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Política digital
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Una publicación de
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Innovación gubernamental
nexos
El arribo de la factura electrónica Internet: sus valores fundamentales Alejandro Pisanty
La Television Digital en el banquillo
La transparencia: un chichón para los gobiernos Jacqueline Peschard, Mauricio Merino y Sergio López Ayllón
¿Cómo se licita el espectro? Eduardo Pérez Mota, Ángel López Hoher y Salvador Apodaca
¡Al fin! Un CompraNet renovado ¿Cuáles son los estados más (y menos) competitivos? El nuevo portal del Sistema Nacional de Seguridad Pública Telecomm Telégrafos Un modelo de bancarización
ISSN 1665-1669
Número 58 • octubre / noviembre 2010 $50.00
Raúl Trejo Delarbre
20 noviembre 2010
> Contenido Bandeja de entrada 4 Editorial 6 Gobierno digital en el mundo 8 Gobierno digital en México 48 Reseña
Tema central
10 Factura electrónica, lo que hay que saber Mariano Garza-Cantú
Transparencia
14 La transparencia y la opacidad de los gobiernos en México: un corte de caja Andrés Hofmann 20 La transparencia nacional, en una “fotografía” Mariano Garza-Cantú 24 Transparencia focalizada da resultados en Puebla (MGC)
Licitación 20 y 21
26 El mercado del espectro radioeléctrico en México Salvador Apodaca Saravia 27 Licitación del espectro, para incrementar la competencia en telefonía móvil Eduardo Pérez Motta y Ángel López Hoher
Análisis y opinión
30 Principios y valores fundamentales de Internet Alejandro Pisanty 31 Internet para los pobres: sus interfaces y modelos de negocio Rohan Samarajiva
Telecomunicaciones
34 TV digital: indefinición y riesgos Raúl Trejo Delarbre 35 Preguntas más frecuentes
Gobierno Federal
38 CompraNet 5: transaccional y abierto Mariano Garza-Cantú 40 En línea, las cifras del crimen en México José Luis Becerra Pozas 42 El nuevo modelo de Telecomm-Telégrafos (MGC)
Gobierno Estatal
46 La competitividad en las entidades federativas José Luis Becerra Pozas
2 < Política digital
Política digital Una publicación de
nexos
> Editorial
Año 9 • Número 58 • octubre / noviembre 2010 n Director
andres@politicadigital.info
n Editor
José Luis Becerra Pozas joseluis@politicadigital.info
n Investigación
y redacción
Mariano Garza-Cantú Chávez mariano@politicadigital.info
n Internet
Paula Sepúlveda Kischinevzky paula@politicadigital.info
n Ventas
de publicidad
Carmen Fernández Corro carmen@politicadigital.info
Morayma Alvarado Alfonso
morayma@politicadigital.info
Ángeles Nava
angeles@politicadigital.info
n Suscripciones
y
Distribución
Lourdes Maldonado Nava suscripciones@politicadigital.info
n Asistente
del director general
Mónica Barrón
monica@politicadigital.info
n Diseño
Angélica Musalem Achcar n Ilustraciones
Estudio la fe ciega n Director
Entre facturas, acechanzas y apagones
general
Andrés Hofmann
de
Administración
Bernardo Ortigoza Díaz n Producción
Leonel Trejo n Consejo Editorial Alejandro Barros, Rodrigo Gallegos Toussaint, Rafael Martínez Puón, Mauricio Merino Huerta, Lina Ornelas Núñez, Alejandro Pisanty Baruch, Rodrigo Sandoval Almazán Publicidad: publicidad@politicadigital.info Suscripciones: www.politicadigital.com.mx Información general contacto@politicadigital.info Teléfonos:
5241-6930 • 5241-6935 01 800 904 22 22 Oficinas: Cuautla 10, Col. Condesa, delegación Cuauhté moc, C.P. 06140. México, D.F. Política digital en Internet: www.politicadigital.com.mx Correo electrónico: contacto@politicadigital.info Impresión y encuadernación: Cía. Impresora y Editora ANGEMA S.A de C.V., Salvador Díaz Mirón No. 81-A, Col. Santa María la Rivera, México, D.F., C.P. 06400. No se res ponde por materiales no solicitados. Política digital es una publicación bimestral de Nexos, Sociedad, Ciencia y Litera tura S. A. de C. V. Certificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas. Tiro: 30,000 ejemplares. Editor responsable Andrés Hofmann. Título registrado en el Instituto Nacional del Derecho de Autor, certificado 04-2001-103017153700102. Registro en la Dirección General de Correos PP090883. Certificado de licitud de título número 11819 del 11 de diciembre de 2001. Certificado de licitud de contenido número 8422 del 11 de diciembre de 2001.
4 < Política digital
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a obligatoriedad del uso de la factura electrónica a partir del próximo año no es un asunto menor. Si bien es cierto que la inmensa mayoría de las transacciones se realizarán entre privados, la disposición proviene del ámbito público; es pues, una política pública que afectará a millones. Su instauración será conflictiva, sin lugar a dudas, pero si la autoridad se sostiene firme en su aplicación, y castiga a quienes deba castigar por no emplearla, al cabo de algunos meses el mundo de las transacciones comerciales en México será distinta. Otras políticas y programas, que se originaron antes, refuerzan este rumbo: tal es el caso de la firma electrónica avanzada, de la banca en línea, o de la bancarización y tarjetización de buena parte de la población. Esta nueva normalidad se constituirá en un inmenso paso hacia la generalización del comercio electrónico en nuestro país. Se trata de uno de los grandes pilares sobre los que descansa la marcha de México hacia la llamada Sociedad de la Información y el Conocimiento. Esto nos conduce directamente al tema de la banda ancha e Internet, que viene a ser algo así como el ducto que transporta la información comercial. Internet está acosada por fuertes presiones por parte de los gobiernos y grandes empresas para controlar el contenido que se transmite. En esta edición, Alejandro Pisanty fundamenta los principios de valor que se desprenden de Internet, y las acechanzas a la que está sujeta. El texto de Pisanty viene acompañado de las reflexiones que hace Rohan Samarajiva, ex regulador de telecomunicaciones en Sri Lanka y ahora investigador etnográfico, sobre el modo en que se utiliza la telefonía celular entre la población más pobre del sudeste asiático. Importa destacar que ambos artículos propugnan por la más absoluta diversidad, apertura y libertad de uso, tanto de Internet como de los celulares. Nada más lejos para ambos autores, que acotar su disponibilidad, su apertura o sus funcionalidades. La discusión en torno a las licitaciones del espectro radioeléctrico ha generado tal polvareda –política, judicial, mediática– que decidimos hacer un esfuerzo por aclarar, por partes, los componentes del rompecabezas. En esta entrega, autoridades de la Comisión Federal de Competencia exponen los criterios que sustentan una parte del diseño de las controvertidas licitaciones 20 y 21: el tope de acumulación de 80 MHz para las bandas de 800 MHz, 1.9 GHz y 1.7 GHz. El texto viene antecedido por una revisión, conceptual e introductoria, de la gestión que la autoridad hace del espectro radioeléctrico. Otra gran disputa nacional, en barbecho, se refiere al advenimiento de la televisión digital y a su correspondiente apagón analógico, que el Presidente de la República adelantó para el año 2015. Aquí, el Investigador Raúl Trejo Delarbre sitúa los términos de las dudas, de los vacíos normativos y, por ende, de una disputa que ya fue anticipada por la controversia que generó la llamada Ley Televisa. La televisión digital terrestre promete más competencia y más diversidad de opciones para la población. ¿Será eso lo que obtendremos? Destacamos finalmente el diálogo que sostuvimos Jacqueline Peschard, Comisionada Presidenta del IFAI, con los investigadores del CIDE, Mauricio Merino y Sergio López Ayllón, en torno a las vicisitudes de la transparencia gubernamental y el acceso ciudadano a la información pública. Este diálogo se dio hace unas semanas, en uno de los seminarios de cobertura nacional que esta publicación realiza de manera periódica desde hace cuatro años. En mi opinión, lo dicho por los expertos es desalentador: la transparencia gubernamental es, como dice López Ayllón, una especie de chichón en las estructuras gubernamentales. La transcripción de esta charla viene acompañada de los resultados del estudio Métrica de la Transparencia 2010, presentado por el CIDE. n
Andrés Hofmann
> Gobierno
digital en el mundo
Alemania “Privacidad” y “Derechos en línea” serán materias escolares Los alemanes se han tomado en serio los temas de privacidad en línea y derechos digitales, al grado que las autoridades educativas los incluirán como materia en los próximos ciclos escolares. El propósito de la iniciativa es educar a los más jóvenes para que enfrenten los riesgos de la privacidad con información y conozcan sus derechos digitales. Otro de los objetivos es que aprendan los grandes beneficios de las redes sociales y lo sepan aplicar a diversas situaciones.
Chile Primer país con una Ley de Neutralidad de Internet La nueva Ley de Neutralidad de Internet –publicada en el Diario Oficial el pasado 26 de agosto– garantiza que cualquier usuario en línea utilice, envíe, reciba u ofrezca cualquier contenido, aplicación o servicio legal a través de Internet, sin bloqueos arbitrarios o discriminación. La Ley afirma que ni los operadores de telecomunicaciones ni los que presten servicios comerciales de conexión a la red podrán arbitrariamente ‘bloquear, interferir, discriminar, entorpecer ni restringir el derecho de cualquier usuario de Internet para utilizar, enviar, recibir u ofrecer cualquier contenido, aplicación o servicio legal a través de Internet, así como cualquier otro tipo de actividad o uso legal realizado a través de la red’. www.neutralidadsi.org
Iniciativa para compartir aplicaciones gubernamentales La Secretaría de Desarrollo Digital abrió una discusión pública para establecer un modelo de licenciamiento gubernamental de software. De acuerdo con sus
6 < Política digital
promotores, el modelo permitiría que las organizaciones públicas compartan los desarrollos informáticos que adquieren en el mercado, y evitaría que el gobierno pague dos o tres veces por herramientas que tienen la misma funcionalidad. De esta forma, cuando un ministerio o servicio público contrate una solución tecnológica, ésta quedaría bajo un licenciamiento común para traspasarla a otros organismos gubernamentales que quieran utilizarla. El modelo sólo aplicaría en desarrollos a la medida y no en aplicaciones comerciales estándar. La propuesta deberá estar lista para fin de año. http://bit.ly/transferenciatecnologica
España Brindan teleasistencia a ancianos La Comunidad Autónoma de Madrid puso en marcha un sistema de teleasistencia para socorrer a los adultos mayores en situaciones de urgencia, sin importar dónde se encuentren. La localidad facilita a los usuarios un teléfono celular que incluye un dispositivo de localización tipo GPS (Sistema de Posicionamiento Global), además de un botón que debe ser accionado si el anciano requiere asistencia médica provista por la Cruz Roja. El sistema atiende a unos 125 mil beneficiarios –la mayoría de los cuales tiene más de 65 años de edad– quienes saben que la Cruz Roja los auxiliará cuando surja alguna emergencia. Como parte del programa, la Comunidad de Madrid –que alberga a cerca de cinco millones 500 mil personas– cuenta con 185 teleasistencias móviles. http://bit.ly/teleasistencia
Estados Unidos Más ahorros y menos tareas duplicadas Civic Commons es una organización sin fines de lucro, creada por entidades gubernamentales como la oficina del CTO (Jefe de Tecnología) de Washington. El objetivo de la organización es promover la transferencia tecnológica entre entes de la administración pública para ahorrar dinero y evitar la duplicación en los desarrollos. La labor de Civic Commons consiste en invitar a las dependencias federales, estatales y municipales para que se unan a este esfuerzo. Por lo pronto, en su portal ya aparece el código del Registro Federal y próximamente se publicará el código fuente para el Tablero de Control de TI de la Casa Blanca. También tienen listas otras aplicaciones, entre ellas un sistema de calendarios de autobuses, un repositorio de direcciones y una aplicación para el monitoreo de leyes federales y estatales. http://civiccommons.com
Con premios y retos fomentan participación ciudadana La Casa Blanca y la Administración de Servicios Generales (GSA) presentaron el portal Challenge.gov, por medio del cual las dependencias pueden publicar retos y premios para incrementar la participación ciudadana con el gobierno. Como primicia, el portal publicó 36 retos provenientes de 16 organismos gubernamentales, incluyendo uno de Michelle Obama para identificar recetas para comidas escolares más sanas. www.challenge.gov
> Gobierno
digital en el mundo
Internacional Mapeo de incendios “en vivo” La Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), de la ONU, presentó un portal de información y vigilancia de incendios en tiempo real. El nuevo Sistema Global de Gestión de Información sobre Fuegos (GFIMS) fue desarrollado en colaboración con la Universidad de Maryland, para detectar focos de incendio, detectados mediante satélites de la NASA. Además de mapas interactivos, los usuarios pueden recibir correos electrónicos de alerta sobre áreas específicas de su interés, para que puedan reaccionar con rapidez ante una deflagración. http://bit.ly/GestiondeFuegos
Reino Unido Comité ayuda en decisiones tecnológicas La Autoridad del Gran Londres –órgano que gobierna toda la zona urbana londinense, encabezada por el alcalde– creó un Consejo Consultivo Digital para que le asesore cuando publique información a los ciudadanos. El Consejo está conformado por ocho profesionales de las TICs y una de sus tareas será supervisar los avances de London Datastore, un portal de la capital inglesa en el que se publican datos gubernamentales para que puedan ser reutilizados por los ciudadanos, así como el WiFi London y el London Card, entre otros programas. Con esta medida, se pretende que el Consejo refleje los diversos puntos de vista sociales y aconseje a la Autoridad sobre los desarrollos tecnológicos más relevantes. http://data.london.gov.uk
Código abierto, para transparentar gobiernos A través del portal Data.gov.uk, el gobierno británico liberó una herramienta de código abierto para que los ciudadanos puedan revisarla,
usarla o modificarla. La herramienta se denomina Drupal y permite encontrar de manera sencilla las bases de datos que libera el gobierno en el portal Data.gov.uk. Drupal puede emplearse en el Comprehensive Knowledge Access Network (CKAN), un sistema que almacena toda la información publicada por el gobierno. El código liberado incluye comentarios que ayudan a entender la funcionalidad de la herramienta. http://bit.ly/datagovdrupal
Ayuntamientos comparten servicios de TI Con el objetivo de dar un mejor servicio a sus ciudadanos y generar ahorros que se utilicen para adquirir mejor infraestructura tecnológica, las municipalidades de Great Yarmouth y Norfolk decidieron compartir sus servicios de TIC. Por este acuerdo, la infraestructura y servicios de TIC de ambos ayuntamientos serán administrados por Norfolk; para ello, todo el equipo de trabajo de Great Yarmouth se incorporará al primero y los dos municipios compartirán entre sí su infraestructura tecnológica.
Unión Europea Parlamentarios se oponen al ACTA Tras reunir las 369 firmas requeridas, el Parlamento Europeo está en condiciones de adoptar una declaración contra ciertos aspectos del Acuerdo Comercial Anti-falsificación (ACTA). Los parlamentarios firmantes crearon el documento Declaración por escrito sobre la falta de un proceso transparente y un contenido potencialmente reprensible en relación con el ACTA, por el cual se solicita a la Unión Europea que se oponga a la adopción general del tratado. En el documento se solicita hacer públicos inmediatamente todos los documentos relacionados con las negociaciones en curso; que el acuerdo no debería debilitar derechos fundamentales como la libertad de expresión o el derecho a la intimidad; y considera que no debe recaer sobre los proveedores de Internet la responsabilidad por los datos que transmiten o recogen a través de sus servicios, que implique un control previo o el filtrado de tales datos. El documento en español se puede consultar en: http://bit.ly/antiACTA
www.great-yarmouth.co.uk y www.norfolk.gov
Europeos ya se ven “en la nube” Taiwán Exportará servicios de cómputo en nube En los próximos cinco años, el gobierno de Taiwán invertirá 744 millones de dólares para desarrollar la tecnología y servicios de cómputo en nube (cloud computing). La idea es integrar las industrias de hardware, software y servicios para que el país exporte servicios de nube. Para acelerar el proyecto, se creó un grupo de trabajo a nivel de Consejo de Gabinete. Su principal tarea consistirá en elegir los proyectos que financiará el gobierno y encontrar formas para invertir en los programas de nube del sector privado.
Según una encuesta realizada por Colt y Portio Research a 350 responsables de TICs en Europa, el 86% cree que el cloud computing será el modelo operativo del futuro y más del 68% dijo estar familiarizado con esta plataforma tecnológica. El Reino Unido es el país donde el conocimiento de cloud computing es mayor (75%), seguido por Francia (71%) e Italia (66%). España fue el país europeo con el menor conocimiento (58%), aunque una tercera parte de las empresas españolas ya ha implementado cómputo en la nube y el 45% de los responsables que sí conocen la tecnología tiene previsto implementarla a corto plazo. http://bit.ly/cloudeuropa n
edición cincuenta y ocho > 7
> Gobierno
digital en
México
También la SSPDF da Internet gratis Hace un par de años, la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (SSPDF) decidió usar algunos de sus Módulos de Prevención –que estaban abandonados– para ofrecer Internet gratuito a la ciudadanía, además de brindar cursos de capacitación, talleres culturales y pláticas de prevención del delito. Según la dependencia, la estrategia ha funcionado y contribuido para cambiar la percepción que tiene la gente de la policía local. De los 366 módulos que tiene la dependencia en el Distrito Federal, 31 se equiparon con computadoras y acceso a Internet y cuentan con instructores para ayudar a los ciudadanos.
