La disputa por la interconexión by Politica Digital

Política digital Innovación gubernamental

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Una publicación de

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La disputa por la Interconexión

ISSN 1665-1669

Número 63 • agosto / septiembre 2011 Ejemplar de obsequio

Ranking estatal

2011

de portales .gob

Jalisco

+5,000 escuelas con banda ancha

La industria TIC mexicana componentes y tamaño

> Contenido Bandeja de entrada 6 Política digital en el mundo 8 Política digital en México 56 Reseña

Tema central

10 Introducción: La disputa por la interconexión Ernesto Flores-Roux 11 Más allá de las tarifas Alejandro Navarrete Torres 13 La interconexión, supeditada al imperativo de la inclusión social Luiz Carlos Delorme Prado 15 ¿Y si bajan las tarifas de interconexión móvil? Christoph Stork 18 Cobrar por capacidad, no por tiempo Mark Kennet 20 La interconexión de redes en Internet Christian O´Flaherty y Bill Woodcock 23 Internet: ¿víctima de su crecimiento? Mark Page, Luca Rossi y Colin Rand 26 Deliberaciones Ernesto Flores-Roux

Telecomunicaciones / acceso universal 30 Todos en línea con eJalisco Mariano Garza-Cantú

Estado electrónico

33 Estrategias de e-Gobierno en municipios, ¿por dónde empezar? Luis F. Luna Reyes, J. Ramón Gil-García y Fernando Ramírez 36 Ranking estatal 2011 de portales .gob Luis F. Luna Reyes, J. Ramón Gil-García y Rodrigo Sandoval Almazán 40 Transparencia presupuestaria por Internet José Luis Becerra Pozas

Agenda Digital Nacional

42 Cómo hacer realidad la Agenda Digital Nacional 44 La ADN ante las elecciones del 2012 Rodrigo Pérez-Alonso

Industria TI

46 Estructura y dimensiones de la industria TIC Ricardo Zermeño González

Análisis y opinión 52 La política no se rinde Angelina Mejía

54 A dónde va el e-Gobierno, según la academia Rodrigo Sandoval Almazán 2 < Política digital

Política digital Una publicación de

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> Editorial

Año 10 • Número 63 • agosto / septiembre 2011

Interconexión y más

n Director general Andrés Hofmann

andres@politicadigital.info

n Editor José Luis Becerra Pozas

joseluis@politicadigital.info

n Investigación y redacción Mariano Garza-Cantú Chávez

mariano@politicadigital.info

n Internet Paula Sepúlveda Kischinevzky

paula@politicadigital.info

n Directora comercial y Susana Espinosa Cruz

de mercadotecnia

susana@politicadigital.info

n Ventas de publicidad Carmen Fernández Corro

carmen@politicadigital.info

Morayma Alvarado Alfonso morayma@politicadigital.info

Ángeles Nava

angeles@politicadigital.info

n Suscripciones y Distribución Lourdes Maldonado Nava

suscripciones@politicadigital.info

n Asistente del director Mónica Barrón

general

monica@politicadigital.info

n Diseño Angélica Musalem Achcar n Ilustraciones Estudio la fe ciega n Director de Administración Bernardo Ortigoza Díaz n Producción Leonel Trejo n Consejo Editorial Alejandro Barros, Rodrigo Gallegos Toussaint,

Rafael Martínez Puón, Mauricio Merino Huerta, Lina Ornelas Núñez, Alejandro Pisanty Baruch, Rodrigo Sandoval Almazán

Publicidad: publicidad@politicadigital.info Suscripciones: www.politicadigital.com.mx Información general contacto@politicadigital.info Teléfonos:

5241-6930 • 5241-6935 01 800 904 22 22 Oficinas: Cuautla 10, Col. Condesa, delegación Cuauhté moc, C.P. 06140. México, D.F. Política digital en Internet: www.politicadigital.com.mx Correo electrónico: contacto@politicadigital.info Impresión y encuadernación: Cía. Impresora y Editora ANGEMA S.A de C.V., Salvador Díaz Mirón No. 81-A, Col. Santa María la Rivera, México, D.F., C.P. 06400. No se res ponde por materiales no solicitados. Política digital es una publicación bimestral de Nexos, Sociedad, Ciencia y Litera tura S. A. de C. V. Certificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas. Tiro: 30,000 ejemplares. Editor responsable Andrés Hofmann. Título registrado en el Instituto Nacional del Derecho de Autor, certificado 04-2001-103017153700102. Registro en la Dirección General de Correos PP090883. Certificado de licitud de título número 11819 del 11 de diciembre de 2001. Certificado de licitud de contenido número 8422 del 11 de diciembre de 2001.

4 < Política digital

uestra sociedad ha sido testigo de una agria disputa pública asociada al modelo de mercado en telecomunicaciones que México debería tener. En la discusión intervienen empresarios, legisladores, asociaciones civiles, especialistas, académicos y autoridades gubernamentales, que han utilizado, todos ellos, los medios de comunicación para exhibir sus diferencias. En medio del debate, que llegó incluso a crispar los ánimos de muchos, quisimos detenernos un momento para mirar las cosas con algo más de pausa. Se hacía necesario ofrecer un horizonte más amplio del que leemos a diario en la prensa. Fue bajo esta premisa que decidimos abordar uno de los temas más controvertidos: la interconexión. Para lograr este objetivo, Política Digital le pidió al Dr. Ernesto Flores-Roux que identificara temas y especialistas de renombre que pudieran entregar a nuestros lectores un panorama de asuntos cruciales que se deberían incorporar al debate público. El resultado fue el dossier de artículos que presentamos en esta edición, y que, en su conjunto, no hacen sino advertir que hay capas más profundas de asuntos a considerar cuando se discute sobre interconexión. Agradecemos a los participantes –entusiastas todos ellos– quienes trabajaron desde Brasil, Estados Unidos, Italia, Reino Unido, Sudáfrica, Uruguay y México, pero sobre todo a Ernesto, por su minucioso trabajo. Ponemos sobre la mesa una serie de temas para ser deliberados, por lo que invitamos a nuestros lectores a exponer sus puntos de vista en las siguientes ediciones. Para tal efecto, podrán dirigirse al Dr. Flores-Roux (ernesto.flores@cide.edu) o a un servidor (andres@politicadigital.info).

La conectividad en los estados Desde hace algunos años hemos estado rastreando una política pública que, en el papel, parece formidable, y que consiste principalmente en conectar con banda ancha y equipar con herramientas digitales, a cientos de miles de aulas de educación básica (primarias y secundarias). En este sexenio, los programas se llaman Habilidades Digitales Para Todos (HDT), que lidera la Subsecretaría de Educación Básica de la SEP, y Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno, a cargo de la Coordinación para la Sociedad de la Información y el Conocimiento de la SCT (antes e-México). Los resultados hasta ahora no son los que hubiéramos querido, pero lo que importa es destacar que hay un estado que sí brilla sobre los demás. Se trata de Jalisco, que ha conectado a tres mil 900 puntos para dar servicio a alrededor de cinco mil centros, la mayoría de ellos escuelas de educación básica. Ningún estado, que sepamos, rebasa las 300 escuelas. ¿A qué se debe esto? Entre otros motivos, a que partieron con el siguiente postulado: A ningún gobierno estatal le corresponde transformarse en operador de redes de banda ancha, por lo que la intervención gubernamental se dará únicamente en aquellas zonas donde no hay cobertura comercial. Por tal motivo se pactó la conectividad con las empresas –telefónicas y cableras– instaladas en el estado. Con ellas se cubrió un alto porcentaje del universo en pocos meses; el resto pasó a manos gubernamentales, a costos –por conexión– muy superiores al comercial. Esta iniciativa no calificó para bajar dineros federales, por lo que se sustenta comercialmente con recursos estatales.

La industria TIC mexicana Finalmente, quisiera destacar un texto que, por primera vez, identifica una taxonomía de los componentes que integran esta industria en su conjunto, y que a partir de ello, fija el tamaño –en dinero– del sector. Se trata de un esfuerzo realizado por Ricardo Zermeño, Director General de Select, empresa que investiga el mercado de las TIC en México. El crecimiento de la industria TIC estos últimos años ha sido exponencial, pero su análisis más certero deja, todavía, mucho que desear. De ahí el valor de este artículo. Política digital se ha propuesto, para las siguientes ediciones, indagar más en esta industria. n

Andrés Hofmann

> Política digital en el mundo

Australia Problemas de infraestructura vía smartphone La dinámica de la participación ciudadana está cambiando al punto que ahora la ciudadanía le da servicios al gobierno para que éste haga mejor su trabajo. Es el caso de la aplicación gratuita Snap Send Solve, desarrollada por la empresa Outware Mobile, que permite a los usuarios de smartphones (iPhone y Android) tomar fotografías de infraestructura pública en mal estado y las envíen, georreferenciadas, a la instancia de gobierno que correspondan. La respuesta de los ayuntamientos ha sido positiva y algunos como Hobsons Bay, que ha sido una de las localidades más eficientes en la resolución de problemas reportados, publicitan la aplicación entre sus ciudadanos. www.snapsendsolve.com/council/ Snap_Send_Solve_for_Councils. html

duplicidad de redes en los mismos lugares. El proyecto estará terminado a mediados de 2012.

estar vigente antes del 1 de junio de 2012.

Estados Unidos Libros de texto digitales para 2014

Los cuatro basamentos TIC de la administración Obama

Corea del Sur

El gobierno coreano anunció un proyecto para digitalizar todos sus libros de texto escolares en los próximos cuatro años, incluyendo diccionarios, libros de referencia y otros materiales que se utilizan en las escuelas primarias. Los textos estarán almacenados en una nube, para que profesores y alumnos tengan acceso a ellos en cualquier momento y lugar. En las escuelas se construirán redes inalámbricas para soportar el modelo de cómputo en la nube y se capacitará al 25% de los maestros cada año en educación digital. Además, los prefesores recibirán dispositivos electrónicos, tipo tabletas, lo mismo que los alumnos. Las autoridades anunciaron la inversión de dos mil millones de dólares para completar el proyecto.

Se unen operadores móviles para dar acceso gratis

España

Política Digital conversó en exclusiva con David McClure, Administrador Asociado de la Oficina de Servicios al Público y Nuevas Tecnologías, de la Administración General de Servicios (GSA) de Estados Unidos y uno de los principales tomadores de decisiones de tecnología del gobierno federal. El funcionario describió las cuatro áreas de la estrategia gubernamental en el vecino país. 1. Identificar tecnologías actuales. En vez de emprender proyectos largos que requieren el desarrollo de aplicaciones muy complejas, el gobierno estadounidense ha optado por ofrecer una “visión modular” que muestre resultados rápidos de los proyectos. Dijo que la administración federal de su país promueve el uso y adopción del cómputo en la nube porque es una plataforma que resuelve problemas de costo-beneficio y de eficiencia. 2. Reformas en las adquisiciones gubernamentales. El objetivo es que las compras de productos y servicios de TI se realicen mediante un portal de Internet, de manera tan sencilla como buscar el servicio o producto que se desea adquirir, ver las opciones disponibles en el catálogo y ordenar. El sitio www.apps.gov fue creado con ese propósito. 3. Seguridad. De acuerdo con McClure, el gobierno federal está desarrollando estándares para

Los tres operadores de telefonía móvil de Corea del Sur –SK Telecom, KT Corp y LG Uplus– se pusieron de acuerdo para desplegar alrededor de mil accesos a Internet inalámbrico en lugares públicos, como oficinas de gobierno, estaciones de trenes y autobuses de todo el país. Este Wi-Fi sólo puede ser utilizado, de manera gratuita, por los usuarios de las tres compañías. El objetivo es reducir la congestión en las redes móviles de los tres operadores y se decidió trabajar en conjunto para evitar la

6 < Política digital

Tienen portabilidad móvil en un día El Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) aprobó los procedimientos que permitirán que los clientes de las compañías de telefonía móvil dispongan de la portabilidad de su número en tan sólo un día hábil. Esto convertirá a España en el país de la Unión Europea donde se podrá ejercer este derecho con mayor rapidez. Antes el trámite tardaba cuatro días. El nuevo plazo deberá

probar la seguridad de aplicaciones comerciales. De esta forma, cuando alguna dependencia federal evalúa y certifica una solución de TIC, ya no es necesario que otras dependencias repitan el esfuerzo. 4. Gobierno abierto. Estados Unidos ya comprobó el valor de abrir su información; ahora los esfuerzos se concentran en organizar comunidades y equipos de trabajo que puedan sacar provecho de los datos y compartirlos, aseveró McClure.

Se va Kundra, primer CIO de EU La Oficina de Administración y Presupuesto (OMB) de Estados Unidos anunció que Vivek Kundra dejará este mes de agosto el cargo como CIO del gobierno federal estadunidense para irse a la Universidad de Harvard. Kundra, quien fue la primera persona en ocupar este cargo, es responsable de administrar 80 mil millones de dólares de presupuesto en TIC y ha sido el principal impulsor del modelo de gobierno abierto (Open Government) que se ha adoptado en varios países del mundo. Uno de sus principales proyectos fue un plan de 25 puntos que presentó en diciembre de 2010 para reestructurar las TIC del gobierno federal, y que está disponible en: http://www.cio.gov/ documents/25-Point-Implementation-Plan-to-Reform-Federal%20 IT.pdf).

Interrogan a Obama por Twitter El pasado 6 de julio, el presidente Barack Obama sostuvo un

encuentro con los ciudadanos a través de Twitter para responder sus dudas, que se centraron en temas como la creación de empleos, la deuda pública, impuestos, hipotecas y presupuestos, además de inmigración y desarrollo sostenible. La reunión, dominada Twitter town hall, fue moderada por Jack Dorsey, cofundador y presidente ejecutivo de Twitter, quien leyó en vivo las preguntas enviadas mediante el hashtag #AskObama. Se recibieron alrededor de 40 mil preguntas.

Recorte a portales federales La Casa Blanca inició una campaña para reducir los portales del gobierno federal que llegan a 24 mil, muchos de los cuales duplican información, están desactualizados o son raramente visitados. El objetivo es mejorar los servicios en línea y ahorrar dinero. Para tal efecto se publicó –irónicamente– un nuevo sitio (http:// www.usa.gov/WebReform.shtml), en el cual se explica el programa. Para el 31 de octubre todas las dependencias federales deberán entregar un inventario de sus portales, así como los planes para reducirlos y agruparlos de forma más eficiente.

Gales Banda ancha para todos en 2015 La nación galesa recibirá 57 millones de libras esterlinas (casi 93 millones de dólares) de parte del gobierno británico e invertirá la misma cantidad para mejorar su acceso a banda ancha. El objetivo

es tener banda ancha súper rápida en 90% del país para el 2015. Se calcula que dos tercios de la conectividad será provista por el sector privado y el tercio restante, por el gobierno.

para la Competitividad (IMCO). w w w. s t a t e . g o v / d o c u m e n t s / organization/168257.pdf http:// www.state.gov/g/ogp/index.htm

Holanda El gobierno holandés se convirtió en el segundo país del mundo –después de Chile– en garantizar en su legislación la neutralidad en la red, al modificar su ley de telecomunicaciones. Ahora se prohíbe que los operadores de telefonía móvil realicen cargos extra por el uso de aplicaciones de mensajería instantánea (tipo Whatsaap) y de voz sobre IP (como Skype).

Desconectar a las personas de Internet representa una violación a los derechos humanos y a la ley internacional. Así lo declara la Organización de las Naciones Unidad (ONU) y recomienda que cada Estado desarrolle políticas concretas y efectivas para que Internet esté disponible para todos. La declaración especifica que un “Internet libre” incluye el libre flujo de información, así como el acceso a infraestructura de conexión de redes como cables, módems, computadoras y software.

Internacional

Islandia

Buscan compromisos de gobierno abierto

Mediante redes sociales reforman la constitución

Con el propósito de lograr compromisos de parte de los gobiernos para promover la transparencia, incrementar la participación cívica, combatir la corrupción y utilizar nuevas tecnologías para hacer al gobierno más abierto, efectivo y que rinda cuentas, se efectuó la primera reunión de la Open Government Partnership (OGP), en Washington, D.C. La iniciativa es impulsada por el gobierno estadunidense y para su operación se formó un comité internacional que en su primer año es copresidido por Estados Unidos y Brasil. También lo integran representantes gubernamentales y de asociaciones civiles de otros países, como el Instituto Mexicano

La República Parlamentaria de Islandia recurrió al crowdsourcing, o socialización, para reformar su Carta Magna. Para ello publicó un borrador del documento para discutirlo con los ciudadanos mediante Facebook, Twitter y YouTube. El principal medio de comunicación ha sido Facebook, donde están presentes dos tercios de los islandeses. Con la retroalimentación recibida se preparó un borrador que deberá ser aprobado este año.

Garantizan neutralidad en la red

El acceso a Internet es un derecho humano

Reino Unido ¿Mapas de crimen inhiben denuncias? Desde que el Ministerio de Interior británico (Home Office)

difundió un mapa del crimen en línea (www.police.uk) en febrero de 2011, más de 5.2 millones de personas han dejado de reportar crímenes por miedo a dañar el valor de sus bienes inmuebles, señaló una encuesta realizada por la empresa aseguradora Direct Line. De acuerdo con el estudio, el 75% de la población ha ignorado o no ha reportado a la policía comportamientos antisociales como venta de drogas y vandalismo cerca de su domicilio, ya que los mapas interactivos de la policía se están convirtiendo en una herramienta indispensable para decidir la compra o renta de un inmueble. Por su parte, autoridades de la Home Office han declarado que “es el crimen el que produce un impacto negativo en los vecindarios”. Recordaron que los mapas interactivos fueron creados para incrementar la rendición de cuentas de la policía frente a la ciudadanía.

Enfrentan recorte presupuestal “por no compartir” Los departamentos de Policía, Bomberos y Transporte de Londres, que se han resistido a compartir servicios de backoffice, enfrentan la posibilidad de que se les recorte el presupuesto, La medida se aplicaría como parte del plan del alcalde londinense, Boris Johnson, que se ha propuesto ahorrar 300 millones de libras esterlinas al año (unos 490 millones de dólares) mediante la compartición de servicios en la administración interna de las dependencias. n

edición sesenta y tres > 7

> Política digital en México

Colaboran México, Canadá y EU en gobierno electrónico Los gobiernos de México, Canadá y Estados Unidos firmaron un Memorando de Entendimiento Trilateral que facilitará la colaboración en materia de gobierno digital. El acuerdo se dio en el marco del North American Day, celebrado durante julio en la ciudad de México, y que reunió a altos funcionarios de informática de los tres países. En el documento se establece el compromiso de trabajar juntos en dos proyectos orientados hacia la construcción de prototipos de interoperabilidad, para el intercambio de información relacionada con temas de seguridad pública y salud. Carlos Viniegra, Titular de la Unidad de Gobierno Electrónico de la Secretaría de la Función Pública (SFP), explicó que para desarrollar los proyectos se formaron dos grupos de trabajo que se reunirán en agosto en Filadelfia, Estados Unidos, para capacitarse en el National Information Exchange Model (NIEM), que es una metodología estadunidense desarrollada para el intercambio de información entre varios niveles de gobierno y que será utilizada en el proyecto. En septiembre deberán estar listos los planes de trabajo, para ser aprobados.

cos, concentrados y autónomos faciliten sus servicios a través de las redes sociales. Según estas disposiciones, las dependencias están obligadas a usar las tres redes sociales más usadas por los capitalinos y facilitar a través de ellas requisitos, servicios y atención a quejas.

Telmex promete fibra óptica para casas Mediante publicidad impresa, Telmex anunció que en los próximos meses llevará fibra óptica directo a la casa de sus clientes. Más allá de esta publicidad, la empresa no ha emitido comunicados que revelen más información al respecto. Lo que se sabe es que, al principio, el servicio sólo llegará a unas cuantas zonas de la ciudad de México y tendrá velocidades de descarga de hasta 20 Mbps. La instalación no tendrá costo para aquellos que ya son clientes de la empresa, pero los precios del paquete y la disponibilidad del mismo todavía no se conocen. Telmex anunció que este año realizará inversiones de aproximadamente 940 millones de dólares y la mayor parte se destinará al negocio de Internet, principalmente en el cambio de cableado (fibra) y el aumento en la velocidad de conexión.

Norma de Gobierno 2.0 obliga a usar redes sociales

Crecen 22% los usuarios de Telcel

Diputados locales del Distrito Federal (DF) aprobaron reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública, de Firma Electrónica, y de Transparencia y Acceso a la Información Pública del DF para crear la norma de Gobierno en Línea 2.0, que obliga a que los entes públi-

Telcel, filial de América Móvil, sumó 1.3 millones de usuarios nuevos durante el segundo trimestre de 2011, un incremento de 22% en su base de clientes. En los últimos 12 meses, la base de suscriptores de postpago creció 2.5 veces más rápido que la de prepago.

8 < Política digital

Además, el operador móvil anunció en su reporte financiero trimestral una utilidad neta de 24 mil 151 millones de pesos. Sus ingresos generales fueron de 159 mil 703 millones de pesos, a pesar de que debió reducir 71% sus tarifas de interconexión en México.

Cofetel “libera” porción de espectro El Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) aprobó por unanimidad una resolución mediante la cual clasifica como espectro de uso libre las bandas de frecuencias de 71 a 76 GHz y de 81 a 86 GHz. Con esta medida se garantiza que esta porción del espectro no quede en manos de un solo operador. Estas bandas podrán usarse sin requerir permisos o concesiones, y será posible desplegar varios enlaces de corto alcance en la misma zona, con tasas de transmisión de datos muy altas y cercanas a las que se ofrecen con la fibra óptica. De esta manera, se pueden usar para servicios como voz sobre IP o video sobre demanda en alta definición, y podrán complementarse a las redes de fibra óptica.

Frenado, el proyecto de MVS El proyecto de MVS Banda Ancha Móvil para Todos, que fue anunciado en abril y que contaba con inversiones de Intel, Clearwire y Alestra, se encuentra detenido, porque la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) no ha fijado una contraprestación para que MVS despliegue su servicio de Internet de banda ancha de 2.5 Ghz. Aunque los inversionistas aún no han retirado su intención de invertir al menos 400 millones de dólares –se habla de hasta de mil millones–, han manifestado que no aportarán capital mientras no se resuelva la controversia.

Cablevisión no bajará tarifas de telefonía Cablevisión mantendrá sus tarifas en telefonía fija a sus 220 mil usuarios a pesar de la baja en tarifas de interconexión de 39 centavos decididos por la Cofetel, argumentando que el asunto no se ha resuelto y que Telmex recurrirá a un amparo. Asimismo, la firma presentó un nuevo servicio de Internet de 3 megas, disponible en el DF y 23 municipios del Estado de México, dirigido a un mercado de menor ingreso. Con este servicio esperan incrementar entre 40 mil y 50 mil su base instalada de usuarios de Internet, que es de 330 mil clientes.

Invierte Televisa mil millones de dólares en Iusacell Alfonso de Angoitia, Vicepresidente Ejecutivo de Televisa, reveló que desde que se firmó en abril el acuerdo para comprar el 50% de

Iusacell, la televisora ha invertido mil millones de dólares en el operador móvil. Las inversiones de Televisa se emplean para fortalecer la estructura de capital de Iusacell, financiar inversiones de capital y lanzar nuevos y mejores servicios. Por otra parte, la televisora reportó una caída de 5.9% en sus ingresos de televisión abierta al ubicarse en cinco mil 478 millones de pesos durante el segundo trimestre de 2011, debido a la ausencia de Grupo Carso como anunciante, entre otros motivos.

