2.5. La Ley Electoral del 20 de noviembre de 1896

Vemos pues, que se da un patrón similar al de la elección anterior, aunque en una coyuntura diferente: un único candidato sin competencia que alcanza el cien por ciento de los votos válidos.

2.5. La Ley Electoral del 20 de noviembre de 1896

Una vez que estuvo en el gobierno, el Partido Demócrata manifestó serias críticas a las instituciones políticas. Pero, particularmente, consideró muy relevante reformar el sistema electoral. Piérola criticó la Ley electoral de 1892 y la consideró una ley explícitamente partidista (aludiendo con esto, básicamente, a que favorecía sobre todo los intereses de la Unión Cívica de Valcárcel). La tesis de fondo era que las reglas y procedimientos existentes falseaban la verdadera voluntad popular. Lo que los Demócratas querían era, pues, remediar estas “distorsiones” estructurales a las instituciones existentes a partir de una nueva ley electoral que pudiera hacer justicia a la ciudadanía peruana. Se trataba de que prevaleciera, por sobre todo, la “verdad electoral”. Esta tesis sobre la democracia y la voluntad popular resultará clave, pues es través de ésta que se llegará a reformar el sistema en su conjunto. Pero, y como se verá a lo largo de las siguientes páginas, las nuevas instituciones no pudieron cumplir lo que Píerola exigía del sistema electoral, esto es, el “reflejo real” de las preferencias políticas de los ciudadanos.

Dicha tesis, se expresaba en la fórmula del Partido Demócrata que, “tal y como fue hecha pública en 1889, consideraba imprescindible crear un poder electoral autónomo del resto de los poderes del Estado. Los pasos concretos sugeridos en el programa político para desterrar los defectos del reglamento electoral de 1861 incluían suprimir la elección indirecta, salvaguardar la representación de las minorías, adoptar en las elecciones plurales el voto acumulativo y, por último, crear un jurado electoral autónomo” (Aljovín y López 2005: 78).

Luego de la propuesta y los debates, el 20 de noviembre de 1896 terminó dándose una nueva ley electoral. Con esta nueva ley, que se da en los inicios de la República Aristocrática, se realizan cambios sustantivos en lo que respecta a las elecciones. Presentamos a continuación las características más relevantes de dicha reforma electoral, agrupando los cambios en los elementos más relevantes:

a. Ciudadanía

Lo primero, y que salta a la vista, es de que ahora para poder sufragar es necesario saber leer y escribir (art. 1), además de tener veintiún años (o estar casado) y estar inscrito en el Registro Cívico. De esta forma se excluye de la posibilidad de sufragar a la gran mayoría del país que no era analfabeta. Las causas para estar incapacitado para votar (art. 2-5) son similares a las de las leyes anteriores, así que no es necesario detenernos en ella. Lo segundo es que ahora las elecciones para elegir al Presidente, al Vicepresidente, a los Senadores y a los Diputados se hace a través de una elección directa. Esto significa que se abandona para siempre la figura de los colegios electorales. Ahora serán los propios ciudadanos los que elegirán a sus representantes, en lugar de elegir electores propietarios. Sin embargo, como ya vimos, esto se hace a través de la exclusión de la mayoría de la población. De esta forma se consolida a nivel de derechos políticos lo “aristocrático” que hace honor al nombre que Basadre acuñó para este período histórico de nuestro país. Gonzales, en relación a las consecuencias de esta manera de restringir la ciudadanía, afirma lo siguiente: “Lo que oscurecía el panorama (…) era que de los cerca de tres millones de peruanos que existían en ese entonces sólo estaban en capacidad de votar –quitando indígenas, mujeres, menores de edad, empleados públicos, extranjeros y a los indiferentes- cincuenta mil personas” (Gonzales 2005: 179 n2).