Automatizan acceso a penales mexiquenses El gobierno del Estado de México comenzó a instalar equipos de identificación biométrica para controlar el acceso de familiares, abogados y custodios a los penales de la entidad. El ingreso a las prisiones es uno de los principales focos de corrupción, porque los custodios suelen cobrar la entrada y manejan a discrecionalidad quién entra y sale. Por medio de una tarjeta con fotografía, huella dactilar y chip electrónico se da acceso a las personas autorizadas por medio de torniquetes automatizados. En la primera etapa, el sistema se instalará en los penales de Tlalnepantla, Ecatepec, Nezahualcóyotl, Chalco y Almoloya de Juárez. En la segunda se sumarán las cárceles de Texcoco, Valle de Bravo y Otumba.
México, líder en basura electrónica Según el estudio Recycling, from e-Waste to Resources 2009, del Programa Ambiental de la ONU, México es el mayor generador de basura electrónica entre 11 economías emergentes (Brasil, China, Colombia, Kenia, India, Marruecos, Perú, Senegal, Sudáfrica y Uganda). Cada mexicano genera al año un promedio de 2.07 gramos de desechos de celulares, computadoras y televisores, entre otros aparatos, cifra que supera en 74% a Brasil, de acuerdo con el estudio. Y aunque la mayoría de los otros 10 países no cuentan con programas para el manejo adecuado de los equipos y carecen de estrategias
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de recopilación, separación de materiales y programas para reutilización, las deficiencias de México superan al resto. Parte del problema está en que, de acuerdo con la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, la basura electrónica está catalogada en el segmento de “desechos especiales”, cuyo manejo es responsabilidad de los gobiernos estatales. Sin embargo, la mayoría de las entidades federativas no han regulado el manejo de tales desechos. Según el Centro de Investigación en Ecosistemas de la UNAM, México genera entre 150 mil y 180 mil toneladas anuales de este tipo de basura.
Infraestructura de LyFC serviría para crear empresa La Secretaría de Energía y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) estudian la creación de una empresa de telecomunicaciones en la región centro de México, que utilizaría los 21 mil kilómetros de fibra óptica en el Distrito Federal y su tendido eléctrico. De hecho, entre 2007 y 2008, la extinta Luz y Fuerza del Centro quiso crear una empresa de telecomunicaciones en la ciudad de México y el área conurbada, pero no pudo por la falta de capital y de un socio tecnológico, además de la relación laboral con el Sindicato Mexicano de Electricistas (SME).
Vasconcelos 2.0 llegará a todo el país La Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento (CSIC) de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes (SCT) realiza la Campaña Nacional de inclusión digital denominada Vasconcelos 2.0. Se trata de un modelo basado en los Clubes Digitales e-México, desde los cuales se motiva a los jóvenes para que desarrollen proyectos de emprendimiento. Este año, la CSIC implantará la Campaña Nacional Vasconcelos 2.0 en los 31 estados y el Distrito Federal, con la creación de 900 clubes.
No habrá registro de bases en manos de particulares El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos (IFAI) no creará un registro de bases de datos de empresas que contengan información personal y sensible. Esto fue aclarado por Lina Ornelas, Directora General de Clasificación y Datos Personales del órgano, en respuesta a la preocupación de algunas empresas de que el IFAI crearía algo similar al Registro Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil (Renaut).
Tiene Colima Firma Electrónica Avanzada Con el fin de agilizar trámites gubernamentales y transparentar procesos, el Gobierno del Estado de Colima implementó la Firma Electrónica Avanzada. El primer paso fue la instalación de la Autoridad Certificadora de Firma Electrónica Avanzada. La firma electrónica se utilizará en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, entidad encargada del registro de escrituras y constancias de propiedad, entre otros trámites. Sin embargo, esto es sólo el comienzo, porque el gobierno colimense tiene pensado implementar la tecnología en más dependencias y nuevos servicios.
Sistema de votación costaría 10 veces más que en Brasil El anuncio de la Cámara de Diputados de que invertirá 120 millones de pesos –alrededor de 10 millones de dólares– en un sistema de votación provocó controversia, pues se considera que su costo es excesivo. En Brasil están por instalar un sistema similar que costará 1.6 millones de dólares. El sistema que se adquirirá en México incluye 500 computadoras personales con equipos biométricos para validación de identidad por huella dactilar, pantalla sensible al tacto y micrófonos con salida digital.
> Gobierno
digital en
México
Admitirá IMSS Fiel del SAT El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) firmó un convenio de colaboración con el Sistema de Administración Tributaria (SAT) para reconocer la Firma Electrónica Avanzada (Fiel) de personas físicas, que ahora podrán utilizarla para autenticarse de manera electrónica en transacciones en línea con el IMSS. Como parte del acuerdo, ambas entidades podrán intercambiar información fiscal, como bases de datos, expedientes, registros y archivos que representen evidencia documental en la formulación de denuncias ante el Ministerio Público por delitos fiscales.
Cuautla ya recolecta basura electrónica El municipio de Cuautla, Morelos, firmó un convenio con la empresa Motorola, para implementar una campaña de recolección, correcta disposición final y reciclaje de celulares, baterías y accesorios en desuso para minimizar el impacto ambiental que produce la eliminación inadecuada de estos materiales. Éste es el primer municipio que implementa este programa piloto, llamado EcoMoto. Motorola proporcionó seis contenedores distribuidos estratégicamente en la ciudad. Una vez que alcancen tres cuartas partes del máximo de capacidad de los contenedores, el responsable designado por el municipio notificará a la compañía para que proceda con la recolección y, en consecuencia, con el reciclado y manejo adecuado del material, conforme a la normatividad ambiental vigente.
Pide Congreso presupuesto para TICs La Comisión Especial de Acceso Digital de la Cámara de Diputados solicitó recursos en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2011 para el Plan Estratégico de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (PETIC) de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF). Al existir una partida específicamente asignada al PETIC, las dependencias de la APF contarán con recursos para implementar proyectos de TIC y deberán ejercer sus presupuestos con base en las reglas establecidas en el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de TIC.
Según la Comisión, entre 2008 y 2009 las dependencias de la Administración Pública Federal destinaron en promedio casi 2% de su presupuesto anual a las TIC.
México, estancado en Sociedad de la Información El reporte del Indicador de la Sociedad de la Información (ISI), de la consultora Everis, correspondiente al segundo trimestre de 2010, reveló que la adopción de tecnología en México continúa estancada por la falta de políticas públicas, la crisis económica y distintos factores culturales. El país obtuvo 4.54 puntos en una escala del 1 al 10, sólo 0.9% más que el trimestre anterior. Chile tuvo 5.77 puntos, seguido por Argentina con 4.75 y Perú con 4.67; Brasil y México comparten la cuarta y quinta posición con 4.54 puntos y en último lugar se ubica Colombia con 4.34. Brasil, Colombia, Chile y Perú reportaron un crecimiento por encima de 1% respecto al trimestre anterior.
Calderón ya tiene Twitter certificado Después de surgir varios casos de cuentas apócrifas, el presidente Felipe Calderón ya tiene una cuenta de Twitter verificada –similar a las de otras grandes personalidades– para evitar la suplantación de su identidad. El usuario oficial quedó como @FelipeCalderon. Cabe señalar que el mandatario ya tenía las cuentas @presidente_FCH y Nico Schoonderwoerd, según explicó en su blog Twirus. Estas opciones ayudaban al Presidente a recuperar su contraseña, ya que no podía iniciar sesión en computadoras personales, y debía hacer las actualizaciones desde su teléfono BlackBerry.
ello, cada unidad gubernamental municipal, estatal o federal deberá definir cuál es su portafolio de servicios para digitalizarlo y ofrecerlo desde la nube. El proyecto requiere una inversión de entre 20 mil millones y 30 mil millones de pesos y se aprovecharía la fibra oscura de la Comisión Federal de Electricidad, la cobertura de conectividad del estándar WiMAX y de enlaces satelitales.
Piden oficina de TICs en Los Pinos En el foro “Una Agenda Digital para transformar a México”, organizado por el senador Francisco Javier Castellón, presidente de la Comisión de Ciencia y Tecnología, y el diputado Rodrigo Pérez-Alonso, presidente de la Comisión Especial de Acceso Digital de la Cámara de Diputados, ambos congresistas propusieron crear una oficina en Los Pinos para coordinar los esfuerzos de dependencias que tienen proyectos de tecnologías de la información y comunicaciones. Esta oficina también se encargaría del diseño e implementación de una agenda digital nacional.
Sedesol quiere bancarizar a familias pobres La Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) busca bancarizar a las seis millones de familias inscritas en el Programa Oportunidades, es decir, pagarles sus beneficios en una tarjeta inteligente. Para ello, la dependencia puso en marcha un programa piloto en todo el país, por medio del cual ha tarjetizado a 600 mil familias. La meta es concluir el año con dos millones.
Creará e-México nube privada
Buscan homologación de NOM para reducir costos
Como parte del proyecto de conectividad del gobierno federal, el Sistema Nacional e-México se ha fijado como objetivo construir una nube privada para ciudadanos y estudiantes. El objetivo es entregar contenidos para el sector educativo y de servicios para la ciudadanía, así como de información gubernamental. A través de esta nube privada, el ciudadano podrá realizar todas sus transacciones gubernamentales e incluso tener su propio sitio web .mx personalizado con los servicios que utiliza cotidianamente. Para
El gobierno federal está negociando la homologación de las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) aplicables a productos de electrónica con otras similares extranjeras, especialmente las estadounidenses y canadienses, para simplificar y agilizar trámites de comercio e importación de productos el mercado nacional, así como reducir precios en el mediano plazo. México paga un sobreprecio de entre 25 y 50%, de acuerdo con el producto, debido a la doble certificación que se realiza. n
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> Tema
central
Factura electrónica, lo que hay que saber Por Mariano Garza-Cantú
El 1 de enero de 2011 entra en vigor la obligatoriedad del uso del comprobante fiscal digital. En principio, no es para todos. ¿Quiénes son los obligados? ¿Cuáles son las excepciones? ¿Qué beneficios aportará?
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a factura electrónica no es nueva en México. Tenemos más de cinco años de experiencia en su uso, ya que se utiliza de manera opcional desde 2005. Sin embargo, a partir del 1 de enero de 2011 será obligatoria y provocará un cambio de paradigma importante en la fiscalización del gobierno mexicano. El cambio no será radical y, por el contrario, será gradual para dar oportunidad a que los contribuyentes descubran los beneficios del nuevo modelo. En un plazo de dos años se hará la transición a un esquema de facturación completamente digital en el que no habrá excepciones. “Queremos hacerlo de manera paulatina, pero el objetivo final es que todos estén montados en la factura electrónica por todos los beneficios que tiene, desde reducción de costos hasta seguridad y control; eventualmente será obligatorio para todos y recomendaría incorporarse antes al nuevo esquema porque ya tendrán un conocimiento de cómo funciona cuando no haya excepciones y será más fácil para ellos”, aseguró Carlos Garza Cantú, administrador general de Servicios al Contribuyente del Sistema de Administración Tributaria (SAT). Por su parte, Marco Bolaños, especialista en temas de factura electrónica de GS1 México (antes Asociación Mexicana de Estándares para el Comercio Electrónico-AMECE), afirmó que “es un hecho que los contribuyentes tienen que hacer algo, ya sea imprimir más comprobantes tradicionales, o migrar este año a la facturación digital”.
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¿Quiénes están obligados? A partir del próximo año todas las personas físicas o morales que hayan tenido ingresos mayores a cuatro millones de pesos durante el ejercicio fiscal 2009 están obligadas a emitir facturas electrónicas. La excepción es en las transacciones menores a dos mil pesos, para las que existe la opción de emitir facturas en papel. “Damos esa posibilidad porque en ese tipo de transacciones se puede usar efectivo, y tienen la opción de administrarlo de manera diferente”, explicó Garza Cantú. Hay otra salvedad: hasta el 31 de diciembre de este año los impresores autorizados podrán hacer recibos, con vigencia de dos años. Las personas físicas o morales que así lo deseen pueden imprimir facturas y usarlas hasta que se les acaben o caduquen, sin importar el monto de la transacción, incluso para aquellos que superen el tope de cuatro millones de pesos. Entre 2002 y junio de 2010 alrededor de seis millones de contribuyentes solicitaron comprobantes fiscales. De ese universo –que incluye a muchas personas que no están activas–, 280 mil personas físicas y morales son las que están obligadas para la facturación digital el próximo año.
Beneficios Los beneficios son muchos para todas las partes involucradas: para la autoridad representa un mayor control, en particular porque cualquier comprobante impreso es falsificable, mientras que una factura electrónica no lo es, incluso en su representación impresa. De 2006 a 2008 hubo 38 mil millones de pesos soportados en facturas falsas, según datos del SAT.
central
El contribuyente tampoco puede negar que solicitó la autorización de facturas con su Firma Electrónica Avanzada (FIEL), además que el documento también incorpora un código de barras bidimensional como dispositivo de seguridad en los comprobantes. Otra ventaja es que elimina actividades que no generan valor, como la revisión, captura de documentos y firmas de autorización, que requieren de personal y carga administrativa. Además, el manejo de documentos electrónicos es más barato porque minimiza la impresión de papel, y se elimina la intermediación de los impresores, los servicios de mensajería y los espacios físicos asignados para almacenar documentos. Según un estudio de GS1 México, la administración de cada factura de papel cuesta alrededor de 163 pesos, mientras que con la factura electrónica se reduce a 34 pesos, un 80% menos. Una diferencia importante entre la factura que ha operado hasta ahora, que podría llamarse la factura 1.0, y la que entrará en vigor en 2011, que sería la 2.0, es que la autoridad tendrá información sobre los datos de la transacción, lo que antes no ocurría, porque sólo se enteraba del folio. “Para el contribuyente, la factura electrónica significa obtener sus devoluciones más rápido, y para la autoridad, le ayuda a dirigir los actos de fiscalización con más precisión”, comentó Garza Cantú.
Proveedores certificados El 1 de enero de 2011 ya no habrá impresores autorizados, aunque se mantiene la figura de un tercero, que será el responsable de certificar las facturas emitidas por los contribuyentes. Se trata de empresas que asignarán folios a cada comprobante electrónico y le pondrán un certificado digital que, junto a la FIEL del contribuyente, le dará validez legal al documento. Para la factura 1.0 hay 25 entes certificadores autorizados y no está claro cuántos habrá para la nueva etapa, porque es muy reciente la publicación de las reglas de operación. Con respecto a los contribuyentes obligados a emitir comprobantes electrónicos, 37% de las personas morales tienen su FIEL y sólo 20% de las personas físicas. Aunque el proceso será por medio de estos proveedores, para los contribuyentes que requieran imprimir unas cuantas facturas el costo será muy bajo y no tendrán problemas. De hecho, el negocio para estas empresas no está en la emisión de las facturas, sino en el valor agregado que les ofrecen a los clientes (por ejemplo, para ligar la información a sus sistemas contables o a los procesos de la empresa).
El SAT incluso obligará a que todos los proveedores autorizados ofrezcan una herramienta gratuita para emisión de facturas electrónicas que podrá ser usada por los contribuyentes que no requieran de un servicio complejo para emitir su factura. Por supuesto, será una versión muy básica y limitada, pero suficiente para cubrir las necesidades de los contribuyentes pequeños. Para todos los usuarios, el SAT mantendrá almacenada durante un año la información de las facturas electrónicas, hasta que la persona presente su declaración anual. Sin embargo, la información de datos anteriores implicaría un servicio adicional para buscar los documentos electrónicos y tendría un costo que todavía no se ha establecido.
¿Cómo opera el nuevo esquema? Estos dos sencillos diagramas muestran las diferencias entre el proceso actual (2010) y el que entrará en vigor en 2011.
contribuyente emisor
> Tema
2010 1. El contribuyente emisor acude con un impresor autorizado. 2. El impresor solicita autorización de facturas del SAT, que entrega los folios autorizados. 3. El impresor entrega el block de facturas al contribuyente que tiene una caducidad de dos años. 4. Se entrega factura al cliente.
2011 1. El contribuyente emisor solicita la FIEL (Firma Electrónica Avanzada) al SAT. 2. El contribuyente solicita autorización de facturas con Dispositivo de Seguridad gratuito (el sello digital del tercero autorizado y un código de barras que se incluye en la factura). 3. Impresión de factura con los dispositivos de seguridad por propios medios (en una impresora casera, por ejemplo) o con un impresor. 4. Se entrega factura al cliente.