Aumentan 27% las telecom en México El sector de las telecomunicaciones reportó un crecimiento de 27% para redes empresariales y de 4% para servicios de telecom, de acuerdo con un estudio de IDC. Los segmentos de mayor crecimiento fueron la venta de equipos y de soluciones para redes. De enero a marzo pasado, la demanda se incrementó en 50% respecto al mismo periodo de 2010. El segmento móvil se mantiene como el mercado más dinámico, con incrementos de 6% en servicios de voz y 23% en servicios de datos, aseguró la firma consultora.

Colima tendrá centro de software El Municipio de Tecomán, Colima, firmó un acuerdo con la Asociación Internacional de Mentefactura Software e Internet (AIMSI), para construir un centro de software en la entidad. El objetivo es impulsar la industria local de TI y atraer a empresas nacionales y extranjeras enfocadas a desarrollar nuevas tec-

nologías para los sectores logístico, agrícola y turístico. Se eligió Tecomán porque, a pesar de ser líder en la producción de limón, coco y plátano, la adopción de tecnología por parte de los productores es todavía baja. La AIMSI es un clúster de software y servicios informáticos ubicado en el estado de Colima y es representante regional de la AMITI. http://aimsi.org/portal/index.php

Pacta SCT tarifas más baratas para centros comunitarios La Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) pactó con Mega Cable tarifas preferenciales de servicios de banda ancha que son 35% más bajas que las que se ofrecen en el mercado, para beneficiar a tres mil 038 sitios comunitarios. Además, la empresa no cobrará los gastos de instalación. La velocidad de la banda ancha acordada va desde los 2 Mbps y puede llegar a un máximo de 6 Gbps en cada uno de los centros comunitarios, ubicados en bibliotecas, oficinas gubernamentales, centros educativos y de salud.

Banca móvil con cuentas bancarias básicas A partir del 15 de agosto entrarán en vigor reglas para abrir cuentas bancarias con pocos requisitos. Entre otros propósitos, se busca que esta medida fomente las compras desde celulares y la banca móvil. Para tal efecto se podrán abrir tres tipos de cuentas básicas: La primera se limita a 750 unidades de inversión (UDIs) mensuales y el cliente no tendrá que presentar identificación ni presentarse en el banco. Bastará con una llama-

da telefónica, acudir a un corresponsal bancario o ingresar al portal del banco para activar la cuenta. El segundo tipo de cuenta tendrá un límite de tres mil UDIs mensuales y el expediente del cliente deberá incluir su nombre, fecha y lugar de nacimiento, género y dirección. El tercer tipo de cuenta tendrá un límite de diez mil UDIs y requerirá información completa del cliente quien, en este caso, sí deberá presentarse en una sucursal.

Más de siete mil jóvenes en el Campus Party La tercera edición de Campus Party México concluyó con un récord de asistencia de siete mil 192 campuseros, la cifra más alta de este evento en cualquier país, incluyendo España, Colombia y Brasil. Telefónica fue la proveedora de conectividad para el evento y ofreció un servicio a Internet de alta velocidad de hasta 11 GB para más de siete mil puntos de acceso. Esta velocidad equivaldría a mandar 20 millones de mensajes de Twitter o realizar medio millón de llamadas celulares al mismo tiempo. Esto fue posible gracias a que se instalaron dos brazos de fibra óptica con capacidad de 10 Gbps cada uno.

Buscan educar a funcionarios en procuración de justicia El Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y la Procuraduría de Justicia del Estado de Nuevo León firmaron un convenio de colaboración que pone a disposición de los servidores públicos relacionados con la procuración de justicia los programas de posgrado de la

Rectoría de Escuelas Nacionales de Posgrado EGADE Business School y EGAP Gobierno y Política Pública para profesionalizarlos. El acuerdo tiene una duración de cinco años y contempla becas del 33% para los funcionarios públicos que estudien un posgrado de la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política (EGAP) Gobierno y Política Pública y del 20% para los que estudien un posgrado de la Escuela de Graduados en Administración y Dirección de Empresas (EGADE) Business School.

Forman consejo consultivo de ITLink ITLink, programa impulsado por la Secretaría de Economía (SE), la Asociación Mexicana de la Industria de las Tecnologías de Información (AMITI) y el Banco Mundial para promover alianzas comerciales entre empresas de TI nacionales y fabricantes multinacionales, formó un consejo consultivo integrado por personalidades de la industria y funcionarios de gobierno, con el propósito de supervisar la ejecución del programa y de emitir recomendaciones con respecto al desarrollo de sus estrategias. El Consejo quedó conformado por Javier Allard, Director General de la AMITI, como Presidente, y a Antonio Couttolenc, Director del Programa ITlink, como Secretario Técnico. También se desempeñarán como consejeros Claudia Ivette García, Directora General de Comercio Interior y Economía Digital de la Secretaría de Economía; María Antonieta Villa, Directora de Asuntos Gubernamentales de Dell México; y Emilio Milán, Director General de Prosistemas MC. n

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> Tema central

La disputa por la interconexión Introducción Por Ernesto Flores-Roux

a interconexión es probablemente la cuestión más polémica en el sector de las telecomunicaciones. Es la principal palanca de transferencia de valor entre las diferentes empresas y entre éstas y los consumidores. De manera muy general, podemos entender la interconexión como el hecho de transportar la información –en sus formas de voz, datos, o video– de una red de telecomunicaciones a otra; esto sucede en un punto donde las redes se intersectan. Desde el punto de vista del consumidor, la interconexión es importante porque permite que los usuarios que están conectados a una red puedan comunicarse con los usuarios de otra. Cito dos ejemplos: un ciudadano abonado a una red de telefonía fija podrá comunicarse con otro ciudadano adscrito a una red de telefonía móvil gracias a que estas dos redes están interconectadas; o bien, un suscriptor de un servicio de banda ancha en México podrá acceder a una página web en Europa debido a que varias redes están interconectadas de tal manera que se establece una ruta entre las dos puntas: la del usuario y la del sitio donde está hospedada la página web europea. La interconexión es el tema central del presente número de Política Digital. Debido a que rebasa con creces la cuestión de las tarifas, decidimos abordar la interconexión con mayor amplitud, a tal grado, por ejemplo, que después de leer la serie de artículos que integran este dossier, parecerá anacrónico seguir analizando la interconexión desde la perspectiva de las redes de voz. El futuro de la interconexión es mucho más complejo, por lo que nuestro propósito aquí no es más que ampliar el horizonte del debate. Partimos con un texto, elaborado por Alejandro Navarrete del CINIT, que explica por qué la tarifa no es el único aspecto relevante en este debate. De poco servirían tarifas de interconexión adecuadas, si los servicios que se prestan las empresas son deficientes. En este sentido, algunas de las condiciones para una interconexión eficiente tienen que ver con la no discriminación entre empresas; con la aplicación de estándares mínimos de calidad; con garantizar tiempos de entrega del servicio; y con invertir en la red para garantizar su eficiencia técnica.El autor concluye haciendo referencia al impacto que podrá tener el reciente fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación relativo a este asunto.

10 < Política digital

Seguimos con el debate en torno a las tarifas de terminación fijo-móvil. Le pedimos a un investigador de la Universidad Federal de Río de Janeiro, exconsejero de la comisión de competencia en Brasil (CADE1) que defendiera el sistema actual existente en Brasil, donde las tarifas de interconexión se consideran altas en un comparativo internacional. Luiz Carlos Delorme Prado argumenta que la penetración obtenida en Brasil –superior al 100%– fue posible gracias a una tarifa de interconexión estimada como alta. Por otro parte, Chistopher Stork, de Research ICT Africa, una red de investigación en telecomunicaciones y brecha digital en África, escribe que los argumentos esgrimidos por los operadores móviles contra la disminución de las tarifas de interconexión no resultaron ser ciertas después de su drástica disminución en Namibia. Stork demuestra lo contrario: que al vincular la tarifa de interconexión con el costo de un operador eficiente, el crecimiento de la planta móvil se acelera; las inversiones no decrecen; los precios al consumidor final disminuyen; el uso del servicio aumenta; y el margen operativo2 y la rentabilidad de los operadores aumentan. Nos enfocamos después en temas relacionados con el futuro, pero cuya discusión es todavía incipiente en México: la convergencia digital obliga a revisar tanto los actuales criterios que utilizamos para fijar tarifas de interconexión, como la interconexión de las redes de Internet y de nueva generación. Abordamos inicialmente el cobro por capacidad (ancho de banda) para fijar tarifas de interconexión. Mark Kennet, uno de los expertos mundiales más reconocidos en el desarrollo de modelos de costos de redes de telecomunicaciones, defiende que la tarifa de interconexión basada en capacidad es la más eficiente para generar las señales correctas al mercado, sean operadores o consumidores finales. Sigue un texto escrito por dos autores. Chiristian O’Flaherty, de la Internet Society (ISOC), una organización no gubernamental relacionada con la promoción de Internet (desarrollo de estándares, promoción de la educación digital y liderazgo “Conselho Administrativo de Defesa Econômica” Medido en UAFIDA (Utilidad Antes de Costos Financieros, Inversión, Depreciación y Amortización), comúnmente referido como EBITDA, por sus siglas en inglés. 1 2

> Tema central

en asuntos de política pública), y Bill Woodcock, de Packet Clearing House, un instituto de investigación dedicado al entendimiento y la promoción de tecnología, asuntos económicos y de política referentes al tráfico de Internet. Los autores escriben acerca de la interconexión de redes en Internet y explican el concepto de “peering”, los beneficios que ha traído al desarrollo del mercado, y abordan el tema de por qué la construcción de puntos de interconexión múltiple (o Internet Exchange Points, IXP) genera eficiencias en el transporte de la información. En este último punto resaltan la situación peculiar de México, que es el país más grande del mundo que no cuenta con ningún IXP. El tercer artículo referido al futuro inmediato lo escriben Mark Page, Luca Rossi y Colin Rand, expertos en las oficinas de Londres y Milán de A.T. Kearney, una empresa de consultoría. Abordan la relación entre usuarios, proveedores de servicios en línea y operadores de redes en el negocio de Internet. Advierten que, debido al crecimiento del tráfico, la estructura tarifaria que sostiene a Internet en la actualidad ahorca a las empresas dueñas de las redes, que ya no encuentran incentivos para invertir en ellas para mantener, por lo menos, los actuales estándares de calidad. Finalmente, abordamos la inminencia de la reducción de las tarifas de interconexión en México. Según cálculos propios, hay un flujo de alrededor de 28 mil millones de pesos3 que será distribuido de manera diferente entre las empresas y los consumidores. Esta cantidad, equivalente a aproximadamente 9% de los ingresos del sector4, es una suma que explica la relevancia de la tarifa de interconexión para las operadoras de telecomunicaciones ¿Qué pasará con ese dinero? ¿Cómo se repartirá? Planteamos una serie de posibles escenarios que pueden contestar estas preguntas, y que contemplan algunas de las ideas expuestas en los escritos aquí reseñados. La presente colección de artículos no pretende tomar partido ni posición en el debate. Buscamos dar una visión general del abanico de argumentos que se han manejado, mostrar cómo personas reconocidas en el medio académico y de política pública manejan argumentos opuestos, y cómo el debate en México deberá cambiar de manera importante en el futuro cercano, con discusiones referidas a redes topológicamente más complicadas, dados los avances en la industria. n Cifra estimada para 2009. Es importante mencionar que los ingresos por concepto de interconexión implican un conteo duplicado, ya que se incluyen en los precios que paga el consumidor final, y después las empresas receptoras de la interconexión la contabilizan nuevamente. 3 4

Ernesto Flores-Roux es investigador en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), en el programa Telecom-CIDE, miembro del Consejo Consultivo de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) y miembro del Diálogo Regional sobre la Sociedad de la Información (DIRSI). Fue socio de la firma de consultoría McKinsey & Company en la oficina de Río de Janeiro. En 2004 ingresó a Telefónica como Director de Mercadotecnia y Estrategia en México, y posteriormente ocupó diversos cargos en la misma compañía en Perú, Brasil y China. Es Licenciado en Matemáticas por la UNAM y Doctor en Estadística por la Universidad de Chicago, ernesto.flores@cide.edu

Más allá de las tarifas Por Alejandro Navarrete Torres

¿De qué sirve establecer buenas tarifas de interconexión, si los servicios que se prestan las empresas entre sí son deficientes? ¿Qué alternativas tenemos para garantizar una eficiente interconexión entre las redes? He aquí algunas consideraciones

a interconexión es fundamental para lograr una competencia efectiva en el sector de las telecomunicaciones. La adecuada interconexión de las redes de telecomunicaciones permite que dos usuarios suscritos a redes de distintos operadores puedan comunicarse entre sí en forma transparente, como si perteneciesen a un mismo proveedor. A partir de la apertura de las telecomunicaciones en México en 1996, la interconexión de las redes ha sido motivo de un sinfín de desacuerdos entre los operadores, y de resoluciones de la autoridad para resolver estos desacuerdos con la finalidad encontrar condiciones que permitan un desarrollo armónico del sector. Sin embargo, la mayoría de estas resoluciones han sido impugnadas judicialmente por uno o más de los operadores involucrados, imposibilitando su ejecución efectiva. Así, la interconexión entre las redes que existe hoy en México se encuentra cuestionada por sus jugadores. Tanto ha sido así, que el tema alcanzó, incluso, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en mayo del año 2011 determinó que la interconexión de las redes de telecomunicaciones es un asunto de interés público. El centro de la discusión pública sobre interconexión ha girado en los últimos meses en torno a las tarifas que los operadores deberán cobrarse entre sí, por terminar las llamadas en su red que provengan de operadores distintos. Pero a pesar de la importancia que tiene la fijación de tarifas eficientes de interconexión, ésta no garantiza la eficiencia de la interconexión entre las redes. De hecho, lo que garantiza tal efectividad es el conjunto de condiciones de interconexión que los operadores deben pactar entre sí. De poco servirían unas tarifas de interconexión adecuadas, si los distintos servicios de interconexión que se prestan los operadores entre sí son deficientes.

edición sesenta y tres > 11

> Tema central

¿Cuáles condiciones? Las condiciones de interconexión que se pacten deben garantizar que la prestación de los servicios no sea discriminatoria; que se ajuste a tiempos máximos de entrega; que garantice condiciones mínimas de calidad; y que contemple la incorporación de nuevos desarrollos tecnológicos que permitan una interconexión más eficiente. Además, en caso de que cualquiera de las partes incumpla los criterios pactados, se deberían aplicar penas convencionales para desincentivar estos incumplimientos, y compensar los daños y perjuicios causados por haber provocado interconexiones ineficientes. Hoy, las empresas que participan en el mercado nacional de las telecomunicaciones se deben adherir a las condiciones de interconexión que establecen los operadores con mayor participación de mercado. Estas condiciones incluyen absurdos como la definición del color de las paredes de los cuartos de coubicación, o la altura a la que deberán colocarse los toma-corriente eléctricos, hasta otras más trascendentales como, por ejemplo, los umbrales de 5% del “bill & keep” 1, que en otros países llega al 100%, o la obligación de entregar el tráfico proveniente de distintos orígenes (como local y de larga distancia) a través de enlaces de interconexión independientes, sin justificación técnica ni operativa alguna. Otros ejemplos que ilustran la importancia que tiene el resto de condiciones de interconexión distintas a la tarifa, se refieren a los calendarios de interconexión que no siempre se cumplen y que provocan retrasos de meses o años en el lanzamiento de nuevas operaciones; a intervenciones de la comunicación a través de grabaciones que se anteponen al comienzo de las llamadas; a la desconexión intermitente de la comunicación, o a la degradación de los niveles de calidad de los servicios proporcionados. Aun cuando la autoridad está facultada y obligada a sancionar las violaciones en materia de interconexión que establece la propia Ley Federal de Telecomunicaciones, en realidad las sanciones propuestas por la Comisión Federal de TelecomuniEl “bill & keep” es un sistema de compensación basado en el establecimiento de un umbral que se mide por el porcentaje de desbalance –en este caso del 5%– entre la cantidad de minutos de interconexión entrantes y salientes entre dos empresas. Si este desbalance es menor al umbral del 5%, las compañías no se pagan la interconexión. En cambio, si el desbalance supera el umbral pactado, las empresas se pagan el total del desbalance de interconexión.

caciones (Cofetel) y los procedimientos de sanción iniciados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no han logrado evitar los incumplimientos ni tampoco obligar a la reparación de los daños causados.

¿Solución ad portas? Un par de instrumentos podrían cambiar en el futuro cercano estas ineficiencias. El primero es el reciente fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que estableció que los jueces de amparo no podrán suspender la ejecución de las resoluciones de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) en materia de interconexión. Si queda claro que la determinación de la corte no se limita únicamente al rubro de las tarifas, sino que es aplicable a todos los aspectos relacionados con la interconexión, las resoluciones de la Cofetel en esa materia dejarán de ser, por primera vez, letra muerta. Quienes no acaten las resoluciones de la Cofetel en sus términos, podrían enfrentarse incluso, a la revocación de sus títulos de concesión. El segundo instrumento es el Convenio Marco de Interconexión2 –que está elaborando la Cofetel– el cual podría provocar una diferencia sustancial en la regulación, siempre y cuando incluya las condiciones mínimas de operación, calidad, información, tarifas, y no discriminación, indispensables para una interconexión eficiente entre las redes. Este convenio marco de interconexión podría equivaler a una “oferta pública de interconexión” avalada por la autoridad, con las condiciones mínimas de los convenios de interconexión que la empresa con mayor número de líneas fijas y móviles deberá celebrar con el resto de los operadores, para asegurar condiciones adecuadas de calidad, equidad y eficiencia. n El llamado Acuerdo de Convergencia, publicado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en octubre de 2006, hace referencia al Convenio Marco de Interconexión al que deberá adherirse Teléfonos de México, como parte de los requisitos para que, eventualmente, se le pueda modificar su título de concesión para ofrecer servicios de televisión al público.

12 < Política digital

Alejandro Navarrete Torres es Director General del Centro de Investigación e Innovación en Telecomunicaciones de la Cámara Nacional de la Industria de Telecomunicaciones por Cable (Canitec), anavarrete@cinit.org.mx

> Tema central

La interconexión, supeditada al imperativo de la inclusión social Por Luiz Carlos Delorme Prado

En 1997, Brasil estableció una política regulatoria para que las personas con menor poder adquisitivo tuvieran acceso a servicios de telefonía. La tarifa de interconexión, considerada alta, sirvió para cumplir con ese objetivo

a telefonía móvil en Brasil ha conseguido dos avances importantes: el primero es que, gracias a los bajos precios de acceso a la telefonía móvil, gran cantidad de nuevos consumidores se han convertido en usuarios de las redes de telecomunicaciones; el segundo es que “las telecomunicaciones móviles”, han sido, en muchos casos, la puerta de entrada para el uso de Internet y la transmisión de datos. El servicio de comunicación de paga más grande en el país es, sin lugar a dudas, la telefonía móvil.1 Descartamos por supuesto a la televisión abierta y la radio porque son servicios financiados por la venta de publicidad; el costo para los usuarios en este caso consiste en la compra y mantenimiento del los equipos de recepción y en el consumo de electricidad. Para diciembre de 2010, la telefonía celular contaba con 202.9 millones de suscriptores (106.4% accesos por cada 100 habitantes); la telefonía fija, con 42 millones de líneas (23.6% por cada 100 habitantes); y la banda ancha, con 13.8 millones de conexiones (7.2% por cada 100 habitantes). Los servicios de telefonía han crecido constantemente en Brasil desde la publicación de la Ley General de Telecomunicaciones (LGT) en 1997. Entre 1998 y 2010, el número de líneas fijas aumentó poco más de 100% (de 20 a 42 millones). Sin embargo, el número de accesos de telefonía móvil pasó de 7.4 millones en 1998, a 202.9 en 2010. Este crecimiento espectacular de la telefonía móvil permitió que en 2010 aproximadamente 84.3% de los hogares tuvieran acceso a telefonía, de los cuales el 41.2% contaba únicamente con acceso a la red móvil.2 Del número total de accesos móviles, más de 80% están en la modalidad prepago.

El rol de las tarifas de interconexión Este contundente acceso a la telefonía móvil se debe a que el costo para comprar y usar un celular de prepago resulta barato, aún para las familias de menores ingresos, y también a una políVer http://www.telebrasil.org.br. Según la Encuesta Nacional de Uso de las Tecnologías de la Información en los Hogares (Endutih), conducida anualmente por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en 2010 (últimos datos disponibles), el 81% de los hogares en México tenían acceso a telefonía en el hogar, siendo que 34.% sólo tenían la modalidad móvil (Nota de Ernesto Flores-Roux). 1 2

tica pública explícita, que permitió que una fracción importante del costo del servicio celular fuera sufragado por las tarifas de interconexión. La “tarifa de interconexión fijo-móvil” en Brasil es considerada como relativamente elevada. Para algunos analistas, esto indica una distorsión del mercado, e inclusive, distorsiones en la competencia. Sin embargo, esta percepción es incorrecta, ya que se trata de una opción de política pública cuya estrategia regulatoria resultó exitosa. En efecto, después de lograr la cobertura esperada, los precios de los servicios de telefonía móvil han disminuido paulatinamente y en el mediano plazo alcanzarán a la media internacional. Esta disminución ha sido muy notoria, pues entre el primer trimestre de 2008 y el cuarto de 2010, el precio promedio del servicio móvil se redujo aproximadamente 40%: de 30 centavos de real por minuto (0.19 dólares) a 17 centavos (0.11 dólares). De igual manera, la tarifa de interconexión móvil ha sufrido reducciones graduales. Por otra parte, los datos de la Encuesta de Presupuesto Familiar 3 recién divulgada por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE4) muestran que más de dos terceras partes de las familias tienen un ingreso inferior a la media nacional. Este inmenso segmento de la población gasta en telecomunicaciones móviles menos del 1% de su ingreso. La mayoría de estas familias no tienen acceso a telefonía fija debido a que la renta básica de este servicio es 37.3 reales en Río de Janeiro (23.6 dólares), que es superior a ese 1%. El problema básico que se plantearon los reguladores brasileños de telefonía móvil fue, y sigue siendo, conseguir que la mayoría de la población tenga acceso a este servicio. Fue una política de Estado implícita establecida por el Poder Legislativo en la Ley General de Telecomunicaciones: una regulación asimétrica que creara condiciones para que las personas con menor poder adquisitivo tuvieran acceso a los servicios de telefonía. Por lo Ver IBGE- POF- Pesquisa de Orçamentos Familiares 2008-2009, Despesas, Rendimentos e Condições de Vida, Rio de Janeiro, 2010. Esta encuesta es equivalente a la ENIGH (Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares) publicada por el INEGI de manera bianual (Nota de Ernesto Flores-Roux). 4 El IBGE tiene básicamente las mismas atribuciones en Brasil que el INEGI en México (Nota de Ernesto Flores-Roux). 3

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> Tema central

tanto, la opción de política pública en Brasil fue dar acceso a esa parte de la población a servicios de telefonía, incluso, a precios subsidiados si fuera necesario.

