Política digital Innovación gubernamental
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Una publicación de
nexos
La banda ancha posible en México
Municipios • Ranking de portales .gob • Servicios de impacto ciudadano
TIC y política pública ¿Cómo alinearlas? Interoperabilidad El modelo mexicano
Experiencias
ISSN 1665-1669
Número 60 • febrero / marzo 2011 $50.00
Seguridad pública La información que necesitamos
Protección de datos personales 20 marzo 2011
Evaluación de desempeño
Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno
Habilidades Digitales para Todos
Satélites mexicanos
> Contenido Bandeja de entrada
5 Editorial 6 Gobierno digital en el mundo 8 Gobierno digital en México 48 Reseña
Tema central
10 Los grandes proyectos gubernamentales de conectividad Mariano Garza-Cantú 10 Las Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno (MGC) 14 HDT, para conectar las redes estatales (MGC) 16 México y sus satélites (MGC) 18 ¿Existe un modelo en México para el desarrollo de la banda ancha? Angelina Mejía 21 Telecomunicaciones: un futuro en pocas manos
Gobierno abierto
23 Dos mapas interactivos y un “compañero de viaje” Paula Sepúlveda Kischinevzky
Seguridad pública
24 Transparencia: fórmula básica para combatir el crimen Eduardo Guerrero Gutiérrez 26 Pistas para entender el fenómeno delictivo Edna Jaime
Análisis y opinión
30 Cómo alinear las TIC a las políticas públicas Héctor Obregón 32 Trascendencia internacional de la protección de datos Lina Ornelas Núñez
Gobierno federal
35 Hacia la construcción de un Esquema Nacional de Interoperabilidad Javier Pérez Mazatán 37 La evaluación del desempeño en cifras Javier González Gómez
Gobierno estatal
40 En Querétaro, PGJ y Tribunal Superior de Justicia se complementan vía web José Luis Becerra Pozas
Gobierno municipal
42 Servicios municipales de impacto ciudadano Luis F. Luna Reyes, J. Ramón Gil García y José A. Celorio Mansi 44 Ranking de portales de Gobierno Electrónico Municipal: la medición 2010 Rodrigo Sandoval Almazán y Jeanett Mendoza Colín 4 < Política digital
Política digital Una publicación de
nexos
> Editorial
Año 10 • Número 60 • FEBRERO / MARZO 2011
La aspiración gubernamental que hace falta
n Director general Andrés Hofmann
andres@politicadigital.info
n Editor José Luis Becerra Pozas joseluis@politicadigital.info
n Investigación y redacción Mariano Garza-Cantú Chávez mariano@politicadigital.info
n Internet Paula Sepúlveda Kischinevzky paula@politicadigital.info
n Directora comercial y Susana Espinosa Cruz
de mercadotecnia
susana@politicadigital.info
n Ventas de publicidad Carmen Fernández Corro carmen@politicadigital.info
Morayma Alvarado Alfonso
morayma@politicadigital.info
Ángeles Nava
angeles@politicadigital.info
n Suscripciones y Distribución Lourdes Maldonado Nava suscripciones@politicadigital.info
n Asistente del director Mónica Barrón
general
monica@politicadigital.info
n Diseño Angélica Musalem Achcar n Ilustraciones Estudio la fe ciega n Director de Administración Bernardo Ortigoza Díaz n Producción Leonel Trejo
E
l acceso universal a la banda ancha en México es, por ahora, inalcanzable. Nada concreto están haciendo el gobierno y los privados para lograr este anhelado objetivo. Los proveedores se la ofrecen a segmentos socioeconómicos que pueden pagar por ella, sin que el Estado, a la hora de asignarles el espectro, les exija cobertura en zonas deprimidas; y el gobierno federal ni siquiera se ha planteado imaginar una meta de este tipo: no está en su radar. El resultado es que la oferta se encuentra deprimida –y atrapada por la política y los medios de comunicación– y la demanda se abandona al libre juego del mercado. Mientras tanto, el Estado hace lo que medio se puede hacer, y ese es el tema central de la edición que nuestros lectores tienen en sus manos. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Subsecretaría de Educación Básica están haciendo el esfuerzo más importante que se haya hecho hasta ahora en México por ofrecer banda ancha, a través de los programas Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno, y Habilidades Digitales para Todos, respectivamente. Una tercera zona de esfuerzos es el programa satelital. Si estas iniciativas resultan exitosas, cosa que esta publicación espera, decenas de miles de aulas de educación básica tendrán su banda ancha, lo mismo que los centros de salud y las oficinas gubernamentales en los tres niveles de gobierno. Respecto a los satélites mexicanos, cuya vida útil está por extinguirse, serán reemplazados por unos nuevos. El sector privado también hace importantes esfuerzos por mejorar la cobertura y calidad de sus servicios, pero bajo el esquema el que paga accede. Todo esto es insuficiente. Y lo es por una sencilla razón: el Estado no aspira conectar con banda ancha a todos los mexicanos.
Seguridad pública y la función informática
n Consejo Editorial Alejandro Barros, Rodrigo Gallegos Toussaint, Rafael Martínez Puón, Mauricio Merino Huerta, Lina Ornelas Núñez, Alejandro Pisanty Baruch, Rodrigo Sandoval Almazán
Publicidad: publicidad@politicadigital.info Suscripciones: www.politicadigital.com.mx Información general contacto@politicadigital.info Teléfonos:
5241-6930 • 5241-6935 01 800 904 22 22 Oficinas: Cuautla 10, Col. Condesa, delegación Cuauhté moc, C.P. 06140. México, D.F. Política digital en Internet: www.politicadigital.com.mx Correo electrónico: contacto@politicadigital.info Impresión y encuadernación: Cía. Impresora y Editora ANGEMA S.A de C.V., Salvador Díaz Mirón No. 81-A, Col. Santa María la Rivera, México, D.F., C.P. 06400. No se res ponde por materiales no solicitados. Política digital es una publicación bimestral de Nexos, Sociedad, Ciencia y Litera tura S. A. de C. V. Certificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas. Tiro: 30,000 ejemplares. Editor responsable Andrés Hofmann. Título registrado en el Instituto Nacional del Derecho de Autor, certificado 04-2001-103017153700102. Registro en la Dirección General de Correos PP090883. Certificado de licitud de título número 11819 del 11 de diciembre de 2001. Certificado de licitud de contenido número 8422 del 11 de diciembre de 2001.
Las TIC no hacen más que gestionar, almacenar y transportar información. Por eso, aunque no se note, el tema que compendia esta revista es la información. Por otra parte, la preocupación central del país en nuestro días es la seguridad pública. Por eso quisimos indagar en torno a los lugares donde habita la información sobre seguridad ciudadana. Hay poca, está dispersa, pero existe. En esta edición, la directora de México Evalúa nos entrega “pistas” para identificar las principales fuentes de información sobre este candente asunto, y Eduardo Guerrero nos muestra, con inmensa nitidez, el valor que representa transparentar y georreferenciar información sobre delitos para proteger a la ciudadanía. Finalmente quisiera destacar un par de textos relacionados con las TIC en el ámbito gubernamental. Uno se refiere a la desalineación de las tecnologías respecto a las políticas públicas, y cómo remediarlo; el otro trata del modelo de interoperabilidad que el gobierno federal implementará en los próximos meses. Ambos textos abordan la necesidad –imperiosa– de valorar la función informática dentro de las instituciones públicas. También aportan ideas para romper, de una vez por todas, con ese lastre de los silos informáticos, las arquitecturas verticales y la incapacidad que tienen las dependencias gubernamentales para compartir información.n
Andrés Hofmann edición sesenta > 5
> Gobierno
digital en el mundo
Bélgica Combaten pobreza con videojuego
Escocia Se preparan ante inundaciones
El gobierno belga busca sensibilizar a las nuevas generaciones sobre el problema de la pobreza y la exclusión social a través de un juego de video llamado “La pobreza no es un juego”, en el que el participante elige entre ser un joven de 18 años con el deseo de independizarse de sus padres o una adolescente marginada. El juego, disponible en tres idiomas y que ya se utiliza en mil 500 escuelas secundarias, confronta a los jóvenes de segundo y tercer grado con falsas expectativas y escenarios que podrían llevarlos a caer en el peligroso círculo de pobreza. Se espera que pronto sea introducido en Portugal, Alemania y el Reino Unido.
La Agencia de Protección Ambiental Escocesa trabaja en un nuevo sistema para alertar por teléfono o mensajes de texto a las personas que se registren en caso de inundaciones. Antes se hacían alertas, pero sólo para la policía y a través de un proceso manual. La agencia gubernamental también desarrolla un sistema de respuesta interactiva por reconocimiento de voz.
Brasil Acuerdo para ser una ciudad “más inteligente” El ayuntamiento de Río de Janeiro firmó un acuerdo con IBM para construir un centro de administración de información pública. El Centro interconectará toda la información de organismos públicos municipales para mejorar la seguridad y capacidad de respuesta de la ciudad en relación con diversos tipos de incidentes, como inundaciones y deslizamientos de terrenos. Aunque la iniciativa se enfoca a prevenir inundaciones, también puede atender otro tipo de emergencias. Como parte del acuerdo, se desarrollará el sistema Predicción Meteorológica de Alta Resolución (PMAR), que permite predecir fuertes lluvias con 48 horas de anticipación. www.ibm.com/smartercities
6 < Política digital
http://bit.ly/eHhRGv
Estados Unidos Vigilan neutralidad de la red La Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) aprobó nuevas normas para impedir que los proveedores de Internet de alta velocidad como Comcast y Verizon Communications bloqueen tráfico lícito en la red. La FCC también ha reconocido la necesidad de gestionar los problemas de tráfico en las redes y hasta los precios supeditados a la utilización de Internet. La normativa –que sería más relajada para Internet inalámbrico– podría ayudar a las compañías de cable a competir con los planes de Microsoft, Google y Amazon de enviar contenidos de video a través de las mismas líneas que esas compañías de cable llevan a los hogares de sus clientes. Cobrar más a los consumidores por manejar datos de manera intensiva, como ocurre al descargar videos, podría dar un giro en las finanzas de la televisión a través de Internet, en favor de la televisión por cable. La FCC dijo que supervisaría los precios para evitar abusos.
Nueva ley para usar Wi-Fi en edificios públicos Los senadores estadunidenses Mark Warner, del Partido Demócrata, y Olympia Snowe, del Partido Republicano, presentaron una ley que requeriría que todos los edificios federales instalen bases de conectividad inalámbrica para que los servidores públicos que tengan teléfonos inteligentes puedan conectarse mediante la tecnología Wi-Fi. De acuerdo con la Federal WiNet Act, cada vez hay más teléfonos inteligentes funcionando dentro de edificios públicos; con esta ley se reduciría el tráfico de las redes comerciales. Según los legisladores Warner y Snowe, un 60% del uso de Internet móvil se realiza en las oficinas gubernamentales. Esta nueva ley estadunidense puede consultarse en: http://bit.ly/giqMUr
Inglaterra Autoridades locales se unen por la nube Un grupo de gobiernos locales del suroeste de Londres –Merton, Kingston upon Thames, Sutton, Richmond y Wandsworth– se han unido para conformar una nube compartida de servicios de cómputo o cloud computing. Merton y Sutton ya tienen una nube privada, pero creen que una nube comunitaria puede generar más ahorros y soportar servicios compartidos. El modelo no es sencillo porque cada ayuntamiento tiene acuerdos con diferentes proveedores, los cuales terminan en periodos distintos. También hay diversos
> Gobierno
digital en el mundo
criterios sobre cómo utilizar los servicios.
Internacional La OTAN, lista para enfrentar una ciberguerra La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) quiere estar preparada ante una posible “guerra cibernética”. Es por ello que el Secretario General del organismo, Anders Fogh Rasmussen, propuso una reforma a la política de defensa para incluir los ataques en la red como una agresión que detonaría el mecanismo de respuesta colectiva. Bajo este precepto se incluiría la amenaza cibernética en el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte, el cual establece que la agresión contra un miembro es considerada un ataque contra toda la Alianza y por lo tanto se pone a disposición todo el arsenal del grupo. www.nato.int
Piden a la CEPAL observatorio de banda ancha Durante la Tercera Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe, realizada en Lima, Perú, representantes de los gobiernos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay solicitaron que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) constituya un observatorio para que los tomadores de decisiones de los países desarrollen políticas públicas que reduzcan los costos de la banda ancha. Esto, señalaron, es indispensable porque el informe Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información, publicado por la propia CEPAL, indica que el cierre de las brechas entre América Latina y las naciones desarrolladas en el uso de
las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC) resulta fundamental para impulsar un desarrollo con crecimiento económico, inclusión social y sostenibilidad ambiental. http://bit.ly/hEPcVR
El acceso a la Sociedad de la Información, ¿derecho universal? En la misma reunión se acordó realizar un plan regional para que el acceso a la sociedad de la información y del conocimiento sea un derecho universal, que promueva la integración entre los países y articule las metas globales con las necesidades y prioridades de la región. El plan, denominado eLAC2015, fue aprobado por los delegados asistentes mediante la adopción de la Declaración de Lima.
del viejo continente. Construido en el Reino Unido, el artefacto brindará conexiones de 2 a 10 Mbps con un costo de 25 euros al mes a los habitantes de Reino Unido, Irlanda, España, Portugal, Italia, Grecia, Alemania, Austria, Suiza, Polonia, República Checa, Hungría, Macedonia, Rumania, Serbia, Eslovenia, Eslovaquia, Albania, Bulgaria, Montenegro, Kosovo, Bosnia, Croacia y Francia. Además de brindar banda ancha a bajo costo a las zonas rurales europeas, se espera que el Hylas-1 ofrezca servicios de telecomunicaciones como emisión y distribución de TV de alta definición y redes de terminales telefónicas, aunque no son su finalidad principal.
www.eclac.cl/elac2015/
Jóvenes, interesados en pagos móviles El teléfono móvil como cartera: interés de la nueva generación de consumidores es un estudio realizado por el Laboratorio Juvenil Global de Alcatel-Lucent. El 81% de los encuestados manifestó un alto interés en los servicios de un teléfono móvil como monedero electrónico, y 89% dijo estar dispuesto a pagar una cuota mensual por el mismo. Los jóvenes entrevistados para este estudio radican en 10 países: España, Brasil, Francia, Estados Unidos, Reino Unido, China, México, Alemania, Italia y Japón. La mayoría de los encuestados aseguró que ya utilizan su teléfono móvil para hacer pequeños pagos como la adquisición de tonos. http://bit.ly/f5vHtR.
Unión Europea Nuevo satélite incrementa oferta de banda ancha La Unión Europea lanzó Hylas-1, un satélite que proveerá servicios de banda ancha a zonas rurales remotas
Surgen “imitadores” de Wikileaks El escándalo de Wikileaks ayudó a impulsar la creación de sitios similares, como es el caso de Brusselsleaks. com, que cuenta con el apoyo de Organizaciones No Gubernamentales (ONG), medios de comunicación y ex funcionarios de la Unión Europea. Su nombre hace alusión a Bruselas, Bélgica, la ciudad sede de la Comisión Europea, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea. El objetivo de este portal es revelar documentos confidenciales relacionados con el bloque de gobiernos de esta región, pero a través de medios de comunicación seleccionados que decidirán si los publican o no. Otro sitio es OpenLeaks (www. openleaks.org), que fue desarrollado por el confundador de Wikileaks, Daniel Domischeit-Berg, aunque al cierre de esta edición todavía no operaba. Un ejemplo más es www.balkanleaks. eu, un portal búlgaro con servidores en Canadá que se centra en denunciar la corrupción que existe entre los altos niveles del gobierno. n
edición sesenta > 7
> Gobierno
digital en
México
Guía para mejorar calidad regulatoria en estados y municipios La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) presentó la Guía para mejorar la calidad regulatoria de trámites estatales y municipales e impulsar la competitividad de México. El objetivo de este documento es proporcionar un manual a servidores públicos estatales y municipales con una lista de 24 acciones de alto impacto que pueden ser implementadas en el corto plazo. De acuerdo con el estudio, mediante la aplicación de estas medidas se pueden mejorar los procesos de trámites para la apertura de una empresa, el permiso de construcción, el registro de propiedad, la licitación, el acceso a la información, la transparencia regulatoria y la eficiencia para la gestión de los trámites. Con esta nueva herramienta se busca contar con procesos más simples, eficientes y reducir las cargas administrativas para los ciudadanos y mejorar la calidad regulatoria y la competitividad de los gobiernos estatales y locales en México.
Quiere Senado mayor inversión extranjera en telecom
establecer Centros Comunitarios Digitales (CCDs). Pero en vez de centrarse en zonas rurales, la nueva iniciativa se enfoca en zonas urbanas marginadas. En Ciudad Juárez se inauguraron 11 Centros Comunitarios Digitales y en una segunda fase se activarán 20 puntos de acceso digital más.
Capacitarán a campesinos en TIC Como parte de Vasconcelos 2.0, la SCT firmó un convenio de colaboración con la Unión Nacional Integradora de Organizaciones Solidarias y Economía Social (UNIMOSS), organismo integrado por núcleos de productores del sector rural, para capacitar a sus integrantes en el uso de tecnologías de la información y comunicaciones (TICs). La idea es convertirlos en promotores de los Centros Comunitarios Digitales (CCD) que administra la SCT en sus lugares de origen.
e-México se va a las nubes
La Comisión de Comunicaciones y Transportes del Senado de la República presentó un proyecto de dictamen para modificar la ley y permitir la inversión extranjera en el mercado de telefonía fija y servicios de Internet de banda ancha. El único candado sería que los países de origen sean recíprocos y otorguen facilidades a los inversionistas mexicanos en su mercado de telecomunicaciones. El proyecto de dictamen establece que si existiera inversión extranjera por encima del 49%, se adquirirían compromisos de inversión de cobertura social e infraestructura física.
Fue presentada la nueva plataforma e-México, que tiene como novedad una nube privada por medio de la cual se entregarán contenidos educativos a estudiantes. También se brindará acceso a trámites y servicios, e información gubernamental. El objetivo es que, por este medio, cada ciudadano tenga su propio sitio web .mx y acceda a los servicios de manera personalizada. Para aprovechar la nube, cada unidad gubernamental municipal, estatal o federal deberá definir cuál es su portafolio de servicios para luego ser digitalizado y provisto desde la nube.
En operación, la campaña Vasconcelos 2.0
Crece 25% el comercio electrónico en México
En Ciudad Juárez, Chihuahua, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) dio el banderazo inicial a la campaña Vasconcelos 2.0, que pretende elevar el nivel de adopción tecnológica en México y acortar la brecha digital. El proyecto forma parte de la Agenda Digital del Sistema Nacional e-México y es similar a los anteriores esfuerzos por
El Estudio AMIPCI de Comercio Electrónico 2010, presentado por la Asociación Mexicana de Internet (AMIPCI) y Visa, reportó que las ventas totales del comercio electrónico al consumidor en 2009 alcanzaron 24 mil 545 millones de pesos en el 2009; esta cifra representa un incremento del 25% con respecto a 2008. Entre los proveedores que ofrecen ambas alternativas de venta, el comercio electró-
8 < Política digital
nico ganó participación versus el negocio tradicional, con una distribución del 12% y 88%, respectivamente. En lo que se refiere al segmento de consumo, la categoría de cómputo representa el mayor volumen de ventas (21%), seguida por celulares (11%), electrónica (6%), ropa y accesorios (6%) y consolas y videojuegos (5%). Sobre la forma de pago al realizar comercio electrónico, los depósitos o transferencias mostraron un incremento del 8% al 15% frente a la tarjeta de crédito que disminuyó del 74% al 66%. El estudio se encuentra disponible en: www.amipci.org.mx
Y hacen campaña para incentivar adopción de Internet La AMIPCI, en conjunto con PriceTravel, Canalmail-HOTWords, Ibope y Visa, presentó la campaña multimedia YoInternet, que busca incentivar a los no usuarios de la Red a adoptar este canal en sus actividades cotidianas, ya sea laborales, empresariales o personales. www.yointernet.mx
Busca Senado impulsar ciencia y tecnología La Comisión de Ciencia y Tecnología del Senado de la República presentó una iniciativa que busca que el desarrollo científico y tecnológico sea prioritario en el desarrollo del país. Con este objetivo se busca reformar el Artículo 25 Constitucional, que obligaría a que los gobiernos consideren estos dos aspectos al mismo nivel que el combate a la pobreza, el crecimiento económico, la protección y seguridad de los mexicanos. Por tratarse de una modificación constitucional, la iniciativa debe ser aprobada por al menos 17 congresos estatales.
