Gesetz, das die Durchführung der Regierung anvertraut, die es mit Verordnungen mit Gesetzeskraft (Legislativdekrete) umsetzen soll. Damit hält sie auch die finanzielle Ausstattung in den Händen und bestimmt, wie hoch diese sei es für die Regionen und Lokalautonomien als für den Ausgleichsfonds ausfallen wird. • Für die Umsetzung wird ein Zeitraum von zwei Jahren vorgesehen (Art 2/1), sowie weitere zwei Jahre für Korrekturen (Art 2/7) und fünf für den notwendigen Prozess, um die historischen Ausgaben mit den Standartkosten in Einklang zu bringen (Art 20/1 b). So bleiben also genügend Zeit und Möglichkeiten für Kompromisse. 39

• Die Sonderregionen und autonomen Provinzen beteiligen sich an den Zielsetzungen des Ausgleichs und der Solidarität. Die Kriterien werden aber von Durchführungsbestimmungen zu den jeweiligen Statuten festgelegt (Art 27), die von den paritätischen Kommissionen vorbereitet werden, in denen lokale Vertreter und Regierungsvertreter in gleicher Anzahl mitwirken. Der Neid gegen die Sonderregionen, besonders jene des Nordens ist groß, deshalb bildet der Weg über die paritätische Kommission eine für diese bedeutende Sicherung.

Die Grundsätze bleiben gleich Die neue Regierung Berlusconi hat die Grundsätze des Gesetzentwurfes Prodi, die im Übrigen bereits in der Verfassung enthalten sind, in ihrem Ermächtigungsgesetz zum Steuerföderalismus aufgegriffen. Das führte auch dazu, dass die Mitte-Links Opposition im Parlament nicht dagegen stimmte, sondern sich der Stimme enthielt. Der Senat genehmigte den Gesetzentwurf in endgültiger Fassung am 29. April 2009. Die Maßnahme war vor allem von den LegaMinistern Bossi, Calderoli und Maroni gefordert worden. Das Gesetz ist seit 21. Mai 2009 in Kraft.13 Die konkrete Ausgestaltung in den Durchführungs-Verordnungen wird zeigen, in wieweit es sich wirklich um Steuerföderalismus handelt. Die Einführung des Steuerföderalismus stellt eine wichtige Etappe für die Modernisierung Italiens dar. Sie will die verschiedenen Regierungsebenen, wie Regionen, Provinzen, Großstädte und Gemeinden, die bis dahin nur für die Ausgaben zuständig sind, auch für die Einnahmen verantwortlich machen. Die bisherige Handhabung der Finanzierung hat zu großer Verschwendung und entsprechender Erhöhung der Staatsverschuldung geführt, eben weil diese Körperschaften ausgeben konnten, ohne für die Besorgung der Einnahmen verantwortlich zu sein. Das Ziel sollte sein, die ho13 Legge 5 maggio 2009, no 42., GU 6 maggio 2009.

he Staatsverschuldung von über 1.800 Milliarden Euro zu senken, angesichts der Tatsache, dass sie dem Staat rund 80 Milliarden jährlich an Zinsen kostet.14 Das Gesetz sichert den verschiedenen Regierungsebenen eigene Einnahmen und ein eigenes Vermögen. Die historischen Spesen sollen schrittweise überwunden werden, um zu verhindern, dass jene mehr bekommen, die mehr ausgaben. Das Ziel ist, die neue Verfassungsordnung auch im Steuerbereich voll umzusetzen. Die Lega wollte das Gesetz, um die Steuereinnahmen der wirtschaftlich florierenden nördlichen Regionen dort zu belassen. Die Grundsätze, auf denen der Steuerföderalismus aufbaut, sind aber zwei: Auf der einen Seite stehen die Absätze 1, 2, 4 und 6 des Art 119 der Verfassung. Sie sehen die Steuerautonomie der verschiedenen Regierungsebenen vor, eigene Einnahmen und Ausgaben, die Beteiligung an den Steuereinnahmen des Staates und ein eigenes Vermögen. Auf der anderen Seite stehen die Absätze 3 und 5 desselben Artikel 119, welche den Finanzausgleich zugunsten der ärmeren Regionen und Lokalkörperschaften vorsehen. Italien ist nämlich ein Land, in dem ein Teil, der Norden, wirtschaftlich stark ist und über ein hohes Einkommen verfügt, während der andere Teil seit Jahrzehnten – trotz verschiedener Entwicklungsprogramme nicht mithalten kann. Für die Gebiete mit geringerer Steuerkraft pro Einwohner wird ein Ausgleichsfonds verankert. Weiters werden Sonderzuwendungen durch den Staat vorgesehen. Zum Ausgleichsfonds müssen natürlich die reicheren Regionen beitragen. Die Frage ist, in wieweit das eine oder andere Prinzip überwiegt. Italien stellt sich mit seinem System in die Mitte zwischen den zwei möglichen Alternativen des Steuerföderalismus, dem kooperativen Föderalismus und dem Steuerwettbewerb. Es versucht, die sozialen Zielsetzungen mit dem Wettbewerb zu verbinden.

14 Banca d’Italia. Banca d’Italia, Italienische Zentralbank: http://www.bancaditalia. it/, abgeladen am 9.1.2010.

Staatsgüter an die Regionen und Lokalkörperschaften Für die Umsetzung des Steuerföderalismus sieht das entsprechende Ermächtigungsgesetz (im Art 3) eine eigene Zweikammern-Kommission vor. Die Regierung muss dieser »Bicamerale«, wie sie in Rom genannt wird, die Ausführungsdekrete zur Begutachtung vorlegen, bevor sie diese endgültig verabschiedet. Die Zweikammern-Kommission setzt sich aus 15 Abgeordneten und 15 Senatoren zusammen und überwacht auch die Verwirklichung des Steuerföderalismus. 15 Das Gesetz sieht im Artikel 2 vor, dass das erste Dekret zur Umsetzung innerhalb von 24 Monaten nach Inkrafttreten desselben erlassen werden muss. Pünktlich und knapp vor Ablauf dieser Frist gelang es dem Lega-Minister Calderoli, diesen ersten entscheidenden Schritt durchzusetzen. Am 19. Mai 2010 gab die Zweikammern-Kommission des Parlamentes ihr positives Gutachten zum ersten Dekret zur Umsetzung des Steuerföderalismus ab und schlug eine Neufassung des Textes vor. Neben der Mehrheit von PDL und Lega stimmten in der Zweikammern-Kommission auch die Vertreter der Partei von Di Pietro IdV und die SVP dafür. Der PD enthielt sich wohlwollend der Stimme. Die UDC von Pierferdinando Casini und die neue Formierung Alleanza per l’Italia (ApI) von Francesco Rutelli stimmten dagegen. 16 Der Ministerrat genehmigte das Dekret einen Tag nach der Kommission am 20. Mai 2010 (auf Vorschlag der Minister Tremonti, Bossi, Calderoli, Fitto e Ronchi), in präziser Beachtung der Termintabelle, wie sie im Gesetz vorgesehen ist. Genehmigt wurde der von den Kommissionen vorgeschlagene Text. Der Erlass dieses Dekretes gilt als erste Etappe auf dem Weg des Steuerföderalismus.

15 G vom 5. Mai 2009, Nr 42. 16 Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale, Protokoll vom 17. Mai 2010, Camera dei Deputati.

Das Dekret sieht die Möglichkeit vor, Staatsgüter an die Regionen und Lokalverwaltungen zu übertragen (attribuire). Der Ministerrat wird ermächtigt, die Güter ausfindig zu machen, welche auf Ersuchen der entsprechenden Körperschaft an Gemeinden, Provinzen, Metropolen und Regionen unentgeltlich übertragen werden können.17 • Gegenstand der Übertragung an die Regionen und Lokalkörperschaften sind die Güter der staatlichen Domäne am Meer und am Wasser (wie Strände, Seen und Flüsse), die Flughäfen von regionaler oder lokaler Bedeutung, die Bergwerke und andere unbewegliche Güter des Staates (Güter und bauliche Liegenschaften), und die mit ihnen verbundenen beweglichen Güter. • Von der Übertragung ausgeschlossen bleiben: Die Flüsse und Seen im überregionalen Bereich, ausgenommen, dass es darüber zu einem Einvernehmen zwischen den Regionen kommt; die Güter der Verteidigung und die kulturellen Güter, die von der geltenden Gesetzgebung schon als solche dem Staat vorbehalten sind; die Ausstattung des Präsidenten der Republik und die Güter der Verfassungsorgane und jener von verfassungsmäßiger Bedeutung; Die Immobilien für die institutionellen Zwecke des Staates, die Häfen und Flughäfen von gesamtstaatlicher wirtschaftlicher Bedeutung, die Netze von staatlicher Bedeutung, die Eisenbahnen des Staates, die Nationalparke und die staatlichen Naturschutzgebiete. • An die Regionen übertragen werden die Güter der Meeres- und Wasserdomäne des Staates, mit der einzigen Ausnahme der geschlossenen Seen, die an die Provinzen übertragen werden, ebenso wie die Bergwerke. Den Provinzen wird zudem eine Quote der Mieteinnahmen der Wasserdomänen garantiert, die den Regionen 17 Art 1 des neuen von der Kommission als Beilage zum Gutachten vom 19. Mai 2010 verabschiedeten Textes.

übertragen wurden. Den Gemeinden werden im Besonderen unbewegliche Güter übertragen, die nicht zur Domäne gehören.18 Im Juni kündigte die Regierung weitere Teile des Föderalismus-Pakets an der Zweikammern-Kommission zur Begutachtung vor. Dieses zweite Dekret betrifft die Autonomie der Gemeinden. Der Kern besteht in einer Beteiligung der Gemeinden an der Mehrwertsteuer und eine sogenannte Service-Tax auf Immobilen-Eigentum vor. Ohne die alte Immobiliensteuer ICI wieder einzuführen will man damit eine Galaxie von 13 Sondersteuern und lokale Gebühren sowie vier Zuschläge auf Steuern vereinfachen.19 Am Ende wurde 2012 dann doch noch im Zuge der Sparmaßnahmen der Regierung Monti eine belastende zusammenfassende Gemeindesteuer eingeführt, die in Wirklichkeit zur Hälfte dem Staat abgeführt werden muss. Die neue Gemeindeimmobiliensteuer IMU (imposta municipale unica) ist mit 01.01.2012 in Kraft getreten und ersetzt die ICI.20

Offene Fragen zu den Auswirkungen des Steuerföderalismus Das Ziel sollte die Reduzierung der öffentlichen Ausgaben und der wirtschaftliche Aufschwung sein. Wie es tatsächlich sein wird, lässt sich aber nicht abschätzen. Das Gesetz ist nämlich – was die Mittel und deren Höhe betrifft 18 Consiglio dei Ministri n.94, 20/05/2010: http://www.governo.it/Governo/ ConsiglioMinistri/testo_int.asp?d=57856, abgeladen am 26.5.2010. 19 Il Sole24ore,http://www.ilsole24ore.com//2010/05/21/, abgeladen am 21.5.2010. 20 Die IMU, die ursprünglich als Vereinheitlichung bestehender Steuern erst 2014 in Kraft treten und nicht die Erstwohnung betreffen sollte, wurde von der Regierung Monti in der heutigen Form auch zu Lasten der Erstwohnung eingeführt: Gesetzesdekret Nr. 201, vom 6. Dezember 2011 (Amtsblatt Nr. 284 vom 6. Dezember 2011, ordentliche Beilage Nr. 251), das dringende Maßnahmen für Wachstum, Eigenkapital und die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte enthielt (bekannt als »Salva Italia«), dann vom Parlament mit Änderungen umgewandelt in das Gesetz von Nr. 214 vom 22. Dezember 2011 (Amtsblatt Nr. 300 vom 27. Dezember 2011, ordentliche Beilage Nr. 276).

– eine leere Schachtel. Es sieht weder vor, welche Anteile des Steueraufkommens den verschiedenen Regierungsebenen vorbehalten werden sollen, noch wie hoch der Ausgleichsfonds sein soll. Eine zentrale Frage bleibt deshalb offen: Wird der geplante Steuerföderalismus tatsächlich imstande sein, die hohen öffentlichen Ausgaben zu reduzieren, in dem er höhere Verantwortung den verschiedenen Regierungsebenen überträgt? Im Lichte der bisherigen Entwicklung in Italien sind Zweifel berechtigt. Im Zuge der bisherigen, sukzessiven Übertragung von Zuständigkeiten an die Regionen, konnte man nie erleben, dass gleichzeitig der Staatsapparat und die entsprechenden Spesen reduziert wurden. Sollte sich das wiederholen, hätte das katastrophale Folgen. Das würde nämlich bedeuten, den Regionen und Lokalkörperschaften neue Einnahmen und Steuern zuzusichern, ohne gleichzeitig die Steuerlast des Staates zu reduzieren. Das hätte eine weitere Erhöhung der Steuerlast zur Folge, die sich Italien nicht leisten kann, wenn es mit der Entwicklung in Europa Schritt halten will. Eine weitere Gefahr besteht durch den öffentlichen Schuldenberg Italiens. Schon in einem der ersten Sanierungspakete der Regierung (Berlusconi) vom Mai 2010, das im Juli vom Parlament ratifiziert wurde,21 geht ein Großteil der Einsparungen zu Lasten der Regionen.22 Massimo Bordignon, Mitglied der technischen Kommission über die öffentlichen Ausgaben beim Schatzministerium, bezeichnet das Sparpaket als antiföderal (una monvra antifederale) und rechnet vor, dass sich der Staat etwa 60 Prozent der darin vorgesehen Ausgabenreduzierungen, von Regionen und Lokalkörperschaften erwartet.23 Aber das war nur der Anfang von einer Reihe von Notstandsdekreten die den Regionen und Gemeinden erhebliche Mittel kürzten.

21 Decreto legge31 maggio 2010, n. 78. 22 Vgl dazu 5.5.3 .7 Die Gefahr der Staatsverschuldung. 23 Bordignon, M. (2010): Una manovra antifederale, in Alto Adige 16.6.2010, S 1, sowie: http://service.gmx.net/de/cgi/derefer?TYPE=3&DEST=http%3A%2F%2 Fwww.lavoce.infowww.lavoce.info, abgeladen am 16.6.2010, S 1

Eine weitere Gefahr könnte sich abzeichnen. Schon bei der Genehmigung der föderalen Verfassungsreform, der sogenannten Devolution von CalderoliBerlusconi im Jahre 2005, die dann beim Referendum zu Fall kam, verlangten die zentralistischen Kräfte, eine Reihe von Gegenleistung in Richtung Zentralismus, die die Lega damals akzeptieren musste. Die Forderung, die der Gruppensprecher des PDL, Maurizio Gasparri im Senat bei der endgültigen Genehmigung des Steuerföderalismus stellte, war eindeutig: Jetzt muss der Präsidentialismus folgen, sagte er bei der Stimmabgabe-Erklärung im Plenum des Senates.24 Das demokratische Gleichgewicht in Italien ist ohnehin schon gefährdet. Man braucht nur an die laufenden Angriffe auf die Justiz zu denken, an die fast monopolartige Lage im Fernsehbereich, an die beherrschende Rolle der Regierung in der Gesetzgebung, den Gebrauch und Missbrauch der Notstandsdekrete und der Vertrauensabstimmungen, sowie an das Wahlgesetz, das den Bürgern das Recht genommen hat, ihre Kandidaten auszuwählen.

24 Senato della Repubblica, Sitzung vom 29. April 2009.

VI. Anläufe zur Verfassungsreform im Jahre 2012 Ein erster Lichtblick im April 2012 Die Dialogbereitschaft zwischen vormaliger Rechts-Mehrheit und Links-Opposition, welche seit November 2011 gemeinsam die Regierung Monti unterstützen, führte im April 2012 auch zu einer Einigung über eine VerfassungsReform, allerdings auf der Basis des größten gemeinsamen Nenners, der nicht sehr groß ausfiel. Der Vorsitzende des Verfassungs-Ausschuss des Senates, Carlo Vizzini, legte am 18.April einen vereinigten Text der vorliegenden Gesetzentwürfe vor, der die Einigung zwischen den Mehrheitsparteien umsetzten sollte.25 Die formale Basis blieb der GE Nr 24.26 Der Ausschuss nahm den Vizzini-Entwurf mit Dringlichkeit in Angriff, änderte ihn nur formal in wenigen Punkten ab, sodass ihn der Senat bereits am 12. Juni 2012 in erster Lesung in Angriff nehmen konnte. 27 Der Plan, Italien in einen modernen föderalen Staat umzuwandeln, blieb allerdings ein Traum. Trotzdem sah der neue Verfassungs-Entwurf des Präsidenten Vizzini wesentliche Neuerungen vor: • Das Wahlalter sollte herabgesetzt werden: In der Kammer bleibt das aktive Wahlrecht bei 18 Jahren, das passive sollte von 25 auf 21 Jahren herabgesetzt werden. Im Senat bleibt das aktive Wahlrecht bei 25 Jahren, das passive soll von 40 auf 35 Jahren herabgesetzt werden. 25 Senato, Verf-GE Nr 24 (Peterlini) ua, Vizzini Vorlage 18.4. 2012, vereinheitlichter Text des Berichterstatters Vizzini. Zum Verf-GE Nr 24 vgl. unter: 8.1.2. Senato della Repubblica: Servizio studi e servizi Online (Online Dienste), http://www.senato.it/ , abgeladen am 10.12.2009. 26 Senato, Verf-GE Nr 24 (Peterlini), ursprüngliche Fassung. 27 Senato, Verf-GE Nr 24 (Peterlini), vom Verf-Ausschuss genehmigter, vereinheitlichter Kommissionstext (S 13) und Bericht Vizzini (S 9), vgl 8.1.2.

• Kammer und Senat sollten um rund 20% verkleinert werden, die Abgeordnetenkammer von 630 Mitgliedern auf 508, der Senat von 315 auf 254 Mitglieder. • Der Senat sollte nach dem Vizzini-Entwurf nicht eine Länderkammer werden, sondern wie bisher zusammengestellt und direkt gewählt werden. Allerdings steht das neue Wahlgesetz über den Wahlmodus noch aus, das eine gleichzeitige Wahl mit den Regionalräten, bzw in Trentino Südtirol mit Landtagen, vorsieht. Das ist aber auch alles, Verbindung mit den Regionalräten und Landtagen war im Vizzini-Entwurf keine vorgesehen. Die Aufgaben von Kammer und Senat werden getrennt, nur wenige werden beiden Kammern vorbehalten. Grundsätzlich werden der Kammer die exklusiven Zuständigkeiten des Staates gemäß Art 117,2 der Verf und dem Senat die konkurrierenden der Regionen, gemäß Art 117,3 zugewiesen. • Die gemeinsamen Zuständigkeiten, für die die Genehmigung von beiden Kammern beibehalten wird, betreffen: Verfassungs-Angelegenheiten, Wahlen, Ermächtigungsgesetze, Amnestie und Begnadigung, Genehmigung von internationalen Verträgen und der Verpflichtungen gegenüber der EU, Haushalt und Rechnungslegung, sowie Haushaltsstabilität. Für diese Bereiche dürfen die Kammern auch nicht das verkürzte Verfahren durch die Genehmigung in den Ausschüssen vorsehen. • Die Regierung kann eine Vorzugsschiene für ihre Gesetzentwürfe in der Abgeordnetenkammer verlangen. Bei Überschreitung der im Reglement vorzusehenden Termine, kann die Regierung die Genehmigung ohne Abänderungen verlangen, wie dies bis dahin nur bei Vertrauensabstimmungen möglich war. • Die jeweils andere Kammer wird über die genehmigten Gesetzentwürfe informiert. Wenn innerhalb von 15 Tagen kein Ersuchen um Behandlung erfolgt, gilt das Gesetz als endgültig genehmigt. 48

• Bei Ersuchen von mindesten einem Drittel der Mitglieder der jeweils anderen Kammer, muss das Gesetz auch dort innerhalb von 30 Tagen behandelt werden. Sonst gilt es als genehmigt. Wird das Gesetz hingegen von der zweiten, nicht direkt zuständigen Kammer abgeändert, kehrt es an die erste Kammer zurück, die endgültig darüber entscheidet.