El círculo virtuoso de la telefonía celular Un teléfono celular es muy barato comparado con los beneficios que genera a los usuarios. Es mucho más barato porque una proporción importante de los usuarios de telefonía móvil pueden acceder a través de la modalidad del prepago y utilizan el servicio principalmente para recibir llamadas; comparativamente, hacen menos llamadas que las que reciben. De hecho, cuando necesitan hacer una llamada, la hacen “por cobrar” o utilizan un teléfono público.5 Por otra parte, al haber aumentado el número de usuarios, el segmento de la población de mayores ingresos –que son quienes más generan llamadas telefónicas–, pasó a tener acceso a un gran número de personas que no podían ser contactadas porque no tenían acceso a ningún servicio residencial de telecomunicaciones. Es decir, la gran expansión del prepago favoreció también a los usuarios de telefonía fija, que fueron los grandes beneficiarios de las llamadas “economías de red”. En segundo lugar, el ingreso promedio mensual por usuario6 es actualmente de 19.20 dólares, incluyendo pre y pospago; este monto es inferior a la tarifa mínima de renta básica de telefonía fija (23.6 dólares).7 Bajo estas circunstancias, y por las características de la población brasileña, la forma de democratizar el acceso al servicio de telefonía fue mantener el pago por uso de la red móvil (la tarifa de interconexión móvil) muy por arriba del pago por uso de la red fija.8 Asimismo, la única política pública que hacía sentido para Brasil fue adoptar la modalidad de el que llama paga. Por lo tanto, si las autoridades que defienden la competencia decidieran (de manera intencionada o no) forzar a la población con menores ingresos –que en su mayoría contratan el servicio de prepago– a que aumenten su contribución para cubrir los costos de operación de la red, pasarían muchas cosas: el servicio de telefonía móvil prepagada se reduciría sustancialmente o, al menos, se exigiría un gasto mínimo por línea, lo que podría frenar la demanda por este servicio; la reducción del número de suscriptores del servicio móvil provocaría una pérdida de bienestar para aquellos que podían llamar a estos usuarios; y finalmente, se reduciría el tráfico tanto en la red de telefonía móvil como en la red de telefonía fija, con efectos desfavorables para la economía del país. En Brasil es posible hacer llamadas por cobrar desde cualquier teléfono (fijo, móvil o público), con códigos de acceso relativamente sencillos y a un costo considerado accesible para el receptor (Nota de Ernesto Flores-Roux) 6 ARPU (Average Revenue per User). 7 Los datos originales son de Telebrasil en asociación con Teleco. Ver www.telebrasil.org.br. 8 Estas tarifas son denominadas en la regulación brasileña como ““VU-M” (“valor de uso da rede móviel”) y “TU-RL” (“tarifa de uso da rede local”). (Nota de Ernesto Flores-Roux, pasando del texto principal a nota de pie de página la utilización de los acrónimos regulatorios brasileños). 5

14 < Política digital

Una política regulatoria justa El gran crecimiento de la telefonía móvil hizo evidente que la alternativa de la telefonía fija no era satisfactoria para la población. Los teléfonos públicos, bien distribuidos geográficamente en todo el territorio poblado, habrían podido resolver, en teoría, el acceso por parte de esta población para la realización de llamadas, pero no resolvían la situación de recibir llamadas. El acceso al servicio de telefonía celular atendió una gran necesidad para fines domésticos y profesionales: ser contactado a través de un número telefónico. En este sentido, la telefonía fija no cumplió el papel esperado por el proceso de privatización y universalización del servicio telefónico; fue la telefonía móvil el gran impulsor de la expansión del acceso a la telefonía en Brasil. Más aún, fue el modelo regulatorio brasileño el que creó las condiciones para reducir las desigualdades sociales y regionales, al permitir que ciudadanos con poco poder adquisitivo tuvieran acceso a los servicios de telefonía. En Brasil, como en el resto del mundo, las telecomunicaciones son reguladas por razones económicas y no económicas. Sin embargo, existen suficientes razones económicas para mostrar la racionalidad de la política regulatoria vigente. Desde una perspectiva de competencia, el tratamiento diferenciado entre el servicio de telefonía móvil y el servicio de telefonía fija está totalmente justificado en Brasil. El modelo regulatorio brasileño fue totalmente satisfactorio para las condiciones del país. Pero esto no significa que los precios actuales por los servicios de telecomunicaciones deban mantenerse inalterados. Por el contrario, en un mercado competitivo o adecuadamente regulado, las ganancias obtenidas por la eficiencia deben transferirse a los consumidores. El modelo tiene sentido económico y social, al sustituir la renta básica –que financia a la telefonía fija – por un cargo por los servicios de prepago, que no incluyen renta básica, pero que son cubiertos, en cambio, por tarifas de interconexión relativamente altas. A pesar de esto, el valor de la tarifa de interconexión móvil continúa bajando debido a procesos económicos y sociales, a la introducción de innovaciones y el aumento de la eficiencia gerencial que reduce el costo unitario del servicio móvil. Por otra parte, el crecimiento del ingreso per cápita ha aumentado el número de consumidores de servicios de pospago, por considerarlos más convenientes y cómodos. La combinación de estos procesos, impulsados por presiones de mercado y por la acción regulatoria, está generando una disminución continua de la tarifa de interconexión. Esta reducción, sin embargo, se está dando después de haber cumplido con los objetivos de inclusión social de la telefonía (Traducción de Ernesto Flores-Roux). n Luiz Carlos Delorme Prado es profesor del Instituto de Economía de la Universidad Federal de Río de Janeiro; ex consejero del Consejo Administrativo de la Defensa Económica (equivalente a la Comisión Federal de Competencia, en México). Es Doctor en Economía por la Universidad de Londres, lcdprado@gmail.com

> Tema central

¿Y si bajan las tarifas de interconexión móvil? Por Christoph Stork

Según las cifras de la evidencia empírica extraída de Namibia, si las tarifas de interconexión estuvieran ligadas al costo de los operadores de redes, no sólo se estará emparejando el terreno para la competencia, sino que todos los jugadores, sin excepción, se verán comercialmente favorecidos por esta rebaja

xiste abrumadora evidencia internacional de que las Tarifas de Interconexión Móviles (TIM)1 basadas en costos fomentan la competencia y precios más asequibles, eliminan distorsiones del mercado, y ofrecen incentivos para la inversión. Su impacto neto es una competencia más justa, costos de comunicación más bajos, mejores servicios, y un retorno de la inversión más equitativo para todas las empresas en el mercado. Para justificar el cobro de tarifas altas en la terminación de llamadas, los operadores de telefonía móvil, especialmente los que tienen la mayor participación de mercado, argumentan que la reducción de estas tarifas conduce inevitablemente a incrementar las de acceso y uso, por lo que menos personas podrán pagar por sus servicios; esto provocará que las empresas disminuyan sus ingresos y, en consecuencia, su capacidad para invertir se verá restringida. Su argumentación plantea además que los ingresos percibidos por terminación de llamadas son utilizados para subsidiar el acceso y uso de la población más pobre. Esto no es así, evidentemente, ya que las TIM son un juego de suma cero. Si no hay subsidios que provengan de fuera del sector, quienes cobran y quienes pagan terminan por equilibrarse entre sí. De este modo, si un operador recibe menos, otro estará pagando menos. ¿Por qué habría de permitirse entonces que un operador subsidie a sus abonados a expensas de los abonados de otro?

El mercado bilateral y el efecto cama de agua Para defender el estado actual de las TIM, se suele emplear un argumento más complejo. Éste se refiere al mercado bilateral (two sided market). El clásico ejemplo que se da para explicar este principio es el de una empresa periodística que vende sus periódicos más baratos para obtener mayor número de lectores (mercado de lectores), con lo que podrá vender espacios publicitarios más caros (mercado publicitario). En este caso, los precios no están relacionados con los costos, pero son interdependientes, puesto 1 Hay veces que las tarifas de terminación de llamadas móviles se denominan en inglés como Mobile Termination Rates, o MTR, por sus siglas. En México se alude a este concepto como Tarifa de Interconexión Móvil, que en este texto manejaremos como TIM, por sus siglas.

que al modificar los precios de un mercado, se modifican los del otro, efecto conocido como cama de agua. Según esta lógica, la reducción de tarifas en el mercado mayorista conduce al incremento de tarifas en el mercado minorista. Así, las TIM constituyen un lado de este mercado bilateral, y provocan el efecto cama de agua en las tarifas que se cobran al usuario final, que es el otro lado de este mercado. Sin embargo, cuando en algún país se recortan las TIM, no hay suficiente evidencia empírica para demostrar que se incrementan las tarifas en el mercado de los usuarios finales, por lo que no es posible sustentar la existencia del efecto cama de agua. El principal argumento por el que no existe un mercado bilateral ni se da el efecto cama de agua entre las TIM y las tarifas minoristas es que no son interdependientes. He aquí algunas razones: • Las TIM no son precios que se establecen para maximizar utilidades, sino que obedecen a acuerdos contractuales que sólo se modifican cuando interviene el regulador, o cuando todos los participantes así lo deciden. • Un operador no puede aumentar su TIM por el hecho de que crezca su participación de mercado, lo que sí sucedería en un mercado bilateral. Esto se debe a que las TIM son generalmente simétricas; si fueran asimétricas, la red más pequeña cobraría más debido a la intervención del regulador. Esta simetría de la TIM contradice el argumento del mercado bilateral, debido a que la red más grande recibe, siempre, el mismo valor nominal que la red más pequeña. • Las TIM constituyen, simultáneamente, costos e ingresos generados por transacciones mayoristas. Por ejemplo, cuando el regulador bajó la tarifa de interconexión en Nigeria y Sudáfrica, la empresa MTN recibió menos ingresos y pagó menos por terminación de llamadas, pero incrementó su utilidad neta y su margen UAFIDA (Utilidad Antes de Costos Financieros, Impuestos, Depreciación y Amortización) en 2010. La reducción de las TIM confronta a los operadores con diferentes alternativas para maximizar sus beneficios: pueden transferir la reducción de tarifas a sus suscriptores, o pueden no hacerlo. Si decide hacerlo, disminuirán los precios

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> Tema central

Gráfica 2

Gráfica 1

Tarifas de terminación de llamadas móviles vs minutos de uso

500

4000

375

3000

Minutos de uso

Precio promedio de la canasta OCDE en centavos de dólar

Tarifas de terminación de llamadas móviles vs costo de uso

2000

1000

250

125

Tarifas de terminación móvil en centavos de dólar. Cifras al 2009 Fuente: TMG, Mobile Termination Rate Update 2010, www.tmgtelecom.com.

off-net (cuando una llamada se inicia en una red y termina en otra); y si decide no hacerlo, incrementará sus ingresos por cada minuto de inicio de llamada, con lo que estará compensando la reducción de sus ingresos por terminación de llamadas. • Las TIM cuentan con una o dos tarifas (horas pico y no-pico). Los paquetes de servicios que ofrecen los operadores móviles en cambio son muy diversos y tienen además múltiples combinaciones de precios; su estrategia para fijarlos son muy complejas y están determinadas por el perfil de los usuarios y los segmentos de mercado, pero de ninguna manera por la compensación de ingresos perdidos en otros rubros. Por eso, para los operadores de redes, el recorte de la TIM puede conducir hacia mayores ingresos, del mismo modo que su aumento podría desembocar en menores ingresos. • Cada operador establece sus propias tarifas al menudeo y no la de otros operadores. Sin embargo, las tarifas off-net de los demás operadores influirán en la cantidad de llamadas que se reciben, y por lo tanto, en los ingresos derivados de la terminación de llamadas. • Si las TIM y las tarifas para el usuario final fueran interdependientes, uno podría observar que el incremento de las primeras conducen hacia la disminución en las segundas, o al revés, ya que la interdependencia se debe dar en ambas direcciones. El efecto cama de agua no se ha documentado de manera empírica, ni hay evidencia convincente de que las TIM constituyan un lado del mercado bilateral. Ante la reducción de las TIM en Africa y la Unión Europea, no se incrementaron las tarifas de acceso o uso para el usuario final. Más bien ocurrió lo contrario:

16 < Política digital

Tarifas de terminación móvil en centavos de dólar. Cifras al 2009 Fuente: TMG, Mobile Termination Rate Update 2010, www.tmgtelecom.com.

la creciente competencia provocó una reducción en los precios de uso y acceso. En las gráficas 1 y 2 se muestran la TIM contra el costo de uso y minuto de uso, según estimaciones de la OCDE para 2009. La tendencia general señala que los países con TIM más bajas en la modalidad el que llama paga, presentan menores costos de uso y más minutos de uso.

El caso de Namibia En 2009, la Comisión de Comunicaciones de Namibia (NCC) resolvió una disputa tarifaria al aplicar tarifas de interconexión basadas en costos. El costo de un operador eficiente se determinó a través de un comparativo internacional (benchmarking). Telecom Namibia y Leo eran pagadores netos de la empresa dominante MTC por terminación de llamadas, porque le enviaban más tráfico del que recibían. Durante el debate, MTC sostuvo que su margen de UAFIDA se reduciría 36.8%, en caso de que las TIM se redujeran al costo de un operador eficiente como proponía el regulador. MTC argumentó que tal medida la obligaría a reducir sus inversiones, aumentar los precios al usuario final, y pagar menos dividendos e impuestos (cabe señalar que el Gobierno de Namibia tiene una participación del 66% en MTC). No obstante los reclamos, la TIM ha disminuido desde entonces de 14.4 centavos de dólar a 4.1 centavos de dólar por minuto (ver gráfica 3). Y para sorpresa de MTC, su margen de UAFIDA aumentó de 50.9% en 2008 a 55.8% en 2010. La empresa también pagó dividendos récord en 2009 y 2010; aumentó su inversión y elevó su base de suscriptores por la caída de los precios al menudeo. También la cifra de abonados de MTC creció a más de 1.53 millones, un incremento de 50% en dos años (ver tabla 1).

> Tema central

Al resolver la disputa por las TIM, la Comisión de Comunicaciones de Namibia logró reducir los precios al consumidor final, mejorar los servicios, incrementar los empleos y elevar la inversión. Ahora, Leo y Namibia Telecom pueden competir con las tarifas que ofrece MTC para las llamadas on-net (cuando una llamada inicia y termina en la red del mismo operador) y se eliminó el subsidio otorgado a MTC a través de tarifas de interconexión superiores a los costos. Una competencia más justa y precios al consumidor más bajos, condujeron a una expansión del mercado, lo que dio lugar a utilidades récord para MTC.

Gráfica 3 Reducción de las tarifas s de te terminación ón (en centavos de dólar)

Tarifas de Terminación ación Mó Móvil (MTR) Tarifas de Terminación ación de telefonía Fija (FTR)

14.40 9.00

Enero 2009

8.20

6.80

Enero 2010

Julio 2009

5.50

4.10

Enero 2011

Julio 2010

Conclusión Fuente: CNC, 2009.

Por lo que respecta a Leo, este operador consiguió atraer nuevos clientes, y declaró que la reducción de la TIM contribuyó a expandir el mercado.

El ejemplo de Namibia demuestra que las tarifas de interconexión móviles basadas en costo son un paso hacia una competencia más justa, precios de venta al público más bajos, mayor inversión, más suscriptores y una base más grande de ingresos. Los precios de venta al público cayeron de inmediato como conse-

Tabla 1. Comportamiento de la empresa MTC, de Namibia, en los últimos seis años

Suscriptores

2005

2006

2007

2008

2009

2010

403,743

555,501

743,509

1,008,658

1,283,530

1,534,528

Margen de UAFIDA*

61%

60.2%

52.2%

50.9%

53.8%

55.8%

Beneficio después de impuestos en millones de dólares

39.90

45.94

46.27

48.53

52.79

54.10

Dividendo pagado en millones de dólares

14.99

10.90

33.38

30.11

50.41

52.26

Pago de impuestos en millones de dólares

19.96

23.35

24.11

24.62

27.10

25.5

*Utilidades Antes de Intereses, Impuestos, Depreciación y Amortización.

Fuente: Informes anuales de MTC, FX = promedio 2010.

Las tarifas para los abonados a MTC no han aumentado como ellos mismos argumentaron al iniciarse el debate, utilizando los conceptos de mercado bilateral y efecto cama de agua. Por el contrario, las tarifas disminuyeron. (Gráfica 4) Gráfica 4 Costo más barato de las canastas ofrecidas por MTC, basado en la definición de la OCDE (cifras en dólares, promedio FX = 2010)

Septiembre 2005

Mayo 2010

Diciembre 2008

Marzo 2011

Marzo 2011 (con precios a septiembre de 2005)

40.39

24.39

23.67 11.26

19.90

16.21

13.15

10.81 6.81

6.79

4.77

Usuario de bajo consumo

cuencia del recorte de las TIM y del aumento de la presión competitiva por parte de los operadores más pequeños. El caso de MTN ejemplifica lo que puede producir un recorte a las TIM para los ingresos y los costos asociados a operaciones al mayoreo. MTN no tuvo necesidad de elaborar estrategias para reponer ingresos, ya que el efecto neto fue positivo, a pesar de ser el operador dominante. Es de esperar que los países africanos sigan estos ejemplos y establezcan tarifas de terminación de llamadas móviles (TIM) basadas en el costo de operadores eficientes. La competencia justa sigue siendo la mejor oferta para los consumidores, para los inversionistas y para el desarrollo económico de un país. Hoy podemos afirmar que las TIM basadas en el costo abren el camino hacia una competencia más justa. (Traducción de José Luis Becerra Pozas). n

6.81

Consumo medio

4.78

Alto consumo

9.24

Christoph Stork es Investigador Senior en la Research ICT Africa (RIA), una red de investigadores dedicados a analizar las políticas públicas y de regulación de TIC en 20 países africanos. El Dr. Stork radica en la Ciudad del Cabo, Sudáfrica, y ha sido asesor técnico de la Comisión de Comunicaciones y del gobierno de Namibia, cstork@researchictafrica.net

edición sesenta y tres > 17

> Tema central

Cobrar por capacidad, no por tiempo Por Mark Kennet

Cobrar la interconexión móvil según el ancho de banda requerida por el demandante, sea mayorista o usuario final, resuelve una serie de viejos y repetitivos problemas a la hora de fijar estas tarifas. ¿Desaparecerá el cobro por minuto o megabyte?

ay muchos temas políticamente sabrosos en el rubro de las telecomunicaciones. Pienso, por ejemplo, en el derecho ciudadano de acceder a Internet, o en el servicio universal. Pero, ¿acaso no nos deberíamos interesar también por la estructura de las tarifas de interconexión, aunque parezca un tema áspero y reservado sólo para expertos? He aquí algunas razones por la que todos nos deberíamos interesar por la interconexión. Primero habría que reconocer que el éxito actual del sector de telecomunicaciones depende de la presencia de varios operadores en el mercado y de que éstos compitan entre sí. Además, a nadie le cabe duda de que la naturaleza de la industria de redes se volvería monopólica si no existiera la intervención gubernamental. Esto se puede observar claramente en el caso de México, donde el principal operador móvil cuenta con el 77% del mercado nacional. Bajo este esquema, los demás operadores podrán competir, siempre y cuando puedan interconectarse con la red del operador principal a un precio que les permita ofrecer servicios comparables con los de esta empresa. Esto no quiere decir que el principal operador no deba recuperar el costo de su inversión en la red. No podríamos concebir un esquema regulatorio en el que un operador ofrezca a su competencia servicios de interconexión gratuitos. Si éste fuera el caso, la competencia sería artificial y no ayudaría a la eficiencia económica de la sociedad en su conjunto. Por eso, el gran reto del regulador es identificar ese sweet spot (punto dulce) que habilite una competencia saludable, y que al mismo tiempo permita que los operadores recuperen lo que invirtieron en su infraestructura, con el propósito de llegar a una tarifa de interconexión justa. Esta tarifa se conoce en el mundo de las telecomunicaciones como Tarifa de Interconexión Móvil (TIM), o Mobile Termination Rate.

¿Cómo se calcula la TIM? En casi todos los países con un sector privatizado, el método para calcular la TIM consiste en estimar el costo de la inversión de toda la infraestructura necesaria para aumentar la capacidad de transporte de tráfico de interconexión, y dividir ese número por la cantidad de minutos de tráfico de interconexión. En

18 < Política digital

México, la TIM se fijó en alrededor de 40 centavos de peso por minuto, según las últimas resoluciones de la Cofetel. Se trata de un procedimiento de cálculo que supone una tarifa por minuto de tráfico, pero la realidad es mucho más compleja. Para el caso de los mercados minoristas, la tarifa que se cobra es, efectivamente, por minutos de tráfico. Pero este cálculo se hace según el máximo umbral de minutos por cliente, por lo que siempre habrá clientes con gran demanda de servicios que terminarán pagando más que aquellos cuya demanda de interconexión es más baja. Para los mercados mayoristas en cambio, el cobro por minuto de tráfico no tiene mucho sentido. Hay muchas razones para ello: En primer lugar, es fácil darse cuenta de que las tarifas de interconexión basadas en minutos de tráfico no están asociadas con el costo del servicio. Esto es así porque el costo de la interconexión de quien ofrece el servicio no se mide por minutos de tráfico, sino por el costo que representó instalar en su red capacidad adicional para poder manejar ese tráfico. De esta manera, al no existir un vínculo entre la tarifa de interconexión y los costos de infraestructura, la eficiencia económica del mercado se reduce automáticamente. En segundo lugar, esta falta de relación entre tarifas y costos impide el despliegue de la competencia. Si una empresa cobra una TIM de, por ejemplo, 40 centavos por minuto, y al mismo tiempo le ofrece a sus abonados planes de 25 centavos por minuto para llamadas on-net (cuando las llamadas inician y terminan en la red del mismo operador), será difícil que los demás operadores puedan competir en condiciones de igualdad. Finalmente, es hora de reconocer que los nuevos productos y servicios que ofrecen los operadores no se refieren únicamente a voz. El arribo de los smartphones está modificando esta situación al grado de que los servicios de voz disminuirán frente al intercambio y venta de datos. Como es sabido, el tráfico de datos no se mide en minutos de tráfico, sino en kilobytes, incluso en el mercado minorista. Es más, insistir en cargos basados en minutos de tráfico, utilizando cualquier otra modalidad de cálculo, desincentivará el uso de la interconexión, lo que implicaría una adopción muy lenta de los nuevos servicios y nueva tecnología.