El argumento a favor de restringir la ciudadanía de esta forma, reposaba en la tesis de que los mayores contribuyentes tenderían a tener

mayor cultura. Lo que se promovería sería una ciudadanía que estuviese comprometida a valores clave para la democracia y la estabilidad política, tales como el respeto a las reglas y procedimientos. Frente a lo que este discurso afirmaba de jure, lo cierto es que de facto lo que se buscó fue “consolidar el predominio de quienes ostentaban mayor fuerza económica” (Basadre 1980: 54). Es muy importante reconocer aquí la idea de que un mayor ingreso económico estaba correlacionado con tener una cultura que fuese afín a la democracia. Esta tesis será desmentida con los hechos, como se verá al señalar múltiples irregularidades durante los procesos electorales.

b. Junta Electoral Nacional

La otra gran novedad es la generación de un organismo electoral de vital importancia para las elecciones que se llevaron a cabo durante buena parte de la República Aristocrática. Se trata de la Junta Electoral Nacional (Título IV). La Junta Electoral Nacional constituye el primer organismo electoral de nivel nacional. Dicha Junta debía estar compuesta por nueve miembros, distribuidos de la siguiente manera (art. 8): dos miembros son elegidos por la Cámara de Senadores, otros dos por la Cámara de Diputados, y en ambos casos la elección se determina a través del voto directo de los representantes en cada una de las Cámaras (art. 9). Los siguientes cuatro miembros son elegidos por el Poder Judicial, a través de sus Cortes Superiores (art. 10). De acuerdo a Basadre, aquí “apareció por primera vez la injerencia del Poder Judicial en el proceso electoral” (Basadre 1980: 54). Finalmente, el último de los nueve miembros es designado por el Ejecutivo, a través del acuerdo entre el Presidente de la República y su Consejo de Ministros (art. 11). Sus miembros debían, además renovarse un año antes de que termine el período presidencial (art. 13). Estos miembros, además, debían residir en Lima y cumplir con los requisitos que la Constitución exige para ser Senador (art. 14). Los requisitos que la Constitución de 1860 establece, en el artículo 49,

para ser Senador son los siguientes: ser peruano de nacimiento, ser un ciudadano en ejercicio, tener treinta y cinco años de edad y poseer una renta de mil pesos anuales, o ser profesor de alguna ciencia.

La Junta Electoral Nacional tiene aquí las principales atribuciones (art. 19): Formar el Registro General de la República (art. 27) a partir de los registros de las Juntas Electorales Departamentales, además de conservarlo, publicarlo y remitirlo a quien deba ser remitido (anualmente tiene que actualizarlo). Debe además, y siguiendo con lo establecido por el Registro, distribuir los títulos electorales entre los ciudadanos para que éstos puedan sufragar. Realiza además el sorteo para designar a los cinco miembros de las Juntas de Registro Provinciales. Esa elección se hace entre los veinticinco mayores contribuyentes de cada provincia. Esto evidencia una manifiesta exclusión con las personas que tengan menores ingresos para poder acceder a cargos públicos relevantes en los organismos electorales. Debe sortear también a los cinco miembros que vayan a conformar a las Juntas Escrutadoras de Provincia. Esta elección se hace sobre la base de diez candidatos que grupos ciudadanos de cada provincia ya han propuesto. Finalmente, la Junta Electoral Nacional debe elegir a los ciudadanos que presidirán las Juntas Electorales Departamentales. Esta elección se hace sobre una lista de personas que residen en la capital de cada provincia y que han sido designados como personas elegibles para dicho cargo.

La Junta Electoral Nacional debe, además, conocer los reclamos que otros ciudadanos tengan sobre el proceso mismo. Asimismo, la Junta Electoral Nacional debe reunirse públicamente en sesiones ordinarias, por lo menos una vez al mes.

Finalmente, ejerce la jurisdicción disciplinaria sobre todas las personas que intervengan en los actos electorales. Puede establecer multas de hasta trescientos soles.