Cooperan contra la piratería La Secretaría de Economía (SE), la Procuraduría General de la República (PGR), la Policía Federal (PF), el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI) y la Business Software Alliance (BSA) México se reunie-
> Gobierno
digital en
México
ron para crear un Programa de Trabajo de Cooperación para la Innovación de las Tecnologías de la Información, que busca fortalecer las actividades de protección y respeto de los derechos de la propiedad intelectual. Entre las acciones previstas está fortalecer el campo de la investigación y la información sobre la comisión de delitos en contra de la propiedad intelectual en la industria de las tecnologías de la información y comunicaciones (TIC), además de compartir experiencias y estrategias contra la piratería. A la iniciativa se han adherido otras organizaciones relacionadas con las TIC, como AMIPCI, AMITI, CANIETI y ANADIC, entre otras.
Coyoacán conectado Los principales parques y jardines públicos de la Delegación Coyoacán, en el Distrito Federal, cuentan ya con Internet inalámbrico gratuito para sus visitantes. Los jardines Hidalgo y Centenario, en el centro delegacional; el Parque Huayamilpas, el Foro Cultural Coyoacanense y la Alameda del Sur son los espacios que ofrecen este servicio. Según el delegado de Coyoacán esto lo convierte en una de las zonas con mayor cobertura de Internet gratuito del país, en parte porque la Universidad Autónoma de México se encuentra en la misma demarcación.
¿Cuáles son los mejores lugares para trabajar en gobierno? Por primera vez, el Great Place to Work Institute elaboró el ranking de Las Mejores Instituciones de Gobierno para trabajar en México. La evaluación fue avalada por el Instituto Mexicano de Normalización y Certificación y considera el desarrollo, imparcialidad, reconocimiento, equilibrio y valores que se le brindan a sus empleados. Los ocho mejores sitios para laborar en el sector público fueron los siguientes: 1. Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), una dependencia del Banco de México; 2. Comisión Federal de Electricidad (CFE), División Centro Occidente; 3. Nacional Financiera (Nafinsa); 4. Secretaría de Desarrollo Económico del Gobierno de Nuevo León; 5. Comisión Federal de Electricidad, División Centro Sur; 6. ProMéxico, Secretaría de Economía; 7. Instituto FONACOT; 8. Secretaría de Desarrollo Social, Delegación Chihuahua.
Telmex abre biblioteca digital En el centro histórico de la ciudad de México abrió sus puertas la Biblioteca Digital Bicentenario Telmex Hub (www.telmexhub.mx), que está equipada con Internet a una velocidad de 10Gbps, 150 laptops, 40 iPads, 12 Mac con software gráfico y espacio para videojuegos. El uso de los dispositivos es gratuito y está abierto para todo público mayor de edad. Los más pequeños podrán hacerlo si van acompañados de un adulto la primera vez. Todos los días hay sesiones de trabajo en colaboración, foros, conferencias, talleres, cursos, encuentros de comunidades, gaming y lanzamiento de productos.
Presenta primeros resultados de Bachetel En menos de dos meses, el número de atención ciudadana 072 del Gobierno del Distrito Federal ha dado entrada a siete mil 600 denuncias, el 80% de las cuales corresponden a problemas que les toca atender a las delegaciones y sólo el 20% son peticiones que dependen del gobierno central. Este número fue creado para recibir reportes por baches, luminarias apagadas, tiraderos clandestinos, infraestructura dañada, fugas de agua y solicitar podas de árboles y áreas verdes. De las siete mil 600 denuncias que ha levantado Bachetel, dos mil se refieren a problemas con luminarias, porque faltan o porque no funcionan, tanto en vialidades primarias como en secundarias.
México: caro para comprar tecnología La octava edición del Informe de Brecha Digital, realizado por Marco Marketing Consultants, ubicó a México como el segundo país menos accesible de América Latina para obtener tecnología, al requerir 8.06 salarios para tener un hogar digital. El país donde la canasta tecnológica tiene el costo más módico es Chile, al requerir únicamente 5.32 salarios; en segundo sitio se ubicó Colombia, con 7.05, seguido por Brasil, con 7.95 pagos. Argentina es el más caro, con 13.36 sueldos.
Casi 33 millones de internautas en México Según la Encuesta en Hogares sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de la Información, realizada por el Institu-
to Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en México hay 32.8 millones de personas con acceso a Internet, un aumento de 20.6% en comparación con 2009, cuando se registraron 27.2 millones de usuarios. El Distrito Federal, Nuevo León, Sonora y Baja California son las entidades más avanzadas al tener una computadora en 43.4% de los hogares, mientras que en Chiapas, Guerrero y Oaxaca, sólo el 14% tienen una PC en casa. Un total de 6.3 millones de hogares tienen conexión a Internet, que representa el 22.2% del total de los hogares mexicanos.
Lanzará México tres satélites La Secretaría de Comunicaciones y Transportes anunció que pondrá en órbita tres satélites que serán fabricados por Boeing Defense con un costo de 12 mil 907 millones de pesos. El primer satélite se pondrá en órbita entre octubre y noviembre de 2012 y dará servicio de comunicación fija. El segundo artefacto irá al espacio en el cuarto trimestre de 2013 y estará dedicado a las comunicaciones móviles. El tercer satélite será lanzado en el tercer trimestre de 2014 y también brindará servicios móviles.
Que los municipios den servicio de Internet, propone diputado El diputado Rodrigo Pérez Alonso, del Partido Verde Ecologista de México, presentó en la Cámara de Diputados una iniciativa para reformar la Constitución y agregar a Internet en el catálogo de servicios que los municipios proveen a la ciudadanía. De aprobarse la reforma a los artículos 115 y 122 constitucionales, los municipios deberán proveer de conectividad a la población en lugares públicos, así como lo hacen con el alumbrado público, el agua potable, seguridad pública, drenaje y alcantarillado, recolección periódica de basura y mantenimiento a parques y jardines, entre otros. Para financiar el proyecto en cada municipio podrían admitirse patrocinios otorgados por las empresas prestadoras del servicio o serían canalizados recursos provenientes de programas federales destinados a la educación y al desarrollo tecnológico. n
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> Tema
central
Los grandes proyectos gubernamentales de conectividad Por Mariano Garza-Cantú
Introducción Ante la inexistencia de un proyecto gubernamental que aspire a conectar con banda ancha a todos los mexicanos, buenas son las iniciativas parciales que ha emprendido el gobierno federal. En este texto se destacarán tres: Las Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno, que lidera la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT); el programa Habilidades Digitales para Todos, a cargo de la Secretaría de Eduacación Pública; y el programa satelital, que también coordina la SCT. Estos esfuerzos contribuirán, sin duda, a incrementar los niveles de penetración y uso de Internet. Sigue un reportaje que busca identificar las trabas para el desarrollo de la banda ancha en México, y cerramos este tema central con una selección de opiniones de académicos, analistas, funcionarios públicos y empresarios de telecomunicaciones que fueron publicadas en la revista Nexos en enero de este año.
Las Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno La SCT está obligada a coordinar gran cantidad –y variedad– de instituciones para que las redes estatales puedan funcionar. El reto es inmenso, pero ya empiezan mostrarse los primeros resultados
L
a Plataforma e-México llevó conectividad satelital a lugares marginados de México bajo el entendido de que la iniciativa privada, de la mano del mercado, se encargarían de cubrir al resto del país con banda ancha. El proyecto e-México estaba basado en la creación de Centros Comunitarios Digitales (CCD), una suerte de cibercafés que serían administrados por una combinación de entidades federales y estatales. Su apuesta fue instalar 10 mil CDD, pero la administración federal siguiente se hizo cargo de unos ocho mil. El resultado neto de este programa es, todavía, una asignación pendiente, lo que ha dado lugar a diversas interpretaciones respecto a su efectividad.
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En diciembre de 2006, el nuevo gobierno no desechó el camino andado, pero tampoco buscó mejorarlo, puesto que centró sus baterías en la creación de un proyecto distinto, más restringido tal vez en términos de su aspiración de cobertura, pero igualmente trascendental. Aquel, el e-México original, aspiraba ofrecer acceso a Internet a toda la población impedida de hacerlo por la vía del mercado. El nuevo proyecto, en cambio, aspira centralmente a conectar todas las aulas de la educación pública, todos los centros de salud y todas las oficinas gubernamentales de los tres niveles de gobierno, sin abandonar el modelo de los CCD. El nuevo modelo se basa en un proyecto del estado de California, Estados Unidos, por medio del cual se conectaron todas las escuelas de la entidad a una red de banda ancha (ver recuadro “CUDI: clave para la Plataforma e-México”, en esta misma sección). Así surgió el proyecto Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno (REESG), que consiste en crear 32 redes estatales de banda ancha para conectar escuelas, centros de salud y oficinas gubernamentales por medio de tecnología Wimax1. Inicialmente se contempló que la troncal o backbone de estas redes estatales fuera la red de la Corporación Universitaria para el Desarrollo de Internet (CUDI), que conecta a las principales universidades del país. Sin embargo, esa infraestructura resultó insuficiente para la demanda que se preveía. Esto obligó a buscar un acuerdo con la Comisión Federal de Electricidad (CFE) para que aportara el backbone de la red, al que se habría de sumar la de la CUDI. El proyecto no tuvo avances palpables durante varios meses debido a que el acuerdo con CFE tomó más tiempo del esperado –se concretó en diciembre de 2009 – y porque no fue fácil echar a caminar 32 proyectos estatales que necesitan estar suficientemente articulados con la iniciativa federal, CUDI, la industria TIC, y al menos tres secretarías federales: Comunicaciones y Transportes, Educación y Salud. Fue hasta finales del año 2010, cuando se empezaron a dar los primeros resultados. La estrategia actual descansa en la oficina Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento (CSIC), de la SCT, y consta de tres aspectos: Generación de conectividad, creación de contenidos y la inclusión digital, que consiste en capacitar a las personas en el uso de TI. De acuerdo con Eloisa Talavera, titular de la CSIC, estos tres puntos son igualmente importantes y deben atenderse de forma paralela. Nos centraremos en el primero: la conectividad. Para más información sobre este concepto, puede consultar Una estrategia nueva para el Acceso Universal en México, tema central de Política Digital número 45, agosto/septiembre 2008).
1
¿Y qué pasa con los CCD? Los Centros Comunitarios Digitales (CCD) del Sistema Nacional e-México siguen operando. Nunca se llegó a la tan anunciada meta de los 10 mil CCD, pero sí alcanzaron los ocho mil 200. Sin embargo, de esos sólo operan seis mil 700. La SCT dio a conocer un proyecto que funcionará bajo un modelo convergente de redes satelitales para unificar la telefonía rural y otro tipo de comunicaciones. Los CCD se migrarán a esta red y para ello se modernizaron los primeros cuatro mil. Asimismo, la SCT lanzó el proyecto Vasconcelos 2.0, que busca llevar la conectividad no sólo a las zonas marginadas remotas, sino también a las que se ubican en los márgenes urbanos. Esto se hará mediante Clubes Digitales, que son administrados en su totalidad por la SCT en conjunto con la sociedad civil, sin intervención de otros gobiernos. Al finalizar este sexenio, la meta es tener en operación 24 mil puntos, entre CCD y Clubes Digitales.
El modelo Cuatro son los principales actores del proyecto de Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno: la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), a través de la Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento (CSIC); la Secretaría de Educación Pública (SEP), por medio de la Subsecretaría de Educación básica; la Corporación Universitaria para el Desarrollo de Internet (CUDI); y los gobiernos estatales. La principal labor de la SCT consiste en habilitar todo el transporte de datos a través de fibra óptica y en distribuir la conectividad a Internet. Es también la encargada de asignar el bloque de frecuencia en la banda de 3.3 GHz –para transmitir vía Wimax la última milla de las redes estatales– y de definir los lineamientos técnicos para conformar una red que conecte estado por estado, hasta cubrir al país. Como parte de la infraestructura, esta red habilitará una nube en la que todos los involucrados subirán contenidos. Por su parte, la SEP se ha convertido en un socio estratégico del proyecto. Su programa Habilidades Digitales para Todos (HDT) consiste en conectar y equipar aulas escolares y capacitar a los maestros en el uso de TI para que los niños utilicen estos recursos como herramientas de aprendizaje. Uno de los aspectos más destacable de esta iniciativa, es que los estudios de factibilidad de las Redes Estatales son elaborados de manera exclusiva –y soberana– por los gobiernos estatales, aunque cuentan con la guía de la federación, que les obliga a trabajar bajo estándares técnicos precisos. A diferencia de los CCD del sexenio anterior –donde la SCT operaba de manera prácticamente autónoma frente a otras entidades–, la decisión del qué y del cómo
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Son cuatro los principales actores del proyecto de Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno: la Secretaría de Comunicaciones y Transportes –a través de la Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento–, la Secretaría de Educación Pública, la Coordinación Universitaria para el Desarrollo de Internet (CUDI) y los gobiernos de los estados. de las Redes Estatales reside en los estados. Ahora, cada entidad federativa elabora sus proyectos y se encarga de implementarlos. Talavera reconoce la dificultad que trae consigo coordinar a este conjunto de instituciones: “Es complicado porque cada quien trae una parte del todo y, además, hay que ayudar a que cada parte se organice. Por si esto fuera poco, tenemos que coordinar y desarrollar, simultáneamente, los tres aspectos de este programa” (conectividad, contenidos y capacitación). La táctica empleada por Talavera para acelerar la puesta en marcha de los proyecto estatales, y para ayudar a que se organicen internamente, consistió en ir directamente con los gobernadores para convencerlos que la conectividad de banda ancha es un tema que se debe asociar a la infraestructura estatal. Un muy buen argumento, nos parece. “Si los gobernadores no impulsan el proyecto, nues-
tra labor se vuelve muy difícil porque se necesitan coordinar varios entes de los gobiernos estatales, además de empresas y sociedad civil. Son los mandatarios estatales los que tienen la capacidad para articularlos”, remarcó Talavera. Cada gobernador designa al responsable del proyecto que no es necesariamente el encargado de las TIC gubernamentales. En algunos casos, la tarea descansa en los secretarios de Finanzas, de Gobierno, de Planificación, o bien, como en el caso de Michoacán, en los titulares de los Centros Estatales de Tecnologías de Información y Comunicaciones (CETIC). Otra labor de los gobiernos estatales es decidir cómo incorporar a los municipios en su estrategia. Sonora ha sido un caso ejemplar, porque organizó a todos sus presidentes municipales y los involucró en el proyecto desde el principio, bajo el entendido de que los ayuntamientos son los que tienen el primer contacto con el ciudadano. El cuarto actor clave en este proyecto es CUDI, que ha servido como un acelerador en la toma de decisiones y en habilitar la infraestructura de red. Además, cuenta con muchos investigadores con experiencia en cuestiones técnicas, que es clave para desarrollar un proyecto de este tipo. Son varios los Estados que han buscado el apoyo de sus universidades para esta iniciativa.
CUDI: clave para la Plataforma e-México
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a Corporación Universitaria para el Desarrollo de Internet (CUDI) ha sido uno de los principales actores dentro del proyecto de Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno. Para entender de dónde surgió el modelo es necesario regresar a los orígenes mismos del Internet 2 y de la CUDI. En la década de los noventa, y por iniciativa del ex vicepresidente de Estados Unidos, Al Gore, se creó la Red Nacional de Educación e Investigación que conectó a casi 40 universidades con programas de investigación (Research Universities). A esta red se le denominó Internet 2. En Europa se crearon redes de investigación similares. En la actualidad, estas redes conectan centros de investigación, universidades y centros de salud ligados al mundo académico en todo el planeta.
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Resultó natural entonces crear la CUDI para integrar a las más importantes instituciones académicas, públicas y privadas bajo un esquema similar al estadunidense con el objetivo de conectarse a Internet 2. Esto se hizo así porque Estados Unidos sólo reconocía a una organización por país. ¿Cómo surgió el modelo actual de la Plataforma e-México? Carlos Casasús, Director General de CUDI y toda una personalidad en el mundo de las telecomunicaciones, fue testigo de cómo nació el modelo de Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno que promueve la Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento, de la SCT. Dijo que cuando Gray Davies gobernó el estado de California de 1999 a 2003, el mandatario cuestionó por qué sólo las Research Universities estaban conectadas a Internet 2 y no el
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Un elemento clave del modelo que sustenta este programa fue un convenio con la CFE para iluminar 22 mil kilómetros de fibra oscura, que se convirtieron en el distribuidor dorsal de la Red Nacional de Impulso a la Banda Ancha (NIBA, en inglés). Talavera contó que para garantizar el servicio de la red dorsal, se hizo un pago anticipado a la CFE para que administre la red bajo un modelo de servicio administrado por cuatro años. Esto significa que el gobierno federal –y no los estados– garantiza la continuidad del servicio y gestión de esta red. El quinto año de operaciones (2014) será asunto del gobierno federal que venga. Por lo pronto, durante 2011, la SEP y la SCT trabajarán en forma coordinada para crear un fideicomiso por estado. Esto se logrará mediante las aportaciones de las entidades usuarias de la red, ya que el objetivo es garantizar la operación futura. Mientras tanto, los diferentes actores involucrados aportan recursos a una cuenta referenciada para que la red continúe en operación durante estos cuatro años. Por su parte, la SEP, a través del programa Habilidades Digitales para Todos, establece convenios con los estados para entregar recursos que permitan conectar y equipar aulas escolares.
Cabe señalar que el presupuesto otorgado a e-México para 2011 es de dos mil 241 millones de pesos. El proyecto es complejo, pero será redituable, si se cumplen los objetivos. Un enlace dedicado cuesta entre dos mil 600 pesos en el norte del país y 46 mil pesos en el sur, por el costo del transporte de la conectividad a Internet. Dentro del esquema de la plataforma e-México se dará conectividad de alta velocidad y dedicada a cada escuela sin necesidad de gastar tanto dinero. Lo que se está haciendo con el despliegue de esta gran red es “aplanar los costos”, pues no obstante que se tenga acceso al Internet comercial, dijo Talavera, gran parte de la transmisión de datos se realizará de manera interna a través de la nube. Esto abatirá e igualará los costos para los estados norteños y sureños. “No hay comparación entre lo que cuesta un proyecto de este tipo y la oferta comercial existente. Esto es lo que le da la viabilidad al proyecto”, aseveró la funcionaria. Desde el punto de vista tecnológico y logístico, se habilitaron 39 hoteles de telecomunicaciones –como se conocen a los puntos de conexión a la red dorsal–, que proporcionan enlaces de hasta 10 gigabits por segundo en la transmisión de datos.
resto de las universidades. La respuesta estaba en los recursos monetarios, ya que el fondeo para Internet 2 provenía de la National Science Foundation (NSF) –el equivalente del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología en México– y no era suficiente para enlazar a más instituciones. Sin embargo, la posibilidad para conectar otros entes estaba abierta, siempre y cuando éstos se encargaran de pagarlo. Davies pidió a las principales universidades californianas que realizaran un análisis de la situación y concluyeron que podían comprar su propia fibra óptica y conectar a todas las escuelas de California. El costo rondaba los 55 millones de dólares, que no era nada, considerando que Davies hizo de la educación su prioridad, e invirtió ocho mil millones de dólares extra a los que le eran requeridos por la ley estatal. California hizo entonces su propia Internet 2, por así decirlo. El modelo resultó tan exitoso que otras entidades hicieron lo mismo. En la actualidad hay 38 estados de la Unión Americana con una red estatal similar a la de California. Es aquí dónde surgió la idea de hacer algo equivalente en México, aunque adaptado a sus necesidades y con el objetivo de conectar a más instituciones. Cuando llegaron las nuevas autoridades a la SCT (2006), se planteó que la red de CUDI fuera la dorsal (backbone) de las
Redes Estatales, por lo que se hicieron pruebas en el estado de Tabasco para conocer su viabilidad. A pesar de que los resultados fueron exitosos, quedó claro que para dar soporte a 32 redes estatales no bastaría con la infraestructura de la CUDI. Por eso fue tan importante el acuerdo para utilizar la fibra oscura de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Más allá de la aportación técnica de la CUDI –que ha sido esencial por toda la experiencia técnica en redes de alta velocidad que tienen sus agremiados–, el organismo que dirige Casasús ha sido central para crear las conexiones necesarias entre los diversos actores involucrados. En particular destaca un aspecto que podría pasar inadvertido: la difusión de experiencias entre entidades federativas. Casasús explicó que cada entidad está siguiendo su propio modelo y opinó que es vital no tener una fórmula única, no sólo porque no funcionaría, debido a las diferentes condiciones y circunstancias de cada estado, sino porque el riesgo se incrementaría en caso que el esquema elegido no funcione. Al permitir que cada estado defina su propio modelo, se garantiza que las mejores estrategias sean las que sobrevivan al final y contribuyan a enriquecer los proyectos de los demás estados. De esta manera, CUDI se ha convertido en el principal difusor de las mejores prácticas. (MGC)
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central En cada capital estatal hay uno de estos hoteles, aunque en algunas entidades, como Veracruz y Sonora, se instalaron hoteles en otras ciudades debido a la complicada orografía de sus capitales. Para llevar la conectividad desde estos hoteles al resto del estado, se instalan antenas Wimax en torres que ya existen, principalmente en los Centros de Comunicaciones, Cómputo, Control y Comando, los famosos C4. Talavera señaló que esto brinda mayor viabilidad al proyecto, ya que ése es uno de los aspectos más caros en el despliegue de la infraestructura. En los casos donde no sea viable el uso de Wimax por las complicaciones orográficas, se evaluarán otras tecnologías para dar cobertura, como podría ser la transmisión de voz y datos a través de telefonía móvil, también conocida como tecnología de Tercera Generación (3G), y la conectividad satelital quedaría como el último recurso, por ser la conexión más cara y no la más eficiente.
