Celulares para la inclusión financiera

Política digital Innovación gubernamental

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Una publicación de

nexos

Celulares para la inclusión financiera Propiedad cruzada de medios

ISSN 1665-1669

Número 64 • octubre / noviembre 2011 $50.00

¿Qué hacer?

Compras públicas Colusión, leyes y testigos sociales

El valor de las TIC La educación según Telmex

México, destino mundial para la industria TI

20 noviembre 2011

> Contenido Bandeja de entrada 6 8

Política digital en el mundo Política digital en México

Tema central

10 Servicios financieros móviles, para los más pobres

Brenda Samaniego y Carlos López-Moctezuma 19 Exclusión financiera y TIC

Judith Mariscal Avilés

Telecomunicaciones 24 Preámbulo

25 La propiedad cruzada en Estados Unidos y el Reino Unido

Kari Ballot-Lena 28 Las reglas de propiedad cruzada que no existen

en México

María Elena Estavillo

31 La solución argentina

Martín Becerra, Guillermo Mastrini y Santiago Marino 33 Las canastas de servicios y su impacto en la industria

de telecomunicaciones

Pedro Pereira y Joao Vareda

Compras públicas

36 La colusión en las compras públicas

Carla Arozarena Balestra, Fiorenzo Bovenzi y Carlos Mena Labarthe 40 ¡Reprobadas! las leyes que rigen las compras públicas

Jana Palacios y Marcelina Valdés 46 ¿Para qué sirven los testigos sociales?

Mariano Garza-Cantú

Educación

48 La educación según Telmex

José Luis Becerra Pozas

Industria TI

52 México, buen destino de inversión para la industria mundial de TI

Eulalia Sanín-Gómez, Santiago Arteaga y Ricardo Haneine

Estado electrónico

58 Las TIC, su valor de uso y la inclusión digital

Sergio Carrera Riva Palacio 62 Del caos al modelo en gobiernos electrónicos municipales

Luis F. Luna Reyes y J. Ramón Gil-García 2 < Política digital

Política digital Una publicación de

nexos

> Editorial

Año 10 • Número 64 • octubre / noviembre 2011

Desde el subsuelo: temas emergentes

n Director general Andrés Hofmann

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A

n Editor José Luis Becerra Pozas

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n Investigación y redacción Mariano Garza-Cantú Chávez

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n Internet Paula Sepúlveda Kischinevzky

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n Directora comercial y Susana Espinosa Cruz

de mercadotecnia

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Morayma Alvarado Alfonso morayma@politicadigital.info

Ángeles Nava

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n Asistente del director Mónica Barrón

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n Diseño Angélica Musalem Achcar n Ilustraciones Estudio la fe ciega n Director de Administración Bernardo Ortigoza Díaz n Producción Leonel Trejo n Consejo Editorial Alejandro Barros, Rodrigo Gallegos Toussaint,

Rafael Martínez Puón, Mauricio Merino Huerta, Lina Ornelas Núñez, Alejandro Pisanty Baruch, Rodrigo Sandoval Almazán

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4 < Política digital

hora que la Agenda Digital se ha vuelto una moda, cabría hacer una advertencia: si pretendemos que México se inserte en la llamada Sociedad de la Información y el Conocimiento, sería conveniente atender la variable economía digital, asunto que no siempre tenemos presente.

En términos breves y simples, se trata de una economía donde las transacciones comerciales que realizamos a diario involucren procesos electrónicos. Esto requiere que la mayoría de las personas físicas y morales estén bancarizadas, que cuenten con tarjetas de crédito y débito, y que las utilicen; y exige también el imperio de la firma y la factura electrónicas.

Bajo estas premisas estaríamos hablando de una apuesta por otro país, donde la economía basada en billetes –la economía del dinero en efectivo– deje de prevalecer.

De las políticas públicas que se encaminan hacia esa dirección hay una que destaca por su audacia e innovación: la inclusión financiera de los más pobres, donde el teléfono celular puede, potencialmente, desempeñar un papel relevante.

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, órgano que regula el sistema financiero, ha instalado dos iniciativas que empiezan a transformar el paisaje de la economía en México. Una fue permitir la figura de las corresponsalías bancarias, que más que duplicó los recintos donde se ofrecen servicios financieros; la otra iniciativa se estrenó hace apenas unas semanas y permite la existencia de cuentas bancarias de bajo riesgo que reducen, drásticamente, los requisitos para su apertura y operación. Ambas están destinadas hacia los segmentos de menores ingresos, e involucran a los usuarios de teléfonos celulares. En las páginas que siguen hay más detalles sobre este tema.

La propiedad cruzada de medios: Cualquiera diría que en México los medios de comunicación reflejan, de manera suficiente, la diversidad de intereses y puntos de vista sobre lo que ocurre en el país, y sobre lo que se piensa que ocurre en el país. Pero habría que preguntarse si esto realmente es así, al considerar cada medio por separado: ¿Hay suficiente pluralidad de puntos de vista en los canales de televisión abierta, o en el conjunto de canales de televisión de pago? ¿Emiten las estaciones de radio suficiente diversidad de contenido? La misma pregunta aplica para la prensa escrita. Estos cuestionamientos se trastocan al considerar el acceso a internet y la creciente oferta de doble, triple y hasta cuádruple play.

Quienes regulan la competencia y las telecomunicaciones en la mayoría de los países desarrollados se hacen estas preguntas de manera recurrente, y sus respuestas están asociadas a reglas que, en algunos casos, restringen la propiedad de los medios para proteger el derecho de la gente a la diversidad. En esta edición presentamos cuatro ensayos que adelantan puntos de vista sobre el tema.

Colusión en las compras gubernamentales: Nunca han sido suficientes las medidas adoptadas por la autoridad para evitar las trampas a la hora de las transacciones comerciales entre los gobiernos y sus proveedores. Todos sabemos que hay mil maneras de “sacarle la vuelta” al tema, para que parte del dinero que proviene del erario público termine en el bolsillo de particulares. El tema tiene varias aristas. Entre ellas está la colusión de proveedores, con o sin la colaboración de servidores públicos. En este número de Política Digital, revisamos algunos de estos temas que tanto daño le han causado –y le siguen provocando– al país: la colusión de proveedores, las leyes que rigen las compras públicas y la figura de los testigos sociales.

La industria TI: El crecimiento exponencial que ha tenido esta industria en nuestro país, especialmente en servicios de tecnologías de la información y tercerización de procesos de negocios, ha sido tan relevante, que ya estamos compitiendo, mano a mano, con los tradicionales monstruos del tema como India, China, Malasia o Indonesia. En esta edición se podrá encontrar una descripción de esta buena noticia. n Andrés Hofmann

> Política digital en el mundo

Australia Tuitean sentencias La Suprema Corte de Victoria, el segundo estado más poblado de Australia, publicará sus dictámenes de sentencia en Twitter con el objetivo de explicar las razones de las sentencias y transmitirlas en vivo. De esta manera, se espera incrementar el apoyo público que tienen las decisiones de la Corte.

En la actualidad, sólo el 53.7% de los habitantes de Victoria creen que los jueces dan sentencias apropiadas. www.supremecourt.vic.gov.au

Bangladesh Servicio postal da servicio de banca móvil La Directorate of Bangladesh Post Office (BPO) introdujo un servicio bancario que permite que las personas realicen transacciones por medio de su teléfono celular. El servicio, llamado post e-pay, se está lanzando por fases en nueve mil 800 oficinas postales con la ayuda de las redes de los operadores móviles.

A través de este servicio, el gobierno puede pagar a sus empleados. www.bangladeshpost.gov.bd/ INDEX.ASP

Bolivia Acapara espectro el gobierno El Congreso de Bolivia aprobó una nueva ley de telecomunicaciones que le permitirá al gobierno tener

6 < Política digital

acceso al 33% del espectro radioeléctrico, mientras que dos fracciones de 17% se destinarán a organismos sociales y de pueblos indígenas, de manera que sólo quedará 17% en manos de privados.

Además, el gobierno incluyó una disposición que autoriza las escuchas telefónicas en caso de seguridad del Estado, amenaza externa, conmoción interna o desastres. Por su parte, los operadores y proveedores de telecomunicaciones y tecnologías de información estarán obligados a cooperar y poner a disposición de autoridades la emisión, transmisión y recepción de telecomunicaciones que le sean requeridas.

Escocia Acercan trabajadores a ciudadanos y ahorran dinero El ayuntamiento de Midlothian ha puesto en funcionamiento un sistema móvil para que sus residentes se pongan en contacto con albañiles, electricistas, carpinteros, plomeros y demás personal relacionado con la industria de la construcción.

El propósito es crear un sistema de reparación y mejora de viviendas particulares que le ahorrarían al ayuntamiento 2.2 millones de dólares los próximos cinco años, de acuerdo con las autoridades. El gobierno municipal proporcionó a cada trabajador de la

construcción un dispositivo móvil para recibir solicitudes de servicio y reportar el estado de avance en la obra. El sistema puede programar en tiempo real las solicitudes de trabajo que envíen los ciudadanos y asignarlas al trabajador más cercano que esté disponible. www.midlothian.gov.uk

Estados Unidos Nueva Orleans abre portal de gobierno abierto La ciudad de Nueva Orleans presentó un portal basado en el concepto de gobierno abierto (http://data.nola. gov/), que ofrece información sobre calles, permisos de construcción y cifras del censo de población, entre otros.

También se pueden consultar datos sobre la valoración de los daños producidos por el huracán Katrina en 2005. La información disponible en el portal todavía es escasa, pero la idea es enriquecerlo con otras bases de datos que se hayan rescatado después del desastre natural.

Catálogo de aplicaciones móviles en Arkansas El gobierno estatal de Arkansas ha desarrollado una serie de aplicaciones móviles, al comprobar que la mayoría de los habitantes, aún quienes tienen menos recursos económicos, utilizan sus teléfonos inteligentes como principal vía de acceso a los servicios de Internet.

Es por ello que 28 de los 68 ayuntamientos de Arkansas ya permiten a los ciudadanos pagar impuestos sobre la propiedad por medio de dispositivos móviles, y también hay una aplicación para que los cazadores de venados y pavos silvestres –actividad muy practicada en la región boscosa– notifiquen los ejemplares que cazaron y de esta manera se puede llevar un registro de la fauna en el estado.

La lista de aplicaciones móviles desarrolladas por el gobierno estatal se puede consultar en: http://bit.ly/oeWMoN

Filipinas Quieren ahorrar en banda ancha El Departamento de Ciencia y Tecnología está proponiendo que el proyecto nacional de banda ancha, que costará 19 millones de dólares, conecte todas las unidades y dependencias de gobierno, lo cual no se consideró en un principio.

El objetivo es reducir el gasto que hace el gobierno por servicios de conectividad, que asciende a 47 millones de dólares por apenas 6.4 Gbps de capacidad.

Hong Kong Servicio postal ve oportunidades en internet Lejos de intimidarse por la competencia que representa internet, el Servicio Postal de Hong Kong (Hong Kong Post)

ha visto oportunidades para hacer negocio y ya trabaja en la creación de una plataforma de entrega y cobro de mercancía, que pueda ser utilizada por los sitios de ventas en línea.

Como complemento, la dependencia presentó una aplicación de iPhone (http://bit. ly/qXfAhI) para dar seguimiento a los paquetes y envíos, así como para ubicar oficinas postales, donde también se pueden recoger pedidos.

India Dan lineamientos para redes sociales El Departamento de Tecnologías de Información presentó una estrategia de redes sociales para todo el gobierno indio, que incluye un marco básico y lineamientos para el uso de las redes sociales por parte de las dependencias. El objetivo es mejorar la interacción del gobierno con la ciudadanía.

Las tres principales redes sociales en India son Facebook, Orkut y Twitter.

Los lineamientos se encuentran en: http://bit.ly/ peOVAS

Japón Sustituyen portal oficial por Facebook La ciudad de Takeo, en la prefectura de Saga, anunció su decisión de cerrar su portal oficial y moverse por completo a la cuenta oficial de Facebook, para tener mayor interacción con la ciudadanía.

El cambio se debe a que el alcalde es un gran promotor de las redes sociales y preside las sociedades nacionales académicas de Twitter y Facebook. Además, el portal no ofrecía herramientas para interactuar con la población. http://on.fb.me/qBIiF8

Malasia Asistencia policiaca “con sólo presionar un botón” Los residentes de Selangor pueden enviar alertas de emergencia a la policía con sólo presionar una tecla en su celular. MyDistress es una aplicación para teléfonos inteligentes que informa a la policía la ubicación en tiempo real del usuario que solicita ayuda. La alerta se notifica tanto en el cuartel de la policía como en las patrullas que circulan en una de las ocho zonas de mayor criminalidad en la ciudad.

Hasta ahora, la aplicación es gratuita, pero a partir del próximo año costará 0.70 dólares por mes. http://mydistress.net/main.php

Mediante este proyecto se pretende conectar al 75% de los neozelandeses a velocidades de 100 Mbps.

También se conectarán escuelas, hospitales y negocios, y se invertirán dos mil 880 millones de dólares.

Tan sólo en Auckland, la ciudad más grande y poblada, se conectarán 17 mil puntos a la red.

Nueva Zelanda

Ponen en línea información sobre el suelo Landcare New Zealand, organismo gubernamental que supervisa el desarrollo sostenible y la administración de recursos naturales, presentó un servicio de mapas en línea que facilita a los tomadores de decisiones entender el uso de la tierra en este país.

El S-map Online (http:// smap.landcareresearch.co.nz/ home) se navega de manera similar a Google Earth y, además de proveer mapas de muy alta calidad, ofrece información sobre el suelo en cualquier área, de manera que sirve tanto a expertos como a público en general.

Comienzan gran proyecto de fibra óptica El gobierno de este país, junto con su brazo de telecomunicaciones, Chorus, instalaron fibra óptica en el norte del archipiélago, como parte de la iniciativa de Banda Ancha Ultra Rápida (Ultra-Fast Broadband initiative o UFB).

Mayor consciencia sobre el cómputo en la nube Debido a que el cómputo en la nube representa todavía mucha incertidumbre, la industria neozelandesa dedicada a promover esta tecnología trabaja para desarrollar un Código de

Práctica (Cloud Computing Code of Practice) voluntario, que dará transparencia a la oferta de las empresas. El objetivo es incrementar la confianza de los potenciales clientes en los servicios en la nube.

Esta iniciativa surgió a raíz de la experiencia que ha tenido el Reino Unido, donde ya existe dicho código. www.cloudindustryforum.org/

Paquistán Prohíben redes virtuales privadas Bajo el argumento de “frenar las comunicaciones terroristas”, el Departamento de Telecomunicaciones de este país prohibió el uso de redes privadas virtuales (VPN) al considerar que son una forma de navegar en internet de forma anónima. Con esta medida, las actividades en internet de cualquier ciudadano podrán ser vigiladas por las autoridades.