Föderaler Senat im Tausch gegen eine Semi-Präsidialrepublik Die Verfassungsreform schien in greifbare Nähe gerückt zu sein. Wie ein Blitz aus heiterem Himmel kam am 25. Mai 2012 allerdings ein Vorstoß des Ex-Ministerpräsident Silvio Berlusconi, der die direkte Wahl des Staatspräsidenten und die Umrüstung Italiens in eine so gennante Semi-Präsidialrepublik forderte.28 Obwohl der gemeinsam ausgehandelte Verf-Entwurf bereits in der Aula des Senates zur Behandlung anstand, legten die Vertreter des PdL ein Paket von Abänderungen in diese Richtung vor.29 Um sich die Mehrheit für die Abänderungen zu sichern, fand der PdL, ziemlich offensichtlich, eine Einigung mit der Lega, die sich inzwischen in der Opposition befand und sich dafür einen schwachen, sg Föderalen Senat einhandelte. Die gemeinsame Basis für eine Verfassungs-Reform von PD, PdL und Mitteparteien wurde auf diesem Altar geopfert. Sie ging in Brüche, als die Lega mit Hilfe des PdL einen, zumindest dem Namen nach leicht föderalen Senat durchsetzte und dafür die Einführung einer Semi-Präsidialrepublik des PdL unterstützte. Der entscheidende Sub-Abänderungsantrag der Lega sah neben den traditionell wie bisher zu wählenden Senatoren (250, fast wie im Entwurf Vizzinis aber ohne die acht Auslandsvertreter), je einen Vertreter der Regio28 ANSA, 25. Mai 2012, 11.53 Uhr: Berlusconi, Cittadini votino Presidente Repubblica. 29 Senato della Repubblica, Emendamenti Semipresidenzialismo e altri, Gasparri e Quagliariello, Giugno 2012 presentati in Aula Senato al ddl 24 ed altri. Abänderungen zu den Art 9, 10 und 11des GE Nr 24 in der Fassung des VerfAusschusses: 9.0.500, 9.0.501, 9.0.502, 9.0.503, 9.0.504, 9.0.505, 9.0.506, 9.0.507, 10.500, 11.0.500.

nen und der Autonomen Provinzen, also 21 Regional-Vertreter vor.30 Deren Stimmrecht allerdings wurde auf die konkurrierenden Zuständigkeiten und auf die »Angelegenheiten von Interesse der Lokalkörperschaften« beschränkt, der Parlamentarierstatus sollte für diese ebenfalls nicht gelten. Dieser Subantrag wurde mit einer Stimme Mehrheit am 27.6.2012 vom Senat genehmigt (148 JaStimmen, von 147 notwendigen, bei 134 Gegenstimmen und 10 Enthaltungen). Daraufhin trat Präsident Vizzini als Berichterstatter zum Gesetzentwurf 24 ua zurück. Der Staatspräsident Giorgio Napolitano mahnte immer wieder die Notwendigkeit an, die institutionellen Reformen vorzunehmen.

Der Senat genehmigt den Entwurf, die Kammer versenkt ihn Nach dem Bruch zwischen den großen Parteien, den Rechtsparteien einerseits und dem Zentrum und den Mittelinksparteien andererseits, die alle gemeinsam die Regierung Monti unterstützen, marschierte der rechte Flügel mit PdL und Lega allein durch, während der Partito Democratico aus Protest nicht mehr an der Artikeldebatte teilnahm. Nach der Einführung des sg Föderalen Senates, wurden auch die Artikel zur Direktwahl des Präsidenten der Republik eingeführt. Der Entwurf wurde vom Senat in erster Lesung am 25. Juli 2012 mit knapper Mehrheit (PdL, Lega und einige andere) genehmigt und an die Abgeordnetenkammer weitergeleitet.31 Da in der Abgeordnetenkammer die Mehrheiten anders gelagert sind, wäre der Ausgang zweifelhaft. Aber auch bei einer Genehmigung wäre die Zeit für eine zweite Lesung in beiden Kammern knapp. Es würde auch keine Zweidrittel-Mehrheit zustande kommen. Damit wäre mit einem Referendum zu rechnen, wie es die Verfassung bei einer Genehmi30 Senato della Repubblica, Emendamento 2.550 (testo 2) / 101 (testo 3), Calderoli Divina, Giugno 2012 presentati in Aula Senato al ddl 24 ed altri. 31 Senato, Verf-GE Nr 24 (Peterlini ua), vgl unter: 8.1.2. Archive, Medien, Dokumente, Quellen.

gung mit nur absoluter Mehrheit ermöglicht (Art. 138,2 Verf.). Die Kammer hat schließlich im November 2012 die Behandlung endgültig eingestellt.

Die Regierung Monti will die Zügel straffen Einen weiteren Anlauf zu einer Verfassungsreform nahm, diesmal die Regierung Monti, Mitte Oktober 2012.32 Obwohl die Legislaturperiode des Parlamentes im April 2013 abläuft, versuchte die Regierung den Verfassungs-Gesetzentwurf im Eilzugswege durchdrücken. Damit sollten wichtige Zuständigkeiten den Regionen entzogen und in die ausschließliche Zuständigkeit des Staates geführt werden. Besonders auffallend war, dass auch die Regionen mit Sonderstatut in ihrem finanziellen Handeln eingeschränkt werden sollen. Es sollte ausdrücklich in der Verfassung (Art. 116) verankert werden, dass sie zusammen mit dem Staat und den anderen Territorialkörperschaften dazu beitragen müssen, die wirtschaftlichen und finanziellen Auflagen der Europäischen Union und der internationalen Verpflichtungen zu sichern. Mit dieser Reform werden die zaghaften föderalistischen Ansätze der Verfassungsreform von 2001 teilweise rückgängig gemacht. Der vom Ministerrat verabschiedete Verfassungsentwurf führt eine so genannte Klausel der Vormachtstellung des Staates gegenüber den Regionen ein, die weit über das vor 2001 geltende so genannte »nationale Interesse« hinausgeht. Einige wichtige Bereiche, die seit 2001 in der konkurrierenden Zuständigkeit der Regionen lagen, sollten exklusiv dem Staate übertragen werden, darunter die Koordinierung der öffentlichen Haushalte und des Steuersystems (nicht wie bisher nur des Staates),33 nachdem die »Harmonisierung« schon mit der Verfassungsän32 Verfassungs-Gesetzentwurf, Senatsakt Nr. 3520, eingebracht vom Ministerpräsidenten Monti im Einvernehmen mit dem Minister für die Verwaltung Patroni Griffi, dem Präsidium des Senates am 15.10.2012 vorgelegt. 33 Die ausschließliche Zuständigkeit des Staates würde dann im Art. 117, 2 der Verfassung folgendermaßen lauten (in Kapitälchen die Neuerungen seit 2012 und in Kursive die geplante Änderung): e) Währung, Schutz der Spartätigkeit und Kapitalmärkte; Schutz des Wettbewerbs; Währungssystem; Steuersystem und

derung vom April 2012 dem konkurrierenden Bereich entzogen worden war.34 Ebenso sollen dem konkurrierenden Bereich die Außenbeziehungen der Regionen, die Kontakte zur EU und die Transport- und Schifffahrtswege und Energie (außer jener von ausschließlichem regionalen Interesse) entzogen werden. Auch ausschließliche Zuständigkeiten der Regionen (die ihnen aufgrund der Residualklausel zustehen) sollten ihnen entzogen und dem konkurrierenden Bereich übertragen werden sollen, so z.B. der Tourismus. Die verbleibenden konkurrierenden Zuständigkeiten der Regionen würden zusätzlich eingeschränkt. Während sie sich bisher nur an die wesentlichen Grundsätze der staatlichen Gesetzgebung halten mussten, müssten sie sich nun an eine so genannte funktionelle Regelung halten, die mit Staatsgesetz definiert wird und darauf ausgerichtet ist »die juridische und wirtschaftliche Einheit der Republik zu garantieren«. Nachdem der Versuch, die Behandlung vorzuziehen, im Senat gescheitert ist, wird die Zeit bis zu den Neuwahlen doch nicht reichen, um diese Verfassungsreform, die einer zweimaligen Lesung, mit einem Abstand von drei Monaten, in beiden Kammern bedarf, zu verabschieden. Falls sie vom Senat verabschiedet wird, erhält sie allerdings eine Vorzugsschiene in der kommenden Legislaturperiode des Parlaments. Vor allem aber zeigt sie, wie sich der Wind in Richtung Zentralismus gedreht hat.

Rechnungswesen des Staates; Harmonisierung des öffentlichen Rechnungswesens und Koordinierung der öffentlichen Finanzen und Steuern; Finanzausgleich; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; perequazione delle risorse finanziarie. 34 Art 3 VerfG 20. April 2012, Nr 1: Änderungen der Haushaltsartikel der Verfassung, so der Art. 81 und damit zusammenhängenden Artikel zur Schuldenbremse.

VII. Die ungerechte Verteilung der Lasten Die Zuwendungen des Staates für die Regionen mit Normalstatut sind so gering, dass die Regionen und Lokalkörperschaften die Abgabenlast erhöhen müssen, um die allgemeinen Dienste zu gewährleisten.

Steuerlast und Misswirtschaft Die größte Steuerlast tragen drei Regionen im Norden Die Regionen mit der höchsten Steuerlast in Italien sind die folgenden:35 1. Lombardei mit 35,7 % des regionalen Bruttosozialproduktes, 2. Emilia Romania mit 34,7 % und 3. Veneto mit 32,9 %. Vor allem der Präsident der Region Veneto, Giancarlo Galan, beklagt seit Jahren die unterschiedliche Finanzierung der Regionen, vor allem in Bezug auf die autonomen Regionen, besonders das angrenzende Trentino Südtirol und Sizilien, die er als privilegiert bezeichnet.36 Die Misswirtschaft: Unterschiedliche Ausgaben für gleiche Leistungen Luca Antonini beklagt zu Recht,37 dass im Zuge der föderalistischen Entwicklung die Verwaltungsreformen von Bassanini (1997 – 1999) und die Verfassungsreform von 2001 den verschiedenen Ebenen Zuständigkeiten übertragen hatten, ohne aber das Finanzierungssystem zu ändern. Die Baustelle des Föderalismus sei deshalb nur zur Hälfte in Angriff genommen worden. Die Folge ist, dass die Regionen, Provinzen und Gemeinden ihre Ausgaben tätigen können, 35 Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009), S 37–44: Residuo fiscale e imposte sulle imprese, in Responsabilità e sviluppo, Quaderni di ricerca 11, settembre 2009, Venezia, S 37. 36 ANSA 4.2.2008, Federalismo: Galan, Basta privilegi regioni statuto speciali. 37 Antonini, L. (2009): La rivincita della responsabilità, A proposito della nuova Legge sul federalismo fiscale, I Quaderni della sussidiarietà, Nr 7, Lecco, S 7–9.

ohne für die Einnahmen verantwortlich zu zeichnen. Daraus hat sich zweifelsohne eine Verantwortungslosigkeit entwickelt, die in manchen Regionen zur Verschwendung und im Staate zur Erhöhung des Defizits geführt hat. Als Beispiel zitiert Antonini das Gesundheitswesen. Die Kosten sind in zehn Jahren verdoppelt und von 55,1 Milliarden (1998) auf 101,4 Milliarden (2008) angestiegen. Aus den Berichten der regionalen Rechnungshöfe gehen erschreckende Daten hervor. So kostet beispielsweise ein Beutel für Transfusionen in Kalabrien vier Mal so viel als in der Emilia Romagna, eine Computertomographie in einigen Teilen Italiens 800 Euro, in anderen 500. Die Spesen pro Kopf für ein Kind in den Kinderhorten Roms belaufen sich auf 16.000 Euro in Modena auf weniger als di Hälfte, nämlich auf 7.000 Euro. Ein anderes Beispiel: In Kampanien kommen für die Gesundheitsspesen pro Kopf mehr Mittel an als in der Lombardei. Aber das Gesundheitswesen in der Lombardei hat einen Qualitätsindex von +0,9, während Kampanien einen negativen Index von -1,4 aufweist. In Kalabrien flog ein Skandal auf, weil ein Krankenhaus in Taurianova nur 18 Betten, aber 174 Angestellte hatte. Die Reihe der Beispiele könnte fortgesetzt werden.

Was wollen die Normalregionen Norditaliens? Wie wir noch weiter analysieren werden, bestehen erhebliche Unterschiede in der Finanzierung der Regionen nicht nur zwischen Nord und Süd, sondern auch zwischen den Regionen mit Sonderstatut und jenen mit Normalstatut. Die nördlichen Regionen mit Normalstatut beklagen eine hohe Steuerlast und eine ungleiche Behandlung. Sie haben vor allem zwei Anliegen: • Mehr Eigenständigkeit bei Einnahmen und Ausgaben. Im Unterschied zu echt föderalen Staaten laufen in Italien immer noch 70% der Ausgaben und 80% der öffentlichen Einnahmen über die Zentralregierung. • Einen rationaleren Finanzausgleich zwischen den Regionen, der von der Regionenkonferenz selbst transparent und nach Effizienzkriterien 54

verwaltet wird. Modell dafür steht etwa der bundesdeutsche horizontale Finanzausgleich.38 Ein vertikaler, von Rom verwalteter Finanzausgleich, der nur die historische Mittelzuweisung fortschreibt, kann nicht funktionieren, meint die Handelskammer Venetiens: »Das öffentliche Finanzsystem muss über höhere Effizienz die Wettbewerbsfähigkeit des Gesamtsystems Italien fördern. Der Finanzföderalismus stellt eine institutionelle Lösung dar, die bei Anwendung von mehr Eigenständigkeit und Verantwortung, die Effizienz des öffentlichen Systems steigert.« 39 Für die Normalregionen Norditaliens ist der Finanzföderalismus auch eine einzigartige Chance, die Finanzordnung auf europäisches Niveau zu bringen. Zu Recht verweist man in Venetien auf die Tatsache, dass auch in Deutschland die reicheren Länder (Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg, Bremen) und in Spanien (Katalonien, Balearen, Valencia, Madrid) in den Finanzausgleich einzahlen, aber bei weitem nicht in dem Ausmaß wie die drei-vier »MelkkuhRegionen« Italiens. Deshalb beharren diese Regionen auf Einführung eines gerechteren Systems der Verteilung von Lasten und Nutzen, das sich nach der Wirtschaftsleistung und Steuerkraft einer Region bemisst. Gelingt dies nicht, bleiben die Spannungen zwischen den verschiedenen Gruppen von Regionen unweigerlich aufrecht.40

38 Benedikter, T. (2009a): Rettung eines Privilegs, in Südtiroler Wirtschaftszeitung (SWZ), Nr.47, 11.12.2009, S 4, sowie (2009b): »Südtirol seit 20 Jahren finanzpolitisch privilegiert«, die umfassendere Originalfassung des Artikels, die Benedikter dem Autor als Anlage zum Brief vom 11.12.2009 zur Verfügung gestellt hat, S 4. 39 Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) S 42 und 55, (2007) S 22, zitiert nach Benedikter, T. (2009a) S 4. 40 Benedikter, T. (2009a) S 4.

Die einheitliche Datenbank der Territorialen Öffentlichen Konten (CPT) Unterschiedliche Berechnungsmethoden erschweren den Überblick Aufgrund der unterschiedlichen Datenbasis ist es in Italien immer noch schwierig, ein einheitliches Bild darüber zu zeichnen, welche Regionen und in welchem Ausmaß zum Steueraufkommen beitragen, welche Nettozahler und welche Nettoempfänger sind. Die Berechnungen über den Saldo der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben (residuo fiscale) in den verschiedenen Regionen Italiens variieren je nachdem, welche Komponenten (zB Staatsschuld oder EU-Beiträge) man in die Ein- und Ausgaben mit einbezieht oder nicht, sowie nach der Berechnungsmethode und dem Berechnungszeitraum. Nun hat zwar das Wirtschaftsministerium neue Methoden zur Erfassung der öffentlichen Finanzströme eingeführt, 41 die eine umfassende territoriale Darstellung und Analyse erlauben: die sogenannten CPT, »Conti Pubblici Territoriali«, die Territorialen Öffentlichen Konten. Aber bei der konkreten Anwendung der Verfahren bleiben doch Unterschiede offen. Der Erweiterte öffentliche Sektor Für die Erfassung der Finanzflüsse in den einzelnen regionalen Territorien, liefern die Öffentlichen Territorialen Konten (CPT) Informationen, die sich auf die Öffentliche Verwaltung (Pubblica Amministrazione PA) im engeren Sinne, sowie den gesamten Erweiterten öffentlichen Sektor (Settore Pubblico Allargato SPA) im weiteren Sinne beziehen. Die Öffentliche Verwaltung (PA) stimmt im Wesentlichen mit jener des italienischen Rechnungswesens überein und besteht aus jenen Körperschaften, die vorwiegend Dienste produzieren, die nicht zum Verkauf bestimmt sind. 41 Ministero dello sviluppo economico, http://www.dps.tesoro.it/cpt/cpt_ universo.asp, abgeladen am 19.12.09.

Der Erweiterte öffentliche Sektor (SPA) umfasst, zusätzlich zu der Öffentliche Verwaltung (PA) auch einen Sektor, der »Extra PA«, also Extra Öffentliche Verwaltung, genannt wird. Mit dieser Erweiterung des Begriffes wird einer Forderung der EU nachgekommen, damit das Prinzip der Zusätzlichkeit für die EU-Strukturfonds gewahrt werden kann (die nicht Spesen des Staates ersetzen dürfen). Der Erweiterte öffentliche Sektor (SPA) gliedert sich deshalb in folgende zwei Bereiche: Die Öffentliche Verwaltung (PA) mit den • zentralen öffentlichen Verwaltungen (Amministrazioni pubbliche centrali), wie Staat, Straßenverwaltung ANAS, Vorsorgekörperschaften und anderen Körperschaften der Zentralverwaltung, sowie • dezentralen öffentlichen Verwaltungen (Amministrazioni pubbliche decentrate), wie Regionen, Provinzen, Gemeinden, Sanitätseinheiten, metropolitane Städte, Berggemeinschaften, Handelskammern , Universitäten, Nationalparks und andere örtlichen Körperschaften Den Sektor außerhalb der öffentlichen Verwaltung, Extra PA, also Extra Öffentliche Verwaltung, der sich ebenfalls gliedert in: • Nationale Öffentliche Unternehmen (Imprese Pubbliche Nazionali IPN), alle Unternehmen mit staatlicher Beteiligung, wie Staatsmonopole, staatliche Depositen- und Kreditbank, Elektrounternehmen ENEL, Post, Eisenbahn, das staatliche Unternehmen ENI usw. • Örtliche Öffentliche Unternehmen (Imprese Pubbliche Locali IPL), insgesamt über 3.500 Einheiten, wie Konsortien von örtlichen Körperschaften, Gemeindebetriebe und beteiligte Gesellschaften.