Avances Talavera señaló que el ritmo de avance del proyecto, en su conjunto, depende del progreso específico de cada estado. Y es que cada entidad es un mundo aparte: algunos cuentan con la capacidad técnica para armar el proyecto rápido, otros no tanto; unos son buenos para organizarse internamente, mientras que otros requieren que la oficina que ella dirige los ayude para salir adelante. Es por ello que la Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento de la SCT no tiene una fórmula única para desarrollar las redes; cada estado decide cómo lo hace.
Un ejemplo es Chiapas, donde se ya se han conectado con banda ancha al 60% de los hospitales porque el gobierno estatal decidió que las escuelas se conectarían en una segunda instancia. Esto se decidió así por una serie de circunstancias internas del estado a pesar de que el proyecto plantea como prioridades la conexión de escuelas. Otro caso es Yucatán, donde se prefirió habilitar primero su infraestructura para el transporte de datos y esperar a una segunda fase –que se llevaría a cabo en el 2011– para conectar escuelas y demás edificios gubernamentales. Al respecto, Talavera dijo que “cada quién lo está haciendo a su modo. No puedo decir que Yucatán tiene escuelas conectadas, pero ya tiene la infraestructura lista. A pesar de todas las complejidades creo que llevamos un buen avance”, dijo. Hacia finales del año pasado, nueve entidades federativas (como Michoacán, Puebla, San Luis Potosí, Sonora, Jalisco, Chiapas, Yucatán) ya tenían desplegada la primera etapa de su red y otras 13 estaban en proceso de licitación. Esto significa que 22 estados ya tenían algún grado de avance en sus proyectos, mientras otros 10 todavía no comenzaban, en la mayoría de los casos debido al cambio de administración. La funcionaria aseguró que esta primera fase de la nueva Plataforma e-México abarcará, aproximadamente, un 15% de la conectividad del proyecto y en una segunda fase se añadirá un 45% para alcanzar un 60% de cobertura a finales de 2011. La meta para 2012 es tener cubierto todo el territorio nacional, en su mayor parte con tecnología Wimax. También esperan tener a 25 millones de niños con acceso a Internet para el periodo escolar 2011-2012. (MGC)
HDT, para conectar las redes estatales Habilidades Digitales para Todos (HDT) aspira conectar y equipar con TIC 98 mil recintos escolares de educación básica. Cuentan con buen presupuesto, y su éxito está directamente relacionado a su “asociación” con la SCT
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i bien la Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento (CSIC) de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) es la responsable de coordinar el proyecto de Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno, la Subsecretaría de Educación Básica de la SEP juega un rol fundamental, gracias a la estrategia de co-
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nectividad de su proyecto Habilidades Digitales para Todos (HDT). El objetivo de las Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno es crear una red de alcance nacional que cubra todos los rincones del país, porque en todos esos rincones hay escuelas, centros de salud y oficinas de gobierno. Para lograrlo, la
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CSIC debe empeñarse en reunir, en un solo conjunto, muchos elementos que ya existen, pero que se encuentran aislados y dispersos. Uno de esos elementos es HDT, y su importancia se desprende de la impresionante penetración que tienen las escuelas en todo el territorio nacional, así como del esfuerzo que está realizando la SEP para dotarlas con Internet de banda ancha. Juan José de la Mora, Coordinador Nacional de HDT en la SEP, explicó que el objetivo es conectar 98 mil edificios para 2012, que cubrirán prácticamente a todas las escuelas de primaria y secundaria. El funcionario destacó la importancia de la participación de las autoridades escolares y de salud, ya que en muchos lugares, especialmente municipios, es común que el radio de acción de una sola antena Wimax instalada en una escuela ofrezca conectividad a otras escuelas, centros de salud y oficinas gubernamentales. O puede ocurrir a la inversa: que las escuelas aprovechen la infraestructura de un centro de salud para conectarse a Internet. Esto abarata costos. El hecho de que los centros educativos se conviertan en “vehículos” para acercar la conectividad a los jóvenes tiene mucho sentido, sobre todo porque la SEP destina un importante presupuesto para conectar sus escuelas. Según De la Mora, hasta el 2012, la dependencia federal dispondrá de cuatro mil 900 millones de pesos para invertir en conectividad. Pero, por otra parte, la SEP no podría aplicar este modelo si no contara con la fibra óptica que la SCT pactó con la Comisión Federal de Electricidad (CFE) para impulsar las Redes Estatales. Es muy nítida la relación de dependencia que tienen los dos proyectos.
Aprendizajes del pasado reciente Para hablar de HDT es necesario referirse a Enciclomedia, que fue uno de los proyectos estrellas del sexenio anterior y que ha sido cuestionado por su implementación y corrupción, al punto que el Congreso redujo en 90% los recursos destinados a este proyecto en 2011. Sin embargo, el programa HDT también habría tenido complicaciones en su primera fase, pues de acuerdo con el diario Reforma, en una evaluación de la fase experimental de HDT realizada por la Universidad de Beckley (sic) y la Universidad Tecnológica de Nezahualcóyotl, se observó que los equipos fueron subutilizados y que el aprendizaje se dificulta porque no todos los alumnos y maestros tienen el mismo conocimiento en el uso de computadoras, entre otros problemas. De la Mora dijo que se está integrando el aprendizaje de lo que falló en Enciclomedia y señaló tres
El objetivo de HDT es conectar 98 mil edificios para 2012, lo que cubriría prácticamente a todas las escuelas de primaria y secundaria.
áreas de mejora: la conectividad, la capacitación de maestros y el cambio del libro de texto. También es necesario centrarse en guiar a los profesores y darles opciones para usar la tecnología en sus clases. Esto se hace por medio de los libros de texto, que invitan a realizar actividades de este tipo. Para De la Mora, HDT no debe considerarse como un proyecto de la federación, pues fue concebido para interactuar con gobiernos estatales y municipales. En efecto, la federación, a través de la SEP y la SCT, juega un rol de asesor que establece las reglas operativas, pero son los gobiernos estatales los que toman las decisiones por medio de un grupo o comité estatal, que supervisa la adquisición e integración de la infraestructura, aseveró. (MGC)
La SEP no podría aplicar este modelo si no contara con la fibra óptica que la SCT pactó con la Comisión Federal de Electricidad (CFE) para impulsar las Redes Estatales. edición sesenta > 15
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México y sus satélites Nuestro país cuenta con un programa –y cronograma– para poner en órbita tres nuevos satélites que sustituirán a otros tantos, cuya vida útil está por acabarse. Esto le permitirá al país no perder esas posiciones, como ya ocurrió una vez
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ara muchos de nosotros, el espacio sideral es como el Viejo Oeste, donde la ley imperante era que el primero en llegar se apropiaba del territorio. ¿Hay leyes que ponen orden en el espacio sideral? Tampoco sabemos mucho qué hacen los satélites, ni cuál es su impacto en nuestra vida diaria. Debido a que la principal misión de los satélites es la comunicación, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) es la encargada de regular y coordinar las posiciones satelitales de cada país. Estos artefactos se instalan a 36 mil kilómetros sobre la Tierra, a la altura del ecuador, y han creado una especie de cinturón satelital alrededor del planeta. Según la banda de frecuencia en la que transmiten, se establece una distancia que separa cada aparato para que no interfieran entre sí. Para el caso de las bandas C y Ku, se realizan divisiones fijas con dos grados de separación. Esto significa que es posible tener 180 satélites de todo el mundo, operando en la misma frecuencia. En la banda Ka, son seis los grados de separación, mientras que en otras frecuencias, como la banda L, los grados no importan, sino el ancho de banda, que en ese caso es muy pequeña (33 MHz).
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Juan Carlos Leal, asesor de la Subsecretaría de Comunicaciones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), explicó que en una sola posición se puede tener más de un satélite, especialmente si no son grandes, porque se mueven dentro de una caja de 200 x 200 kilómetros en forma de “S”. De hecho, los satélites no son geoestacionarios en su sentido más literal, sino que se mueven lentamente junto con la Tierra por lo que parecen estáticos. Como ejemplo puso a la empresa de televisión satelital Sky, que tiene seis unidades en una misma posición. Esto es posible porque no son muy grandes y no causan interferencia debido a que la señal que usan es únicamente para sus canales. Cada país tiene derecho a cierto número de posiciones satelitales. Sin embargo, una vez asignada, se tiene un periodo de siete años para ocuparla; si no lo hace, esa posición se le otorga al siguiente país en la lista de espera. En el caso de México, esto ocurre usualmente con Estados Unidos o Canadá, que siempre buscan nuevas posiciones satelitales. Cuando se desocupa una posición asignada, porque la vida útil de un satélite se acaba, o por otras razones, el país con esa posición tiene un plazo de dos años para reemplazarlo. De esa manera no pierde su posición. Como se podrá entender, estas reglas exigen de los países mucha planeación a largo plazo. México tiene asignadas siete posiciones, pero Leal explicó que no se han ocupado todas por diversos motivos. De hecho ya perdimos una, la posición 89°, porque no fue posible lanzar un satélite en la banda Ka. Esa posición está ahora en manos de los canadienses, que tienen seis meses para ocuparla, de lo contrario comenzará una rotación entre los tres países de América del Norte hasta que alguno la ocupe. Pero México, dice Leal, no cuenta con las condiciones para hacerlo en poco tiempo. “Lo más seguro es que alguien comprará un satélite viejo para ponerlo ahí, ganarse esa posición, y construir uno nuevo que lo sustituya”. Cuando se libera una posición, Estados Unidos y Canadá tienen una política de “First come, first serve” (el primero en llegar es el primero en servir). Esto significa que la primera empresa interesada en poner un satélite en órbita a la que se le aprue-
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ba un proyecto, se le otorgará la posición para ser ocupada. De esta manera, la empresa elegida ocupará la posición sin pagar derechos. Pero la desventaja de México frente a Canadá y Estados Unidos es inmensa por una razón central: “Nuestro sistema regulatorio no se adapta a esta industria”, dijo Leal. Esto significa que si no nos ponemos las pilas como país, corremos el riesgo de seguir perdiendo posiciones. De entrada, lanzar un satélite es caro. Según Leal, uno nuevo cuesta por lo menos unos 200 millones de dólares, además de otros 100 millones para ponerlo en órbita. México licita las posiciones orbitales, y las empresas ganadoras deben pagarle al Estado los derechos. Los términos de las asignaciones comprenden ceder al Estado parte de su ancho de banda como contraprestación. Lo peor es que esto debe ocurrir en plazos “relativamente cortos”, si se considera que construir y lanzar un satélite toma alrededor de tres años, debido a nuestra tramitología. En diciembre de 2010, la SCT anunció la puesta en órbita de tres satélites, que preservarán las posiciones que México puede perder si no las ocupa. La construcción y lanzamiento de estos satélites estará a cargo de la empresa Boeing Defense, y su fabricación le costará al gobierno mexicano 12 mil 907 millones de pesos. El primer satélite se pondrá en órbita entre octubre y noviembre de 2012 y dará servicio de comunicación fija; el segundo, en el cuarto trimestre de 2013 estará dedicado a las comunicaciones móviles; y el tercero será lanzado en el tercer trimestre de 2014, también para servicios móviles.
En México se licitan las posiciones orbitales y las empresas deben pagar los derechos y ceder parte de su ancho de banda como contraprestación para el gobierno. • Centros Comunitarios Digitales de e-México. • Telefonía rural. • Comunicación interna de secretarías como la de Marina, Defensa Nacional o Hacienda, que al menos utilizan los satélites para realizar sus respaldos de información.
Banda L • Comunicaciones móviles de seguridad nacional. • Teléfonos satelitales para telefonía rural. Leal afirmó que el gobierno tiene tres métodos de uso de la tecnología satelital. 1. Reserva del estado. Es la contraprestación que pagan las empresas Satmex y Quetzat por el uso de posiciones satelitales mexicanas, cediendo parte de su ancho de banda. Muchos programas de gobierno aprovechan esta situación, pero el principal es la teleeducación. 2. Renta de capacidad. Cada dependencia adquiere a proveedores privados los servicios. 3. Uso de la banda L. Ésta nunca se concesionó a nadie, de manera que el gobierno dispone de esa banda en los satélites privados. Por ejemplo, el satélite Solidaridad 2, propiedad de Satmex, ya no transmite nada, excepto en la banda L.
Uso gubernamental
Satélites en la vida cotidiana
La Secretaría de Educación Pública (SEP) es el usuario de satélites más intensivo del gobierno mexicano, seguido por las instituciones de seguridad nacional. Juan Carlos Leal explicó el uso que se le da a los satélites en las tres bandas disponibles:
Nuestra vida no sería como la conocemos si no es por los satélites. Aunque rara vez nos damos cuenta, las comunicaciones satelitales nos rodean. Las aplicaciones más cotidianas son la radio y la televisión que transmiten sus señales por esa vía, e incluso llegan directamente a las casas por el crecimiento que ha tenido la televisión satelital. Lo mismo sucede con los servicios de radio satelital, que en México no han tenido tanto éxito como en otros países. Cuando la gente va a una tienda de autoservicio, como es el caso de Walmart, toda su información está respaldada mediante satélites. Y cuando se realiza un pago en las gasolineras, la autorización también es procesada por esta vía. En la revolución de los Sistemas de Posicionamiento Global (GPS), que apenas comienza a tomar fuerza en México, también intervienen los satélites. Incluso los mapas de geoposicionamien-
Banda C • Red Edusat para educación por telesecundaria. Conecta a más de 40 mil puntos enlazados vía satélite. • Telemedicina. Su uso va en ascenso. • Señales televisivas del gobierno, como el Canal del Congreso y el Centro de Producción de Programas Informativos y Especiales (Cepropie).
Banda Ku • Telemedicina, con una mayor concentración en esta banda, comparada con Banda C.
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central to en un dispositivo móvil emplean una red de 32 satélites que se mueven por toda la órbita terrestre. Se trata de artefactos más pequeños y con una vida más corta.
¿Qué satélites tiene México? México tiene concesionadas las posiciones orbitales asignadas por la UIT de la siguiente manera: Concesionario Satélites Mexicanos (Satmex)
Número de satélites 1 (Satmex 6)
Satélites Mexicanos (Satmex)
1 (Solidaridad 2)
Satélites Mexicanos (Satmex)
1 (Satmex 5)
QuetzSat
3
Satmex 5 y 6 brindan servicios fijos (Fixed Satellite Services) en las bandas C y Ku; Solidaridad 2 lo hace en la banda L, que son comunicaciones móviles, mientras que los tres satélites de QuetzSat son rentados y dan servicios de broadcast (televisión por cable).
Finalmente, la siguiente tabla muestra a las empresas extranjeras que tienen derechos de aterrizaje de señales en México y que operan por medio de empresas mexicanas que tienen la concesión para ser red pública de telecomunicaciones. (MGC) Concesionario
Satélites Autorizados
Global Telecomunicaciones
6
Hispasat México
2
Panamsat México
28
Sistemas Satelitales México
12
Telesistema Mexicano
2
Cada país tiene derecho a cierto número de posiciones satelitales. Sin embargo, una vez asignada, se tiene un periodo de siete años para ocuparla; si no lo hace, se otorgará al siguiente país en la lista de espera.
¿Existe un modelo en México para el desarrollo de la banda ancha? Por Angelina Mejía
Además de la inexistencia de un proyecto de Estado que aspire al acceso universal a la banda ancha en México, las trabas regulatorias, el desarreglo institucional y la litigiosidad del sector nos tienen relativamente postrados
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Angelina Mejía es periodista especializada en telecomunicaciones.
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na de las metas más ambiciosas de algunos gobiernos en el mundo es la cobertura universal de la banda ancha. Para tal efecto han diseñado políticas públicas específicas para integrar a su población a la Sociedad de la Información y el Conocimiento, e incluso han calificado este acceso como un derecho constitucional de los ciudadanos. En México, el tema de la banda ancha no está incluido en la agenda pública de alto nivel. Hasta ahora, el esquema observado en el país consiste en que los operadores de este servicio atienden al segmento de la población con suficiente poder adquisitivo como para contratar una conexión de banda ancha, mientras que el Estado se encarga de llevar conectividad a las zonas que
no son económicamente rentables para los proveedores privados. El gobierno no ha articulado algún plan para que los operadores brinden este servicio a zonas aisladas y no rentables. Tampoco ha establecido obligaciones de cobertura o compromisos de participación en programas públicos de inclusión digital por parte de estas empresas, a cambio de ciertos incentivos. Especialistas aseguran que no hay una iniciativa, modelo o política pública de acceso universal a la banda ancha en México, y advierten sobre las deficiencias y errores en los proyectos gubernamentales que pretenden acercarse a este objetivo.
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Aprovechar la experiencia de las universidades Para Salma Jalife Villalón, experta en telecomunicaciones, es un error que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) controle la infraestructura de acceso para el programa de conectividad e-México, tanto la parte de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), como otros despliegues de redes satelitales o de espectro. La también ex comisionada de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) considera que la SCT debería dejarle a la CUDI la administración y control de esta infraestructura, pues la dependencia federal no cuenta con ingenieros a quienes delegar esta tarea, en cambio, las universidades cuentan con el potencial humano para mantenerla a la vanguardia. Además, esto garantizaría la continuidad del proyecto transexenal, porque su desarrollo no dependería de los caprichos de las administraciones en turno. De acuerdo con Jalife, durante el sexenio pasado, el programa e-México se enfocó a generar contenidos más que cobertura. En la presente administración, cuya intención es ampliar la conectividad, hace falta una estrategia de banda ancha de espectro radioeléctrico para lograr ese objetivo. Por ejemplo, en la renovación de los títulos de concesión de MVS en la banda de 2.5 GHz, en la cual la empresa cuenta con una capacidad de 190 MHz, el gobierno federal podría determinar que una parte de ese espectro se diera a la concesionaria, y asignar otra parte a uno o más operadores que se comprometan al fomento de la banda ancha en segmentos de la sociedad en los que no existe esta oferta de acceso. Incluso, se podría establecer un plan mixto, entre el gobierno e iniciativa privada, para que se utilice el espectro de servicios móviles de Tercera y Cuarta Generación para los programas de cobertura social. Este esquema, explica, consistiría en que el gobierno se encargue del despliegue de la infraestructura y que después licite estas redes a los operadores para que ellos presten el servicio de banda ancha. Otra opción sería que una vez que estas redes cuenten con una masa crítica de usuarios, el gobierno delegue la operación a la iniciativa privada.