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> Tema
central
La CFE emite 200 millones de facturas al año La Comisión Federal de Electricidad (CFE) es quizá el principal generador de facturas electrónicas en México. Cada dos meses emite 33 millones de comprobantes, incluyendo a la clientela que heredó de la extinta Luz y Fuerza del Centro (LyFC).
sistema de facturación de CFE y les permite recibir cada mes la factura electrónica. Es una herramienta muy útil, porque el usuario no necesita buscarla en el portal, y para CFE es una garantía de que el usuario recibió la factura en tiempo y forma.
Una vez que el SAT anunció que harían obligatorio el uso de la factura electrónica, la CFE decidió moverse en esa dirección e invirtió 500 mil dólares para implementarla.
En la primera etapa, esta herramienta se aplicará sólo para los grandes corporativos; después se incluirá a las empresas más pequeñas. El objetivo de la CFE, según Treviño, es incentivar el uso electrónico. “Para que realmente valga la pena una estrategia de factura electrónica es necesario dejar de imprimir recibos”.
Gerardo Treviño, jefe de Informática de CFE, señaló que la meta era terminar 2009 con todas sus facturas de manera electrónica y lo lograron. Unos 200 mil dólares de esa inversión se destinó a la conformación de un motor para generar facturas. De esta forma, a partir de enero pasado todos sus recibos incluyen la cadena digital. Treviño reconoció que el reto no fue sencillo, ya que CFE es tan grande que se utiliza más de un servidor central para generar la facturación. Ésta se divide en 60 regiones para hacer la dispersión en todo el territorio nacional. Por este motivo fue necesario un acuerdo con el SAT, para que en vez de que se les diera una serie única de folios para toda la CFE, se les otorgaran folios a cada una de las 60 regiones. Es decir, que se le tratara como si fueran 60 “empresas diferentes”. En un cálculo conservador, CFE emitirá este año 200 millones de facturas. Cabe señalar que el 80% de sus usuarios son comerciales y se les cobra cada bimestre, mientras que sus clientes industriales reciben una factura cada mes. Para los usuarios corporativos se desarrolló un software muy sencillo que sirve para enlazarse con el
El SAT funciona con ciclos mensuales y se estaría enterando de las transacciones en un máximo de dos días después de realizada una transacción, por medio de un reporte entregado por cada uno de los proveedores autorizados. Las facturas electrónicas tienen un doble candado de seguridad: el primero es la FIEL del contribuyente que emitirá la factura, y el segundo es el sello que pone el certificador. El proceso se efectúa en línea y en tiempo real. Es un proceso similar a cuando se autoriza una transacción con tarjeta de crédito: antes de sellar el comprobante fiscal digital, el proveedor checa con el SAT que el contribuyente esté al corriente
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En 2011, la CFE quiere tener a todos sus grandes clientes corporativos –unas 20 mil empresas– en esta modalidad. “Aunque el sistema es muy fácil de instalar, lo estamos haciendo de manera gradual para tener control”, explicó el funcionario. Agregó que el mayor problema está con los clientes caseros, debido a las limitaciones de acceso a Internet. Si CFE no puede asegurar que va a entregar el 100% de los recibos de una colonia de manera electrónica, entonces deben seguir enviando a una persona que entregue los recibos. “Hasta nos saldría más caro, porque a mí me cuesta lo mismo mandar mil recibos que 200. Mi costo por unidad se dispararía”, aseveró Treviño. Por lo pronto, para los hogares hay dos opciones disponibles: recibir el comprobante por correo electrónico o descargarlo del portal. En ambos casos es necesario proporcionar datos y Treviño reveló que tienen registrados a 700 mil usuarios a nivel nacional, que en comparación con sus 33 millones de clientes es todavía una cifra muy baja.
con sus obligaciones y, en caso afirmativo, recibe un folio para crear el documento. Hasta septiembre de 2010 se habían expedido en México más de 849 millones de facturas electrónicas, de las cuales cerca del 56% se emitieron en los primeros nueve meses de 2010, según el SAT. Carlos Garza Cantú explicó que la factura electrónica es un gran tema a nivel de América Latina y los dos países que están más comprometidos en su desarrollo son Brasil y México. En Brasil ya funciona, pero todavía no se lleva a un nivel de menudeo, lo que sí ocurrirá en México a partir de enero. Todas las miradas de los países latinos estarán puestas en nuestro país, pues será la primera experiencia de la zona que lleve la comprobación digital a un nivel masivo con altos grados de facturación. n
> Transparencia
La transparencia y la opacidad de los gobiernos en México: un corte de caja A ocho años de haberse publicado la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (11 de junio de 2002), Política Digital reunió a tres expertos para que expusieran el estado que guardan estos temas en las administraciones públicas del país. En el panel* participaron Jacqueline Peschard, Comisionada Presidenta del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), así como los académicos Mauricio Merino y Sergio López Ayllón, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). La conversación tuvo como moderador a Andrés Hofmann, Director General de esta revista. Reproducimos aquí extractos de la conversación Andrés Hofmann: Han pasado ocho años desde la entrada en vigor de la Ley de Transparencia. ¿Qué es lo que ha pasado en este tiempo?
* Este panel se efectuó en el seminario “Hacia una nueva transparencia en México: apertura y seguridad”, que organizó Política Digital el 20 de mayo de 2010.
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Sergio López Ayllón: Tengo la impresión de que existe una enorme asimetría en el país respecto del grado de avance en las instituciones. Asimetrías que no se explican por entidad federativa, por tipo de poder o por partido político. En mi opinión, todo apunta a que no acabamos de entender de qué se trata este negocio. Van tres elementos: Se sigue considerando al acceso a la información y a la transparencia como un “chipote” en las organizaciones; un “chipote” dedicado a resolver las necias y molestas preguntas que hacen los ciudadanos. Pero este “chipote” organizacional es apenas la punta del iceberg, ya que debajo de él se ocultan los problemas del manejo de la información en las organizaciones gubernamentales. Y es que no acabamos de entender la dimensión organizacional que supone una manera distinta para crear, procesar, conservar, explotar y divulgar la información que está en manos de las dependencias gubernamentales. Ligado a lo anterior está la necesidad de entender que la información es un recurso estratégico para el sector público. Por eso se deben abandonar las prácticas que administran la información como “parcelas”,
cuyos propietarios son las diferentes áreas de las dependencias gubernamentales y sus funcionarios, y entender que las organizaciones son una enorme biblioteca abierta con información pública. Finalmente, importa considerar a la transparencia como un valor intrínseco de la democracia y de la función pública. Estas tres dimensiones apenas empiezan a ser entendidas dentro de las instituciones. Apenas ahora comprendemos que tenemos que hacer una revolución respecto de la manera en que administramos y explotamos la información gubernamental. Mauricio Merino: Hay una dimensión que se debe mencionar a la hora de los balances, es la política. Habrá que asumir que la transparencia tiene altos costos políticos. He sido testigo de situaciones en las que, tras presentar proyectos de transparencia, los responsables políticos de esas áreas reclaman: “¿Por qué quieres que diga en qué me estoy gastando el dinero? ¿Por qué quieres que yo publique los salarios, los complementos salariales, los contratos o los detalles de las adquisiciones, en vez de esperar a que me lo pregunten? ¿Por qué debo poner mi vida política en un aparador para que mis enemigos me ataquen?”.
> Transparencia Para cambiar esta apreciación errónea, hay que explicar las bondades que ofrece la transparencia. Porque es incuestionable que habrá una bondad política cuando, en lugar de esperar a que te “peguen”, asumas la iniciativa política y seas tú el que diga, a los cuatro vientos, lo que estás haciendo y cómo lo estás haciendo. Habrá bondad política cuando, en vez de esperar a que pidan la información, la subas a la red, gracias a un sistema informático que facilite su búsqueda y publicación. Hemos construido el derecho de acceso a la información, pero no nos hemos preocupado en construir y gestionar la información. Esto ha transformado la transparencia gubernamental en un asunto burocrático y en el “chipote” organizacional del que habla Sergio. El tema es complejo, pero trataré de explicarlo con tres ejemplos: el primero es que el derecho al acceso y la transparencia gubernamental se ha transformado en exceso de trabajo debido a que, para satisfacer las peticiones ciudadanas, es necesario revisar cerros de archivos para ver qué información existe. Es lógico que el servidor público reaccione mal porque debe dedicar horas, literalmente, para buscar la información solicitada. Como segundo ejemplo, se ha llegado a pensar que la información solicitada debe ser construida “por pedido”. Esto ha propiciado situaciones en las cuales, de no existir tal información, se da la orden de crear una versión que satisfaga la solicitud, obligando al funcionario a inventar un documento. Un último ejemplo señala que sólo puede entregarse la información que ya existe en un documento. Existe una iniciativa por ejemplo –que ya fue votada en la Cámara de Diputados y se espera la aprobación de los senadores– que sugiere que solamente pueden ser entregados los documentos que ya existen en los archivos, o bien, aquellos que el ciudadano solicite haciendo alusión directa al título del documento. Se trata de tres muy malas lecturas del acceso a la información, a la transparencia y a la rendición de cuentas que no podemos ignorar y que condicionan el cumplimiento de este derecho ciudadano. Estos ejemplos conforman una realidad que actúa en contra del interés de quienes creen genuinamente en estos derechos ciudadanos. Andrés Hofmann: La información que está guardada al interior de las instituciones es conocida por ciertos funcionarios públicos. ¿Acaso no la puede conocer también la sociedad? El acceso y la trans-
parencia generan, en última instancia, conocimiento sobre nuestro país que se disemina socialmente: generación de conocimiento respecto a la sociedad en la cual estamos viviendo; generación de conocimiento respecto a las instituciones que nos gobiernan. Puestos en ese predicamento, la razón más elemental de la transparencia gubernamental no tiene que ver con sorprender, vigilar o castigar a los funcionarios públicos; no es un tema punitivo o de persecución. Tiene que ver con el imperativo ético de permitir que la sociedad conozca, sepa, se entere, esté informada. La opacidad gubernamental impide que los ciudadanos estén informados y sepan. Los gobiernos opacos ven a sus gobernados como ciudadanos de segunda que no merecen conocer. Por lo tanto, publicar información sin que te la pidan es fundamental porque le estarás diciendo a la sociedad qué es lo que haces, y le permitirás reutilizar e interiorizar esa información para que el solicitante la pueda emplear en lo que quiera. Jacqueline Peschard: Existe una valoración muy positiva respecto a la transparencia y el acceso a la información. No hay quien se pueda oponer racionalmente. Sin embargo, muchos servidores públicos, empezando por los legisladores, no han entendido que el acceso a la información y la transparencia es un tema que tiene un enorme caudal legitimador para el ejercicio del poder, porque ofrece la posibilidad de una comunicación política más justa con el ciudadano. Uno se pregunta por qué, ante una valoración tan positiva, existe tal renuencia para implementar la revolución organizacional que falta y que consiste en aprobar la Ley Federal de Archivos. Esta Ley es tan importante, que en Inglaterra, por ejemplo, aprobaron primero la ley de archivos y después la de transparencia, porque deseaban asegurarse que la información estuviera en forma ordenada y no representara una carga adicional de trabajo, como lo ejemplificó Mauricio. Andrés planteaba la necesidad de publicar en Internet la información para que pudiera ser utilizada por quienes estén interesados en ella. Resulta que tenemos los Portales de Obligaciones de Transparencia a la vista de todos desde hace tres años. Pero allí se publica tal volumen de información y con un lenguaje tan ininteligible, que resulta imposible utilizarla. En muchos casos resulta complicadísimo navegar en esos portales para acceder a ella. Entonces, no se trata solamente de publicar información en los sitios web. Queremos que el más común de los mortales pueda encontrar, leer y entender esa información.
López Ayllón: Es importante considerar a la transparencia como un valor intrínseco de la democracia y de la función pública.
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> Transparencia Merino: He sido testigo de situaciones en las que, tras presentar proyectos de transparencia, los responsables políticos de esas áreas reclaman: “¿Por qué quieres que diga en qué me estoy gastando el dinero? ¿Por qué debo poner mi vida política en un aparador para que mis enemigos me ataquen?”. Hace unos días escuché a uno de los asesores del presidente Barack Obama en materia de gobierno electrónico y de gobierno abierto, quien afirmaba que “no se trata solamente de publicar información, sino de crear una serie de incentivos para que los servidores públicos entiendan que publicar información les beneficia”. ¿Qué se necesita para lograr esto? No basta con dar órdenes. Es preciso también proveer herramientas para que los servidores públicos puedan publicar información. Pero tampoco se trata sólo de ofrecer herramientas y de publicar información. Es necesario priorizarla. ¿Cómo se hace esto? Decía el asesor de Obama: “Sabemos qué es lo que más le interesa a la población y qué es lo más importante de nuestras actividades”. Entonces, no debemos publicar únicamente lo que nos pide la gente porque la transparencia tiene un fuerte ingrediente didáctico. Hay que difundir los temas importantes que dan cuenta de lo que se hace en el gobierno, de las funciones que tienen las distintas dependencias. Por ejemplo, cuando se pide una información financiera respecto a quién ganó un contrato, hay que especificar también el proceso que condujo a tal asignación. Sergio López Ayllón: Complementando lo que dijo Jacqueline, el Open government –el gobierno abierto– es una política pública de transparencia, es decir, un curso de acciones deliberadas para producir información y ponerla a disposición tanto de la propia administración como de los ciudadanos. La iniciativa Open government no es una idea que salió de la nada. Supone una reflexión y una intencionalidad previa que responde a las preguntas: “¿Cómo organizo esos datos para darles un sentido específico?, ¿cómo la pongo a disposición de los diferentes usuarios?, ¿cómo gestiono la información según el mandato que tengo?”. Aquí hay un proceso conceptual previo a la liberación de la información. Gestionar la información supone dejar de entender a los archivos como una mazamorra fría y húmeda a la que se envía a los servidores públicos que se portan mal. La política de transparencia a la que me refiero tiene un referente explícito en el artículo 6° Constitucional que ha pasado inadvertido y que se refiere a indicadores de gestión. Este es un terreno muy complicado, porque hay muchos tipos de indicadores. Los indicadores de gestión del artículo 6to. deberían responder a preguntas claves como ¿cuál es mi mandato?, ¿cuál es mi función?, ¿cuáles son mis objetivos?, ¿cuál es la información a partir de la cual tomo mis decisiones?, ¿cómo la pongo a disposición del público para que puedan entender y evaluar mis acciones y políticas? Una política de transparencia consiste en poner todo esto a la luz pública, una práctica radicalmente distinta a como hemos utilizado la información hasta ahora.
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Mauricio Merino: ¿Cómo hacer de todo esto algo sencillo? Sugiero partir por reconocer que tenemos enemigos de la transparencia. Pero, ¿sabemos a quiénes nos enfrentamos? A veces el enemigo está adentro de nuestras filas. Desde mi perspectiva, distingo a tres “adversarios”: El primero es un proyecto de ley en el Legislativo que dice que el IFAI puede desechar recursos de revisión cuando considere que una solicitud de información es “frívola”, lo cual es un despropósito. No me parece bien que un grupo de funcionarios decida a nombre del país qué solicitud es frívola y cuál no. Del mismo modo, me parece muy mal que ese proyecto de Ley equipare a la “información” con un documento que obra en un archivo. Luego tenemos al enemigo político que dice: “No voy a dar información, porque políticamente no me conviene”. Los temas relacionados con la construcción del segundo piso del periférico en el Distrito Federal se ocultaron por razones políticas, porque se consideraba que era peligroso políticamente dar información. Y luego tenemos al “enemigo” burocrático que dice: “Tengo mucho trabajo. No quiero más y no te doy nada.” En resumen, y según cada caso, los “enemigos” de la transparencia pueden ser legisladores, políticos o burócratas. Andrés Hofmann: Hay información que los tres “enemigos” que menciona Mauricio consideran sensible para su carrera, pero hay otra que no lo es tanto, y que es de valor para la sociedad. Sacarle la vuelta al enemigo para ganar en transparencia significa, por lo pronto, publicar aquella información que no afecta a los servidores públicos. Si el gobierno de esta ciudad no quiso decir cosas referidas a su segundo piso, ni modo, allá ellos, que quedaron mal parados. Pero ¿sabes qué? Hay un montón de información que tiene el Gobierno del Distrito Federal que afecta la vialidad de la ciudad de México, al tráfico, a la salud, a la educación, a los de la tercera edad, a las madres solteras, etc. que son cosas que tienen que ver con la vida cotidiana de la gente. ¡Y esa es la información que no publican! Jacqueline Peschard: Me parece que el peor “enemigo de la transparencia” está desperdigado por todas partes: son los que se la pasan haciendo cálculos políticos, y que en función de ellos, se resisten a dar información. Quiero apuntar también otro fenómeno que consiste en cómo se abusa del derecho, y pongo un
> Transparencia ejemplo: el Instituto Nacional de Cancerología ha recibido en menos de un mes 850 solicitudes de información, sobre entradas y salidas al edificio por sexo, edad, talla, estatura. Andrés Hofmann: Les pido una última intervención, contestando las preguntas que hicieron los asistentes; si lo prefieren, pueden responder las preocupaciones genéricas que se manifestaron. Sergio López Ayllón: Lo que nos debe preocupar es lo que yo llamo la opacidad estructural que tiene que ver con las enormes lagunas de información que existen en los gobiernos. A veces el problema es que ni siquiera existe la información a partir de la cual se toman decisiones importantísimas. La Ley es clara cuando dice que no puedes declarar “inexistente” una información cuando está dentro de las facultades que debe ejercer una dependencia o entidad. Podemos hablar de un problema de opacidad estructural cuando no existe información que la dependencia debió haber generado o bien que era necesaria para ejercer sus atribuciones.