También está prohibido el acceso a redes sociales en este país.

A raíz de esta prohibición, los proveedores de servicios de internet ahora están obligados a informar al gobierno sobre los clientes que utilizan este tipo de redes. Sin embargo, hay excepciones para bancos, centros de llamadas y otro tipo de empresas, que podrán seguir utilizándolas para proteger la información de sus clientes. http://bit.ly/nUs8qH n

edición sesenta y cuatro > 7

> Política digital en México

Firman México y Colombia acuerdo de telecomunicaciones El Secretario de Comunicaciones y Transportes, Dionisio Pérez-Jácome, firmó un acuerdo de cooperación en telecomunicaciones con el ministro de Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones del gobierno colombiano, Diego Molano.

El convenio establece mecanismos de cooperación en materia de TIC, así como procedimientos para la aplicación y seguridad de redes y datos, intercambio de información, documentación y otros materiales; también considera celebrar seminarios conjuntos, conferencias, foros y exhibiciones; el intercambio de personal técnico, de especialistas y expertos, así como acciones conjuntas para la formación y capacitación de personal.

Es Guadalajara ciudad inteligente Guadalajara se convirtió en una de las 24 ciudades del Mundo seleccionadas por IBM para desarrollar un proyecto de ciudad inteligente, modernizando la infraestructura de la ciudad. Para esto, IBM dona 400 mil dólares en horas hombre, al enviar a sus expertos para que realicen un estudio en conjunto con el municipio.

En el caso de Guadalajara, el análisis está orientado a buscar formas para mejorar los servicios que presta el Municipio en áreas tales como Catastro, Protección Civil, Seguridad Pública, Cultura, Salud, Desarrollo y Promoción

8 < Política digital

Económica y Obras públicas, entre otras.

Podría MVS perder espectro Tras el anuncio de las empresas Intel, Clearwire y Alestra de suspender una inversión de alrededor de 400 millones de dólares para usar un espectro operado por MVS para ofrecer servicios de banda ancha, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) podría licitar la frecuencia de 2.5 GHz concedida a MVS, que hasta el momento no está ofreciendo ningún tipo de servicio a través de ella.

Para que la dependencia federal lleve a cabo este procedimiento es necesario que se acuerde la forma como se dividirá la banda 2.5 GHz. Por su parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) debe definir el monto de la contraprestación.

Prosoft, con reglas más sencillas La Secretaría de Economía (SE) simplificó las reglas de operación del Programa de Desarrollo del Sector de Servicios de Tecnologías de Información (Prosoft 2.0).

Entre los cambios se integró un modelo paramétrico con el que se le da un valor al proyecto, con base en un puntaje.

Además, el nuevo Prosoft emite una convocatoria acotada por fechas, en vez de permanecer abierta todo el tiempo, como se hacía antes.

Ahora se establecen plazos y una vez que se cierran, se hace el cálculo del modelo paramétrico, para partir con

todos los proyectos de la misma base.

Premian MP transparente La Procuraduría General de Justicia del DF (PGJDF) ganó el premio a la Innovación en Transparencia para la Mejora de la Gestión Institucional por el programa MP Transparente Web, Búsqueda de Personas Puestas a Disposición.

La página permite la búsqueda a través de Internet de las personas detenidas y puestas a disposición ante el Ministerio Público (MP) y proporciona la dirección y georreferencia de la agencia, los nombres del fiscal y del responsable de agencia, los teléfonos del lugar, así como el tiempo que resta para determinar la situación jurídica del detenido.

El certamen fue convocado por el Banco Mundial, el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y la Secretaría de la Función Pública (SFP).

…Y promueven la denuncia anónima en línea La misma PGJDF puso en marcha el Programa Denuncia Anónima Vía Internet (www. pgjdf.gob.mx), mediante el cual los ciudadanos podrán informar sobre delitos consumados o que se están cometiendo.

En el formato de denuncia se puede proporcionar la media filiación de los probables responsables, los tipos de armas, vehículos, así como una narración de los hechos; las personas que tengan un video, audio o fotografías, pueden adjuntarlos en el momento que inicien su denuncia. La información proporcionada se canalizará a la Unidad de Recepción por Internet desde la cual se enviará a las distintas coordinaciones con una copia al centro de mando de la Policía de Investigación para llevar a cabo las diligencias correspondientes.

Pocas esperanzas de eliminar el IEPS Organizaciones empresariales y académicas que representan a diversos sectores relacionados con la industria de las TIC afirmaron que es posible obtener mayores ingresos fiscales para el país que los esperados por la recaudación del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a las telecomunicaciones. Por tal motivo, antes de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) presentara el presupuesto 2012, pidieron que se reconsiderara este impuesto.

Sin embargo, para los legisladores esto es casi imposible. De acuerdo con la

Ley de Ingresos de la Federación 2012, el gobierno federal recaudará 48 mil 402 millones de pesos por el IEPS, de los cuales siete mil 478 millones corresponden a la redes públicas de telecomunicaciones.

Buscan frenar al actor dominante La Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) emitió nuevas reglas para que Telmex tenga menos poder en el mercado doméstico de telefonía fija, tras ser declarado actor dominante en un segmento específico.

Las nuevas reglas abarcan tarifas, calidad de servicio e información y serán revisadas por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer).

El organismo dio pocos detalles sobre las nuevas normas, pero en un comunicado señaló que éstas van dirigidas a “concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones que tengan poder sustancial en los mercados mayoristas de servicio de arrendamiento de enlaces dedicados locales, de larga distancia nacional, de larga distancia internacional e interconexión”.

Se prepara Guadalajara para cumbre de políticas públicas La Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CANIETI) presentó ante embajadores y representantes diplomáticos de distintos países el evento The Global Public Policy Summit 2011

(GPPS 2011), que se celebrará del 6 al 8 de noviembre de este año en Guadalajara.

El GPPS es un encuentro internacional realizado cada dos años por The World Information Technology and Services Alliance (WITSA), organismo que reúne a más de 400 ejecutivos, funcionarios y desarrolladores de políticas públicas provenientes de casi 40 países.

Los objetivos del GPPS 2011 son analizar la situación mundial en relación a las políticas públicas que han sido y/o están siendo implementadas para el desarrollo del sector de las TIC; promover y alinear estrategias entre empresarios y gobiernos con respecto al potencial de crecimiento de la economía digital y la sociedad de la información a nivel global; evaluar las debilidades y fortalezas en las políticas públicas existentes, así como explorar nuevos enfoques en el desarrollo de estas estrategias. http://www.gpps2011.org

GDF renueva portal El Portal Ciudadano del Gobierno del Distrito Federal (www.df.gob.mx) lanzó una nueva versión que integra mejor la información de sus dependencias y entidades.

Destaca la georreferenciación en Google Maps de todas las oficinas de atención ciudadana, información pública, servicios específicos y vialidades reversibles en cada delegación.

Además se lanzó Mi Portal Ciudadano, una nueva estrategia de comunidades temáticas

Web 2.0 del portal, mediante la cual los ciudadanos pueden registrarse y opinar, denunciar, publicar fotos, videos, enlaces a otros sitios web, agendar eventos, invitar amigos y recibir atención por parte de dependencias gubernamentales especializadas en cada comunidad.

Como parte de esta estrategia, se publicó un sitio web basado en Google Moderator, para que los ciudadanos preguntaran al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard, lo que desearan saber acerca de proyectos, logros y servicios a cargo de la administración local. El pasado 22 de septiembre, el mandatario contestó las 15 preguntas más votadas que se ingresaron en el sitio. La sesión fue en vivo y el público pudo seguirla por YouTube.

Propone Cofetel “apagón analógico” para 2016 El Pleno de la Cofetel propuso modificar la Política para la Transición a la Televisión Digital Terrestre (TDT) establecida en 2004. Entre otros aspectos, sugiere un programa escalonado de “apagones locales” y una fecha –el 31 de octubre de 2016– para consumar el cambio en todo el país.

El objetivo de la propuesta es detonar un proceso de consulta entre los interesados en la transición para que de manera abierta y transparente presenten, a través del proceso de mejora regulatoria, las observaciones que crean pertinentes, con la finalidad

de enriquecerlo y disipar las posibles dudas que surjan.

En el documento presentado por Cofetel Acciones complementarias para una exitosa transición a la televisión digital terrestre en nuestro país, se menciona que “si bien la política de transición establecida en 2004 contemplaba la terminación de transmisiones analógicas (‘apagón analógico’) una vez que se lograran ‘altos niveles de penetración’ digital, era totalmente omisa en mecanismos para incentivar dicha penetración o metodologías claras para medirla”.

Nuevo León instala Comité de Competencias Con el propósito de impulsar la competitividad en el estado de Nuevo León, se formalizó el establecimiento del Comité de Gestión por Competencias del sector de Tecnologías de la Información (TI).

Su labor consistirá en definir la agenda del capital humano para la competitividad de su sector y desarrollar los Estándares de Competencia de los puestos relacionados con el desarrollo, arquitectura e ingeniería de software, la administración de proyectos, mantenimiento e ingeniería de pruebas de software.

El Comité está integrado por el Consejo de Software de Nuevo León, la CANIETI región Noreste, la empresa Softtek, Internacional de Sistemas, la Universidad de Monterrey y el Monterrey IT Cluster, entre otros organismos. n

edición sesenta y cuatro > 9

> Tema central

Servicios financieros móviles, para los más pobres Por Brenda Samaniego y Carlos López-Moctezuma

La capacidad de los teléfonos móviles para transferir información permite que este dispositivo sea empleado como un canal viable para ofrecer servicios financieros básicos entre la población de menores recursos. A través de la transmisión de instrucciones e información desde teléfonos celulares es posible almacenar dinero electrónico para hacer transferencias, pagos o compras de manera remota, manteniendo los recursos al alcance de sus dueños en todo momento en forma oportuna y segura.

El 15 de agosto de este año, entró en vigor un nuevo marco regulatorio en México que permite utilizar el teléfono celular como un medio de acceso a diversos servicios financieros, entre los que se incluye la apertura de cuentas bancarias.

Bajo este nuevo marco legal, diversos bancos junto con algunos operadores de telefonía móvil implementaron nuevos modelos de negocio para expandir su oferta a la población más pobres y los que viven en localidades remotas, y que no es atendida por la infraestructura bancaria tradicional, como por ejemplo sucursales, terminales punto de venta, cajeros automáticos, etc.

10 < Política digital

> Tema central

L

a brecha entre la oferta y la demanda de servicios financieros se debe, en gran medida, a dos factores relacionados: una infraestructura financiera insuficiente para extender la oferta entre la población no-atendida y la ausencia de productos y modelos de negocio que permitan brindar servicios que resultan atractivos para los demandantes, y económicamente viables para los oferentes. El uso del teléfono móvil como medio de oferta hace frente a estos obstáculos, para brindar a la población de menores recursos la posibilidad de tener acceso a los beneficios que brinda el sistema financiero.

A pesar de los avances en el desarrollo de infraestructura bancaria en México, sólo el 43% de los municipios tienen acceso a una sucursal de alguna institución financiera.1 (Ver gráfica 1). En términos demográficos, sólo hay 1.83 sucursales por cada 10,000 adultos y, en las localidades rurales y de menores ingresos, este indicador disminuye a 0.51).

Esta falta de infraestructura se traduce en un bajo nivel de acceso y uso de servicios financieros; únicamente hay 734 cuentas de captación por cada 10,000 adultos en el país, 3,802 cuentas de ahorro y 4,023 cuentas de nómina por cada 10,000 adultos.

En contraste con la falta de infraestructura bancaria y el precario uso de sus productos, más del 81% de la población en México tiene un teléfono celular. Debido a su amplia penetración entre la población y a su capacidad para transmitir y almacenar información, el teléfono móvil tiene gran potencial para expandir de manera rápida y eficiente la inclusión financiera del país, al complementarse con un marco regulatorio que fomenta la innovación y garantiza la protección de los usuarios (ver gráfica 2).

1 Incluye sucursales de la banca comercial, banca de desarrollo, sociedades cooperativas de ahorro y préstamo y sociedades financieras populares.

Gráfica 1 Cobertura de las sucursales de entidades financieras en México3

Sin presencia (1,410 municipios) Inferior < 1.28 (403 municipios) Medio 1.28 - 2.38 (374 municipios) Superior > 2.38 (269 municipios) Fuente: CNBV. Tercer Reporte de Inclusión Financiera

Gráfica 2 Usuarios de telefonía móvil vs tarjetas de débito (% de la población por región) 97%

96% 89% 72%

69% 61%

63%

62%

70% 53% 36%

Noroeste

Norte / Noreste

% Usuarios tarjetas de débito

Centro / Occidente

Golfo y Sur

Incremento potencial

50%

Sureste

Metropolitana

% Usuarios móviles

Fuente: CNBV. Tercer Reporte Fuente: Datos Tarjetas de Débito CNBV. Datos Telefonía Móvil COFETEL. Información a Marzo de 2011. Inclusión Financiera

edición sesenta y cuatro > 11

> Tema central

¿Por qué importa incrementar la inclusión financiera?

El acceso a servicios financieros permite a la población obtener un mayor provecho de sus recursos, al poner a su alcance ganancias adicionales a través del ahorro y la inversión, permitir una mejor planeación de su presupuesto y brindar acceso a oportunidades de financiamiento y alternativas de aseguramiento, entre otros beneficios. La falta de estos servicios afecta particularmente a las personas de menores recursos, quienes son más vulnerables a los vaivenes económicos y cuyos ingresos suelen ser más inestables. Esta demanda insatisfecha entre la población más pobre se refleja en la frecuencia con la que recurre a proveedores informales –a pesar de que esto implica mayor riesgo y costo– para cubrir sus necesidades de ahorro, crédito, aseguramiento, etc.

Asimismo, la falta de productos financieros adecuados para sus necesidades confinan a este importante porcentaje de la población al manejo de transacciones en efectivo, reduciendo su capacidad de ahorro y las oportunidades para que sus ingresos reditúen en mejores condiciones de vida.

La transición hacia mecanismos formales de ahorro y transferencias electrónicas permitirá a estos nuevos usuarios utilizar los recursos en forma más eficiente, para brindarles acceso a una gama de productos y beneficios que no se encuentran disponibles en una economía basada sólo en el efectivo.