Las cifras de México En el programa sectorial de Comunicaciones y Transportes de la presente administración se establece el objetivo de pasar de tres mi-
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central llones de usuarios de banda ancha en el 2006 a 24.2 millones en el 2012. Según el documento, esto implica una densidad de 22 usuarios por cada 100 habitantes. De acuerdo con este programa, para el cierre del presente sexenio habrá 70 millones de usuarios de Internet en el país. Actualmente existen poco más de 30 millones de personas que navegan por la Red. El avance en la penetración de las conexiones de alta velocidad se ha acelerado en los últimos años, pero la adopción de este servicio se mantiene en niveles bajos frente a otras naciones. Según datos de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), a junio del 2010, México se coloca entre los primeros seis países con el mayor crecimiento en estos accesos. Sin embargo, al tener una penetración de 10.3 conexiones por cada 100 habitantes, se ubica en el penúltimo lugar de la tabla de los 31 países miembros de este organismo internacional.
quiere un cambio radical para que todos los temas de telecomunicaciones pasen a la Cofetel y se cree una Subsecretaría de la Sociedad de la Información en la SCT. Así, esta secretaría pasaría a ser el articulador transversal de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones hacia el resto de las instituciones y dependencias, para que éstas a su vez hagan lo pertinente en sus ámbitos de competencia, pero bajo un mismo criterio de apropiación de las tecnologías, dictado por esa dependencia o por un Comité Intersecretarial. Si esto no ocurre, advierte Jalife, el resto de las Secretarías no tomarán en cuenta a una Coordinación que esté por debajo de las estructuras de las dependencias. En el fondo, lo que se requiere no es sólo poner el acceso, sino que debe existir una política de Estado que introduzca desde diversos aspectos el tema de contenidos y aplicaciones que sean útiles para la sociedad en su conjunto, considera Jalife.
Redefinir la participacieon del Estado
Del lado de la oferta comercial, la industria, en voz de sus representantes, también manifiesta la ausencia de condiciones regulatorias óptimas para el desarrollo del mercado y demanda acciones por parte del gobierno para eliminar barreras de acceso que frenan el potencial de desarrollo. La competencia entre los proveedores del servicio de banda ancha fija se da sólo en ciertas colonias urbanas del país, pues la presencia de los operadores de cable que ofrecen estas conexiones de alta velocidad es limitada a ciertas zonas; lo mismo pasa con otras empresas de telecomunicaciones fijas. Francisco Gil Díaz, presidente ejecutivo de Telefónica México, dijo que existe el potencial de la autopista digital. Una ruta de concreto de cuatro carriles, pero con topes cada 100 metros. La infraestructura claramente se puede aprovechar mejor, pero un entramado de procesos judiciales ha creado un amparo alrededor de cada tope cuya resolución es larga y además indefinida (ver revista Nexos, enero 2011). Para Ricardo Salinas Pliego, presidente y fundador de Grupo Salinas, es indispensable apoyar el desarrollo de la conectividad, pero para ello se debe revisar el entorno regulatorio de manera objetiva, pues considera que la sobre regulación es el principal riesgo para la industria. En la óptica del principal operador, Telmex, la penetración de la banda ancha no es un asunto de oferta, sino de demanda. Argumenta que la falta de acceso a computadoras por parte de buena parte de la población es el obstáculo principal para la penetración en los hogares de las conexiones de alta velocidad.
Ramiro Tovar Landa, académico del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), señala la ausencia de una política pública para catalizar la adopción de banda ancha en el país. Los programas como el de las Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno se han enfocado en montar aplicaciones sobre la infraestructura existente, pero ninguno implica una ambiciosa inversión en redes físicas. En opinión del especialista, se trata más bien de programas administrativos que no se traducen en desarrollo de la infraestructura física, como sí lo hacen los modelos de países como Australia o Corea del Sur. En principio, dijo, es necesario definir cuál será la participación del Estado en la infraestructura de banda ancha, porque a la fecha es difusa y superficial. Para Tovar Landa, el incremento de la penetración del servicio en los hogares se ha logrado en un vacío de política pública; es decir, se atribuye a la competencia entre los operadores, sin que el Estado tenga crédito alguno en los avances de esta adopción. Por otra parte, el despliegue que prometen los programas de conectividad gubernamentales no está respaldado con asignaciones presupuestales fijas dentro de los proyectos de infraestructura. Esto hace suponer que lo que erogará el Estado para este fin provendrá del presupuesto destinado a la SCT en su conjunto por lo que su ejercicio es indefinido y discrecional por parte de la SCT, afirma Tovar Landa. En tanto, Salma Jalife señala que otro punto fundamental para asegurar la efectividad de los programas de conectividad y cobertura es la organización gubernamental. En este sentido, se re-
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Lo que demanda la industria
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Telecomunicaciones: Un futuro en pocas manos En el número de enero de este año, la revista Nexos (www.nexos.com.mx) publicó un dossier que reúne artículos de funcionarios públicos, empresarios y académicos sobre el estado que guardan las telecomunicaciones en México. Aquí retomamos algunas de las frases más relevantes
Juan Molinar Horcasitas, ex Secretario de Comunicaciones y Transportes “A escala mundial, las telecomunicaciones crecen dos o tres veces más rápido que el resto de la economía y han probado ser resistentes incluso a las recesiones mundiales. “En el caso mexicano, el avance en telecomunicaciones ha sido enorme, pero menos rápido y profundo que en los países contra los cuales competimos. “El gobierno federal ha diseñado y puesto en marcha una ambiciosa política de transformación de las telecomunicaciones de México, cuyo eje rector es cimentar un escenario competido, convergente y de amplia cobertura”.
Francisco Gil Díaz, Presidente ejecutivo de Telefónica México-Centroamérica “El mundo globalizado depende a tal grado de las telecomunicaciones que la eficiencia de las economías modernas se nutre de la banda ancha. “Nuestra banda ancha, en cambio, es chiquitita. “En nuestro país, el acceso a una red de servicio público y su costo se han manejado como un bien particular. “El gobierno del presidente Calderón ha dado varios pasos que empiezan a crear una dinámica más vigorosa para el mercado. Algunos tienen enorme trascendencia aunque han pasado desapercibidos. “Queda, sin embargo, mucho camino por andar. Nuestras telecomunicaciones siguen en un estado de inmadurez en una economía a la que le faltan herramientas para mejorar el bienestar de su población y para competir”.
Raúl Trejo Delarbre, investigador del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM “Hay dos escenarios para el futuro de las telecomunicaciones en México. Uno de ellos estaría definido por la competencia, la diversidad y la calidad. El otro, por la concentración, la escasez de opciones, los precios altos y el mal servicio. El presidente Felipe Calderón dice que apuesta por la primera opción. Sin embargo, las decisiones que ha tomado en materia de telecomunicaciones propician el segundo escenario.
“En México, tanto la televisión como la telefonía han estado supeditadas a operadores cuyo carácter dominante no ha sido acotado por el Estado. Televisa y Telmex acaparan la mayor parte de consumidores en cada uno de esos campos. “El Presidente Calderón decidió limitar la expansión de Telmex. El camino más razonable hubiera sido promover la llegada de nuevas empresas para compartir el mercado de la telefonía, tanto alámbrica como celular. En vez de ello, resolvió fortalecer a Televisa para que incursionara en áreas hasta entonces dominadas por las empresas de Carlos Slim”.
Mony de Swaan Addati, Comisionado Presidente de la Cofetel “Los resultados permiten constatar que el crecimiento de las telecomunicaciones, aunque sostenido, es más bien inercial y sus resultados magros a la luz de un comparativo internacional. “Existe un consenso, más o menos generalizado, sobre la forma en la que la Comisión ha operado en
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> Tema
central los últimos años: un órgano enfrentado públicamente con su cabeza de sector (SCT); una organización poco eficiente y/o que ha dejado de cumplir con una serie de facultades y obligaciones legales; una instancia que termina duplicando y, por lo tanto, entorpeciendo la interacción con los actores regulados; una institución, si no opaca, a la que se percibe como poco transparente y, finalmente, una comisión cuya principal independencia se manifiesta con quien quizá más cerca debiera estar: el consumidor. “México es un país rezagado en materia de disposición de espectro puesto al servicio del mercado y, de nueva cuenta, ocupamos el último lugar entre los países miembros de la OCDE en inversión en telecomunicaciones y uno de los primeros mercados en términos de concentración tanto de espectro como de participación de mercado en todos los servicios. “Mientras que México ha llevado a cabo sólo tres licitaciones en los últimos 14 años, Estados Unidos ha realizado más de 50 en el mismo periodo. “La Cofetel trabaja ya en un ambicioso programa licitatorio que comprende alrededor de 300 MHz adicionales en las bandas de 700 Mhz, 1.7 GHz y 3.4-3.7 GHz a licitarse en los próximos 24 meses. “El tema clave de la agenda de la Cofetel para los meses inmediatos se refiere a la transición de la televisión analógica a la digital. “La principal crítica a la licitación 21 se ha concentrado —de manera equivocada desde mi punto de vista— en argumentos meramente recaudatorios, omitiendo un análisis profundo sobre las consecuencias favorables que el proceso tiene en otras variables, principalmente asociadas con la competencia”.
Judith Mariscal, Profesora-investigadora del CIDE “La telefonía móvil ofreció el vehículo para que aun los sectores de menor ingreso en el mundo estuvieran comunicados electrónicamente a través de la voz; actualmente existen más de cuatro mil millones de personas en el mundo comunicadas por este medio. “La adopción de banda ancha genera un círculo virtuoso de crecimiento y permite participar en una economía crecientemente basada en el conocimiento y la información. “La banda ancha móvil presenta una oportunidad única para enfrentar la pobreza digital, ya que la gente de menores recursos posee equipos móviles. “Así como la penetración de la telefonía móvil rebasó por mucho el de líneas fijas, la tendencia se está replicando en banda ancha. “La tecnología en sí misma no tiene valor si no es desplegada y adoptada eficientemente por la población. El papel de las autoridades es no limitar estas oportunidades; debe operar con transparencia como regulador, licitar espectro radioeléctrico, promover la competencia y dar certidumbre a la inversión, en es-
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pecial a aquella enfocada a ofrecer servicios a la base de la pirámide”.
Eduardo Pérez Motta, Presidente de la Comisión Federal de Competencia, y Ángel López Hoher, Jefe de la Unidad de Planeación, Vinculación y Asuntos Internacionales de la Comisión Federal de Competencia “El objetivo de las autoridades debe ser que gane el mejor, no el más grande ni el más poderoso, porque en la competencia por ser el mejor quien se beneficia es el usuario”.
Alejandro Pisanty, Presidente de la Sociedad Internet de México “Los debates públicos sobre el alto costo de las comunicaciones de banda ancha en México dejan de lado otros aspectos críticos: la disponibilidad de servicios avanzados (enlaces más allá de los de utilidad en el hogar); el peso de los proveedores de servicios en producir o inhibir la innovación en el mercado; los altos costos de servicios críticos que no son aparentes a primera vista. “Entre los obstáculos más amenazadores para un sano desarrollo de Internet se cuentan aquellos costos de aprovisionamiento que siguen siendo desproporcionadamente altos (enlaces, centros de datos, alojamiento de servicios). “La amenaza a Internet que proviene de violaciones al concepto de neutralidad de la red consiste, específicamente, en romper con el principio “end to end” o “de punta a punta”, según el cual la red no toma decisiones por los usuarios, sino que sólo transmite paquetes de información eficientemente. “Al introducir prioridades basadas en contenido, origen, destino, o tecnología de producción de la información transmitida, los operadores de redes pueden introducir tarifas discriminatorias. “El Acuerdo Contra la Falsificación y el Contrabando (ACTA), las iniciativas de “respuesta graduada” que castigarían la violación de derechos de propiedad intelectual, la propuesta de introducir un “canon digital”, y otras que penalizan la tecnología y los medios en lugar de penalizar las conductas y a los perpetradores de delitos, conforman un panorama agresivo, sistémico, que habrá que remontarse con talento, tino y decisión”.
Ricardo B. Salinas Pliego, Presidente y fundador de Grupo Salinas “Pensamos que en 10 años puede haber más de 50 mil millones de conexiones móviles en el mundo, y México no puede quedarse atrás. “Debemos revisar nuestro entorno regulatorio de manera objetiva, ya que la sobrerregulación es el riesgo principal para esta industria, sobre todo cuando la regulación va muy detrás del avance tecnológico e incluso lo impide”.n
> Gobierno
abierto
Dos mapas interactivos y un “compañero de viaje”
Información gubernamental Bases de datos georreferenciadas con información de interés de la ciudad: referencias, catastro, imágenes, símbolos viales, protección civil, equipamiento urbano, información geoestadística, desarrollo urbano, desarrollo social, etc. aplicación Se trata de un mapa interactivo que permite ubicar un predio, localizar establecimientos de servicios, conocer la mejor ruta en vehículo o a pie entre dos puntos. También se puede ver información “en capas” referente a puntos de ubicación, población por entidad, códigos postales, construcciones, estaciones de bomberos, hospitales, refugios y albergues, hoteles, terminales de autobús, parques, escuelas, oficinas gubernamentales, gasolineras, centros comerciales, plazas, monumentos, mercados, iglesias, vialidades, etc.
My Neighborhood Map Seattle, Estados Unidos
Ruta punto a punto Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Información gubernamental Base de datos georreferenciados de reportes policiacos y las respuestas a incidentes reportados al teléfono de emergencia 911 en la ciudad de Seattle. Base de datos georreferenciados con los servicios y atractivos de la ciudad. Información gubernamental Bases de datos de carreteras en la República Mexicana, distancias (kilómetros), casetas, tarifas de peaje según el vehículo.
aplicación Este mapa interactivo muestra la información “en capas” de crímenes, asaltos, homicidios, robo a propiedad privada, accidentes viales, asistencia al público, drogas y narcóticos e incendios (activos o apagados). Los eventos se publican siempre y cuando no esté en riesgo algún funcionario público, ciudadano o la misma investigación. El mapa también muestra los principales servicios y atractivos de la ciudad de Seattle.
http://bit.ly/EscogeRuta
http://www.merida.gob.mx/sig/index.html
Sistema de Información Geográfica de Mérida, Yucatán
El Municipio de Mérida, Yucatán, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y el gobierno de la ciudad de Seattle, Estados Unidos, han desarrollado aplicaciones con información pública que puede ser aprovechada por los ciudadanos
http://web5.seattle.gov/mnm/incidentresponse.aspx
Por Paula Sepúlveda Kischinevzky
aplicación Calcula el tiempo y costo de una ruta a partir del origen y destino que indique el usuario. Este sitio web determina el camino más adecuado, así como las casetas que se encontrarán en el trayecto. También se puede calcular la gasolina que gastará el vehículo durante el recorrido.
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> Seguridad
pública
Transparencia: fórmula básica para combatir el crimen Por Eduardo Guerrero Gutiérrez
Con un par de ejemplos, el autor demuestra que la transparencia ofrece instrumentos sencillos y baratos, pero de gran poder y eficacia para combatir la inseguridad
Eduardo Guerrero es Consultor en seguridad y transparencia, y Presidente de la Asociación Mexicana de Ex Becarios FulbrightGarcía Robles. El IFAI publicó recientemente su ensayo titulado Transparencia y seguridad nacional (2010), eduardocomexi@gmail.com
24 < Política digital
E
veryblock.com es un sitio de Internet que ofrece a los habitantes de 16 ciudades de Estados Unidos (como Chicago, Nueva York, Los Angeles, Washington, D.C., Filadelfia y Houston, entre otras) información de incidencia delictiva por “cada cuadra” (every block) de la ciudad, entre otros rubros. En Chicago –donde residí por más de tres años– everyblock.com proporciona un fácil acceso a información criminal detallada de sus 234 vecindades o mil 652 calles. En la lista de colonias o “vecindades” de everyblock.com aparece Hyde Park, colonia en la se encuentra la Universidad de Chicago. Después de hacer el clic requerido, nos enteramos que el día de hoy, martes 18 de enero, se reportaron en Hyde Park tres incidentes: amenaza vía telefónica (en la cuadra de los 5400 de la Avenida Harper Sur), el arresto de una persona con 30 gramos de marihuana (en la cuadra de los 5100 de la Avenida Drexel Sur) y un robo a mano armada (en la cuadra de los 1100 del Bulevar Hyde Park Este). Al hacer clic en la leyenda que anuncia este último incidente, nos enteramos que el robo ocurrió a las nueve y media de la mañana, en plena calle, y que la clave asignada por policía para este caso fue la HT112590. Además, la interfase de everyblock. com nos despliega un mapa en el que aparece el lugar exacto del evento y nos ofrece un espacio para dejar algún dato o comentario. Pero la comunidad universitaria de Hyde Park ni siquiera tiene que tomarse la molestia de acudir a everyblock.com para enterarse de los incidentes
delictivos que tienen lugar en su comunidad, ya que la policía de la universidad les envía periódicamente “alertas de seguridad” por correo electrónico. Hace poco, la comunidad universitaria recibió la siguiente alerta: “La policía investiga una serie de robos ocurridos en la comunidad de Hyde Park entre el 1 y el 3 de julio. En tres ocasiones, hombres armados con una pistola han robado a grupos de personas en lugares aislados. Dos de los robos han tenido lugar en los parques de barrio y uno en un callejón. En todos los casos hubo víctimas (de dos a seis víctimas). Los robos se han producido entre las 10:30 p.m. y las 12:50 a.m. en la zona comprendida entre la calle 52 y la calle 55, y de Woodlawn a Ridgewood Tribunal. La policía de la Universidad de Chicago trabaja conjuntamente con la policía de Chicago para hacer frente a esta serie de crímenes. Les invitamos a que eviten circular por zonas aisladas como parques, callejones y lotes baldíos durante la noche o durante las primeras horas de la mañana. Firma: Marlon C. Lynch, Vicepresidente Asociado de Seguridad y Vigilancia y Jefe de la Policía. Si usted tiene cualquier información acerca de este incidente o si usted es testigo de alguna actividad sospechosa, por favor repórtelo inmediatamente al Departamento de Policía de Chicago (911) o al Departamento de Policía de la Universidad de Chicago al teléfono 773702-8181. Más información sobre seguridad está disponible en http://www.uchicago.edu/ safety/. Comentarios o sugerencias sobre temas relacionados con la seguridad deben ser dirigidas a: ucpd-pio@uchicago.edu. Firma: Robert Mason, Oficial de Información Pública, Departamento de Seguridad y Vigilancia, Universidad de Chicago, 6054 Drexel Avenue Sur # 129, Chicago, Illinois, 60637, 773-834-3632, bmason@uchicago.edu.” Como se puede observar, el Departamento de Policía envía información a los ciudadanos con fines preventivos y también solicita la colaboración de quienes posean información adicional sobre el incidente. Quien lea el mensaje cuenta con dos direcciones electrónicas y un teléfono para transmitir a la autoridad la información que considere pertinente. En México nos estamos tardando mucho en empezar a adoptar, aunque sea de modo rudimenta-
> Seguridad
pública
Mecanismos de la transparencia en tres vertientes de la seguridad pública Prevención ciudadana Disuasión criminal Mejoramiento policial Información actualizada a nivel de colonia sobre la incidencia criminal (con datos precisos sobre el lugar del presunto delito).
Publicación de retratos hablados, fotos y videos de los presuntos criminales y/o sus vehículos, casas de seguridad, etc.
Tablas comparativas de incidencia criminal por zonas, así como nombre, teléfono y correo electrónico de los jefes policiales por zona.
Información georreferenciada sobre el perfil de las víctimas.
Divulgación del nombre y ubicación de las bandas o pandillas criminales que actúan en una cuadra o colonia.