> Tema central

¿Qué es el cargo por capacidad? Una posible solución es calcular la TIM con base en cargos por capacidad. Se trata de una alternativa todavía no muy conocida, pero que ha sumado simpatizantes en todo el mundo. ¿De qué se trata? En lugar de cobrar por minuto de tráfico, o por kilobyte, el operador que quiere terminar su tráfico en la red de otro, le compra a éste la capacidad (ancho de banda) necesaria para transportar el tráfico máximo que va a requerir; esto es, la capacidad para transportar tráfico en horas pico. Con el modelo de tarifas por capacidad se aclararían muchas cosas, ya que cada operador le pagaría a la empresa que ofrece el servicio de interconexión una cantidad que no depende directamente de los minutos de tráfico. Esta tarifa de interconexión no desincentivaría el uso libre y justo de la red, debido a que el precio que paga la red que genera el tráfico estaría incluido dentro de sus costos fijos, por lo que no necesitaría recuperarlo con cada llamada, conexión o kilobyte. Por lo que respecta al usuario final, le costaría lo mismo llamar a la red donde está abonado que a una red distinta; ya no habría justificación para establecer tarifas diferenciadas de onnet y off-net; y, acaso lo más importante, el flujo para tráfico de datos –como los contenidos de entretenimiento por Internet– se pagaría por el ancho de banda requerido y no por el número de kilobytes. Este régimen de tarifas ayudaría a eliminar los litigios que tanto abundan en México. Supongamos que la Cofetel estableciera una TIM de 2 pesos por el tráfico de voz, y otra de 0.001 por kilobyte para tráfico de datos (obviamente, estos valores son inventados). ¿Qué suele ocurrir cuando se toman medidas como éstas? Que todo el mundo convierte su tráfico de voz en tráfico IP, utilizando aplicaciones tipo Skype para sus conversaciones, lo que provocaría una importante disminución de tráfico de voz. Si la relación entre los precios fuera al revés, se daría un efecto opuesto. El resultado de esta situación son los litigios en los que nadie, salvo los abogados, ganan. Finalmente, un modelo de cargo por capacidad fomenta la competencia y elimina prácticas anticompetitivas como los Pricesqueeze. Estos ocurren cuando una empresa baja su tarifa para sus usuarios on-net (sus propios clientes), mientras cobra tarifas más altas a los usuarios que inician su comunicación en otras redes, pero que las terminan en la de esa empresa. Esta práctica tiene efectos anticompetitivos, pues los usuarios preferirán afiliarse solamente a la que cobra tarifas on-net. El modelo de TIM que he descrito no está exento de limitantes. El más importante es que la tarifa que se cobre tiene que ser precisa: si se cobra poco, las tarifas que paguen las empresas no serán suficiente para recuperar el valor de la inversión hecha por el que presta el servicio, y no habrá incentivos para que vuelva a invertir. Por el contrario, si se cobra mucho, los precios finales para los usuarios podrían fijarse en un nivel tal que desincentive el uso eficiente de la infraestructura.

Otra limitante es la falta de experiencia del regulador en la aplicación de estos criterios. Aunque en las últimas décadas se ha publicado mucho sobre el tema, son pocos los reguladores que han implementado esta estrategia, y menos aún quienes lo han hecho bien. Tal vez antes de tratar de implementar estos criterios, sería bueno investigar cuáles han sido las mejores prácticas y cuál es la factibilidad de su implementación en México. Cualquier modelo para regular las tarifas de interconexión basadas en minutos de tráfico tiende a volverse anacrónico, ya que el entorno tecnológico depende, cada vez menos, de los minutos de tráfico. ¿Habrá llegado la hora para que México sea pionero en la creación de estas nuevas reglas que se ajustan más y mejor a las nuevas realidades del mercado? n Mark Kennet es consultor independiente en políticas de telecomunicaciones y regulaciones. Doctor en Economía por la Universidad de Wisconsin, y especialista en acuerdos de interconexión y en telefonía rural. Ha trabajado para organizaciones como el Banco Mundial, la Comisión Federal de Comunicaciones de Estados Unidos y la Cofetel de México, entre otras, http://www.markkennet. com/, markkennet@yahoo.com

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> Tema central

La interconexión de redes en Internet Por Christian O´Flaherty y Bill Woodcock

La interconexión de redes se realiza de muchas maneras. Una de ellas es el peering, que generalmente se hace bajo acuerdos informales entre dos o más redes. Para simplificar las interconexiones, se crean puntos de intercambio de tráfico (Internet Exchange Points, o IXP), que detonan eficiencias para el transporte de información. México no cuenta con esta infraestructura

uando se dice que Internet es la “red de redes”, esto se debe a que fue concebida para conectar las pocas redes que existían a finales de los años sesentas, con el propósito de crear una sola. Su nombre proviene de las palabras Interconnected Networks o Redes Interconectadas. El concepto de Interconexión, por otra parte, explica el extraordinario y asombroso crecimiento de Internet, que actualmente está formado por decenas de miles de redes que pueden interconectarse entre sí. La eficiencia y posibilidades de crecimiento de Internet depende, directamente, de la cantidad de interconexiones que posea: cuando una red cuenta con múltiples interconexiones, menores serán sus costos, mejor su calidad, y mayor su disponibilidad para transportar información. En cambio, si una red sólo se conecta con otra que le provee el “servicio de tránsito” para conducir su información hacia el resto de las redes, se someterá a la capacidad, reglas, costos y demás condiciones que establezca ese único proveedor. El “servicio de tránsito” ocurre cuando una red permite que el tráfico de otra atraviese su infraestructura para conducirlo hacia el resto de las redes. Los proveedores de tránsito cobran a las redes más pequeñas por este servicio de acceso al resto de Internet. Así, una red pequeña puede comenzar con un solo proveedor de tránsito, pero cuando su tráfico crezca, necesitará identificar otras redes cercanas para establecer acuerdos de interconexión. A este tipo de acuerdos se le llama peering o interconexión entre pares y se aplica cuando dos redes intercambian exclusivamente su propio tráfico. El tráfico que se intercambia utilizando estos acuerdos es de mayor calidad y menor costo que el que se consigue con un proveedor de tránsito. En un reciente análisis publicado por Packet Clearing House1 se comprobó que, de cuatro mil redes investigadas, el 99.5% de las interconexiones de peering se establecieron a través de acuerdos informales que se pactaron entre técnicos u operadores de red, porque son ellos quienes mejor reconocen las ventajas de la interconexión. Sólo cuando las redes se ven afectadas por factores políticos o regulatorios, aparecen complicaciones para establecer Instituto de investigación sin fines de lucro con sede en San Francisco, California, (http://www.pch.net/resources/papers//peering-survey/PCH-Peering-Survey-2011.pdf)

20 < Política digital

estos acuerdos de interconexión que terminan por afectar negativamente el servicio de Internet.

Los IXP Para simplificar y fomentar estas interconexiones, se establecieron Puntos de Intercambio de Tráfico, o Internet Exchange Points (IXP, por sus siglas en inglés), donde convergen muchas redes. De esa manera, una red puede conectarse con un IXP y acceder a todas las redes que llegan al mismo sitio. Con esto se simplifican las interconexiones entre las redes. Los IXP pueden generar beneficios adicionales por concentrar conexiones a las redes locales en un solo punto. Un ejemplo es el caso de los llamados Content Delivery Networks (CDN). Gran parte del tráfico de Internet se distribuye a través de los CDN. Los grandes portales y los CDN instalan sus servidores en aquellos puntos de la red donde resulte más eficiente entregar el tráfico a los usuarios finales. Otro ejemplo es la instalación de copias de servidores raíz y de primer nivel del DNS2 (como .MX) que hacen más rápida la resolución de nombres de dominio. Todas estas ventajas se traducen en menores costos y una mejor experiencia de navegación para los usuarios finales Construir un IXP sencillo cuesta alrededor de cinco mil dólares; uno más sofisticado no rebasa los 50 mil dólares. Esta inversión se puede amortizar en un lapso que va desde unas cuantas horas hasta unas cuantas semanas. Su costo, por tanto, no representa ningún problema. Para que sea efectivo, se necesita convencer a los proveedores de acceso a Internet que la razón por la que compiten entre ellos –en lugar de cooperar– es que están situados en la parte más baja en la pirámide de revendedores. Estos proveedores de acceso requieren los servicios de un proveedor de transito, para luego revender ese tráfico con un margen de ganancia, pero sin haber creado valor adicional. En cambio, si se conectaran a un IXP, podrían cooperar con otros proveedores de acceso (redes) recibiendo tráfico desde ese nuevo origen para venderlo a sus clientes. El reto es conseguir que los proveedores de acceso a Internet entiendan cómo funcioDNS: Domain Name System (Sistema de Nombres de Dominio). Es el mecanismo utilizado en Internet para poder utilizar nombres en lugar de números para acceder a la información (Ejemplo: “politicadigital.com.mx”)

> Tema central

na este modelo y comiencen a utilizar el tráfico del IXP en vez de seguir como meros revendedores. En algunos países, los reguladores exigen que el tráfico nacional no salga de sus fronteras. Ese requerimiento es un excelente pretexto para constituir un IXP. Sin embargo, lo ideal es que éstos surjan como consecuencia del interés económico de las redes locales, ya que de este modo se impulsaría la producción de tráfico doméstico.

La omisión mexicana

Gráfica 1. Distribución geográfica de Puntos de Intercambio de Tráfico o IXP

Fuente: Packet Clearing House

En la gráfica 1 observamos la ubicación de los puntos de intercambio de tráfico en el mundo. Las regiones más Gráfica 2. Precio promedio mensual del acceso a Internet por Mbps avanzadas cuentan con varios IXP y concentran la mayor cantidad de tráfico de Internet. Esto se refleja en precios $900 más bajos para los usuarios de $800 Internet en esas regiones y en una calidad de servicio muy $700 superior si la comparamos $600 con otras regiones. México es el único país $500 perteneciente al G-20 y a la Organización para la Coope$400 ración y el Desarrollo Econó$300 micos (OCDE) que no tiene un IXP. Es también el país más $200 grande del mundo que carece $100 de un IXP. Incluso, hay países 2010 2009 2008 2011 con menos infraestructura y menores recursos que MéxiTurquía México co, como Camboya, Congo o Canadá Estados Unidos Zimbabwe, que sí cuentan con España un IXP. Holanda En Sudamérica, existen caFuente: Telegeography (http://www.telegeography.com/) Rusia sos de IXP exitosos en Brasil, Argentina, Colombia, Perú, el registro regional de Internet para America Latina y el Caribe. Chile y Ecuador, entre otros. Además, hay planes para mejorar Lamentablemente, ningún representante de México motivado las interconexiones en Centroamérica creando algunos IXP. por los IXP asistió a este encuentro. Para aumentar la colaboración entre puntos de intercambio Se espera que la nueva asociación de IXP de América Latide tráfico de América Latina, sus representantes se reunieron en na y el Caribe (LAC-IX) se constituya formalmente la primera mayo del 2011 en Cancún, durante la reunión anual de LACNIC,

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> Tema central

¿Podrá conseguir un bloque de números telefónicos para asignar a sus clientes, o sólo la compañía Cantidad de Sistemas Autónomos asignados por país protegida cuenta con numeración local? ¿Puede originar llamadas que terminen en la red de otra compañía, o esas llamadas serán Argentina 293 rechazadas por la empresa proteBrasil 1,372 gida a pesar de que sus abonados Chile 142 quieran recibirlas? ¿Podrá acaso Colombia intercambiar el tráfico de Internet 97 de sus clientes con el de la otra emEcuador 47 presa dentro del país, o la empresa México 257 lo rechazará y en consecuencia el Panamá 89 intercambio de tráfico se realizaVenezuela rá en territorio estadounidense? 59 Todas estas barreras de entrada Otros 261 pueden ser intencionadas y limiFuente: LACNIC (www.lacnic.net) tan la cantidad de proveedores de servicio y de redes de acceso. Quesemana de octubre en Buenos Aires, Argentina, en el marco de da claro que los gobiernos deberían evitarlas. Para saber cuántas redes existen en el país, podemos conla reunión regional del Grupo de Operadores de Redes LACNOG sultar cuántos Sistemas Autónomos (o números de red) fueron 2011 (www.lacnog.org). Además de los objetivos de colaboraasignados a empresas mexicanas. Y si comparamos estas cifras ción entre IXP, esta asociación apoyará a los grupos de redes con otros países de la región (ver gráfica 3) veremos que México interesados en constituir un IXP, para impulsar el desarrollo de tiene menos redes que Argentina y poco más que Chile, dos paíInternet en la región. ses con menos habitantes que México. En cambio, Brasil tiene Ya se mencionó que uno de los mayores beneficios que recinco veces más sistemas autónomos asignados. portan los IXP es la reducción de costos, que se traducen en Una mayor competencia se verá reflejada en más redes que mejores precios para el usuario. En la gráfica 2 podemos ver el tendrán, por lo tanto, más necesidad de interconexión por lo precio promedio del servicio de Internet por Mbps. En él se comque se justificará la instalación de IXP, que se transformarán para a México con otros países cercanos como Estados Unidos y en “productores” de tráfico local y beneficiarán no sólo a los Canadá, y con otros cuyo Producto Interno Bruto es similar al usuarios mexicanos sino a toda la región. mexicano, como España, Rusia o Turquía. Hay una enorme diferencia económica entre producir tráfico El precio que pagan los usuarios de Internet en México es muy local o comprárselo, como hace México, a un país exportador de superior al de los otros países; le sigue Turquía, que tiene un IXP, tráfico como Estados Unidos, Alemania u Holanda. Parte de ese y luego Canadá que tiene dos. Entre los países con precios más dinero que los usuarios mexicanos pagan en exceso irá a parar bajos destaca Estados Unidos, que tiene 85 IXP, España con 6, al proveedor local y el resto a compañías de Estados Unidos. ¿Por Holanda con 5 y Rusia que tiene 14. qué México exporta todo ese capital innecesariamente pudiendo La competencia ser un productor de tráfico regional, exportador de tráfico a los La falta de Puntos de Intercambio de Tráfico puede estar asociada vecinos del sur, e importador de capital? n a que en el mercado local no hay suficiente interés en la interconexión de redes. Cuando la regulación del sector telecomuniChristian O´Flaherty trabaja en el área de Desarrollo Regional de Internet para caciones no fomenta la competencia, el mercado tiende a estar América Latina de la Internet Society (ISOC), asociación internacional sin fines controlado por una compañía, lo que impide la multiplicación de de lucro fundada en 1992 para liderar el desarrollo de Internet en estándares, educación y políticas. ISOC está dedicada a asegurar el desarrollo, evolución y servicios de telecomunicaciones, redes y operadores, limitando uso abiertos de Internet para el beneficio de todos los habitantes del mundo. así el desarrollo del servicio de Internet. oflaherty@isoc.org Si un emprendedor quisiera competir en el negocio de Internet, ¿qué barreras encontrará? ¿Podrá instalar fibra óptica en los Bill Woodcock es Director de Investigación de Packet Clearing House (PCH), institución no lucrativa con sede en California, Estados Unidos. Ha participado postes de alumbrado eléctrico o los permisos se le otorgan solaen el establecimiento de más de un centenar de Puntos de Intercambio de mente a una empresa? ¿Podrá colocar fibra óptica debajo de las Tráfico (IXP) en Europa, África, Asia y América, woody@pch.net carreteras, o sólo hay una compañía con permiso para hacerlo?

Gráfica 3

22 < Política digital

> Tema central

Internet: ¿víctima de su crecimiento? Por Mark Page, Luca Rossi y Colin Rand

La capacidad de Internet para transportar información está llegando a su límite. Es necesario realizar cambios de fondo en el modelo de negocio que la sustenta para que siga aportando los beneficios económicos y sociales como hasta ahora. ¿De qué cambios estamos hablando?

pocos sorprende que Internet cuente con una importante dimensión política. La mayoría de los gobiernos y autoridades regulatorias del mundo fomentan y promueven el uso de Internet; algunos consideran necesario subsidiar servicios que no son viables comercialmente, para asegurar que el 100% de su población cuente con acceso. El debate se extiende a temas relacionados con la competencia para “nivelar la cancha de juego”, dicen, o a modelos para ejercer derechos de propiedad y de consumo. Tanto aquéllos que diseñan políticas, públicas como la población en general, creen que Internet seguirá funcionando bien y que será capaz de sustentar buena parte del crecimiento futuro del planeta. Sin embargo, esta expectativa no se cumplirá si no se incrementan considerablemente los niveles de inversión; y estas inversiones no se darán si no se modifica el modelo económico que hace funcionar a Internet. El más beneficiado por el actual modelo económico es el consumidor final; pero esto no ha sido así con las empresas que integran diferentes segmentos de la cadena de valor de Internet cuyos resultados han sido mixtos. Los principales Proveedores de Servicios en Línea (Online Service Providers, OSP)1 y la industria de hardware y software que desarrolla interfaces para el usuario final (User Interfaced manufacturers)2 han logrado altos rendimientos para sus accionistas, mientras que los proveedores de conectividad y los propietarios de los derechos de contenidos (Content Rights owners) han obtenido menos beneficios; y también ha habido destrucción de valor en algunos segmentos de la industria de medios (ver gráfica en la siguiente página).

La ineficiencia del modelo comercial de Internet Las cifras y predicciones relacionadas con el crecimiento del tráfico de Internet en el mediano plazo son muy impresionantes y generan desafíos importantes para la viabilidad del modelo económico actual. El tráfico en las redes fijas crece 35% cada año, y en las móviles más del 100%. Esto se debe a que los nuevos Un OSP es una empresa que provee servicios por medio de la red. Tal es el caso de empresas como Google, Amazon, Yahoo, Twitter, etc. En este artículo se hace la distinción entre “proveedores de acceso” (access providers), “proveedores de conectividad” (connectivity providers), y “proveedor de servicios en línea” (online service provider, u OSP por sus siglas) 2 Son empresas que proveen dispositivos y aplicaciones digitales con las que el usuario final interactúa. El mejor ejemplo es Apple. 1

dispositivos cuentan con mayor capacidad, y a que gracias a una nueva ola de innovación, han surgido recientemente muchos servicios que requieren de altas velocidades. Por eso, el riesgo de que Internet se vuelva víctima de su propio éxito no es remoto. Pero por sobre cualquier otra consideración, el crecimiento del video –buena parte del cual es gratis para el usuario final– tiene un efecto dramático en el uso de Internet, pues amenaza con empantanar la capacidad de transporte de las redes, al provocar niveles inaceptables de congestión para los usuarios de todos los servicios. Esta saturación ocurrirá inevitablemente si los operadores no invierten para incrementar la capacidad actual de sus redes, y lo deberán hacer a la par del crecimiento del tráfico. Hoy, la congestión en las redes de voz se manifiesta con llamadas

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> Tema central

Gráfica 1 Gráfica 1

Un vistazo la cadena dedevalor de Internet Un vistazo a laacadena de valor Internet Derechos

de contenido Derechos de contenido Propietarios de

derechos de contenido en medios

Servicios en línea

Habilitación de Conectividad servicios de tecnología Habilitación de

Servicios en línea

Apoyo tecnológicoservicios de tecnología

Comunicaciones Skype

Vonage

• Hosting de servicios de Internet

Núcleo de la red

• Diseño/desarrollo en web Comunicaciones Apoyo tecnológico Propietarios de • Manejo de contenido • Video derechos de contenido Hotmail Facebook • Hosting de servicios NTT AT&T de Internet Skype Vonage • Audio NTT/Verio Rackspace en medios • Diseño/desarrollo en web

British

Contenido general/

• Libros

France Telecom

Telecom Limelight • Manejo de contenido vertical Hotmail Akamai Facebook Group •• Juegos Video Wikipedia Yahoo! •• Contenido Audio para adultos Rackspace NTT/Verio Facturación y pagos Financial match.com • Contenido editorial Intercambio Times Contenido general/ • Libros • Proveedores de Limelight vertical Akamai sistemas para • Juegos XO Level 3 Buscadores Time facturación y pagos Group Communications EMI Communications Wikipedia Warner Yahoo! • Contenido para adultosGoogle Baidu First Data PayPal Harper Bizzard Facturación y pagos Financial match.com Collins • Contenido editorial Google Chase Ask.com Bing Times Accesode a Checkout Paymentech • Proveedores Internet público BBC sistemas para Entretenimiento Buscadores Publicidad Time facturación y pagos EMI • Agencias de publicidad Warner

Usuarios generadores Harper de contenido Collins

• Texto • ImágenesBBC • Voz • Video

YouTube

Bizzard

Last.fm

Xbox Live

Google iTunes

Bing

Transacciones eBay Expedia

WPP

Razorfish

Double Click

Nielsen

Entretenimiento Boursorama

YouTube

PayPal

AT&T

Vodafone

First Data

France

Tiscali intercambios en línea Telecom • Servidores de anuncios deChase Google Ask.com Deutsche Telecom terceras partes Checkout Telekom Paymentech Italia • Servicios de análisis y rankings

Amazon

Usuarios generadores de Fuente: Análisis de A.T. Kearney. Last.fm contenido • Texto • Imágenes • Voz • Video

en línea

Baidu • Redes de anuncios o

Xbox Live iTunes

Transacciones

NTT

Telefónica

• Agencias de publicidad en línea • Redes de anuncios o intercambios en línea • Servidores de anuncios de terceras partes • Servicios de análisis y rankings

eBay

Amazon

WPP

Razorfish

Expedia

Boursorama

Double Click

Nielsen

Interface de usuario

Conectividad

Aplicaciones • Software •Núcleo Reproductores de la red multimedia • Navegadores en Internet

AT&T McAfee

Real NTT Networks

British Symantec

Telecom

France Firefox

Telecom Usuario

Dispositivos

Intercambio

• PCs • Smartphones XO Level 3 • Communications Consolas para juegos Communications • Otro hardware para el acceso a Internet • Sistemas operativos

Acceso aNintendo Dell Internet público

Microsoft

Nokia

AT&T

Apple

Vodafone

France Telecom

Tiscali

Deutsche Telekom

Telecom Italia

NTT

Telefónica

Interface de usuario Aplicaciones • Software • Reproductores multimedia • Navegadores en Internet McAfee

Real Networks

Symantec

Firefox

Usuario

Dispositivos • PCs • Smartphones • Consolas para juegos • Otro hardware para el acceso a Internet • Sistemas operativos Nintendo

Dell Microsoft

Apple

Nokia

Fuente: Análisis de A.T. Kearney.

bloqueadas; pero en el caso de Internet, su efecto es menos notorio debido a que el servicio se degrada progresivamente. Esta degradación de los servicios frustrará al usuario final, pero también afectará a los proveedores de servicios en línea, que con toda seguridad verán disminuir sus ingresos debido a que perderán ventas, usuarios, e ingresos por publicidad. Parte de la solución proviene de la tecnología, que puede, potencialmente, incrementar la capacidad actual de las redes para transportar información, y podrá además, mejorar considerablemente la gestión técnica del tráfico mediante la compresión de contenidos y su hospedaje en zonas cercanas a donde se consume (caching, en inglés).3 El caching consiste en instalar contenidos en lugares cercanos a los usuarios con el objeto de utilizar menos la red. Esto es especialmente importante cuando existe contenido al que se accede muy frecuentemente. Basta pensar en una película que se va a bajar miles de veces; si esta película se hospeda en un servidor más cerca de la demanda, entonces se requerirá –y utilizará– mucho menos capacidad de la red. La Real Academia Española habla de “caché” y lo define como “la memoria de rápido acceso situada entre el procesador y la memoria principal”.