Entre otras ventajas, almacenar los recursos de manera electrónica a través de un dispositivo celular: • Ofrece la seguridad del ahorro en una cuenta bancaria respaldada por una institución bancaria que es supervisada y regulada por autoridades financieras; • Permite el acceso oportuno y sencillo a los recursos para realizar transferencias, pagos, retiros, etc.; • Propicia un mayor ahorro entre la población; • Permite generar un plan presupuestario de acuerdo con las necesidades de cada individuo;

12 < Política digital

• Reduce los costos y riesgos asociados al manejo de efectivo; • Permite realizar transacciones de manera remota, incluyendo la apertura de cuentas bancarias; • Permite generar un historial transaccional que puede servir como acceso a productos financieros más complejos como créditos y seguros.2 México se encuentra bien apuntalado para la introducción del pago móvil, gracias a la fortaleza de las instituciones que componen su sistema bancario, a la amplia penetración del teléfono celular entre la población y a un marco regulatorio comprehensivo que permite incrementar en forma rápida y viable los puntos de carga y recarga de efectivo, así como hacer transferencias por celular en forma segura y en tiempo real.

De esta manera, las siete instituciones bancarias principales en el país, junto con algunos operadores de telefonía móvil, han desarrollado modelos para atender a la población de menores recursos mediante el teléfono celular.

Este logro fue resultado de un esfuerzo por parte de las autoridades financieras que tomaron en cuenta diferentes factores para fomentar el éxito de estos nuevos modelos de negocio. Algunas de estas consideraciones se mencionan a continuación.

1. ¿Quiénes pueden ofrecer este servicio? Modelos de negocio bancarios vs. no bancarios El primer paso para ofrecer servicios financieros móviles es ligar los recursos monetarios a un celular.

Este paso, aparentemente sencillo, involucra una serie de decisiones fundamentales. La primera consiste en definir si se permitirá a entidades no financieras –como las compañías telefónicas, por ejemplo– captar estos recursos de la población.

Esta no es una decisión trivial.

En el caso de las entidades financieras, existe una autoridad encargada de supervisar que los recursos captados se encuentren seguros y sean empleados de acuerdo con la regulación. Por este motivo, en México sólo pueden recibir depósitos las entidades financieras autorizadas para dicho fin y también son las únicas que pueden ofrecer servicios financieros móviles.3 Otros países permiten que entidades no financieras ofrezcan estos servicios. En estos casos, se determinó que los recursos almacenados no constituyen depósitos, que se desarrolló una regulación específica que atañe al “dinero electrónico”4 o se crearon reglas especificas para los oferentes no financieros de estos productos.

Una reciente investigación realizada por el Foro Económico Mundial,5 revisó una muestra de 16 países con modelos de servicios financieros móviles. En ella se identificaron siete casos donde se permite a entidades no financieras ofrecer estos productos (ver recuadro al final del artículo); en seis, lo pueden ofrecer de manera limitada; y en los siete restantes –donde 2 La regulación en materia de remesas establece que éstas deben retirarse en una sola ocasión, de lo contrario, se consideran depósitos y la compañía de envío de dinero estaría incurriendo en captación irregular (al estar resguardando los recursos de los beneficiarios).

3 La definición de lo que constituye un “depósito” varía de país a país y no siempre es tajante. Incluso, en algunas jurisdicciones, “depósito” se define por quien realiza la captación de recursos (un depósito es la captación que lleva a cabo una entidad autorizada para captar depósitos). En México, en términos generales, se considera como tal la actividad de solicitar recursos en forma recurrente, pública y profesional con la promesa de regresar los mismos.

4 Dinero electrónico se refiere al valor de recursos monetarios depositados en una cuenta o monedero ligado a un dispositivo electrónico, como un celular, que pueden emplearse para liquidar obligaciones, adquirir bienes y servicios en comercios afiliados y convertir en efectivo en los puntos designados por el oferente del producto.

5 Foro Económico Mundial.

> Tema central

Gráfica 3 Instituciones bancarias y número de establecimientos autorizados para operar como corresponsales por tipo de servicio 10

10 10

16,093

9

16,790

16,000

8

8

14,000

7

12,000

6

5

5 4 3 2 1

18,000

1 644

2 2,080

3,538

10,000

5

8,000 6,000

3,266

3,266

4,000 2,000 0

0

Transferencias y pago de cheques

Emisión miisió ión de d medios de pago ectrónic electrónicos

Pago Pago de d servicios

Retiros R eti tiros

Consulta de onsult lta d saldos

Número de puntos de contacto

Depósitos epó ósit ito

Pago de créditos

Número de bancos

Fuente: CNBV

se incluye a nuestro país– sólo las entidades financieras autorizadas pueden participar en este modelo.

La decisión depende de las características específicas de cada sistema y país; sin embargo, autorizar a entidades no financieras para que ofrezcan estos servicios conlleva un riesgo, porque tales entidades no están sujetas a la regulación prudencial bancaria. Este riesgo debe ser atendido por las autoridades para brindar seguridad a los usuarios.

2. Las corresponsalías bancarias (cash-in y cash out) Para que los servicios financieros móviles sean atractivos, los usuarios deben tener la posibilidad de convertir fácilmente el efectivo en dinero electrónico, y el dinero electrónico en efectivo. Es por ello que uno de los factores más importantes para el éxito de estos modelos es la cantidad y disponibilidad de lugares donde se puedan realizar estas operaciones.

14 < Política digital

En los últimos años, las autoridades financieras mexicanas modificaron el marco regulatorio para introducir la figura de los corresponsales bancarios. A través de éstos, las instituciones bancarias pueden utilizar los puntos de contacto ya instalados por terceros –como las cadenas y establecimientos comerciales–, para que por su intermedio se extienda la oferta de servicios financieros hacia nuevas localidades.

Las corresponsalías bancarias permiten expandir en forma inmediata los puntos donde la población puede realizar operaciones básicas, con la misma seguridad que brinda una sucursal bancaria tradicional.

De este modo, las personas podrán hacer uso de estos puntos, cercanos y convenientes, para abrir cuentas bancarias que se podrán ligar a sus celulares y hacer pagos, depósitos o retiros. Los bancos, por su parte, podrán extender sus puntos de oferta hacia regiones donde hasta ahora les resultaba poco ren-

table o incluso inviable instalar sucursales tradicionales.

Desde la introducción de esta figura, 13 instituciones bancarias han recibido autorización para firmar contratos de corresponsalía con 660 establecimientos y cadenas comerciales. Éstas, a su vez, han puesto en operación 16,885 puntos de acceso donde se ofrecen servicios financieros básicos para la población (ver gráficas 3 y 4).

Conforme se desarrollen productos de pago móvil, esta red de corresponsales servirá como canal para la activación, recarga y uso de cuentas asociadas a teléfonos celulares en localidades donde la infraestructura bancaria tradicional ha resultado insuficiente para satisfacer la demanda de la población.

3. Apertura de cuentas vía celular Bajo la regulación anterior, abrir una cuenta bancaria requería un proceso de identificación completa del cliente, que implicaba, entre otras cosas, que el oferente guardara un expediente físico con copias de los documentos del usuario. Debido al tiempo que requiere y a los costos que implica resguardar expedientes físicos, resulta inviable que los corresponsales realicen este proceso, por lo que las corresponsalías no servirían para abrir una cuenta bancaria tradicional.

Para resolver este problema, las autoridades financieras desarrollaron nuevos productos de captación con procesos simplificados de apertura que, de modo particular, se ajustan a las necesidades transaccionales y financieras de la población de menores recursos.

Estos nuevos productos de captación tienen las siguientes características: • Pueden asociarse a teléfonos celulares, • Tienen límites transaccionales que se ajustan a las necesidades

> Tema central

de la población de menores recursos y no bancarizada.

• Tienen procesos de apertura sencillos y rápidos, con mínimos requerimientos de información sobre el cliente y sin necesidad de crear un expediente físico.

• Pueden abrirse en forma remota mediante, dispositivos móviles o call centers, o de manera presencial en las corresponsalías bancarias.

Los cuatro niveles de cuentas A fin de que los nuevos productos atiendan las necesidades financieras de distintos segmentos de la población no-bancarizada, a partir de la nueva regulación publicada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Diario Oficial de la Federación –que entró en vigor desde el 15 de agosto de este año– se crearon cuatro tipos o niveles diferentes de cuentas (ver gráfica 5): Para el nivel 1, los depósitos no pueden superar las 750 Unidades de Inversión (UDIs), equivalentes a poco más de 3,000 pesos al mes, y tendrán un saldo límite de 1,000 UDIs. Estas cuentas son anónimas y pueden abrirse a través de la página de internet del banco, en corresponsales o a través de una sucursal. , .

La cuenta del nivel 2 tiene un límite máximo de depósito de 3,000 UDIs, poco más de 13,000 pesos al mes. El usuario puede abrirla proporcionando solamente su nombre, fecha y lugar de nacimiento, género y dirección. Puede abrirse en forma remota (es decir vía telefónica, ya sea por llamada, internet, teléfono móvil), a través de un corresponsal bancario o en sucursales.

En el caso del nivel 3, el techo para los depósitos es de 10,000 UDIs al mes, es decir, alrededor de 45,000 pesos, y el cliente debe proporcionar su información completa en la sucursal bancaria.

Para las cuentas del nivel 4 no hay límite de saldo y requieren la

Gráfica 4 Impacto potencial de los corresponsales sobre la cobertura municipal de la oferta de servicios financieros

94.4% 22,782

25,000

120%

95.4% 20,000

58.1%

11,235 15,000

32.7%

10,000

38.6%

42.8%

1,797

548

52.9%

53.2%

100% 80%

12,530 8,578

60% 40%

5,000

3,299

1,571

20%

0

0

Banca ome merc rcia ia comercial

Empresas de Banca de ahorro y desarrollo esa sarr rrol olll crédito popular

Telecomm elecomm

Autoservicio Tiendas iendas d de utoservic grandes conveniencia gran gr ande dess nven nv enie ien n superficies uperficie

Puntos de acceso

Diconsa / Bansefi Bans Ba nsef efii

Gasolineras solinera

Municipios con acceso

Fuente: CNBV

misma información que el nivel anterior, más otros documentos que pueda solicitar el banco.

En resumen, mediante la creación de un marco regulatorio que permite un proceso fácil y rápido de apertura de cuentas, aunado a la creación de productos que se ajustan a las necesidades de la población, se fomenta el desarrollo de modelos de negocio enfocados en atender a la población no-bancarizada en forma sustentable y viable para los oferentes, así como atractiva y segura para los usuarios.

sitar y requerir información de los oferentes, de sus corresponsales, investigar sus mecanismos y procesos de oferta, y ordenar la suspensión de operaciones en caso de que se detecten incumplimientos a la normatividad. Para llevar a cabo esta supervisión, las autoridades deberán contar con información oportuna y veraz.

En línea con lo anterior, la regulación en Mexico estableció la obligación del oferente de recopilar y entregar a las autoridades reportes periódicos con información que resulte de utilidad para analizar su desempeño y viabilidad.

4. Supervisión del servicio Adicionalmente, a fin de que estos modelos de negocio proliferen en forma segura, es necesario que las autoridades cuenten con facultades y herramientas de supervisión que permitan analizar la evolución del modelo, detectar incumplimientos, así como patrones en la oferta y uso de estos productos que pudieran generar inestabilidad en las instituciones bancarias. Para ello, debe existir una autoridad competente con facultad para vi-

5. Seguridad en las transacciones La viabilidad de estos servicios depende de la confianza de los usuarios. Este aspecto es aún más importante en el caso de modelos basados en canales remotos como el teléfono móvil, debido a que no hay contacto presencial con personas que puedan contribuir a generar confianza en el usuario. Por eso, la regulación debe establecer requerimientos claros y adecuados para proteger los fondos de los clientes y la confidencialidad de su información.

edición sesenta y cuatro > 15

> Tema central

Gráfica 5 Cuentas de bajo riesgo con expediente simplificado de apertura Nivel 1

Nivel 2

Nivel 3 País de nacimiento, ocupación, profesión, actividad o giro de negocio, número telefónico y datos de la identificación.

Asimismo, correo electrónico, CURP, RFC y número de serie de la FIEL, cuando se cuente con ellos

Datos para la apertura Ninguno (Anóminas)

Nombre completo, entidad federativa y fecha de nacimiento, sexo y domicilio Si la apertura es presencial, es necesario cotejar los datos (nombre y fecha de nacimiento) con una identificación

Apertura presencial Será necesario cotejar los datos con una identificación

Si la apertura no es presencial, se tendrá que verificar los datos posteriormente

Procesos de apertura e identificación

La apertura de la cuenta y los procesos de conocimiento del cliente pueden delegarse a terceros Sólo datos, sin copias No se requiere que la apertura sea presencial

Lugar de distribución y apertura Lugar de activación

Establecimientos comerciales

Corresponsales bancarios, página de Internet del banco y sucursales bancarias Página de Internet y call centers del banco Corresponales y sucursales bancarias

Depósitos

Límites

Medios de disposición

Empresas

Corresponales y sucursales bancarias

750 UDIS en depósitos mensuales y 1,000 UDIS como saldo máximo

3,000 UDIS en depósitos mensuales

10,000 UDIS en depósitos mensuales

Teléfonos celulares y banca electrónica Sucursales, ATM, TPV, corresponsales Internacional

Cobertura

Por otra parte, el marco regulatorio debe ser neutral desde el punto de vista tecnológico y comercial, sin prejuzgar ni establecer preferencias entre alianzas comerciales o plataformas tecnoló-

16 < Política digital

Nacional

gicas. El propósito es fomentar la innovación y competencia entre los oferentes, que reditúe en mejores servicios y menores precios para los usuarios.

Para lograr el balance entre competencia y flexibilidad, por un lado, y seguridad, por el otro, en México se estableció que los oferentes potenciales deben presentar un plan de negocios que establezca, entre otros, los procesos, mecanismos y sistemas que se implementarán para cumplir con los requisitos técnicos y operacionales que garanticen la seguridad de los recursos e información de los usuarios.

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) verifica que los procesos propuestos cumplan con lo establecido en la norma, permitiendo así la innovación por parte de los oferentes, sin arriesgar la seguridad de los usuarios.

La regulación establece los siguientes controles, que deben implementarse en las transacciones financieras que se realizan mediante dispositivos electrónicos, en particular, de teléfonos móviles: • Afectación de cuentas de usuarios en línea y en tiempo real.

• Incorporar mecanismos que prevengan que terceros no autorizados tengan acceso a la información de los usuarios.

• Información cifrada de puntaa-punta (end-to-end) de la transmisión.

• Generación de registro y recibo para todas las transacciones.

Adicionalmente, el marco regulatorio incorpora controles crecientes de autenticación del cliente conforme aumenta el monto de la operación y, por tanto, el riesgo.