Tabla comparativa de porcentajes de certificación policial a nivel de municipio o localidad.
Información sobre el modus operandi típico de los criminales por colonia, avenida, cuadra o crucero.
Publicar información detallada sobre preliberaciones o fugas de criminales en reclusorios.
Registro público de policías que han sido sancionados por corrupción o complicidad con la delincuencia.
Fuente: Elaboración del autor.
rio, este tipo de herramientas para combatir la agobiante inseguridad que prevalece en miles de vecindades a lo largo del país. La transparencia ofrece instrumentos sencillos y baratos, pero de gran poder y eficacia para combatir la inseguridad. En principio, estos instrumentos están disponibles para cualquier corporación policial o cualquier organización ciudadana.
Tres beneficios de la transparencia En sus diversas modalidades, la transparencia puede actuar: 1) como mecanismo preventivo, 2) como mecanismo disuasivo del crimen, o 3) como generador de incentivos para mejorar el desempeño gubernamental en materia de seguridad. Al mantener informada a la ciudadanía sobre niveles y modalidades de incidencia delictiva y sobre geografía criminal, la trans-
parencia propicia que los ciudadanos tomen decisiones anticipadas para minimizar la probabilidad de ser víctimas de un acto criminal. También nos ofrece varias opciones para disuadir el delito; es decir, para que los delincuentes se abstengan de actuar o disminuyan el número de sus acciones delictivas. Por último, la transparencia puede crear poderosos incentivos para mejorar el desempeño policial. El siguiente cuadro ofrece algunos ejemplos de cada una de estas vertientes. Como lo muestra el cuadro anterior, la transparencia está aliada a la seguridad. Los gobiernos federal y estatales deben mostrar su deseo por combatir la inseguridad mediante acciones que propicien una mayor transparencia de los indicadores delictivos, los pormenores de la actuación criminal y los niveles de desempeño policial a nivel local. Urge. n
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> Seguridad
pública
Pistas para entender el fenómeno delictivo Por Edna Jaime
Si sabemos que en México sólo dos de cada diez delitos son denunciados y cuentan con los méritos para echar a andar la justicia penal, ¿de qué forma se puede medir la información delictiva? ¿Qué indicadores estadísticos existen? ¿En dónde se pueden consultar?
E
l presente artículo tiene como propósito ofrecer al lector un recorrido por las principales fuentes de información en materia delictiva. Tres ejes guían este recorrido. En primer lugar, el recuento de incidentes: número y tipo, lugar de ocurrencia, así como características de víctimas y victimarios. El segundo eje no se relaciona con el dato duro sino con la construcción subjetiva que hacemos del fenómeno: el sentimiento de inseguridad que acompaña nuestras rutinas diarias y los riesgos que percibimos en nuestro entorno próximo. El tercer eje explora información sobre el desempeño de las instituciones de seguridad y justicia penal. Frente al delito denunciado, cuál es la capacidad de las instituciones para investigar, desahogar y sancionar hechos delictivos. Ciertamente, estos tres ejes no agotan las muchas caras del fenómeno, pero sí constituyen un mapa básico para entender y monitorear la problemática que tanto nos lastima.
Contabilidad de los delitos
Edna Jaime es Directora General de México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas, www.mexicoevalua.org
Contar delitos es una tarea más compleja de lo que imaginamos. Esto se debe a que una gran cantidad de delitos queda fuera del radar de la autoridad. Se calcula que en México sólo dos de cada diez delitos es denunciado y cuenta con los méritos para echar a andar la “máquina de la justicia penal” con el inicio de una averiguación previa. Ante este abrumador panorama de subregistro, contar los delitos necesariamente implica un esfuerzo adicional que consiste en recoger información a través de encuestas. Aquí el instrumento idóneo es la encuesta victimológica, cuyo diseño se encauza a llegar a las víctimas del delito y así lograr una contabilidad más fidedigna de la dimensión del fenómeno.
La información oficial más actualizada y pública sobre incidentes delictivos tanto del fuero común como federal, lo tiene el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). Sus bases de datos recopilan información delictiva a nivel nacional y por entidad federativa desde 1997 hasta el cierre del 2010, en algunos casos. Las bases de datos son públicas y accesibles a través de su página de Internet (www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/). El mérito de este esfuerzo no es menor: antes de su publicación –que data de mediados del año anterior–, no existía una base que reuniera en un mismo sitio todos esos registros y con tal grado de actualización. Para estar completa, esta base debe recabar información a nivel municipal. Actualmente, la información desglosada por municipios la publica el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en sus Anuarios Estadísticos por entidad federativa, aunque la presenta con más de un año de rezago. En contraste con lo parcial e incompleto de la estadística oficial, la encuesta victimológica nos ofrece un panorama más completo del fenómeno delincuencial medido en términos de magnitud y de características de víctimas y victimarios, entre otros temas que abordaremos más adelante. En un entorno como el nuestro, donde las denuncias son pocas por la falta de confianza en la autoridad, la encuesta victimológica resulta esencial para tener un acercamiento real a esta problemática. En México se realizan encuestas victimológicas desde el 2002. Las instituciones no gubernamentales han conducido estos esfuerzos con bastante seriedad técnica y metodológica. Sobresale el trabajo del Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI) con sus Encuestas Nacionales de Inseguridad (lENSI) y el Centro de Investigación y (continúa en la página 28)
26 < Política digital
> Seguridad
pública
En dónde está la información delictiva en México Eje de análisis
Fuente
Variable/Dato/Documento
Alcance y periodo
Enlace en Internet
Incidencia delictiva internacional
Por país: 2004-2008
http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob. mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_ Delictiva_a_Escala_Intenacional
Nacional y estatal: 1997-2010
http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob. mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_ Delictiva_Nacional_fuero_comun
Incidencia delictiva, fuero común (robos, homicidios, secuestro, violación, otros)
Contabilidad de los delitos: Incidentes delictivos
Lo que sentimos: percepciones de inseguridad
La respuesta del sistema: eficacia del sistema penal
Iniciativa desde la sociedad civil
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SENSP)
Incidencia delictiva, fuero federal (delitos contra la salud, inst. bancarias, patrimoniales, ambientales, etc.)
Nacional y estatal: 1997-2010
http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob. mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_ Delictiva_Nacional_fuero_federal_
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)
Incidencia delictiva de delitos de alto impacto social: secuestro, extorsión y robo con violencia
Nacional y estatal: 1997-2010 (gráficas)
http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob. mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_ Delictiva_delitos_de_alto_impacto_ social_19972010
Anuarios de estadísticas por entidad federativa
Estatal: 1995/2007/2008
http://www.inegi.org.mx/prod_serv/ contenidos/espanol/biblioteca/default.asp ?accion=2&upc=702825001910&seccion B=bd
Anuarios estadísticos por estado
Estatal y municipal: 1984-2009 (algunos casos)
http://www.inegi.org.mx/lib/buscador/ bibliotecas/busqueda.aspx?s=prod_ serv&c=2684
Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI)
Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI)
Nacional, estatal y principales ciudades: 2002-2010
http://www.icesi.org.mx/estadisticas/ estadisticas_encuestasNacionales.asp
Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)
Encuesta de Victimización y Eficacia Institucional (ENVEI)
Distrito Federal y Estado de México: 2008-2010
http://www.seguridadpublicacide.org.mx/ cms/
Anuarios de estadísticas por entidad federativa
http://www.inegi.org.mx/prod_serv/ Estatal: 1995/2007/2008 contenidos/espanol/biblioteca/default.asp?a ccion=2&upc=702825001910&seccionB=bd
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)
Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)
Anuarios estadísticos por estado: Capítulo. Seguridad y Orden Público
Estatal y municipal: 1984-2009 (algunos casos)
http://www.inegi.org.mx/lib/buscador/ bibliotecas/busqueda.aspx?s=prod_ serv&c=2684
Estadísticas Judiciales en Materia Penal (EJMP)
Nacional y estatal: 19972009 (algunos casos)
http://www.inegi.org.mx/inegi/default. aspx?s=est&c=15274
Micrositio de seguridad del CIDE que agrupa estadísticas de INEGI y otras fuentes oficiales en: Seguridad Pública, así como encuestas de victimización y población en reclusión
Nacional, estatal y municipal: 1997-2010 (para algunos casos)
http://www.seguridadpublicacide.org.mx/ cms/estadisticas
Fuente: Cuadro elaborado por México Evalúa (Enero 2011)
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> Seguridad
pública
La información oficial más actualizada y pública sobre incidentes delictivos tanto del fuero común como federal, lo tiene el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública en el sitio www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/ Docencia Económicas (CIDE), con la Encuesta de Victimización y Eficacia Institucional (ENVEI). La información y análisis relacionado con estas encuestas se pueden consultar en las páginas de Internet de estas instituciones.
Lo que sentimos: nuestras percepciones de inseguridad Más allá del dato duro del número y la gravedad de los delitos cometidos, está la manera en que individual y colectivamente procesamos el fenómeno: no necesitamos ser víctimas para sufrir sus estragos. Por el impacto multiplicado que produce la delincuencia en la sociedad, resulta importante medir percepciones para que, a partir de ellas, decidamos cambiar hábitos, restringir actividades y destinar recursos para nuestra protección. Tanto afecta la inseguridad o el sentimiento de inseguridad en el bienestar, que la ONU se ha propuesto incorporar esta variable en sus indicadores y mediciones de desarrollo humano. Las dos encuestas victimológicas antes citadas, contienen reactivos que miden la percepción de inseguridad por parte de los ciudadanos, el miedo con el que vivimos en el entorno próximo y cómo percibimos los riesgos tanto por localización como por tipo de delito. Esta arista del fenómeno es rica para el análisis y la información de encuestas victimológicas se encuentra disponible para todo aquel que quiera indagar en ella.
La eficacia del sistema penal
Más información Un directorio más completo sobre estadísticas oficiales y encuestas sobre delincuencia en México, elaborado por México Evalúa, se puede consultar en la página www.politicadigital.com.mx
28 < Política digital
Las encuestas victimológicas también arrojan información sobre el desempeño de las instituciones de seguridad y justicia penal. Lo hacen desde el punto de vista del usuario del sistema, es decir, las víctimas que tuvieron que recurrir a la policía por una situación de emergencia, o a los ministerios públicos luego de sufrir un delito. La evaluación de la víctima o usuario es un elemento crítico para construir una valoración completa de la efectividad de las instituciones de seguridad. Para medir la eficacia del sistema penal desde la estadística que generan las propias instituciones, es importante notar algunos indicadores clave. Quizá el más relevante sea el de la
impunidad. Los estudiosos del tema argumentan la importancia de concentrar la medición de impunidad en el rubro de delitos graves. Esto significa que si un homicidio, una violación, un secuestro no puede ser debidamente investigado y esclarecido, y los culpables consignados y sentenciados, entonces el sistema no es capaz de generar una amenaza creíble de castigo a quien violente la ley o cometa un delito. Con la información disponible se puede aproximar, mas no medir con precisión, la impunidad con esa desagregación. El INEGI es también el principal proveedor de información en estas materias. De nueva cuenta, sus anuarios estadísticos ofrecen información sobre procuración de justicia, misma que se complementa con las estadísticas judiciales en materia penal para ofrecer el panorama (incompleto) sobre la justicia penal en el país. Cabe advertir que el margen de mejora de la información disponible es enorme y depende del INEGI replantear protocolos y formatos para recolectar información de las fuentes originales, pero también corresponde a las procuradurías y tribunales modernizar sus sistemas de información y hacerlos compatibles con las necesidades ciudadanas.
Cuando la sociedad va por delante del gobierno En materia de seguridad pública, la información ha sido escasa, fragmentada, inoportuna y también inaccesible. Por años, la información provino de fuentes alternativas a la oficial (i.e. encuestas victimológicas). El reciente esfuerzo por mejorar la oportunidad de la información, así como su presentación y accesibilidad es encomiable. Sin embargo, el trecho por recorrer sigue siendo enorme. En este contexto, merecen reconocimiento los esfuerzos que desde la sociedad se han realizado para sistematizar y simplificar el acceso a bases de datos necesarias para comenzar a entender un fenómeno que nos rebasa. En días recientes, el CIDE liberó un sistema de información en materia de seguridad y justicia que no se le conoce a ninguna dependencia gubernamental (ver www.seguridadpublicacide.org.mx/cms/). Sirva este trabajo como ejemplo para alentar a las autoridades a producir información relevante para el análisis académico y monitoreo ciudadano. n
> Análisis
y opinión
Cómo alinear las TIC a las políticas públicas Por Héctor Obregón
En los gobiernos, es común que quienes saben de TIC no participan en la definición de políticas públicas, o que quienes definen las políticas no conocen suficiente de TIC. El autor sugiere algunas pautas para solucionar tal desvinculación
L
as tecnologías de información constituyen una herramienta poderosa. Sin embargo, y como cualquier otra herramienta, no tienen un objetivo en sí mismas; sólo en el cumplimiento del objetivo ulterior otorgan sentido a su existencia. En la gestión de tecnologías de información y comunicaciones (TIC) dentro del gobierno, encontramos muchos casos en los cuales el papel de estas herramientas se ha desvinculado de los objetivos de política pública que se persiguen. Las razones de tal desvinculación son varias: • Es común que la gestión de TIC se lleve a cabo en niveles organizacionales dentro del gobierno que están relativamente distantes de aquéllos que establecen las políticas públicas. Y a pesar de que los CIO´s gubernamentales han conseguido un rol más activo en la planeación institucional, por lo general no se involucran lo suficiente para definir los objetivos de tales políticas. • También sucede lo opuesto, es decir, que los encargados de establecer los objetivos de política pública desconozcan las capacidades que ofrecen las TI para alcanzar esos objetivos de manera exitosa. En el primer caso, quienes saben de TIC no participan en la definición de políticas, y en el segundo, quienes definen las políticas no conocen suficiente de TI. • No existe un marco interinstitucional efectivo de gobernanza de las tecnologías de información dentro del gobierno. Si lo hubiera, se aseguraría la alineación de los proyectos de TI a los objetivos de política pública del gobierno en su conjunto. Esta carencia provoca que las TIC se gestionen de manera independiente en cada institución gubernamental.
Héctor Obregón es Consultor en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), hector.obregon@agoraitg.com
30 < Política digital
Con frecuencia, las políticas públicas requieren la participación de más de una institución. Pero si cada una planea y ejecuta sus TICs de manera independiente, es probable que cuando se quiera alcanzar el objetivo de política pública se presenten esfuerzos de gestión de TIC duplicados y hasta contrapuestos. Estas problemáticas se pueden visualizar con el siguiente ejemplo:
> Análisis
y opinión
Ejemplo de una oportunidad perdida: En este caso supuesto, se observa que no se ha logrado la alineación interinstitucional de las TICs al objetivo superior de política pública Objetivo de política pública Instituciones involucradas en la política pública
Combate a la pobreza SEDESOL
Gestión de las TICs Direcciones en cada institución de TICs
SHCP
SRA
ST
Etc.
Direcciones de TICs
Direcciones de TICs
Direcciones de TICs
Direcciones de TICs
Variantes en el rol de las TIC Alinear las tecnologías de información a los objetivos de política pública presenta otro reto: que las TIC sean utilizadas al interior del gobierno, en la sociedad o en algún objeto externo al gobierno donde se pretende que cause efecto la política pública. Y es que, en algunos casos, la adopción de TIC en la sociedad es el principal propósito de una política pública. Por lo tanto, es importante definir cuál será el papel que desempeñarán las tecnologías de información y comunicaciones, que puede ser tres tipos: Como aplicación interna de TIC: Aquí encontramos a la mayoría de los proyectos tradicionales de TIC. Todos los servicios básicos de TIC que utiliza una institución gubernamental para su operación continua están incluidos en esta clasificación, llámese correo electrónico, telefonía, centros de ayuda, software de productividad o GRPs. Sin embargo, en muchas ocasiones, no es fácil identificar el objetivo específico de política pública que se soporta más allá de la operación normal de la institución. Como aplicación de TIC en la interacción gobierno-gobernados: En esta clasificación se incluyen los centros telefónicos de atención al público o los servicios a través de Internet, entre otros. Como una aplicación de TIC en la sociedad: Este caso es más complejo y se presenta cuando el objetivo de la política pública pretende impactar el uso de las TIC en la sociedad más allá del ámbito gubernamental. Un ejemplo es el esfuerzo por incrementar el número de personas con acceso a Internet. La versión más evolucionada de esta variante es la definición de una política de tecnologías de información a nivel nacional.
¿Cómo mejorar la alineación de las TIC a los objetivos de política pública? Como regla general, proponemos que la planeación y gestión de las TIC gubernamentales se lleven a cabo en el mismo nivel jerárquico y organizacional donde se ejecute la
Existe distancia organizacional entre el objetivo de política pública y su gestión de TIC
política pública o en el nivel inmediato inferior. Esto quiere decir lo siguiente: • Si un objetivo de política pública requiere una participación interinstitucional, su planeación y gestión de TIC también debe ser interinstitucional. • La gestión de las TIC debe ser un elemento de primer nivel en la gestión gubernamental. Es necesario que los CIOs participen en la definición de políticas públicas de su dependencia y que los titulares de las dependencias conozcan y comprendan las posibilidades que ofrecen las TIC como herramientas para alcanzar objetivos. Si se aplicara la regla que proponemos al gobierno federal o a los gobiernos estatales en México, en casi todos los casos encontraríamos lo siguiente: • Los titulares del gobierno (el Presidente y los gobernadores) no cuentan con una estructura que gestione las TIC de manera interinstitucional y que soporte los objetivos más amplios de sus políticas públicas –que son responsabilidad de este nivel de gobierno. Tampoco existe una estructura con la autoridad suficiente que garantice una gestión interinstitucional de las TICs eficiente y alineada a los objetivos de estos titulares. • En la mayoría de los casos, cuando existe un Director de Tecnología, éste no reporta directamente al titular de la unidad. Por el contrario, en la iniciativa privada, hace ya muchos años que los CIOs reportan directamente a los directores generales de las empresas, pues se han dado cuenta que con esta práctica existen más posibilidades de garantizar que las inversiones en TIC soporten los objetivos del negocio. Es momento que la estructura gubernamental reconozca la importancia que ofrecen las TIC para lograr los objetivos de política pública. También es necesario que los CIOs gubernamentales tengan contacto directo y mayor grado de involucramiento para contribuir de manera más efectiva en la obtención de tales propósitos. n
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> Análisis
y opinión
Trascendencia internacional de la protección de datos Por Lina Ornelas Núñez
Por voto unánime, México fue designado para ocupar la presidencia de le Red Iberoamericana de Protección de Datos para el periodo 2011-2012. ¿Cuál es el alcance de este nombramiento?
De ahí que esfuerzos realizados en foros internacionales tales como la Red Iberoamericana de Protección de Datos (RIPD) sea cardinal para alcanzar dicha armonización.
Un espacio para proteger el derecho ciudadano
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Lina Ornelas Núñez es Directora General de Clasificación y Datos Personales del IFAI y Consejera Editorial de Política Digital, lina.ornelas@ifai.org.mx
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l derecho de protección de datos es el poder de decisión que tenemos sobre la información que nos concierne, así como para conocer los datos que sobre nosotros se tratan, rectificarlos cuando sean inexactos, y solicitar que no sean utilizados o transmitidos para fines distintos a los que consentimos. Este derecho ha sido objeto de reflexión en diversos foros internacionales. Existe una razón fundamental para ello: el desarrollo de las tecnologías de información y comunicaciones (TIC) ha dado lugar al tratamiento masivo de datos y su envío inmediato a una multiplicidad de destinatarios, en ocasiones ubicados en distintos países. Esto contribuye a la generación de un mundo en el cual las transferencias internacionales de datos son actividades de todos los días. Dada esta realidad, lo deseable es la existencia de conceptos homogéneos para que los distintos países hablen el mismo idioma al referirse al derecho fundamental que nos ocupa y, de esa manera, facilitar la cooperación entre naciones con el objeto de garantizar su debido ejercicio.