Peschard: Muchos servidores públicos, empezando por los legisladores, no han entendido que el acceso a la información y la transparencia son temas que tienen un enorme caudal legitimador para el ejercicio del poder. En segundo lugar todo esto genera, efectivamente, problemas cotidianos. Este es un problema de valores, del sentido que le damos a la función pública, de ética, de organización, de servicio, de funcionamiento gubernamental. Como Secretario General del CIDE, me enfrento frecuentemente a convenios que firmamos con dependencias o universidades públicas que contienen cláusulas de confidencialidad: “Todo lo que se derive de este convenio es confidencial”, me advierten. Eso es no entender nada porque todos estos convenios son públicos. Me la paso peleando con los jurídicos que me quieren imponer esa cláusula, y casi siempre ganan, porque si no firmo, no hay convenio. Tanto a nivel federal como en los estados, la situación es muy asimétrica: hay dependencias que han hecho un estupendo trabajo; otras no han querido o no han podido hacer lo mismo. Sería injusto hacer un juicio general. Hay que ver caso por caso. Mauricio Merino: Reacciono a un comentario que dice: “Negar o reservar información también es un acto de responsabilidad pública en defensa de la institución que representamos”. Planteado así, estamos completamente de acuerdo. Lo que probablemente nos haga diferir es, primero, cuáles son las razones para reservar esa información; y segundo, cuál es la interpretación que hacemos sobre cómo defender la institución. Si por defensa de la institución entendemos “no doy la información porque me pueden golpear”, vamos a te-
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ner una diferencia de fondo. No podemos atentar contra un derecho fundamental. Es muy importante asumir que la razón por la que se reserva una información se debe a motivos que estén plasmados en la ley. Recuerdo ahora a Harold Lasswell, un autor americano de los años cincuentas quien inauguró la disciplina de las políticas públicas. Él manejaba una serie de ideas concatenadas muy sencillas: no se puede hacer nada en público si no se tiene un objetivo explícito y un conjunto de procedimientos para conseguirlo. Decía Lasswel que el objetivo explícito hay que hacerlo público; que el conjunto de procedimientos para conseguirlo hay que hacerlo público; y que la información que se derive de este proceso, también hay que hacerla pública. Jacqueline Peschard: Estoy convencida que el inhibidor del acceso a la información y la transparencia es la cultura burocrática que nos acompañó cuando gobernaba un solo partido. Durante ese período prevaleció la cultura de la opacidad. Tenemos que pelear contra muchos años de un quehacer muy arraigado en el que se suponía que así se podían lograr los objetivos que se planteaba el sistema. Tenemos que romper con esa cultura de la opacidad, donde la información se manejaba como patrimonio. Estoy convencida de la necesidad de una educación en valores y una capacitación integral que considere al servicio público como un ejercicio transparente. Respecto al costo de la transparencia, aquí pasa lo mismo que con el IFE. La crítica era que la democracia electoral nos estaba resultando muy cara. Pues bien, esto dependerá de la perspectiva con que se vea el tema. Lo que yo observo es que se mejoraron sustantivamente los procesos político-electorales, y por lo tanto, se trata de un dinero muy bien gastado. ¿De qué otra manera generamos confianza en la población respecto a los procesos electorales? Es el costo que debemos pagar por la desconfianza que existía antes. Con el IFAI pasa lo mismo. Por eso, en la medida en que vayamos mejorando la transparencia, los costos se irán reduciendo. Finalmente, uno de los aspectos que más nos preocupa ahora es la Ley Federal de Archivos, que se aprobó en Cámara de Diputados, y que ahora reside en la de Senadores para su aprobación final. Se trata de una ley que cumple no sólo las características técnicas para la organización de los archivos, sino que tiene claramente la intención de la transparencia. Eso es lo que necesitamos. Andrés Hofmann: Muchísimas gracias a los tres. n
> Transparencia
La transparencia nacional, en una “fotografía” Por Mariano Garza-Cantú
Principales hallazgos del estudio Métrica de la Transparencia 2010, presentado por el CIDE
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ntre noviembre de 2009 y julio de 2010, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) realizó el estudio Métrica de la Transparencia, por encargo de la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP). En esta Conferencia participan todos los organismos estatales de transparencia, además del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI). Esta es la segunda ocasión que el CIDE realiza esta evaluación a nivel nacional por encargo de la COMAIP, la primera fue solicitada en 2007. Sergio López Ayllón, coordinador general del estudio 2010 e investigador del CIDE, aclaró que este análisis es como una “fotografía” de una realidad extremadamente dinámica. Dijo que no se trata de un simple índice de transparencia, sino de cuatro indicadores que en conjunto dan un panorama más completo sobre cómo se encuentra la transparencia en México. Las cuatro dimensiones en que se dividió el estudio fueron: 1. Calidad normativa (Normatividad) Evaluó el marco legal de cada estado, a la luz de la reforma al artículo 6 Constitucional de 2007 –que otorga el derecho de acceso a la información–, así como del Código de Buenas Prácticas. En cada ley se calificaron 12 aspectos: principios; sujetos obligados; información pública de oficio; información reservada; información confidencial; datos personales; archivos; órgano garante; diseño institucional; procedimiento de acceso; recurso de revisión; responsabilidades y sanciones. Cada dimensión tiene una o varias subcategorías con pesos específicos, y en total se consideraron 132 variables. Observaciones: En el análisis se detectó un incremento notable en la calidad de la legislación nacional, aunque debe mejorarse la técnica legislativa, pues genera problemas de interpretación. También se observó una tendencia incipiente a generar tres cuerpos normativos independientes, pero interrelacionados: la Ley de Transparencia y
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Acceso a la Información Pública; la Ley de Protección de Datos Personales, y la Ley de Archivos. 2. Calidad de la información pública de oficio (Usuario simulado) Se revisaron 18 portales en cada entidad federativa, el Distrito Federal y la Federación, con el objetivo de evaluar el grado de cumplimiento de las leyes de transparencia con respecto a la Información Pública de Oficio (IPO), y cómo se presenta ésta en los portales analizados. De esta forma, se midió el cumplimiento de las disposiciones de cada legislación en los portales. En total se analizaron 592 portales; a cada uno se les realizaron tres visitas durante el periodo de la investigación. Observaciones: La calidad de los portales no está relacionada ni con el nivel de gobierno ni con el poder al que pertenecen; también varía de manera significativa entre los portales de un mismo estado. Sólo tres entidades federativas (Aguascalientes, Distrito Federal y Sonora) mantuvieron calificaciones altas de forma consistente. Esto es muy difícil de lograr, porque la calidad de los portales municipales también es muy variable. 3. Calidad de la respuesta a solicitudes de información (Portales) Esta dimensión calificó el proceso de solicitud y la calidad de las respuestas con las que se encuentran los ciudadanos en cada entidad. Para ello, se realizaron tres solicitudes a cada sujeto obligado; las dos primeras fueron las mismas para todos. Una se refirió a los viajes del titular, su propósito, el costo del transporte y los viáticos. La segunda, al presupuesto del organismo (por capítulo de gasto) y lo aprobado y ejercido. La tercera pregunta se refirió a las responsabilidades del ente obligado. Para evaluar la calidad de las respuestas, se consideró que la información existiera en forma de documento público, que el sujeto obligado fuera competente y que la información no fuera reservada. Es decir, que lo entregado correspondiera con lo
> Transparencia solicitado. En total se hicieron mil 810 solicitudes de información en todo el país. Observaciones: De las mil 810 solicitudes realizadas, se respondieron mil 524 en más de 500 sujetos obligados. Sin embargo, quedó claro que los procesos son desiguales y dos ciudadanos pueden tener experiencias muy contrastantes en el ejercicio de su derecho de acceso a la información. Además, los criterios para responder, o justificar una negativa, varían mucho entre los entes. Asimismo, queda el reto de mejorar la calidad de las respuestas, para que sean completas, correspondan con lo solicitado y sean veraces.
4. Calidad de las instituciones (Capacidades institucionales) Aquí se compararon las capacidades institucionales de los órganos garantes en cuanto a recursos humanos, organización, tecnología y financiamiento. Se establecieron 56 reactivos, divididos en 10 temas, que fueron enviados en formato de cuestionario a todos los órganos obligados. Observaciones: Hay una alta heterogeneidad entre los organismos y una necesidad para fortalecer las capacidades de las unidades que ejercen la transparencia. Se trata de un problema más complejo que simplemente afinar leyes e incrementar recursos.
Tabla 1. Valores obtenidos por cada entidad por dimensión Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Estado de México Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Federación
Valores portales 0.967 0.735 0.486 0.644 0.877 0.814 0.637 0.648 0.979 0.614 0.883 0.787 0.587 0.888 0.807 0.610 0.777 0.738 0.728 0.570 0.566 0.470 0.841 0.829 0.799 0.953 0.879 0.888 0535 0.762 0.772 0.789 0.970
Valores Valores capacidades Valores usuario simulado institucionales normatividad 0.854 0.738 0.652 0.780 0.170 0.490 0.613 0.348 0.523 0.887 0.403 0.753 0.966 0.768 0.733 0.914 0.600 0.710 0.878 0.513 0.878 0.687 0.298 0.637 0.953 0.833 0.875 0.774 0.450 0.870 0.925 0.840 0.690 0.977 0.740 0.600 0.761 0.590 0.639 0.879 0.548 0.804 0.903 0.688 0.693 0.892 0.338 0.633 0.917 0.368 0.867 0.787 0.600 0.756 0.940 0.645 0.910 0.844 0.720 0.667 0.860 0.395 0.652 0.775 0.415 0.691 0.792 0.750 0.751 0.882 0.808 0.820 0.893 0.600 0.797 0.865 0.515 0.722 0.871 0.803 0.845 0.924 0.298 0.861 0.545 0.773 0.760 0.917 0.793 0.915 0.846 0.505 0.834 0.853 0.618 0.789 0.905 0.718 0.778 Fuente: CIDE, septiembre 2010
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> Transparencia Conclusiones Los autores del estudio recomiendan explotar al máximo las herramientas tecnológicas para sistematizar las solicitudes y reducir la discrecionalidad e incertidumbre en la operación cotidiana de la transparencia. También sugieren aprobar e implementar manuales de operación y procedimiento, además de elaborar catálogos de información reservada y definir criterios sobre el perfil idóneo del personal asociado con la transparencia. En el estudio se constató un avance importante en la calidad de la legislación y en la existencia de capacidades institucionales que permiten afirmar que existen portales de Internet, se responden las
solicitudes y existen órganos garantes con autonomía razonable en prácticamente todo el país. Sin embargo, también se identificaron áreas de oportunidad para mejorar en los mecanismos de acceso, la calidad de la información, la orientación de los portales en línea, la visión y profesionalización de los responsables, y el uso del derecho de acceso a la información. En la página anterior, la tabla 1 muestra los valores obtenidos por cada entidad federativa en los cuatro indicadores estudiados. El máximo posible fue de 1.00. La tabla 2 presenta el orden en que se ubicó cada estado, según las puntuaciones obtenidas en el estudio. n
Tabla 2. Posición de las entidades por dimensión
Más información Los detalles del estudio Métrica de la Transparencia 2010 se pueden consultar en http://metricadetransparencia.cide.edu/ metrica.html.
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Portales 1 Distrito Federal 2 Federación 3 Aguascalientes 4 Sonora 5 Tamaulipas 6 Hidalgo 7 Guanajuato 8 Tabasco 9 Chiapas 10 Quintana Roo 11 San Luis Potosí 12 Chihuahua 13 Jalisco 14 Sinaloa 15 Zacatecas 16 Estado de México 17 Morelos 18 Yucatán 19 Veracruz 20 Nayarit 21 Baja California 22 Nuevo León 23 Colima 24 Campeche 25 Coahuila 26 Durango 27 Michoacán 28 Guerrero 29 Oaxaca 30 Puebla 31 Tlaxcala 32 Baja California Sur 33 Querétaro
Usuario Capacidades Normatividad simulado institucionales Guanajuato Estado de México Veracruz Chiapas Distrito Federal Nuevo León Distrito Federal San Luis Potosí Coahuila Nuevo León Tabasco Distrito Federal Estado de México Veracruz Durango Tamaulipas Tlaxcala Morelos Veracruz Chiapas Tamaulipas Morelos Quintana Roo Tabasco Chihuahua Guanajuato Yucatán Federación Aguascalientes San Luis Potosí Jalisco Oaxaca Hidalgo Sinaloa Federación Sinaloa Michoacán Jalisco Zacatecas Campeche Nuevo León Federación San Luis Potosí Zacatecas Tlaxcala Hidalgo Chihuahua Nayarit Coahuila Nayarit Campeche Tabasco Sinaloa Quintana Roo Sonora Guerrero Chiapas Puebla Hidalgo Sonora Aguascalientes Sonora Chihuahua Zacatecas Coahuila Jalisco Yucatán Yucatán Querétaro Oaxaca Durango Estado de México Quintana Roo Querétaro Oaxaca Nayarit Campeche Aguascalientes Baja California Puebla Puebla Querétaro Morelos Guerrero Durango Baja California Sur Colima Guerrero Michoacán Michoacán Colima Colima Guanajuato Baja California Sur Tamaulipas Baja California Sur Tlaxcala Baja California Baja California Fuente: CIDE, septiembre 2010
> Transparencia
Transparencia focalizada da resultados en Puebla Con sólo modificar la manera en que se presentaba la información, el Municipio de Puebla disminuyó las solicitudes de transparencia y logró incrementar la rendición de cuentas
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n agosto de 2008, el Gobierno Municipal de Puebla cambió la forma como presentaba la información en su portal www.pueblacapital.gob.mx. Las modificaciones consistieron en mejorar los accesos a la sección de Trámites y Servicios, así como los formatos y la información presentada. Con estos cambios se incrementaron las visitas al portal y disminuyeron las solicitudes de información relacionadas con trámites y servicios del gobierno local. Las cifras obtenidas se volvieron más interesantes cuando el ayuntamiento las comparó con el número de controversias presentadas por la ciudadanía: se habían incrementado. Esto indicaba que los ciudadanos habían utilizado la información para vigilar la actuación del gobierno y para exigirle cuentas.
Como se puede apreciar en el cuadro 1, el tema que tuvo más solicitudes de información en 2008 fue el de Trámites y Servicios, que representó el 23.47% del total de solicitudes. Para 2009 –no representado en el cuadro– se redujo a 11.28%, que lo ubicaba como el segundo más solicitado y en 2010 (cuadro 2) representaba el 13.89% de las solicitudes, por lo que se ubicó como el tercero más solicitado. En contraste, el tema de Controversias registró en 2008 el 1.28% del total de solicitudes de información. Para 2009, este rubro alcanzó el 4.43%, y a mitad de 2010 llegó al 15.81% del total de solicitudes, posicionándose como el tema más solicitado durante el ejercicio. El cuadro 3 muestra las cifras relativas a las controversias y a las solicitudes de información sobre trámites y servicios en los últimos tres años. Finalmente, el cuadro 4 presenta la relación entre ambos temas. n (MGC)
Cuadro 1. Solitudes de información recibidas a través del sistema INFOMEX clasificadas por tema. Cifras en 2008 4 5 5
Participación Ciudadana Turismo Campañas No proceden Presidencia Municipal Mercados Finanzas Controversias Concesiones Culturales y Deportivos Juntas Auxiliares Organización Administrativa Recursos Materiales Transparencia Otras Solicitudes Información Estadística Seguridad Pública Pruebas al Sistema INFOMEX Planes y programas Recursos Humanos Obra Pública Solicitudes repetidas Marco Legal No competen al Ayuntamiento Trámites y Servicios
7 9 9 10 10 14 15 18 20 20 20 28 31 34 35 35 38 46 57 62 68 184
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40
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Universo: 784 solicitudes de información Periodo: Del 15 de febrero de 2008 al 31 de diciembre de 2008
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> Transparencia Cuadro 2. Solitudes de información recibidas a través del sistema INFOMEX clasificadas por tema. Cifras en 2010 1 1 2 2
Culturales y Deportivos Información Estadística Presidencia Municipal Turismo Transparencia Mercados Recursos Materiales Participación Ciudadana Juntas Auxiliares Concesiones Solicitud de Prueba Seguridad Pública Marco Legal Otras solicitudes Recursos Humanos Planes y Programas Organización Administrativa No es competencia Finanzas Trámites y Servicios Obra Pública Controversias
4 4 4 6 8 9 10 15 18 20 24 28 30 34 36 65 73 74
0
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Universo: 468 solicitudes recibidas Periodo: Del 1 de enero de 2010 al 31 de julio de 2010
edición cincuenta y ocho > 25
> Licitación 20 y 21
El mercado del espectro radioeléctrico en México Por Salvador Apodaca Saravia
La administración del espectro en nuestro país ha dejado mucho que desear. Esto se debe, entre otras razones, al rezago en la liberación de este recurso por parte del Estado, al modo en que se concesiona, al uso que de él hacen los concesionarios, y a la gran cantidad de pleitos –legales, mediáticos, financieros, y hasta políticos– que presenta esta gestión. En lo que sigue, presentamos dos textos que fijan posiciones: Uno es una suerte de introducción conceptual a la gestión del espectro; el otro se refiere a los topes de acumulación de espectro en manos privadas que impone la autoridad, para fomentar la competencia en telefonía móvil
L
a asignación del espectro radioeléctrico, los derechos que sobre él tienen los concesionarios, los pagos por su uso, así como el aprovechamiento o explotación de este recurso, siguen siendo temas de discusión recurrente en la regulación las telecomunicaciones, particularmente cuando se trata de la telefonía móvil. Estas polémicas muestran lo complejo que es desarrollar mecanismos de mercado que conduzcan a una asignación eficiente de ese bien –que es del dominio del Estado– bajo condiciones que eviten fenómenos de concentración que contraríen el interés público y contribuyan a beneficiar a la población, como lo establece nuestra Carta Magna.