6. Estructura de precios La evidencia internacional indica que para el caso de los servicios financieros móviles, los modelos de negocio orientados a los segmentos más pobres de la población resultan rentables siempre y cuando se basen en una estructura de precios que promueva gran cantidad de transacciones por montos bajos. Esto se logra al fijar precios bajos por

> Tema central

cada transacción, y sin generar costos de entrada (por ejemplo, suelen favorecerse los cobros por retiros en lugar de los cobros por depósitos).

A pesar del importante papel que juegan los precios en la adopción de este modelo, la CNBV, como autoridad reguladora, considera conveniente no establecer requerimientos con respecto a los montos y precios que se establecen para cada producto, señalando que las restricciones sobre precios pueden establecer barreras de entrada para algunos potenciales oferentes, limitando la competencia.

De acuerdo con lo anterior, la nueva regulación establece requerimientos en materia de transparencia y claridad en cuanto a los costos asociados a los productos, en aras de proteger al cliente contra prácticas abusivas.

Conclusión Cada vez son más los países que adoptan el modelo de los teléfonos móviles

para realizar pagos, transferencias o para ahorrar. A partir de experiencias internacionales, se detectó la importancia de construir un marco regulatorio que promueva los servicios financieros móviles en México, para expandir su cobertura hacia la población de menores ingresos que vive en localidades de difícil acceso, y que no están bancarizada, para propiciar su inclusión financiera.

El marco regulatorio vigente desde agosto pasado toma en cuenta los beneficios y los riesgos de los productos que se ofrecen a través del teléfono móvil, así como los factores de éxito y requerimientos de seguridad en su desarrollo, para promover su proliferación a gran escala, ofreciendo la oportunidad de aprovechar los beneficios del sistema financiero al importante porcentaje de la población que permanece sin acceso a ellos.

Con estas nuevas disposiciones, el teléfono móvil en México puede ser empleado como canal para ofrecer diversos servicios que incluyen el pago, el ahorro y las transferencias electrónicas, con la posibilidad de brindar acceso a servicios y productos de mayor complejidad.

La viabilidad económica, respaldada por una regulación adecuada de los modelos de negocio que se desarrollen, será el principal catalizador de la expansión de la oferta y adopción de estos servicios entre la población que más los necesita. n Brenda Samaniego es Estudiante de Doctorado en Economía en la Universidad de Chicago, bsamaniego@uchicago@edu Carlos López-Moctezuma es Coordinador de Asesores de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, clopezmoctezuma@cnbv.gob.mx

La experiencia internacional Sigue una muy rápida y superficial mirada a unas cuantas experiencias internacionales. Hay casos en los que las empresas telefónicas desarrollaron modelos de dinero electrónico en los que se prescinden de las instituciones bancarias. En estos escenarios, se han producido tanto experiencias exitosas –como las de Kenia y Pakistán– como otras que no han cumplido las expectativas. En Kenya, se diseñó un producto en alianza con una institución financiera, pero después de un período de prueba se decidió deshacer el acuerdo. De esta manera, el proveedor de servicios de telefonía móvil con mayor mercado en el país inició la oferta de productos de pago sin la participación de la institución financiera.

Hoy esta empresa telefónica no sólo ofrece transferencias de recursos (remesas locales) para los habitantes de zonas urbanas y rurales, sino también mecanismos de ahorro, tanto para usuarios bancarizados como no-bancarizados.

De manera similar, la compañía de telecomunicaciones pakistaní Telenor desarrolló un modelo de pago móvil para ser utilizado por sus clientes y adquirió el 51% de una institución bancaria dedi-

18 < Política digital

cada a las microfinanzas (Banco Tameer). De esta forma, Telenor pudo afianzar su base clientelar y pudo cumplir la regulación que requiere de la participación de una institución bancaria en la oferta de servicios financieros móviles.7 También en Filipinas, los operadores de telefonía móvil fueron los pioneros en la oferta de servicios de dinero electrónico almacenado en celulares.

Expectativas incumplidas: Filipinas y Sudáfrica En el caso de Filipinas, la operadora de telefonía Globe Telecom diseñó un producto de pago móvil conocido como GCash. La red de distribuidores de GCash se limitaba a localidades urbanas del país, lo cual inhabilitaba la expansión del servicio hacia comunidades rurales. Para solucionar esta restricción, Globe Telecom formó una alianza con 60 instituciones de microfinanzas que tenían 2,000 sucursales en las zonas rurales de Filipinas y que, a su vez, estaban asociadas con más de 1,000 pequeños comercios.

Todos estos establecimientos formaron una red de agentes para distribuir los productos de pago móvil de GCash entre la población rural.8

Sin embargo, a pesar de que las empresas telefónicas de este país fueron pioneras en el desarrollo de productos de pago móvil –iniciaron operaciones en el 2004–, sus niveles de uso permanecen por debajo de lo esperado.9 De acuerdo con un estudio del CGAP, la falta de suficientes agentes para llevar a cabo depósitos y retiros en efectivo de las cuentas móviles, así como los estrictos procesos de identificación a que someten a los clientes inhibe el crecimiento del modelo.10 Algo parecido ocurre en Sudáfrica, donde a pesar de que existen productos de pago móvil desde 2005, la mayoría de éstos se ha enfocado en brindar un canal adicional de acceso a productos y servicios para la población que ya formaba parte del sistema financiero.11 AFI Policy Note “Mobile Financial Services: Regulatory Approaches to Enable Access”.

8 Focus Note “Microfinance and Mobile Banking: The Story so Far”.

9 AFI Policy Note “Mobile Financial Services Regulatory Approaches to Enable Access.

10 Pickens, Mark (2009) “Window on the Unbanked: Mobile Money in the Philippines”.

11 Porteous, David (2008).

7

> Tema central

Exclusión financiera y TIC Por Judith Mariscal Avilés

La exclusión financiera es una de las medidas de la pobreza.

El acceso de los pobres al sistema financiero nacional es, entonces, fundamental para abatir este mal endémico de nuestro país. Las TIC desempeñan, potencialmente, un papel preponderante en las políticas públicas de inclusión financiera

A

pesar de la crisis que desde 2008 ha sufrido la economía mexicana, la pobreza extrema parece haber disminuido ligeramente, pasando de 10.6% a 10.4%, de acuerdo con las cifras publicadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).1 Sin embargo, las estimaciones de este organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal muestran que el único rubro donde sí se reduce el gasto corriente en los deciles más bajos es el alimentario, que es primordial.

Esto significa que el nivel de la pobreza extrema desciende en forma insignificante y claramente insuficiente.

Aunque son conocidos los rezagos en políticas y reformas necesarias para mejorar el desarrollo del país y con ello disminuir la pobreza, se ha discutido poco sobre

la necesidad de aumentar la inclusión financiera como herramienta para combatirla.

La pobreza, una trampa con salida De acuerdo con Amartya Sen, filósofo indio y Premio Nobel de Economía, salir de la pobreza consiste en crear capacidades. La pobreza es una trampa de pocos activos (educación, capital, información, salud) que, de tenerlos, generarán más activos (inversiones en educación y en actividades productivas).

La creación y acumulación de activos propios es una forma directa de generar capacidades.

Una variable crucial para la creación de activos es la posibili-

dad de ahorrar, porque permite la transformación de activos financieros en activos productivos, los cuales generan autodesarrollo.

Esto significa que el ahorro es base fundamental para los procesos de acumulación que permiten salir de la trampa de la pobreza.2 La evidencia empírica muestra que los hogares pobres utilizan el ahorro y el endeudamiento como estrategia para enfrentar emergencias, invertir en capital humano (educación de los hijos), e iniciar pequeños negocios. Cuando a los segmentos pobres de la población se les ofrece el acceso a servicios financieros y se les capacita en su uso, utilizarán de manera productiva sus depósitos en bancos.

1 Estas cifras inesperadas se han atribuido a la estabilidad del gasto corriente para los deciles más bajos, que a su vez se explica, en buena medida, por el incremento en el presupuesto social dedicado a transferencias a través de programas de combate a la pobreza (De la Calle, 2011). Esquivel, por su parte, opina que las cifras publicadas por el Coneval reflejan errores de metodología que subestiman la realidad de la pobreza extrema en México.

2 Ver: www.proyectocapital.org/.

edición sesenta y cuatro > 19

> Tema central

Existe, por ejemplo, amplia evidencia de que las transferencias sociales – que incluyen programas de inclusión financiera– conducen a que las mujeres receptoras inviertan y usen microcréditos (Trivelli, Montenegro y Gutiérrez, 2011).3 Más aún, los estudios que han evaluado estos proyectos encuentran un proceso de transformación en la vida de las mujeres y sus familias: favorecen la acumulación de ahorros e inversión en cultivos, animales y micro-negocios. (Maldonado, et al, 2011).4 Salir de esta trampa de la pobreza es difícil, ya que la población en extrema pobreza se encuentra excluida del mercado financiero sin posibilidades de ahorrar eficazmente. En México, sólo el 43% de los municipios cuenta con acceso a una sucursal bancaria. El acceso a sistemas financieros aumenta si se consideran las corresponsalías bancarias, que están presentes en 12% de municipios que no tienen sucursal bancaria. Además, la carencia de servicios financieros es más profunda en localidades rurales y de menores ingresos.

Las TIC, una alternativa Las nuevas tecnologías de la información y comunicaciones (TIC) representan una oportunidad para enfrentar este reto porque proporcionan un medio más directo y menos costoso que los tradicionales para ofrecer servicios financieros. La ubicuidad de la telefonía móvil –incluso entre los deciles de ingreso más bajos de la población– hace posible que las aplicaciones asociadas a este servicio, como la banca móvil, estén al alcance de un creciente número de consumidores de telefonía celular.

En México la cobertura de telefonía móvil es del 80%, y sólo el 30% tiene

acceso a servicios financieros por lo que existe una demanda potencial alta para estos servicios, pero los modelos de negocio de banca móvil para las personas que no poseen una cuenta bancaria son todavía muy incipientes.

Hasta ahora, estos modelos de negocio han sido relativamente exitosos en pocos países. El caso paradigmático es el de Kenia, que a través de la compañía M-PESA ha logrado ofrecer servicios que cubren las necesidades de los usuarios para enviar y almacenar dinero. Actualmente cuenta con más de 13 millones de clientes y su éxito hizo evidente que los pobres necesitan servicios financieros.

Otros casos con menores y diversos grados de éxito son el de Filipinas, Sudáfrica, India y Brasil.

Claves del modelo Conceptualmente, el modelo es simple: se requiere de un mecanismo que reciba dinero y otro para retirarlo. Sin embargo, en la realidad el ecosistema es más complejo: es necesario contar con ubicuidad de telefonía móvil, con regulaciones flexibles, con cierto nivel de demanda y con seguridad en las transacciones.

Pero a pesar de que estas condiciones están presentes en varios países, los modelos de negocio no han florecido. Un elemento central que ha sido difícil de conseguir es la cantidad de corresponsales en el territorio para ofrecer estos servicios, incluso en zonas remotas. Quizá sea pronto para ver resultados, ya que muchos países siguen promoviendo esquemas de banca móvil para los no bancarizados.

En México, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) ha flexibilizado la regulación para

Un Año Ahorrando. Primeros Resultados del Programa Piloto “Promoción del Ahorro en Familias Juntos”, IEP Documento de Trabajo 159. Enero, 2011.

4 Programas de Transferencias Condicionadas e Inclusión Financiera: Oportunidades y Desafíos en América Latina. IDRC. Mayo, 2011.

3

20 < Política digital

promover estos modelos de negocio. Es claro que un resultado exitoso requiere más que abrir nuevas cuentas de banco: éstas deben utilizarse. En el caso de Sudáfrica, por ejemplo, se abrieron seis millones de cuentas, pero el 42% permanecen inutilizadas.

El rol del gobierno En términos de política pública, además de propiciar un ecosistema adecuado para el desarrollo de modelos de banca móvil, el gobierno puede ser un actor proactivo.

Existen proyectos piloto en América Latina y otras regiones donde los gobiernos favorecen el acceso al ahorro para pobres, al proporcionar mecanismos de inclusión financiera en sus programas de transferencia social.

Esta inserción incluye algo más que facilitar la apertura de cuentas: comprende también programas de educación financiera que hace efectiva la bancarización de los pobres.

El programa Oportunidades en México ha iniciado el uso de TIC en sus procesos de administración de recursos, pero se ha quedado corto en propiciar la inclusión financiera para sus beneficiarios.

La articulación entre programas de transferencias sociales y plataformas de telefonía móviles puede promover innovación en los servicios financieros para los pobres. De esta forma, el gobierno cumpliría el rol de “first mover” e impulsaría la bancarización de los hoy excluidos, aprovechando las oportunidades ofrecidas por la telefonía móvil. n Judith Mariscal Avilés es profesorainvestigadora de tiempo completo en la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y Directora del Programa de Investigación en Telecomunicaciones del CIDE, judith.mariscal@cide.edu

> Telecomunicaciones

Preámbulo S

ospecho que existe un amplio acuerdo nacional que respalda la idea de que uno de los patrimonios de la democracia es contar con ciudadanos bien informados.

Por otra parte, es comprensible que un segmento del poder (político, económico y fáctico) prefiera un sistema democrático en el que la gente no sepa mucho, conozca algo o no esté bien informada. Queda claro que quienes estén convencidos de esto, jamás lo dirán públicamente; más bien afirmarán todo lo contrario.

Tenemos entonces que, gracias a la hipocresía de ciertos alegatos, hay unanimidad pública.

Si jalamos esa hebra del discurso público, habremos de preguntarnos qué significa informar bien, y qué significa que una sociedad esté bien informada.

En el contexto de los artículos que siguen, informar bien y estar bien informados depende en buena medida de la diversidad de fuentes de información disponibles. El supuesto de este principio es que cada fuente de información, vista en su individualidad, no es suficiente para proveer pluralidad de la información y pluralidad de puntos de vista. Se trata de un supuesto que cuestiona la imparcialidad, la objetividad o la independencia de cada fuente de información tomada por separado. De allí la necesidad de multiplicarlas, para que la suma de parcialidades consiga la diversidad que se persigue.

Esta diversidad de fuentes, de información y de puntos de vista, constituye un derecho fundamental de ciudadanos que habitan una sociedad democrática. Si esta diversidad se restringe, por la razón que fuera, se estarían socavando los principios que rigen nuestra convivencia. ¿Cómo identificar la diversidad de fuentes de información?