Resumiendo, podemos dividir las facultades de la Junta Electoral Nacional en tres grandes grupos (Aguilar 2002: 15):

1. Facultades registrales: formar, custodiar, publicar el Registro General de la República, además de remitirlo a quien deba de remitirse. También debe imprimir y distribuir los títulos electorales entre los ciudadanos.

2. Facultades electorales: (1) elegir a los presidentes de las Juntas Electorales Departamentales; (2) sortear cinco de los mayores contribuyentes de cada provincia para conformar las Juntas de Registro Provinciales; (3) sortear cinco miembros de los diez elegidos por los ciudadanos de cada provincia para conformar las Juntas Escrutadores de Provincia.

3. Facultades disciplinarias: debe hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios electorales en cada cometan irregularidades. Tiene también la capacidad de multar a los que incumplan lo que la ley estipule.

c. Juntas de Registro Provinciales

Con las veinticinco personas que sean los mayores contribuyentes de cada provincia, y que residan en la capital de cada provincia, se arma una lista que se propone a la Junta Electoral Nacional (art. 22). Ésta realiza un sorteo de la siguiente manera (art. 23-24): a cada contribuyente se le asigna un número y todos los números van a un ánfora. Los cinco primeros números que se extraigan designarán a los cinco miembros que conformarán a las Juntas de Registro Provinciales. Entre los cinco deben elegir a un presidente de la Junta y a un secretario. Los principales críticos de la Junta Electoral siempre resaltarán que dichos sorteos solamente lo eran de jure porque de facto siempre se elegía a personas que fuesen

favorables al partido que tuviese el control de la Junta, control que en este período siempre estuvo básicamente en manos del Partido Civil.

Las principales atribuciones de las Juntas de Registro Provinciales eran las siguientes (art. 25): elegir a los delegados que reciban las solicitudes de inscripción de los ciudadanos en cada distrito. Estos conformarán las Delegaciones Distritales de Distrito (art. 26). De esta manera van a generar el Registro Cívico General de la provincia, Registro del cual remitirán una copia a la Junta Electoral Departamental respectiva, Junta que les dará los títulos electorales que deberán distribuir entre los sufragantes de la provincia. Otras tareas importantes de esta Junta eran el nombrar a las comisiones receptoras de sufragios y nombrar a comisiones investigadoras, en caso se denuncien irregularidades que puedan constituir una amenaza para la validez del proceso electoral. Finalmente, la Junta de Registro Provincial debía elegir a los delegados que conformarán a las Juntas Electorales Departamentales.

d. Juntas Electorales Departamentales

Las Juntas de Registro Provinciales designan a los delegados que conformarán las Juntas Electorales Departamentales. Se requiere de, por lo menos, la designación de cinco delegados (art. 20). La Junta Electoral Nacional designará cuál debe presidir la Junta. El secretario será elegido por mayoría simple.

Sus principales atribuciones (art. 21) son las siguientes: formar, conservar, actualizar, publicar y distribuir el Registro General Departamental, a partir de los Registros Cívicos de las Provincias elaboradas por las distintas Juntas de Registro Provinciales. Finalmente, le corresponde hacer el escrutinio general de las elecciones de los Senadores, además proclamar a los ganadores y entregarles sus credenciales respectivas.

Podemos concluir diciendo que dichas Juntas “se formaban con delegados de las correspondientes Juntas Provinciales de Registro. Gozaban de amplias atribuciones sobre el registro electoral de toda su jurisdicción; y conocían y decidían sobre todas las quejas contra los actos de las Juntas Provinciales, Escrutadoras y de Registro. También supervigilaban las matrículas de contribuyentes. Además, hacían el escrutinio general de las elecciones de Senadores, los proclamaban y les otorgaban sus credenciales” (Basadre 1980: 54).

e. Juntas Escrutadoras de Provincia

Las Juntas Escrutadoras residirán en la capital de cada provincia y estarán compuestas por cinco miembros. Cada uno de los miembros debe de corresponder a lo que la ley determina como los cinco grupos en los que son clasificados los ciudadanos (art. 39): (1) propietarios; (2) abogados, ingenieros, boticarios, profesores y preceptores de instrucción, clérigos, estudiantes y demás individuos de profesiones liberales; (3) agricultores y jornaleros; (4) comerciantes y (5) manufactureros, artesanos, mineros y demás industriales. Los ciudadanos no pueden pertenecer a más de un grupo y, si no estuviesen todos los grupos presentes en cada provincia, la elección se hará sobre la base de los grupos más numerosos (art. 42).