Die Kriterien der Öffentlichen Territorialen Konten (CPT) a) Das Kassenprinzip Die Natur der Öffentlichen Territorialen Konten (CPT) ist finanzieller Art, das heißt, dass die effektiven Finanzflüsse verbucht werden. Als Grundlage dienen die Abschluss-Rechnungen der zu berücksichtigenden Körperschaften. Es werden die Ausgaben und Einnahmen registriert, die tatsächlich realisiert wurden.42 Die »Conti Pubblici Territoriali« verwenden das so genannte Kassenprinzip. Dabei werden die Ausgaben zu jenem Zeitpunkt registriert, an denen die Zahlungen durchgeführt werden (Ausstellung des Zahlungmandats). Bei den Einnahmen wiederum erfolgt die Registrierung zum Zeitpunkt der Einhebung der Beträge. b) Die Konsolidierung und Regionalisierung Damit die gesamten Einnahmen in einer Region bzw. einer autonomen Provinz ermittelt werden können, ist die Konsolidierung der verwendeten Bilanzdaten erforderlich. Konsolidierung bedeutet, dass alle Einnahmen- und Ausgabenflüsse aller öffentlichen Institutionen in einer Gesamtrechnung zusammengeführt und gegeneinander aufgerechnet werden. In der Datenbank der CPT wird jede Körperschaft als Lieferant der Endspesen betrachtet, indem die Übertragungsflüsse zwischen den Körperschaften der gleichen Regierungsebene ausgeschieden werden. Dadurch werden Doppelzählungen vermieden.43 Wenn man folglich nur den Sektor der öffentlichen Verwaltung (PA) betrachten will, werden die öffentlichen Unternehmen, die zur Gruppe des Erweiterten Öffentlichen Sektors (Settore Pubblico Allargato SPA) gehören, wie Privatunter42 Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007): Guida ai Conti Pubblici Territoriali, Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione, Unità di valutazione degli investimenti pubblici, Cap 5, pag 91–103, http://www.dps. mef.gov.it/documentazione/docs/cpt/ParteI_cap5.pdf, abgeladen 7.3.2010. 43 Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007).

nehmen behandelt. Wenn man hingegen den Erweiterten Öffentlichen Sektor (SPA) in Betracht nimmt, gelten die Übertragungen an diese Unternehmen als bereichsintern und werden deshalb ausgeschieden, um zu vermeiden, dass sie doppelt berechnet werden.44 c) Die regionale Zuordnung Als territorialen Bezugsrahmen verwenden die CPT die 19 Regionen Italiens und die zwei autonomen Provinzen Bozen und Trient. Von viel größerer Komplexität ist die regionale Zuordnung der Einnahmen und Ausgaben. Die Zurechnung der Spesen an die Regionen Grundsätzlich weisen die »Conti Pubblici Territoriali« die Ausgaben jener Region zu, in der die öffentliche Leistung erbracht wird (criterio di localizzazione dell’intervento dell’operatore pubblico). Ausschlaggebend ist dabei das Zahlungsmandat der öffentlichen Institution.45 Finanzflüsse für direkte Ausgaben, die mit der Produktion von Gütern und Dienstleistung und mit der Erhöhung eines nicht finanziellen Kapitalsstocks (wie Personalspesen, Erwerb von Gütern und Investitionen in mobile Güter oder Immobilien) zusammenhängen, werden aufgrund des örtlichen Einsatzes der verwendeten Produktionsfaktoren territorial zugeteilt, und somit aufgrund der erfolgten wirtschaftlichen Tätigkeit. Man erhebt zu diesem Zweck den Arbeitsort des Personals, den Ort der Verwendung der erworbenen Dienste und Güter, den Ort der realisierten Werke. Diese alle bilden Indikatoren für die 44 Lun, G./ Lechner, O. (2009): Öffentliche Einnahmen und Ausgaben in Südtirol – Jahre 1996 – 2007 /Entrate e spese pubbliche in Alto Adige – Anni 1996 – 2007, Wirtschaftsforschungsinstitut der Handelskammer Bozen /Istituto di ricerca economica della Camera di commercio di Bolzano (WIFO/IRE): http:// www.hk-cciaa.bz.it/de-DE/WIFO/publikationen.html?idblock=4373, Oktober 2009, abgeladen am 18.12.09,S 16. 45 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 17.

Präsenz der öffentlichen Körperschaft als Produzent von Gütern und Diensten oder als Investor. Für die Flüsse anderer Natur (also nicht für direkte Ausgaben) verwendet man den Bestimmungsort der zur Verfügung gestellten Ressourcen. Wenn eine Körperschaft in mehreren Regionen arbeitet werden die Finanzmittel proportional zu ihrer örtlichen Tätigkeit verteilt. Für Passivzinsen und die Rückzahlung von Krediten wird der Wohnort des Schuldners herangezogen. Das Kriterium ist immer jenes der Lokalisierung der öffentlichen Intervention. Damit will man die Intensität des öffentlichen Eingriffs in einer bestimmten Region messen: a) Keine Zuordnung für Spesen außerhalb des Staatsgebietes Die Spesen, die außerhalb des Staatsgebietes getätigt werden keiner Region zugeteilt. b) Nicht verwendete alternative Kriterien Alternative Kriterien für die regionale Zuteilung von Spesen, die von den CPT allerdings nicht verwendet werden, wären beispielsweise die Lokalisierung der Benefizien, die aus der öffentlichen Intervention entstehen, der erzeugte Nutzen, die wirtschaftlichen Folgewirkungen. Das erste Kriterium würde dazu führen, die Ausgaben des Staates für die Produktion von kollektiven Diensten, für die kein direkter Nutzträger ausfindig gemacht werden kann, im Proporz zur Bevölkerung zu verteilen, so beispielsweise für die Verteidigung und die Justiz. Die CPT hingegen teilen diese Spesen dort zu wo sie getätigt werden.46

46 Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007) S 93.

c) Schwierigkeiten für die Bildung der regionalen Salden Die beschriebene alternative Methode wäre kohärent zu dem Verfahren, das für die Einnahmen verwendet wird, und hätte damit die Bildung von regionalen Salden der Ein- und Ausgaben direkt ermöglicht. Aber mit einigen Anpassungen lassen sich diese doch berechnen. Die Verantwortlichen für die CPT rechtfertigen ihr Verfahren mit dem größeren Informationsgehalt, das dieses ermöglicht. d) Die Korrekturen zur Bildung der regionalen Salden Um die regionalen Salden berechnen zu können, empfehlen die Anleitungen zu den CPTD zwei Kriterien, die von A.Zanardi entwickelt wurden:47 • Spesen des Staates, die eine kollektiven Nutzen stiften und nicht individuell zugerechnet werden können, werden proportional auf die Bevölkerung der Regionen aufgeteilt (und nicht nach der Lokalisierung der Produktionsfaktoren), so beispielsweise die Justiz und die öffentliche Sicherheit. Die Logik ist, dass diese Güter einen Nutzen für die Allgemeinheit stiften, unabhängig davon in welcher Region sie erbracht werden. • Die Gesundheitsausgaben werden nach dem Wohnsitz der Patienten verteilt und nicht nach dem Ort, wo die Leistung erbracht wird, um den sogenannten Tourismus im Gesundheitswesen (auf der Suche nach den besten Leistungen) auszuschalten.48

47 Zanardi, A. (2006): Redistribuzione e ripartizione del rischio fra territori regionali in Italia: il ruolo dei diversi livelli di governo in Barca, F., Cappiello, F., Ravoni, L., Volpe, M. (HG.) Federalismo, equità, sviluppo, Il Mulino, Bologna.. 48 Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007).

Die Zurechnung der Einnahmen an die Regionen Für die territoriale Zuteilung der Einnahmen folgen die Öffentlichen Territorialen Konten (CPT) folgender Logik: Man stellt sich einen virtuellen öffentlicher Haushalt vor, in die Einnahmen aller Regierungsebenen einfließen, deren Aktivitäten wirtschaftliche Auswirkungen auf dem Territorium erzielen. Die Region wird deshalb wie eine Nation betrachtet, in dem ein öffentlicher Akteur handelt, dem man die notwendigen Entscheidungskompetenzen zuschreibt. Man baut praktisch einen fiktiven regionalen Haushalt auf. Die Staatssteuern nehmen in diesem Haushalt den gleichen Rang wie die lokalen Steuern ein und werden mit diesen zusammengezählt. Da es kein einheitliches Kriterium für die Zuteilung nach diesem Prinzip gibt, wird jede Steuer jenem Ort zugeteilt, in dem der wirtschaftliche Akt erfolgt, der die Steuer rechtfertigt, also der Konsum, die Produktion und die Verteilung eines Einkommens oder die Herstellung eines Gutes.49 a) Die Mehrwertsteuer gemäß Anteil an der Endnachfrage Gemäß diesem Prinzip muss die Mehrwertsteuer (MwSt) auf den Konsum in der Region berechnet werden, weil sie eine Steuer auf den Endkonsum darstellt. Der Tatbestand, dass die Steuer von den Betrieben auf den Mehrwert, den sie erzielen gezahlt wird, spielt also keine Rolle. Also wird das Steueraufkommen Italiens entsprechend dem Anteil der Regionen an der Endnachfrage (aus der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung) den Regionen zugerechnet. b) Die Einkommensteuer nach Wohnsitz Die Einkommenssteuer für physische Personen (IRPEF) wird entsprechend dem Wohnsitz des Steuersubjektes den Regionen zugeordnet.

49 Ministero dello sviluppo economico.

c) Die Gesellschaftssteuer nach Gewinnerzielung Die Einkommenssteuer für Juristische Personen und Gesellschaften (IRES/IRPEG) wird jenen Regionen zugerechnet, in denen das Unternehmen die Gewinne erwirtschaftet hat, unabhängig vom Sitz des Unternehmens. Hat ein Unternehmen Betriebsstätten in mehreren Regionen, wird das Steueraufkommen entsprechend den Gewinnanteilen der regionalen Betriebsstätten aufgeteilt. Es ist also unerheblich, in welcher Region die Steuer einbezahlt wurde, sie wird immer richtig zugerechnet. d) Die Sozialbeiträge verteilt wie Löhne und Gehälter Die Sozialbeiträge wiederum werden entsprechend den Löhnen und Gehältern der Beschäftigten in den Regionen aufgeteilt. Bei Unternehmen mit Betriebsstätten in verschiedenen Regionen wird auch in diesem Fall eine Aufteilung der Sozialbeiträge entsprechend der regionalen Verteilung der Löhne und Gehälter in diesen Unternehmen vorgenommen.50

Die Autonomen Regionen – Nettozahler oder Empfänger? Zieht man von den Einnahmen aus Steuern und Abgaben in einer Region die Ausgaben der öffentlichen Hand ab, ergeben sich positive Salden (Überschüsse) oder negative Salden. Sind die Ausgaben höher und somit die Salden negativ, bedeutet dies, dass die Region mehr ausgibt als sie einnimmt und somit ein Netto-Empfänger ist. Die Berechnung dieser Salden gestaltet sich, trotz der einheitlichen Kriterien der CPT, der Territorialen Öffentlichen Konten, schwierig. Auch zur Frage, ob Südtirol und das Trentino, Nettoempfänger oder Nettozahler sind, kommen verschiedene Studien zu unterschiedlichen Ergebnissen. Nachstehend sollen deshalb verschiedene Untersuchungen vorgestellt werden, die zwar teilweise zu komplett unterschiedlichen Ergebnissen kommen, aber aus dem Vergleich zumindest tendenzielle Schlüsse zulassen. 50 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 17.

Die Wirtschaftszeitung Sole 24ore: Nettoempfänger sind der Süden und die autonomen Regionen Die führende italienische Finanz- und Wirtschaftszeitung »Il Sole 24ore« veröffentlichte eine Statistik über die Jahre 2002 – 2006 nach Daten des Unternehmerverbandes Confindustria,51 in der die Pro-Kopfeinnahmen den ProKopfausgaben in jeder Region gegenübergestellt werden. Daraus ergibt sich das folgende Bild. Sole 24ore: Steuereinnahmen und Ausgaben für öfftl. Dienste, pro Kopf, 2002 – 2006 Wer zahlt

Wer empfängt

Euro pro Einwohner

Einnahmen Ausgaben Saldo

Einnahmen Ausgaben

Saldo

Lombardia

13.700

-8.850 4.850

Prov. Bolzano

12.250

-12.600

-350

Emilia Romagna

12.750

-9.300 3.450

Liguria

10.700

-11.300

-600

Veneto

10.850

-7.950 2.900

Abruzzo

7.500

-8.250

-750

Piemonte

11.500

-9.600 1.900

Umbria

9.350

-10.350 -1.000

Toscana

11.100

-9.600 1.500

Prov. Trento

11.800

-13.000 -1.200

Lazio

12.250

-10.750 1.500

Campania

5.300

-6.600 -1.300

Marche

9.750

Friuli Venezia Giulia

11.250

Puglia

6.000

-7.650 -1.650

Molise

6.600

-8.450 -1.850

Sicilia

5.450

-7.850 -2.400

Basilicata

5.750

-8.300 -2.550

Sardegna

7.050

-9.700 -2.650

Calabria

5.250

-8.000 -2.750

Valle d’Aosta

9.050

-12.050 -3.000

-8.600 1.150 -10.950

300

Quelle: Sole 24 ore 26.8.08, Mittelwerte der Jahre, Daten Confindustria.

Die Spitzen-Nettozahler sind – laut Sole24ore – die Bürger der Regionen des Nordens: der Lombardei (mit einem Steuer-Überschuss pro Kopf und Jahr 51 Sole24ore 26.8.2008 Daten Confindustria.

von 4.850 Euro), der Emilia Romagna (3.450 Euro), des Veneto (2.900 Euro) und des Piemont (1.900). Es folgen die Regionen Mittelitaliens Toscana und Lazio (je 1.500) und Marche (1.150). Die autonome Region Friuli Venezia Giulia (300 Euro pro Kopf) bildet das Schlusslicht der Nettozahler, gefolgt von der autonomen Provinz Bozen (-350), die allerdings – laut dieser Statistik – bereits Nettoempfänger ist, wenn auch mit dem geringsten Pro-Kopfbetrag. Die Nettoempfänger laut dieser Statistik des Sole24ore sind nach ihrer Größenordnung die autonome Region Aosta (mit einem negativen Saldo von -3.000 Euro pro Kopf), gefolgt von den Regionen des Südens Kalabrien (-2.750), Sardinien (-2.650) Basilicata (-2.550), Sizilien (-2.400), Molise (-1.850), Puglia (-1.650) und Campania (-1.300). Die autonomen Regionen zeichnen sich – außer Friuli Venezia Giulia – alle als Nettoempfänger aus, nicht nur jene des Südens wie Sardinien und Sizilien, sondern besonders Aosta (-3.000 Euro) und die beiden autonomen Provinzen Trient (-1.200) und Bozen (-350). Die Studie des Sole24ore bezog sich auf den Zeitraum 2002 – 2006 und zeigte die Pro-Kopfdaten auf, für Südtirol einen negativen Saldo von 350 Euro pro Kopf, was auf die gesamte Bevölkerung bezogen rund 160 Mio ausmachen würde. Unioncamere des Veneto: Trentino Südtirol – ein bescheidener Nettozahler Wesentlich positiver fällt für die Region Trentino Südtirol die bereits für die Steuerlast zitierte Studie der Konsolidierten Ein- und Ausgaben der öffentlichen Verwaltungen der Unioncamere des Veneto aus.52 Die Unioncamere verwenden die Daten der Conti Pubblici Territoriali CPT.

52 Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) S 37–44.

Unioncamere: Konsolidierte Ein- und Ausgaben der öffentlichen Verwaltungen, nach Regionen 2005 – 2007, pro Kopf Wer zahlt

Wer empfängt

Euro pro Einwohner

Einnahmen Ausgaben Lombardia

Saldo 6.231

Einnahmen

Ausgaben

Saldo

Abruzzo

9.790

-9.832

-42

16.345

-10.114

Emilia Romagna

15.004

-11.037

3.967

Umbria

11.448

-11.653

-205

Veneto

13.146

-9.521

3.625

Campania

7.708

-8.607

-899

Lazio

15.179

-12.167

3.012

Puglia

7.466

-8.775

-1.309

Piemonte

13.804

-11.147

2.657

Molise

8.565

-10.157

-1.592

Toscana

13.429

-11.058

2.371 Valle d’Aosta

16.248

-17.854

-1.606

Marche

11.811

-10.085

1.726

Sardegna

9.187

-11.115

-1.928

Friuli Venezia Giulia

13.914

-12.943

971

Basilicata

7.707

-9.891

-2.184

Trentino Alto Adige

14.526

-14.115

411

Sicilia

7.584

-9.796

-2.212

Liguria

12.814

-12.434

380

Calabria

7.482

-9.824

-2.342

Quelle: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009): Residuo fiscale e imposte sulle imprese, in Responsabilità e sviluppo, Quaderni di ricerca 11, settembre 2009, Venezia, S 39 / Einnahmen ohne Finanzierungen der EU und anderer ausländischer Einrichtungen, ohne Einnahmen aus dem Verkauf von Vermögensgütern und ohne Einhebung von Krediten / Spesen ohne Passivzinsen, Aktienbeteiligungen und Gewährung von Krediten / Bei der Pro-Kopfberechnung wurde der durchschnittliche Wert der Bevölkerung am 31.12. der Jahre 2005–2007 zugrunde gelegt.

Die Spitzen-Nettozahler sind für die Unioncamere – ähnlich der Studie des Sole24ore – die Bürger der Regionen des Nordens: der Lombardei, mit einem Steuer-Überschuss pro Kopf und Jahr von 6.231 Euro (Sole 4.850), der Emilia Romagna 3.967 (Sole 3.450 Euro) und des Veneto 3.625 (Sole 2.900 Euro). Es folgen die Regionen Lazio 3.012 (Sole 1.500), Piemont 2.657 (Sole 1.900), Toscana 2.371 (Sole 1.500) und Marche 1726 (Sole 1.150). Die autonomen Regionen Friuli Venezia Giulia 971 (Sole 300 Euro pro Kopf), Trentino Südtirol 411 (Sole -350 Bozen, -1.200 Trient) bilden mit der Region Liguria 380 (Sole -600) das Schlusslicht der Nettozahler. Laut dieser Statistik ist also die Region

Trentino Südtirol bei den Nettozahlern, wenngleich an vorletzter Stelle und mit einem geringen Betrag. Unioncamere: Konsolidierte Ein- und Ausgaben der öffentlichen Verwaltungen nach Regionen 2005 – 2007, insgesamt Region Lombardia Veneto Emilia Romagna Lazio Piemonte Toscana Marche Friuli Venezia Giulia Liguria Trentino Alto Adige Abruzzo Umbria Valle d’Aosta Molise Basilicata Sardegna Calabria Campania Puglia Sicilia

Einnahmen Mio Euro 156.164 62.858 63.449 82.773 60.259 48.951 18.182 16.896 20.621 14.463 12.854 10.018 2.030 2.746 4.563 15.252 14.990 44.688 30.405 38.080

Ausgaben Mio Euro -96.633 -45.523 -46.674 -66.349 -48.661 -40.308 -15.524 -15.717 -20.010 -14.055 -12.910 -10.198 -2.230 -3.257 -5.857 -18.454 -19.682 -49.899 -35.735 -49186

Saldo Mio Euro 59.531 17.335 16.775 16.424 11.598 8.643 2.658 1.179 611 408 -56 -180 -200 -511 -1.294 -3.202 -4.692 -5.211 -5.330 -11106

Quelle: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) S 39, vom Verfasser bearbeitet.