Una manera de hacerlo, la más objetiva tal vez, es asociarlas con sus propietarios. De esta manera, si un propietario acapara muchas fuentes de información, es razonable presumir que la pluralidad de información y puntos de vista tienda a reducirse; por el contrario, cuando mayor sea el número de propietarios de fuentes de información, la presunción es que habrá más pluralidad de información y puntos de vista.

La propiedad cruzada de medios es un concepto que ayuda a identificar qué tan diversificadas se encuentran las fuentes de información disponibles desde el punto de vista del propietario de cada una de ellas (personas físicas o morales y, por extensión, el mismo Estado). El concepto abarca además la cobertura de cada fuente de información –y, por tanto, la cobertura de la pluralidad de información y puntos de vista–, según se trate de un país, región, localidad o un determinado mercado.

En caso de que se descubra que la diversidad a la que nos referimos es insuficiente, el Estado podría tomar cartas en el asunto para garantizar a los ciudadanos su derecho a estar bien informados. Esto es lo que ocurre en la mayoría de los países desarrollados, donde existen reglamentos que le prohíben a las

24 < Política digital

empresas hacerse dueñas de una determinada cantidad de fuentes de información. Son muchos los criterios que sustentan estas normas que limitan la propiedad, pero todas ellas, sin excepción, están cimentadas en la diversidad y en la pluralidad de voces.

Los cuatro textos que siguen revelan que estamos ante un tema extremadamente polémico y cuya complejidad se agudiza con el crecimiento de las tecnologías convergentes y el acceso exponencial a Internet. ¿Contamos los mexicanos con suficiente diversidad de fuentes de información, y con suficiente pluralidad de información y puntos de vista, en televisión abierta y restringida, en radio, en medios impresos y en los servicios convergentes –doble, triple o cuádruple play? ¿Hay algo que debamos hacer para cambiar el estado en que se encuentran las cosas? Más que dar respuestas, la apuesta de esta publicación es llamar a la reflexión.

Quiero agradecer a Gustavo Cantú, Vicepresidente de Nextel, y a Raúl Trejo Delarbre, investigador en el Instituto de Ciencias Sociales de la UNAM, por haberme ayudado a armar este pequeño dossier al enviarme, cada uno por separado, información sobre el tema. Destaca la investigación Regular los medios1 que hizo Raúl hace algunos años.

Finalmente, agradezco a los autores quienes desde Argentina, Estados Unidos, México y Portugal distrajeron tiempo de sus actividades cotidianas para escribir los textos que presentamos a continuación. n (Andrés Hofmann) Este texto apareció con el título “Nociones generales de derecho comparado” en Derecho de la Información: Fundamentos Jurídicos de la Comunicación en México, Beatriz Solís Leree, coordinadora, Universidad Autónoma Metropolitana, Fundación Konrad Adenauer y Asociación Mexicana de Derecho a la Información, México, 2009, pp. 135 – 167. ISBN: 978-607-7892-01-4. Descargable en www.amedi. org.mx/documentos/publicaciones/memorias-terminado.pdf

1

> Telecomunicaciones

La propiedad cruzada de medios en Estados Unidos y el Reino Unido Por Kari Ballot-Lena

Estos países han implementado normas para limitar la propiedad cruzada de medios de comunicación con la mirada puesta en defender el interés público, en promover la diversidad de puntos de vista, el contenido local y la competencia

D

urante décadas, muchos países adoptaron reglas para limitar o prohibir que una empresa sea propietaria de dos o más negocios de medios de comunicación, particularmente radio, televisión y periódicos.

Entre estos países destacan los Estados Unidos y el Reino Unido, que han implementado normas para limitar la propiedad cruzada de medios de comunicación (PCM). Y lo hicieron con la mirada puesta en defender el interés público, en promover la diversidad de puntos de vista, del contenido local, y de la competencia.

Debido a que estas reglas de propiedad apuntan hacia objetivos importantes y al crecimiento de nuevos medios de comunicación como Internet, el tema se ha vuelto muy controvertido.

Aquellos interesados en eliminar las restricciones a la propiedad cruzada argumentan que estas normas son obsoletas, que reducen la competencia, y que no toman en cuenta la gran variedad de información que está disponible en línea y demás medios. Y quienes, propugnan por mantener las normas tradicionales de propiedad cruzada, dicen que éstas se deberían ampliar a los nuevos medios de comunicación, argumentando que, a pesar de que el número de fuentes de información disponibles ha crecido, también se ha incrementado el control y la concentración de los medios en un número más reducido de empresas.

Argumentos para reglamentar la propiedad cruzada de medios

haya suficiente libertad para el crecimiento y la innovación de las empresas.2 Por lo general, las reglas para promover la diversidad, la pluralidad de las fuentes de información y la competencia son consideradas como cimientos para construir una democracia bien informada y una sociedad libre.

El principio diversidad/pluralidad se integra por varios elementos relacionados. Por ejemplo, la FCC promueve cuatro aspectos específicos de diversidad: diversidad de puntos de vista; diversidad en la propiedad de medios; diversidad de medios disponibles para la población; y diversidad en la programación/contenido.3 Asimismo, el localismo, un criterio estrechamente relacionado con el principio de la diversidad, pretende que las comunidades cuenten con una diversidad de fuentes de información local.

En el Reino Unido, Ofcom utiliza la diversidad de la propiedad de los medios de comunicación como una forma para garantizar la pluralidad de puntos de vista, ya que ésta es “vital para la democracia, dado que la pluralidad en la propiedad ayuda a garantizar que los ciudadanos tengan acceso a una variedad de fuentes de noticias, información y opinión”, donde se incluye la variedad de fuentes de información locales.4 La promoción de la competencia es otro elemento clave que subyace en los criterios para reglamentar la PCM. Tanto en el Reino Unido como en Estados Unidos, se han diseñado límites a la propiedad cruzada de medios para impedir que una sola compañía posea o controle empresas de comunicaciones que

Tanto Estados Unidos como el Reino Unido son buenos ejemplos para mostrar el tipo de argumentos que se utilizan para identificar la naturaleza y el alcance de las normas que regulan la PCM. En Estados Unidos, los principios a los que debe sujetarse la Federal Communications Commission (FCC) –el órgano regulador de las telecomunicaciones– para reglamentar la PCM son la diversidad, el localismo y la competencia.1 De la misma manera, el regulador en el Reino Unido (la Oficina de Comunicaciones - Ofcom) debe desarrollar reglas de PCM para garantizar un grado de pluralidad y permitir, de manera simultánea, que

FCC, In the Matter of 2002 Biennial Regulatory Review – Review of the Commission’s Broadcast Ownership Rules and Other Rules Adopted Pursuant to Section 202 of the Telecommunications Act of 1996, MB Docket No. 02-277 (Rel. Sept. 23, 2002).

Este documento se puede consultar en http://fjallfoss.fcc.gov/ecfs/document/ view?id=6513295507.

2 Ofcom, Review of Media Ownership Rules, 2º Estudio Trianual y recomendaciones a la Secretaría de Estado (2006). Disponible en http://stakeholders.ofcom.org.uk/ market-data-research/media-ownership-research/rulesreview/.

3 FCC, 2002 Biennial Regulatory Review, pág. 14 (2002).

4 Ownership Rules, 2 º Estudio Trianual y recomendaciones a la Secretaría de Estado pág. 2 (2006).

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puedan, potencialmente, competir entre ellas; esto permite que exista un mayor número de propietarios de medios, lo que a su vez debería resultar en mercados más competitivos, y en una mejor y más variada programación.

La Ofcom argumenta que la competencia otorga beneficios a los ciudadanos, ya que proporciona un suelo fértil para ofrecer mejores contenidos, promover la creatividad e inducir a los medios a asumir más riesgos.5 De modo similar, la FCC afirma que “los mercados competitivos sirven mejor al público porque generalmente resultan en precios más bajos, mayor producción, más opciones para elegir por parte de la gente, y más avances tecnológicos, que los mercados menos competitivos”.6

Reglas tradicionales en los dos países Las reglas de PCM en Estados Unidos y el Reino Unido fueron adoptadas por primera vez cuando los medios diarios eran el periódico, la radio, y la televisión (limitada a unos cuantos canales). A esto se debe que las normas se hayan enfocado a la propiedad cruzada entre periódicos y radiodifusión tanto a nivel local como nacional.

Estados Unidos tiene una larga historia de adopción de normas que limitan o prohíben que una sola entidad controle varias estaciones de radio, estaciones de televisión y periódicos a nivel local y nacional.

Entre 1941 y 1975, se establecieron reglas sobre propiedad de medios que limitaron o prohibieron el número de estaciones de radio y de televisión que una sola entidad podía poseer en un determinado mercado.

La reglamentación emitida en ese periodo también implantó restricciones a la propiedad de dos o más cadenas nacionales de televisión; definió límites al tamaño de la audiencia nacional que una sola entidad podía abarcar; y estableció prohibiciones sobre propiedad compartida de periódicos, televisión o radio en un determinado mercado local.

En el Reino Unido, la Ley de Transmisión de 1990 (Broadcasting Act) restringió la propiedad cruzada de medios entre periódicos, televisión y radio tanto en el nivel nacional en el local.7 Uno de los principales propósitos fue prohibir la entrega de licencias para trasmitir radio o televisión a cualquier propietario de periódico que tuviera más del 20% del mercado nacional.

Los propietarios de periódicos que tuvieran menos del 20% del mercado nacional, podían hacerlo por ambos medios, pero estarían sujetos a una prueba de “interés público” basada en la pluralidad de la propiedad, la diversidad de fuentes de información disponibles, los beneficios económicos que les aportara la PCM, y la competencia dentro de mercados relevantes. En 5 Ofcom, Review of Media Ownership Rules, 2º Estudio Trianual y recomendaciones a la Secretaría de Estado, pág. 2 (2006).

6 FCC, 2002 Biennial Regulatory Review, p. 19 (2002).

7 Ley de Transmisión (Broadcasting Act) 1990, Schedule 2, Part IV, 4-13, disponible en www.legislation.gov.uk/ukpga/1990/42/schedule/2.

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el ámbito local, también hubo restricciones para la propiedad cruzada de periódicos, estaciones de radio y televisión que operaban en la misma área.

Los nuevos medios y su impacto Mientras que los periódicos y la radiodifusión simplemente entregan información al público, internet permite a los usuarios crear y compartir sus propios contenidos. Estas funciones han “democratizado” a los medios, al permitir que quien cuente con una conexión a Internet, pueda publicar sus opiniones. El crecimiento de la televisión satelital y por cable también provee nuevos vehículos para que los consumidores tengan acceso a la información.

Tanto en Estados Unidos como en el Reino Unido, el crecimiento de estos medios alternativos de comunicación ha puesto en entredicho la continuidad de las reglas estrictas para la PCM. En consecuencia, las leyes de comunicaciones en estos países han sido modificadas para ajustarse a las nuevas tendencias.

Los órganos reguladores están obligados a revisar sus respectivas normas de PCM periódicamente –para el caso de Ofcom,8 cada tres años, y para la FCC, cada cuatro años.9 En estas revisiones, los reguladores deben incorporar los comentarios del público y los estudios relativos al mercado de medios.

Sólo entonces podrán determinar si las reglas de PCM se deben mantener, relajar o eliminar, para ajustarlas a los avances tecnológicos, a la convergencia de servicios y a los cambios en los hábitos de consumo de medios. La última revisión realizada por Ofcom y FCC se hizo en 2009 y 2006 respectivamente.10 En la consulta realizada por Ofcom en 2009, fue notorio el crecimiento de internet como medio de comunicación, aunque los consumidores seguían recurriendo de forma preponderante a los periódicos, la televisión y la radio para mantenerse informados.

Aunque Ofcom conserva reglas de PCM en el ámbito nacional, decidió eliminar las locales debido a la presión económica que se ejerció sobre los medios tradicionales en los mercados locales.

La única restricción local vigente radica en prohibir que una sola entidad posea tres tipos de medios en la misma área: 1) un periódico local con más del 50% del mercado; 2) una estación de radio local; y 3) una licencia regional de televisión. Incluso, el gobierno del Reino Unido está considerando eliminar esta última restricción local.11 En Estados unidos la situación no es muy distinta: como resultado de la revisión realizada en 2006, la FCC eliminó por completo las prohibiciones a la propiedad cruzada de periódicos/ Ley de Comunicaciones (Communications Act) 2003, § 391.

Ley de Telecomunicaciones (Telecommunications Act) of 1996, § 202(h). La Ley original requiere revisión bianual, sin embargo, fue modificado por el Congreso de Estados Unidos en 2004, en un período de revisión de cuatro años.

10 La FCC inició su más reciente revisión en 2010, que aún continúa.

11 Ofcom, Response to the Secretary of State (Culture, Olympics, Media and Sport): Local Media – Cross Media Ownership Rules, Report (Aug. 9, 2010). Ver en http:// stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/morr/response-local-media/.

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radiodifusión e impuso una nueva regla que permite la propiedad común, pero con autorizaciones individualizadas caso por caso.12 En mercados de mayor tamaño donde existe gran cantidad de medios, la FCC adoptó la presunción de que la propiedad cruzada entre periódicos y radiodifusión es consistente con el interés público (promueve la diversidad, el localismo y la competencia entre medios). Pero en mercados más pequeños, la presunción de la FCC es que la propiedad cruzada es inconsistente con el interés público, a menos que se demuestre lo contrario.

El resto de las reglas de PCM se mantuvieron.

Tendencias futuras para reglamentar la PCM El crecimiento de alternativas al periódico y radiodifusión, particularmente la televisión por cable y satelital, así como internet, no reducirán la controversia sobre si es necesario disminuir, mantener o aumentar las reglas tradicionales de PCM. A pesar del crecimiento en el número de fuentes de información disponibles para la mayoría de las personas, hay grupos de interés y pequeñas empresas de medios que se oponen poderosamente al relajamiento de las reglas de PCM. Su argumento es que un pequeño número de compañías son propietarias de la mayor parte de la radiodifusión, de los medios por cable y de los medios impresos en sus respectivos países. Sostienen además que el debilitamiento de las normas que regulan la PCM resultará en una concentración de medios sin precedentes que dañará la diversidad y el localismo.

Otros están preocupados porque la consolidación de los medios socavará los derechos civiles de acceso a la información y a puntos de vista opuestos.

En julio de 2011, por ejemplo, una corte de Estados Unidos restableció la prohibición de la propiedad de periódicos/radiodifusión, en parte debido a que la FCC no consideró de manera cabal la igualdad de oportunidades para que las mujeres y las minorías étnicas puedan acceder a la propiedad de los medios.13 Pese a ello, el ambiente que se respira en ese país es que la FCC reconsiderará sus reglas en la revisión del año pasado, aunque los resultados todavía no se han hecho públicos.