Cada grupo votaba directamente, ante las mesas receptoras de sufragio de las capitales de provincia, por dos representantes suyos. La Junta Electoral Departamental llevaba cada par de candidatos a la Junta Electoral Nacional. Dicha Junta sería la que deberá determinar los cinco miembros que constituirán las Juntas Escrutadoras de Provincia (art. 40-41). Luego, entre ellos, determinarán al Presidente y al Secretario de la Junta. Los partidos políticos estaban permitidos para poder tener un adjunto en cada Junta Escrutadora Provincial. Dicho adjunto podía tener voz, pero no voto.

En este aspecto puntual, también se vieron los límites de lo que pretendía la ley, frente a lo que efectivamente se dio. Y es que, a pesar de los múltiples debates y normas complementarias que se dieron para tipificar bien estos grupos, lo cierto es que “no quedaron bien definidas las características de todos los grupos sociales llamados a la participación cívica. Interesa señalar que más tarde no hubo más disposiciones administrativas sobre los grupos antedichos. Ellos nunca se llegaron a organizar y nunca funcionaron auténticamente. Así, la ley quedó burlada” (Basadre 1980: 54). En muchos lugares no existían todos los grupos, con lo cual la norma no se correspondía con la realidad social del país, al mismo tiempo que se burlaba fácilmente en los casos en que podía aplicarse debido al poco control que podía ejercerse. La poca capacidad del Estado para controlar el cumplimiento de las normas será una variable constante a lo largo de este período.

Las atribuciones de las Juntas Escrutadoras Provinciales son las siguientes (art. 44): hacer el escrutinio y regulación del sufragio ante las comisiones receptoras de su dependencia. Deben corroborar que los ciudadanos electos cumplan con los requisitos. Deben resolver reclamos y hacer públicos los resultados de las elecciones de los Diputados Para el caso del Senado, la Presidencia y la Vicepresidencia, se dejará constancia del número de votos y se enviarán los resultados a las Juntas Electorales Departamentales (para el caso de la elección de los Senadores) y ésta enviará a la Secretaría Electoral del Congreso los sufragios para la Presidencia y Vicepresidencia. Será el Congreso quien determinará quién será el siguiente Presidente y Vicepresidente (s).

En síntesis, podemos decir que “Las Juntas Provinciales Escrutadores hacían los cómputos y regulaciones generales de los sufragios emitidos; oían y resolvían todo lo concerniente a las reclamaciones por alteraciones, omisiones, suplantaciones o cualesquiera otras irregularidades o fraudes cometidos en los escrutinios; decidían

sobre la validez o invalidez de las tachas a los elegidos o a los electores; y proclamaban a los diputados a quienes la ciudadanía había otorgado su confianza” (Basadre 1980: 53).

f. Comisiones Receptoras de Sufragio

Las Comisiones receptoras de sufragio serán designadas por las Juntas de Registro Provinciales. Por cada doscientos cincuenta o fracción de los inscritos en el registro, se elegirán tres personas (un presidente, un vocal y un secretario) para que conformen una Comisión (art. 46).