Salvador Apodaca Saravia es Socio de Consultores en Regulación de Redes + Asociados, S.C., salvador_ apodaca707@yahoo.com.mx
26 < Política digital
¿Qué comprende el mercado del espectro radioeléctrico? En términos muy simples, el mercado de espectro radioeléctrico (que en lo sucesivo denominaremos sólo como “mercado”) comprende las transacciones de concesiones para el uso, aprovechamiento o explotación de bandas de frecuencias definidas para usos determinados (en lo sucesivo “recurso”). Tales transacciones se efectúan mediante licitaciones públicas, y en menor grado a través de cesiones. También están implícitas en la compraventa de sociedades concesionarias del recurso. Es indispensable que este mercado ofrezca condiciones de competencia y libre concurrencia para asignar el recurso a los usos que otorgan mayores beneficios para la sociedad y, en este contexto, a las
empresas que más lo valoran. Estas condiciones también evitarán que existan “cuellos de botella” para el crecimiento de los concesionarios y facilitarán la entrada de nuevos competidores. Asimismo, un mercado con estas características posibilitará el redimensionamiento, reorientación o salida de concesionarios y determinará las contraprestaciones o precios del recurso. Para concesionar de manera eficiente y transparente el uso del recurso y de permitir su reasignación entre operadores (en condiciones que no contraríen el interés público), es necesario aplicar regulaciones y políticas que propicien la formación y el funcionamiento del mercado bajo condiciones de competencia y libre concurrencia. Enseguida revisaremos estos aspectos. ¿Cómo se establece la oferta y demanda de bandas de frecuencias? Para que los participantes e interesados en los mercados de servicios de telecomunicaciones –particularmente inalámbricas– desarrollen sus planes de negocios, calculen sus requerimientos del recurso y se replanteen los usos y las tecnologías empleadas, se requiere información oportuna y abierta sobre: las atribuciones de las bandas de frecuencias; las destinadas a usos determinados; el empleo y cobertura efectiva de las bandas concesionadas por agente económico; y las bandas reservadas por el Estado. Para que esta información sea oportuna, es necesario actualizar continuamente el Cuadro Nacional de Atribuciones de Frecuencias (CNAF) y, en general, el Registro de Telecomunicaciones previsto en el artículo 64 de la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT), así como facilitar su consulta por el público en general (artículo 65 de la misma ley). La determinación de la demanda de bandas de frecuencias para usos específicos se efectúa a través de consultas y propuestas de la industria. Por otro lado, la oferta gubernamental del recurso se plantea mediante la publicación de programas sobre bandas de frecuencias, prevista en el artículo 15 de la LFT. Según este precepto, los interesados pueden solicitar la licitación de concesiones de bandas de frecuencias específicas, modalidades de uso y coberturas distintas a las especificadas en dichos programas. Esta disposición sienta condiciones para facilitar la correspondencia entre la oferta y la demanda.
> Licitación 20 y 21 Desafortunadamente, estos programas no se publican en forma periódica ni bajo criterios conocidos que ayuden a resolver las restricciones al crecimiento y al cambio tecnológico de las empresas de telecomunicaciones, ni al proceso de competencia y libre concurrencia. Las contraprestaciones económicas consisten en: i) la propuesta económica válida más alta ofrecida en las licitaciones y ii) una anualidad por kilohertz (KHz), según la región de cobertura establecida en la Ley Federal de Derechos, que pueden afectar el funcionamiento del mercado de licitaciones públicas. Cabe señalar que en estos procedimientos, una alta proporción del precio del espectro radioeléctrico (las contraprestaciones referidas en el inciso ii) es determinada fuera del mercado. A mayor abundamiento, los derechos establecidos pueden afectar el ajuste entre la oferta y demanda del espectro licitado. Sin embargo, es importante señalar que las contraprestaciones en forma de derechos son necesarias para cumplir la ley, cuando las licitaciones no suponen la presentación de posturas económicas. La licitación pública: ventajas y limitaciones La licitación pública es un instrumento central para el buen funcionamiento del mercado. La modalidad “simultánea ascendente” que se emplea en las licitaciones del recurso, consiste en la oferta simultánea de distintos bloques o segmentos de frecuencias y coberturas, cuya demanda se manifiesta mediante posturas abiertas y crecientes en rondas sucesivas, hasta determinar un ganador. La ventaja de esta modalidad radica en que los participantes disponen de varias oportunidades para revisar sus posturas, con el propósito de obtener los bloques de frecuencias y coberturas que mejor se ajusten al funcionamiento eficiente de sus redes actuales y/o planeadas. Esto es muy importante, sobre todo cuando no existe un mercado secundario desarrollado o se presentan restricciones legales de plazo para la cesión de concesiones. El establecimiento de límites máximos a la acumulación de espectro radioeléctrico en las licitaciones públicas ha contribuido a prevenir concentraciones anticompetitivas del recurso y a crear oportunidades para la entrada de nuevos competidores; aunque este objetivo no siempre se ha logrado. En efecto, las licitaciones públicas –sujetas a límites máximos de acumulación del recurso– son insuficientes por sí solas para lograr el objetivo anterior. Se requiere también la interconexión e interoperabilidad eficiente entre redes, así como medidas que estimulen el uso efectivo de las bandas de frecuencias concesionadas, y de esquemas regulatorios que faciliten una convergencia amplia en la prestación de servicios de telecomunicaciones. Estas medidas son indispensables tanto para el funcionamiento eficiente de los mercados de telecomunicaciones como del mercado de espectro radioeléctrico. n
Licitación del espectro, para incrementar la competencia en telefonía móvil Por Eduardo Pérez Motta y Ángel López Hoher
¿Qué papel desempeñó la Comisión Federal de Competencia en la licitación espectro de las bandas de 1.9 y 1.7 GHz? ¿Qué razones tuvo para hacer lo que hicieron? En lo que sigue, las autoridades de la CFE sustentan su iniciativa.
E
l espectro radioeléctrico es un insumo esencial para proveer el servicio de telefonía móvil. Sin una dotación suficiente de espectro, la mejor mercadotecnia, los aparatos más sofisticados y la tecnología más avanzada no sirven para nada, porque es a través del espectro donde se transmite la señal de voz y de datos. Pero además de ser un insumo esencial, el espectro radioeléctrico es también un recurso escaso. Por eso están dispuestas las empresas de telefonía móvil en todo el mundo a pagar por el derecho a utilizarlo, ya sea al Estado (cuando asigna derechos sobre él) o a otras empresas
edición cincuenta y ocho > 27
> Licitación 20 y 21 (cuando éstas ceden derechos preexistentes). Y cuando el Estado decide, por la razón que sea, no asignar una porción del espectro, esta escasez es aún mayor. Éste ha sido tradicionalmente el caso de México. Por estas dos razones, la asignación de espectro en el mercado es un factor determinante para el desempeño del mercado de telefonía móvil. La manera como se reparte el espectro entre los competidores –y la posibilidad de que nuevos jugadores accedan a él– influye decisivamente en la intensidad de la competencia entre diferentes empresas y, por lo tanto, en sus incentivos para reducir precios y ofrecer una mejor calidad para atraer y retener a los consumidores. Es por ello que la asignación de espectro debe realizarse bajo criterios de competencia. Esto evitará una concentración excesiva del insumo esencial que se convierta en una barrera para la entrada de opciones competitivas adicionales, o para el crecimiento de éstas. Lo anterior es relevante en cualquier lugar del mundo, pero resulta crucial en un mercado de telefonía móvil como el mexicano, que se caracteriza por una enorme concentración. En nuestro país, la mayor empresa tiene una participación de mercado de 73% y las dos empresas más grandes abarcan el 91%. Una tercera empresa tiene concesionada una cantidad de espectro similar a las primeras dos, pero en los últimos años ha concentrado sus esfuerzos en vender sus derechos sobre este espectro, en lugar de explotarlo a través de una oferta competitiva atractiva para los consumidores. Esta concentración reduce las opciones de los consumidores mexicanos en términos de calidad y los obliga a pagar precios altos, debido a una competencia insuficiente en el mercado de la telefonía móvil.
Eduardo Pérez Motta y Ángel López Hoher son Presidente y Jefe de la Unidad de Planeación, Vinculación y Asuntos Internacionales de la Comisión Federal de Competencia, respectivamente.
28 < Política digital
Una propuesta de solución Para mitigar este problema, la Comisión Federal de Competencia (CFC) ha promovido desde hace años que el Estado mexicano asigne el espectro ocioso que se encuentra en su poder, de manera que sea posible incrementar el número de jugadores e impulsar una competencia más vigorosa. En este sentido, la licitación de espectro de las bandas de 1.9 y 1.7 GHz que recientemente realizó la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) debe verse como una gran oportunidad para que los consumidores tengan acceso a más opciones y puedan elegir aquella que les ofrezca las condiciones más atractivas de precio y calidad. Conforme a las atribuciones que le da la Ley Federal de Competencia Económica, la CFC par-
ticipó en el diseño de la licitación de espectro de la siguiente manera: a) Estableció el tope de acumulación (cap) de 80 MHz para las bandas de 800 MHZ, 1.9 GHz y 1.7 GHz en las bases de licitación. b) Revisó el impacto sobre el mercado de las consideraciones técnicas que estableció la Cofetel, entre ellas los concursos nacionales de 30 MHz en la banda de 1.7 GHz. c) Dio opiniones favorables para participar en la licitación a todos los grupos económicos que la solicitaron. ¿Por qué se fijó un cap de 80 MHz? Se ha hablado mucho sobre la razón por la que la CFC fijó un cap de 80 MHz, en lugar de uno más alto como lo pedían los jugadores establecidos. Un cap, para que tenga sentido, debe cumplir simultáneamente dos condiciones: primero, debe evitar el riesgo real de que los jugadores establecidos adquieran espectro con el único objetivo de bloquear la entrada a una mayor competencia; en otras palabras, debe impedir que el acceso al espectro se convierta en una barrera artificial a la entrada. Segundo, debe permitir que los jugadores establecidos adquieran espectro para dar mejor servicio a sus usuarios. El cap de 80 MHz se estableció con base en estas consideraciones. Para asegurar que no se “ahogaba” a los jugadores establecidos, la CFC analizó la intensidad de uso del espectro en otros países y encontró que hay diversos ejemplos de un mayor número de usuarios por MHz de la que presentan las empresas en México –aún antes de la asignación adicional. Para evitar que la adquisición de espectro se convirtiera en una barrera artificial a la entrada, se fijó un límite para prevenir que las tres empresas establecidas absorbieran todo el espectro disponible, sin dar oportunidad real a la entrada de nuevos competidores o al fortalecimiento de jugadores marginales. Visto en retrospectiva, el cap impuesto por la CFC cumplió con ambos objetivos: De los 90 MHz de espectro que se licitaron en las bandas de 1.9 GHz y 1.7 GHz, 60 fueron para las empresas establecidas. Los 30 MHz restantes permitieron la conformación de un nuevo jugador nacional viable que antes no contaba más que con una oferta de nicho y a nivel regional. Los efectos de esta nueva configuración se verán en cuanto se entregue el espectro y maduren las inversiones de todos los jugadores: una competencia más intensa entre un mayor número de jugadores, que probablemente conducirá a menores precios y mejor calidad.
> Licitación 20 y 21 En cuanto a la evaluación que hizo la CFC de la propuesta de la Cofetel de crear paquetes de 30 MHz, éstos no tenían un efecto material sobre la distribución de espectro resultante de la licitación y, por lo tanto, sobre la competencia en el mercado de la telefonía móvil. Éste es el mercado que corresponde cuidar a la CFC, pues el mandato del Artículo 28 constitucional señala que en la asignación de concesiones se deben evitar “fenómenos de concentración que contraríen el interés público”. Se trata, en otras palabras, de asegurar la competencia en los mercados a través de una asignación procompetitiva del insumo esencial asignado. El objetivo de una licitación de este tipo –convocada para asignar la concesión de bienes de dominio de la Federación– no debe ser maximizar la recaudación, sino promover la competencia para beneficiar a los consumidores. En México sobran ejemplos de licitaciones con vocación recaudatoria que dañaron la competencia y obligaron a los consumidores a pagar precios artificialmente altos (telefonía fija y aeropuertos, sólo por mencionar dos). Algunos jugadores establecidos en el mercado de telefonía móvil se han opuesto, en defensa de sus intereses particulares, a la entrada o crecimiento de nuevos competidores que representa esta licitación. Y lo han hecho a través de recursos legales, presiones políticas y campañas en prensa. Es lógico que así suceda; pero este “ruido” no oculta el hecho de que la licitación que concluye cubre el objetivo fundamental de la CFC: promover mayor competencia en el mercado de telefonía móvil y dar más opciones a los consumidores. Como resultado de la licitación, se reduce la concentración de espectro y se establece una cuarta opción competitiva real con cobertura en todo el territorio nacional. Este resultado es un avance, pero es necesario profundizarlo. Las tareas pendientes La CFC seguirá insistiendo en que debe iniciarse cuanto antes un proceso de licitación para el espectro restante en la banda de 1.7 GHz (los 30 MHz que quedaron desiertos y los 30 MHz que no se incluyeron en la licitación anterior), así como el de la banda de 3.5 GHz. También seguirá promoviendo –como lo ha hecho desde hace años– que, para seguir mejorando el entorno de competencia en los distintos mercados de telecomunicaciones, debe licitarse a la brevedad una tercera cadena de televisión abierta. Asimismo, debe licitarse otra porción de la red de fibra oscura de la Comisión Federal de Electricidad y resolverse a la brevedad la interconexión en términos competitivos entre redes de telecomunicaciones, para que las empresas de telefonía puedan acceder al mercado de video. Cada una de estas medidas enfrentará grandes presiones políticas por parte de los agentes económicos afectados, como las que se han registrado durante la licitación. Pero esa es la tarea de un regulador como la CFC: resistir las presiones de intereses particulares para preservar el interés común, que es el que se promueve a través de una mayor competencia. n
edición cincuenta y ocho > 29
> Análisis
y opinión
Principios y valores fundamentales de Internet Por Alejandro Pisanty
Los crecientes debates por temas como la “neutralidad de la red”, la invasión a la privacidad o el bloqueo de sitios web por parte de algunos gobiernos en el mundo, hacen que el autor de este artículo reflexione y proponga volver a los fundamentos que dieron origen a la Red de redes para revertir tales amenazas
L
os principios y valores fundamentales de Internet están de nuevo en el foco de la atención pública. En diversos países y medios internacionales se ha reavivado recientemente la polémica sobre ellos. Su renacimiento obedece a las acciones o iniciativas que amenazan significativamente la naturaleza misma de Internet, así como los usos y beneficios que brinda a la humanidad. Algunos de los debates más encendidos se relacionan con la “neutralidad de la red” (es decir, la aplicación de cobros discriminatorios por el uso de Internet para clientes diferentes o el riesgo de bloqueo para cierto tipo de tráfico, sobre todo en Estados Unidos y Europa); sobre las leyes que invaden la privacidad y dan poderes extralegales a algunos usuarios y empresas (que han originado los “10 principios para el uso y gestión de Internet”, del Comité Gestor de Internet en Brasil); o sobre el bloqueo de sitios y tipos de tráfico en países como China, Siria y muchos más. Las respuestas de los usuarios, tecnólogos, abogados y otros expertos han sido airadas y estruendosas: se considera que la prestación de servicios diferenciados en forma discriminatoria, así como el bloqueo de sitios y servicios por intereses económicos o por instrucciones políticas de gobiernos, y otras conductas similares son violatorios a los principios fundamentales de Internet.