En el Reino Unido, el escándalo de las escuchas ilegales de teléfonos provocó renovadas demandas para establecer normas más estrictas de PCM para periódicos y radiodifusión con el propósito de reducir la concentración de poderes que acumuló una sola empresa.14 Mientras el debate sobre los límites de la propiedad cruzada de medios continúa, tanto en Estados Unidos como en el Reino Unido han surgido las siguientes tendencias: FCC, Rules Adopted in the 2006 Quadrennial Review Order, Review of Media Ownership Rules (Dec. 18, 2007) at http://transition.fcc.gov/ownership/2006-rules. html.

13 Prometheus Radio Project v. FCC, U.S. Court of Appeals for the Third Circuit (July 7, 2011). Disponible en www.ca3.uscourts.gov/opinarch/083078p.pdf.

14 Hacking: Miliband and Clegg Seek Media Ownership Limits, BBC News (July 17, 2011). Se puede ver en www.bbc.co.uk/news/uk-14175552.

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• Fortalecer la confianza en las políticas y regulaciones relacionadas con la competencia para prevenir concentraciones en los mercados de medios locales y nacionales, en vez de imponer la prohibición absoluta de la propiedad cruzada.

• Allí donde la PCM está permitida, realizar pruebas para asegurar que se está garantizando el interés público de diversidad/pluralidad de la información y acceso a los medios.

• Centrar las reglas de propiedad cruzada en los medios tradicionales y no imponer este tipo de reglamentaciones a Internet u otros medios alternativos. n

Kari Ballot-Lena es asesora en asuntos regulatorios y políticos de Telecommunications Managment Group, Inc., una empresa consultora en telecomunicaciones con sede en Arlington, Virginia, kari@tmgtelecom.com

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> Telecomunicaciones

Las reglas de propiedad cruzada que no existen en México Por María Elena Estavillo

El marco regulatorio mexicano no incorpora un cuerpo de reglas de propiedad cruzada.

Cuando mucho se pueden encontrar algunas disposiciones escasas y desarticuladas.

Si en algún momento se decidiera modificar esta situación, habrá que tomar en cuenta, entre otras consideraciones, las que a continuación se describen

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ebido a razones políticas, económicas y regulatorias, los gobiernos de numerosos países han adoptado una diversidad de reglas de “propiedad cruzada” aplicables fundamentalmente a los medios tradicionales de comunicación: televisión abierta y restringida, radio, telefonía y prensa escrita.

Estas reglas se aplicaron inicialmente para fijar políticas públicas relacionadas con la pluralidad de voces, la diversidad de opiniones y la libertad de expresión. Con el tiempo, estos objetivos se diversificaron para abarcar la competencia en los medios de comunicación.

Pese a que el tema surge recurrentemente en los círculos de los hacedores de política, siempre ha quedado como un pendiente regulatorio. Esto quizás se deba a la complejidad del asunto, o a que estas medidas –como tantas otras que generan beneficios difusos y costos particularizados– no resultan políticamente rentables.

Pluralidad y competencia, los objetivos El objetivo de la pluralidad está relacionado con la función social de los medios de comunicación. Cuando existe pluralidad de medios, los ciudadanos pueden ejercer sus derechos a recibir la mayor diversidad posible de información y opiniones, así como a hacer llegar sus puntos de vista a diferentes audiencias, lo cual contribuye a que los individuos se formen una opinión propia informada. Éste es un elemento esencial de la vida democrática.

Por otra parte, las reglas de pluralidad y diversidad en los medios contribuyen también a que ninguno de ellos adquiera un peso excesivo en la opinión pública, conteniendo así su influencia política sobre el Estado en su función de regulador.

Estrechamente relacionado con el objetivo de la pluralidad, está el de la competencia, ya que un mercado controlado por pocas empresas es más propenso a disminuir la diversidad y a dificultar el acceso a puntos de vista contrastantes.

El objetivo de lograr mercados competidos tiene su propia justificación, sobre todo cuando se trata de servicios públicos con alto impacto en el bienestar de los consumidores. Para el caso que nos ocupa, las reglas de propiedad cruzada pretenden evitar que los medios se concentren excesivamente y que una

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empresa dominante en algún mercado, pueda extender su control hacia mercados de comunicaciones relacionados.

Además, la concentración excesiva de los medios de comunicación genera suficiente poder económico e influencia política que pueden, eventualmente, facilitar la “captura regulatoria” que ocurre cuando una autoridad reguladora deja de perseguir el interés público, por proteger los intereses de una o varias empresas reguladas.

Un criterio central para lograr los objetivos de pluralidad y competencia es preservar −o mejorar− los incentivos de las empresas para invertir e innovar. Esto es particularmente importante en los medios de comunicación electrónica donde se registran avances tecnológicos destacados que permiten establecer sinergias mediante la combinación de diferentes negocios.

La competencia no asegura la pluralidad En México existe un procedimiento específico para que la Comisión Federal de Competencia autorice operaciones entre empresas1 y, en algunos casos, emita opinión favorable para el otorgamiento de concesiones relacionadas con medios de comunicación.2 Algunas voces han propuesto que sean las autoridades de competencia las encargadas de garantizar los objetivos de pluralidad y competencia, mediante la autorización de concentraciones.

El problema con esa solución es que en un mercado puede haber competencia, pero no pluralidad, ya que los consumiEl proceso es la notificación de concentraciones, por el cual las empresas solicitan autorización previa de la Comisión para llevar a cabo adquisiciones, fusiones o cambios de control. En el caso del otorgamiento de concesiones para la explotación de bandas de frecuencias utilizadas para proveer servicios de radio, televisión y servicios de telecomunicaciones, se requiere la opinión favorable de la Comisión.

2 Este es el caso, por ejemplo, de los procesos de licitación mediante los cuales se asignan concesiones de bandas del espectro radioeléctrico para proveer servicios como televisión abierta, radio, telefonía móvil o fija.

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> Telecomunicaciones

“…un número de países han introducido regulación especial para asegurar la pluralidad de los medios.

La razón principal tras dicha regulación especial es que la legislación de competencia es insuficiente para asegurar la pluralidad de los medios. El propósito de la regulación específica para los medios, es asegurar la libertad de expresión y de información, y la preocupación principal de la regulación de los medios es proteger los derechos individuales humanos y democráticos. La valoración de condiciones de competencia efectiva no se encuentra dentro del alcance de la regulación de medios y, de la misma manera, las autoridades de competencia no tomarán en consideración la libertad de expresión e información. La pluralidad de los medios no es un objetivo primario de la legislación de competencia…”.

Debido a que no existen procedimientos ni reglas específicas para promover la pluralidad de los medios, este objetivo esencial de política pública ha sido abandonado a los vaivenes del mercado.

Incluso con una acción eficaz de la autoridad de competencia que procure el funcionamiento eficiente del mercado, no es posible asegurar que el resultado favorezca la pluralidad.

La inacción, en todo caso, no es una buena alternativa.

Cómo definir reglas y mecanismos

dores no usan todos los medios de comunicación para obtener información y acceder a opiniones. Si se diera el caso de que hay competencia en precios y calidad de servicio en un grupo de medios, eso no garantiza pluralidad si los consumidores no utilizan esos medios para informarse.

El internet, por ejemplo, ha generado una nueva forma de acceso a la información. Sin embargo, en México su impacto en la pluralidad no es palpable debido a que no cubre una parte importante de la población y no se puede considerar como fuente relevante de información, si se le compara con otros medios.3 Si los objetivos de competencia son insuficientes para lograr la pluralidad, se hace necesario diseñar un mecanismo específico que podría consistir en reglas de propiedad cruzada, o una revisión paralela al de competencia vista caso por caso.

El Consejo de Europa se pronunció claramente sobre este aspecto4:

Las reglas de propiedad cruzada consisten, estrictamente, en prohibir la propiedad excesiva de diferentes combinaciones de medios. Estas normas operan de forma simultánea con otras clases de medidas como las reglas para la provisión conjunta de diferentes servicios,5 los límites a la concentración de cada medio en lo individual, obligaciones de proveer acceso a terceros, reglas de programación, etc.

Por ejemplo, cuando los medios se encuentran demasiado concentrados, una alternativa distinta a la desconcentración, es obligarles a reservar espacios para transmitir la programación de terceros.

Existe un amplio menú de herramientas regulatorias que permite atender con mayor eficacia cada situación específica.

Aunque algunas reglas tienen propósitos diferentes a la pluralidad y la competencia, las complementan y se refuerzan unas con otras. De allí que sea necesario entender la especificidad de cada una. El principal reto para el diseño regulatorio de la propiedad cruzada de medios consiste en tener claridad en los objetivos de política pública.

La Encuesta de disponibilidad y uso de las tecnologías de información en los hogares que realizó el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) en 2009, indica que el 28.3% de la población utiliza internet y, de ese porcentaje, el 36% empleó este servicio para obtener información general.

4 Conseil de l’Europe: “Media Diversity in Europe”, diciembre 2002.

5 Un raro ejemplo en el marco regulatorio mexicano es la prohibición impuesta a Telmex en su título de concesión para proveer servicios de televisión al público, que consiste en una regla de provisión conjunta.

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> Telecomunicaciones

En los países donde existen reglas de propiedad cruzada, éstas se han expresado en porcentajes y límites fijos para diferentes combinaciones de medios en mercados específicos, que deben cumplir todas las empresas que controlan medios de comunicación. Otra opción posible es implantar un proceso de revisión caso por caso, lo cual supone definir con antelación un marco de criterios analíticos que le permita al regulador tomar decisiones fundamentadas.

Como se puede observar, en un mercado que ya presenta niveles elevados de concentración no es fácil identificar las reglas y procedimientos óptimos que procuren la pluralidad en los medios de comunicación, y al mismo tiempo eviten preservar desigualdades en la propiedad cruzada de medios.

Por ejemplo, si en un mercado demasiado concentrado se opta por introducir reglas que parten por respetar las posiciones adquiridas y se establecen límites hacia el futuro, entonces se estará dando ventajas a las empresas dominantes. Tampoco serviría, por inoperante, tomar como referencia la participación más alta existente en cada servicio y permitir que el resto de los operadores la alcancen.

También podrían generarse riesgos de colusión, antes inexistentes, si las reglas propician que los competidores alcancen un tamaño y una mezcla de plataformas (medios) similares. Y por si esto fuera poco, una orden de desincorporación puede desalentar la inversión.

Por otra parte, el temor a congelar una distribución desigual del mercado puede resultar contraproducente si la concentración sigue incrementándose. La peor alternativa, como ya dijimos, es la inacción.

Todo esto es relevante para México, puesto que los medios de comunicación y las telecomunicaciones presentan altos niveles de concentración a pesar de la entrada de competidores importantes, varios de los cuales se han visto obligados a salir del mercado.

Esta problemática ha sido enfrentada en otros países dando lugar a soluciones acordes a sus necesidades específicas. Por ejemplo, en la Revisión Bianual (que ahora es cuatrianual) de Estados Unidos aprobada en 2003, a los operadores de televisión abierta que excedían el límite establecido de audiencia nacional, se les ordenó realizar las desincorporaciones.6 Sin embargo, en la prohibición de proveer de manera conjunta televisión satelital por antena maestra y televisión por cable, se decidió exceptuar 6 Consolidated Appropriations Act, sección 629; 47 CFR (Code of Federal Regulations) 73.3555 (d)(1).

7 47 CFR 76.501.

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a los operadores que ya contaban con dichos sistemas antes del establecimiento de la regla.7 Alemania por su parte definió tres opciones para las empresas: desconcentrarse para disminuir su participación; reducir la presencia en el mercado; o introducir las llamadas medidas de construcción de pluralidad (vielfaltssichernde Maßnahmen), entre las que se encuentra la liberación de tiempo aire para terceros.

Por otra parte, los medios de comunicación, sobre todo los que se desarrollan sobre medios electrónicos, se encuentran inmersos en un proceso de desarrollo tecnológico acelerado donde las redes que antes se empleaban para producir servicios específicos, hoy puedan ofrecer varios. A este proceso se le conoce como “convergencia tecnológica” y es el responsable de que las fronteras entre los medios vayan desapareciendo y surjan nuevas variedades de servicios versátiles que resulta difícil clasificar.

Este desarrollo continuará permanentemente, de forma que las reglas de propiedad cruzada deben ser implantadas junto con mecanismos que permitan su revisión periódica para evitar que las condiciones cambiantes del mercado las vuelvan ineficientes.

Esta particularidad de la industria es un reto para nuestro sistema legal, donde las modificaciones a las normas pasan por procesos demasiado largos.

Otra consideración importante es que con el gran avance tecnológico en telecomunicaciones (desarrollo de la digitalización y la convergencia) el mercado se está globalizado rápidamente. En este contexto, las revisiones en la regulación de la propiedad en la industria cobran importancia para permitir la obtención de economías de escala que estimulen la expansión de empresas o fusiones estratégicas, siempre dentro de un entorno que asegure condiciones básicas de competencia y pluralidad.

El panorama actual plantea un desafío considerable. Una enseñanza que podemos tomar de otros países es que no existen soluciones únicas, sino que se precisa una cuidadosa edificación regulatoria que se adapte a la realidad y las necesidades de cada mercado, además de ser suficientemente flexible para ajustarse a condiciones cambiantes. Otra lectura posible es que, independientemente de la forma que adquiera, la intervención del Estado es primordial para preservar la pluralidad de los medios. La construcción democrática bien vale la pena. n

María Elena Estavillo es especialista en regulación y competencia económicas y asociada fundadora de AEQUUM_Centro de Estudios sobre Equidad y Desarrollo, elestav@aequum.org

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La solución argentina Por Martín Becerra, Guillermo Mastrini y Santiago Marino

La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual cambia el rumbo de las políticas de comunicación en Argentina puesto que posiciona al Estado como garante de derechos sociales a la comunicación.

Esta Ley socava un sistema de medios estructurado en la concentración de la propiedad, la centralización de la producción y la ausencia de medios públicos no-gubernamentales

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n octubre de 2009, el Congreso de la Nación en Argentina promulgó la nueva Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) que reemplazó al decreto-ley1 promulgado en 1980 por la última dictadura militar. Durante los meses posteriores a la aprobación, la discusión implicó el inicio de la reglamentación de la nueva norma, así como la discusión entre los actores involucrados para la integración de los distintos órganos agentes de la gestión y el control creados para tal fin.

La LSCA tiene elementos muy destacables en materia de regulación de la comunicación. El principal, e inédito en el mundo, es la reserva del 33% de todo el espacio radioeléctrico a organizaciones sin fines de lucro. Basada en una doctrina de derechos humanos, la ley procura generar autoridades de aplicación más pluralistas y transparentes, y presenta una política que limita la concentración en la propiedad.