La Red Iberoamericana de Protección de Datos –en adelante, la Red– es un foro permanente de intercambio de información abierto a todos los países miembros de Hispanoamérica. Su principal tarea es promover los desarrollos normativos necesarios para garantizar una regulación avanzada del derecho de protección de datos personales en un contexto democrático. El objetivo es que esta regulación sea compatible con otros modelos existentes, tomando en consideración la necesidad del continuo flujo de datos entre países que tienen diversos lazos en común y una preocupación por el derecho ya referido. La Red no constituye un organismo internacional propiamente y no cuenta con personalidad jurídica propia. Tampoco está conformada por los representantes de los gobiernos de los países participantes, sino únicamente por quienes pertenecen a algún organismo público cuya actuación impacte sobre la protección de datos personales en sus respectivos países. Por ello, puede concluirse que la Red es un espacio para compartir experiencias e impulsar la adecuada protección del derecho cuidando el valor que brindan distintas perspectivas pero con ánimo de fortalecer coincidencias. Este foro fue constituido durante el II Encuentro Iberoamericano de Protección de Datos que se realizó en Antigua, Guatemala, en 2003. Aunque en sus inicios la RIPD surgió por el acuerdo de catorce países, hoy se conforma por los siguientes 22: Andorra, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, México, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.
VIII Encuentro Iberoamericano de Protección de Datos El VIII y hasta ahora último Encuentro Iberoamericano de Protección de Datos, se llevó a cabo en la ciudad de México, los días 29 y 30 de septiembre
> Análisis
y opinión
de 2010. Durante el encuentro, se abordaron aspectos concretos alrededor de la protección al derecho de datos personales en distintas conferencias magistrales y paneles. El contenido multitemático del programa permitió a todos los participantes conocer la experiencia y la opinión de autoridades y especialistas en cada materia, en relación con los principales retos que se presentan en los diferentes países: la experiencia canadiense en materia de protección de datos; la protección de datos en el sector de las telecomunicaciones; la protección de datos en el sector salud; mecanismos sancionadores en caso de tratamiento indebido de datos personales; el equilibrio entre la protección de datos y el comercio internacional; el derecho a la protección de datos desde el modelo europeo; distintas experiencias sobre la seguridad de las bases de datos; la importancia de los mecanismos de autorregulación en el tratamiento de datos personales, y casos ilustrativos relevantes sobre el derecho a la privacidad. Además del enriquecedor intercambio de ideas, cabe destacar la aprobación por parte de los países miembros de la Red, de la Declaración de México. En este documento, los integrantes de la Red dejan constancia del reconocimiento de los avances alcanzados en diversos marcos normativos de la región.
Se hace especial mención de la aprobación de la Ley 18.331 de Protección de Datos Personales de la República Oriental del Uruguay, de agosto de 2008; de la publicación del proyecto de Ley de Datos Personales para su correspondiente trámite legislativo, de junio de 2010, en Perú; de la presentación del Proyecto de Ley n° 46 de 2010 por la que se dictan Disposiciones Generales para la Protección de Datos Personales, en Colombia; así como de la expedición, en julio del 2010, de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares, en México. Asimismo, en el documento se suscriben los compromisos adquiridos por los miembros de la Red ante temas de gran relevancia en la materia como el vertiginoso avance de las TIC y los retos que presentan, como el caso del Cómputo en la Nube (Cloud Computing), el tratamiento de datos en el contexto de seguridad pública, la falta de valoración del derecho de protección de datos por parte de los titulares y demás actores, el uso de Internet, y las ventajas y riesgos que representa; el desarrollo de la genética, la necesidad de marcos legales y órganos responsables para la debida protección de datos, y la necesidad de diálogo continuo entre todos los sujetos involucrados. En concreto, se establecieron compromisos para impulsar la promulgación de leyes de protección de datos en aquellos países donde no las haya; para promover que las autoridades garantes cuenten con los recursos que les
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> Análisis
y opinión
permita el cumplir con sus funciones; para sensibilizar a la población sobre la importancia del derecho, así como para garantizar las medidas relativas a la seguridad pública teniendo en consideración el respeto a la vida privada de las personas, y difundir mecanismos que protejan los intereses de la infancia y adolescencia. Asimismo, quedó vigente el compromiso para impulsar la adopción de estándares regionales e internacionales, que protejan los datos personales al mismo tiempo que no obstaculicen su intercambio fluido, y que fomenten el desarrollo de la investigación científica. El evento fue abierto al público, y se contó con la presencia y participación de actores internacionales. El diálogo continuo entre la autoridad garante, las autoridades reguladoras, las entidades del sector privado y los propios ciudadanos, titulares de la información, como el que tuvo lugar durante el VIII Encuentro, es indispensable.
Eligen a México para presidir la Red Un aspecto de gran relevancia fue que, durante el VIII Iberoamericano de Protección de Datos, los países miembros eligieron de manera unánime a México para ocupar la presidencia de la Red para el bienio 2011-2012. De conformidad con su reglamento, la presidencia de la Red es elegida por voto mayoritario de los países asistentes a un encuentro iberoamericano. Dicho cargo sólo puede recaer en el director o presidente de una agencia o comisión de protección de datos, o de naturaleza similar. En este caso, el cargo recae en la presidenta del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos, Jacqueline Peschard Mariscal. Como se establece en el reglamento, el cargo de la presidencia es de dos años, que pueden ser renovados por periodos de igual duración, sin que se marque un límite al número de mandatos. Llama la atención el nombramiento de México, ya que desde la creación de la Red hasta septiembre de 2010, la presidencia de ésta había recaído en la Agencia Española de Protección de Datos. Esta decisión materializa el reconocimiento que los participantes otorgaron a los esfuerzos alcanzados en México para la concreción de un modelo normativo integral. Al respecto, sobresalen las reformas constitucionales de 2009, que consagran el derecho de protección de datos personales como un derecho fundamental y la facultad del Legislativo Federal de emitir una Ley de Protección de Datos en Posesión de los Particulares, misma que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, en julio de 2010. La designación significa el reconocimiento regional del Instituto como una autoridad garante del derecho de protección de datos, en toda la extensión de la palabra. Es verdad que el Instituto contaba con una amplia experiencia protegiendo los datos personales de los individuos en posesión de las entidades y dependencias de la Administración Pública Federal, en aplicación de la Ley Federal
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de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, desde hace más de ocho años. Sin embargo, la nueva ley de protección de datos otorga nuevas facultades que permiten al Instituto velar por los derechos de los dueños de la información –cada uno de nosotros– y de sancionar en caso de detectar algún tratamiento ilegítimo de datos por parte de las entidades del sector privado. De esta manera, a partir del 30 de septiembre de 2010, corresponde a México, bajo el cargo de la Presidencia, representar a la Red en todos aquellos foros nacionales o internacionales en los que se traten aspectos relacionados con la protección de datos; promover y apoyar en la Cámaras Legislativas nacionales de los países iberoamericanos todas aquellas iniciativas legislativas en proyecto; promover y representar a la Red ante los distintos actores sociales que operan en Iberoamérica y cuyas actividades incidan en el derecho de protección de datos, así como presidir las reuniones del Comité Ejecutivo. Bajo este cargo, México también forma parte del Comité Ejecutivo, que es el órgano encargado de aprobar el Programa de Trabajo para el siguiente ejercicio e impulsar todas las actuaciones necesarias para la celebración de los siguientes Encuentros, además de aprobar la constitución de grupos de trabajo de la Red. Como se puede percibir, la función de la Presidencia es principalmente de representación. De esta manera, México deviene en interlocutor de los países de la región, lo que implica una gran responsabilidad y, al mismo tiempo, una excelente oportunidad de incidir en la toma de decisiones que impacten en la consecución de marcos normativos o acciones concretas para la salvaguarda del poder de las personas sobre información que les concierne. La Ley Federal de Protección de Datos en Posesión de Particulares señala que los titulares de los datos podrán solicitar la protección del Instituto un año y medio posterior a la entrada en vigor de la misma. Esto significa que el Instituto cuenta con un año y medio para realizar las reestructuras necesarias para atender esta nueva función de garante del derecho de protección de datos en posesión de particulares, considerando su valiosa experiencia ya ganada en la materia en cuanto al tratamiento de datos por parte del sector público. Estamos seguros de que México desempeñará el cargo obtenido con el mayor de los compromisos, reconociendo la riqueza de la diversidad de puntos de vista y experiencias respecto al derecho de protección de datos personales aunque privilegiando las coincidencias. Esto, con el ánimo de impulsar un marco normativo que facilite la protección de datos, y su libre y necesario flujo entre países que comparten rasgos culturales y que están a su vez localizados en un mundo sin fronteras. n
> Gobierno
federal
Hacia la construcción de un Esquema Nacional de Interoperabilidad Por Javier Pérez Mazatán
La Administración Pública Federal ha dado el primer paso para integrar todas sus operaciones: la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo del Gobierno Electrónico creó una Subcomisión de Interoperabilidad en la que participan seis secretarías de Estado
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s inminente la necesidad de que en México exista un marco normativo que facilite, promueva e impulse la Interoperabilidad entre las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF), y que este marco pueda ser adoptado por adición en estados y municipios del país para impulsar el Gobierno Digital. Es por ello que la Secretaría de Función Pública, a través de la Unidad de Gobierno Digital, se ha dado a la tarea de generar este marco normativo mediante un “Esquema Nacional de Interoperabilidad”. Para facilitar este proceso y darle un sentido de gobernabilidad, el pasado 15 de diciembre, la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo del Gobierno Electrónico (CIDGE) acordó la creación de una Subcomisión de Interoperabilidad integrada por las secretarías de Energía, Comunicaciones y Transportes, Gobernación, Hacienda y Crédito Público, Economía y de la Función Pública, con la posibilidad de que otras dependencias se integren en el futuro. El Objetivo General de la Subcomisión de Interoperabilidad es promover el desarrollo, instrumentación y operación del Esquema Nacional de Interoperabilidad en la APF. En cuanto a los objetivos específicos se mencionan, entre otros, los siguientes: • Coordinar el proceso de implantación y evolución del Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI), de acuerdo con un Marco Estratégico. • Dirigir la instrumentación del ENI en la APF. • Analizar y aprobar los documentos generados por los consejos técnicos encargados de desarrollar los diferentes elementos del ENI. • Analizar y aprobar las diferentes iniciativas que se generen como resultado de establecer el ENI. • Apoyar a las dependencias en el cumplimiento del ENI.
En la primera fase, que se espera concluir durante el primer trimestre de 2011, se emitirá el documento normativo del Marco
Estratégico. Además, con la Subcomisión de Interoperabilidad ya en funciones, se conducirán los trabajos necesarios para emitir documentos técnicos que formen parte del Marco Normativo. El desarrollo del Marco Normativo y la Arquitectura de Interoperabilidad implican la necesidad de una Infraestructura que permita la operación del ENI (ver figura en la siguiente página). El principio de compartir y de reutilizar, así como el intercambio de información y servicios, demandarán la existencia de “servicios comunes” –que son componentes genéricos o reusables– con el fin de simplificar y difundir la interoperabilidad. También será necesario crear un centro de apoyo a la interoperabilidad que coordine y concentre los catálogos de documentos técnicos (estándares) y los diferentes repositorios (incluyendo el de aplicaciones) y la interoperabilidad semántica, entre otros. Para la Secretaría de la Función Pública, la conformación del ENI es uno de los proyectos más relevantes por los alcances y el impacto que producirá en la Administración Pública. Con este esquema se espera mejorar la eficiencia operativa de las instituciones y la generación de servicios digitales (a través de Internet) que las dependencias y entidades ofrecen a la ciudadanía.
Un esquema sustentado en mejores prácticas La necesidad de interoperar está ampliamente descrita en la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, que fue confirmada en la XII Conferencia Iberoamericana
Javier Pérez Mazatán es Director General Adjunto de Estrategia y Normatividad de Gobierno Digital en la Secretaría de la Función Pública, jperezm@funcionpublica.gob.mx
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de Ministros de la Administración Pública y Reforma del Estado, efectuada en Argentina el año pasado. En este evento se adoptó el documento Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad, que fue suscrito por el Secretario de la Función Pública, y que tuvo como resultado el desarrollo de “El Marco Iberoamericano de Interoperabilidad”, que es una guía para los países miembros. De esta manera, los trabajos realizados en México se han enfocado a desarrollar el Esquema Nacional de Interoperabilidad, tomando en cuenta las experiencias ya vividas en el exterior, así como las mejores prácticas en el tema. El ENI estará centrado en el ciudadano e integrará las operaciones de la Administración Pública Federal, con el fin de ofrecer mejores servicios públicos, ejercer un gobierno más eficiente, apoyando la construcción, protección y acceso a los bienes públicos de información. El esquema tendrá alcance nacional, de acuerdo con las necesidades de la Administración Pública Federal, y será compatible con los documentos de arquitectura nacional de la región América Latina, el Caribe e Iberoamérica, así como las de Estados Unidos y Canadá.
La definición mexicana Para el concepto de interoperabilidad existen diversas definiciones y cada país o región ha adoptado alguna de acuerdo con sus propias necesidades y objetivos. En el caso de México, se adoptó la siguiente: “Interoperabilidad es la capacidad de las organizaciones y sistemas dispares y diversos para interactuar con objetivos consensuados y comunes, con la finalidad de obtener beneficios mutuos. La interacción implica que las organizaciones involucradas compartan información y conocimiento a través de sus procesos de negocio, mediante el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas de tecnología de información y comunicaciones.” Asimismo, el Esquema Nacional de Interoperabilidad estará constituido por las siguientes dimensiones: Interoperabilidad Técnica: Se refiere a los elementos tecnológicos que garantizan que los sistemas de información de las dependencias y entidades participantes estén preparados para colaborar en un diálogo de intercomunicación. Proporciona mecanismos comunes de transferencia de los datos y de invocación de funciones, transparentes a la capa de redes y sistemas informáticos existentes. Interoperabilidad Semántica: Se ocupa del significado en el uso de los datos y la información para que pueda ser entendidos por cualquier aplicación al momento de compartirse. En esta dimensión se habilitan los sistemas para combinar la información proveniente
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de otras fuentes y procesarla de manera íntegra y con el sentido adecuado. Algunas de las herramientas con las que cuenta son los sistemas de clasificación, los tesauros, los metadatos y las ontologías. Interoperabilidad Organizativa: Define los objetivos de los procesos y servicios de las organizaciones implicadas en la prestación de servicios en línea. Específicamente, permite la colaboración de entidades de gobierno que desean intercambiar información manteniendo diferentes estructuras internas y procesos de negocio variados. La interoperabilidad organizativa asegura la coordinación y alineación de los procedimientos administrativos que intervienen en la provisión de los servicios de Gobierno Electrónico. En la práctica, esto implica definir de manera colaborativa el por qué y el cuándo de los intercambios de información, las normas y reglas que garantizarán la seguridad en dichos intercambios o los planes que guiarán la implantación de las iniciativas. Gobernabilidad de la Interoperabilidad: Se refiere a los acuerdos entre organizaciones y actores que participan en los procesos de interoperabilidad y a la forma de alcanzarlos, así como a los espacios de diálogo donde se definen tales acuerdos. Esta dimensión se ocupa de las condiciones políticas, legales y estructurales que son relevantes para el desarrollo y utilización de aplicaciones interoperables. El objetivo de esto es identificar y eliminar las barreras potenciales que impiden la integración de los sistemas para generar los servicios públicos. Cabe señalar que ya se ha emitido un documento base relativo al Marco Estratégico, que será el punto de partida para la implantación del Esquema Nacional de Interoperabilidad. En este documento también se generará el Marco Normativo que comprende las Interoperabilidades Organizativa, Semántica, Técnica y de Gobernabilidad (ver figura). n
Estructura del Esquema Nacional de Interoperabilidad
Marco Estratégico
Organ
izativa
Semá
ntica
Marco Normativo
Técnic
a
Arquitectura Nacional Infraesctructura de Servicios
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La evaluación del desempeño en cifras Por Javier González Gómez
La elaboración de indicadores de gestión y desempeño gubernamental es una tarea dinámica, compleja y relativamente joven en México
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ien entendida, la evaluación ofrece una forma de vincular la teoría y la práctica; también puede establecer un puente entre la academia y la intervención gubernamental. Y es que al evaluar programas bajo ciertos estándares metodológicos se puede lograr mayor racionalización en la toma de decisiones públicas desde al menos tres perspectivas: • La evaluación debe servir para mejorar las acciones y programas públicos. En efecto, con los resultados del análisis deben surgir nuevas y más inteligentes formas de aproximarse a los beneficiarios, de mejorar los procesos administrativos, o de ampliar la cobertura de los servicios y subsidios brindados. • En segundo lugar, la información sobre el desempeño debe servir para mejorar la calidad del gasto. Esto significa hacer más con menos, reorientar los recursos a los programas más efectivos, fusionar programas duplicados o eliminar iniciativas que no han demostrado éxito. • La tercera perspectiva es la rendición de cuentas. En principio, la evaluación permite entender mejor los esfuerzos y los impactos, informar al público sobre logros y deficiencias, y generar una masa crítica para la mejora continua y la transparencia. En cualquiera de estos casos, con una política de evaluación clara, sólida y abierta, se busca disminuir la discrecionalidad y se opta por una toma de decisiones más “técnica” basada en evidencia. Tomando como base estos tres usos o perspectivas, a continuación describiré brevemente la experiencia reciente del gobierno mexicano en materia de evaluación de la gestión y el desempeño gubernamental, así como los retos que se vislumbran.
La reforma de 2007 Aunque desde hace varios años se han practicado diversas evaluaciones a programas públicos en Evidentemente, la reforma al artículo 134 constitucional de 2008 potencia y otorga firmeza jurídica a la evaluación, al señalar que los resultados del ejercicio de los recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los estados y el Distrito Federal. 2 Fuente: SHCP, Presentación “La Gestión para Resultados y su impacto en la Política Presupuestaria de México”, noviembre 2010. 3 Ibid. 1
México, durante los últimos años se ha realizado un importante esfuerzo para institucionalizar la evaluación en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Probablemente la reforma más importante en la presente administración es la entrada en vigor de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en 2007, así como los instrumentos derivados de ella, como los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales, los Programas Anuales de Evaluación (PAE) y el Mecanismo de seguimiento de aspectos susceptibles de mejora.1 La ley introdujo la obligación de que los aproximadamente mil 200 programas presupuestarios establecidos en la dimensión funcional del gasto cuenten con matrices de indicadores para resultados, así como una política expresa de evaluaciones externas e independientes a los programas. En 2010, el número de programas presupuestarios que cuentan con una Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es de 475, que representan 43% del gasto programable total, 13 puntos porcentuales más que en 2008 (ver gráfica 1). Si también se consideran los indicadores del Ramo 33, conciliados con los gobiernos de las entidades federativas, se alcanza 60.7% del gasto programable total que cuenta con indicadores para resultados.2 Para el Presupuesto de Egresos de la Federación 2010, se seleccionaron por su importancia 269 indicadores –de los cuales 218 son estratégicos y 51 de gestión– de un conjunto de 196 programas, que representan 37.2% del gasto programable total, y 86.5% del gasto asociado programas con MIR. Los avances en el cumplimiento de metas de estos programas se reportan al Congreso de la Unión.3
Gráfica 1
Número de programas presupuestarios 500 2008 2009 2010
400 300 200 100 0
Matriz de In Indicadores para Resultados ultad (MIR) 391 Pp
453 Pp
475 Pp
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taron áreas de oportunidad en cuanto a la sintaxis de los resúmenes narrativos y la construcción de la fórmula de los indicadores de los programas, entre Mejoras por tipo de inconsistencia otros (gráfica 2). Respecto a las evaluaciones externas, de 2007 15.15% a 2010 se realizaron 678 al amparo de los Programas Anuales de Evaluación, principalmente en programas sujetos a reglas de operación, las 33.33% cuales son coordinadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (ver tabla). No obstante, las secretarías de Hacienda y de la Función Pública han ido extendiendo la evaluación al ámbito no social desde 2009. Ejemplo de ello son 31.31% los programas para la “Implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Penal”, “Servicios Migratorios en Fronteras, Puertos y Aeropuertos”, y “Ex21.21% pedición de Pasaportes y Servicios Consulares”. En cuanto al tipo de evaluaciones que se practican, los Lineamientos Generales señalan las siRediseño Total de Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) guientes modalidades: Consistencia, alineación y congruencia de la MIR • Evaluación de Consistencia y Resultados: en esta modalidad se analiza sistemáticamente el Construcción del indicador y elementos asociados diseño y desempeño global de los programas paRecomendaciones menores ra mejorar su gestión y medir el logro de sus re(sintáxis, resumen en narrativo, redacción de los campos de la MIR sultados con base en la matriz de indicadores; • Evaluación de Indicadores: mediante trabajo Es importante señalar que la elaboración de los indide campo se analiza la pertinencia y el alcance de cadores es una tarea dinámica, técnicamente compleja los indicadores de un programa para el logro de resultados; • Evaluación de Procesos: analiza mediante trabajo de campo si y relativamente joven en México, que implica procesos el programa lleva a cabo sus procesos operativos de manera efide maduración y capacitación permanentes. caz y eficiente y si contribuye al mejoramiento de la gestión; Áreas de oportunidad • Evaluación de Impacto: identifica con metodologías riguEn la revisión practicada por la Secretaría de la Función rosas el cambio en los indicadores a nivel de resultados atriPública en 2010 a una muestra de 40 MIR, se detecbuible a la ejecución del programa federal; Gráfica 2
Evaluaciones externas (2007 a 2010) Tipo de Evaluación 2007 Total 126 Consistencia y Resultados 116 • Consistencia y resultados 103 • Diseño 13 Específica 6 • Obra Pública Ejecutada 5 • Calidad de los servicios 1 • Desempeño - • Percepción de los beneficiarios - • Perspectivas transversales (Género, juventud y/o personas con discapacidad) - • Desarrollo forestal - • Ramo 23 (fondos Metropolitano y Regional) - • Costo efectividad - Impacto 2 Estratégica 2 Procesos - Fuente: Unidad de Evaluación de la Gestión y el Desempeño Gubernamental, SFP, enero 2011.