Pero, ¿cuáles son y de dónde vienen tales principios? Alejandro Pisanty es Presidente de la Sociedad Internet de México (ISOC México) y miembro del Consejo Editorial de Política Digital, apisan@servidor.unam.mx
30 < Política digital
Entre otros, podemos mencionar a la interoperabilidad y a la apertura – entendida ésta como la libertad de cursar cualquier tipo de tráfico, desde cualquier origen, independientemente del contenido o la aplicación–, y al principio “de punta a punta”, que implica que el tráfico en Internet debe ser deter-
minado por el emisor y el destinatario, no por los equipos que operan la red. Algunos principios, como la interoperabilidad (que establece que todo equipo conectado en la red debe poder interactuar con otro equipo a través del protocolo IP) fueron enunciados explícitamente desde el primer diseño de Internet, a finales de los sesentas y principios de los setentas; otros, como el “punta a punta”, fueron reconocidos a posteriori por algunos de los principales arquitectos de la red. Ante la negativa de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) de crear un grupo de estudio para el protocolo IP y sus derivados, los creadores de Internet formaron la Internet Engineering Task Force (IETF) y algunos mecanismos originales de estandarización, que resultaron más sencillos que los de la UIT (y sin la intervención de gobiernos ni de estructuras jerárquicas). La estandarización en la IETF se basa en dos principios conocidos como “rough consensus and running code” (consenso aproximado y ejecución de código, N. del E.) que impulsan una apertura constante hacia la innovación. Es por ello que el diseño original de Internet no optimiza ninguna aplicación específica (de telefonía, video o mensajes escritos) sino que pretende dar siempre el mejor resultado posible, independientemente de la aplicación que se utilice.
El modelo original de capas El diseño está basado en la interconexión de diversas redes y se construye con un modelo de “capas” en donde cada una hace abstracción de lo que sucede en las inferiores y en las superiores. Las inferiores,
> Análisis
y opinión
por ejemplo, se encargan de que haya conexión eléctrica u ondas electromagnéticas para portar los mensajes; las superiores sirven para representar gráficamente estos mensajes. En el centro del modelo está la capa de Internet propiamente dicha, construida sobre el protocolo IP. La función de esta capa es interconectar redes de diversa tecnología para llevar información desde su origen a su destino en pequeños paquetes, los cuales pueden viajar por diversas rutas antes de ser integrados en el equipo terminal. La capa de Internet no “investiga” el contenido de los paquetes, sino que se basa exclusivamente en el encabezado que indica el origen y destino. Algo similar sucede en el servicio postal, que sólo toma en cuenta la información expresada en el sobre de la correspondencia. Lo que no está garantizado por diseño es la ‘entrega’ de los paquetes. En caso de requerir tal garantía, es necesario emplear programas adicionales.
El principio de la red abierta La apertura de Internet empieza entonces a un nivel muy básico: con la posibilidad tecnológica de conectar cualquier equipo que cumpla con los estándares y la de ejecutar cualquier software que lo haga. Este principio fomenta también la apertura para construir, proveer y poner en circulación contenidos de todo origen posible y en cualquier formato. Esto lo convierte en un principio político y no solamente técnico. El sociólogo español Manuel Castells (una obligada referencia en estos temas) ha dejado en claro que la Sociedad de la Información no es Internet, pero que Internet es la tecnología natural para el desarrollo de la Sociedad de la Información. Y lo es precisamente por la facilidad que ofrece para poner la red en manos de cualquier persona, y de hacer transitar por ella cualquier contenido, conocimiento o expresión humana. Corresponde a otra capa de la red –la de los seres humanos y la sociedad– dictaminar y actuar en función de la licitud de los contenidos y de las conductas de sus emisores o receptores. Podemos concluir que, desde el inicio, la conducta en Internet ha estado bajo el imperio de la ley. Ha sido un espacio de libertad, sí, pero nunca un espacio sin ley. Por supuesto, existen más principios técnicos y valores morales, legales y políticos asociados con Internet en nuestros días. Sirva este artículo para comenzar a explorar sus complejas imbricaciones. n
Internet para los pobres: sus interfaces y modelos de negocio Por Rohan Samarajiva
Este texto es una reflexión en torno a Internet, a sus interfaces y a los modelos de negocio que se pueden implementar, para que los más pobres tengan acceso a la Sociedad del Conocimiento. ¿Alguna conclusión? Sí, que sólo con una plataforma común para todos podremos seguir innovando: nuevas interfaces, nuevos usos de Internet y nuevos modelos de negocio aplicados por nuevos emprendedores
P
ara mí Internet no es una tecnología, sino un medio para recuperar información necesaria para la actividad humana. Los trabajadores del conocimiento creen que todas las personas desean utilizar la tecnología de la misma forma como ellos la usan. Es natural que piensen así. Sin embargo, es mejor considerar a Internet como una colección de medios que permiten gran cantidad de tareas en múltiples formas: ya sea de manera síncrona, asíncrona, de uno a uno, de uno a muchos, y así sucesivamente. Los diferentes usos de Internet están respaldados por un inmenso poder de cómputo.
Interfaces Lo que veo en las computadoras portátiles es una interfaz. Todas están interconectadas a un mismo poder computacional, por lo que estas viejas, viejísimas interfaces nos permiten tener un gran teclado, grandes pantallas, dibujar gráficas, o diseñar en 3D. Con las nuevas interfaces, en cambio, ya no es necesario tener una computadora de escritorio conectada por uno o dos cables: uno a la red eléctrica y otro a la línea telefónica, lo que implica la contratación de un proveedor Rohan Samarajiva es Director de LIRNEasia de servicios de Internet. En vez (http://lirneasia.net/). Este es el extracto de una de eso, podemos tener una netconversación sostenida con Rohan Samarajiva, ex book, que es una computadora regulador de Telecomunicaciones en Sri Lanka, y más pequeña optimizada como ahora destacado investigador del aprovechamiento de dispositivos móviles entre la población más dispositivo de comunicación; o un pobre del sudeste asiático, rohan@lirneasia.net simple teléfono móvil que puede
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> Análisis
y opinión
¿Qué les interesa a los usuarios pobres?
hacer ciertas funciones, como recibir alertas por mensajes de texto para obtener sólo la información que necesitamos. Se trata de contar con una interfaz acorde con las tareas. Por ejemplo, se pueden emplear interfaces específicas para la educación básica, para la educación media y otro tipo de interfaces para universidades. Tecnología apropiada, para propósitos apropiados. Alguien me podría reclamar: “Pero estos dispositivos tienen una pantalla muy pequeña”. Cierto, pero hay millones de personas que apreciarán la dimensión reducida: una pantalla grande proporciona tal cantidad de información, que puede llegar a aburrirte. Por ejemplo, si consultas información agrícola en una pantalla grande, podrás observar muchos datos en teletexto o videotexto sobre diversos tipos de verduras, frutas, hortalizas, precio de los vegetales, estadísticas, cotizaciones, etc. Pero a ti solo te interesan los vegetales “g”. Cuando por fin se presenta la información de los vegetales “g”, tu cerebro se ha apagado, y debes esperar a que fluyan nuevamente los demás datos, y vuelva a aparecer lo que buscas. En los dispositivos móviles, la pantalla pequeña optimiza el flujo de información, de modo que puedes registrarte para recibir únicamente los datos de los vegetales “g”, y no ver los “x” o “y”. Sólo verás lo que es relevante para ti. Incluso se puede ir más lejos y pedir que te notifiquen cuando los vegetales “g” sobrepasen cierto nivel de cotización. De esta manera, la pantalla pequeña deja de ser una desventaja. En este caso, menos es más. Así pues, de todas las funciones de Internet que mencioné, la más complicada es la computación remota, que consiste en elaborar una consulta y obtener una respuesta única para cada individuo, no para otras personas. Revisar su saldo de prepago por el servicio de Internet móvil es un ejemplo de esto.
32 < Política digital
A un gran número de teléfonos móviles que se venden en nuestra región –el sudeste asiático– se les ha incluido la funcionalidad de linterna. Gracias a las investigaciones etnográficas realizadas por Nokia, se supo que a la gente le gustaría usar su teléfono como un dispositivo de luz artificial. De esta forma, si pulsas un botón, tu celular se convierte en una linterna. He visto a gente rica utilizar estos dispositivos para buscar las llaves de su auto. También se han extendido entre los pobres los modelos con FM integrada, pues los fabricantes se dieron cuenta que los usuarios escuchan la radio con auriculares en su teléfono móvil. Algo parecido sucedió con las pantallas: al principio, los celulares tenían pantallas en blanco y negro que eran buenas y baratas. Pero las investigaciones revelaron que mucha gente pobre deseaba una pantalla a color en su dispositivo móvil. Comenzaron entonces a fabricar gran cantidad de pantallas cromáticas que, al cabo del tiempo, terminaron por abatir costos. Hay un teléfono de Apple –el iPod– que rebasó el umbral de las expectativas: ofrece el poder de una súper computadora. Esto me lleva a la pregunta: ¿qué es una computadora? Al observar una netbook pienso: “eso es una computadora porque luce como tal”. Sin embargo, no debemos pensar que esta solución de alta calidad sea buena y útil para todos: un pescador que esté en la mitad del océano necesita un GPS; un granjero al que le interesan los precios de sus productos necesita otra cosa. Recordemos que estamos hablando de un modelo de dispositivo móvil con teclado, que es útil para gente letrada, que puede escribir. Pero si tu papá tiene las manos callosas, seguramente preferirá otra interfaz. Es muy importante tomar nota que nosotros somos el cambio. Somos los usuarios quienes demandamos cambios en las interfaces. Hasta ahora, los teléfonos celulares eran dispositivos para voz; el 90% de los ingresos de las telecomunicaciones provenían del servicio de voz. Pero ese negocio se está muriendo. Apenas ayer publiqué en mi blog (http://lirneasia.net/) cómo este servicio está decayendo en Estados Unidos. La gente utiliza menos el servicio de voz y emplea más los mensajes de texto. Esto es lo que ha sucedido por muchos años en Filipinas. Por ello, el encabezado que utilicé en mi blog decía: “Los estadounidenses se están convirtiendo en filipinos”. En resumen: Hay una gran necesidad para innovar los servicios y para desarrollar nuevas aplicaciones. Pero para que esto sea posible, de-
> Análisis
y opinión
bemos contar con una plataforma que haga posible la innovación.
Modelos de negocio para los pobres Si definimos el acceso a Internet con los ingredientes que requieren los trabajadores del conocimiento –como fuentes de alimentación ininterrumpida, por ejemplo – se estará trabajando en algo muy costoso. Pero si se pudiera lograr el acceso de los pobres con menos recursos, ¿por qué no intentarlo? Es más, si se hace con las reglas del mercado, entonces la cuestión de la sustentabilidad se resuelve de manera automática. ¿Cómo se obtiene este dinamismo? En general las iniciativas gubernamentales no pueden conseguirlo porque son de corto plazo. Otra forma de hacerlo es permitir la participación de actores no gubernamentales, que no tienen por qué ser capitales privados. Pueden ser emprendedores sociales que conozcan las necesidades de la población y la forma en que están cambiando; además, son organizaciones mucho más flexibles para responder a nuevos requerimientos. ¿Se justifica para un gran operador dar servicio a gente cuyos costos de transacción por interactuar con ellos pueden ser de tres dólares?
Se trata de un modelo de negocios diferente. Si se piensa en lo que cuesta entregar un estado de cuenta a domicilio, es lógico suponer que este tipo de servicios no es confiable en países donde el sistema de direcciones postales no es muy bueno. Por eso, el sistema del prepago es una solución maravillosa para resolver el problema del pago de servicios. Para atender a la población pobre hay que hacerse la siguiente pregunta: ¿qué motivaría a una empresa de comunicaciones a proveer servicio en lugares remotos? El costo de moverse hacia zonas remotas debe ser menor al ingreso que la empresa pretende recibir. De otra manera, alguien debe ofrecerle un incentivo o un subsidio para atender estas áreas. Pero incluso si lo tuviera, éste no será para siempre. En algunos países, se obliga a las compañías de telecomunicaciones a movilizarse a lugares remotos, pero luego las políticas cambian, lo cual no es bueno. La gente hace inversiones y de pronto, las compañías dejan el lugar. El primer principio de la política regulatoria es “no hacer daño”. n
edición cincuenta y ocho > 33
> Telecomunicaciones
TV digital: indefinición y riesgos Por Raúl Trejo Delarbre
En el mensaje que ofreció el presidente Felipe Calderón con motivo de su Cuarto Informe de Gobierno, sobresalió el anuncio de adelantar cinco años el arranque de la televisión digital en nuestro país. En este artículo, el investigador Raúl Trejo Delarbre sienta las bases de una discusión nacional: ¿Más canales para las televisoras establecidas, o más competencia y pluralidad?
L
a decisión para adelantar el establecimiento en México de la televisión digital tiene que ver con el aprovechamiento de la tecnología, el esparcimiento de la gente, la consolidación de monopolios comunicacionales o la apertura de nuevas opciones. Se trata de un anuncio destacado en el campo de las políticas para los medios, pero deja abiertas preguntas relevantes.
La televisión digital tiene tres ventajas. En primer lugar, permite que en el espacio en donde hasta ahora se difundía la señal de un canal analógico, como los que tradicionalmente hemos conocido, quepan varios canales. En segundo término, hace posible la transmisión de una imagen de mejor resolución; la alta definición ofrece el video de mayor calidad, pero cualquier imagen digital es mejor que una de carácter analógico. En tercer lugar, la televisión digital facilita la interacción de los espectadores que así pueden responder a encuestas, participar en concursos o comprar artículos que se les ofrecen en pantalla. Ahora el Presidente Calderón anuncia que gracias a la televisión digital, podremos “contar con más cadenas y con más canales de televisión, se ampliarán las opciones de contenidos culturales, noticiosos y de entretenimiento disponibles”. La pluralidad siempre es deseable, máxime en un sector tan concentrado y reacio a la competencia como ha sido el de la televisión, dominada por dos em-
El “hueco” normativo vigente
Raúl Trejo Delarbre es periodista, profesor e investigador en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM.
34 < Política digital
En julio de 2004, el presidente Vicente Fox expidió el decreto que establecía la televisión digital en México. De entre varios sistemas tecnológicos que para entonces ya competían en el mundo, el gobierno mexicano eligió el protocolo ATSC que ya se utilizaba en Estados Unidos. La vecindad con ese país explica la selección de dicho sistema aunque el protocolo que se utiliza en Europa tiene mayores ventajas, sobre todo para propiciar más diversidad de opciones en la televisión. En aquellos años, el protocolo ATSC (Advanced Television System Committee) era tan rígido que solamente servía para que en cada canal de carácter analógico que ya existía, se difundiera una señal en formato digital. Es decir, se trataba de un sistema que no propiciaba la existencia de más canales sino únicamente la conversión, al nuevo formato, de los canales ya existentes. Por eso en Estados Unidos, y luego en México a imitación de aquella experiencia, el gobierno dispuso que a cada empresa o institución que ya tuviera un canal de televisión analógica, se le asignara otro de carácter digital. Esa frecuencia adicional serviría exclusivamente para transmitir, en alta definición, la
señal que ya se difundía de manera analógica. Por eso a tales frecuencias se les denominó “canales espejo”. El gobierno de Fox decidió que para 2021 todas las señales de televisión debían difundirse en formato digital. Cuando así ocurriese, las empresas o instituciones a las que se había asignado el canal adicional deberían reintegrárselo al Estado aunque no se estableció un mecanismo para esa devolución. Ahora la tecnología, y el proyecto gubernamental, permiten que además de reproducir en formato digital señales de la TV analógica, esas frecuencias sirvan para nuevos canales. Y, siempre según el Acuerdo presidencial de julio de 2004 y el Decreto del 2 de septiembre de 2010, las televisoras no están autorizadas a difundir, en tales frecuencias, nuevas señales, distintas de las que ya transmiten por televisión analógica. Si no hay previsiones al respecto, la transición digital que el Presidente Calderón proclama como puerta a la pluralidad, servirá fundamentalmente para que las televisoras que ya tienen demasiados canales tengan muchos más (RTD).
> Telecomunicaciones presas privadas. Sin embargo el gobierno no ha establecido de qué manera propiciará que haya, realmente, más opciones. Es decir, que no surjan más canales de las mismas empresas –Televisa y TV Azteca– que hoy acaparan el 94% de la televisión comercial en este país. En el Decreto presidencial para acelerar la transición a la televisión digital terrestre, no se indica qué podrán hacer, y cómo, los titulares de las actuales concesiones de televisión. En rigor, esas concesiones fueron asignadas para que se difundiera la señal de un solo canal (los canales 2, 4, 5, 7, 9, 13, etcétera, para solamente mencionar algunos de la ciudad de México). Y la utilización de las frecuencias adicionales es para replicar la señal de cada uno de esos canales: Televisa tiene, por ejemplo, el canal 48 que repite en alta definición la señal del canal 2; los canales 49, 50 y 44 que replican a los canales 4, 5 y 9; Azteca cuenta con los canales 24 y 25 que reproducen de manera digital al 7 y al 13. Se trata, como se les dice de manera oficial, de canales espejo. El Decreto indica que la transición digital tendrá que haber concluido en 2015. Esa decisión forzará plazos, tanto técnicos como comerciales, pero será incumplible si no es acompañada de un ambicioso programa para subvencionar la adquisición de televisores digitales. Actualmente en México hay 730 frecuencias de televisión analógica. En cambio, sólo existen 78 canales de carácter digital. Por otra parte, algunos de los canales ya establecidos para el formato digital no son repetidoras de las señales analógicas sino frecuencias creadas expresamente para difundir con el protocolo ATSC (ver recuadro), como los canales de la UNAM y del Gobierno de la Ciudad de México, que fueron autorizados hace tres años y se han mantenido en un plano experimental. La gente que no tenga televisores digitales contará con dos opciones para sintonizar la televisión de esa índole: la más sencilla, pero más costosa, será comprar un nuevo televisor; la otra, consistiría en adquirir un convertidor que permitirá ver la señal digital en un televisor analógico, pero sin la calidad que tiene la imagen digital. Entre esas posibilidades oscilará la política gubernamental para que los mexicanos tengan acceso a la televisión digital. n Este texto es una adaptación del artículo publicado en el portal noticioso EjeCentral.com.mx, el 2 de septiembre de 2010. Se publica aquí con la supervisión y autorización del autor.