24 < Política digital

La cadena de valor de Internet está rota Pero incluso esto no será suficiente por dos motivos: uno es la falta de incentivos económicos para que los proveedores de servicios en línea utilicen el ancho de banda de manera eficiente; el otro es la falta de incentivos para invertir en la capacidad de las redes, debido a que existe una desconexión estructural en la cadena de valor de Internet. Esta desconexión se da entre el tráfico, que es la principal palanca generadora de costos, y los ingresos. La interconexión permite que el tráfico sea transportado de una red a otra gracias a acuerdos entre propietarios de redes, muchos de ellos bajo esquemas de peering (ver artículo “La interconexión de redes en Internet” en la página 20). Estos acuerdos se sostienen por el “mejor esfuerzo” que hará cada quien por cumplir con lo pactado. Esto significa que no hay garantías del trato que cada red dará al tráfico, o de que éste llegue a su destino final. Los usuarios finales pagan por tener acceso a Internet y es común que lo hagan por recibir un paquete de servicios que

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incluya telefonía y televisión restringida. La mayoría de los Proveedores de Servicios en Línea (PSL) pagan una tarifa a los proveedores de conectividad, para que los conecten a Internet. Esta tarifa se basa, por lo general, en el ancho de banda que requieren. Sin embargo, los PSL más grandes actúan como si fueran, ellos mismos, proveedores de conectividad, por lo que se conectan con otras redes por medio de acuerdos de peering. En ambos casos, estos cargos son, por lo general, tarifas planas (cuota fija por consumo ilimitado) no asociadas con el uso; los costos totales por este concepto constituyen una pequeña parte del total de su estructura de costos. De esta manera, los proveedores de servicios en línea pagan por conectar sus servicios a la red, pero no le pagan a quien transporta y entrega el servicio al destinatario final, esto es, al proveedor que ofrece servicios de conectividad al usuario final. Bajo este modelo, Internet no es más que una plataforma que conecta a los PSL para que accedan a porciones más amplias de consumidores finales, quienes por su parte buscan acceder a la máxima selección posible de servicios. En microeconomía esto se conoce como “mercado bilateral”, una plataforma económica que reúne dos tipos diferentes de usuarios o mercados, donde se aplican, en cada uno de ellos, economías de escala. Los economistas califican a los mercados bilaterales como ciclos virtuosos, debido a que cada componente del mercado paga lo suficiente para que el mercado en su conjunto crezca y beneficie a todos. Para el caso de Internet, el mercado bilateral se refiere a que los proveedores de conectividad ofrecen sus servicios de infraestructura para conectar a dos grupos diferentes de usuarios que constituyen dos mercados distintos. Estos son los proveedores de servicios en línea y los usuarios finales. Para que sean exitosos, deben encontrar precios justos y equilibrados para cada mercado. Este balance o equilibrio se refiere al valor que cada lado del mercado bilateral aporta al mercado en su conjunto. De esta forma, si se incrementan los cargos en uno de ellos, quienes deban pagar más podrían resultar beneficiados debido a que el otro lado del mercado incorporó a más usuarios e incrementó así el valor del conjunto. No obstante, debido a la desconexión que hay entre las fuentes de ingreso y las fuentes de costo en Internet, este mercado bilateral está restándole valor al modelo, y mina futuras inversiones y beneficios asociados al crecimiento y a la inversión. Si la capacidad de las redes crece para satisfacer los requerimientos de tráfico estimados para el 2014, y si esto no se acompaña con un nuevo esquema de precios o incremento de los ingresos, predecimos que los operadores de redes europeos disminuirán sus retornos de capital aproximadamente 3 puntos porcentuales, ubicándolos entre 7% y 9%. Esto es bastante menos que el costo de su capital bajo cualquier escenario normal, y mucho más bajo que el retorno de capital que gozan los PSL, que son los que crean la demanda y altos volúmenes de tráfico.

Por ejemplo, si se mantienen los actuales niveles de retorno en las redes de telecomunicaciones (el llamado sector de la conectividad) se requerirán en 2014 ingresos adicionales de 28 mil millones de euros por año para poder invertir apenas lo suficiente para mantener el desempeño actual de las redes fijas y móviles. Esto representa, al día de hoy, el 10% del total del mercado de las telecomunicaciones. Ahora bien, si tomamos en cuenta la caída de los ingresos por servicios tradicionales (especialmente de voz), más la presión de la competencia y de los reguladores, crear ingresos adicionales de esta magnitud es un reto enorme.

¿Qué hacer entonces? Para mantener el funcionamiento de Internet, existen alternativas de acción que pueden corregir los problemas descritos y asegurar el incremento de la capacidad de las redes. Algunas de estas opciones son: • Modificar esquemas de tarifas al consumidor final. Incrementar el precio a los usuarios finales, introduciendo tarifas que dependen del volumen de uso, para que de esta manera paguen más los que más utilizan la red. • Establecer cargos de mayoreo que dependan del tráfico: Introducir en el mercado mayorista cargos por el transporte del tráfico basado en volumen. Esto incrementará las actuales tarifas, aunque seguirá representando, todavía, una pequeña fracción del precio de mercado para contenidos que requieren gran ancho de banda. • Ofrecer una diversidad de servicios estandarizados con parámetros de calidad: Los proveedores de servicios en línea (OSP) que lo soliciten, podrán recibir una diversidad de servicios basados en estándares en el que se establezcan compromisos de mayor desempeño. Estos se pagarán a un mayor precio. De esta manera los ingresos fluirán en cascada por toda la cadena de valor, remunerando a aquellos que invierten en mejorar la calidad del servicio. • Ofrecer servicios a la medida con base en acuerdos bilaterales: Asegurar la evolución del mercado (como ya ha comenzado a ocurrir) a través de una serie de acuerdos comerciales bilaterales que operan en paralelo con el actual modelo de Internet. Esto satisfará los requerimientos de grandes usuarios que requieren gran capacidad de ancho de banda, y liberarán capacidad para otros. Para cada una de estas opciones, los esquemas de tarifas se podrían asociar al total del tráfico (medido en gigabytes), a cierto tipo de tráfico (basado en calidad o en servicios específicos), o a cierto tipo de proveedores (según sus modelos de negocio y su disposición para pagar). La estructura y el nivel de estos cargos evolucionarán bajo las fuerzas normales de la competencia hasta lograr el equilibrio del mercado, como ocurre en otros mercados bilaterales. Ninguna solución por sí sola podrá resolver los temas estructurales. Esperamos más bien que la respuesta más adecuada para la industria sea un híbrido de estas opciones. Cada una tiene su

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propio mérito. Además, es demasiado pronto para predecir cuál sobrevivirá y cuál será descartada. Por eso, consideramos importante que quienes diseñen políticas públicas no restrinjan los procesos de innovación y competencia gracias al cual emergerá un modelo comercialmente más viable. El único impacto negativo que hemos identificado sería para aquellos que ofrecen inmensos volúmenes de video sin un modelo comercial suficientemente legitimado –y que con frecuencia se refiere a contenido pirata. En nuestra opinión, no vale la pena ahorcar a Internet por este asunto. Creemos que todos los participantes en la cadena de valor de Internet deberían seguir con la flexibilidad y la libertad para crear y probar nuevos modelos de negocio en este mercado. Imponer una opción específica, o prohibir alguna, impide que el ecosistema de Internet encuentre soluciones eficientes para su actual problema estructural y, por tanto, impedirá que los usuarios gocen de servicios innovadores y de alta calidad. Por otra parte, las actuales leyes de competencia nos parecen suficientes para atender conductas anticompetitivas que puedan aparecer si empresas con suficiente poder en el mercado en cualquier segmento de la cadena de valor de Internet intentan modificar los términos del mercado para obtener ventajas injustas. Hasta ahora se ha puesto muy poca atención en el mundo a lo que aquí se ha planteado: cómo encontrar la inversión requerida si la desconexión estructural distorsiona los incentivos para invertir. Las recientes discusiones sobre la política de Internet tampoco han sido de gran ayuda. Por ejemplo, hay una creencia, desorientada a nuestros juicio, que supone que los principios de libre expresión y libertad de emprendimiento que promueve Internet se verán coartadas por la introducción de un sistema más racional y balanceado de cobros y gestión del tráfico. Pero en realidad sucederá lo contrario: sin incentivos económicos claros, la congestión de tráfico “ahorcará” la innovación y el uso. La discusión es aún muy emergente. No proponemos nuevas prescripciones legislativas, intervenciones regulatorias, o subsidios fiscales para atender estas presiones. Recomendamos más bien que quienes diseñan políticas públicas apoyen iniciativas comerciales que contribuyan a la inversión, a la innovación y al uso más eficiente de Internet para beneficio de todos (Traducción de Andrés Hofmann). n

Mark Page es socio y líder global en comunicaciones, medios y high tech en la oficina de Londres de A.T.Kearney, mark.page@atkearney.com Luca Rossi es socio en comunicaciones, medios y high tech en la oficina de Milan de A.T. Kearney, luca.rossi@atkearney.com Colin Rand es consultor en comunicaciones, medios y high tech en la oficina de Londres de A.T. Kearney, colin.rand@atkearney.com

26 < Política digital

Deliberaciones Por Ernesto Flores-Roux

La eventual rebaja de la tarifa de interconexión móvil “liberará” una inmensa cantidad de dinero que se habrá de repartir de un modo diferente al acostumbrado. ¿Cuál es el escenario futuro que podemos vislumbrar?

a interconexión siempre ha sido un asunto controversial. Hace 15 años, durante la apertura de la telefonía a la competencia, la mayoría de las disputas en el sector se relacionaban con este tema, especialmente con la interconexión a la red fija. Esta situación ha cambiado muy poco porque en la actualidad, la parte más polémica del debate se refiere a la tarifa de interconexión móvil, que es la tarifa que cobran las empresas móviles para que cualquier otra empresa –fija o móvil– pueda terminar una llamada en su red. El debate tiene muchas aristas, por lo que es relevante analizarlo brevemente. Por razones históricas, justificadas o no, en prácticamente todos los países del mundo, la tarifa de terminación de llamadas en redes móviles se estableció en niveles muy superiores a los de la interconexión fija. Esto no era muy relevante porque el servicio móvil se consideraba suntuario. Pero su universalización cambió radicalmente esta percepción. Cuando México adoptó el modelo de el que llama paga en 1998, la tarifa de interconexión móvil era de 1.9 pesos por minuto o fracción. Este valor fue, automáticamente, el “piso” de todas aquellas tarifas de llamadas que terminaran en una red móvil, independientemente de su origen. Pero debido a que se trataba de una tarifa de interconexión, sólo se aplicó a llamadas que atraviesan dos redes, por lo que el “piso” no tuvo sentido para las llamadas on-net. Esto permitió a las empresas móviles ofrecer precios sustancialmente diferentes entre llamadas on-net y off-net. Como prueba de ello, basta ver la oferta de “números gratis” y “tarifas por llamada” que se ofrecen a granel. En el 2005, el regulador promovió tras bambalinas que las empresas se sentaran a negociar una disminución en la tarifa de interconexión. Así, las empresas móviles acordaron una rebaja del 10% anual a lo largo de varios años, lo que condujo a que en 2010 la tarifa de interconexión móvil fuera 1 peso. Pero hubo quien nunca aceptó lo tímido de estas rebajas, por lo que se inconformó ante la autoridad que, en 2008, fijó la tarifa en poco más de 42 centavos por minuto, con el argumento de que ése era el costo real en el que se incurría para prestar el servicio de terminación de llamadas móviles. Por otra parte, el acuerdo entre la mayoría de las empresas expiraba a finales del 2010. En la negociación para establecer

> Tema central

la tarifa del año 2011, las empresas no llegaron a un acuerdo1, por lo que pidieron la intervención del regulador. Éste resultó ser consistente con la resolución de 2008 y fijó la tarifa en poco menos de 40 centavos por minuto, utilizando como unidad de medición el segundo. No todas las empresas móviles han aceptado este nuevo valor, por lo que han recurrido a instancias legales para revertir la resolución. Sin embargo, en caso de prevalecer esta tarifa, ésta habrá disminuido en seis años, más de 80% en términos nominales.2

La liberación de 28 mil millones de pesos A pesar de que las empresas no reportan ni sus ingresos ni los pagos que hacen por concepto de interconexión de manera detallada, es posible estimar, con la poca información disponible3, que las transferencias de dinero por interconexión fija y móvil fueron de aproximadamente 48 mil millones de pesos en 2009. De esa cantidad, 83% (casi 40 mil millones) fueron ingresados por las empresas móviles4. Este último monto equivale a casi 360 pesos por habitante por año. Si suponemos que la tarifa de interconexión no cambia el patrón de uso ni los flujos de tráfico, disminuir la tarifa de 1 peso por minuto a 40 centavos (y cobrada por segundo) implica que las empresas móviles dejarían de recibir cerca de 28 mil millones de pesos, es decir, aproximadamente 250 pesos menos al año por habitante. Se trata, sin lugar a dudas, de una cantidad que explica por sí sola las querellas entre operadores y entre éstos y la autoridad. Es demasiado el dinero que está en disputa. Y todos saben que se tendrá que repartir de una manera muy diferente a como lo hacían hace seis años. Por eso, importa preguntarse qué sucederá con esos 28 mil millones de pesos. Es difícil saberlo a priori debido a que el sistema está totalmente interconectado y no sabemos de antemano cómo cambiarán los precios al público ni cuál será la reacción del mercado. Habría Dos empresas móviles y una fija acordaron una tarifa de 95 centavos por minuto tasada al segundo, pero hubo poca adhesión por parte de las demás empresas del sector. 2 En realidad la disminución es superior a 80%, ya que el cambio de medición de minutos a segundos implica una disminución adicional de 20% a 30% según las operadoras móviles. Para ilustrar el porqué, basta suponer que si la duración media de una llamada es de 1.5 minutos, el pago de interconexión en 2004 hubiera sido de 3.80 pesos y de 2 pesos en 2010; con esta nueva tarifa sería de 60 centavos. Es decir, es una reducción de 84% de 2004 a la fecha, o bien, de 70% a partir de enero de 2011. 3 La estimación está basada en los reportes trimestrales de las empresas (Telmex, América Móvil, Telefónica, Maxcom, Megacable y Axtel), además de la información proporcionada por la Cofetel (www.cofetel.gob.mx). 4 Una parte importante de este monto son los pagos entre empresas móviles. El tráfico entre ellas es aproximadamente simétrico, por lo que el costo se compensa con el ingreso y hay poca transferencia real de dinero. 1

que imaginar incluso, qué pasará cuando las tarifas móviles se equiparen con las fijas, ya que probablemente se acelerará la migración del tráfico hacia las redes móviles.

El impacto de las rebajas en el mercado El regulador justificó su decisión argumentado que con una tarifa basada en costos se maximiza la eficiencia y se evitan distorsiones en el consumo y en la canalización de recursos. Por su parte, los involucradas han levantado varios argumentos para explicar las consecuencias que tendrá esta rebaja. Entre los más importantes están los siguientes: 1. Se generará “excedente del consumidor”: Al transferirse la disminución de la tarifa de interconexión a los precios que pagan los usuarios finales, se generará “excedente del consumidor”; es decir, parte de este dinero terminará en manos de los consumidores, que podrán utilizarlo para el consumo de otros productos y servicios, incluso en telecomunicaciones. 2. Habrá un efecto de elasticidad: Parte del monto regresará al sector de telecomunicaciones, como resultado de su elasticidad. El argumento se refiere a que una disminución en la tarifa final resultará en mayores volúmenes, esto es, que la pérdida no sólo podría ser compensada, sino que inclusive podría haber mayores ingresos. Pero hay quienes argumentan lo contrario, basándose en el hecho de que el volumen

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de tráfico fijo-móvil se ha mantenido relativamente inalterado los últimos tres años, a pesar de que el precio final del servicio ha caído gracias a que la disminución de la tarifa de interconexión fue transferida a la tarifa final de las llamadas. Pero la verdad es que no contamos con suficiente evidencia empírica para predecir qué pasará ante una rebaja semejante magnitud en las tarifas de interconexión .5 3. Aumentará el margen de las empresas fijas: Si la reducción en la tarifa de interconexión fijo–móvil no se transfiere al precio que se le carga al usuario final, los márgenes de las empresas fijas aumentarán. Es más, inclusive si esta disminución se llegara a transferir cabalmente al usuario, el efecto de elasticidad, por pequeño que sea, hará que el volumen de llamadas fijo-móvil aumente, por lo que crecerá el beneficio de las empresas fijas. Hay quienes argumentan que esto es deseable porque de esta manera se estará ayudando a financiar el crecimiento de las redes de banda ancha, cuya brecha es mayor que la de conexión básica de voz. 4. Disminuirán las inversiones en las redes móviles: Uno de los argumentos utilizados por las empresas móviles es que disminuirá el total de sus inversiones6 debido a que contarán con menos flujo de caja. Esto comprometería la modernización de la red y su cobertura, así como la universalización y el crecimiento de la banda ancha móvil. 5. Aumentarán los precios de las empresas móviles: Tanto los precios de los terminales –que han estado subsidiados para acelerar el crecimiento de la base de usuarios– como los precios para las llamadas originadas en una red móvil, podrán aumentar, ya que la rentabilidad de las empresas proviene de una combinación de diferentes ingresos, como son, prinAun manteniendo el margen de las empresas fijas constante, sólo el reflejo de una tarifa de interconexión de 40 centavos implicaría una reducción de casi 40%. Las reducciones anteriores habían sido inferiores a 10%. 6 Para poner en perspectiva este número, basta ver que Telefónica reportó inversiones (“capex”) por 251 millones de euros en 2009 y 1,580 millones de euros en 2010; el total bianual corresponde aproximadamente al total que representa para toda la industria móvil la disminución en la tarifa de interconexión 5

cipalmente, la venta de terminales, y de servicios de salida y tráfico de entrada a través de la interconexión.7 6. Habrá un esfuerzo por reducir costos por parte de las empresas móviles, básicamente desconectando a clientes que sólo reciben llamadas: Aquellos ingresos que generan los consumidores que sólo reciben llamadas, bajarán sustancialmente, ya que corresponden a pagos por interconexión. Por lo tanto, es posible que varios clientes que eran “rentables” para las empresas móviles, dejen de serlo, y por lo tanto, tengan que ser desconectados.8 La cantidad de usuarios que se encuentran en esta situación fluctúa entre el 20 y el 30% del total, según los datos informales que manejan las empresas. 7. Disminuirán los subsidios a los terminales móviles: El costo de los terminales móviles es la principal barrera para la adquisición de una línea celular, por lo que las empresas móviles, típicamente, los han subsidiado. Al disminuir la tarifa de interconexión, estos subsidios podrán disminuir, por lo que la planta móvil crecerá a menor ritmo, lo que podría impactar negativamente la inclusión digital de la población menos favorecida. Estos siete efectos han sido expuestos de manera aislada por varias de las partes involucradas en la discusión. Las empresas pagadoras abogan por una disminución en la tarifa de interconexión, mientras que las empresas receptoras buscan mantenerlas altas para subsidiar el crecimiento de la red en zonas menos favorecidas, seguir invirtiendo, y universalizar el servicio de voz. ¿Cuál combinación de estas siete opciones prevalecerá? Las disminuciones drásticas en la tarifa de terminación móvil son muy recientes en el mundo, por lo que no hay suficiente evidencia ni conocimiento adquirido para predecir cuál será el resultado de lo que está ocurriendo en México. Como habrá notado el lector, al menos dos de los artículos de este dossier argumentan de manera opuesta, aunque ambos se sustentan en casos reales. La moneda está en el aire, todavía. El punto que quisiéramos dejar muy claro es que el debate en torno a la interconexión migrará hacia otros rumbos que se sumarán al de las tarifas. Las redes se están modernizando con tal rapidez, por ejemplo, que modificarán los términos de la interconexión. Necesitamos ampliar el horizonte de nuestras disputas públicas para hacerlas con más información, más conocimientos y más transparencia, para tomar decisiones que conduzcan hacia un México más moderno. Éste ha sido el objetivo de esta serie de artículos. Por eso, invitamos a nuestros lectores a sumarse a esta deliberación. n 7 Éste es el “efecto cama de agua” al que se refiere el artículo de Christoph Stork en este dossier. 8 Este argumento parte del supuesto que el hecho de mantener un cliente activo en la red tiene un costo importante; si el costo marginal de servirlo es cercano a cero, el argumento no se sustenta. Siempre es mejor recibir 1 peso que no recibir nada, si el recibir ese peso prácticamente no tiene costo alguno.

28 < Política digital

> Telecomunicaciones / acceso universal

Para conformar su red estatal de banda ancha, el gobierno de Jalisco ha puesto en práctica un modelo de conectividad y de licitación distinto al resto de los estados. Ya se ha logrado conectar a más de 5 mil centros en la entidad con enlaces a Internet de banda ancha. Esta es la historia

Todos en línea con

eJalisco Por Mariano Garza-Cantú

s difícil encontrar avances tangibles en los proyectos de Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno que han emprendido algunas entidades del país. La mayoría de estos proyectos reportan sólo promesas y buenas intenciones, pero pocas, muy pocas escuelas, centros de salud u oficinas de gobierno conectadas a Internet de alta velocidad. Jalisco es la excepción y su caso ha sido notable no sólo por los miles de nodos conectados, sino porque eligió una estrategia diferente a la del resto de los estados.

¿Cuál es la diferencia? El modelo del gobierno federal consiste en crear redes de conectividad con tecnología Wimax, utilizando fondos procedentes del programa Habilidades Digitales para Todos (HDT), que impulsa la Secretaría de Educación Pública (SEP) para equipar y llevar conectividad a 98 mil escuelas primarias y secundarias del país en el 2012 (ver “Los grandes proyectos gubernamentales de conectividad”, en Política Digital No. 60, febrero-marzo, 2011). Sin embargo, Jalisco optó por un modelo de “red híbrida” que combina la conectividad a Internet provista por operadores de telecomunicaciones, así como enlaces tipo Wimax (por ondas de radio) y vía satélite, allí donde los operadores no tengan cobertura. La decisión de poner en marcha un modelo distinto –y complementario– al que impulsa el gobierno federal, fue apoyada por el gobernador Emilio González Márquez, quien ordenó que el programa de HDT se enfocara únicamente equipar las aulas con computadoras; el gobierno del estado se haría cargo de conectar estos equipos dentro de la Red Estatal eJalisco,

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que comprende no sólo escuelas, sino también centros de salud y oficinas de gobierno. La meta de la Red Estatal eJalisco es otorgar conectividad de Internet de banda ancha y servicios en línea a dos millones de jaliscienses para el 2013.