El sistema de radiodifusión argentino Hasta finales de 2009, el marco normativo vigente tenía como elemento clave una norma sancionada por el gobierno de facto de 1976, que fue aplicada la dictadura más cruel de la historia argentina. Ese marco reguló muchos aspectos de la sociedad y diseñó un sistema de medios centralista y privatista, con muchos sectores excluidos de sus derechos.

Posteriormente, durante los 25 años de régimen constitucional, a partir de gestiones y acciones del Estado y de la presión del mercado –constituido en agente aglutinador de políticas de corte neoliberal, sobre todo a partir de 1989– se generaron condiciones aún menos democráticas para el acceso y la participación (sobre todo ésta última), que son elementos centrales del derecho a la comunicación.

Estas limitaciones políticas han contribuido a configurar un escenario mediático altamente concentrado que puede definirse por las siguientes características:

Existe jurisprudencia en Argentina que establece que los decretos aprobados durante gobiernos militares conservaría su carácter de ley al retorno de la democracia. Esto fue justificado hace muchos por la Corte Suprema en aras de la continuidad jurídica. Por este motivo, para reemplazar el decreto-ley promulgado por los militares, era preciso que el parlamento aprobara una nueva ley, ya que no bastaba un decreto presidencial.

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• El índice de concentración de los principales medios: Se refiere a la alta concentración de los mercados de los medios de comunicación masivos (televisión abierta y por cable, prensa escrita y radio), que en promedio exhibe un dominio del 78% en manos de los primeros cuatro operadores de cada uno de esos mercados (Becerra y Mastrini, 2009).

• El tipo de concentración conglomeral: A diferencia de otros países de la región (como Chile e incluso México), los principales grupos de comunicación de Argentina son conglomerales y están presentes en casi todos los sectores. El Grupo Clarín, por ejemplo, cuenta con emisoras de televisión abierta, señales y empresas prestadoras de servicio de televisión de pago, estaciones de radio, diarios, portales noticiosos en Internet y una fábrica de papel para diarios, entre otras actividades que controlan de modo directo. De esta manera, la concentración conglomeral que existe en Argentina se combina con el alto índice de control de los mercados por parte de los primeros operadores y potencia el protagonismo que ejercen pocos grupos comunicacionales expandidos en casi todos los medios de comunicación. Otros grupos con posiciones importantes son Telefónica de España, Grupo Uno (de los empresarios Daniel Vila y José Luis Manzano) y el Grupo Pierri.

• La centralización geográfica de la producción de contenidos: una de las características del sistema de medios de comunicación en Argentina es la hiper centralización geográfica de la producción de los contenidos que, en los medios audiovisuales, se producen en la zona metropolitana de Buenos Aires y se reproducen en el resto de los medios del país.

Se puede apreciar que el panorama político y económico justificaba por demás el decreto de una nueva ley de radiodifusión acorde con las necesidades del conjunto de la sociedad. Sólo la capacidad de lobby de los grandes grupos empresariales pudo mantener una legislación tan restrictiva durante tantos años.

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> Telecomunicaciones

Principales reformas La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual fue aprobada con amplia mayoría en ambas cámaras. Varias organizaciones contribuyeron en su elaboración, entre las cuales destacó la Coalición por una Radiodifusión Democrática (www.coalicion. org.ar). La nueva ley recoge la mayoría de los 21 puntos que las organizaciones de la sociedad civil habían solicitado como puntos fundamentales de una comunicación social democrática.

Entre otras reformas, la LSCA levanta la veda que existía para que organizaciones no lucrativas puedan participar como emisores; reduce el poder del Ejecutivo (que controlaba directamente la autoridad de aplicación de la ley mediante un interventor); establece mecanismos que dificultan la constitución de oligopolios altamente concentrados; defiende a las estaciones radiodifusoras y canales pequeños situados en localidades de provincias y exige cuotas de producción local a todos los operadores del sistema.

Los objetivos proponen avances como: crear una autoridad de aplicación federal, autárquica, y con miembros de las minorías políticas parlamentarias; establecer reglas que impiden la propiedad cruzada en el mercado audiovisual (televisión abierta y de pago), permitiendo que nuevos actores se sumen al mercado; prohibir a las telefónicas detentar licencias de medios (y así evitar la monopolización eventual del sistema por operadores muy poderosos).

Uno de los aspectos más innovadores lo constituye la reserva del 33% de todo el espectro para el sector privado no comercial.

De hecho, la ley reconoce tres tipos de prestadores: estatales, privados comerciales, y privados no comerciales. Dentro de los actores estatales, se reconoce la importancia que tiene la radiodifusión universitaria.

En relación con el diseño institucional, la ley ha creado la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual compuesta por siete miembros: dos son designados por el Poder Ejecutivo, tres por el Congreso de la Nación (asignándole dos a las minorías) y tres por el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (CFC).

Precisamente otro elemento a destacar es la conformación del CFC, instancia de discusión de políticas públicas donde participan representantes de las provincias, las empresas, los radiodifusores sin fines de lucro, los pueblos originarios, los medios públicos, los sindicatos de trabajadores de medios y las universidades.

También se han creado las figuras del Defensor de la Audiencia y un Consejo asesor del audiovisual y la infancia.

Límites a la propiedad cruzada de medios Como se mencionó al principio, la ley procura impedir la concentración de los medios. En este sentido, limita a 10 la cantidad de licencias que puede disponer una empresa o persona (antes se permitían hasta 24) y hasta un 35% del mercado potencial.

También se limita la propiedad cruzada de medios electrónicos en la misma zona de cobertura, pero no la de medios impresos y electrónicos. De hecho, una de las mayores polémicas que

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despertó la ley fue la prohibición de ser propietario de distribuidoras de cable y canales de televisión abierta en la misma zona.

Asimismo, se permite a las distribuidoras de cable sólo incluir una señal propia.

Finalmente, en materia de contenidos, se establecen altas cuotas de producción nacional (60%), de producción propia (30%) e independiente (10%), con el objetivo de proteger la industria nacional. También se ha vinculado el sistema de radiodifusión con otras industrias culturales, ya que parte de los gravámenes que deben abonar los radiodifusores por el uso del espectro, la Autoridad Federal los destina a la industria del cine y de la música.

La ley también incluye un procedimiento que fue muy cuestionado por los grandes grupos de comunicación: establece el plazo de un año para adecuarse a sus disposiciones. Como muchos grupos exceden las nuevas reglas que limitan la concentración, se verán obligados a desinvertir, por lo que han argumentado que se atenta contra la seguridad jurídica de sus inversiones.

La discusión en torno a la reglamentación de la Ley incluyó su suspensión por una serie de medidas judiciales focalizadas y particulares. La apelación del gobierno nacional llevó la situación a la Corte Suprema de Justicia, que declaró –mediante un fallo unánime el 15 de junio de 2010– la incompetencia de cualquier juez y de cualquier tribunal para suspender una norma de aplicación nacional mediante una medida cautelar, declarando la validez de la ley audiovisual.

Sin embargo, esto no limitó el proceso de judicialización, que continúa hasta el día de hoy, con el fallo de primera instancia que obtuvo el Grupo Clarín, a partir del cual, el artículo 161 –relativo a la adecuación al tope de concentración– no se aplica a sus empresas, en tanto no haya una resolución definitiva. Esto le ha permitido al grupo alargar los plazos de instrumentación de la ley en los espacios donde actúa. n

Bibliografía Becerra, Martín (2010), “Limbo jurídico, dislate político” en Página 12, La Ventana, 17 de marzo de 2010.

Becerra, Martín y Guillermo Mastrini (2009), Los dueños de la palabra, Buenos Aires, Prometeo.

Mastrini, Guillermo (editor) (2005), Mucho ruido, pocas leyes, Buenos Aires, La crujía.

Martín Becerra es Doctor en Ciencias de la Información, profesor titular de la Universidad Nacional de Quilmes y de la Universidad de Buenos Aires, e investigador independiente en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), mbecerra68@yahoo.com.ar Guillermo Mastrini es profesor y Director de la Maestría en Industrias Culturales de la Universidad Nacional de Quilmes. También imparte clases en la Universidad de Buenos Aires (UBA), gmastri@yahoo.com.ar Santiago Marino es Coordinador Académico de la Maestría en Industrias Culturales de la Universidad Nacional de Quilmes, donde es profesor, al igual que en la UBA, sgomarino@gmail.com

> Telecomunicaciones

Las canastas de servicios y su impacto en la industria de telecomunicaciones Por Pedro Pereira y Joao Vareda

Uno de los efectos fundamentales que se advierten para el futuro inmediato es la preeminencia de los servicios empaquetados que, como advierten los autores, empieza a tener un efecto en la estructura de la industria y del mercado de telecomunicaciones. Si le vamos a apostar a la diversidad de fuentes de informacion y de contenidos, ya no será posible soslayar estos cambios

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os rápidos cambios tecnológicos permitieron, hace apenas unos años, la aparición de canastas de servicios,1 especialmente el triple-play –telefonía fija, acceso a Internet por banda ancha fija y televisión de paga– y también el doble play, que incluye dos de cualquiera de esos servicios. Junto a ellos, sobrevino un cambio en la conducta de los consumidores, quienes se mostraron interesados en comprar el conjunto de estos servicios a un solo proveedor, en vez de tratar con uno diferente para cada servicio. Esto ocasionó que el peso de la oferta de canastas de servicios en el sector de las telecomunicaciones aumentara de manera significativa.

La venta de estas canastas de servicios ha comenzado a marcar la tónica de la competencia, por lo que se están creando nuevos paradigmas en el sector. Conforme aumenta la penetración de productos convergentes de voz fija, banda ancha y televisión de paga, el acceso a los contenidos –especialmente de video– tiende a volverse fundamental. Bajo este nuevo escenario, la habilidad para ofrecer contenidos de televisión influirá en la competencia, y consecuentemente, en la estructura del mercado de las telecomunicaciones.

El crecimiento de las canastas de servicios en telecomunicaciones La digitalización de las redes de telecomunicaciones y la adopción de la conmutación de paquetes,2 significa que servicios aparentemente distintos –voz, datos y video– se reducen a un flujo de información binaria, por lo que pueden ser ofrecidos al usuario final en una sola plataforma, cuya única restricción es la capacidad de las redes.

1 En la literatura económica, una canasta o paquete (bundle, en inglés) consiste en un conjunto de dos o más servicios que se venden juntos. Estos servicios pueden ser ofertados como un solo paquete, o también por separado. Si los servicios se encuentran disponibles de manera individualizada, la canasta se ofrece con un descuento relativo a los precios de cada uno de ellos. Ver Pereira y Vareda (2011) para una discusión más profunda de estos conceptos básicos.

2 Packet switching. Aquí la expresión “paquete” se refiere a un conjunto de información binaria y no a un conjunto de servicios. Para evitar confusión, vamos a usar la expresión “canasta” para paquetes de servicios.

La instalación de redes de acceso fijo de alta capacidad, como las de fibra óptica, removió el último de los obstáculos para que esto sucediera. Bajo estas circunstancias, tanto las empresas de telecomunicaciones como las de televisión por cable se encontraron con nuevos incentivos para reunir estos servicios –antes diferenciados– en canastas.

El progreso de la tecnología hace posible que estas canastas no sólo se vuelvan cada vez más importantes, sino que las empresas sumen a sus ofertas de triple-play, la telefonía, banda ancha y televisión móviles. Por lo pronto, ya existen empresas que ofrecen estos servicios. De este modo, los servicios móviles agregarán otra capa de complejidad a este escenario, que rebasa el interés de este artículo.3 La tabla 1 ilustra la creciente importancia de la canasta de servicios en el mercado de las telecomunicaciones. En Europa, por ejemplo, el grado de penetración de estos productos en hogares se ha más que duplicado entre 2005 y 2009.

Tabla 1: Penetración de canasta de servicios en la Unión Europea (27 países) como porcentaje de hogares.

TV+TF+TM+BA Total cuádruple-play TV+TF+TM TV+TF+ BA TV+TM+ BA FT+TM+ BA Total triple-play TV+TF TV+TM TV+ BA FT+TM FT+ BA MT+ BA Total doble-play Total

2009 1.5 1.5 0.5 8 0.5 2 11 2.5 1 4 1 15 2 25.5 38

2007 1 1 0 4 0 2 6 3 1 3 1 13 1 22 29

2005 1 1 0 2 0 1 3 3 1 2 1 6 1 14 18

TV: Televisión de paga; FT: Telefonía fija. MT: Telefonía Móvil; BA: Servicios de Banda Ancha.

Fuente: European Commission (2006, 2008, 2010).

3

Ver Pereira y Vareda (2011) para una discusión de estos temas.

edición sesenta y cuatro > 33

> Telecomunicaciones

Como se puede apreciar, los paquetes doble-play son los más comunes y cuentan con 25.5% de penetración. Por otra parte, la penetración del triple-play se ha cuadruplicado en los últimos cuatro años hasta alcanzar, en 2009, 11% de los hogares. Con respecto a las canastas de triple-play, la penetración es del 8%.

Por su parte, las canastas doble-play que incluyen televisión tuvieron una penetración del 7.5%, de un total de 25.5, y las de triple play, 6%, de un total del 11%. Estas cifras son altas si tomamos en cuenta que la television de paga tiene una penetración relativamente baja.

Importa destacar que en 2009, del total de las compras de suscripciones de televisión de paga, el 47% de ellas se hizo bajo el esquema de canastas de servicios.

La estructura de la industria Para proveer productos triple-play es necesario contar con dos importantes factores de producción: (1) redes de telecomunicaciones fijas que ofrezcan servicios al mayoreo,4 y (2) contenidos para televisión. La empresas acceden a estos factores de la producción integrándose verticalmente, o utilizando los servicios mayoristas de otras empresas que están, a su vez, integradas verticalmente.

Bajo ciertas circunstancias, el mercado de servicios mayoristas puede surgir de manera natural. Esto puede ocurrir, por ejemplo, cuando son varias las empresas que ofrecen estos servicios.5 Pero en otros casos, el mayorista puede ser un monopolio integrado verticalmente, o un conjunto de empresas mayoristas donde cada una de ellas se encuentra integrada verticalmente.

Cuando esto ocurre, suelen darse conflictos de interés, puesto que se estarán ofreciendo servicios a empresas rivales que compiten en el mercado destinado al usuario final.

Si estos mercados mayoristas no se desarrollan naturalmente, los reguladores pueden adoptar diversas medidas. Una de ellas es imponer el acceso abierto.6 Para los servicios de red esto significa obligar a las empresas que operan redes de telecomunicaciones a ofrecer su infraestructura –bajo condiciones de transparencia y no-discriminación– para que otras empresas la puedan utilizar.