Preguntas más frecuentes ¿Qué es la televisión digital terrestre? A la digitalización de la televisión por satélite y por cable, se añade ahora la de la televisión terrenal, que pretende no sólo proporcionar a los usuarios la posibilidad de recibir muchos más canales en su televisor con calidad similar a la del DVD, sino también añadir interactividad. ¿Qué beneficios ofrece? La televisión digital terrestre optimiza el uso y aprovechamiento del espectro radioeléctrico, mejora la calidad de las señales, incrementa el número de canales de televisión que la población puede recibir, mejora la confiabilidad en la recepción de señales, y fortalece el desarrollo de la convergencia en beneficio de la sociedad. ¿Por qué se denomina “terrestre”? Se denominan sistemas de transmisión terrestres a los sistemas inalámbricos (de espectro radioeléctrico) que se transmiten dentro del planeta. Los otros sistemas que utilizan el espectro y no transmiten dentro del planeta, son satelitales. En la televisión digital terrestre, ¿puede existir interacción entre el público y la televisora? La “interacción” no se puede lograr en vivo; ello requeriría contar con un canal de retorno por parte del concesionario o permisionario. En el caso de los celulares, estos dispositivos transmiten y reciben señales; en cambio, la mayoría de los televisores sólo las reciben. La llamada “interacción” puede lograrse si el televidente cuenta con un receptor que tenga suficiente memoria para guardar los datos que se le envían. Este dispositivo puede almacenar estadísticas de un partido de futbol o entrevistas en video y audio de cierto personaje. Cuando el televidente quiera saber más de un jugador, podrá solicitarlo al receptor que guardó esta información. De esta forma, en un recuadro de su pantalla seguirá viendo el partido y en otra, la información solicitada. ¿Se emplea un multiplexor por cada concesionario de frecuencia, o se puede utilizar un multiplexor para varios canales? El multiplexor lo maneja el concesionario de la frecuencia y, en efecto, puede recibir las señales de entrada de varios canales. En el ejemplo teórico (no existente) de la gráfica 1 se muestran tres canales de televisión separados: Discovery Channel con audio en inglés y español; A&E con audio en inglés y español; y el Canal 22, con audio en español. Estas tres entradas de video y cinco de audio se conectan al multiplexor. Si estas tres señales se transmitieran por el canal 30 digital (566 a 572 MHz, banda de UHF), se identificarían como: • 30.1 Discovery Channel • 30.3 A&E • 30.5 Conaculta, Canal 22
edición cincuenta y ocho > 35
> Telecomunicaciones El público puede elegir con su control el 30.1 y sintonizar Discovery Channel o las otras alternativas; también puede ver Discovery en inglés y seleccionar el audio correspondiente. El tema del audio no es nuevo; hoy se pueden ver programas transmitidos en señal analógica (por ejemplo, el canal 7) y ver una película en inglés o en español.
Gráfica 1. Ejemplo teórico sobre cómo puede emplearse el estándar Múltiple digital que transmitiera la señal del Canal 22, A&E y Discovery Channel, éstos últimos con opción para sintonizar el audio en inglés o español.
CANAL 22
A&E
VIDEO
VIDEO
RECEPTOR (A/53)
VIDEO AUDIO ESPAÑOL
AUDIO AUDIO INGLÉS
SUBSISTEMAS AUDIO Y VIDEO
DISCOVERY CHANNEL
SUBSISTEMAS AUDIO Y VIDEO
AUDIO ESPAÑOL AUDIO INGLÉS
EL PÚBLICO ÚBLICO SINTO SINTONIZA UNO DE E LOS TRES CA CANALES
SERVICIOS DE TRANSMISIÓN DE RADIOFRECUENCIA
SUBSISTEMAS AUDIO Y VIDEO
MODULACIÓN
DATOS DE CONTROL
SERVICIOS DE MULTIPLEXEO Y TRANSPORTE MULTIPLEXOR DE SERVICIO
TRANSPORTE
CODIFICACIÓN DEL CANAL
DATOS AUXILIARES
¿Cuál es el pleito, entonces? Algunos analistas señalan que los 6 Megahertz (MHz) que ocupa una frecuencia de televisión analógica no es divisible ni aditiva, sino la cantidad requerida. Otros señalan que en 6 MHz caben dos canales de alta definición, seis canales digitales con buena calidad de imagen, o uno de alta definición y tres digitales que no sean de alta definición. Con esta capacidad, dicen, el concesionario podría enviar una o varias señales suyas y una o varias señales de otros concesionarios. Entonces, para unos la disputa tiene una connotación técnica, mientras que para otros tiene que ver con decisiones de política pública. n
36 < Política digital
> Gobierno Federal
CompraNet 5: transaccional y abierto Por Mariano Garza-Cantú
Después de muchas promesas de mejora, finalmente la Secretaría de la Función Pública liberó la nueva plataforma de CompraNet. La novedad consiste en que ahora es completamente transaccional e incorpora elementos de Web 2.0, para que el gobierno federal pueda realizar adquisiciones más inteligentes
H
ace una década, CompraNet era un referente internacional de transparencia en la adquisición pública; sin embargo, al paso del tiempo, se rezagó: ya no se podían realizar transacciones por medio de esta plataforma en línea e incluso como repositorio de información era herramienta limitada, porque sólo se capturaban los datos básicos de las licitaciones. La mayor parte de la información quedaba registrada en archivos PDF y otro tipo de formatos en los cuales era difícil buscar o extraer datos. El 28 de junio de este año se lanzó CompraNet 5, que no es una actualización a la herramienta, sino una plataforma completamente nueva, construida desde cero para remediar las carencias de transaccionalidad y administración de datos. Javier Dávila, Titular de la Unidad de Política de Contrataciones Públicas de la Secretaría de la Función Pública (SFP), explicó que CompraNet 5 va más allá de la gestión y administración para contratar bienes y servicios: se pretende convertirla en una herramienta que contribuya a generar una política general de contratación pública que genere información para la adecuada contratación de bienes y servicios. De acuerdo con Dávila, casi el 40% del presupuesto del gobierno federal se destina a contrataciones públicas y la meta es que el total de ese dinero quede reflejado en CompraNet. Desafortunadamente, el CompraNet original no fue concebido para migrarlo a una nueva plataforma, aunque se mantendrá la plataforma anterior para consulta. El nuevo sistema está preparado para conectarse con otras aplicaciones de la administración federal,
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como la Tesorería, las Cadenas Productivas de Nafin o el Servicio de Administración Tributaria (SAT). También aporta características de gobierno abierto, ya que la información puede exportarse a Excel, para que los ciudadanos puedan seleccionar o comparar los datos disponibles.
Un sistema transaccional CompraNet 5 está diseñado para que los usuarios realicen adquisiciones de manera electrónica de principio a fin, no sólo por medio de licitaciones. De hecho, ahora se incluyen las modalidades de Invitaciones a Cuando Menos Tres Proveedores y Adjudicaciones Directas. Dávila dijo que la automatización de los procesos se debe, en gran medida, a una serie de catálogos estandarizados para todas las dependencias, entre los cuales mencionó un Clasificador por Objeto del Gasto de la Secretaría de Hacienda, un catálogo de Bienes Inmuebles de la SFP, o un catálogo de Tratados y Reservas de la Secretaría de Economía. Estos catálogos son los que le dan al sistema la capacidad de llevar de la mano al usuario en todo el proceso de adquisición y acotarlo, según el tipo de compra que se trate.
En qué consiste este proceso El proceso de adquisición inicia cuando la unidad compradora ingresa la información básica de la convocatoria para su publicación en Internet. Con estos datos se crea un expediente electrónico de compras –que contiene la información sustantiva– y se le van agregando los datos que surjan durante el proceso de compra, incluyendo los anexos.
> Gobierno Federal Por medio de pregunta enviadas de manera electrónica, se reciben las ofertas y se realizan las juntas de aclaraciones; las respuestas se reciben por la misma vía. Toda la comunicación con los proveedores queda guardada y sólo alguien con nivel de súper administrador –un Órgano Interno de Control o la misma SFP– tiene acceso a esa información. Para preservar la transparencia, las ofertas hechas por los proveedores se abren dentro de una bóveda electrónica; el ganador también se anuncia por Internet. Durante este proceso se generan bases de datos para hacer análisis sobre las adquisiciones, como precios de referencia, tendencias de compra, proveedores, etcétera. Dávila calculó que al año se realizan 50 mil procedimientos de adquisición, cifra que se cuadruplicará al incluir las Invitaciones a Cuando Menos Tres y las Adjudicaciones Directas. “Toda esa riqueza de conocimiento contribuirá a crear mejores políticas de adquisiciones”. El entrevistado aclaró que la actual política es privilegiar el uso de herramientas electrónicas, aunque está previsto el uso de mecanismos presenciales, como las juntas de aclaraciones. La decisión de emplear uno u otro mecanismo corresponde a las Unidades de Adquisiciones, aunque una vez que se ha optado por un proceso electrónico, ya no es posible cambiarlo. A mediano plazo, la SFP busca que la Ley obligue a manejar todo en forma digital, porque ya existen las condiciones para hacerlo, dijo Treviño.
La relación con los proveedores Una de las principales características de CompraNet 5 es facilitar la relación de los proveedores con toda la Administración Pública Federal. Debido a las diferencias tan importantes que había en los procedimientos de adquisición, “prácticamente los proveedores debían especializarse para venderle a una dependencia”. Ahora, cuando una empresa ha sido validada por alguna dependencia, puede venderle a cualquier otra sin necesidad de presentar nueva documentación. Para identificarse en los procesos de compras, los proveedores utilizan la Firma Electrónica Avanzada provista por el SAT. La nueva plataforma también brinda funcionalidades, como cotizaciones en línea, información sobre contratos marco, testigos sociales (registro y testimonios) y una lista de proveedores sancionados, entre otras. Al estilo de las redes sociales 2.0, la sección de Contratistas ofrece un apartado de seguimiento en el cual los compradores califican su experiencia con los proveedores, es decir, si cumplió o no en
tiempo y calidad, si hubo penalizaciones por ello, etcétera; con esa información se conforma un historial de cada empresa que le sirve a las dependencias para tomar decisiones. El funcionario explicó que existe un padrón de 65 mil proveedores registrados por el gobierno federal, pero son tantas las repeticiones e inconsistencias, que construirán un nuevo padrón depurado.
Capacitación a los compradores Aunque CompraNet 5 se lanzó a finales de junio, la SFP lo anunció de manera discreta porque debía capacitar a las unidades compradoras y pasaron dos meses para que se realizara la primera adquisición en la nueva herramienta (fue hasta el pasado 20 de agosto cuando la Comisión Federal de Electricidad publicó una licitación para comprar carbón mineral). La primera etapa de capacitación fue presencial y se concentró en las 13 dependencias con los mayores volúmenes de compra: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Seguridad Pública, Secretaría de Economía, Secretaría de Salud, Instituto Mexicano del El 28 de junio de este año Seguro Social, Instituto de Seguridad y se lanzó CompraNet 5, que Servicios Sociales de los Trabajadores no es una actualización del Estado, Pemex, Comisión Federal a la herramienta, de Electricidad, Comisión Nacional del sino una plataforma Agua, Liconsa y Diconsa. En conjunto, completamente nueva, éstas representan el 94% de las comconstruida desde cero para pras gubernamentales. remediar las carencias Para capacitar al resto de las unide transaccionalidad y dades compradoras, se desarrolló una administración de datos. herramienta de aprendizaje en línea (e-learning), que consiste en un curso de ocho horas. La persona tiene 15 días para tomarlo y después tiene otros 15 días para hacer prácticas en la plataforma de preproducción. Concluido ese periodo se le realiza un examen y, al aprobarlo, el funcionario recibe un nombre de usuario y una contraseña. Dávila calcula que capacitará a cuando menos cuatro personas por unidad compradora, de manera que serán unos 16 mil servidores públicos. El esfuerzo para capacitar a todo el gobierno federal es monumental, porque hay entre tres mil 500 y cuatro mil unidades compradoras registradas en la versión anterior del CompraNet. A eso habría que añadirle todas las unidades especializadas en Invitación a Cuando Menos Tres y Adjudicaciones Directas. Dávila apuntó que están en el proceso de identificar a esas unidades porque también harán sus compras a través de la plataforma. Para poner un ejemplo, el funcionario dijo que la CFE tiene por lo menos 200 unidades correspondientes a Invitación a Cuando Menos Tres y Adjudicaciones Directas, por lo que en total tiene, por lo menos, 350 unidades compradoras. n
edición cincuenta y ocho > 39
> Gobierno Federal
En línea, las cifras del crimen en México Por José Luis Becerra Pozas
En su portal de Internet, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad, de la Segob, comenzó a publicar estadísticas históricas sobre la incidencia de delitos en nuestro país. El propósito: ofrecer datos unificados de los tres órdenes de gobierno, para objetivar la discusión en temas de seguridad pública
porcione a la ciudadanía no violente los principios de confidencialidad, reserva y demás aspectos previstos por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Cabe señalar que el Secretariado Ejecutivo, en coordinación con los tres órdenes de gobierno, es la instancia encargada de ejecutar y dar seguimiento a las políticas, estrategias, instrumentos y acciones que integran el funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Qué cifras ofrece
A
partir de agosto pasado, el Sistema Nacional Seguridad Pública (SNSP) de la Secretaría de Gobernación comenzó a difundir cifras sobre la incidencia histórica del crimen en México, a través del portal www.secretariadoejecutivosnsp. gob.mx/ Con esta apertura, se modifica el principio de que toda la información en materia de seguridad pública debe ser resguardada y sólo se publicará cuando alguien la solicite. “Este principio es ahora al revés: toda la información agregada –y con los estándares de seguridad que el caso exige– es pública, excepto aquélla que por Ley deba ser reservada”, aseveró Rubén Fernández, Encargado de Despacho del Centro Nacional de Información, dependiente del SNSP. Recordó que una de las atribuciones de este Centro –que forma parte del Secretariado Ejecutivo del SNSP– es vigilar que la información que se proMás información Portal del el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/
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Con tal acervo informativo, los usuarios de este portal pueden conocer datos duros sobre la incidencia histórica –de 13 años a la fecha– tanto de delitos del fuero común como los ilícitos cometidos en nuestro país por el crimen organizado (fuero federal). Al cierre de esta edición, se podía consultar en línea información referente a: • Estadísticas sobre la tendencia histórica de secuestros por entidad federativa, con datos desde 1997 a junio de 2010. • Incidencia histórica de denuncias presentadas ante agencias del Ministerio Público en los estados para delitos del fuero común como robos a casas habitación, negocios, de vehículos, a transportistas y transeúntes (con y sin violencia), robo de ganado (abigeato), robo en instituciones bancarias, en carreteras; lesiones y homicidios dolosos y culposos ocasionados con arma blanca o arma de fuego; delitos patrimoniales (abuso de confianza, daños en propiedad ajena, extorsión, fraude, despojo) con y sin violencia; privación de la libertad (secuestro); delitos sexuales (violación); y otros delitos como amenzas y estupro.
> Gobierno Federal
• Las entidades federativas que no han entregado o han entregado con retraso la información de sus agencias del Ministerio Público. • Incidencias delictivas del fuero federal de 1997 a 2010, con tablas referentes a delitos contra la salud por tipo y entidad federativa; delitos federales diversos y el total general (es decir, delitos contra la salud + delitos federales diversos). • Comparativo de incidencias delictivas en diversas ciudades de mundo, así como las tasas de delitos relacionados con drogas, homicidios y secuestros por cada 100 mil habitantes en otros países. • Cuadro Resumen de los delitos del fuero común y fuero federal en México (19972010). • Informe de los avances del Acuerdo Nacional para la Seguridad, la Justicia y la Legalidad (2010). • Inversión y Estado de Fuerza en Seguridad Pública a nivel estatal y municipal de 2007 a 2010.