Al estilo Jalisco Desde que inició la administración del gobernador Emilio González, la Universidad de Guadalajara (UdeG) realizó pruebas con miras a un gran proyecto de conectividad estatal, que llevó a un posterior acercamiento con la Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento (CSIC). Esta dependencia de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes es la responsable de coordinar el proyecto de Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno. En las primeras etapas del proyecto se identificaron 10 mil puntos a conectar, entre escuelas, centros de salud y oficinas de gobierno. Posteriormente, con la ayuda del Instituto de Información Territorial del Estado de Jalisco (IITEJ), estos puntos se georreferenciaron en un mapa (http://sitel.jalisco. gob.mx/index2.php). De acuerdo con Víctor Manuel González Romero, Secretario de Planeación de Jalisco y principal responsable del proyecto, al comienzo

> Telecomunicaciones / acceso universal

sólo se pensaba desplegar una red Wimax en el estado, pero se dieron cuenta que no tenía sentido dar cobertura con esta tecnología de banda ancha en zonas que ya atendían los operadores de cable y telefónicos. El costo de conectar un nodo con el proveedor más caro equivale apenas a un tercio de lo que cuesta hacerlo con Wimax; además, se necesita hacer una inversión inicial y continuar pagando la operación, explicó González Romero. Se optó entonces por un modelo híbrido en el que participarían los operadores que ya tenían presencia, y el gobierno estatal crearía la infraestructura de Wimax para dar servicio de banda ancha únicamente en las zonas sin cobertura. Se elaboró un nuevo mapa para ver la cobertura que tenían los ope-

Quiénes han ganado las licitaciones Hasta ahora se han realizado cinco licitaciones para el proyecto de la Red Estatal eJalisco: 1. Despliegue de la Red Wimax. Fue ganada por la empresa Hemac Teleinformática. 2. Operadores. El reparto de los centros licitados quedó de la siguiente manera: Operador

Suma de centros

Axtel

Cablevisión

476

Iusacell

191

Telefonía por cable

901

Telmex

1,563

Total general

3,160

3. Salida a Internet para la red Wimax. Como todavía no ha sido posible conectarse a la Red Nacional para el Impulso de la Banda Ancha (NIBA) de la SCT, se contrató esta conexión con la empresa Axtel por un periodo de un año. El contrato incluye enlaces de 300 Mbps a Internet comercial y de 100 Mbps a Internet 2. 4. Operación de la red Wimax, que ganó la empresa Hemac Teleinformática. 5. Mesa de ayuda o servicios para todos los puntos de conexión, sea con un operador o con Wimax. La empresa Soporte Remoto de México es la responsable de resolver los problemas de conexión.

radores telefónicos y los proveedores de cable. Esto permitió saber que sólo era posible atender a la mitad de los puntos: unos cinco mil. El siguiente paso consistió en diseñar una licitación sin precedentes en nuestro país.

Nodo por nodo, punto por punto Se decidió que la licitación para este proyecto no se haría por “bloques regionales”, sino punto por punto, que era lo más lógico, según González Romero. “Si se empaquetaba por zonas, se le daba ventaja a los que tienen dominancia territorial”. En cambio, la licitación nodo por nodo permitía otorgársela al proveedor que ofreciera la mejor calidad y el precio más bajo en cada una de las conexiones. Después, el gobierno jalisciense publicó la licitación de los cinco mil centros donde tenían presencia los operadores. Para su sorpresa, resultó que los operadores ofrecían menos cobertura de la que habían reportado; sólo podían conectar a tres mil 160 centros. El proceso de licitación continuó y todos los operadores participantes –Telmex, Axtel, Iusacell, Telecable y Megacable– ganaron puntos de conexión (ver recuadro). Fue como realizar miles de licitaciones pequeñas, recordó González. Ganaba el que ofrecía el precio más bajo en el punto a licitar y a cambio se les pedía un servicio garantizado del 99.99% de disponibilidad, así como una velocidad de 2 Mbps en la bajada y 0.5 Mbps de subida. Se estableció en los contratos que cuando estas capacidades se saturaran al 80%, se doblaría la velocidad. Los cableros fueron la opción más barata, con precios promedio de 200 pesos por enlace al mes. Con respecto a las telefónicas, Axtel y Iusacell ofrecieron precios promedio de 435 pesos, por debajo de los 640 pesos que costó la conexión con Telmex. Por este motivo, la alternativa que ofrecía Telmex se empleó donde no había otras empresas de cable ni de telefonía. De acuerdo con el Secretario de Planeación de Jalisco, hasta ahora el proyecto ha requerido una inversión de casi 146 millones de pesos, que incluye el pago a los operadores por un año. Sin embargo, dijo, es necesaria la aportación de otros 300 millones de pesos, de los cuales 100 millones se ejercerán con recursos del estado durante 2011. Con la conexión de cinco mil 074 centros (mil 914 con Wimax y tres mil 160 con ope-

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> Telecomunicaciones / acceso universal

¿Por qué ha despuntado Jalisco? Son varios los factores que han permitido a Jalisco avanzar tanto en la conexión de nodos. Uno, imprescindible, es el compromiso e involucramiento del gobernador en el proyecto. En efecto, este proyecto de conectividad constituye uno de tres ejes fundamentales de la Agenda Digital del Estado –los otros dos son la Inclusión Digital y el desarrollo de Contenidos y Aplicaciones– y se le considera como uno de los factores clave para apoyar el logro de objetivos del Plan Estatal de Desarrollo, mediante el uso de las TIC. Por esta razón, el proyecto no está en manos del área de TICs estatal, sino que lo encabeza la Secretaría de Planeación y ha sido ejecutado por el Instituto Jalisciense de Tecnologías de la Información, A.C. (IJALTI), como proyecto de promoción científica y tecnológica, a raíz de un convenio firmado con el Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología (COECyTJAL). Para consolidar la gobernanza del proyecto, se han conformado dos comités: • El Comité Técnico –integrado por representantes del gobierno estatal y federal, de instituciones académicas y la

Mapa de conectividad Aquí se muestra cómo quedará el estado de Jalisco tras la conclusión de este proyecto de conectividad. Se observan cuatro zonas: una que recibe su conexión por Wimax, otra por satélite, una más por los proveedores de cable y telefónicos y la última que recibe conexión tanto de los proveedores como de Wimax.

32 < Política digital

Corporación Universitaria para el Desarrollo de Internet (CUDI)– que es el encargado de emitir recomendaciones técnicas. • El Comité de Adquisiciones, donde participan organismos empresariales como la Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CANIETI) y la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), entre otras. Este comité es el responsable de discutir la viabilidad financiera de las recomendaciones expresadas por el Comité Técnico. El esquema de gobernanza y, en particular, el “modelo híbrido” ha funcionado muy bien hasta ahora. Quizá no sea la mejor fórmula para el resto de los estados, pero sí es una muestra de lo importante que es definir un modelo y comprometerse con él –mediante la aportación de recursos y la integración del modelo a la estrategia gubernamental– sin importar los obstáculos que se encuentren en el camino. (MGC)

radores), concluyó la primera de tres fases del proyecto. Los sitios enlazados representan una cobertura del 75% de la población total del estado. La mayoría son centros educativos y de salud. La segunda fase iniciará en agosto de este año para ampliar la cobertura de Wimax, y la tercera, que incluye la conectividad satelital para las regiones más apartadas, se ejecutará en 2012. Aunque la mitad de los nodos ya están conectados, el funcionario advirtió que la segunda fase costará el doble porque los puntos restantes se conectarán por enlaces Wimax y satelitales, que son más caros. González Romero señaló que, hasta ahora, todos los recursos han salido del gobierno estatal. Sin embargo, la federación ha prometido encargarse de la parte satelital y de aportar recursos para completar el proyecto. Una vez que se concluya, la operación de la Red Estatal eJalisco costará 50 millones de pesos al año, incluyendo el pago a los operadores. n

> Estado electrónico

Estrategias de e-Gobierno en municipios, ¿por dónde empezar? Por Luis F. Luna Reyes, J. Ramón Gil-García y Fernando Ramírez

l gobierno electrónico se ha convertido en un componente importante en las estrategias de muchos gobiernos municipales en México. Sin embargo, esto no significa que sean procesos de planeación estructurados ni de largo plazo, especialmente si se considera que en los ayuntamientos se buscan obtener resultados rápidos, por el breve periodo que duran las administraciones. Por ello, en estas mismas páginas hemos insistido en la necesidad y sobre todo en las ventajas de contar con un modelo de gobierno electrónico municipal que permita a los ayuntamientos aprovechar mejor su información para tomar decisiones, optimizar sus recursos financieros y humanos, y brindar mejores servicios a sus ciudadanos (ver artículo “Retos del gobierno electrónico municipal”, Política Digital No. 61, abril-mayo, 2011). En esta ocasión presentamos algunos lineamientos generales para el desarrollo de planes estratégicos de gobierno electrónico que representan la opinión de 34 directivos de áreas de Tecnologías de la Información, de Informática o similares, que trabajan en gobiernos municipales. Los funcionarios participaron en tres talleres realizados en junio de 2010, como parte de un proyecto de investigación1 cuyo propósito era vislumbrar los principales retos, objetivos y estrategias en materia de gobierno electrónico a los que podrían aspirar las administraciones locales.

Directores de TIC municipales afirman que se necesitan establecer planes de largo plazo en los cuales el gobierno electrónico sea considerado un “proyecto estratégico” Figura 1 Acciones clave en el desarrollo de una Estrategía de Gobierno Electrónico Municipal

Colaboración Estrategias de Estrate financiamiento financiam Mejora Continua

Diagnóstico

Plan Munic Municipal de TI

Planeación

Monitoreo

Legislación Legislaci tecnológica cnológica ca

Comisión omisió de TI

Ejecución

Difusión del e-gobierno e-gobier

Los autores colaboran en proyectos de innovación y conocimiento del Centro Público de Investigación Fondo de Información y Documentación para la Industria (INFOTEC).

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> Estado electrónico

El punto de partida De acuerdo con los participantes, una visión estratégica de gobierno electrónico implica “el uso de las tecnologías de información para apoyar la implementación y operación coordinada, efectiva, eficiente, transparente y participativa de programas y políticas públicas que contribuyan a mejorar sensiblemente el nivel de vida de los ciudadanos y agreguen valor y competitividad al municipio”. Los directivos TIC identificaron una serie de acciones para poner en marcha una estrategia adecuada de gobierno electrónico que apoye el desarrollo de esta visión. Como punto de partida, identificaron acciones para conformar el ciclo básico de desarrollo de proyectos y líneas estratégicas; después, señalaron las acciones complementarias que contribuirían a consolidar la estrategia como un todo (ver gráfica).

Cinco acciones clave El círculo interior de la gráfica representa el ciclo básico para el desarrollo de una estrategia de gobierno electrónico municipal, que incluye cinco etapas: En la etapa de Diagnóstico, funcionarios y ciudadanos deben identificar y priorizar de manera conjunta las necesidades, problemas y áreas de oportunidad de los municipios. La etapa de Planeación involucra la definición detallada de objetivos, acciones y tiempos que promuevan la correcta Ejecución de proyectos tecnológicos. Finalmente, el ciclo se cierra con procesos de Monitoreo y Mejora continua que promueven el aprendizaje organizacional y la mejora tanto en el establecimiento de prioridades y la selección de proyectos que produzcan valor, como en la planeación y ejecución de los mismos.

Otros factores de impacto Los directivos también identificaron la necesidad de atender factores contextuales e institucionales con un impacto en la planeación y ejecución de los pro-

34 < Política digital

yectos tecnológicos. Si bien estos factores no están del todo bajo el control del directivo de TIC en el ayuntamiento, su consideración sugiere que deben promoverlos. El primer elemento a considerar es la Colaboración. Una estrategia de gobierno digital debe apoyar el desarrollo y ejecución de políticas públicas para crear valor y elevar la competitividad del municipio –lo que es difícil concebir sin la colaboración de diferentes agencias y secretarías municipales. También se deben establecer alianzas con organismos empresariales y de la sociedad civil. Quienes participaron en los talleres coincidieron en la necesidad de contar con apoyos institucionales como la creación de una Comisión de TI, el desarrollo de un Plan Municipal de Informática, y una adecuada Legislación Tecnológica. En conjunto, estos elementos institucionales promueven la continuidad de los planes estratégicos de gobierno electrónico y aseguran un nivel básico de financiamiento. Otro de los comentarios recurrentes estuvo relacionado con las Estrategias de Financiamiento. Aunque todos manifestaron que faltan recursos para desarrollar proyectos tecnológicos, también señalaron que existe una diversidad de programas federales y estatales con recursos que pueden usarse para impulsar aplicaciones tecnológicas en los gobiernos locales. Así, una de las labores básicas del director de TI municipal consiste en mantenerse al tanto de estas oportunidades. Finalmente, todos coincidieron en la importancia de efectuar campañas de Difusión del e-gobierno, que promuevan el uso de las tecnologías de la información aplicadas en el ámbito gubernamental, y la generación de programas que incentiven la participación ciudadana en la toma de decisiones de los ayuntamientos.

Conclusiones Es necesario poner en marcha proyectos de TI con una visión de largo pla-

> Estado electrónico

zo basada en un modelo de gobierno electrónico, que sirva como guía de acción para todos los esfuerzos del ayuntamiento. Con esto se evitará, hasta cierto punto, que la duración de la administración sea el factor decisivo en la toma de decisiones. En este sentido, un primer paso podría ser el establecimiento de una misión, así como objetivos y acciones congruentes con la misma, alineados a las labores sustantivas del ayuntamiento. Esta definición permitiría sentar las bases para una visión de largo plazo del gobierno electrónico en el ámbito municipal. También contribuiría a que los tomadores de decisiones de cada nueva administración no “comiencen desde cero”, sino que continúen y mejoren los proyectos de sus antecesores, y obtengan ahorros, mejoras en los servicios que se ofrecen a los ciudadanos y un mejor desempeño de la administración interna del ayuntamiento. De no fijarse objetivos y planes de acción a mediano y largo plazo, así como un andamiaje organizacional e institucional que los apoye, el desempeño de los gobiernos locales permanecerá por debajo de su potencial y continuarán aumentando los costos de oportunidad asociados a una estrategia de corto plazo y sin un marco de referencia bien definido. Las oportunidades están ahí, pero es necesario repensar estratégicamente el uso de tecnologías de información en los ayuntamientos de México.n

Luis F. Luna Reyes es Profesor Asociado en la Escuela de Negocios de la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP), luisf.luna@udlap.mx J. Ramón Gil-García es Profesor-Investigador de la División de Administración Pública y Coordinador del Banco de Información para la Investigación Aplicada en Ciencias Sociales (BIIACS) en el Centro de Investigación y Docencias Económicas (CIDE), joseramon.gil@cide.edu Fernando Ramírez es Profesor Asociado de la División de Administración Pública en el Centro de Investigación y Docencias Económicas (CIDE), fernando.ramirez@cide.edu

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> Estado electrónico

Ranking estatal 2011 de portales .gob Por Luis F. Luna Reyes, J. Ramón Gil-García y Rodrigo Sandoval Almazán

Presentamos la evaluación 2011 de las páginas Web de los 31 estados del país y del Distrito Federal

Más información El informe completo del Índice de Gobierno Electrónico Estatal (IGEE) está disponible en: www.politicadigital.com.mx y en www.mejoratugobierno.org

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os portales estatales de Jalisco, Aguascalientes y Baja California, en ese orden, obtuvieron los primeros lugares del Índice de Gobierno Electrónico Estatal (IGEE) correspondiente a 2011. Las redes sociales y las herramientas Web 2.0 que se evaluaron este año comienzan a provocar un cambio en las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos. Por sexto año consecutivo, la revista Política Digital publica este índice, basado en la evaluación de los portales de Internet de los 31 estados del país y del Distrito Federal. El IGEE es definido por un panel de evaluadores independientes, quienes laboran en tres instituciones de educación superior en el país: la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM), el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP). Este año, las evaluaciones se realizaron en diferentes momentos entre los meses de enero y junio, lo que reportó un total de 13 mil 728 datos. Al igual que en ediciones anteriores, para mejorar el instrumento de observación de portales y la confiabilidad del estudio, se revisó y adaptó cada pregunta de acuerdo con los comentarios recibidos y los cambios en las estructuras tributarias de los estados (como la eliminación de la Tenencia vehicular, en algunos de ellos). Lo anterior dio como resultado un instrumento con 143 preguntas distribuidas entre los cinco componentes que conforman el IGEE: Información, Interacción, Transacción, Integración y Participación.

> Estado electrónico

Los criterios para medir estos componentes están relacionados con algunos de los rankings de e-gobierno más reconocidos a nivel mundial, como la e-Government Survey que realiza la Red de Administración Pública de Naciones Unidas. Más aún, consideramos que el enfoque del IGEE 2011 ofrece una evaluación integral de la utilidad de los portales para los ciudadanos.

Metodología Se conservó el tiempo de evaluación por cada portal (entre 60 y 90 minutos). En este lapso se recolectó información mediante las 143 preguntas del cuestionario. El cuestionario ahora considera algunos avances tecnológicos, como el uso de redes sociales, que cada vez se vuelven más comunes en los portales estatales. Adicionalmente, se siguió un proceso riguroso de revisión de la captura para disminuir posibles errores y presentar datos fidedignos en los resultados del índice. Es importante aclarar que el índice no mide necesariamente si el elemento existe o no en el portal, sino que pueda ser localizado por el ciudadano. De este modo, no sólo se trata de incluir elementos en los portales, sino de incluirlos en forma tal que sean fácilmente encontrados y usados. Finalmente, y al igual que en evaluaciones anteriores, en el desarrollo del índice se ha establecido la misma ponderación a todos los elementos observables dentro de cada componente, y a todos los componentes en el puntaje total. Esto parte del supuesto de que para el ciudadano es igual de importante efectuar una transacción en línea, que encontrar la información que necesita o comunicarse con el funcionario apropiado.

Hallazgos Entre los hallazgos más importantes de este año, destaca la movilidad de los estados que se encuentran en los primeros lugares. El portal de Jalisco ocupa por primera vez el primer sitio del ranking, al ascender desde el lugar 5 que obtuvo en 2010. Aguascalientes obtuvo el segundo lugar (un avance de 15 posiciones con respecto al año pasado) y Baja California se posiciona en el tercer puesto, al avanzar desde el séptimo sitio

que ocupaba en el 2010. Nuevo León y el Distrito Federal ocupan los lugares cuarto y quinto, respectivamente (ver tabla 1). En esta continua evolución, la mayoría de los portales se movieron en el ranking. Solamente tres estados –Morelos, Oaxaca y Sonora– mantuvieron la misma posición. Sobresalen las caídas de los portales de Puebla, Durango y Coahuila, que pierden 15, 12 y 9 posiciones, respectivamente (ver tabla 2). Por el contrario, destaca la mejoría obtenida por Chihuahua, Aguascalientes y Quintana Roo, que escalaron 17, 15 y 11 posiciones en el ranking. El portal del estado de Jalisco ganó posiciones por tercer año consecutivo, para escalar del lugar 26, que tuvo en 2008, al primero en 2011. También Colima y Baja California mejoraron su posición por segundo año consecutivo: ocupan el noveno y tercer lugares, respectivamente. Asimismo, destaca el caso de Michoacán, que después de escalar nueve peldaños en 2010, retrocede ocho en el ranking de este año. Estos cambios demuestran el dinamismo y los procesos de mejora continua que se realizan en estos portales, lo cual ha provocado que algunas entidades hayan ganado o perdido posiciones de manera notable este año. Sin embargo, es preciso aclarar que se trata de posiciones relativas a los demás estados. Por ejemplo, si un estado conservó el mismo lugar que el año anterior, pudo haber perdido posiciones en el ranking de este año, si se consideran los esfuerzos y las mejoras incorporadas en los portales de otras entidades federativas. El promedio en la evaluación de los portales este año fue de 40.89 puntos, lo cual deja a 17 entidades por encima y 15 de ellas por abajo del mismo. En cuanto a los componentes del ranking, se observa un comportamiento similar al de 2010. El componente de Información mantiene un puntaje similar al del año pasado, al igual que el componente de Integración. El componente de Interacción muestra un incremento porcentual del 12.5% con respecto al año pasado, y el de Participación muestra un crecimiento

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> Estado electrónico

Tabla 1. Índice de Gobierno Electrónico Estatal 201 Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

Entidad federativa Información Jalisco Aguascalientes Baja California Nuevo León Distrito Federal Estado de México Yucatán Sinaloa Colima Quintana Roo Hidalgo Sonora Veracruz Guerrero Chihuahua Tabasco Puebla Chiapas Tamaulipas Coahuila Nayarit Guanajuato Morelos Zacatecas Durango Querétaro Michoacán Baja California Sur Oaxaca Campeche San Luis Potosí Tlaxcala Promedio

84.43 69.23 69.86 64.13 73.13 76.30 59.65 58.82 63.00 81.29 60.09 57.53 61.26 65.94 56.38 57.14 58.79 74.56 54.91 59.49 48.51 60.66 55.89 57.99 58.90 53.62 60.95 48.52 49.48 52.02 40.82 35.15 60.26

Interacción

Transacción

Integración

Participación

Índice

67.28 46.32 48.94 57.76 51.52 60.54 50.62 47.35 51.52 46.60 40.45 43.87 41.75 47.51 44.58 45.61 34.83 44.73 34.94 39.88 24.56 48.92 28.00 38.98 28.37 39.81 27.20 24.07 27.20 20.35 22.16 25.26 40.67

53.96 63.33 59.38 55.00 39.17 30.21 54.79 48.54 54.58 45.83 45.63 55.63 43.96 36.67 52.29 52.08 35.00 21.04 40.83 35.63 38.75 17.29 27.50 23.54 24.38 19.38 16.67 38.96 28.13 6.25 20.00 8.96 37.29

73.61 62.50 65.28 65.28 69.25 50.00 63.89 75.00 59.72 45.83 66.67 56.94 63.10 55.56 46.63 54.17 60.91 49.80 54.17 41.47 56.94 44.25 47.02 39.68 44.44 47.02 42.86 39.68 40.28 45.83 32.94 41.27 53.19

16.67 31.25 24.85 20.83 27.68 33.93 15.48 12.50 8.93 12.20 14.29 11.31 14.73 6.99 11.61 0.00 19.35 8.04 10.74 6.55 9.70 7.14 11.31 9.23 12.56 7.89 16.33 6.55 9.23 4.46 6.61 7.89 13.03

59.19 54.53 53.66 52.60 52.15 50.19 48.88 48.44 47.55 46.35 45.42 45.06 44.96 42.53 42.30 41.80 41.78 39.63 39.12 36.60 35.69 35.65 33.94 33.88 33.73 33.54 32.80 31.56 30.86 25.78 24.50 23.71 40.89

Tabla 2. Movilidad de los portales en el índice (comparativo 2010-2011)

38 < Política digital

Los que bajan

Lugares -

Los que suben

Lugares +

Puebla Durango Coahuila Michoacán Guerrero Querétaro Estado de México Tlaxcala Chiapas Guanajuato Sinaloa Yucatán Campeche Hidalgo San Luis Potosí

15 12 9 8 6 6 5 5 4 4 4 4 2 1 1

Chihuahua Aguascalientes Quintana Roo Tabasco Colima Tamaulipas Baja California Distrito Federal Jalisco Baja California Sur Nuevo León Veracruz Zacatecas Nayarit

17 15 11 9 7 5 4 4 4 3 2 2 2 1

> Estado electrónico

del 25.7%. Ambos incrementos responden a la inclusión de herramientas para interactuar y participar en redes sociales y aplicaciones Web 2.0. No obstante estos cambios, y considerando que el valor mayor de la escala es 100, aún existe un amplio margen de mejora en ambas dimensiones, ya que los valores actuales son de 40.67 en Interacción y de 13.03 en Participación. Queda todavía un largo trecho para proveer a los ciudadanos las herramientas necesarias para participar y colaborar con su gobierno, lo cual se ha convertido en una tendencia mundial junto con los esfuerzos para impulsar gobiernos más abiertos y transparentes. Finalmente, el componente de Transacción es el que muestra un mayor incremento, pues casi se duplica en comparación al año anterior. Parte de este incremento se debe a los ajustes realizados al instrumento de medición, en el que se eliminaron algunos trámites y también algunos factores difíciles de observar en cada uno de ellos.