In großen Linien entspricht die Studie der Unioncamere des Veneto der Studie des Sole24ore, im Mittelfeld allerdings, im Grenzbereich zwischen Nettozahlern und Empfängern, gibt es eine Grauzone, die vom methodischen Zugang abhängt und von dem Einbezug oder Nicht-Einbezug von Grenzbereichen. Die Tabelle über die Einnahmen und Ausgaben insgesamt zeigen nachstehend die 67

absoluten Werte auf und sehen wiederum die Lombardei als bevölkerungsreichste Region an absoluter Spitze. Laut dieser Studie ist Trentino-Südtirol ein bescheidener Netto-Zahler mit einem Überschuss von 408 Mio Euro mehr an Einnahmen gegenüber den Ausgaben., auf Südtirol und das Trentino getrennt bezogen kann man etwa 200 Mio Steuerüberschuss für jede Provinz annehmen. Laut Landesinstitut für Statistik: Südtirol – ein subventioniertes Land Die Zahlen variieren je nach Methode und Zeitraum. Das Landesinstitut für Statistik der Autonomen Provinz Bozen (ASTAT) veröffentlichte in seiner Schriftenreihe »Die Konten der öffentlichen Verwaltungen in Südtirol 2001 – 2005« die konsolidierten Ein- und Ausgaben der öffentlichen Lokal- und Zentralverwaltungen in Südtirol in diesem Zeitraum.53 Die Ausgaben entwickeln sich von 6,7 Milliarden Euro im Jahr 2001 auf rund 7,4 Milliarden im Jahr 2005. Demgegenüber liegen die Einnahmen tiefer und bewegen sich im selben Zeitraum von 5,6 Milliarden (2001) auf 6,2 Milliarden (2005). In einer auf diesen Zahlen aufbauenden Studie im Auftrag des Südtiroler Arbeitsförderungsinstitutes zieht Thomas Benedikter den entsprechenden Schluss, dass Südtirol weit überfinanziert, ein subventioniertes Land sei und in den Jahren von 2001 bis 2005 durchschnittlich einen Negativsaldo von über 1.000 Mio Euro jährlich aufweise.54

53 Fattor, L. (2008b): Die Konten der öffentlichen Verwaltung in Südtirol/ I conti dell’amministrazione pubblica in provincia di Bolzano 2001–2005, Nr 142, Landesinstitut für Statistik ASTAT, Autonome Provinz Bozen Südtirol. http:// www.provinz.bz.it/astat/de/service/846.asp, abgeladen am 21.12. 2009 und 6.3.2010. . 54 Benedikter, T. (2009): Südtirol ein subventioniertes Land, Studie im Auftrag des Südtiroler Arbeitsförderungsinstitutes AFI-IPL, Februar 2009, Bozen, S 13.

Konsolidierte Gesamtbeträge der Ausgaben und Einnahmen der Lokalund Zentralverwaltungen in Südtirol in Mio Euro, 2001 – 2005 Jahre

2001

2002

2003

2004

2005

Gesamtausgaben

-6.709

-6.882

-7.169

-7.227

-7.380

Gesamteinnahmen

5.568

6.040

6.158

6.060

6.232

Finanzierungssaldo

-1.141

-843

-1.011

-1.168

-1.148

Quelle: Fattor, L. (2008b). Benedikter, T. (2009) S 13.

Laut Handelskammer Bozen: Südtirol von 1996 – 2007 schwacher Netto-Zahler Zu einem gegenteiligen Schluss kommt eine Studie des Wirtschaftsforschungsinstitutes der Handelskammer Bozen (WIFO),55 die zwei Zeiträume umfasst, einen von 1996 – 2007 und einen von 2000 – 2007. Öffentlich vorgestellt wurde die erstere.56 Das Land stand gleichzeitig vor den schwierigen Finanzverhandlungen mit dem Staat. Freudig wurde deshalb das Ergebnis in der Öffentlichkeit bekanntgegeben. Der Präsident der Handelskammer, Michl Ebner verkündete, dass Südtirol mehr an den Staat zahlt, als es bekommt. Der Studie zufolge ist Südtirol Nettozahler. Sie räumt mit dem hartnäckigen Vorwurf auf, Südtirol werde im Vergleich zu anderen Provinzen Italiens privilegiert. 57 Laut der WIFO-Studie hat Südtirol in den Jahren 1996 bis 2007 durchschnittlich 120 Millionen Euro jährlich mehr an den Staat gezahlt, als das Land bekommen hat. Für das Jahr 2007 ergibt sich ein positiver Primärsaldo von 411 Mio. Euro.58

55 Lun, G./ Lechner, O. (2009). 56 Wirtschaftsforschungsinstitutes der Handelskammer Bozen (WIFO), Vorstellung am 13.10.09 57 Dolomiten 14.10.09. 58 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 39.

WIFO: Entwicklung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben und des Primärsaldos in Südtirol 1996 – 2007 2000

2001

Ausgaben Laufende Preise 4.931,64 4.981,60 5.217,89 5.747,00 6.002,73

1996

6.446,90

Einnahmen Laufende Preise 5.051,98 5.395,45 5.478,83 5.954,60 6.009,85

6.166,98

Salden Laufende Preise

413,85

1998

260,94

1999

7,12

-279,92

Ausgaben Preise 2007 6.170,46 6.126,87 6.304,26 6.835,48 6.961,37

7.281,77

Einnahmen Preise 2007 6.321,04 6.635,87 6.619,52 7.082,41 6.969,62

6.965,60

Salden Preise 2007

120,35

1997

207,61

150,58

508,99

315,26

246,93

8,25

-316,17

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Ausgaben Laufende Preise 6.676,30 6.799,98 6.892,94 7.246,56 7.144,37

7.465,15

Einnahmen Laufende Preise 6.468,88 6.888,77 6.972,61 7.156,30 7.389,22

7.876,46

Salden Laufende Preise

244,85

411,31

Ausgaben Preise 2007 7.361,28 7.318,14 7.273,43 7.518,31 7.267,25

7.465,15

Einnahmen Preise 2007 7.132,59 7.413,69 7.357,50 7.424,66 7.516,32

7.876,46

Salden Preise 2007

-207,41

-228,69

88,79

95,56

79,67

84,07

-90,27

-93,65

249,06

411,31

Quelle: WIFO, dem Verfasser im Dezember 2009 geliefert, nach Daten CPT.

Zur Berechnung des Primärsaldos stehen die Zahlen für 12 Jahre, von 1996 bis 2007 zur Verfügung. Alle verwendeten Daten wurden sei es zu laufenden Preisen als auch inflationsbereinigt in Preisen von 2007 ausgedrückt. Dadurch ist sichergestellt, dass der berechnete Primärsaldo über die Jahre hinweg vergleichbar ist. Das WIFO hat auch die Daten der Regionen Italiens untereinander für den gleichen Zeitraum verglichen.59 Es stellt für jede Region den Mittelwert des Primärsaldos für die 12 Jahre von 1996 bis 2007 dar. Betrachtet man die Mittelwerte für die Regionen, dann sind 10 Regionen Nettozahler, weisen also einen 59 Lun, G./ Lechner, O. (2009) S 35, http://www.camcom.bz.it/10480.pdf, abgeladen am 21.12.09

positiven Primärsaldo auf, während 11 Regionen einen negativen Primärsaldo haben, also Nettoempfänger sind. Die wichtigsten Nettozahler sind die Regionen Lombardei, Emilia-Romagna und Veneto, sowie Latium und Piemont, was sich im Wesentlichen mit den Ergebnissen der Unioncamere deckt. Die größten Nettoempfänger sind Kalabrien, Basilicata, Sardinien, Molise, Sizilien, Kampanien und Apulien. Südtirol liegt im Mittelfeld der Regionen und weist einen leicht positiven Saldo von 240 Euro pro Kopf für den untersuchten Zeitraum auf. Absolut beläuft sich der Primärsaldo Südtirols für das Jahr 2007 auf 411 Millionen Euro und im Durchschnitt der untersuchten 12 Jahre auf 120 Millionen Euro.60 Die öffentlichen Institutionen haben in Südtirol dank der großen Wirtschaftskraft und guten Beschäftigungssituation überdurchschnittlich hohe Einnahmen – im Jahre 2007 etwa insgesamt 7,9 Milliarden erzielt. Dies entspricht 15.947 Euro pro Kopf, der gesamtstaatliche Durchschnitt beträgt 13.682 Euro. Die gesamten Ausgaben für das Jahr 2007 betragen 7,5 Milliarden Euro. Dies entspricht 15.224 Euro pro Kopf, der gesamtstaatliche Durchschnitt beträgt 12.052 Euro pro Kopf.61 Die Daten des WIFO können im Wesentlichen mit jenen der Unioncamere in Einklang gebracht werden, die für die gesamte Region einen positiven Netto-Saldo von durchschnittlich 408 Mio berechneten, also schätzungsweise von rund 200 Mio für jede Provinz, allerdings nur auf den Zeitraum 2005 – 2007 bezogen, während die WIFO-Studie (120 Mio durchschnittlich) auf 1996 zurückgreift und (ebenfalls) bis 2007 reicht. Bei den Pro-Kopf-Ausgaben der öffentlichen Institutionen liegen die drei autonomen Regionen des Nordens an der Spitze. Südtirol lag 2007 mit Ausgaben von 15.114 Euro pro Kopf an dritter Stelle der italienischen Regionen und autonomen Provinzen, hinter� dem Aostatal und dem Trentino. 60 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 36. 61 Lun, G./ Lechner, O. (2009).

Der Durchschnitt für Italien liegt bei 12.052 Euro pro Kopf und ist somit um etwa 3.000 Euro pro Kopf geringer als in Südtirol. Ausgedrückt in absoluten Werten wurden 2007 in Südtirol von den verschiedenen öffentlichen Institutionen Gesamtausgaben von 7,5 Milliarden Euro getätigt. Betrachtet man die Ausgaben im Detail, so fällt auf, dass die allgemeinen Verwaltungsausgaben, Verteidigungsausgaben und die Ausgaben für öffentliche Sicherheit, Justiz usw. für alle Regionen identisch sind. Das liegt daran, dass diese Ausgaben, wie bereits weiter oben beschrieben, entsprechend dem Bevölkerungsanteil auf die Regionen aufgeteilt wurden. Auch die Ausgaben für das Gesundheitswesen sind in dieser Grafik bereits für den Umstand korrigiert worden, dass viele Patienten sich in einer anderen als der Herkunftsregion behandeln lassen (so genannte »migrazione sanitaria«).62

Laut Handelskammer Bozen: Südtirol von 2000 bis 2007 Null-Saldo Nicht veröffentlicht wurde eine Studie über einen kürzeren, gleichzeitig aber aktuelleren Zeitrahmen, von 2000 bis 2007. Diese Berechnung zeigte auf, dass Südtirol – zumindest in den jüngsten Jahren nicht Nettozahler ist, sondern einen Null-Saldo aufweist. Die Neue Südtiroler Tageszeitung veröffentlichte allerdings das Dokument und kam zum Schluss, dass Südtirol zwischen 2000 und 2007 genauso viele Steuern nach Rom überwiesen hat, wie es Geld von dort zurückbekommen.63 Im Jahr 2007 hat man hingegen einen positiven Saldo. Südtirol hat über 400 Millionen Euro mehr gezahlt, als es bekommen hat.

62 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 20. 63 Franceschini, C. (2009): Nettozahler Südtirol, in Neue Südtiroler Tageszeitung vom 14.10.2009, S 3, Bozen, S 3.

Analyse und Kritik der Berechnungsmethode Die Handelskammer baut auf das CPT Verfahren mit Abweichungen Die Untersuchung beruht auf den Zahlen des Ministeriums für wirtschaftliche Entwicklung, den bereits genannten Verfahren und Daten der »Conti Pubblici Territoriali« (CPT). Die Einnahmen und Ausgaben aller öffentlichen Institutionen (Provinz, Gemeinden, Staat, NISF/INPS, Handelskammer, usw.) wurden gegenübergestellt. Wir erinnern uns • Das Hauptkriterium der Zuteilung von Spesen ist der Ort, wo der öffentliche Eingriff gemäß den Finanzflüssen erfolgt. • Die außerhalb des Staatsgebietes erfolgten Ausgaben, werden keiner Region angelastet. • Es gilt das Kassenprinzip. • Es gibt alternative Verfahren, die die CPT nicht anwenden, so beispielsweise nach dem Nutzen, den der öffentliche Eingriff erbringt. 64 Die Handelskammer wandte folgende abweichende Kriterien an: Allgemein nützliche Leistungen nach Bevölkerungsanteil verteilt Verteidigung, Justiz und öffentliche Sicherheit, aber auch die allgemeinen Verwaltungsausgaben werden von der Wirtschaftstheorie als »öffentliche Güter« bezeichnet. Diese Güter stiften einen Nutzen für die Allgemeinheit, unabhängig davon, in welcher Region sie erbracht werden. Bestimmte Ausgaben werden sogar außerhalb des Staatsgebietes getätigt (z. B. für die Botschaften und Konsulate). Auch diese Ausgaben dienen allen Staatsbürgern in gleichem Maße. Diese Ausgaben werden entsprechend dem Bevölkerungsanteil der Regionen und autonomen Provinzen aufgeteilt.

64 Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007) Cap 5, S 91–103.

Die Gesundheitsausgaben werden dem Ansitz des Patienten zugerechnet Einen Sonderfall stellen die Ausgaben im Gesundheitswesen dar. Viele Patienten lassen sich in einer anderen als der Herkunftsregion behandeln. Die dadurch entstehenden Kosten müssen zwischen den Regionen abgerechnet werden. Zu diesem Zweck werden in der vorliegenden Studie die offiziellen Daten des Gesundheitsministeriums zum Ausmaß der so genannten »migrazione sanitaria« verwendet und die Zahlen der »CPT« entsprechend korrigiert. Die Einnahmen werden am Entstehungsort zugeteilt Die Einnahmen hingegen werden jeweils jenen Regionen und autonomen Provinzen zugeteilt, in denen das Steueraufkommen entstanden ist, also dort wo die wirtschaftliche Aktivität zur Entstehung des Steueraufkommen geführt hat. So wird etwa das gesamte Aufkommen an Mehrwertsteuer Italiens entsprechend dem Anteil der Regionen an der Endnachfrage (aus der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung) den Regionen zugeteilt. Die Einkommenssteuer für physische Personen (IRPEF) wird entsprechend dem Wohnsitz des Steuersubjektes den Regionen zugeordnet. Die Einkommenssteuer für Gesellschaften (IRPEG) wird jenen Regionen zugerechnet in denen das Unternehmen die Gewinne erwirtschaftet hat.65 Die Staatsverschuldung nicht berücksichtigt In die Studie nicht mit einbezogen wurde die italienische Staatsverschuldung. Und darin liegt auch schon ein wichtiger Grund für das positive Ergebnis. Die Studie zeigt das auch ganz klar auf, erklärt aber die Frage des Einbezuges der Zinsschulden und eines Solidaritätsausgleiches als eine politische Frage und nicht Thema dieser Analysen.

65 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 16–17.

Italien hat eine Staatsverschuldung von knapp 2.000 Milliarden Euro.66 Die jährlich zu zahlende Zinslast für diese Schuld beläuft sich auf rund 80 Milliarden Euro.67 Bei rund 60 Mio Einwohnern68 macht die Zinslast pro Kopf 1.300 Euro aus. Südtirol zählt 512.000 Einwohner.69 Daraus ergäbe sich eine Ausgabe von 650 Mio Euro an anteilsmäßiger Beteiligung an den Zinsausgaben des Staates. Damit würde das Land zum Nettoempfänger. Missverhältnis zwischen ASTAT-Daten und WIFO-Studie Wie erklärt sich der enorme Unterschied zwischen den ASTAT Daten und der Studie von Thomas Benedikter einerseits70 und der WIFO-Studie andererseits? Laut Landesinstitut für Statistik der Autonomen Provinz Bozen entwickelten sich die Ausgaben von 6,7 Milliarden Euro im Jahr 2001 auf rund 7,4 Milliarden im Jahr 2005. Demgegenüber liegen die Einnahmen tiefer und bewegen sich im selben Zeitraum von 5,6 Milliarden (2001) auf 6,2 Milliarden (2005). In einer auf diesen Zahlen aufbauenden Studie im Auftrag des Südtiroler Arbeitsförderungsinstitutes zog Thomas Benedikter den entsprechenden Schluss, dass Südtirol weit überfinanziert, ein subventioniertes Land sei und in den Jahren von 2001 bis 2005 durchschnittlich einen Negativsaldo von über 1.000 Mio Euro jährlich aufweise.71

66 ISTAT, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro 31.12.2011: 1.897.179 Mio Euro. Öffentliche Verschuldung in % zum BIP: 120,1 %. Siehe Tab. 10 und Abb 21. Aktuellster Schuldenstand 1.995,143 Milliarden Euro (September 2012) http://ilgraffionews.wordpress.com/debitopubblico-italiano/, abgeladen am 18.11.2012. 67 ISTAT, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro. 68 ISTAT, Einwohner Italiens 31.12.2011: 60.820.787, VZ 2011: 59.464.644 Personen. 69 ISTAT, Einwohner Südtirols 31.12.2011: 511.750. 70 Fattor, L. (2008b), Benedikter, T. (2009). 71 Benedikter, T. (2009) S 13.

Benedikter nahm dazu in einem in einem Brief an den Autor dieser Studie und einem Artikel in der Südtiroler Wirtschaftszeitung Stellung.73 Er unterstreicht zwei Aspekte: 1) Die neue Datenbank der CPT ist tatsächlich eine vom wissenschaftlichen Standpunkt enorm wichtige und gut fundierte Grundlage für Forschung und Politik. Einige Grundannahmen sind aber dennoch diskutabel (z.B. die Berechnung der den Regionen zuzuordnenden indirekten Steuern). Auch setzen die Daten der CPT die Berechnungen des ISTAT/ASTAT aufgrund der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung nicht außer Kraft. 2) Das WIFO interpretiert diese Daten für Italien vollkommen anders als die Unioncamere Veneto. Man kann sich zwar auf einen ganz »patriotischen« Standpunkt stellen und einfach behaupten, dass der – erst seit 2006 verzeichnete – positive Nettosaldo die These widerlegt, dass die autonomen Regionen des Nordens privilegiert sind. Dem ist aber ganz nüchtern betrachtet nicht so, wenn man den Gesamtzusammenhang betrachtet. 74 72

Die Einwände gegen die WIFO-Studie Die Einwände Benedikters gegen die WIFO-Studie bieten eine Erklärung zu den unterschiedlichen Schlussfolgerungen und zur Frage, ob Südtirol nun tatsächlich Netto-Zahler oder Netto-Empfänger ist.75 Dabei liegen die Ergebnisse gar nicht so weit auseinander, wenn man die Voraussetzungen berücksichtigt. In der WIFO-Studie kommt zwar Südtirol als Nettozahler heraus, aber auch nur knapp an der Null-Grenze, je nachdem welchen Zeitraum man betrachtet. Man kann – an der Grafik des WIFO selbst – deutlich erkennen, wie nur die höheren Einnahmen vor dem Jahr 2000 und seit 2006 den Saldo über Null gehoben haben. 72 73 74 75

Benedikter, T. (2009b). Benedikter, T. (2009a) S 4. Benedikter, T. (2009b), Brief vom 11.12.2009.