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2008 192 34 - 34 151 - - 133 1 17 - - - 6 1 -
2009 196 22 - 22 158 - - 131 3 21 1 2 - 4 7 5
2010 164 15 - 15 129 - - 126 - - - - 3 - 12 8
Total 678 187 103 84 444 5 1 390 4 38 1 2 3 12 22 13
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• Evaluaciones Estratégicas: que se aplican a un programa o conjunto de programas en torno a las estrategias, políticas e instituciones. Cabe señalar que los PAE cuentan con una importante aceptación y una alta valoración de su utilidad por parte de las dependencias y entidades. En una consulta reciente realizada por la Secretaría de la Función Pública a los responsables de los programas evaluados, se detectó que 88% de los encuestados utilizaron algo o mucho los resultados de las evaluaciones para hacer mejoras a los programas (gráfica 3); 95% consideró que debería continuar la evaluación externa.4 Gráfica 3 ¿Los resultados de las evaluaciones han sido utilizados para realizar mejoras a los programas?
No lo sé
3.7%
Nada
1.23%
Poco
7.41% 48.15%
Algo Mucho
39.51%
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
PORCENTAJE
Los retos A pesar de estos logros, es necesario multiplicar las acciones para consolidar una cultura del uso y esparcimiento de los hallazgos de la evaluación, no sólo en el gobierno federal, sino principalmente en los estados y municipios del país. Retomando los tres usos o perspectivas de la evaluación mencionadas al inicio de este artículo, señalaré los principales retos en cada una de ellas. 1. En cuanto a la mejora de los programas, es necesario demostrar el costo-beneficio que brinda la evaluación, esto es, su eficacia para generar reformas en los programas y proyectos. No es fácil documentar las mejoras, eficiencias o ahorros generados a partir de la utilización de evaluaciones del desempeño, que permitan valorar con datos duros la política de evaluación establecida. También se debe reforzar el seguimiento de los compromisos de mejora y que las instancias rectoras de la evaluación (SHCP, SFP y Coneval) acompañen a las dependencias en la determinación e implementación de las acciones de principio a fin. Por otro lado, se necesita otorgar incentivos positivos reales hacia la reforma ya que las evaluaciones no son y no deben 4 Fuente: Secretaría de la Función Pública, Encuesta electrónica de percepción sobre el PAE, agosto 2010.
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ser percibidas como auditorías. Pero es indispensable combatir la simulación y el burocratismo que es común observar en sistemas grandes y de monitoreo complejo. Es preferible ir acumulando narrativas de pequeños logros individuales, que puedan verificarse hasta el final del ciclo de la mejora. 2. Los retos en materia de presupuestación basada en resultados deben relacionarse con la estabilidad y utilización de los indicadores; actualmente, existen más de cinco mil indicadores cuyo monitoreo y ritmo de cambio se vuelve difícil de administrar, sobre todo cuando la mayor parte de ellos cambian anualmente. Se deben generar mecanismos transparentes para la toma de decisiones presupuestarias de cara al desempeño de los programas. Los procesos por los cuales se toma en cuenta la información para mejorar el gasto no son claros, sistemáticos ni verificables; esto hace que las reglas del juego no sean claras para los operadores ni los controladores del presupuesto. También es necesario profundizar en la capacitación en indicadores y sistemas de gestión basada en resultados, además de impulsar mayor flexibilidad metodológica a la hora de elaborar los términos de referencia para contratar evaluaciones externas. 3. La rendición de cuentas, a partir de la evaluación, puede fortalecerse si se involucra en forma sistemática a los ciudadanos en las actividades evaluatorias, y si se aumenta la presión social o del Poder Legislativo en torno a la movilización de los resultados. Es necesario incrementar los materiales y sitios web oficiales y no gubernamentales con los hallazgos y usos concretos de la evaluación, en un lenguaje claro y simple. Por último, es importante señalar que ha comenzado a presentarse el riesgo de “sobre evaluación” de algunos programas, principalmente los más significativos o de mayor impacto presupuestal, en los que probablemente existe más análisis y recomendaciones que tiempo y recursos para implementarlas. En estos casos, es preferible dar mayor tiempo a la maduración de los procesos de cambio y a la toma de decisiones colegiada, que continuar estudiando los programas. La buena noticia es que, al parecer, la evaluación llegó para quedarse; y aunque de forma no muy vistosa o políticamente rentable, ha ido transformado las bases de la acción pública gubernamental. n Javier González Gómez es Titular de la Unidad de Evaluación de la Gestión y el Desempeño Gubernamental, de la Secretaría de la Función Pública, jgonzal@funcionpublica.gob.mx
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> Gobierno Estatal
En Querétaro, PGJ y Tribunal Superior de Justicia se complementan vía web
Por José Luis Becerra Pozas
Ambas instituciones han logrado interconectar sus sistemas informáticos para compartir información a través de una red de datos segura. Esta colaboración ha acelerado los tiempos de respuesta y mejorado el servicio al ciudadano
Más información • José Villalón, Director de Informática del Poder Judicial del Estado de Querétaro, jovicha@tribunalqro.gob.mx • Eduardo Martínez Ruíz, Jefe del Departamento de Informática de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Querétaro, emartinezr@queretaro.gob.mx
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n materia penal, a la Procuraduría General de Justicia y al Poder Judicial del Estado de Querétaro la ley atribuye funciones públicas complementarias: a la primera le concierne efectuar la investigación y persecución de los delitos; mientras que al segundo le corresponde la imposición de las penas o la absolución del procesado. En el ejercicio de sus funciones, ambas instituciones generan información útil para la prestación del servicio público que tienen encomendado. Fue así que en 2008 se inició una etapa de adecuación tecnológica en la Procuraduría General de Justicia (PGJ) y en el Poder Judicial del Estado de Querétaro con el objetivo de crear una plataforma única que permitiera agilizar los procesos penales. Esto se lograría mediante el intercambio de información a partir de que se consignara la averiguación previa y durante el desarrollo del proceso judicial derivado de la misma. La información en línea, actualizada y detallada, permite hoy a ambas instituciones eliminar los procesos manuales e integrar los sistemas que antes generaban información aislada. De esta forma, se han logrado acelerar los tiempos de respuesta y se ha mejorado el servicio al ciudadano, de acuerdo con Eduardo Martínez Ruíz, Jefe del Departamento de Informática de la PGJ de Querétaro. Agregó que con este proyecto “también se buscó ofrecer a la ciudadanía una mayor transparencia” La idea es que la información del Sistema Integr@, desarrollado por la PGJ de Querétaro (ver Política Digital No. 46), esté disponible –con los mecanismos de seguridad apropiados– para el personal del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro, que maneja un sistema denominado Praxis. Mediante este proyecto, ambas instituciones comparten información común a través de una red de datos segura y cuentan con controles de acceso, asignación de funciones y responsabilidades de los servidores públicos involucrados en el proceso de intercambio de información. Además se realizan auditorías de los controles de seguridad, aunque ambos sistemas mantienen su independencia, señaló Martínez.
> Gobierno Estatal ¿Quiénes tienen acceso a la información compartida? Se ha determinado que sólo el personal que interviene en el proceso judicial derivado del acta de la averiguación previa tiene acceso a la información que se comparte. En el caso de la PGJ, es el personal directivo, así como los agentes del Ministerio Público (unos 40 aproximadamente) que se encuentran adscritos en los juzgados penales. Por parte del TSJ, sólo lo puede hacer el juez de cada juzgado, así como el secretario de Acuerdos, la persona que elabora los acuerdos diarios (conocido como acordista) o el proyectista que hace la resolución de la sentencia. La Arquitectura Orientada a Servicios (SOA) permite asignar específicamente el ámbito y el alcance del acceso a los funcionarios. Esto es importante, ya que ni el personal de la Procuraduría ni el del Tribunal Superior de Justicia pueden acceder a los servidores ni a la información de manera directa. “Lo que reciben se genera por demanda, de tal manera que se puede saber quién consulta qué información y cuándo”, apuntó José Villalón, Director de Informática del Poder Judicial del Estado de Querétaro.
Los beneficios Según Villalón, esto les ha beneficiado, ya que al compartir la información se disminuye el proceso administrativo y el personal puede destinar más tiempo al análisis jurídico de cada expediente. “Antes, el personal de los juzgados necesitaba transcribir algunos extractos de la averiguación enviada por la Procuraduría. Eso nos llevaba algunos días para elaborar los documentos. Hoy se puede hablar de horas o de un día para realizar esta tarea”. Dijo que también los usuarios externos se benefician con esta interconexión. “Las partes ofendidas e inculpadas pueden obtener un expediente electrónico vía Internet para ver los documentos que emitan ambas instituciones sobre el caso”. Por lo que respecta a la PGJ, se han abatido los tiempos para el seguimiento y la consulta en línea del proceso judicial que realizan los agentes del Ministerio Público. Anteriormente, la información para el seguimiento judicial sólo se podía consultar en el estrado de los juzgados, hoy se puede hacer desde la computadora del MP. Antes que se implementara este proyecto, un expediente físico de averiguación previa tardaba hasta 15 días en llegar al Tribunal Superior de Justicia. Hoy es un trámite que demora tan sólo unos segundos, pues al momento que la Oficialía de Partes requiere tener acceso a ese expediente, lo
Datos que se comparten Mediante la plataforma tecnológica interconectada, la Procuraduría General de Justicia del Estado de Querétaro proporciona al Poder Judicial del estado la siguiente información: • Datos generales de la Averiguación Previa. • Datos generales de imputados, ofendidos y testigos. • Delitos. • Objetos puestos a disposición. • Fianzas o cauciones puestas a disposición. • Consulta del contenido de todos los documentos generados por el Ministerio Público, incluyendo dictámenes periciales e informes de investigación. Por su parte, el Poder Judicial de Querétaro entrega por vía electrónica a la PGJ del estado la siguiente información: • Datos de recepción de la Averiguación en la Oficialía de Partes del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) del Estado de Querétaro. • Datos de recepción en juzgado. • Datos del proceso judicial. • Datos de los imputados, delitos y ofendidos consignados. • Relación de resoluciones y autos derivados del proceso. • Relación de objetos y valores recibidos en la Oficialía de Partes del TSJ. • Cuaderno de cateos y otras medidas cautelares. • Resolución de recursos de revisión. • Monto de reparación del daño por delito patrimonial. Cabe señalar que esta información la debe entregar el Poder Judicial dentro de un plazo máximo de 48 horas siguientes a la recepción de la averiguación previa en los juzgados. único que debe hacer es conectarse en línea y solicitarlo. En cuanto el juez dicta alguna resolución o establece un nuevo auto, se puede consultar en la pantalla del sistema, afirmó Martínez Ruíz. El hecho de que ambas instituciones tuvieran el mismo motor de base de datos (Oracle) y el servidor de aplicaciones, así como estándares tecnológicos similares permitió que sus sistemas se interconectaran en menos tiempo. Sin embargo, fue necesaria una inversión adicional para adoptar una Arquitectura Orientada a servicios (SOA) “porque fueron precisamente los servicios web los que permitieron interconectar nuestros sistemas”, explicó Martínez Ruíz y agregó que en la PGJ fue necesario apuntalar la parte de seguridad. En diciembre de 2008, el proyecto fue concluido, aunque se siguen realizando pruebas. El próximo paso será tener jueces en línea, donde los ministerios públicos puedan enviar y obtener los acuerdos que emitan los jueces a través de Internet, dijo Pablo Gutiérrez Lara, Coordinador de Vinculación, Innovación y Mejora de Servicios de la PGJ de Querétaro. “Estamos creando las bases necesarias para adaptarnos a la Reforma Penal promovida por el gobierno federal para las entidades del país”, aseveró. n
edición sesenta > 41
> Gobierno
municipal
Servicios municipales de impacto ciudadano Por Luis F. Luna Reyes, J. Ramón Gil García y José A. Celorio Mansi*
Con el propósito de entender qué tan importantes son los servicios municipales para los ciudadanos y cuál es el grado de satisfacción de los mismos, tres investigadores académicos realizaron una encuesta en 128 localidades de 31 estados en el país. Estos son los resultados
Metodología
Luis F. Luna Reyes es Profesor Asociado en la Escuela de Negocios de la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP), luisf.luna@udlap.mx J. Ramón Gil García es Profesor-Investigador de la División de Administración Pública y Coordinador del Banco de Información para la Investigación Aplicada en Ciencias Sociales (BIIACS) en el Centro de Investigación y Docencias Económicas (CIDE), joseramon.gil@cide.edu José A. Celorio Mansi es Consultor en la Escuela de Negocios de la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP), jose.celorio@udlap.mx *Los autores colaboran en proyectos de Innovación y Conocimiento del Centro Público de Investigación Fondo de Información y Documentación para la Industria INFOTEC.
42 < Política digital
P
ensar en el ciudadano como el eje central en el desarrollo de estrategias y proyectos de gobierno electrónico es una idea recurrente tanto en los discursos políticos como en la literatura académica y periodística. Sin embargo, cuando se revisan a detalle las políticas y proyectos de esta naturaleza, es poco común encontrar diagnósticos sobre las necesidades ciudadanas para la selección, el diseño o la implementación de proyectos de tecnologías de información en el sector público. Al parecer, la realización de proyectos de gobierno electrónico responde normalmente a las perspectivas y necesidades de las administraciones públicas. Carecemos de información para saber si la perspectiva de la administración pública guarda relación con la perspectiva que tiene la población en general. Como parte de un proyecto de investigación en el que cual exploramos la situación del gobierno electrónico a nivel municipal en México, así como los modelos alternativos para promover su desarrollo, realizamos una encuesta con el propósito de entender qué tan importantes son los servicios municipales para los ciudadanos, y cuál es el grado de satisfacción de los mismos.
La encuesta se realizó vía telefónica a 2,002 ciudadanos con 18 años o más, en 128 localidades de 31 estados en el país. Los entrevistados manifestaron ser los responsables de hacer gestiones y pagos de servicios en el hogar. El cuestionario se aplicó del 17 al 21 de mayo del 2010. El estudio consistió en seleccionar 27 servicios municipales, y en preguntar a los ciudadanos si empleaban esos servicios con regularidad, y qué tan satisfechos se encontraban con la calidad de los mismos en una escala de cero (0) a diez (10). De esta forma, el número de ciudadanos que declararon usar determinado servicio revela el impacto o la importancia del mismo; la segunda respuesta indica la satisfacción ciudadana en cada uno de los servicios. Los resultados de la encuesta se encuentran en la tabla adjunta.
Principales hallazgos Se observa que los servicios mejor evaluados fueron las exhibiciones de arte, los recorridos turísticos y el servicio de agua potable en los municipios. La tabla también incluye la correlación que hay entre la satisfacción de cada servicio y el nivel de satisfacción global. Esto indica el grado de impacto que tiene cada servicio en la percepción del ciudadano y la efectividad que ha mostrado su gobierno municipal para ofrecerlo. Los valores más cercanos a uno representan los servicios que más afectan esta percepción. Las correlaciones más altas se presentan entre la satisfacción global y el servicio de las oficinas de turismo, alcantarillado y drenaje, pavimentación de las calles y calidad del alumbrado público. Entre los servicios de mayor impacto en la satisfacción de los ciudadanos se encuentran varios servicios urbanos, como la pavimentación o el alcantarillado.
> Gobierno
municipal
Impacto y satisfacción en la calidad de servicios municipales
Satisfacción Global
Casos
Promedio
100.0%
7.0
15.7%
7.9
Conclusiones
6.9%
7.9
Si bien estos servicios no pueden ser provistos de forma electrónica, sí es posible recabar información asociada con la operación y entrega de los mismos que sea útil para mejorar los procesos o para identificar y solucionar problemas asociados con ellos, un concepto conocido como back office. De esta manera, las estrategias de gobierno electrónico municipales que reconozcan al ciudadano como el componente central deberían incluir herramientas que faciliten la recolección y procesamiento de información relacionada con estos servicios, que mejoren los procesos internos y el uso de tecnologías de información en puntos clave de estos procesos. Lo anterior sugiere estrategias de gobierno electrónico a nivel municipal que deberán ir más allá de la interfaz y tener incidencia en los procesos internos de las funciones gubernamentales o back office. Tales procesos podrían apoyarse en sistemas integrales de administración de recursos (GRP) o en sistemas de información geográfica (GIS) que faciliten la administración de los servicios urbanos y la planeación urbana de largo plazo. Más aún, estos procesos de back office deberían hacerse visibles a los ciudadanos a través de Sistemas de Administración de Relaciones con el ciudadano (CRM) que permitan dar seguimiento a sus solicitudes y reportes relacionados con estos servicios urbanos y con otros servicios municipales. Desafortunadamente, las inversiones en el back office no son una prioridad para la mayoría de los gobiernos municipales, pues su apariencia es “poco visible” para los ciudadanos. No obstante, los resultados de esta encuesta sugieren que por su potencial incidencia para mejorar la calidad de servicios urbanos clave, las inversiones en back office son más “visibles” de lo que se piensa, y por tanto, deberían ser una prioridad en las agendas municipales. Además, las mejoras en los procesos y procedimientos internos permitirán la provisión de servicios mediante canales múltiples en el mediano plazo. Esto es lógico si tomamos en cuenta que los procesos –mejorados y apoyados por el uso de tecnologías de información– permiten que un mismo servicio sea provisto tanto por Internet como por teléfonos fijos, celulares y en las propias oficinas gubernamentales con un buen nivel de calidad. n
1
Exhibición de arte
2
Recorridos turísticos
3
Servicio de agua potable
99.0%
7.9
4
Registro Civil
36.6%
7.8
5
Parques públicos
70.8%
7.8
6
Calidad del agua
99.0%
7.8
7 8 9
Servicios educativos municipales
11.2%
7.7
Eventos del ayuntamiento
19.1%
7.7
Servicios en los mercados de la localidad
76.0%
7.6
10 Información de asociaciones civiles
9.9%
7.5
11 Centro deportivo
22.1%
7.5
12 Información de dependencias públicas
11.1%
7.5
7.1%
7.4
100.0%
7.4
15 Estacionamientos municipales
15.8%
7.4
16 Servicios médicos municipales
31.3%
7.3
17 Asistencia social DIF
18.1%
7.2
4.9%
7.1
45.2%
7.0
100.0%
7.0
21 Escrituración
14.6%
6.9
22 Licencias para construcciones
10.6%
6.9
23 Transporte público
67.7%
6.7
24 Alcantarillado y drenaje
100.0%
6.6
25 Pavimentación de calles
100.0%
6.6
9.6%
6.5
100.0%
5.3
13 Oficinas de turismo 14 Recolección de basura
18 Información de directorio de empresas 19 Servicios del panteón municipal 20 Calidad del alumbrado público
26 Uso de suelo 27 Seguridad pública
transporte público y los servicios de alcantarillado y drenaje se encuentran en las partes bajas de la tabla en términos de la percepción de la calidad por parte de los ciudadanos.