Conclusiones El ranking 2011 es interesante y está lleno de sorpresas. En su mayoría, los cambios son positivos. Ha sido notable el esfuerzo de los gobiernos estatales por reinventarse, transformar sus organizaciones, usar sus conocimientos y su aprendizaje previo para innovar, proponer y construir sus portales. De los seis estados que se encuentran en medio de un proceso electoral, cuatro perdieron posiciones en el ranking y dos lo mejoraron. Por segundo año consecutivo, las pérdidas de posiciones en estos estados son mayores que las mejoras, lo que sugiere que los procesos electorales pudieran tener un impacto en la funcionalidad de los portales. Cabe destacar que siete de los 12 estados que tuvieron un cambio de gobernador este año perdieron posiciones en el ranking. Por el contrario, las principales mejoras del índice se reportaron en los estados de Chihuahua, Aguascalientes y Quintana Roo, que también estrenaron gobernador recientemente.

De acuerdo con los resultados obtenidos este año, consideramos que el Índice de Gobierno Electrónico Estatal 2011 es una herramienta útil para comparar, compartir conocimientos y encontrar soluciones de beneficio común. Todos los portales de gobierno estatal tienen la posibilidad de escalar lugares o de perderlos, pues la calificación involucra muchas variables y demuestra que los cambios tienen un impacto en los resultados obtenidos. Las redes sociales y las herramientas Web 2.0 que se evaluaron este año comienzan a provocar un cambio en las relaciones entre gobierno y ciudadanos. Sin embargo, los datos del componente de Participación demuestran que aún falta trabajar mucho para hacer realidad estos cambios y para que los ciudadanos puedan colaborar con sus gobiernos en distintos ámbitos. Finalmente, aunque todas las entidades del país han mejorado sus capacidades para ofrecer servicios interactivos de información y transacciones a sus ciudadanos, uno de los factores que debe considerarse como prioritario en los próximos años es la medición de los impactos de los portales estatales no sólo en términos de su funcionalidad o del uso de éstos, sino del impacto que produce la calidad de los portales en la recaudación, la transparencia y otros indicadores que crean valor público. Esta medición fue posible gracias al apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), mediante el proyecto No. 107154. Agradecemos a Leonardo Flores Vivanco, Alfredo Lara Dotor, Nancy Karina Saucedo Leyva, Javier Parra Arévalo y Óscar Mandujano Morales su valiosa colaboración para realizar este estudio. n Luis F. Luna Reyes es Profesor Asociado en la Escuela de Negocios de la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP), luisf.luna@udlap.mx J. Ramón Gil-García es Profesor-Investigador de la División de Administración Pública y Coordinador del Banco de Información para la Investigación Aplicada en Ciencias Sociales (BIIACS) en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), joseramon.gil@cide.edu Rodrigo Sandoval Almazán es Profesor de Tiempo Completo de la Universidad Autónoma del Estado de México, rsandoval@uaemex.mx

edición sesenta y tres > 39

> Estado electrónico

Transparencia presupuestaria por Internet Por José Luis Becerra Pozas

La Secretaría de Hacienda desarrolló un portal de Transparencia Presupuestaria para informar al público quién, en qué, para qué y dónde se gastan los recursos del erario

ara lograr una buena rendición de cuentas, se requiere información accesible sobre el gasto que pueden ejercer los gobiernos. Con este propósito, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) desarrolló una estrategia para informar a la opinión pública la forma en que se asignan los recursos públicos en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2011. La estrategia consiste en un portal de Internet (www.transparenciapresupuestaria. gob.mx) con datos sistematizados, homologados y con un lenguaje ciudadano. “Lo que nos proponemos es concentrar toda la información presupuestaria que antes se encontraba dispersa en diversas fuentes para ofrecerla en

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un solo sitio en línea”, explicó Benjamín Hill Mayoral, responsable de los temas de Evaluación y Transparencia en la Unidad de Evaluación del Desempeño de la SHCP. Para facilitar el entendimiento de cifras y conceptos, en el portal se emplean gráficas y mapas interactivos, cuadros estadísticos, un glosario de términos e información histórica para efectuar análisis comparativos.

Cifras y nombres En el portal de Transparencia Presupuestaria se puede encontrar información referente a:

> Estado electrónico

• ¿Quién gasta? En esta sección se muestra la distribución del gasto público federal asignado a las unidades ejecutoras del Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Poder Ejecutivo, los Organismos Autónomos (como la Comisión Nacional de Derechos Humanos), las entidades federativas y los municipios. Se puede ver el nombre de cada unidad ejecutora y su monto total asignado para 2011 en millones de pesos. ¿En qué gasta? Aquí se señalan los recursos destinados a ofrecer servicios a la ciudadanía, denominado Gasto Programable, que es aprobado cada año por la Cámara de Diputados. Este gasto compone por el Gasto de Inversión y el Gasto Corriente. El primero es utilizado para generar infraestructura en nuestro país; el Gasto Corriente sirve para financiar subsidios, pensiones y medicinas, entre muchos otros. ¿Para qué gasta? En este apartado se puede conocer la distribución del gasto público federal por función y por Programa presupuestario (Pp) que corresponden a cada dependencia o entidad de la Administración Pública Federal. • ¿Dónde gasta? Se refiere a la información de los recursos públicos que el Gobierno Federal transfirió a los gobiernos de las entidades federativas durante el primer trimestre del 2011. • Inversiones. Mediante un mapa interactivo, es posible conocer el monto total de inversión asignado en 2011 para los programas y proyectos de inversión, agrupados por entidad federativa. • Finanzas Públicas. Muestra la información más reciente de los principales indicadores del país. Las tablas que aparecen en esta sección se pueden imprimir y exportar a Excel para manipularlas. • Indicadores. Aquí se pueden revisar los avances en el cumplimiento de las metas de los Programas presupuestarios. Esta es una primera etapa del portal de Transparencia Presupuestaria. En una versión 2.0 se pretende que el portal esté conec-

tado a una base de datos de la SHCP, con la cual se pueda navegar de manera integrada. De acuerdo con Hill Mayoral, “primero necesitamos sondear qué tipo de información les interesa consultar con mayor regularidad a la sociedad civil y a los académicos, por ejemplo”. Por ello se ha incluido un buzón de sugerencias por correo electrónico para recibir propuestas.

Presupuesto Ciudadano 2011, en documento Asimismo, como parte de una estrategia integral para entender cómo se asigna el gasto público, el portal difunde la publicación del documento Presupuesto Ciudadano 2011, una iniciativa del Gobierno Federal para que la ciudadanía conozca cómo se asignan los recursos públicos. En este documento se explica el proceso de elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación, los criterios utilizados por las diferentes instancias para decidir el destino de los recursos públicos, así como su importancia para el buen funcionamiento y desarrollo del país. Hill Mayoral reconoció que aún existen áreas de oportunidad en materia de transparencia presupuestaria en México, por lo que hay que homologar formatos para facilitar la comparación y el análisis de los datos, prevenir la corrupción y el despilfarro y mostrar los resultados de los programas federales con referencias geográficas. n

Más información Portal de Transparencia Presupuestaria www.transparenciapresupuestaria.gob.mx Documento Presupuesto Ciudadano 2011 www.shcp.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/presupuesto_ciudadano/index.html

Beneficios de contar con un Sistema de Información Presupuestaria • Conocer y vigilar la asignación del gasto que realiza el gobierno federal. • Fortalecer y consolidar la transparencia en el ejercicio del gasto federal que hacen los gobiernos estatales y municipales. • Promover una cultura presupuestaria en la ciudadanía. • Fomentar una política pública de rendición de cuentas sobre el ejercicio de los recursos públicos en los diferentes ámbitos y órdenes de gobierno. • Promover una mayor corresponsabilidad por parte de la sociedad en la vigilancia y monitoreo ciudadano en la aplicación de los recursos públicos en los tres órdenes de gobierno. • Mejorar los mecanismos de seguimiento y evaluación sobre el desempeño gubernamental y de los programas sociales.

edición sesenta y tres > 41

> Agenda digital nacional

Cómo hacer realidad la Agenda Digital Nacional Presentamos un extracto de las conclusiones obtenidas en las mesas de trabajo del Simposio AMITI 2011

a Asociación Mexicana de la Industria de Tecnologías de Información (AMITI) realizó en junio pasado su simposio 2011 con el lema “Haciendo realidad la Agenda Digital Nacional”. En el marco del evento efectuado en la ciudad de México, se organizaron dos mesas de trabajo para abordar los temas relativos al “Desarrollo de la industria” y al “Desarrollo de las organizaciones”. A continuación reproducimos las acciones propuestas en las mesas de trabajo, extraídas del documento final del simposio.

Mesa de trabajo 1: Desarrollo de la industria A. Oferta de software y servicios TIC Acciones propuestas: • Establecer estímulos fiscales y financiamiento preferencial para promover la investigación, desarrollo e innovación en pequeñas y medianas empresas (PyMEs) de TIC y su vinculación con instituciones académicas. • Promover la investigación aplicada y el desarrollo tecnológico vinculado con la industria. • Incorporar más investigadores y tecnólogos en la industria, a través de programas de coparticipación entre sectores productivos y centros educativos y de investigación (modificar el Sistema Nacional de Investigadores para motivar la participación de investigadores en las actividades productivas). Fomentar la investigación y el desarrollo por parte de las empresas, mediante incentivos fiscales y convenios de cooperación. • Brindar financiamiento favorable a las micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyMEs) que desarrollen contenidos o servicios digitales.

B. Promover la exportación de productos y servicios Acciones propuestas: • Contar con un incentivo económico a la generación de puestos de trabajo de alto valor en México, mediante una fórmula de coinversión federación/estado, así como a la competitividad estatal. • Otorgar estímulos a los esquemas de pago de compensación (tablas de ISR) que se otorgan a los empleados asociados a la exportación de servicios o servicios otorgados a distancia para clientes en el territorio nacional.

42 < Política digital

> Agenda digital nacional

• Otorgar estímulos a las empresas nacionales que exportan servicios de TI.

C. Mercado digital mexicano Acciones propuestas: • Promover en el sector público y privado el aprovechamiento de los productos y servicios TIC creados o manufacturados en el país.

Mesa de trabajo: Desarrollo de las organizaciones A. Modelos de adquisición gubernamental Acciones propuestas: Revisar la legislación y marco normativo de adquisiciones gubernamentales para: • Flexibilizar la contratación multianual de servicios complejos, bajo criterios de costo-beneficio (aparentes u ocultos, tangibles e intangibles). • Promover servicios compartidos entre dependencias. • Asegurar la neutralidad e interoperabilidad tecnológicas. • Desarrollar esquemas interinstitucionales que fomenten la arquitectura empresarial. • Promover el aprovechamiento de servicios en la nube para migrar a plataformas ligadas.

B. Adopción de TIC en PyMEs Acción propuesta: • Otorgar apoyos gubernamentales para la adquisición de TIC en las MiPyMEs.

C. Educación y capital humano Acciones propuestas: Integrar todos los proyectos de educación con TIC (infraestructura, software y métodos educativos), implantándolos en todos los niveles, a lo largo de todo el país y operándolos como servicios administrados o alianzas público-privadas; buscando: • Construir redes locales inalámbricas de acceso libre en los campus escolares. • Administración y colaboración entre profesores e investigadores. • Capacitación escolar y profesional. • Seguridad y vigilancia en instalaciones educativas. • Preservación del conocimiento. • Intercambio académico y cultural. • Promoción de ciencias y artes. • Planes de educación de calidad a distancia que complementen la oferta de educación presencial. • Asesoría remota a los alumnos. • Educación autodidacta. n

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> Agenda digital nacional

La ADN

ante las elecciones del 2012 Por Rodrigo Pérez-Alonso

El Presidente de la Comisión Especial de Acceso Digital de la Cámara de Diputados analiza las condiciones necesarias para implementar la Agenda Digital Nacional en el escenario político-electoral que se avecina y cómo blindar este documento para que sea transexenal

l pasado 11 de abril se presentó al Secretario de Comunicaciones y Transportes la propuesta de Agenda Digital Nacional (ADN). Estuvieron presentes el Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México, legisladores federales, especialistas de las TIC, analistas, académicos, representantes de cámaras y asociaciones industriales, y miembros de la sociedad civil. La consolidación de este documento (disponible en www.agendadigitalnacional.org.mx) marcó un hito en el sector, en gran medida por el consenso y visión de las personas involucradas en su diseño. El “Grupo ADN” presentó el documento con 112 recomendaciones para mejorar las condiciones económicas de nuestro país a través del uso y apropiación de las TIC. Destacan dos elementos esenciales: en el ámbito institucional, se propuso la coordinación de la ADN por parte del Presidente de la República bajo una oficina específica; y en materia de regulación de las telecomunicaciones, se propuso incentivar mayor competencia mediante la licitación de más frecuencias del espectro y más hilos de fibra oscura de la Comisión Federal de Electricidad, al considerarse que ambas medidas son necesarias para tener una mayor penetración de servicios de banda ancha. Pero, la pregunta es: ¿qué pasará con este documento y cualquier esfuerzo por implementar una agenda digital? La respuesta tiene que ver con el ciclo político-electoral, la apropiación y el diseño institucional de una política pública de tales características.

Las elecciones del 2012 En primer plano, nos encontramos en la víspera del proceso electoral del 2012, un periodo de intensa carga política. En la medida en que avance este proceso, los candidatos a la Presidencia de la República deberán consolidar sus propuestas de gobierno. Por ello, una parte fundamental de este ciclo deberá ser el reconocimiento de que existe un “imperativo colectivo del desarrollo, que consiste en desplegar infraestructura de banda ancha como un medio para impulsar las metas de desarrollo social y económico”1. En gran medida, esto se ha hecho con la presentación de esta Agenda Digital, pero será necesario que los candidatos se apropien de ella. Una vez que se consolide esta Raúl Katz, “The Impact of Broadband on the Economy…”, UIT, 2011 p. 44

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> Agenda digital nacional

visión, será necesario definir el diseño institucional que debe darse a este programa. También se requiere invertir en infraestructura de banda ancha de acuerdo con las condiciones de mercado y, con base en esto, desplegar infraestructura mediante la inversión pública, públicoprivada o meramente privada en redes de telecomunicaciones.2

Alternativas de diseño institucional Es necesario también abordar el diseño institucional. Aquí existen varias opciones: Lo ideal sería que la coordinación de la ADN dependiera de manera directa del Presidente de la República. Sin embargo, otros modelos podrían ser que la coordinación corriera a cargo de la Secretaría de Finanzas (como sucede en el Estado de México), ya que ésta controla el presupuesto; que resida en la Secretaría responsable del tema de Gobierno electrónico; en una nueva secretaría (como se hace en Colombia, En infraestructura, Australia invertirá alrededor de 42 mil millones de dólares; Estados Unidos 7.2 mil millones de dólares; Nueva Zelanda, 1.03 mil millones de dólares. 2

con el Ministerio de TIC); o bajo un modelo “disperso”, donde varias secretarías y entes controlen –desde sus respectivos ámbitos de competencia– las distintas áreas de una agenda digital, como sucede actualmente, aunque este modelo ocasiona duplicidad, ineficiencia y gasto ineficaz. Es necesario que a esta agenda se le otorgue un carácter transexenal y se le aparte de los ciclos electorales o los cambios de persona o ideología que guían el proceso de políticas públicas. Esto ya sucedió en Chile, donde la agenda digital ha sobrevivido dos cambios de partido y de presidente en el poder. Mientras no exista continuidad en los programas de gobierno y sus titulares, será trabajo de todos “evangelizar” cada trienio o sexenio a los funcionarios públicos involucrados en el tema. Asimismo, en tanto no se implemente un diseño institucional adecuado, los candidatos la adopten y los involucrados sigamos subiéndolo a los foros de debate, no podremos decir que la Agenda Digital Nacional es una realidad. Rodrigo Pérez-Alonso es diputado federal y Presidente de la Comisión Especial de Acceso Digital de la Cámara de Diputados.

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Política digital

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edición sesenta y tres > 45

> Industria TI

Estructura y dimensiones de la industria TIC Por Ricardo Zermeño González

En la era de la convergencia, parecería que todo lo que nos rodea está relacionado de alguna manera con la industria TIC. Sin embargo, tal afirmación sería simplista y ambigua. ¿Qué es entonces la industria de las TICs? ¿Cómo se segmenta? ¿De qué tamaño es? ¿Cuál es su relación con otras industrias? En este artículo, el autor responde estas interrogantes y explica los elementos de esta compleja red de industrias convergentes

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a industria de tecnologías de información y comunicaciones (TIC) es una compleja red de actividades económicas de alto dinamismo y valor agregado, cuyo tronco común es la industria electrónica. En el pasado, muchas de estas actividades estaban separadas, pero hoy están convergiendo, gracias a la introducción de la electrónica digital en los sistemas tecnológicos y a la interconexión mediante redes de conmutación de paquetes de datos, basadas en el protocolo Internet (IP). Hace algunas décadas, por ejemplo, los equipos electromecánicos de telecomunicaciones tenían poco que ver con las computadoras. Pero cuando los equipos electromecánicos fueron reemplazados por electrónicos analógicos y estos por equipos electrónicos digitales, las diferencias entre el cómputo y las telecomunicaciones se fueron borrando. Hoy la voz se transmite en forma de datos y las redes de telecomunicaciones son redes de computadoras; los grandes fabricantes de equipo de telecomunicaciones cada vez se dedican más al diseño de software y menos a la fabricación de equipo. Lo mismo ha sucedido con los equipos de entretenimiento, de oficina, comerciales, médicos e industriales. Las televisiones y los equipos de sonido se entrelazan con Internet; esta unión propicia que las computadoras sean también televisiones y equipos de sonido. Además han surgido nuevos dispositivos como los reproductores digitales portátiles (ejemplo: IPod) y las tabletas, que borran las fronteras tradicionales entre el entretenimiento y la computación. Asimismo, las máquinas de escribir, las fotocopiadoras, las cajas registradoras, los dispositivos médicos y los controladores industriales se han transformado en computadoras. Sin temor a exagerar, tarde o temprano, todo dispositivo será total o parcialmente una computadora en red. En los ochentas, un buen

> Industria TI

amigo bromeaba diciendo que lo único que no sería digitalizado serían los sombreros de charro. Hoy parece que aún estos tienen el potencial de enlazarse a la red. Si tomamos en cuenta los circuitos integrados de señales de radiofrecuencia (RFID) que pueden insertarse en humanos o en cualquier artículo para ser identificado de forma remota, podemos afirmar que no sólo los dispositivos sino todo puede ser parte de una computadora en red. Y en efecto, parecería que todo lo que nos rodea tiene relación con las TIC: los aviones, los autos, las lavadoras, etc. Sin embargo, tal reflexión sería simplista y ambigua. El objetivo de este artículo es describir los diferentes elementos de esta compleja red de industrias convergentes.

Figura 2 Eslabones de la Industria Electrónica

Equipo

Circuitos Modulares Tarjetas de Circuitos Impresos

Industria electrónica: tronco común de diversas ramas En síntesis, las ramas de equipo de cómputo, entretenimiento, comercial, oficina, médico, industrial y telecomunicaciones están ahora íntimamente relacionadas, ya que están constituidas por sistemas electrónicos digitales y se interconectan con redes de conmutación de paquetes con protocolo IP (figura 1). Figura 1 Ramas que convergen en la Industria Electrónica

Equipo Comercial y de Oficina

Equipo Médico

Equipo de Entretenimiento

Industria Electrónica

Equipo de Telecomunicaciones

Equipo Industrial

Equipo de Cómputo

Otros Sub ensambles

Partes

Otros Componentes Electrónicos

Circuitos Integrados (Chips) Otros Circuitos Integrados

Memorias

Micro Procesadores

tuido por sub-ensambles con características similares, principalmente los circuitos modulares, que constituyen la electrónica digital, las partes mecánicas como los gabinetes que los contienen, y por último, por otros sub-ensambles electromecánicos, como los arneses de cables y las fuentes de poder. Los circuitos modulares contienen componentes electrónicos interconectados por tarjetas de circuitos impresos. Estos componentes electrónicos son muy diversos, pero los más importantes son los circuitos integrados o “chips”. Los circuitos integrados más conocidos son los microprocesadores y las memorias, aunque también existe una gran variedad de otros circuitos integrados, algunos de ellos programables, que pueden contener el llamado embedded software que describiremos más adelante.

Segmentación de la industria TIC Todas estas actividades de fabricación de equipo tan diverso constituyen el último eslabón de la cadena de la industria electrónica (figura 2). Cada equipo, por diferente que sea, está consti-

La industria TIC es la convergencia no sólo de las ramas de equipos de cómputo y de telecomunicaciones, sino también de software, servicios TI, servicios de telecomunicaciones y consumibles (figura 3).

edición sesenta y tres > 47

> Industria TI

Figura 3 Industria de Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC)

Consumibles

Servicios de Telecomunicaciones

Servicios de TIC

Industria TIC

Equipo de Telecomunicaciones

Equipos de de Cómputo

Software

I. Equipos de cómputo La categoría equipos de cómputo incluye desde los dispositivos personales como las PC, las tabletas y los teléfonos inteligentes, hasta los grandes servidores y los equipos periféricos. Los periféricos pueden agruparse en dispositivos de entrada (teclados, ratones, scanners y todo tipo de sensores), de salida (monitores e impresoras) y de almacenamiento de datos (grabadores de cintas y discos). Estos últimos utilizan los llamados consumibles: cartuchos de tinta, tonners, discos magnéticos, discos compactos (CD) y chips portátiles de memoria con conexión estándar universal (USB). Los equipos de telecomunicaciones son cada vez más computadoras con software especializado. En esta categoría están los equipos encargados de la conmutación de señales y equipos que llevan a cabo su transmisión. Se incluyen desde los dispositivos para redes de área local –que se emplean en casas y en organizaciones–, hasta los equipos que forman la red dorsal de los operadores de telecomunicaciones.

II. Software En el principio, el hardware y el software eran indivisibles. Las computadoras se programaban con lenguaje del más bajo nivel o lenguaje de máquina (unos y ceros). Después surgieron los sistemas operativos y lenguajes

48 < Política digital

de alto nivel (más parecidos al lenguaje humano) para automatizar y facilitar la tarea. En los primeros años del cómputo, las aplicaciones estaban entrelazadas con los datos, pero luego surgieron los manejadores de bases de datos relacionales para agilizar la lectura y escritura de datos y ofrecer mayor versatilidad. Hoy en día, se cuenta con tres grandes divisiones para el software: sistemas operativos (por ejemplo, Linux, Unix, Windows), herramientas y lenguajes de desarrollo (por ejemplo, hojas de cálculo, manejadores de bases de datos, Java y C++) y por último aplicaciones (por ejemplo, contabilidad, nómina, ERPs). En la actualidad, está emergiendo una nueva división del software que promete mucho: la lógica de las aplicaciones se empieza a diferenciar entre lógica de la aplicación y la lógica del negocio. La lógica del negocio puede ser entendida y modificada por los no especialistas para que las aplicaciones se reprogramen automáticamente, ofreciendo gran flexibilidad. Los modelos de negocio para generar el software pueden distinguirse en cuatro grandes facetas; software como servicio a la medida, software como producto, software como servicio estándar por Internet y software dentro de un producto (figura 4). Figura 4 Industria del Sofware

Herramientas

Aplicaciones

Sofware como Servicio a la Medida

Sistemas Operativos

Teléfonos

Autos

Sofware dentro de un Producto

Sofware como Producto

Etc.