Las Comisiones harán el escrutinio de los votos que reciben de los grupos de las Juntas Escrutadoras (art. 49). Una vez que elaboren las actas de sufragio, enviarán a las Juntas Provinciales de Registro El sufragio se hace máximo en dos días para Diputados (propietario y suplente), Senadores (propietario y suplente), Presidente y Vicepresidente (art. 54). El voto se emite en dos cédulas y una queda como constancia para el votante, mientras que la otra cédula queda en poder de la comisión (art. 59). Si la votación se realiza con normalidad, los resultados se irán dando y proclamando de manera ascendente: los Diputados serán proclamados por las Juntas escrutadoras Provinciales; los Senadores, por las Juntas Electorales Departamentales (art. 79); y, tanto el Presidente, como el Vicepresidente, serán proclamados por el Congreso (art. 81). En este último caso, el escrutinio se hará a través de una comisión compuesta de dos Senadores y tres Diputados que serán elegidos por mayoría absoluta.

Las autoridades políticas están impedidas de intervenir en los actos electorales (art. 85), pero sí deben dar su protección y el apoyo de la fuerza pública a las Juntas Provinciales, las Delegaciones de Registro Distritales, las Comisiones Receptoras de Sufragio y las Juntas Escrutadoras de provincia (art. 86).

Podemos sintetizar las relaciones y jerarquías básicas que caracterizaban a la Junta Electoral Nacional en su conjunto, a partir del siguiente esquema (Aguilar 2002: 18):

ORgANIzACIóN DE LA JuNtA ELECtORAL NACIONAL 1896 - 1912

Junta Electoral Departamental

Conformada por los delegados de las Juntas Provinciales de Registro

Junta Electoral Nacional

Conformada por 9 miembros: - 4 del Congreso - 4 de las Cortes Superiores - 1 del Ejecutivo

Junta de Registro Provincial

Conformada por 5 miembros designados por sorteo por la Junta Electoral Nacional

Junta Escrutadora de Provincia Conformada por 5 representantes de los 5

ciudadanos y eran elegidos por la Junt Electoral Nacional

Delegaciones Distritales de Registro Integradas por 3 delegados nombrados por la Junta de Registro Provincial

Fuente: Aguilar 2002: 18

Comisiones Receptoras de Sufragio Conformadas por 3 vecinos designados de entre los 250 sufragantes por la Junta de Registro Provincial

Uno de los intereses principales en promover que los miembros de mesa sean funcionarios nombrados, en lugar de ciudadanos elegidos por los propios ciudadanos era evitar la recurrente “toma de mesas”. En la misma línea, la idea de que la proclamación de los representantes fuese hecha por los organismos electorales buscaba erradicar la “autocalificación parlamentaria” (Basadre 1980: 52). Esto disminuyó en algunos casos, pero a la larga no fue suficiente para que dichas prácticas no democráticas tuviesen lugar.

Como puede verse, después de haber presentado la estructura y las características de la Junta Electoral Nacional, se trata de un organismo electoral bastante poderosos y centralista. De ahí que concordemos plenamente con la tesis de Basadre según la cual dicha Junta concentraba muchísimo poder con respecto al proceso electoral, debido a que tenía facultades muy bastas: “la formación, la custodia, la difusión, la publicación, las correcciones y las enmiendas del Registro General; el sorteo entre cinco de los mayores contribuyentes para constituir las Juntas de Registro Provinciales; la supervigilancia disciplinaria de los funcionarios con participación en el Registro o en las elecciones; el resguardo de la matrícula de contribuyentes de la República; la elección de los presidentes de las Juntas Electorales Departamentales; el sorteo de los cinco miembros que debían formar las Juntas Escrutadoras de las respectivas provincias de entre los diez elegidos por los cinco grupos sociales antes mencionados. Si se hace el examen de tales atribuciones, resulta fácil llegar a la conclusión de que la Junta Electoral Nacional tenía bajo su poder todo el proceso de sufragio; el registro de los ciudadanos; las Juntas e Registro Provinciales; la matrícula de los mayores contribuyentes; las Juntas Electorales Departamentales; las Juntas Escrutadoras; y la burocracia conectada, de un modo u otro, con esta maquinaria. De la descentralización absoluta de antes se pasó al más grande centralismo” (Basadre 1980: 54-55, las cursivas son nuestras).