Un indicador más de la importancia de cada servicio es el porcentaje de encuestados que declararon hacer uso de cada uno de ellos. De forma esperada, los servicios urbanos resultaron ser los de mayor incidencia, aunque con niveles de correlación variables. En efecto, servicios como el de agua potable o los parques y mercados públicos tienen una baja correlación con la satisfacción ciudadana en general, mientras que otros como el alcantarillado, alumbrado, pavimentación y seguridad pública son servicios de alto impacto en términos de la cobertura, que contribuyen potencialmente a mejorar la percepción global de la satisfacción del ciudadano con los servicios municipales. Más aún, varios de estos servicios públicos de mayor incidencia en la ciudadanía y mayor correlación con la satisfacción global como la calidad del alumbrado público, la pavimentación de las calles, el
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> Gobierno
municipal
Ranking de portales de Gobierno Electrónico Municipal: la medición 2010 Por Rodrigo Sandoval Almazán y Jeanett Mendoza Colín
Estos son los resultados de la segunda evaluación de páginas web en 518 municipios y delegaciones políticas de México
E
n la edición de octubre-noviembre de 2009 (número 52) de Política Digital, se publicó la primera medición de ranking de portales municipales con una muestra de 108 municipios. Esa medición de carácter exploratorio sirvió para afinar tanto el instrumento de medición como la logística para evaluar más de dos mil 454 municipios en el país (INEGI 2005). En 2010, gracias al apoyo de un equipo de investigadores jóvenes, logramos ampliar la muestra a 508 municipios y publicar nuestros resultados en Internet. Los estudios de medición de portales permiten a los gobiernos municipales conocer dónde están ubicados en relación al esfuerzo nacional que se realiza en materia de gobierno electrónico. También les permiten estar al tanto de lo que están haciendo otros gobiernos locales y les aportan información para la toma de decisiones. El presente artículo presenta sólo una parte de esta investigación.
Metodología El primer gran obstáculo al que nos enfrentamos fue identificar aquellos municipios que contaban con página web vigente en el país. Para ello se elaboró un algoritmo para que nos arrojara datos en bruto de todos los sitios gubernamentales. Con esto se obtuvo el universo de municipios a evaluar. Rodrigo Sandoval Almazán es profesor investigador de la Universidad Autónoma del Estado de México, rsandovala@uaemex.mx Jeanett Mendoza Colín es estudiante del Doctorado en Ciencias Económico Administrativas de la Universidad Autónoma del Estado de México, jeanettmendoza@hotmail.com
44 < Política digital
En el caso de aquellos municipios donde no se encontró su página por medio de este algoritmo, se realizó una verificación manual para garantizar su inexistencia. El segundo paso fue discriminar aquellos sitios comerciales –con terminación .com– y validar sólo aquellos que fueran sitios oficiales del gobierno municipal en turno. En este sentido, sólo encontramos mil 104 sitios web válidos. Esto significa que sólo un 45% de los municipios tienen página Web. Después se hizo una muestra con población conocida, que aportaba un nivel de confianza del 96%. En función de este resultado –que arrojó una evaluación de 495 municipios– para el presente estudio se consideraron 518 municipios y delegaciones políticas. A pesar de ser un número elevado, nos acercó al comportamiento de lo que sucede en realidad. Luego se definieron cuatro criterios para aplicarlos en la selección de la muestra: primero se eligieron aquellos municipios con mayor población; en segundo lugar, el municipio capital del estado; después se tomaría la mayor cantidad de municipios con sitio Web oficial vigente; el cuarto criterio fue que el estudio no sobrepasara los 30 municipios por estado, para tener una muestra equilibrada. Al final, esta información fue ordenada alfabéticamente. Estos criterios generales para la selección de la muestra tuvieron que manejar cierto grado de flexibilidad para lograr el numero de 495, ya que hubo estados que cuentan con un total de 11 municipios –como Aguascalientes– y de los cuales se evaluaron 10; otros como Baja California Sur, que
> Gobierno
municipal
tiene cinco municipios, sólo pudimos evaluar tres, pero entidades como Oaxaca –con 570 municipios–, únicamente se encontraron cuatro páginas web y éstas fueron las que se calificaron. La información detallada sobre los municipios seleccionados, la calificación obtenida en cada componente y la dirección URL (que identifica a su página web en Internet) los podrá encontrar en el sitio www. rankingmunicipal2010.mejoratugobierno.org. En el cuestionario utilizado como instrumento de medición se retomó la experiencia previa de 2009. Se realizaron varias sesiones de grupo de enfoque (focus group) con el equipo de investigación; se analizó, capacitó al equipo y finalmente se definieron los ocho componentes a evaluar: Información, Tramites y servicios, Transparencia, Web 2.0, Página Web, Seguridad, Tecnología y Participación ciudadana o retroalimentación, que dan un total de 72 preguntas a través de un sistema binario de 1 y 0, donde el 1 significa que sí aparece el elemento y 0, que no se observó. Este instrumento de medición fue sometido a un análisis de confiabilidad con una muestra de 50 elementos, y a partir de éste análisis se eliminaron preguntas para la evaluación final. Posteriormente se visitaron cada uno de los 518 sitios web. También se obtuvo el tiempo promedio de evaluación de cada sitio, que al principio fue de 30 minutos, pero fue disminuyendo conforme adquirimos mayor práctica y experiencia. Este tiempo sirvió como referencia para proseguir la investigación y asegurar que se alcanzaría el objetivo entre junio y julio de 2010. Para evitar errores y mantener la evaluación a la vista de los municipios evaluados, se desarrolló una interface web a partir de la cual se hizo la captura en línea. La base de datos fue revisada mediante distintas pruebas estadísticas y se le depuró de posibles errores de captura antes de generar el ranking nacional. Para que no hubiera mayor o menor peso a cada componente, se obtuvieron los promedios de cada uno, según el número de reactivos que correspondiera, y se hizo una ponderación final que sumó los ocho componentes para obtener un número entero.
Resultados Por las dimensiones de esta evaluación, sólo presentamos los primeros y los últimos quince lugares del ranking en la tabla que aparece al final de este artículo. En la medición del 2010, el mejor portal municipal fue Hermosillo, ya que obtuvo el mayor puntaje en todos los rubros evaluados, seguido de Colima, la Delegación Miguel Hidalgo en el Distrito Federal y el municipio mexiquense de Tlalnepantla de Baz en los primeros cuatro lugares. Destaca que sólo cuatro capitales estén dentro de los primeros
diez lugares: Hermosillo, Colima, Aguascalientes y Durango. En cambio en la última posición, con un puntaje de 0.00781 –lugar 359– lo ocupan con un empate los municipios Simojovel, Chiapas; Ahualulco, San Luis Potosí; Dzilam de Bravo, Yucatán; y Peñamiller, Querétaro. Otros municipios empatados en la posición 358 con un puntaje de 0.01563 fueron: Pitiquito, Sonora; Totolapan, Morelos; Soto la Marina y Valle Hermoso, Tamaulipas; y Puente de Ixtla, Morelos. Estos “empates” reflejan la gran carencia que impera en los municipios mexicanos en materia de tecnologías de información, ya que muchos de ellos, aunque cuentan con presencia en Internet, carecen de un desarrollo tecnológico que ayude a sus usuarios a acceder a su información en línea. El promedio de la muestra fue de 0.22440246. El 42% de los municipios están por encima de esta cifra, mientras que el resto de los municipios –299– están por debajo. En cuanto a los resultados por cada componente evaluado, en el de Información, el 36.60% de los municipios están por debajo del promedio de respuestas. Nueve municipios obtuvieron cero puntos en este rubro. Los ayuntaminetos que obtuvieron mejor calificación fueron: Tapachula, Chiapas; Aguascalientes, Aguascalientes; y Morelia, Michoacán. En el componente de Trámites, sólo el 30.26% de los municipios evaluados está por arriba del promedio (.1893) de respuestas afirmativas obtenidas. En este sentido, Aguascalientes, Ags., Tapachula, Chis., Uruapan, Mich., Durango, Dgo., Irapuato, Gto., Tlanepantla de Baz y Texcoco, Edo. de México., Guasave y Mazatlán, Sin., Centro, Tab., y Cuautla, Mor., fueron los municipios con una puntuación completa. Lo preocupante es que más de la mitad de los municipios evaluados (61.30%) no tienen ninguna pregunta contestada en este rubro tan importante. El componente de Transparencia, que es uno de los obligados por Ley, muestra la misma tendencia. En efecto, el 60.53% de los municipios evaluados está por debajo del promedio (.3452) y sólo 112 municipios de 500 obtuvieron una pregunta contestada; en cambio, 43 municipios tuvieron los siete reactivos contestados correctamente. Los estados con más municipios transparentes fueron Michoacán y San Luis Potosí, con siete cada uno. Otro de los componentes significativos es el de Página web. En éste se incluyen preguntas relacionadas con la facilidad de uso de la página y el diseño de la misma, que le proporcionan al ciudadano herramientas útiles. En este componente, el promedio general fue de .2792, y sólo el 45.9% de los
edición sesenta > 45
> Gobierno
municipal municipios están por arriba de este valor. Cabe mencionar que, siendo éste un componente que invita al ciudadano a participar en el portal, debería ser mayor la calificación. Quintana Roo, Q.Roo, obtuvo el mejor puntaje, seguido de Tapachula, Chis., Centro, Tab., Puebla, Pue., Miguel Hidalgo, D.F., y León, Gto. En cuanto a la Seguridad, uno de los factores que genera confianza hacia la ciudadanía, se encontró que el 89.27% de los municipios evaluados no cuentan con al menos uno de los elementos de seguridad en sus portales; esto obedece también a que son pocos los municipios que ofrecen servicio de pago en línea. Sin embargo, algunos portales sí presentan madurez en este componente como lo son Encarnación de Diaz, Tlajomulco de Zúñiga y Tlaquepaque, Jal., Loreto, BCS., León, Gto., Tecámac y Tlalnepantla de Baz, Edo. de México., que obtuvieron el mejor puntaje (0.80000). Finalmente, el componente de Retroalimentación ciudadana, que mide la participación que pueden tener los ciudadanos mediante los portales, presentó un promedio de .2255, en el cual 60.34% de los sitios web municipales se encuentran por debajo de esta cifra; el 39.84% no cuenta con al menos un elemento de retroalimentación o participación ciudadana y los diez mejores sitios de este componente son: Texcoco, Huixquilucan, Tecámac, Cuautitlán y Ecatepec de Morelos, Edo. de México; Colima, Col., Hermosillo, Son., Acapulco de Juárez, Gro., Aguascalientes, Ags., y Miguel Hidalgo, D.F.
Conclusiones Entre los hallazgos generales, destaca que en el 17% de los municipios, a pesar de contar con una página web habilitada, todo su contenido estaba en construcción. También se encontró que el 26% de los sitios estaban deshabilitados o presentaban un mal funcionamiento; el 1% de las direcciones URL no correspondían al municipio, a pesar de cumplir con las características que se eligieron para obtener la muestra. Otro de los problemas más frecuentes fueron los nombres de los municipios. Debido a que existen algunos parecidos en distintos estados del país, tuvimos que generar claves diferentes para cada uno de ellos. Mediante un análisis más detallado se pudieraon verificar algunas hipótesis como que las páginas son elaboradas con el propósito de comunicar y no enfocadas en las necesidades ciudadanas. Para ello se aplicaron preguntas individuales y correlacionadas que pueden observarse a detalle en el reporte de la página web. Por las grandes dimensiones de esta evaluación, fue necesaria la participación de los investigadores Alfredo Lara y Nancy Karina Saucedo, de la Universidad Autónoma del Estado de México. Asimismo, el programa del XX Verano de Investigación Científica de la Academia Mexicana, envió a Christian Canseco Torrano, Marisol Domínguez Peralta, Leticia Javier Ramírez y Oscar Reyes de la Cruz, estudiantes de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco. A todos ellos les agradecemos su apoyo para la realización de este estudio. n Más información El reporte completo de la medición está disponible en www.politicadigital.com.mx y en www.rankingmunicipal2010. mejoratugobierno.org
Ranking de portales municipales 2010 Los primeros 15 de la lista ConseTrámites y Municipio/Estado Información cutivo servicios
Transparencia
Web 2.0
Página Participación Seguridad Tecnología web ciudadana
Total
Ranking
1
Hermosillo, Sonora
0.68750
0.83333
1.00000
0.50000 0.62500
0.60000
1.00000
1.00000
0.78073
1
2
Colima, Colima
0.43750
0.83333
1.00000
0.75000 0.56250
0.60000
0.80000
1.00000
0.74792
2
3
Miguel Hidalgo, Distrito Federal
0.75000
0.66667
0.42857
0.75000 0.81250
0.40000
0.80000
1.00000
0.70097
3
4
Tlalnepantla de Baz, Estado de México
0.68750
1.00000
1.00000
0.75000 0.56250
0.80000
0.20000
0.50000
0.68750
4
5
Huixquilucan, Estado de México
0.62500
0.83333
0.57143
0.75000 0.50000
0.60000
0.60000
1.00000
0.68497
5
6
Villa de Álvarez, Colima
0.56250
0.83333
0.85714
0.50000 0.62500
0.60000
1.00000
0.50000
0.68475
6
46 < Política digital
> Gobierno
municipal
7
Aguascalientes, Aguascalientes
0.81250
1.00000
0.85714
0.37500 0.62500
0.40000
0.20000
1.00000
0.65871
7
8
Acapulco de Juárez, Guerrero
0.62500
0.83333
0.71429
0.75000 0.43750
0.40000
0.40000
1.00000
0.64501
8
9
Durango, Durango
0.56250
1.00000
1.00000
0.25000 0.56250
0.40000
0.80000
0.50000
0.63438
9
10
León, Guanajuato
0.68750
0.83333
0.71429
0.62500 0.68750
0.80000
0.60000
0.00000
0.61845
10
11
Irapuato, Guanajuato
0.68750
1.00000
0.85714
0.50000 0.50000
0.60000
0.80000
0.00000
0.61808
11
12
Texcoco, Estado de México
0.62500
1.00000
0.28571
0.50000 0.43750
0.60000
0.40000
1.00000
0.60603
12
Álvaro Obregón, Distrito Federal
0.68750
0.50000
0.28571
0.75000 0.68750
0.40000
1.00000
0.50000
0.60134
13
14
Tapachula, Chiapas
0.87500
1.00000
0.71429
0.37500 0.68750
0.60000
0.40000
0.00000
0.58147
14
15
Monterrey, Nuevo León
0.56250
0.83333
1.00000
0.62500 0.56250
0.40000
0.60000
0.00000
0.57292
15
Total
Ranking
13
Los últimos 15 Consecutivo
Municipio/ Estado
Información
Trámites y servicios
Transparencia
Web 2.0
Página web
Seguridad
Tecnolo- Participación gía ciudadana
504
Del Nayar, Nayarit
0.18750
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.02344
357
505
Guachochi, Chihuahua
0.12500
0.00000
0.00000
0.00000
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.02344
357
506
Cerralvo, Nuevo León
0.12500
0.00000
0.00000
0.00000
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.02344
357
507
Tala, Jalisco
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.12500
0.00000
0.00000
0.00000
0.02344
357
508
Imuris, Sonora
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.18750
0.00000
0.00000
0.00000
0.02344
357
509
Moctezuma, Sonora
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.18750
0.00000
0.00000
0.00000
0.02344
357
510
Pitiquito, Sonora
0.12500
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Totolapan, Morelos
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Soto la Marina, Tamaulipas
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Valle Hermoso, Tamaulipas
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Puente de Ixtla, Morelos
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Simojovel, Chiapas
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Ahualulco, San Luis Potosí
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Dzilam de Bravo, Yucatán
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Peñamiller, Querétaro
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edición sesenta > 47
> Reseña
De la Regulación Base Cero al Gobierno Abierto Revista Buen Gobierno, Para pensar en la democracia, No. 9, 2010. Fundación Mexicana de Estudios Políticos y Administrativos, A.C., 198 pp.
E
n el más reciente número de la revista Buen Gobierno destacan al menos tres temas significativos: la Regulación Base Cero, considerada como la política pública administrativa más importante del actual gobierno; el concepto del Open Goverment como un paradigma de trascendencia internacional; y el proceso de modernización que realiza el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a través de la planeación estratégica. En lo que se refiere a la Regulación Base Cero, Uriel Márquez Carrasco, responsable de este proyecto en la Secretaría de la Función Pública, analiza en un ensayo la encomienda formulada por el Presidente Calderón en su Tercer Informe de Gobierno (2009) respecto a emprender una reforma regulatoria de fondo en el gobierno federal, para contar con una regulación con base cero que facilite la vida de los ciudadanos”. Este proyecto pretende reducir al máximo posible el número de normas con las que funciona la Administración Pública Federal, a través de la publicación de nueve manuales que permiten homogeneizar la operación. De acuerdo con Márquez, para que esta reforma logre los objetivos esperados, es indispensable establecer la revisión del impacto de cualquier norma después de su publicación, así como integrar a las auto-
48 < Política digital
ridades locales y al Poder Legislativo en la reducción de las cargas administrativas generadas por las leyes. Sin embargo, el esfuerzo por implantar un paquete de manuales modelo de aplicación transversal a las más de 270 instituciones de la Administración Pública no está exento de dificultades y riesgos de parálisis de la gestión. Para evitar esto, se seguirán los criterios que nos señala otro de los autores de este número, Carlos Valdovinos Chávez, en cuanto a que se evite la sobrerregulación, la subregulación, la duplicidad, la contradicción y otros vicios asociados.
Gobierno abierto: “una vieja nueva idea” Sobre el Open Goverment (OGov), el académico Álvaro Ramírez Alujas, advierte que se trata de un concepto en plena expansión y en permanente redefinición. En este artículo, el autor –Administrador Público con Maestría en Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Chile– expone el vínculo que hay entre la innovación y el cada vez más obsoleto paradigma de la Nueva Gestión Pública para luego debatir acerca de las supuestas ventajas y potencialidades del concepto de Gobierno Abierto, como nuevo enfoque de cambio y reforma en el sector público. Para validar (o refutar) su planteamiento teórico, Ramírez Alujas analiza las iniciativas impulsadas recientemente por el presidente Barack Obama en Estados
Unidos y las reformas de cobertura nacional que el Gobierno Británico ha venido desarrollando. El texto también describe la estrategia impulsada a partir del 2010 por el Gobierno del País Vasco como un caso regional o local en el marco del modelo de Comunidades Autónomas en España.
Planeación estratégica como eje modernizador En este número de la revista Buen Gobierno, la Presidenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, María del Carmen Alanís Figueroa, y el Secretario Administrativo, Diego Gutiérrez Morales, detallan la relevancia que ha tenido la planeación estratégica en el proceso de cambio administrativo de este tribunal. Con 14 años de existencia, el Tribunal Electoral es una institución relativamente joven en el contexto de las organizaciones públicas de México. Los lectores conocerán la naturaleza administrativa que tiene este órgano jurisdiccional, que requirió la adopción de un modelo ad hoc para la planeación y gestión. Aquí se describen los ajustes institucionales que han sido necesarios para dar viabilidad y sustentabilidad a la planeación estratégica como eje modernizador de la institución. Para adquirir esta revista, puede consultarse la página www.fundamespa.org, o llamar al (55) 5241-6935. Costo del ejemplar, 75 pesos. n (JLBP)