Herramientas y Lenguajes

Aplicaciones

Sofware como Servicio Estándar por Internet

Herramientas y Lenguajes

Aplicaciones

> Industria TI

El software como servicio a la medida puede generarse en los departamentos internos de sistemas que tienen las organizaciones (algunos no consideran esta capacidad de desarrollo como parte de la oferta). También pueden diseñarse bajo contrato por un tercero (los desarrolladores de software a la medida o fábricas de software). De hecho, todo software surge como “proyecto a la medida”, pero el que desarrollan los departamentos internos y las fábricas de software son aplicaciones, por lo general verticales o de uso específico. El software como producto surgió cuando los desarrolladores a la medida encontraron un mercado más grande para su software y lo lanzaron como producto. En los ochentas, a esta modalidad se le llamó paquetes de software (shrink-wrapped software). Existen paquetes para todo tipo de software, desde sistemas operativos hasta herramientas, lenguajes y aplicaciones. El software como servicio estándar remoto no es un concepto nuevo, pero tomó auge con Internet, con las nuevas herramientas de virtualización y con la disponibilidad y abaratamiento de la capacidad que ofrecen las redes de comunicaciones (la llamada banda ancha). El software como servicio estándar por Internet puede ofrecer la funcionalidad para todo tipo de software (sistemas operativos, herramientas, lenguajes y aplicaciones) y para dispositivos personales (PCs virtuales, por ejemplo), servidores y equipo de almacenamiento. Mediante el software estándar se puede tener acceso por Internet a todos los recursos de cómputo (lo que hoy se ha rebautizado como cómputo en la nube). El software dentro de un producto (embedded software) generalmente se graba en circuitos integrados reprogramables. Se le emplea para automatizar sub-sistemas que forman parte de lavadoras, refrigeradores, automóviles, aviones y una gran multiplicidad de aparatos, y para facilitar la “comunicación” de estos con el usuario.

III. Servicios TIC Los diferentes servicios de TIC forman parte de un ciclo de planeación, integración, implantación, operación, soporte y mantenimiento (figura 5).

Figura 5 Ciclo de los servicios TIC

Integración

Implantación

Planeación

Operación

Mantenimiento

Soporte

La planeación de los sistemas TIC por parte de los usuarios finales puede ser asistida por servicios de consultoría, diseño, ingeniería, reingeniería de procesos de negocio y capacitación. La integración y la implantación generalmente van juntas. La empresa que se contrate será la responsable de construir y poner en marcha un sistema TIC en un tiempo, configuración y presupuesto determinados. Es común que se integren equipos de cómputo y telecomunicaciones, así como software suministrados e implantados por uno o varios proveedores coordinados por el integrador líder-responsable. Estos servicios incluyen todo tipo de sistemas y redes, así como la capacitación requerida para ponerlos en marcha. En este tipo de servicios se incluye el desarrollo e implantación de aplicaciones de software –como las aplicaciones integradas para la planeación corporativa (ERPs)–, pero no la integración de nuevos equipos (el software como servicio a la medida es parte de esta categoría). La operación de los sistemas y las redes TIC descansa en los departamentos de sistemas y telecomunicaciones y/o en terceros que deben cumplir los niveles y calidad de servicio que requiera la organización. Desde su origen, casi todos los servicios de telecomunicaciones han sido prestados por

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> Industria TI

terceros, llamados operadores o carriers. Estas empresas operan redes y sistemas propios para ofrecer servicios de telecomunicaciones tales como servicios telefónicos, fijos y móviles, servicios de transmisión de datos e Internet, servicios de redes privadas virtuales y servicios de comunicaciones IP. En contraste, los servicios de TI (asociados al cómputo) son suministrados por departamentos internos, aunque hay una tendencia creciente a que sean contratados a terceros bajo el esquema de outsourcing tradicional, servicios administrados y/o servicios estándar por Internet (“cómputo en la nube”): • Se le llama outsourcing tradicional al establecimiento de contratos multianuales de servicios a la medida, que se proveen utilizando los sistemas asignados a un solo cliente (no se comparte la info-estrutura TIC entre varios clientes). Estos contratos suelen ser integrales o compuestos por muchos tipos de servicios (por ejemplo, cuando todos los sistemas y redes de una organización son operados por un tercero o outsourcer). • Los servicios administrados son también contratados a la medida, pero el operador comparte total o parcialmente sus sistemas para darle servicio a varios clientes y su contratación puede ser bajo demanda (pago por uso). Estos servicios son más específicos o modulares, ya que sólo incluyen un tipo de servicios (soluciones de impresión, por ejemplo). • Los servicios estándar por Internet (“cómputo en la nube”) son pre-configurados, bajo demanda, y se prestan compartiendo los sistemas para servir a todos los clientes. Mediante el uso extensivo de software de virtualización, se puede aprovechar mejor la infoestructura TIC del operador. • Los servicios tercerizados asociados al cómputo que prestan las empresas tradicionales de TI incluye la administración de los equipo del usuario final, la operación de centros de datos y sus aplicaciones, y los servicios de monitoreo y gestión remota, incluyendo la seguridad. Los servicios administrados y los estándar por Internet ofrecen

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acceso modular a la funcionalidad de toda la info-estructura, de manera que pueden atender el almacenamiento de datos, los sistemas operativos, los lenguajes de desarrollo, o las aplicaciones y procesos de negocio. En lo que respecta a los servicios de soporte a equipos y software, estos pueden suministrarse de manera remota (por vía telefónica o en línea) o en sitio. Sirven para apoyar a los usuarios a utilizar mejor los sistemas y/o a los responsables de estos a resolver problemas técnicos (estos servicios se organizan mediante mesas o centros de ayuda, con personal de varios niveles de especialidad). Finalmente, los servicios de mantenimiento de equipos y software pueden proveerse también en forma remota o en sitio y se les emplea para predecir, prevenir y/o corregir problemas en la operación de los sistemas.

Dimensionamiento de la industria en México En las últimas décadas, los proveedores de equipo electrónico de marcas reconocidas han subcontratado a un puñado de empresas ensambladoras de equipo con presencia global (los llamados contract manufacturers); estos se encargan del ensamble final y el ensamble de circuitos modulares y muchos de ellos se ubican en Guadalajara, Jalisco, ciudad que se ha convertido en un aglomerado importante (cluster) de la industria electrónica. Por otro lado, Tijuana y Mexicali son también centros globales de ensamble de equipos de entretenimiento, sobre todo televisiones. En conjunto, la industria electrónica es una de las principales ramas exportadoras de México; sus dimensiones y diversificación son de talla mundial, aunque el valor agregado local es todavía muy pequeño (gráfica 1).

> Industria TI

Gráfica 1

Gráfica 2

Exportaciones de la Industria Electrónica en México en 2010 Máquinas para el procesamiento de datos

22%

Mercado TIC en México en (2010)

Aparatos para corte o conexión de circuitos eléctricos

Equipo

5% Micrófono y sus soportes

23%

Dispositivos semiconductores

Servicios TI

Radios

Aparatos eléctronicos de telefonía o telegrafía

Circuitos y microestructuras electrónicas

30%

Servicios Telecom

Software

62%

3% Consumibles

Partes para grabadores y emisores de televisión

1% Partes y accesorios para máquinas y aparatos de oficina

Televisores

34%

61,516 millones de dólares

38,967 millones de dólares

Condensadores eléctricos fijos

1% Videocámaras y videocaseteras

Fuente: Select, Julio 2011

Máquinas de escribir

0% Tocadiscos y tocasetes Fuente: Select con datos del Banco de información Económica de 2011 INEGI, julio

Las empresas de desarrollo de software a la medida y de otros servicios TI también se han convertido en grandes exportadores en los últimos años. Aunque las cifras de exportaciones de estos servicios TI son difíciles de encontrar, nuestras estimaciones de las ventas de exportación de las empresas líderes son de más de 1,300 millones de dólares y se han acelerado recientemente. El mercado local de TIC también tiene una dimensión muy importante (gráfica 2) y su potencial de crecimiento es enorme; mientras que en 2009, el mercado TIC en México representó 3.9% del Producto Interno Bruto, para países como China la proporción fue de 7.1%.

Sin embargo, para tener una idea completa del tamaño del mercado TIC local es necesario identificar el tamaño de los departamentos internos de TIC. En términos de empleo, por ejemplo, estos departamentos representaron 91% del personal especializado en TIC en México (gráfica 3). n Gráfica 3 Empleados TIC en México

Gobierno 97,197

10%

Empresa 786,883

81%

Industria TIC 90,000

Empleados TIC: 974,080 Fuente: Select, Modelo de la demanda TIC, Mayo 2010

Ricardo Zermeño González es Director General de Select, ricardo.zermeno@select.com.mx

edición sesenta y tres > 51

> Análisis y opinión

La política no se rinde

Hay una trayectoria de acciones regulatorias envueltas por una suerte de borrachera de dimes y diretes que llevaron a Telmex y Televisa a confrontarse. Esta es parte de la zaga

52 < Política digital

Por Angelina Mejía

“D

ebemos tener un jugador que tenga el tamaño suficiente para enfrentarse a Telmex”. Esta fue la contundente declaración del presidente de la Comisión Federal de Competencia (CFC), Eduardo Pérez Motta, en febrero del 2007, cuando anunció la decisión de autorizar a Televisa la adquisición del 50% del capital social de la regiomontana Televisión Internacional (TVI), y a unos meses de aprobarse la adquisición por parte de la televisora del 49% de Cablemás, el segundo operador más grande de la televisión por cable del país. Fue el momento en que el gobierno federal hizo pública su decisión de dar lugar a un ente con la fuerza suficiente para contrarrestar al gigante Telmex. El argumento parecía lógico, el operador dominante de las teleco-

municaciones habría de entrar al atomizado mercado del video, formado por más de 600 concesionarios repartidos por todo el país, en su mayoría minúsculas, por lo que se requería de un rival que pudiera consolidar esta industria y tuviera el músculo financiero para dar la batalla. El candidato natural era Televisa. ¡Nada menos! De inmediato se advirtió que se estaba allanando el camino a la principal empresa del mercado de la televisión abierta, a la dueña del arma más valiosa, los contenidos, para expandir su poder hacia otra industria. El peligro era claro, se estaba permitiendo la gestación de un duopolio, que desde la teoría económica no es necesariamente malo, pues se dice que es preferible un duopolio que un monopolio (vaya consuelo).

> Análisis y opinión

Sin embargo, el “pequeño” detalle es que el contrapeso habría de ser la principal televisora del país, cuya fuerza e influencia trasciende al máximo poder: el político. De ahí que el argumento lógico pasó a ser el de una estrategia política de este gobierno.

De cómo se combina el verbo con la acción Televisa es el mayor productor de contenidos en México, propietaria de la que hasta hace tres años era la única compañía de televisión satelital, SKY; concentra 40% de la publicidad total del país, y se convirtió en el operador de televisión de paga más grande con una concentración de alrededor del 50% de este mercado, en número de usuarios. Estas cifras no hicieron cambiar la opinión de la CFC, que en diciembre de 2007 aprobó la compra de Bestel por parte de Televisa, operación que permitió a la televisora tener la segunda red de telecomunicaciones más grande, sólo después de la de Telmex. La mesa estaba puesta. En el momento en que se daban estas autorizaciones, el órgano antimonopolio reconoció que estas concentraciones representaban un peligro para la competencia, pues con el poder de los contenidos, Televisa tendría toda la posibilidad de desplazar del mercado a sus rivales. Para evitar esa amenaza, la CFC condicionó las aprobaciones al cumplimiento permanente de ciertas obligaciones que, de no acatarse, provocarían la disolución de estas operaciones. Pero las que fueron calificadas por Televisa como “rígidas condiciones”, se superaron de inmediato, todo con tal de tener una tajada de una industria que genera ingresos por 24 mil millones de dólares,

cinco veces el tamaño del negocio de medios en el que estaba situado. El propio Emilio Azcárraga Jean, presidente de Grupo Televisa, se quejó públicamente en abril del 2008, de que las obligaciones impuestas por la CFC le habían complicado algunas negociaciones en materia de venta de contenidos. “Este año ha sido complicado para las negociaciones por ciertas decisiones que tomó Cofeco para efecto de que pudiéramos hacer unas operaciones en sistemas de televisión de paga”, dijo. Las obligaciones más importantes fueron: ofrecer sus contenidos de televisión abierta de manera no discriminatoria a todos los operadores de TV de paga que los soliciten; que ningún miembro del consejo de la televisora y sus empresas formen parte activa en órganos de otros concesionarios de telecomunicaciones; y vender su participación en Productora y Comercializadora de Televisión (PCTV). Telmex ha denunciado ante la CFC la falta de cumplimiento de estas condiciones e incluso al interior de este órgano hay quien considera que la televisora no ha acatado estas obligaciones. Hay voces que señalan que mejor hubiera sido mantener a Televisa fuera del negocio de la televisión de paga y de las telecomunicaciones, pues las condiciones de la CFC no son suficientes para evitar que extienda su posición dominante a otros segmentos. Pero, y si no hubiera sido Televisa, ¿quién habría tenido la fuerza que buscó la CFC para combatir al que parecía invencible, al Telmex que amenazaba con eliminar de un solo tajo la pulverizada industria de los cableros, una vez que entrara a su mercado?

Todos apostaban a que Telmex sería autorizado para entrar al segmento del video, sobre todo una vez emitido el Acuerdo de Convergencia en el 2006, a escasos tres meses de que concluyera la administración pasada. Ese fue un documento elaborado desde la Subsecretaría de Comunicaciones de la SCT, en el que se fijaron las condiciones para modificar el título de concesión de la telefónica y eliminar el candado por el que se le prohíbe dar servicios de televisión. Pocos imaginaron el sinuoso camino que enfrentaría el operador que estaba acostumbrado a que sus decisiones e intereses estuvieran reflejados en las distintas medidas regulatorias, ya sea por acción u omisión de la autoridad. Es en el segmento de las telecomunicaciones donde se ha concentrado la actividad regulatoria de este sexenio; no así en el de la televisión. Telmex lleva cinco años tratando de superar la influencia de la televisora sobre la presente administración. Pero hasta este momento, no ha sido autorizado para dar servicios de televisión de paga. En esta historia, sin duda, ha sido más fuerte el poder político que el económico.

¿Para que espantar? ¿Y la tercera cadena de televisión? Nos dijeron que este año estaría listo el programa de concesionamiento. Y nada. Que habría una consulta pública. Y nada. Las elecciones están a la vuelta… ¿para qué entonces, enojar a los dueños de la pantalla amedrentando con más competencia?n Angélica Mejía es periodista especializada en telecomunicaciones.

edición sesenta y tres > 53

> Análisis y opinión

A dónde va el e-Gobierno, según la academia Por Rodrigo Sandoval Almazán

En junio pasado, académicos del mundo se reunieron en la Universidad de Maryland para exponer y definir una agenda de investigación en temas de e-Gobierno

l Open Government, los servicios compartidos y el uso de redes sociales en los gobiernos fueron los temas que acapararon la atención de los asistentes a la 12a Conferencia Internacional de Gobierno Electrónico (Dg.o 2011), realizada en la Universidad de Maryland, Estados Unidos. Dg.o es uno de los congresos más importantes de gobierno electrónico a nivel mundial que reúne a especialistas, académicos y funcionarios públicos para intercambiar opiniones, generar proyectos y vislumbrar las tendencias de este campo de investigación.

¿Qué tan “abierto” debe ser un gobierno? El tema del Open government fue expuesto en varias ponencias y un panel de discusión. Pudimos observar que aunque persisten varios conceptos de lo que significa “gobierno transparente”, en el congreso se optó por presentar investigaciones recientes sobre su implementación. Destacó el estudio realizado por Gwahoo Lee y Young Hoon Kwak, de la Universidad George Washington, sobre un modelo para

54 < Política digital

> Análisis y opinión

lograr mayor participación pública (Open Government Implementation Model), así como la ponencia sobre los retos del gobierno transparente desde la perspectiva de valor público (Open Government and Egovernment) que expuso Teresa Harrison, de la Universidad de Albany, Nueva York. En el panel de discusión participaron funcionarios de la administración federal de Estados Unidos, quienes opinaron sobre los retos y la conveniencia de invertir en gobiernos abiertos, tal como lo ha promovido la administración del presidente Obama desde el inicio de su mandato.

Los cuatro frentes de las redes sociales En el tema referente a las redes sociales y su implementación en el gobierno, la discusión se enfocó hacia cuatro grandes frentes; el primero es considerar a las redes sociales como una herramienta que fomente la interacción entre los ciudadanos y el gobierno. Aquí destacó el trabajo de Andrea Kavanaugh, del Virginia Tech, sobre el uso de las redes sociales en situaciones de crisis. El segundo frente consiste en adoptar las redes sociales a partir del desarrollo de políticas públicas. Esto nos parece significativo, pues se han comenzado a promover los cambios legislativos para adaptarse a estas nuevas herramientas. Un frente más es el uso de la herramienta de multitudes inteligentes (crowdsourcing), que busca generar contenidos colaborativos entre los ciudadanos y el gobierno, así como el impacto de este tipo de red social, tanto en la opinión pública como en el desarrollo de políticas gubernamentales. Al respecto, Dennis Linders, del Banco Mundial, presentó la ponencia “Nosotros-gobierno: una anatomía de la coproducción de los ciudadanos en la era de la información”. Finalmente, un cuarto frente por estudiarse fueron los trabajos relativos al impacto de las redes sociales en la formación de opinión pública, tanto en la forma como se puede visualizar y evaluar esta opinión. Aquí se confrontaron los resultados de investigaciones recientes: Jens Grossklags, de la Universidad Estatal de Pennsilvania,

realizó un estudio sobre la participación política de los jóvenes y las redes sociales, y evidenció que todavía es muy pobre la interacción en este sector de la población. Caso contrario fue el trabajo de Viktoria Spaiser, de la Universidad Bielefeld, quien midió la participación de los jóvenes de grupos minoritarios en Alemania. Spaiser señaló que el uso de las redes sociales para dar a conocer situaciones de maltrato y otros problemas, tiene un uso creciente en estas minorías.

Servicios compartidos El tercer tema de investigación en el que se centró ésta conferencia fue en el de servicios compartidos (shared services), desde su conceptualización mediante modelos de servicios compartidos en la administración pública, hasta el desarrollo de marcos de referencia que permitan integrar los servicios compartidos. Se dieron a conocer ejemplos como MINOE (http://minoe. stanford.edu/), un proyecto que emplea servicios compartidos para el cuidado del medio ambiente en ecosistemas oceánicos. Otros temas abordados en este congreso internacional –realizado del 12 al 15 de junio– fueron la seguridad del gobierno en el ciberespacio; la estandarización de datos; la colaboración transnacional en la investigación del gobierno electrónico; la percepción de los ciudadanos sobre el gobierno digital; la aproximación gobiernociudadano; y las aplicaciones para metadatos y reportes eficientes de tráfico. Las conferencias magistrales del Dg.o 2011 estuvieron a cargo del Dr. Nabil Adam, quien es Gerente de Programación del Departmento de Seguridad Nacional de Estados Unidos y responsable de proyectos sobre simulación y modelado de ciberseguridad en ese país; Irak López Dávila, Coordinador General de Modernización Administrativa del Gobierno del Distrito Federal; y Frank Baitam, Director de TI de la Administración de Seguridad Social del Gobierno de Estados Unidos. n Rodrigo Sandoval Almazán es Profesor de Tiempo completo de la Universidad Autónoma del Estado de México, rsandovala@uaemex.mx

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> Reseña

Acceso a Internet:

¿derecho fundamental, garantía o servicio universal? Clara Luz Álvarez, Internet y derechos fundamentales, Editorial Porrúa, México, 2011, 283 pp.

ediante una disertación metódica, en la que se opta más por la exposición didáctica que por el discurso jurídico, la doctora Clara Luz Álvarez González nos ofrece un recorrido que abarca desde los orígenes y características más relevantes de Internet, hasta las definiciones de conceptos como “brecha digital”, la diferencia que existe entre “acceso universal” y “servicio universal” o las implicaciones actuales que tiene el acceso a Internet con la libertad de expresión, el derecho a la información, el derecho a la educación y el derecho a la salud. El libro también reúne referencias sobre la importancia que parece tener el acceso a Internet para el ejercicio pleno de derechos fundamentales. Ejemplo de ello son los instrumentos expedidos por la Unión Europea o la elevación a rango constitucional del derecho al acceso a Internet en la Constitución de la República del Ecuador (Art. 16).

Un medio sin “dueño” y sin fronteras Como creación humana y colectiva, Internet posee características sui géneris, y la autora destaca cuatro de ellas. La primera es la ausencia de un control único, pues Internet está formado por la interconexión de redes en todo el mundo. Sin embargo,

56 < Política digital

“esto no impide que los gobiernos o el sector privado puedan generar controles”, aun cuando sean de alcance limitado. La segunda característica es la ausencia de fronteras en el ciberespacio. En efecto, al ser Internet un mundo que no fue descubierto, sino creado por el ser humano y que está siendo poblado día con día, se están creando normas y reglas propias que generan impacto en los derechos fundamentales. De acuerdo con la Dra. Álvarez –ex comisionada de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, donde fue titular del Área General de Asuntos Jurídicos– la tercera característica es la presencia de múltiples actores activos en el ciberespacio (multitaskeholders), cada uno con su rol e intereses específicos. Aquí están, por ejemplo, las entidades relacionadas directamente con Internet (como la Internet Society o ISOC), los gobiernos y organismos internacionales, los operadores de telecomunicaciones, los proveedores de servicios y los usuarios. Pero aunque no existe una relación jerárquica entre estos actores del ciberespacio, “todos tienden a influir en el Internet de una u otra manera”. La cuarta característica, en fin, es la existencia de una multiplicidad de regulación aplicable que es creada por enti-

dades o personas distintas a los Estados y gobiernos. En casos como la regulación expedida por el Internet Engineering Task Force (IETF) o el World Wide Web Consortium (W3C), se fomenta la participación de cualquier interesado y se busca la aprobación por consenso. Pero no obstante estas características y las cifras de crecimiento que reporta Internet en el mundo, aún está lejos de ser el “gran generador de igualdad”. Por el contrario, como señala la autora, debemos estar atentos a las formas en que Internet puede reforzar las disparidades sociales y políticas prevalecientes. En el libro se advierte cómo la brecha digital podría convertirse en un abismo y generar nuevas formas de discriminación entre los que tienen acceso a Internet (ricos en información) y los que no lo tienen (pobres en información). Incluso el uso de las TIC puede ser una forma por medio de la cual se agraven las desigualdades, toda vez que la revolución digital no reduce las barreras económicas, personales y sociales. ¿Cómo deben considerarse entonces las políticas públicas para proveer el acceso a Internet de la población?: ¿cómo un derecho fundamental, una garantía o un servicio universal? En esta obra, el lector encontrará sorprendentes respuestas. (JLBP)