Benedikter, T. (2009a) S 4. 76

Schon der Tatbestand, dass die WIFO-Studie die Beteiligung an der Zinslast des Staates für die Verschuldung ausklammert, bietet eine unmittelbare Erklärung für die unterschiedlichen Schlussfolgerungen. Auch sollte man bedenken, zu welchem Zeitpunkt die WIFO-Studie veröffentlicht wurde. Es standen gerade die schwierigen Verhandlungen des Landes mit der Regierung an, bei denen die neue finanzielle Ausstattung der Autonomie ausgehandelt werden musste, und das im Lichte des neuen Steuerföderalismus, der Auflage am Solidaritätsfonds für den Süden mitzuwirken und den Angriffen der anderen Regionen gegen die vermeintlichen Privilegien der Sonderregionen. Dass Südtirol – wie die anderen Regionen mit Sonderstatut – eine privilegierte Position einnahm, steht außer Zweifel, besonders wenn man die hohen Beträge der Nettozahler der nördlichen Regionen betrachtet und sich nicht auf die Frage beschränkt, ob das Land Nettoempfänger oder Zahler ist. Man braucht nur daran zu denken, dass das Land Südtirol, ebenso wie das Trentino, rund 90 Prozent der Steuereinnahmen aus dem Gebiet erhalten und – bis Ende 2009 – zusätzlich noch die kaum zu rechtfertigenden Ersatzzahlungen für die Mehrwertsteuer auf die Einfuhr, Direktzuweisungen für delegierte Aufgaben und Sondergesetze. Dabei verfügte das Land nicht über 90 Prozent der Zuständigkeiten. Mit der neuen Finanzregelung haben allerdings die Aufgaben zugenommen Andererseits hat diese Autonomie ihre historische und politische Begründung, aus der sich auch die Finanzautonomie ableiten lässt. Auch wird den Sonderautonomien des Nordens allgemein zugestanden, dass sie die Geldmittel für alle sichtbar gut investieren. Staatsausgaben laut Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung Das ASTAT hatte, ausgehend von der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, erstmals in einer konsolidierten Gesamtrechnung aufgezeigt hat, dass die öffentlichen Finanzströme in Südtirol einen deutlichen und längerfristigen Ne-

gativsaldo aufweisen. 76 Für 2005 betrug dieser Saldo -1.148 Mio. Euro, immerhin 7,5% des Südtiroler BIP. Der Staat ist in Südtirol noch stark präsent. Benedikter folgert aus den Daten der ASTAT-Studie, dass der Staat seine Ausgaben (3.089 Mio 2005) nur zu 1.989 Mio aus eigenen Einnahmen deckt. Die Differenz schießt der Staat netto zu, womit spätestens seit 1989 bis einschließlich 2005 für einen dauerhaften Nettozuschuss an öffentlichen Mitteln nach Südtirol gesorgt war, »ganz so als wäre unser Land eine rückständige Region Süditaliens«, kritisiert Benedikter im genannten Artikel.77 Die CPT berücksichtigen nicht den Ort der Einnahmen Die CPT haben ein vereinheitlichtes Verfahren entwickelt, wie die Einnahmen und Ausgaben sämtlicher öffentlicher Institutionen aller Ebenen den einzelnen Regionen zuzurechnen sind. Sie ermöglichen die Ermittlung der regionalen Nettobilanz der öffentlichen Finanzen, die der realen Belastung und dem Nutzen der Bürger durch die öffentliche Hand sehr nahe kommt. Für die regionale Zuordnung der Finanzströme ist aber in den CPT nicht entscheidend, wo eine Einnahme getätigt worden ist, sondern der Wirtschaftsvorgang, der zur Steuerleistung geführt hat. Benedikter rechnet vor: In diese Berechnung der CPT geht z.B. nicht nur das vor Ort kassierte Mehrwertsteueraufkommen ein, sondern jener Betrag, der dem Land laut Endnachfrage zuzurechnen ist, weil die MwSt letztlich immer auf die Verbraucher übergewälzt wird. Allein dadurch steigen gegenüber der VGR die Südtirol-bezogenen Steuereinnahmen um mehr als 1 Milliarde Euro an. Ähnliches gilt auch für die IRPEG, die Mineralölsteuer und andere Verbrauchssteuern. Da die Einnahmen also statistisch steigen, verringert sich der laut ASTAT ermittelte Negativsaldo Südtirols bei den öffentlichen Finanzen. Wie bereits erwähnt, verwendete das WIFO die CPT-Daten mit Abweichungen. Damit ergab sich ein leicht positiver Saldo von 120 Mio Euro. Legt 76 Fattor, L. (2008b). 77 Benedikter, T. (2009a) S 4.

man die Originaldaten der CPT den Berechnungen zugrunde, ergibt sich ein anderes Bild. Primärsaldo der Autonomen Provinz Bozen 1996 – 2007 – In Mio Euro, nach CPT 1996

1997

1998

1999

2000

2001

Einnahmen

5.051,98

5.395,45

5.478,83

5.954,60

6.009,85

6.166,98

Ausgaben

5.411,28

5.547,92

5.868,73

6.181,45

6.335,82

6.815,14

Primärsaldo

-359,3

-152,47

-389,9

-226,85

-325,97

-648,16

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Einnahmen

6.468,88

6.888,77

6.972,61

7.156,30 7.384,22

7.876,46

Ausgaben

6.958,89

6.882,05

7.004,08

7.311,74 7.300,44

7.602,92

Primärsaldo

-490.01

6,72

-31.47

-155,44

83,78

273,45

Quelle: Benedikter, T. (2009a) S 4. http://www.dps.tesoro.it/cpt/cpt.asp, abgeladen 10.1.2010.

Ein positiver Primärsaldo (»residuo fiscale«) ist erst seit 2006 in nennenswertem Ausmaß festzustellen. Vorher war Südtirol laut diesen Daten Nettoempfänger und zwar für den Gesamtzeitraum 1996 – 2007 im Ausmaß von rund -200 Mio Euro jährlich. Aus dieser Rechnung sind jedoch zwei für Italien sehr bedeutsame Ausgabenposten ausgeklammert geblieben: Zum einen die Einnahmen aus Zuweisungen der EU, von welchen Südtirol immer regelmäßig profitiert hat, zum anderen – wie schon erwähnt – die Ausgaben für die Zinsen auf die Staatsverschuldung.

Kann man die Staatsverschuldung ausklammern? Die Handelskammer schreibt in der WIFO-Studie, die Berücksichtigung oder Nicht Berücksichtigung der Staatsschulden und der sich daraus ergebenden Zinsen sei eine Frage, die eine politische und nicht eine wissenschaftliche Betrachtung erfordere.78 Diese Überlegung kann man natürlich in Frage stellen. Alle Regionen Italiens profitieren von den mit Schulden finanzierten zentralen Staatsausgaben und gerade die vorteilhafte Finanzierung der Regionen des Südens und der autonomen Regionen ließ sich nur dank Schuldenaufnahme finanzieren, kommentiert Benedikter. Darum müssten in einer echten Gesamtbetrachtung der finanziellen Leistungen und Lasten auch die Zinsausgaben einbezogen und den Regionen gemäß plausiblen Kriterien zugerechnet werden. Verteilt man die Zinsenlast gemäß den Kriterien, welche vom CPT für die Regionalisierung der öffentlichen Ausgaben angewandt werden – nämlich nach der aktuellen Bevölkerungszahl der jeweiligen Region – wären Südtirol für 2007 rund 600 Mio Euro zuzurechnen. Damit beliefe sich Südtirols Gesamtsaldo 2007 doch nicht auf +273,45 Mio Euro, sondern auf -326 Mio Euro. Allein schon dadurch wäre Südtirol nicht mehr Nettozahler, sondern auch heute noch Nettoempfänger gegenüber dem Staat.79 Auch nach Neuberechnung: Die Autonomen Regionen privilegiert Die auf den CPT-Daten aufbauenden Tabellen 10 und 11 geben einen Überblick über die Einnahmen, Ausgaben und Salden, verglichen mit dem Pro-Kopf Einkommen in den verschiedenen Regionen Italiens für die Jahre 2005 – 2007. Reiht man die Regionen nach dem Saldo pro Einwohner, bestätigen sich alle bisher angeführten Daten über die Einnahmen und Ausgaben und die entsprechenden Schlussfolgerungen. 78 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 11. 79 Benedikter, T. (2009a) S 4.

Nettozahler: Primärsaldo verglichen mit dem Pro-Kopfeinkommen, nach Regionen – Durchschnitt 2005 – 2007 Millionen Euro Region Einnahmen Ausgaben

Euro pro Einwohner

Saldo Einnahmen

Ausgaben

Saldo

BIP pro Kopf 2007

Lombardei

156.164 -96.633 59.532

16.345

-10.114

6.231

33.300

Emilia-R.

63.449 -46.674 16.776

15.004

-11.037

3.967

31.746

Venetien

62.858 -45.523 17.336

13.146

-9.521

3.626

30.038

Latium

82.773 -66.349 16.425

15.179

-12.167

3.012

30.162

Piemont

60.259 -48.661 11.598

13.804

-11.147

2.657

28.366

Toskana

48.951 -40.308

8.643

13.429

-11.058

2.371

28.181

Marken

18.182 -15.524

2.657

11.811

-10.085

1.726

26.166

Friaul Jul.Ven.

16.896 -15.717

1.179

13.914

-12.943

971

29.065

Trentino Süd.

14.463 -14.055

408

14.526

-14.115

410

30.573 (TN) 33.792 (BZ)

Ligurien

20.621 -20.010

611

12.814

-12.434

380

26.630

Quelle: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) S 39, Benedikter, T. (2009a) S 4, auf der Grundlage von Daten des Dipartimento delle Politiche di Sviluppo. – Ministero dello Sviluppo Economico, vom Verfasser überprüft und überarbeitet.

Aus der Tabelle ersieht man deutlich, dass die reichsten Regionen des Nordens, gefolgt von jenen Mittelitaliens, jene mit den höchsten Pro-Kopf Einkommen, gleichzeitig jene sind, die einen hohen aktiven Saldo aufweisen und die Nettozahler Italiens sind. Wie wir schon aus einer ähnlichen Tabelle (Tab 5) der Daten von Unioncamere gesehen haben, sind die größten Beitragszahler die 81

Bürger der Lombardei, gefolgt von jenen der Emilia Romagna, des Veneto, des Latiums, Piemonts, der Toskana und der Marken. Dann folgen die hervorstechenden Ausnahmen: Die folgenden zwei Regionen des Nordens, Friaul Julisch Venetien und Trentino-Südtirol, sind die Autonomen und fallen durch ein Spitzen Pro-Kopf Einkommen, aber einen niedrigen – wenn hier auch positiven Saldo auf. Südtirol verfügt über das zweithöchste Pro-Kopf-Einkommen Italiens. Die Nettoempfänger sind alles Regionen des Südens mit einem niedrigen Pro-Kopf Einkommen und einer herausragenden Ausnahme: Die im Norden Italiens liegende Autonome Region Aosta, mit dem höchsten Pro-Kopf Einkommen Italiens, entpuppt sich als Netto-Empfänger und reiht sich – was die Salden betrifft – unter die ärmsten Regionen Italiens ein. Nettoempfänger: Primärsaldo der öffentlichen Finanzströme – Verteilung der konsolidierten Einnahmen und Ausgaben nach Regionen – Durchschnitt 2005 – 2007 Millionen Euro Region Einnahmen Ausgaben

Euro pro Einwohner

Saldo Einnahmen

Ausgaben

BIP pro Kopf

Saldo

2007

Abruzzen

12.854

-12.910

-56

9.790

-9.832

-43

21.185

Umbrien

10.018

-10.198

-179

11.448

-11.653

-205

24.450

Kampanien

44.688

-49.899

-5.211

7.708

-8.607

-899

16.687

Apulien

30.405

-35.735

-5.330

7.466

-8.775

-1.309

17.264

Molise

2.746

-3.257

-510

8.565

-10.157

-1.592

19.594

Aosta

2.030

-2.230

-201

16.248

-17.854

-1.605

33.828

Sardinien

15.252

-18.454

-3.201

9.817

-11.115

-1.928

20.129

Basilikata

4.563

-5.857

-1.293

7.707

-9.891

-2.184

18.572

Sizilien

38.080

-49.186

-11.106

7.584

-9.796

-2.212

17.023

Kalabrien

14.990

-19.682

-4.692

7.482

-9.824

-2.342

16.810

Quelle: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) S 39, vom Verfasser überprüft und überarbeitet.

Das Missverhältnis lässt sich noch deutlicher folgendermaßen ausdrücken: Jeder Einwohner der Lombardei trägt mit 6.231 Euro, jener der Emilia-Romagna mit 3.967 Euro, des Veneto mit 3.626 Euro, jährlich netto zum Funktionieren der öffentlichen Hand bei. Die Trentiner und die Südtiroler hingegen tragen, wenn man die geäußerten Bedenken zur Berechnung auch ausklammert, im besten Falle nur 410 Euro bei, obwohl die Südtiroler beim BIP pro Kopf alle anderen schon überholt haben (außer die Aostaner). Fasst man die Regionen nach den Großräumen Nord, Mittel und Süd zusammen und betrachtet man die Regionen mit Normalstatut (RNS) und jene mit einem autonomen Sonderstatut getrennt, ergibt sich folgendes Bild: Alle Normalregionen zusammen weisen einen positiven Primärsaldo von 2.319 Euro pro Kopf auf. Die Normalregionen im Norden haben einen positiven Primärsaldo von 4.374 Euro pro Kopf, die autonomen Regionen des Nordens von nur 594 Euro, Trentino-Südtirol von 410 Euro. Sie befinden sich beim Wohlstand an der Spitze, beim Beitrag zur öffentlichen Hand nur im Mittelfeld., 80 kommentiert Benedikter und folgert: Gäbe es eine Gleichbehandlung mit Venetien, müsste Südtirol nicht 410 Euro pro Kopf und Jahr, sondern 3.626 Euro pro Kopf jährlich beitragen. Bei der heutigen Bevölkerung würde das nicht weniger als 1,6 Mrd. Euro an zusätzlicher Steuerleistung oder an geringeren öffentlichen Ausgaben in Südtirol bedeuten. Auch bei der neuen, gegenüber der VGRfür Südtirol weit günstigeren Berechnungsmethode des CPT ist dies das Mindestausmaß des relativen Vorteils gegenüber den Nachbarregionen mit Normalstatut.81

80 Benedikter, T. (2009a) S 4. 81 Benedikter, T. (2009a) S 4.

Vergleich Nord Süd und Autonome: Primärsaldo nach Regionen – Durchschnitt 2005 – 2007 Millionen Euro Region Einnahmen

Euro pro Einwohner

Ausgaben

Saldo

Einnahmen

Ausgaben

Saldo

Regionen Normalstatut

633.523 -517.219

116.304

12.632

-10.313

2.319

RNS Norden

363.352 -257.501

105.852

14.807

-10.493

4.314

RNS Mittelit.

159.924 -132.379

27.546

13.891

-11.499

2.393

RNS Süden

110.247 -127.340

-17.093

7.819

-9.032

-1.212

Regionen mit Sonderstatut

86.722

-99.642

-12.920

9.618

-11.051

-1.433

Aut. Regionen Norden

33.389

-32.002

1.387

14.300

-13.706

594

Aut. Regionen Süden

53.332

-67.640

-14.308

7.982

-10.123

-2.141

Italien

720.245 -616.861

103.384

12.173

-10.426

1.747

Mittel- u. Norditalien

556.666 -421.881

134.785

14.502

-10.990

3.511

Süditalien

163.579 -194.980

-31.401

7.872

-9.383

-1.511

BIP pro Kopf 2007

25.862

17.552

Quelle: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) S 39, vom Verfasser überprüft und überarbeitet.

Klare Prinzipien und vernünftige Regeln des Finanzföderalismus gefragt Thomas Benedikter zieht folgendes Schlussfolgerung: Die autonomen Regionen Italiens leben heute alle über ihre Verhältnisse. Die insgesamt in diesen Regionen verzeichneten Einnahmen reichen – bei anteiliger Aufteilung der Lasten der Staatsverschuldung – nirgendwo aus, die ihnen zurechenbaren Ausgaben zu decken. Dies reicht von mindestens 11 Mrd Defizit in Sizilien bis zu mindestens 326 Mio. in Südtirol einschließlich der anteiligen Schuldendienstlast. Die norditalienischen Normalregionen waren 2005 – 2007 im Schnitt mit 105 84

Mrd Euro Nettozahler, die drei autonomen Regionen im Norden steuerten 1,3 Mrd Euro bei. Trotz der geringeren Bevölkerungszahl der autonomen Regionen wird daraus klar, dass sich in Italien eine unhaltbare Schräglage gebildet hat. Die norditalienischen Regionen mit Normalstatut sind die Melkkühe des Staates, der Süden verharrt in permanenter Strukturschwäche und finanzieller Abhängigkeit und die autonomen Regionen des Nordens genießen ein politisch bedingtes Finanzprivileg. Diese Finanzordnung führt zu einer verzerrten Verteilung der Ressourcen, die die Eigenverantwortung der Regionen untergräbt. Im Süden besteht keine konkrete Aussicht, den hohen Mittelzufluss auch so effizient und wachstumsträchtig einzusetzen, dass der Abstand im BIP zum Norden mittelfristig verringert wird. Im Norden werden die öffentlichen Mittel unausgewogen verteilt, wodurch eine »unlautere Standortkonkurrenz« entstanden ist. Die heutige Finanzordnung Italiens gründet nicht auf der Anwendung eines Verteilungssystems gemäß objektiven Kriterien und Prinzipien, wie etwa in benachbarten Bundesstaaten, sondern auf widersprüchlichen Einzelregelungen. Es macht einen gewaltigen Unterschied, ob eine Region wie Venetien 2007 als Region Einnahmen von 2.156 Euro pro Kopf verzeichnet, und Südtirol als Land 7.300 Euro; ob Venetien rund 30% seines MWSt.-Aufkommens behalten darf, und Trentino-Südtirol und Aosta 90% des gesamten Steueraufkommens. Es macht auch für die Gemeindefinanzierung einen gewaltigen Unterschied: im Trentino erhielt 2007 jede Gemeinde pro Kopf 1.289 Euro, in Venetien 278 Euro und in Südtirol konnten die Gemeinden 2005 pro Kopf 2.445 Euro ausgeben. Kein Wunder, wenn grenznahe Gemeinden in Scharen zur autonomen Nachbarregion wechseln wollen. Andererseits ist es nicht so, dass der Staat in den Normalregionen seine Kompetenzen so ausfüllt, wie die autonomen Regionen es mit ihren Mitteln tun können. Dazu fehlt einfach das Geld.82

82 Benedikter, T. (2009a) S 4.

VIII. Die Auswirkungen des Steuerföderalismus auf die Finanzierung der Autonomien Die Finanzierung der Autonomien vor dem Steuerföderalismus Die Einnahmen des Landes zu über 88 % Abtretung von Staatssteuern Kernstück einer jeden Autonomieregelung ist ihre ausreichende finanzielle Abdeckung. Die Finanzautonomie einer öffentlichen Gebietskörperschaft drückt sich in erster Linie in der Möglichkeit aus, die Quelle der eigenen Ressourcen und im Besonderen die Steuereinhebung direkt festzulegen und die Ausgaben frei zu gestalten. Die Region und die autonomen Provinzen haben, was die Einnahmen betrifft – von kleineren Beträgen abgesehen – praktisch keine Steuerhoheit. Die Bürger zahlen die Steuern größtenteils an den Staat, weil dieser zuständig ist, die wichtigsten Steuern und Abgaben festzulegen und einzuheben, wofür er seine Außenstellen einsetzt. Die Einnahmen der Autonomen Region und der Provinzen stammen damit größtenteils aus Steuer-Zuweisungen seitens des Staates.83 Der Haushaltsvoranschlag des Landes Südtirol für 2009, der letzte vor Inkrafttreten des Steuerföderalismus, belief sich auf rund 5.424,9 Mio Euro, davon waren 430 Mio reine Durchlaufposten. Die effektiven Einnahmen des Landes setzten sich folgendermaßen zusammen:

83 Bonell, L., Winkler, I. (2010) S 68.

Einnahmen des Landes Südtirol 2009 4.030,90

Mio Euro

80,7

Einkünfte aus Steuern und Abgaben

94,2

Mio Euro

1,9

Vermögenseinkünfte

407,4

Mio Euro

8,2

Überschuss 2007 und 2008

462

Mio Euro

9,2

Zuwendungen von Staat, Region und EU

0,4

Mio Euro

Darlehen

4.994,90

Mio

100

Effektive veranschlagte Einnahmen/Ausgaben

Quelle: Autonome Provinz Bozen, Abteilung Finanzen und Haushalt

Von den Steuern und Abgaben (4.030,90 Mio Euro) stammen nur 470,1 Mio Euro (11,7%) von Landesabgaben und der Großteil, nämlich 3.560,8 Mio Euro (88,3 %) vom Staatsabgaben, die dieser abtritt. 84 Die Finanzregelung von 1948 bis 1972: Karge Mittel Nach dem Autonomiestatut von 1948 standen dem Land Südtirol nur einige wenige Geldquellen zur Verfügung, die zudem nicht sehr ergiebig waren. Das Land befand sich, auch wegen der fehlenden Ermächtigung, eigene Abgaben einzuführen, in einer völligen finanziellen Abhängigkeit von Staat und Region. Die Haushalte des Landes waren in ihrem Umfang sehr bescheiden, gleich wie die Zuständigkeiten des Landes. Weitaus großzügiger war die finanzielle Ausstattung der Region, die ja zu jener Zeit Inhaberin der meisten und wichtigsten autonomen Zuständigkeiten war.85

84 Autonome Provinz Bozen, Abteilung Finanzen und Haushalt, Auskünfte des Abteilungsleiters, vgl 8.1.2 Archive, Medien, Dokumente, Quellen. 85 Bonell, L., Winkler, I. (2010) S 69.