Objetivar la información De acuerdo con Fernández, la idea es que la opinión pública cuente con información de lo que sucede en el país, para que pueda trasladar la discusión –con elementos más objetivos– al ámbito académico y de investigación, así como a los medios de comunicación. Dijo que el propósito de este portal no es emitir juicios de valor sino generar datos para que la gente los analice. Asimismo, el funcionario aspira a que este acervo propicie cruces de información con diversas fuentes. “Si se tomaran en cuenta cifras socioeconómicas, por ejemplo, sería interesante conocer qué impacto tuvo la crisis financiera de 2008-2009 en la incidencia de robos; ¿aumentaron otros delitos?, ¿fue una tendencia en todo el país?, ¿sucedió lo mismo en la zonas rurales y en la frontera?, etc.”. Para finalizar, el funcionario señaló que hay una tendencia a pensar que lo que sucede en el país es “culpa” de cualquier agente político. “Nosotros invitamos a consultar las cifras históricas, no para efecto de lavar culpas, sino para poner las cosas en su justa dimensión”. n
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> Gobierno Federal
El nuevo modelo de Telecomm-Telégrafos
T
elecomunicaciones de México, mejor conocido como Telecomm-Telégrafos, está en proceso de convertirse “en el operador de programas sociales y satelitales de telecomunicaciones del gobierno federal”. Al explicar esta transformación, Javier Lizárraga, director general del organismo, dijo que TelecommTelégrafos ya participa en muchos de estos programas, sólo que ahora ha asumido el papel de “brazo ejecutor” que debe encontrar la manera de vincular los proyectos de las dependencias e incrementar su valor e impacto. Este organismo público descentralizado, que reporta a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, provee servicios financieros telegráficos en las mil 600 oficinas que tiene en todo el país, ubicadas principalmente en las zonas más marginadas y donde no hay sucursales bancarias. Asimismo, Telecomm-Telégrafos ha mantenido un papel trascendental en la gestión de satélites, al proporcionar servicios de transmisión de datos, audio y video tanto a entidades gubernamentales como a la iniciativa privada. Estas dos actividades están orientadas a reducir las brechas financiera y digital. Los programas sociales que atiende TelecommTelégrafos se dividen en dos apartados: a. Inclusión Financiera 1. Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). Telecomm-Telégrafos fue la primera organización autorizada por la CNBV para operar como corresponsal; actualmente opera pa-
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Aunque quizá no sea muy conocido, este organismo público descentralizado es un importante corresponsal bancario y distribuidor de recursos provenientes de programas sociales. Cada año maneja unos 90 mil millones de pesos en efectivo y ahora está en un proceso de cambio para fortalecer su posición como ejecutor de programas federales relacionados con la brecha digital y la inclusión financiera
ra ocho bancos, ofreciendo algunos de sus servicios en sus mil 600 oficinas. 2. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Está desarrollando nuevos productos financieros para la población con poco acceso a servicios financieros, como microcréditos y microseguros. 3. Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Cada dos meses, Telecomm-Telégrafos distribuye los recursos del Programa “Oportunidades” a 3.3 millones de familias. Con esta secretaría, se efectuó un programa piloto para entregar estos beneficios a 30 mil familias en zonas urbanas por medio de una tarjeta de débito, así como distribuir los Programas para Adultos Mayores, Empleo Temporal y Jornaleros Agrícolas con los que se atiende a 1.3 millones de beneficiarios. b. Inclusión Digital 1. Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento (CSIC) de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). Aquí colabora en programas sociales como e-México, en la parte de conectividad satelital. 2. SCT. Esta dependencia lanzará tres satélites y Telecomm-Telégrafos será el operador en tierra de ellos. Como ejemplo de la convergencia que se quiere establecer entre estos programas, Lizárraga tomó el caso de los apoyos entregados por Sedesol en el Programa “Oportunidades”: aquí se buscarán alianzas con la CSIC para desarrollar un portal o acceso a contenidos que promuevan una cultura financiera entre la población más vulnerable. “Estrategias de este tipo nos permitirán disminuir la brecha financiera en nuestro país”, dijo el funcionario.
> Gobierno Federal Banco: la última milla financiera Por las oficinas de Telecomm-Telégrafos circulan cada año alrededor de 90 mil millones de pesos por conceptos de distribución de recursos de programas sociales, servicios bancarios, transferencia de remesas, cobranza de impuestos y derechos de gobiernos estatales, así como cobros por servicios diversos de Telmex, la CFE, etc. Esta cantidad de recursos se distribuye así: por concepto de corresponsalía bancaria, 33 mil millones de pesos; 30 mil millones para programas sociales; 20 mil millones para remesas; y siete mil millones en la cobranza por cuenta de terceros. Telecomm-Telégrafos ofrece servicios de Corresponsalía a las instituciones autorizadas por la CNBV, aunque varían las comisiones que los bancos cobran al cliente. Por este motivo, el organismo pretende estandarizar las tarifas, dejando un margen de maniobra para que cada institución desarrolle productos de valor agregado. De acuerdo con la CNBV, 57% de los municipios en México –es decir, mil 404– no cuentan con presencia
¿Por qué Telecomm-telégrafos es tan relevante para la inclusión financiera? • • • •
36% de la población mexicana se concentra en zonas rurales. 64% de los municipios no cuentan con presencia bancaria. 96% de los municipios rurales no tienen sucursal bancaria. 28% de las 1,570 oficinas de Telecomm-Telégrafos se encuentran donde no hay presencia bancaria. • 58% de las oficinas se ubican en poblaciones menores a 20 mil habitantes. • 100% de las oficinas temporales (brigadas) se establecen en lugares donde no hay presencia bancaria. de alguna sucursal bancaria. Telecomm-Telégrafos representa una oportunidad para que miles de mexicanos tengan acceso a servicios financieros en localidades que, por sus condiciones de lejanía y número de habitantes, resulta incosteable instalar sucursales. De ahí que el 70% de la Población Económicamente Activa (PEA) no esté bancarizada. “Nuestras mil 600 oficinas constituyen la última milla financiera para esas poblaciones”, aseveró Lizárraga. Asimismo, manifestó que su institución se ha convertido en un competidor de alternativas comerciales como Elektra y Coppel, sobre todo en las transferencias de remesas tanto nacionales como internacionales, debido a su presencia en zonas populares urbanas y rurales. Al respecto, hizo referencia al proyecto “Directo a México”, establecido de manera conjunta con la Reserva Federal (Fed) de Estados Unidos y el Banco de México. Por medio de esta iniciativa, ahora es posible transferir hasta mil dólares desde una cuenta de cualquier banco de Estados Unidos afiliado a la Fed para efectuar retiros en efectivo en las oficinas de Telecomm-Telégrafos en México, con una comi-
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sión de tres dólares y 25 centavos, pagados por el remitente en Estados Unidos.
Dinero electrónico en vez de efectivo De acuerdo con Lizárraga, el principal desafío para Telecomm-Telégrafos es reducir el manejo de efectivo y fomentar el uso de esquemas electrónicos. En particular, se refirió a la dispersión de dinero del Programa “Oportunidades” que cada dos meses requiere formar cuatro mil 200 brigadas –adicionales al personal que atiende las mil 600 ventanillas– para llevar el dinero a los beneficiarios de este programa. Dijo que en 2008 se perdieron 62 millones de pesos por asaltos, y en 2009 les robaron 43 millones. Aclaró que estos ilícitos no afectaron los pagos a beneficiarios, ya que el organismo ha implementado esquemas de atención inmediata para enfrentar tales eventualidades. Lo más costoso para Telecomm-Telégrafos es lo que paga por el traslado de valores, que en 2009 ascendió a 320 millones de pesos. Lizárraga aseguró que esta cantidad disminuirá a 250 millones en 2010, gracias a una serie de medidas para evitar ponerse en situaciones de riesgo y el trabajo coordinado con las policías estatales, municipales y el Ejército. Para atender la seguridad y promover el ahorro familiar, la mejor manera es utilizar las nuevas tecnologías. Lizárraga denomina “Banca Social Transformacional” a la optimización del pago de los programas sociales mediante el uso de TICs, como serían las tarjetas con chip o los teléfonos celulares. Al respecto, Telecomm-Telégrafos desarrolló un programa piloto con 50 mil familias para depositarles el dinero en una tarjeta de débito, aunque por el momento se limita a las zonas urbanas, ya que en lugares alejados no hay manera de pagar con medios electrónicos. No obstante, el funcionario dijo que el piloto es prometedor, pues demostró que las personas que usaron la tarjeta, se incorporaron a la economía formal y, en general, ahorraron parte del dinero depositado en su cuenta bancaria. Lizárraga aseguró que están trabajando para crear los ecosistemas necesarios en las zonas marginadas y llevar este tipo de programas. Sin embargo, es algo que apenas está en etapa de definición. México es un país con una enorme necesidad de modernización y al centro de eso se encuentran las inclusiones digital y financiera, donde TelecommTelégrafos puede marcar una diferencia. “El éxito de nuestra estrategia radica en la coordinación que se establezca con las entidades del gobierno federal para trabajar en equipo”, aseveró. n (MGC)
> Gobierno Estatal
La competitividad en las entidades federativas Por José Luis Becerra Pozas
Presentamos un resumen del Índice 2010, publicado por el Instituto Mexicano para la Competitividad
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l Distrito Federal, Nuevo León, Querétaro, Coahuila y Aguascalientes son –en ese orden– son las cinco entidades más competitivas del país, de acuerdo con el Índice de Competitividad Estatal 2010. Sin embargo, la calificación que obtuvieron estas entidades disminuyó 1.3% con respecto al estudio presentado hace dos años, a excepción de Coahuila, que mejoró 2%. Según estimaciones del Instituto Mexicano de la Competitividad, A.C. (IMCO), que elaboró el índice, estas cinco entidades concentran el 65% de la inversión extranjera directa y generan el 30% del Producto Interno Bruto nacional. También albergan al 49% de los investigadores y al 31% de las empresas grandes que hay en el país. En un contexto mundial, este grupo se ubica entre países como Grecia (posición 24 del Índice de Competitividad Internacional) y Costa Rica (posición 28). En contraste, las cinco entidades que ocupan los últimos lugares del Índice son el Estado de México (sitio 28), Tabasco, Chiapas, Guerrero y Oaxaca (sitio 32). En este grupo se concentra el 4% de la inversión extranjera directa y el 17% del PIB nacional. Cabe destacar que, con excepción de Chiapas, las otras cuatro entidades ya se encontraban en las últimas posiciones en el anterior Índice del IMCO, con cifras al 2006.
Metodología
Para conocer los resultados de este Índice de Competitividad por entidad federativa, consulte la página http://imco.org.mx/indice_estatal_2010/. Aquí también se puede descargar el estudio completo.
46 < Política digital
El Índice general de Competitividad Estatal del IMCO 2010 está compuesto de diez subíndices y de 120 variables con información al 2008. A través de una metodología –que se puede consultar en el sitio http://imco.org.mx/indice_estatal_2010/–, este conjunto de indicadores muestra la competitividad de las entidades, es decir, la capacidad que tienen para atraer y retener inversiones y talento. Esta es la tercera ocasión que el IMCO da a conocer este índice a nivel estatal; la anteriores fueron en 2006 y 2008 con datos al 2004 y 2006, respectivamente. Cabe mencionar que el Instituto Nacional de Geografía (INEGI) cambió la metodología de contabilidad del Producto Interno Bruto (PIB), lo que modificó buena parte de las variables económicas. Para homologar y comparar las cifras del índice actual con el de hace dos años, el IMCO tuvo que hacer un ajuste metodológico en forma retroactiva.
> Gobierno Estatal
Índice General de Competitividad Estatal 2010 Comparado con otros países*
Resultados generales En promedio, los estados incrementaron 2% su calificación relativa mejorando en 62 indicadores, retrocediendo en 41 y manteniéndose en 17. De las 32 entidades, 16 se encuentran debajo del promedio general. Las entidades mexicanas se ubican entre la posición 24 y 28 del Índice Internacional del IMCO 2009 (con datos al 2007), por lo que ninguna de ellas es competitiva a nivel internacional. El estudio destaca que entidades como Nuevo León y el Distrito Federal tengan una inversión bruta de capital fijo que duplica a la de Chile, pero sólo lo pueden aventajar un lugar en el Índice de Competitividad Internacional 2009 del IMCO.
¿Qué hicieron bien los gobiernos estatales? Al comentar los resultados generales, Juan Pardinas, Director de Finanzas Públicas del IMCO, destacó a Sinaloa como el estado que más avanzó en este Índice de Competitividad Estatal: del lugar 18 que tenía en el estudio anterior, ahora ocupa el sitio 10 (ver tabla adjunta). En el tema de Economía dinámica y estable, “que tiene mucho con el control de las finanzas públicas y el crecimiento económico local”, Tlaxcala mejoró 57%, Tamaulipas y Durango 49%, Sinaloa 46% y Zacatecas 46%. Estas entidades se distinguieron por reportar una menor deuda directa, un crecimiento constante y acelerado del PIB, mayor cobertura de la banca y un mercado hipotecario más grande. Asimismo, en el tema de Gobierno eficiente y eficaz, Pardinas señaló que varias entidades han mejorado los servicios públicos y el manejo de sus finanzas públicas. Entre ellas figuran el Estado de México, que mejoró 32%; Morelos, 31%; Tlaxcala, 27%; Zacatecas, 24%; e Hidalgo 22%. Este grupo promovió el crecimiento en inversión pública, obtuvo una mayor autonomía fiscal, una nómina menos costosa y otorgó mayor facilidad para hacer negocios.
¿Y en qué retrocedieron? Los factores que presentaron mayores retrocesos relativos entre 2006-2008 fueron Sistema político estable y funcional, Sectores precursores de clase mun-
Francia (15) Distrito Federal Nuevo León Querétaro Coahuila Aguascalientes Baja California Baja California Sur Chile (25) Tamaulipas Chihuahua Sinaloa Sonora Campeche Quintana Roo Jalisco Colima Morelos San Luis Potosí Yucatán Tlaxcala Zacatecas Durango Guanajuato Nayarit Brasil (31) Puebla México-país (32) Michoacán Veracruz Hidalgo Estado de México Tabasco China (38) Chiapas Guerrero Oaxaca Nicaragua (48)
Posición en el Índice 2008
Posición en el Índice 2006
Variación en posiciones
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0 0 0 1 -1 0 0 4 -1 8 -1 2 -4 -3 -2 1 -2 1 2 2 2 -2 -7 0 1 -1 3 0 0 -3 0 0 -
Promedio de las entidades: 43.5 * En el caso de los países, se toman en cuenta los resultados del Índice de Competitividad Internacional 2009, elaborado por el IMCO.
Fuente: IMCO, 2010
dial y Aprovechamiento de las relaciones internacionales, siendo éste último, el factor que presentó la mayor caída. Fueron 24 las entidades que empeoraron su calificación respecto a 2006 como consecuencia de: una caída de 1.4% en las entradas y salidas de personas al extranjero; una caída de 7% en los ingresos por turismo; y el acceso limitado a productos provenientes de países distintos a Estados Unidos. n
edición cincuenta y ocho > 47
> Reseña
El ABC de una campaña en línea Por Paula Sepúlveda Kischinevsky Aprendiendo de Obama: lecciones para una estrategia de comunicación digital Colin Delany Libro electrónico www.epolitics.com Estados Unidos, 2009, 49 pp.
L
a asunción de Barack Obama a la presidencia de Estados Unidos no se puede comprender sin la estrategia que realizó su equipo de campaña en medios electrónicos, particularmente en Internet. Independientemente del contexto histórico o los atributos particulares que tuvo su candidatura, existieron características de la estrategia en línea que resultaron ser innovadoras y, a la postre, exitosas. Este libro electrónico es una compilación de los artículos escritos por Colin Delany durante el proceso electoral de 2009. En 49 páginas, el autor –que ha sido consultor de promoción política en línea desde 1999– ofrece un panorama general de lo que fue la campaña en Internet del hoy presidente de Estados Unidos, y que incluyó una estrategia en redes sociales, una página personal y un correo electrónico del candidato. También se describen las estrategias empleadas para organizar a los voluntarios y para la recaudación de fondos. Aunque el equipo de Obama destacó frente a sus contrincantes políticos por utilizar nuevas técnicas durante la campaña electoral, su motivación principal era “alcanzar resultados políticos medibles”, por lo cual se emplearon modelos que se podían replicar con facilidad en cada plaza visitada por el candidato.
48 < Política digital
La estrategia en Internet debía alcanzar objetivos concretos, focalizados y medibles tanto en Internet como en el mundo real. Por ello, la comunicación en línea fue cuidadosamente orientada y dirigida; los mensajes se enviaron a la gente adecuada en el momento adecuado; la relación con los simpatizantes era de “ida y vuelta”, es decir, podían tomar ciertas decisiones y tener acceso a información. Los voluntarios significaron un recurso esencial de la campaña, por los que recibieron un trato preferencial. Los mensajes de texto enviados a sus teléfonos celulares fomentaban la cercanía con ellos y les hacía “parte del equipo”. Pero a pesar del éxito en la utilización de recursos tecnológicos y de comunicación, el principal acierto de la campaña de Barak Obama fue la administración y relación con sus partidarios, que fue cuidadosamente administrada. La campaña conformó un equipo de personas cuya vida giró en torno al mismo objetivo durante casi dos años: hacer presidente de Estados Unidos a su candidato. De acuerdo con el autor, durante este proceso se logró una efectividad por encima de cualquier campaña política antes vista, y todo gracias a una idea fundamental: “se puede confiar en la gente que trabaja para ti, si les das las herramientas y la capacitación adecuadas”. n