Todo el andamiaje electoral reposada, en última instancia, en la voluntad de unas pocas personas que residían en Lima.

Y, si bien esta ley electoral tiene varios artículos donde se tratan las múltiples infracciones al proceso que pueden ser ocasionadas, al mismo tiempo que se posibilita que la ciudadanía pueda hacer las denuncias respectivas, lo cierto es que estas normas no llegaron a funcionar (Basadre 1980: 55).

En lo que respecta a los miembros de la Junta Electoral Nacional, de los nueve miembros4, uno era de facto del gobierno, lo cual aparentaba poca intromisión del poder ejecutivo en las decisiones relevantes de la Juna, dando una apariencia de autonomía. Pero el gobierno siempre tuvo también dos miembros del parlamento (sea que tuviese mayoría o minoría parlamentaria) que eran favorables al gobierno y, a veces, incluso los cuatro miembros en su conjunto. El gobierno también promovió, de diversas maneras (maneras que Basadre llamó “diversos medios de seducción”), el que los miembros de las Cortes Superiores fuesen favorables al gobierno. De esta forma, si bien los demócratas buscaban que con esta la ley se pudiera “descentrar” el poder o las decisiones sobre los procesos electorales, lo cierto es que en práctica el gobierno terminó teniendo a su favor prácticamente a los nueve miembros de la Junta siempre o, por lo menos, la mayoría absoluta. Este es un claro ejemplo de nuestra historia política e institucional que demuestra que no siempre los diseños institucionales que las élites políticas diseñan (1) funcionan tan bien como se pensó que funcionaría; y (2) generan efectos contrarios o diferentes a los que concibieron sus diseñadores e impulsores principales.

4 Recordemos que los nueve miembros se componían de la siguiente manera: 2 personeros de la Cámara de Senadores (1 de la minoría); 2 personeros de la Cámara de Diputados (1 de la minoría); 4 personeros del Poder Judicial; 1 personero del Poder Ejecutivo.

En la misma línea, los grupos que la ley tipificaba para generar los candidatos de las Juntas Escrutadoras de Provincia no se organizaron o estuvieron constituidos siempre y, por ello, “la Junta Electoral Nacional lo simuló en algunos casos y en otros, toleró que fuesen apócrifos” (Basadre 1980: 57).

Por eso uno de los terribles efectos para el proceso electoral, fruto del gran control que poseía la Junta fue, en última instancia, una fuerte corrupción, en la medida en que “la Junta Electoral Nacional ungió -mediante éste y otros engaños- a los candidatos que el grupo político dominante quiso escoger. Algunos candidatos contaron -justo es reconocerlo- con auténtica fuerza propia; otros, con respaldo escaso o nominal” (Basadre 1980: 57).

Hubo, en general, poca aceptación de los resultados (y esto puede verse por las críticas que siempre recibió la Junta de diversos miembros del parlamento y comisiones parlamentarias). Fue un organismo con poca independencia a los actores políticos, sobre todo el Partido Civil. El gobierno y los mayores contribuyentes tuvieron siempre mucho peso en la organización de las elecciones. El problema de este nuevo sistema era, pues, que en este sistema “las elecciones fueron puestas a merced de la agrupación política o del poder que lograra ser dueño de la mayoría de la institución central, o sea la Junta Electoral Nacional” (Basadre 2005 T.12: pág. 69). Ningún partido de oposición ganó las elecciones presidenciales bajo la vigencia de la ley de 1896. Lo que iba a terminar siendo normal era el obtener la mayoría de la Junta, a través de los cuatro votos de los personeros del Poder Judicial. Piérola escogió, de esta manera, el “el árbol en el que luego fue ahorcado políticamente” (Basadre 2005 T.12: pág. 71).

Podemos decir, a modo de síntesis, que los tres pilares básicos de esta ley fueron “la reducción del mercado electoral, el control del sufragio