Von 1972 bis 1989: Von der Beteiligung an den Steuern zur Beteiligung an den Staatsausgaben Mit der umfangreichen Übertragung von regionalen und auch staatlichen Zuständigkeiten auf das Land (die Autonome Provinz Bozen) durch das neue Autonomiestatut von 1972, erfolgte zugleich auch ein bedeutender Ausbau der finanziellen Ausstattung der Länder Südtirol und Trentino und eine beträchtliche Einschränkung jener der Region. Die neue Finanzregelung brachte aber keine wesentlichen Änderungen, die weiterhin eine abgeleitete bleibt. Die frühere finanzielle Abhängigkeit des Landes von der Region wurde abgeschafft, deren Finanzierungsanteil der Staat übernahm. Die Finanzierung des Landes in der Hauptsache mittels Abtretung von Anteilen staatlicher Steuern und Gebühren. Die Höhe der Anteile wurde teils im Statut verankert (feste Quote), teils musste sie jährlich zwischen dem Landeshauptmann und der Regierung einvernehmlich ausgehandelt werden (veränderliche Quote). Entgegen den ursprünglichen Erwartungen wurde der veränderliche Anteil gegenüber der festen Quote immer bedeutungsvoller, auch weil der Staat mit einer Steuerreform zahlreich Steuern, an denen das Land beteiligt war, abschaffte.86 Um die Finanzlücken im Landeshaushalt zu schließen wurde das System auf eine Beteiligung an den Ausgaben umgestellt. Praktisch wurden Südtirol und das Trentino bis 1989 mit einem Schlüssel, der sich auf die Bevölkerung und auf die Fläche bezog, an den Ausgaben des Staates beteiligt (für Südtirol 1,61 Prozent als arithmetischer Durchschnitt zwischen 0,76% Bevölkerungs- und 2,46% Flächenanteil Südtirols an der Gesamtbevölkerung bzw -fläche Italiens).87

86 G Nr 825 vom 09.10.1971. 87 Bonell, L., Winkler, I. (2010) S 70–71.

Seit 1989 eine Beteiligung von 70 bis 90 % am Steueraufkommen im jeweiligen Gebiet Seit 1989 sind die Region und die Länder nicht mehr an den Ausgaben, sondern an den Einnahmen beteiligt. Mit Staatsgesetz vom 30. November 1989, Nr 386, wurde nämlich die Finanzierung der Autonomie auf eine neue Grundlage gestellt. Die entsprechenden Artikel im VI. Abschnitt des Autonomiestatutes (Artikel 69 bis 82) wurden abgeändert. Entsprechend dieser neuen Regelung fließen den beiden Ländern praktisch die gesamten (70 bis 90 Prozent) der in Südtirol und im Trentino eingehobenen Steuern und Abgaben zu. Ein kleinerer Betrag des Steueraufkommens geht an die Region, und der Staat behält rund 10 Prozent für die Kosten der Steuereinhebung und für die anderen ihm zustehenden Aufgaben zurück (wenngleich diese weit mehr als 10 Prozent aller Aufgaben ausmachen). Die Provinzen erhielten so auch bis zu 80 Prozent und die Region fünf Prozent der im Gebiet der Region eingehobenen Mehrwertsteuer auf die Einfuhr. Neben diesen Einnahmen über die Staatssteuern gibt es noch geringfügige regionale und Landessteuern. Die Finanzbestimmungen von 1989 sind wesentlich autonomiegerechter als die vorhergehenden. Eine direkte Beteiligung am Steueraufkommen ist zwar noch lange keine Finanzautonomie (die die Steuerhoheit umfassen müsste), stellte aber doch einen Fortschritt im Verhältnis zur vorherigen Regelung dar. Die Finanzierung erfolgte zwar weiterhin durch einen festen Anteil und einen veränderlichen, wie bis 1989 der mit dem Staat ausgehandelten werden musste. Nach der Regelung von 1989 machte der feste Anteil aber etwa 85 Prozent und der veränderliche Anteil nur 15 Prozent der staatlichen Mittelzuweisungen an das Land aus. Durch die Erhöhung der festen Quote war weniger Ermessensspielraum und damit mehr Unabhängigkeit gegeben.

Die Autonomie bei den Ausgaben Die Autonomie des Landes erstreckt sich vor allem auf die Ausgaben, da der Großteil der vom Staat an das Land zugewiesenen Mittel keiner Zweckbestimmung unterliegt und somit vom Land für selbst festgelegte Zwecke verwendet werden kann. Der Anteil an Landesressourcen, der eine Zweckbestimmung hat, beträgt 7,7% der gesamten Einnahmen: Es handelt sich fast ausschließlich um Fonds, die vom Staat oder von der Region für Funktionen übertragener Kompetenzen zugewiesen werden oder um Finanzierungen von Seiten des Staates und der Europäischen Union für Ziele von gemeinschaftlichem Interesse. Das bedeutet, dass der Regionalrat bzw der Landtag die Mittel autonom in seinem Budget entsprechend seinen Vorstellungen bestimmen kann. Maßnahmen für pünktlichere Auszahlung der Gelder Eine bessere Finanzplanung und eine pünktlichere Auszahlung der Gelder seitens des Staates an die autonomen Provinzen sollte eine Durchführungsbestimmung gewährleisten, die im Dezember 1995 von der Zwölferkommission gutgeheißen wurde (Legs D 432/1996). Demnach wird der variable Anteil gemäß Art 78 des Statutes zwischen Regierung und Landeshauptleuten spätestens innerhalb Februar eines jeden Jahres aber auch schon im Vorjahr ausgehandelt. Auch können die Region und die Provinzen demnach mit größerer Frequenz (bis zu dreimal im Monat) die notwendigen Mittel von den entsprechenden Konten des zentralen Schatzdienstes abheben. Die wichtigste Neuerung bestand aber darin, dass der Staat nicht einseitig die autonomen Provinzen von bestimmten Steuereinnahmen oder Steuererhöhungen ausschließen kann. Der Anteil am Ertrag der Steuereinnahmen des Staates, den der Staat als Beitrag der autonomen Provinzen zum Zwecke der Sanierung des Staatshaushaltes einbehalten kann, muss im Rahmen der Festsetzung des genannten veränderlichen Anteiles vereinbart werden. Bei der Festsetzung des veränderlichen Anteiles werden auf der Bemessungsgrundlage von Bevölkerung und Fläche auch die Ausgaben für die allgemeinen Aufwendungen des Staates be90

rücksichtigt, die im übrigen Teil des Staatsgebietes auf denselben Sachgebieten verfügt werden, die in die Zuständigkeit der Provinz fallen. Nur taxativ angeführte Ausgaben bleiben davon ausgeschlossen, so beispielsweise die Ausgaben für die Staatsangestellten und deren Altersversorgung, die Sonderfonds für zu erlassende Gesetzesmaßnahmen, die Staatsausgaben für die Lokalfinanzen, die Zuweisungen an die Regionen von Steuern oder Steueranteilen aus speziellen Gesetzen. Ausgenommen bleiben auch zeitlich beschränkte Steuern und Steuererhöhungen zur Abdeckung des Haushaltsdefizits des Staates, die keinen dauerhaften Charakter haben, nicht in die Zuständigkeiten der Regionen und der Provinzen fallen, im Staatshaushalt getrennt ausgewiesen und damit quantifizierbar sind, einschließlich der Ausgaben für Naturkatastrophen (Art 5/5 und Art 4). Dabei muss aber auch den Ausgaben Rechnung getragen werden, die durch die Übertragung neuer Zuständigkeiten an die Provinzen entstehen. Kurz ausgedrückt kann gesagt werden: Es sollte keine einseitigen Kürzungen zur Sanierung des Staatshaushaltes geben, Kürzungen sollten im Einvernehmen vorgenommen werden, wobei den neuen Zuständigkeiten der Länder Rechnung zu tragen ist (Art 5 des Legs D 432/1996, der den Art 10 des Legs D vom 16. März 1992, Nr 268 abgeändert hat, Abs 6 und 7).88 Um seinen Beitrag zur Sanierung des Staatshaushaltes zu leisten, übernahm allerdings das Land neue Aufgaben vom Staat (Lehrer, Motorisierung, Straßen, Arbeit usw) und soll in Zukunft weitere Bereiche übernehmen.89

88 Peterlini, O. (2000 c, de): Autonomie und Minderheitenschutz in Südtirol und im Trentino, Überblick über Land und Geschichte, Recht und Politik, Regionalrat der Autonomen Region Trentino-Südtirol, Bozen Trient S 141–144. 89 Peterlini, O. (2010e, de): Föderalismus und Autonomien in Italien – Die Auswirkungen der Föderalismusentwicklung in Italien auf die Sonderautonomien und im Besonderen auf das Autonomiestatut von Trentino Südtirol / Dissertation, Leopold Franzens Universität, Fakultät für Politikwissenschaften und Soziologie, Innsbruck, Kap 5.5.3 Die neue Finanzregelung für Südtirol und das Trentino, S 328.

Die Verspätungen bleiben – die Schulden des Staates steigen Was auf dem Papier bis ins Detail geregelt schien, erwies sich in der Praxis aber doch als schwierig. Besonders die Zahlungen des Staates des sogenannten veränderlichen Anteil und der delegierten Zuständigkeiten ließen auf sich warten. Nur bis zum Jahre 1999 beglich der Staat seine Vepflichtungen, einschließlcih der delegierten Aufgaben im Bereich der Schule, wenn auch mit Verspätungen. Seit dem Jahr 2000 hat der Staat dem Land Südtirol (und ähnlich dem Trentino) nur Anzahlungen gezahlt, rund 160 bis 180 Mio von den theoretisch 280 bis 300 jährlich zustehenden Mio Euro des veränderlichen Anteiles, und das bisher auch nur bis zum Jahr 2007. Insgesamt beläuft sich die Schuldenlast des Staates gegenüber der Provinz Bozen Ende 2009 auf 6,6 Milliarden Euro, davon allein für die Schule 2,5 Milliarden Euro, die variable Quote knapp 1,4 und die außerhalb der Provinz gezahlten Steuern 1,89. Von diesen 6,6 Milliarden hat allerdings das Land vorsichtigerweise in all den Haushaltsjahren seit dem Jahr 2000 bis 2009 nur 2,1 Milliarden verbucht.90

Die Finanzierung der Autonomien nach dem Steuerföderalismus Steuerföderalismus fordert Solidaritätsbeitrag auch von Sonderautonomien Spannend gestaltet sich die zukünftige Finanzierung der Südtirol-Autonomie im Lichte des Steuerföderalismus, weil die Regierung die Mittel für den Solidaritätsfonds für den Süden aufbringen muss. Abgesehen von den Verspätungen und Rückständen, verfügten die Länder Südtirol und Trentino über eine sehr großzügige Finanzierung. Ihnen stehen – grob zusammengefasst – 90 Prozent des erzielten Steueraufkommens zu, sie verfügen aber nicht über 90 Prozent der Kompetenzen. Der Staat finanziert beispielsweise, die Eisenbahn, die Post, die öffentliche Rundfunkanstalt RAI, das Gerichtswesen, die Polizei, das Heer, die 90 Aufstellung über die Kredite des Landes gegenüber dem Staat Südtirol Dezember 2009.

Finanzämter und die Steuereinhebung, die Sozialversicherung INPS und INAIL, und andere Bereiche, die von der Autonomie ausgeklammert wurden. Zusätzlich erhielten die Provinzen einen Anteil aus der Mehrwertsteuer auf die Einfuhr und seit ihrer Reduzierung eine Ersatzzahlung, sowie zusätzliche Mittel aus Sektorengesetzen des Staates. 91 Das neue Staatsgesetz, das den Steuerföderalismus in Italien eingeführt hat (Gesetz vom 5. Mai 2009, Nr 42) sieht im Art 27 vor, dass auch die Regionen mit Sonderstatut und die autonomen Provinzen zum Ausgleich und zur Solidarität beitragen müssen. Ebenso müssen sie zum internen Stabilitätspakt beitragen und zur Erfüllung der EU-Auflagen. Durchführungs-Bestimmungen und ein Verhandlungstisch sollen Kriterien festlegen Die Kriterien und Verfahren sollten aber nicht vom Staat allein – wie für das restliche Staatsgebiet – festgelegt werden, sondern über den Weg der Durchführungsbestimmungen zum Autonomiestatut. Zur Vorbereitung derselben sieht das Statut bekanntlich die eigenen paritätischen Kommissionen vor (Zwölfer- und Sechserkommission). Diese Durchführungsbestimmungen haben dabei folgenden Aspekten Rechnung zu tragen: • dem Ausmaß der Finanzen der betreffenden Regionen und Provinzen im Verhältnis zur gesamten öffentlichen Finanzlage des Staates, • der Aufgaben, die dieselben effektiv ausüben und der entsprechenden Lasten, auch unter Berücksichtigung: • der eventuellen ständigen strukturellen Nachteile, • der besonderen Kosten, die sich für die Inselregionen ergeben, • des Pro-Kopf Einkommens in den entsprechenden Gebieten oder Teilgebieten, 91 Zum Steuerföderalismus und den Autonomien vgl auch: Woelk, J. (Hg) (2010): Federalismo fiscale tra differenziazione e solidarietà: Profili giuridici italiani e comparati, EURAC Book n. 55 Bolzano/Bozen.

• der Lasten auch im Vergleich zu den Ausgaben, die die Gesamtheit der Regionen für die gleichen Aufgaben tragen, sowie für jene Regionen und Provinzen, die die Aufgabe der Finanzierung der Lokalfinanzen ausüben, jene der Lokalkörperschaften. Die Durchführungsbestimmungen legen auch die Verfahren fest, mit denen die Sonderregionen ihren Beitrag leisten sollen. Das neue Gesetz bestätigt dabei auch den Grundsatz, dass die Sonderregionen ihren Beitrag auch durch die Übernahme von Sachbereichen leisten können, wie es schon im Prodi- Entwurf vorgesehen war. Zum Zwecke der Einhaltung der grundsätzlichen Bestimmungen des Gesetzes zum Steuerföderalismus wird bei der ständigen Staat-Regionenkonferenz ein eigener Verhandlungstisch der Regierung mit jeder Region mit Sonderstatut und autonomen Provinz eingerichtet. An diesem Verhandlungstisch sitzen für die Regierung der jeweilige Minister für die Beziehungen zu den Regionen, für die Reformen und den Föderalismus, für die Vereinfachung der Gesetze, für die Wirtschaft und die Finanzen, sowie jener für europäische Angelegenheiten, für die Regionen und autonomen Provinzen die jeweiligen Präsidenten bzw Landeshauptleute. Der Verhandlungstisch bestimmt die Grundsätze, die Ziele und die Instrumente, mit denen die autonomen Regionen und Provinzen zum Finanzausgleich und zur Solidarität beitragen. Dabei soll auch die Verhältnismäßigkeit der Finanzmittel seit dem Inkrafttreten der Autonomie-Statute überprüft werden (Art 27 des Gesetzes Nr 42/2009). Die Ziele des neuen Gesetzes zum Ausgleich und zur Solidarität stellen die Sonderregionen vor große Herausforderungen, besonders die gut dotierten Regionen im Norden. Der verfassungsrechtliche Rahmen für Änderungen der Finanzierung Das Autonomiestatut von Trentino Südtirol steht im Verfassungsrang und kann demnach nur mit dem von der Verfassung und dem Statut vorgesehen Verfahren abgeändert werden. Die Verfassung verlangt, dass Verfassungsge94

setze von jeder Kammer durch zwei mit einer Zwischenzeit von mindestens drei Monaten gefassten Beschlüssen angenommen werden, wobei es bei der zweiten Abstimmung die Zustimmung der absoluten Mehrheit der Mitglieder jeder Kammer für die Genehmigung braucht (Art 138 Verf). Das Autonomiestatut sieht darüber hinaus vor, dass das Initiativrecht zur Änderung des Statutes, neben der Regierung und dem Parlament, auch dem Regionalrat auf Vorschlag der Landtage der autonomen Provinzen zusteht. Vorlagen der Regierung und der Parlamentarier müssen den Landtagen und dem Regionalrat zur Stellungnahme vorgelegt werden (Art 103 Absätze 2 und 3 AuSt). Auf wesentlich schwächeren Beinen, nämlich auf einfachem Recht und nicht auf Verfassungsrecht, steht die Regelung für die Finanzierung der Autonomie. Das Statut (Art 104 AuSt) selbst sieht hierfür vor, dass der Abschnitt VI. über die Finanzen der Region und der Provinzen mit einfachem Staatsgesetz abgeändert werden können.92 Das erfolgte bereits einmal im Jahre 1989 als das Finanzierungs-System geändert wurde.93 Dafür sind allerdings spezielle Garantien vorgesehen. Vorgeschrieben ist nämlich ein einvernehmlicher Antrag der Regierung und, je nach Zuständigkeit, der Region oder der beiden Provinzen. Dieses notwendige Einvernehmen verstärkt die Verhandlungsposition der autonomen Körperschaften Region und Provinzen. Auch wenn die Prozedur einfacher als für Verfassungsgesetze ist, ist die Verhandlungsposition der Autonomien stärker, weil für die Änderung des Autonomiestatutes kein solches Einvernehmen vorgesehen ist. Bei Verweigerung des Einvernehmens bliebe dem Staat aber die Möglichkeit, das Autonomiestatut selbst und damit diese Bestimmung abzuändern, allerdings mit möglichen Konflikten mit Österreich als Partner des Pariser Vertrages.

92 Wie übrigens der Art 13 über die Wasser-Konzessionen und die Art 30 und 49 über die Abberufung der Präsidenten des Regionalrates und des Landtages. 93 Legge 30 novembre 1989, Nr 386.

Die neue Finanzregelung für Südtirol und das Trentino Die autonomen Länder einigen sich mit dem Staat Aufgrund des neuen Gesetzes über den Steuerföderalismus, dem darin vorgesehen Solidaritätsfonds und dem Finanzausgleich kamen auch die autonomen Länder und die Region Trentino Südtirol unter Druck. Die Regierung verlangte, dass auch sie einen Beitrag leisten und die großzügige Finanzierung der Autonomie auf eine neue Grundlage gestellt werde. Die Einigung über ein neues Finanzierungssystem erfolgte am 30. November 2009 bei Verhandlungen in Mailand zwischen den Ministern Giulio Tremonti und Roberto Calderoli einerseits, sowie dem Präsidenten der Region Luis Durnwalder, auch in seiner Funktion als Landeshauptmann von Südtirol, und dem Landeshauptmann des Trentino Lorenzo Dellai andererseits.94 Das sog Mailänder Abkommen sieht vor, dass der Abschnitt VI. des Autonomiestatutes über die Finanzen der Region und der Provinzen mit dem Finanzgesetz des Staates für das Jahr 2010 geändert wird. Dabei wurden verschiedene Einnahmen der Autonomien gestrichen, die auf jährlichen Verhandlungen beruhten, und dafür eine sicherere Finanzierung verankert. 95 In der Tat trat die neue Finanzregelung für die Region Trentino Südtirol und die autonomen Provinzen Bozen und Trient am 1. Jänner 2010 in Kraft. Aufgrund des Einvernehmens der Region und der Länder hatte das Parlament 96 den Titel VI des Autonomiestatutes (Art 69 – 83) reformiert und an die Ziele des Finanzausgleiches und der Solidarität angepasst, wie sie im Gesetz über

94 Autonome Provinz Bozen-Südtirol, Pressemitteilung des Landes Südtirol vom 30.11. und 1.12.2009. 95 Accordo tra lo Stato, le Province autonome e la Regione Trentino Alto Adige del 30.11.2009. 96 Mit dem Finanzgesetz des Staates 2010, G 191 23.12. 2009, Art 2, Absätze 96– 115.

den Steuerföderalismus97 verankert sind. Das Abkommen sieht eine Einsparung von 1.500 Mio jährlich für den Staat vor. Die jährlichen Haushalte der beiden Provinzen belaufen sich auf rund 5.000 Mio Euro, jener der Region auf rund a 470 Mio.98 Die Landeshauptleute, Luis Durnwalder und Lorenzo Dellai, bezeichneten das Ergebnis der Verhandlungen aber trotzdem als für beide Seiten positiv: Der Staat kann gewisse Mehreinnahmen verzeichnen, das Land auf eine sichere Finanzierung zählen. Die Verspätungen des Staates bei der Überweisung der Gelder sollen in Zukunft ausgeschaltet werden, ebenso die Unsicherheiten über den variablen Anteil, der jährlich ausgehandelt werden musste. Die Vereinbarung, die nur im beiderseitigen Einverständnis abgeändert werden kann, sieht vor, dass die Provinzen künftig an ausnahmslos allen im eigenen Land eingehobenen Steuern beteiligt werden, und zwar zu neun Zehnteln. Auch soll der Staat einen Teil seiner hohen Schuld gegenüber den Ländern in jährlichen Raten abstottern. Im Gegenzug verzichten die Länder auf verschieden Einnahmen und übernehmen zusätzliche Aufgaben vom Staat. Die neue Regelung stellt auf fixe, garantierte Zahlungen des Staates ab. Mit der neuen Regelung kommt man gleichzeitig der in der Verfassung festgeschriebenen Verpflichtung der Regionen nach, solidarisch zu einem Ausgleich der Verhältnisse im Staat beizutragen. Was aber ändert sich konkret? Auf der Soll-Seite des Landes Die nachstehenden Schätzungen beziehen sich auf Südtirol und stammen von der Abteilung Haushalt und Finanzen des Landes. Das Land verzichtet: • auf die staatlichen Zahlungen des Ersatzbetrags für die Mehrwertsteuer auf Importe (337 Mio Euro),

97 Legge Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, 5 maggio 2009, no 42. 98 http://www.regione.taa.it/SchedaInfo.aspx?Id=420, abgeladen am 17.12.09

• den jährlich zu verhandelnden, veränderlichen Anteil des Haushalts, in den die Mittel für Schule, Straßenverwaltung und Motorisierung zusammengefasst waren (301 Mio Euro), • auf die Zuweisungen über die sogenannten staatlichen Sektorengesetze, also jener Gesetze, die besondere Programme und entsprechende Fonds für einzelne Bereiche vorsehen (62 Mio Euro), mit Ausnahme der der EU-Fonds. Es handle sich hier zu einem Teil auch um virtuelle Gelder, die der Staat oft nur mit großer Verspätung oder überhaupt nicht mehr ausgezahlt hat, kommentierte der Abteilungsleiter des Landes Eros Magnago bei der Pressekonferenz zur Vorstellung der neuen Regelung.99 Diese Posten ergeben zusammen einen Verzicht von rund 700 Mio Euro für das Land. Ungefähr dieselben Kürzungen betreffen das Trentino. Zusätzliche Aufgaben für die Provinzen, aber zu eigenen Lasten Vereinbart wurde auch die Übernahme von neuen Zuständigkeiten und Aufgaben durch die Länder, im Rahmen von jährlich insgesamt 100 Mio Euro für jede Provinz. Von diesen Mitteln werden ua künftig die Delegierungen für soziale Maßnahmen im Arbeitsbereich finanziert: An die Provinzen delegiert werden nämlich die Lohnausgleichskasse, die Förderung der Mobilität und das Arbeitslosengeld. Die Spesen hierfür haben die Provinzen zu tragen und zwar im Rahmen der angeführten 100 Mio Euro jährlich. In diesem Rahmen werden die Länder auch die Kosten für die Universität Bozen bzw Trient zur Gänze übernehmen, Südtirol zusätzlich jene für das Konservatorium, sowie für den Postversand und die Postzustellung. Darüber hinaus übernimmt das Land auch die Finanzierung von Infrastrukturen des Staates auf seinem Gebiet (zB nannte der Landeshauptmann das Gefängnis in Bozen) und weitere Lasten, die mit der Regierung zu vereinbaren sind. Im Abkommen (nicht im Gesetz) 99 Autonome Provinz Bozen-Südtirol: Pressemitteilungen des Landes Südtirol vom 30.11.und 1. 12. 2009.

angeführt sind dabei an die Finanzierung der deutschsprachigen Programme der staatlichen Rundfunkanstalt RAI. Schließlich werden die beiden Provinzen verpflichtet, sich an Programmen für die Gemeinden in den Nachbarprovinzen (in Venetien und Sondrio) zu beteiligen, und zwar im Ausmaß von jeweils bis zu 40 Mio Euro jährlich. Insgesamt ergeben sich für das Land Südtirol (und ähnlich für das Trentino) demnach Mindereinnahmen von rund 800 Mio Euro auf der Soll-Seite. Auf der Haben-Seite des Landes Auf der Habenseite findet sich dagegen das Prinzip, dass die Länder ausnahmslos an allen im Gebiet eingehobenen Steuern zu 90 Prozent beteiligt werden. Die Länder werden demnach künftig neun von zehn in Südtirol an Steuern erwirtschafteten Euro erhalten, und zwar auf ausnahmslos alle Steuern. Neu dazu kommen für die Provinzen Bozen und Trient 90 Prozent folgender Steuern, die vorher nicht oder mit geringeren Anteilen vorgesehen waren (in Klammern die von der Abteilung für Haushalt und Finanzen geschätzten Mehreinnahmen für das Land Südtirol): • der Mineralölsteuer auf Heizöl (23 Mio Euro), vorher nur auf jener für Fahrzeuge, • der Mehrwertsteuer auf Importe, strikt auf den Südtiroler bzw Trentiner Anteil berechnet, (147 Mio Euro), der in Zukunft aufgrund des Verhältnisses zwischen lokalem und gesamtstaatlichen Konsum berechnet wird, • aller Steuer auf Versicherungen (insoweit eine vorgesehen ist)100 der Ansässigen (vorher nur auf die Pflichtversicherung für Fahrzeuge), auch wenn die Versicherungen den Sitz außerhalb des Territoriums haben (21 Millionen Euro), 100 Einzig auf Lebensversicherungen werden in Italien keine Steuern eingehoben.

• der Gesundheitsbeitrag bei den Versicherungsprämien für Kraftfahrzeuge, der nicht mehr an den staatlichen Fonds gezahlt wird (15,5 Mio), • der Steuer auf Glücksspiele (21,8 Millionen Euro), • der Steuer auf Körperschaftsgewinne IRES sowie die Ersatzsteuern auf Finanzprodukte (75 Millionen Euro), berechnet auf das Verhältnis zwischen lokalem und gesamtstaatlichen Brutto-Inlandprodukt. Alles in allem schätzt das Land Südtirol diese Mehreinnahmen aufgrund der Ausdehnung der Basis für die Beteiligung zu 90 Prozent auf über 303 Mio Euro. Ebenfalls auf der Haben-Seite des Landes zu verbuchen sind die Zuweisungen für die Zuständigkeiten, die der Staat an das Land delegiert hat: • ein Teil der Kosten für die Schule (250 Mio Euro an Zuweisungen für Ausgaben, die rund 400 Mio ausmachen), • die anderen delegierten Zuständigkeiten für Staatsstraßen, Motorisierung, Arbeit und Kataster (50 Mio Euro). Auf der Habeseite insgesamt ergeben sich Mehreinnahmen von rund 600 Mio Euro. Zudem wurde ausgehandelt, dass der Staat die in den letzten Jahren gegenüber dem Land angehäuften Schulden abstottert: • Raten von je 100 Mio Euro an Nachzahlungen jährlich für die Schule, für 25 Jahre; • Raten von durchschnittlich je 100 Millionen Euro jährlich, für zehn Jahre. Nicht materiell, sondern aus Sicht der Autonomie zu verbuchen, sind die zusätzlichen Aufgaben Zuständigkeiten, die an die Länder Bozen und Trient delegiert werden, nämlich für die Ergänzungskasse für die Bediensteten in Krisenbetrieben, die Arbeitslosigkeit und Mobilität, auch wenn auf Kosten der Länder selbst. Auf der autonomiepolitischen Seite kommen schließlich zwei weitere Punkte dazu. Der eine ist die Kontrolle über die Finanzgebarung und die Einhaltung des Stabilitätspakts durch die Gemeinden und die öffentlichen 100

Körperschaften. Das Land – und nicht der staatliche Rechnungshof – wird diese künftig übernehmen. Die zweite neue Chance ist jene, die sich aus der Stärkung der Steuerautonomie ergibt: Wann immer der Staat eine Bandbreite festlegt, innerhalb derer die Regionen eine Steuer einheben oder einen Aufschlag auf eine Steuer verlangen können, hat das Land die Möglichkeit, das Minimum zu unterschreiten. Wenn der Staat also beispielsweise vorgibt, dass die Regionen einen Zuschlag zwischen 0,9 und 1,4 Prozent auf die Einkommenssteuer IRPEF einheben können, kann der Zuschlag des Landes künftig auch weniger als 0,9 Prozent betragen, nicht aber mehr als 1,4 Prozent. Die Bilanz Laut Berechnungen des Landes Südtirol betragen demnach die zukünftigen Mindereinnahmen 800 Mio Euro, die Mehreinnahmen rund 600 Mio Euro. Der Saldo beläuft sich also auf ein Minus von 200 Mio für jede Provinz. Durch die Ratenzahlungen auf die Rückstände (200 Mio) werden diese zu mindestens für die nächsten Jahre abgefedert. Alles in allem geht das Land Südtirol davon aus, dass mit der erhöhten Basis für die Beteiligung an den Steuern und für die delegierten Kompetenzen sowie aus dem Abstottern der Staatsschuld auf der Haben-Seite sowie dem Wegfallen der sich jährlich ändernden Einnahmen auf der Soll-Seite, ein Haushalt erreicht wird, wie im Jahr 2009. Er wird sich auch künftig auf rund fünf Milliarden Euro belaufen, so der Landeshauptmann von Südtirol.101 Der im Südtiroler Landtag Ende Dezember 2009 genehmigte Voranschlag für 2010 beläuft sich, einschließlich der Durchlaufposten (430 Mio Euro) auf 5.285 Mio Euro, um rund 150 Mio weniger als 2009.102 Allerdings sind dabei auch die Mindereinnahmen aus Steuern berücksichtigt worden, die sich aufgrund der Krise ergeben. 101 Autonome Provinz Bozen-Südtirol: Pressemitteilungen des Landes Südtirol vom 30. 11. und 1.12.09. 102 http://www.provinz.bz.it/finanzen-haushalt/haushalt/landeshaushalt.asp, abgeladen am 17.12.09.

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Offener Widerspruch zum Abkommen Bleibt der offene Widerspruch zu dem Abkommen mit dem Staat, in dem (im abschließenden Punkt 8) folgendes finanzielles Ziel an Einsparungen festgeschrieben ist: Die Inhalte des Abkommens sind mit gesetzlichen Maßnahmen umzusetzen, die eine Entlastung des Staatshaushaltes ab 2010 von rund 1.000 Mio Euro auf den zu finanzierenden Netto-Saldo ergeben, sowie weitere 500 Mio jährlich auf die Netto-Verschuldung. Das würde bedeuten, dass jede Provinz, einschließlich der Region, anteilsmäßig etwa 750 Mio Euro einsparen müsste. Erst die nächsten Jahre werden zeigen, wie die Einsparungen wirklich ausfallen werden und wie pünktlich der Staat seinen Zahlungsverpflichtungen nachkommt. Die Zwölferkommission bereitet die Durchführungsbestimmungen zum Autonomiestatut vor, die entsprechend angepasst und innerhalb von sechs Monaten nach Inkrafttreten des Gesetzes, also bis 30. Juni 2010 erlassen hätten werden müssen.103 Die Zukunft wird zeigen, ob diese neue Finanzregelung tatsächlich hält, was sie verspricht und ob der Staat seine Zahlungsverpflichtungen auch pünktlicher einhält.

Die Beschneidung der Landesfinanzierung durch die Sparprogramme Die Gefahr der Staatsverschuldung Eine Schwierigkeit warf schon unmittelbar nach dem Finanzabschluss ihre Schatten voraus: Die hohe öffentliche Verschuldung Italiens zwingt die Regierung, in Anbetracht der Kriterien von Maastricht und des drohenden Staatsbankrotts, zu radikalen Sparmaßnahmen. Die öffentliche Verschuldung belief sich im Jahr 2011 auf 1.900 Mrd €, die Verschuldung im Verhältnis zum BIP auf 120,1%.104 Ohne weitere radikale Eingriffe wäre Italien Ende 2011 an den Ab103 Accordo, Finanzabkommen vom 30. November 2009. 104 Banca d’Italia, Italienische Zentralbank. Siehe Tab 10 und Abb 21.

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grund der Zahlungsunfähigkeit geraten, was schließlich zur Ablöse der Regierung Berlusconi und zur Beauftragung der Regierung Mario Monti führte. Die Regierung Berlusconi hatte schon am 25. Mai 2010 ein erstes Sparpaket in Form eines Notstanddekretes erlassen,105 das im Juli 2010 gegen den einstimmigen Protest aller Regionen Italiens vom Parlament ratifiziert wurde. Darin wurden Sparmaßnahmen von rund 25 Mrd Euro vorgesehen, die innerhalb 2012 erwirkt werden mussten, 15 durch die Verringerung der Ausgaben und 10 durch die Erhöhung der Einnahmen. Die Ausgabenkürzungen betrafen besonders die sog dezentralisierte Finanz, also Regionen und Lokalkörperschaften, die Renten und den öffentlichen Dienst. Um ganze 8,5 Mrd € wurden die Ausgaben der Regionen gekürzt.106 Ein Vermittlungsversuch der Konferenz der Regionen in einem Treffen mit der Regierung scheiterte am 9. Juli 2010. Als Sprecher der Regionen Italiens sagte Vasco Errani (Präsident der Region Emilia Romagna): »Wer in Richtung Föderalismus gehen will, kann nicht in den vollen Zentralismus eintreten«. Er zeigte damit den offenen Widerspruch zum Steuerföderalismus auf. 107 All das war aber nur der Vorgeschmack auf den eisernen Sparkurs der Regierung Monti, die weitere Spardekrete im Ausmaß von über 100 Mrd erließ, die – neben Steuern und Einsparungen – den Handlungs-Spielraum der Regionen und Lokalkörperschaften weiter radikal einschränkten. Die erfolgten Kürzungen der Landesfinanzierung Südtirol Die Kürzungen des Staates aufgrund der Finanzkrise wirken sich vor allem in den Folgejahren aus. Der Haushaltsvoranschlag des Landes Südtirol für 2012, der im November 2011 erstellt wurde, sieht noch eine bescheidene Reduzierung der Einnahmen um -102,9 Mio € gegenüber dem Vorjahr vor. Die geplanten Einnahmen sinken von 5.226,9 Mio € (2011) auf 5.124 Mio €. Die weiteren 105 Decreto legge, 31 maggio 2010, n. 78. 106 Vgl auch 5.3.5 Offene Fragen zu den Auswirkungen des Steuerföderalismus. 107 Sole24 ore 10.7.2010 S 1 und 3.

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Kürzungen, die im Jahr 2012 durch die Sparmaßnahmen des Staates erfolgten und noch folgen werden, waren aber noch nicht abzusehen. Ob und wie stark diese Einsparung Südtirol, und ungefähr im gleichen Ausmaß das Trentino betreffen, lässt sich aus den Berechnungen des Landes nur voraus schätzen. Obwohl die Regierung die Verhandlungen mit dem Trentino und Südtirol eigentlich (mit dem Mailänder Abkommen) schon abgeschlossen hatte (und dafür 1.500 Mio € im Staatshaushalt 2010 verbuchte), während die Verhandlungen mit den anderen autonomen Regionen für ein Finanzabkommen im Sinne des Steuerföderalismus noch nicht für alle erfolgt sind, kürzt der Staat ohne lange Rückfragen und Verhandlungen mit Notstanddekreten die Mittel. Da im Autonomiestatut für die Änderung der Bestimmungen zur Finanzierung (Titel VI AuSt) der autonomen Provinzen und der Region, zwar kein Verfassungs-Gesetz, dafür aber ein Einvernehmen vorgesehen ist (Art 104 AuSt), ist der Rechtstreit vorprogrammiert. Der VfGH hat sich in einer Vielzahl von Urteilen mit den bis dahin erfolgten einseitigen Beschneidungen befasst und die Notwendigkeit des Einvernehmens immer wieder bestätigt, sowie entgegenstehende Normen außer Kraft gesetzt.108 Wie er angesichts der Finanzkrise in Zukunft entscheiden wird, ist abzuwarten. Das Land bemüht sich um einen Kompromiss. Anfang Februar 2012 traf Landeshauptmann Luis Durnwalder mit Ministerpräsident Mario Monti zusammen. Konkrete Ergebnisse gab es bis Redaktionsschluss keine. Aus einem Dokument zur Vorbereitung des Treffens, lassen sich die bis dahin erfolgten Kürzungen ablesen.109 Weiters enthält es einige Hypothesen, die das Land zur Beteiligung am Sparprogramm überprüft hat. Die Kürzungen:

108 VfGH Urteile 179/2012, 178/2012, 142/2012, 323/2011, 133/2010, 341/2009, 74/2009, 190/2008, 159/2008, 145/2008, 95/2008. 109 Provincia Autonoma di Bolzano, ripartizione Finanze e Bilancio, Dokumente vom Februar 2012.

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Die Sparpakete im Juli und August 2011 (Regierung Berlusconi) 110 haben zu Lasten der Regionen mit Sonderstatut Beiträge zum Stabilitätspakt festgelegt, die höher sind als jene, die dem Verhältnis der Haushalte zueinander entsprechen (die Regionen mit Sonderstatut stellen 23% der regionalen Haushalte, müssen aber zu 50% zur Sanierung beitragen). Die Kürzung der Landesmittel beträgt 301 Mio €. Mit dem folgenden Dekret der Regierung Monti,111 wurde ein weiterer Beitrag eingeführt, dieses Mal nur für die Regionen mit Sonderstatut und die Autonomen Provinzen. Das Land beklagt, dass die Vorgangsweise in diesem Fall noch radikaler ausfiel als jene, welche in den verschiedenen Stabilitätspakten in den Jahren zuvor angewandt wurde. Es handelt sich hierbei nicht um Geld, das die Provinz nicht ausgeben kann, sondern um Summen, die das Land nicht einmal erhält. Die Ausarbeitung einer Durchführungsverordnung ist vorgesehen, in der Zwischenzeit behält sich der Staat bereits einen Anteil der LandesSteuern ein, und zwar im Ausmaß von 130 Mio €. Mit dem selben Dekret werden dem Staatshaushalt die Mehreinnahmen aus den Steuererhöhungen an verschiedenen Steuern zugesprochen, ohne dass vorher eine Übereinkunft darüber getroffen worden wäre, wie dies in den geltenden Durchführungsbestimmungen zum AuSt vorgesehen ist. Diese für die Staatskassen vorbehaltenen Mittel summieren sich zu jenen, die bereits mit dem Maßnahmenpaket im August eingeführt wurden. Außerdem finden sich im Dekret keine Angaben zu den Mindereinnahmen durch die im Dekret vorgesehenen Steuererleichterungen. Der Wegfall von Mehreinnahmen summiert sich somit zu den Mindereinnahmen, insgesamt 180 Mio €. Die Belastungen für das Jahr 2012 werden auf 611 Mio., für 2013 sogar auf 800 Mio geschätzt.

110 DL 6 Luglio 2011, n 98, convertito in L 15 Luglio 2011 n 111, DL 13 Agosto 2011, n 138, convertito in L 14 Settembre 2011 n 148. 111 DL 06 Dicembre 2011, n 201, convertito in L 22 Dicembre 2011 n 214.

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Das Dokument verweist darauf, dass das Land mit dem Mailänder Abkommen bereits zum sozialen Ausgleich, zur Solidarität sowie zum Erreichen der öffentlichen Finanzziele beigetragen hatte, indem die strukturelle (jährliche) Neuverschuldung des Staates gesenkt wurde: 518 Mio € (bzw. 221 Mio Verschuldung jährlich). Mit Gesetzesdekret DL 95/2012, der sogenannten Spending Review 2 wurden weitere Beschneidungen vor allem zu Lasten der Sonderregionen vorgenommen. Für die 15 Regionen mit Normalstatut wurden Kürzungen im Ausmaß von 700 Mio € für 2012 und 1.000 Mio € für 2013 vorgenommen. Für die fünf Regionen mit Sonderstatut, welche nur 15% der Bevölkerung Italiens stellen, 600 Mio € für 2012, 1.200 Mio € für 2013 und ab 2014 ganze 1.500 Mio €. Da die Kürzungen unter Verletzung des Einvernehmens mit den Sonderregionen vom Staat einseitig erfolgten, traten die Südtiroler Vertreter in Kammer und Senat aus der Mehrheit aus, die die Regierung Monti unterstützte.112

Der Steuerföderalismus aufs Eis gelegt Durch die dringend notwendigen Sparmaßnahmen, wurde auch die Durchführung des Steuerföderalismus aufs Eis gelegt. Mit der Regierung Monti schied auch die Lega Nord aus der Regierungsmehrheit aus, die bis dahin die treibende Kraft für den Steuerföderalismus war. Im ob genannten Dokument beklagt das Land, dass die Art und Weise der Umsetzung des Steuer-Föderalismus in Kontrast mit den Bestimmungen des Ermächtigungsgesetzes zum Steuerföderalismus (Nr 42/2009)113 und der durchführenden gesetzesvertretenden Dekrete stehe.

112 Senato della Repubblica, Sitzung vom 30.7.2012, Sen. Oskar Peterlini in der Generaldebatte zum Geseetzedekret 95/2012. 113 L 5 maggio 2009, n 42, Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione.

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• Das Dekret über den kommunalen Föderalismus114 sieht vor, dass die Modalitäten zur Umsetzung der vom Staat eingeführten lokalen Abgaben mit Landesgesetz festgelegt werden müssen. Das Monti-Dekret hingegen hat die Gemeindesteuer IMU auf dem gesamten Staatsgebiet geregelt, jegliches höheres Steueraufkommen zu Gunsten Gemeinden wurde neutralisiert. Es ist eine neue Durchführungsverordnung vorgesehen, um dem Staat die Mehreinnahmen aus den neuen Katastererträgen (Schätzung 30 – 40 Mio) zu garantieren, während es als selbstverständlich angenommen wird, dass auch die Bürger der Gemeinden Südtirols dem Staat 50% der IMU auf Zweitwohnungen (Schätzung 80 Mio) überweisen. Dies – so das Dokument – sei ein klarer Eingriff in die Zuständigkeiten des Landes im Bereich der Lokalfinanzen. • Diese 50% der Gemeindesteuer IMU, welche obligatorisch an den Staat bezahlt werden müssen, stellen eine Staatssteuer dar und müssten als solche dem Land im Ausmaß von 9/10 zugewiesen werden. Der Landeshauptmann bot auch einen Kompromiss diesbezüglich an: Sollte der Staat darauf beharren, dass diese Steuer dem Staatshaushalt vorbehalten werden müsse, müsste man – zum formellen Schutz der Zuständigkeiten des Landes im Bereich der Lokalfinanzen – eine Durchführungsverordnung ausarbeiten, welche die vollständige Überweisung der IMU an die Gemeinden vorsieht und dann die Finanzbeziehungen mit dem Staat regelt. • Dies gelte auch für die »Steuer auf Abfälle und Dienstleistungen« (imposta sui rifiuti e servizi – RES), welche mit dem Monti-Dekret eingeführt wurde und ab dem Jahr 2013 anzuwenden ist. Weiters beklagt das Land, dass das Dekret zum regionalen Föderalismus die Abänderungen des Tarifs der Landesumschreibungssteuer (IPT), begrenzt auf die Provinzen der Regionen mit Normalstatut, vorgesehen 114 D lgs n 23/ 2011 sul federalismo fiscale.

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hat. Das Monti-Dekret hingegen hat diese Anwendung auch auf die Provinzen der Regionen mit Sonderstatut ausgedehnt. • Weiters hatte das Dekret zum regionalen Föderalismus die Nichtanwendung der Landes- und Gemeindezuschläge auf Stromverbrauch, begrenzt auf das Gebiet der Regionen mit Normalstatut vorgesehen. Zugleich wurde die Erhöhung der staatlichen Akzise auf Strom vorgesehen, um diese Mindereinnahme auszugleichen. Mit Ministerialdekret hat die Regierung Monti die erhöhte staatliche Akzise auf Strom auch auf Südtirol ausgedehnt. Das Land war daher gezwungen, auf dem eigenem Gebiet ebenso die Nichtanwendung der Zuschläge vorzusehen, um zu verhindern, dass die Steuerzahler doppelt besteuert werden. Darüber hinaus sieht das Ministerialdekret die Ausarbeitung einer Durchführungsverordnung vor, welche die Mehreinnahmen aus der Erhöhung der staatlichen Strom-Akzise mit Bezug auf Südtirol neutralisieren sollte. Daraus entsteht dem Land eine Mindereinnahme von 21 Mio €.

Die Vorschläge des Landes zur Beteiligung an den Staatsschulden In dem bereits zitierten Dokument zur Vorbereitung des Treffens des LH mit MP Monti werden auch zwei Hypothesen untersucht, wie sich die autonomen Länder an der Sanierung des Staatshaushaltes beteiligen könnten. 115

115 Provincia Autonoma di Bolzano, ripartizione Finanze e Bilancio, Dokumente vom Februar 2012.

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Hypothese »Übernahme der Schulden « Die Hypothese beginnt mit der Feststellung, dass der Staat mit über 1.900 Mrd verschuldet ist, 1.730 davon betreffen die Staatsverwaltung. Diese Schulden könnten pro Kopf aufgeteilt werden, nach einer eher elementaren Berechnung, oder im Verhältnis zum staatlichen und Landes-Bruttoinlandsprodukt, oder auch in Bezug auf das Ausmaß des Staats- und Landeshaushaltes. Wie auch immer man vorgeht, ist das Ergebnis nicht signifikant unterschiedlich. Der auf Südtirol zurückzuführende Anteil der Schulden würde sich auf etwa 18 Mrd € belaufen. Die Kosten, um eine Schuld in dieser Höhenordnung zu tilgen, würden über 1,5 Mrd Euro pro Jahr für 20 Jahre betragen. Bei einer Reduzierung der Schulden auf 60% (vom Maastrichter Vertrag vorgesehenes Schuldenlimit) würden die Kosten auf ca 950 Mio € reduziert werden. Wenn man nicht die Übernahme eines Teiles der Staatsschuld vorschlagen würde, sondern nur die Übernahme der Zinsen auf den lokalen Anteil an den Staatsschulden, würden sich die jährlichen Kosten auf ungefähr 800 – 900 Mio € belaufen. Dieser Anteil würde nochmals auf 350 – 450 Mio sinken, wenn das Ziel die Senkung auf 60% anstatt der kompletten Tilgung wäre. Die technische Stellungnahme des Amtes zu den beiden hier genannten Vorschlägen fiel aber negativ aus. Der erste Vorschlag sei absolut nicht durchführbar – eine derartige Verschuldung würde den Haushalt unflexibel machen und würde dem Land jegliche finanzielle Glaubwürdigkeit nehmen. Der zweite Vorschlag würde das Schicksal des Landes noch mehr an die Entscheidungen der Regierung binden, mit dem Unterschied, dass das Land im Gegensatz zum Staat nicht über die Befugnisse verfügt, um weit reichende steuerliche Maßnahmen zu ergreifen. Hypothese »Ganzheitliche Verwaltung der Autonomie« Dieser Vorschlag zielt darauf ab, der Provinz Bozen sämtliche Ausgaben aller Staatskompetenzen auf Provinzebene zu übertragen. Dies würde nicht notwendiger Weise Kompetenzübertragungen oder entsprechende Bevollmächti109

gungen mit sich bringen, jedoch würden diese ohne Zweifel eine Erleichterung des Staatshaushaltes darstellen, im Ausmaß der heute anfallenden Kosten der staatlichen Dienste in der Provinz Bozen. Als Referenzpunkte gelten sämtliche Aufwendungen hinsichtlich der Aufrechterhaltung und Funktionalität der Steueragenturen, für das Verwaltungsund Justizpersonal am Gericht, für die Polizeikräfte, für das Militär, für die Strafvollzugsanstalten, sowie für jegliche anderen staatlichen Verwaltungseinheiten auf Landesgebiet. Die Kosten der Dienstleistungen können aus den Dokumenten der »Ragioneria Generale dello Stato« (zentrales Rechnungsamt des Staates) entnommen werden. Diese Berechnungsannahme führt zu Kosten in Höhe von ca 380 Mio € in Form von laufenden Ausgaben, zu welchen zusätzliche 90 Mio. in Form von Kapitalausgaben addiert werden müssten. Insgesamt würden sich somit ca 470 Mio. jährlichen Kosten ergeben. Das Dokument betont, dass ein entsprechendes Angebot der Schuldenübertragung, mit der Unterzeichnung von Vereinbarungen einhergehen müsse, welche das Ausmaß und den Grad von lokalen Dienstleistungen genau definieren. In Bezug auf dieses Angebot, würden die aktuellen Steuereinnahmen von 9/10 unverändert bleiben, während der Betrag des restlichen Zehntels (ca 380 Mio €) weiterhin dem Staat zufließen würde, als Beitrag des Landes zur Sanierung der öffentlichen Finanzen oder als Beitrag zum Steuerausgleich bzw der Solidarität. Es scheint offensichtlich, dass die soeben hypothetisch berechnete Summe trotz deren Höhe, nicht nur niedriger als jene der ersten Hypothese ist, sondern auch niederer als jener Betrag ist, welcher dem Land derzeit als Beitrag zu den verschiedenen staatlichen Sparmaßnahmen auferlegt wurde (geschätzte 611 Mio), den Beitrag des Landes zum Mailänder Abkommen nicht inbegriffen.

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Das Angebot an den Ministerpräsiden Monti In dem Schreiben, das die Landeshauptleute von Trient und Bozen, Lorenzo Dellai und Luis Durnwalder dem Ministerpräsidenten Monti am 2. Februar 2012 übergaben, erklärten sie sich bereit, einen Beitrag zur Sanierung zu leisten und legten ihre Vorstellungen dar. Dieser Beitrag sollte eine endgültige, stabile Regelung darstellen, eine gerechte Verteilung der Lasten vorsehen und dem Beitrag Rechnung tragen, den das Territorium zum Wirtschaftswachstum des gesamten Staates beiträgt. Im Sinne des Art 104 AuSt sollte ein neues Abkommen abgeschlossen werden und zur Änderung der Finanzregelung im Titel VI des AuSt führen. Die autonomen Provinzen und die Region erklären sich dabei bereit, die Spesen des Staates auf ihrem Territorium zu übernehmen, durch Delegierung oder Übertragung der Staatsaufgaben oder durch Abkommen mit dem Staat. Die Zuständigkeiten der autonomen Provinzen im Steuerbereich sollten im Titel VI des AuSt festgelegt und die Beziehungen zwischen den Landesgesetzen und den Staatsgesetzen genau definiert werden. Im Wesentlichen unterbreiteten sie den zweiten Vorschlag us dem vorbereitenden Dokument.116 Die Verhandlungen dazu werden sich schwierig gestalten, weil die Regierung Monti, von ihrem Auftrag beseelt, den Staatshaushalt zu sanieren und Italien die Kreditwürdigkeit auf den Märkten zurückzugeben, ihren Weg ohne große Rücksichtnahmen auf Interessengruppen (ob Gewerkschaften, Interessenverbände oder Lokalautonomien) fortsetzt.

116 Regione e Provincie Autonome Trento e Bolzano, Ridefinizione die rapporti finanziari tra Provincie Autonome e Stato, Trento 2 febbraio 2012.

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IX. Wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen Das neue italienische Modell scheint sich von seiner Ausrichtung her zwischen zwei gegenteiligen Polen zu positionieren: einerseits einem Wettbewerbsföderalismus, andererseits einem kooperativen Föderalismus. Beide Systeme finden in Europa ihre Anwendung, beide Systeme sind aber gleichzeitig auch heftig diskutiert und stehen in Entwicklung. In der Schweiz gehört das Steuersystem zu den Grundmauern des föderalistischen Staatsaufbaus117. Die Möglichkeit, über Steuersätze bestimmen zu können, ist eine wichtige Direkt-demokratische Errungenschaft. Während die FDP-Fraktion, das offensive Vertreten von Steuerföderalismus und Steuerwettbewerb zu einem Ziel für die politische Grundausrichtung macht, hat andererseits auch die Diskussion über die Schwächen dieses Modells eingesetzt. Umgekehrt gilt in Deutschland das Modell des kooperativen Föderalismus118. Ein großzügiger, vor allem horizontaler Ausgleichsoll den Unterschied zwischen Ost und West, zwischen den armen und den reichen Bundesländern in der Steuerkraft ausgleichen. Beide Systeme haben ihre Vor- und Nachteile. Die Befürworter des Steuerwettbewerbs unterstreichen, wie der Wettbewerb zwischen den Kantonen die Effizienz steigert, die Wünsche der Bevölkerung in den jeweiligen Ländern besser berücksichtigt, eine überzogene Staatstätigkeit unterbindet und die Ausgabenbelastung durch einen Kostenwettbewerb beschränkt. Das führe langfristig auch zu einer allgemeinen Steuersenkung und zu Standardvorteilen für effizient arbeitende Gemeinschaften. Der Steuerwettbewerb übe eine dämpfende 117 http:// www.fdp-faellanden.ch/page/content/print.asp, FDP, Wir Liberalen, »Aktiv für die schweizerischen Stärken eintreten, Steuerföderalismus und Steuerwettbewerb als Legislaturziel«, Bern, 06.03.2007 118 Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Arbeitsunterlage 0066 »Effizienz und Effektivität in der Steuerverwaltung« www.bundesrat.de/nn_8364/DE/foederalismus/ bundesstaatskommission/unterlagen/AU-066. Palermo, F./ Woelk, J. (2005): La Germania, Il Mulino, Bologna, 146 ff.

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Wirkung auf die Staatsquote aus und erhöhe die Effizienz der bereitgestellten öffentlichen Leistungen. Dies löse wissens- und innovationsgenerierende Prozesse aus, die einem zentralistisch gesteuerten Steuersystem fremd sind119. Die Kritiker bemängeln, dass der Wettbewerb dem Verteilungsgesichtspunkt nicht Rechnung trage, die soziale Ausrichtung abhanden komme, finanzstarke Länder immer stärker und finanzschwache immer ärmer würden120. Der Steuersenkungswettbewerb könne auch zum Abbau von staatlichen und kommunalen Aufgaben führen. Der Steuerwettbewerb fördere auch den Wechsel des Wohnsitzes, ermögliche damit Steuerumgehung und löse Steuerkarusselle aus. Im Prinzip stellt sich in Italien zwischen dem reichen Norden und dem armen Süden die gleiche Frage, wie sie sich nach dem Mauerfall in Deutschland zwischen dem Westen und dem Osten gestellt hat. Deutschland hat sich weiter nach dem Modell des »kooperativen Föderalismus« bewegt. Allerdings stand die Bundesrepublik mit ihrem Modell des Finanzausgleiches einer komplett geänderten Situation gegenüber: Der Finanzausgleich galt vorher allein im Westen zwischen unterschiedlichen aber entwickelten Volkswirtschaften der einzelnen Länder. Die Steuerkraft der neuen Länder beträgt hingegen nur knapp 40% des Bundesdurchschnitts. Der Zahlungstransfer konzentrierte sich deshalb zu 90% auf die Oststaaten. Zusammen mit den vom Bund fließenden Mitteln betrug der gesamte West-Osttransfer im Jahre 2005 83 Milliarden Euro, das sind etwa 4% des Bruttoinlandproduktes Deutschlands. Etwa ein Drittel von diesen Mitteln sind auf den bundesstaatlichen Finanzausgleich zurückzuführen. Die Hälfte der Ausgaben entfallen auf die Sozialtransfers. Neben dem Steuerausgleich setzte Deutschland aber auch – zumindest in der Übergangsphase – auf die unterschiedlichen Standortvorteile des Ostens 119 http:// www.sejubra.org.br/new/images/palestraromanseer.doc »Steuerföderalismus in Deutschland«, 11. Mai 2007 120 http://bund-laender.verdi.de/fachgruppen/bundes-u.landesfinanz-u. steuerverwaltung »Holzweg oder Königsweg? Steuerföderalismus in der Diskussion«, 9.Mai 2007

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und forderte gezielt die Ansiedlung von Unternehmen, auch unter Ausnutzung der unterschiedlichen Arbeits- und Lohnkosten. Diese wurden gewerkschaftlich vereinbart. Das Sonderpaket zugunsten des Ostens (Aufbauhilfe Ost) wird durch zusätzliche Steuereinnahmen (Solidaritätszuschlag) finanziert. Es gibt umfangreiche Anreize für wirtschaftliches Engagement in den neuen Ländern: Steuervorteile und direkte Investitionshilfen121. All dies setzte einen Standortwettbewerb in Gang, der in der Tat vom reinen kooperativen Finanzausgleich abrückte122. Inwieweit sich das italienische Modell mehr dem Steuerwettbewerb oder dem kooperativen Steuerausgleichsystem Deutschlands zuordnen lässt, kann erst mit der Durchführung des Gesetzes selbst genauer festgelegt werden. Im Wesentlichen hängt es davon ab, wie hoch die Quote der autonomen Steuern und Abgaben der Regionen und der von ihnen festzulegenden Abgaben der Gemeinden sein werden und wie hoch die Leistungen des Finanzausgleiches für die Wahrung der Grundrechte ausfallen werden. Des Weiteren ist abzuwarten, wie hoch die zusätzlichen Sonderfinanzierungen des Staates für den wirtschaftlich-sozialen Ausgleich zugunsten bestimmter Regionen sein werden. Offen bleibt damit auch, in wie weit der Steuerausgleich zu einem reinen Subventionssystem und zu einer Leistungsdekadenz der Südregionen führt, oder ob der verbleibende Steuerwettbewerb dazu anregt, effizienter und kostengünstiger auch im Süden zu arbeiten. Sicher ist, dass das Steuersystem dazu einen Anreiz bieten kann, die strukturellen Probleme der Wirtschaft allerdings nicht allein damit beseitigt werden können. Zu bedenken ist, dass Deutschland zum Aufbau des Ostens nur die Hälfte der Mittel für den sozialen Ausgleich investiert hat, die andere Hälfte hingegen für die wirtschaftliche Förderung. Italien beschränkt sich hingegen – laut Verfassungsvorgaben – auf einen Transfer für soziale. 121 Bernd Finke, Informationen über Maßnahmen zur Entwicklung des Ostens, Brief an Oskar Peterlini vom 05.06.2007 122 Rainer Spaeth auf der 28. Fachtagung des Arbeitskreises Steuern und Wirtschaftsprüfung in der Fachhochschule Erfurt am 23. Mai 2006, Freistaat Thüringen, www.thueringen.de/de/tfm/aktuell/reden/sts/finanzpolitik/

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