Para el caso de los contenidos, esto significa obligar a las empresas que producen o son propietarias de contenidos a ofrecerlos– bajo condiciones de transparencia y no-discriminación– para que otras empresas la puedan utilizar.

Esta medida se justifica si los reguladores creen que (1) los mercados mayoristas son monopolios naturales por lo que resulta improbable que se dé la competencia, y (2) se considera necesario promover la entrada de empresas al mercado minorista, porque es beneficioso para el bienestar social.7 La desventaja de estas medidas es que pueden disminuir los incentivos para invertir porque las empresas dominantes deberán compartir los beneficios de su inversión con sus rivales, y porque las empresas que están entrando al mercado utilizarán los recursos de los incumbentes, en vez de arriesgar los propios.

En Europa, los productores y vendedores de contenido de televisión no están sujetos a obligaciones de acceso abierto, a diferencia de lo que ocurre con los mayoristas de servicios de red.8 El contraste con la situación en Estados Unidos es notable. En este país, la Cable Television Consumer Protection and Competition Act, de 1992, fijó medidas para acotar los efectos negativos de la Servicios de mayoreo significan, en términos muy generales, que una empresa que opera una red de telecomunicaciones ofrece su infraestructura de red para que otra empresa pueda suministrar servicios al usuario final. Ejemplo: utilizar el bucle local –el cableado que va desde la central telefónica al recinto del usuario– para ofrecer servicios de banda ancha a los usuarios finales.

5 Brito y Pereira (2010, 2009, 2007) y Ordover y Shaffer (2006) para una discusión sobre las condiciones bajo las cuales oligopolios integrados verticalmente –que son propietarios de factores de producción “cuellos de botella”– estarían dispuestos a ofrecer acceso a esos factores de producción, a empresas minoristas que aspiran a entrar al mercado.

6 La desintegración vertical es otro remedio. Sin embargo, se trata de un tema muy controvertido y rara vez se ha aplicado, con la notable excepción de la venta de activos que hizo AT&T en 1984.

7 Una industria es un monopolio natural si la curva de la demanda se intersecta con la curva del costo promedio en un punto donde el costo promedio empieza a disminuir. De esta forma, Si la producción está concentrada en una sola empresa, el costo para producir una cierta cantidad de productos (output) será minimizado.

8 Estos servicios al mayoreo incluyen, por ejemplo, acceso desempaquetado al bucle local.

4

34 < Política digital

> Telecomunicaciones

integración vertical de la industria del cable, en especial aquellas relacionadas con los límites a la propiedad.

Por ejemplo, se autorizó al regulador de telecomunicaciones limitar el número de canales que los operadores de TV de cable pueden ofrecer a las redes con las que están verticalmente integradas. Más aún, la disposición contenía provisiones de mustcarry que obligaba a los operadores de cable proveer transporte gratuito a las estaciones que transmitían en el área de ese operador; otro reglamento exigió a aquellos sistemas con más de 35 canales, destinar parte de su capacidad a programadores no afiliados al sistema de cable. Por su parte, el Program Access Provisions obliga que las empresas verticalmente integradas traten con operadores desafiliados y a no discriminar contra ellos proveyéndoles programación.9 En resumen, las empresas y operadoras de redes de telecomunicaciones fijas se encuentran, por lo general, sujetas a obligaciones de acceso abierto; también lo están, en algunos países, los productores y mayoristas de contenido, principalmente de televisión, por lo que no hay nada nuevo en esto. La novedad que trae consigo el triple-play es la posibilidad de que se impongan ambos tipos de obligaciones de manera simultánea.

En caso de que esto ocurra, las exigencias deberán venir antecedidas por una cuidadosa evaluación de su impacto sobre el bienestar social. Quienes diseñan estas políticas deberán determinar, con toda claridad, si los mercados mayoristas –tanto de los servicios de telecomunicaciones fijas como de contenido para televisión– son monopolios naturales o no; si promueven u obstaculizan la entrada de empresas que ofrecen servicios al menudeo; y si éstas últimas contribuyen o no al bienestar social.

Si los mercados mayoristas de estos servicios no se desarrollan, y si no se toman medidas al respecto, es muy posible que la industria de las telecomunicaciones se concentre en por lo menos dos sentidos: uno es la integración vertical de la industria en la que, por una parte, minoristas y mayoristas procurarán integrarse, o comprar las empresas productoras de contenidos; y por otra, los productores de contenido tratarán de comprar o integrarse con mayoristas y minoristas con el objeto de asegurar salidas para sus productos.

El otro efecto del aumento de la concentración es que disminuirá el número de empresas en varias capas de la industria: quienes venden servicios al menudeo sin acceso a contenido –y 9 Hay unas cuantas investigaciones relacionadas con la industria del cable que se refieren a los efectos de la integración vertical, como por ejemplo, Chipty (2001), Crandall (1990), Klein (1989), y Waterman and Weiss (1996). Chipty (2001) encontró evidencia de que la integración vertical tenía efectos tanto competitivos como anticompetitivos. Por un lado, la integración vertical provoca cierto grado de foreclosure del mercado, debido a que algunos proveedores de contenidos premium y otros proveedores de contenidos básicos se resisten a transportar contenido de sus rivales. Pero por otra parte, se obtienen importantes logros en eficiencia con la integración vertical puesto que a los consumidores les va mejor en mercados integrados que en mercados desintegrados.

10 Esta posibilidad se debería tomar en perspectiva, debido a que internet ofrece muchas posibilidades de mercadotecnia directa.

11 Obviamente nos referimos a medios relacionados con televisión o internet.

por tanto sin posibilidades de ofrecer estos productos– se pueden ver forzados a salir del mercado; y a los productores de contenido que no tienen acceso al mercado les podrá pasar lo mismo.10 Como se puede apreciar, evaluar el impacto social de este proceso de concentración es muy complejo. La disminución en el número de empresas puede reducir la competencia y conducir al incremento de tarifas. Sin embargo, este impacto negativo tendría que ser sopesado con los beneficios que ofrece la economía de escala, con su alcance, y con su integración vertical.

Otra consecuencia negativa de la concentración en la industria es la posible disminución de medios de comunicación. Sin embargo, el impacto que esto pueda tener sobre la diversidad de contenidos es, tal vez, una de las cosas más difíciles de evaluar debido a por lo menos dos razones:11 una es que la diversidad contenidos es, genuinamente, muy difícil de medir; y la otra es que internet ofrece muchas oportunidades alternativas de comunicación de masas que reducen considerablemente la importancia de los medios tradicionales. n

Referencias: Brito, D. and P. Pereira, 2010, “Incentives to Concede Access to Bottleneck Inputs under Oligopoly: A Prisoners’ Dilemma?”, Southern Economic Journal, 76(3), 660-77.

Brito, D. and P. Pereira, 2009, “Product Differentiation when Competing with the Supplier of a Bottleneck Input”, Regional Science and Urban Economics, 19(1), 43-53.

Brito, D. and P. Pereira, 2007, “Mobile Virtual Network Operators: Beyond the Hyperbolae”, Competition Policy International, 3(1), 271-80.

Chipty, T., 2001, “Vertical Integration, Market Foreclosure, and Consumer Welfare in the Cable Television Industry”, American Economic Review 91(3), 428-453.

Crandall, R., 1990, “Vertical integration and q ratios in the cable industry”, FCC Mass Media Docket, No. 89–200.

Klein, B., 1989, “The Competitive Consequences of Vertical Integration in the Cable Industry.” mimeo.

Ordover, J. and G. Shaffer, 2006, “Wholesale access in multi-firm markets: when is it profitable to supply a competitor”, International Journal of Industrial Organization, 25, 1026–1045.

Pereira, P. and J. Vareda, 2011, “Triple/Quadruple Play in Telecoms”, 2011, OECD, Series Roundtables on Competition Policy, DAF/COMP/LACF(2011)2.

Waterman, D., and A. Weiss, 1996, “The effects of vertical integration between cable television systems and pay cable networks”, Journal of Econometrics 72, 357-395.

Pedro Pereira es Economista de la Autoridad de Defensa de la Competencia de Portugal y del Centro de Estudios Avanzados en Administración y Economía (CEFAGE) de la Universidad de Évora, pedro.br.pereira@gmail.com Joao Vareda es Economista de la Autoridad de Defensa de la Competencia de Portugal, joaovareda@hotmail.com

edición sesenta y cuatro > 35

> Compras públicas

La colusión

en las compras públicas Por Carla Arozarena Balestra, Fiorenzo Bovenzi y Carlos Mena Labarthe

En México, la colusión en las licitaciones públicas es frecuente. Quienes eliminen la competencia en estos procesos pueden, incluso, ir a la cárcel. La OCDE y la Comisión Federal de Competencia están ayudando a instituciones públicas para detectar estas prácticas ilegales

¿Qué es la colusión en compras públicas y por qué nos preocupa?

L

os compradores de bienes y servicios en la administración pública (como las paraestatales, los gobiernos de los estados y el gobierno federal) suelen recurrir a mecanismos de licitación para obtener mayor rentabilidad y calidad en sus compras. Por lo general, estos objetivos se consiguen si los licitantes genuina e independientemente compiten entre sí para vender a los compradores públicos.

Sin embargo, en algunos casos los licitantes conspiran en secreto para elevar el precio o reducir la calidad de los bienes o servicios adquiridos por compradores públicos. Esta práctica –que puede llevarse a cabo mediante un acuerdo explícito entre los postores, o incluso de manera tácita– es conocida como colusión en licitaciones públicas.

La colusión en las licitaciones es ilegal en todos los países que son miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), entre ellos México. En varios países de la OCDE, como la República de Irlanda, los Estados Unidos, el Reino Unido y ahora México –después de la reforma a la Ley Federal de Competencia Económica, promulgada en mayo de 2011–, la colusión en licitaciones es también considerada un delito. De manera que si algún empresario o empleado resulta estar involucrado en algu-

36 < Política digital

na conducta colusoria, puede ser enviado a la cárcel, independientemente de las sanciones administrativas que en su caso se impusieran a los individuos y a los agentes económicos.

Pero, ¿cómo se produce este tipo de manipulación?

En algunos casos, los licitantes deshonestos pueden seleccionar de antemano al ganador presentando ofertas “falsas” o de “cortesía” que son superiores a lo que en realidad ofrece el ganador designado, aparentando así competencia. Esta práctica se conoce como “colusión encubierta”.

En otros casos, los conspiradores se abstienen de presentar una oferta o retiran la que habían presentado con anterioridad (“supresión de la oferta”), dejando que el ganador designado obtenga el contrato.

Con este tipo de métodos ilegales, las instituciones públicas pagan precios más altos por los bienes adquiridos u obtienen menor calidad que la esperada. De acuerdo con un estudio internacional, estas prácticas incrementan en un 30% los precios, en promedio.1 Este aumento reduce la cantidad de dinero que los compradores podrían utilizar para satisfacer las necesidades públicas. Asimismo, al disminuir la confianza en el proceso competitivo, se desalienta la participación de Tabla 1, en Juan M. Connor y Bolotova Yuliya, “Cartel overcharges: Survey and meta-analysis”, International Journal of Industrial Organization, volumen 24, 6 de noviembre de 2006, páginas 1109 a 1137.

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> Compras públicas

nuevos oferentes genuinos y se puede fomentar la corrupción. La colusión en las licitaciones también retrasa la innovación y el crecimiento económico, debido a que los postores tienen menos incentivos para competir.

Colusión en licitaciones públicas La colusión en concursos para compras públicas puede afectar a cualquier país y a cualquier mercado de bienes o servicios que sean adquiridos por entidades de la administración pública.

En México, por regla general y de acuerdo con la Constitución Política, las adquisiciones y arrendamientos de todo tipo de bienes, así como la prestación de servicios y la contratación de obra, se deben llevar a cabo mediante licitaciones públicas con la finalidad de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.2 Por lo anterior, es fundamental proteger el proceso de competencia y libre concurrencia en las compras públicas para lograr el objetivo de obtener las mejores condiciones disponibles para el Estado.

La Ley Federal de Competencia Económica (LFCE) tiene como propósito fundamental proteger el proce2 Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

so de competencia y libre concurrencia mediante la prevención y eliminación de monopolios, las prácticas monopólicas y otras restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados. La LFCE contempla un procedimiento de investigación y sanción de prácticas colusorias en concursos públicos.

El artículo noveno de esta ley establece que serán “prácticas monopólicas absolutas” los contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre competidores, cuyo objeto o efecto sea, entre otros, establecer, concertar o coordinar posturas o la abstención en las licitaciones, concursos, subastas o almonedas públicas.

Por su parte, la Comisión Federal de Competencia (CFC) es el órgano encargado de prevenir, investigar y sancionar dichas prácticas, las cuales se castigan con las multas más altas previstas en la ley debido a su gravedad. Dichas multas pueden ser equivalentes al 10% de los ingresos del agente económico que haya incurrido en estas prácticas.

Además, se prevén sanciones a los individuos que participen directamente por cuenta y orden de personas morales, y también a los agentes económicos o individuos que hayan coadyuvado, propiciado, inducido o participado en la comisión de prácticas monopólicas.

La CFE ha realizado una labor de asesoría muy importante en el diseño de concursos competitivos para los compradores públicos, en la prevención de prácticas monopólicas, y en el combate de la colusión en compras públicas.

En materia de prevención, la CFC –en ocasiones, de manera conjunta con la OCDE– ha asesorado a diversas entidades en el diseño de concursos que promuevan la competencia.

El año pasado, el Pleno de la Comisión resolvió sancionar a seis laboratorios farmacéuticos por realizar prácticas monopólicas absolutas en la venta de medicamentos al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).

Los laboratorios violaron la fracción IV del artículo 9 de la Ley al coordinar sus posturas en las licitaciones públicas convocadas por el IMSS, con el efecto de eliminar la competencia entre ellas y obligar al Instituto a pagar precios artificialmente altos por la insulina y sueros inyectables, medicamentos que requiere el IMSS para los tratamientos de sus derechohabientes.

Para la investigación de este caso fue indispensable contar con la cooperación y asistencia del IMSS, el cual proporcionó la información necesaria para el análisis de la conducta.

Otros casos relevantes que se han resuelto en los últimos años incluyen investigaciones en los mercados de material radiográfico, material para rayos X y suturas, entre otros.

edición sesenta y cuatro > 37

> Compras públicas

El IMSS adopta lineamientos de la OCDE Los funcionarios públicos encargados de las adquisiciones tienen un papel importante para prevenir y detectar la colusión en las licitaciones. Para ayudarles en esta tarea, la OCDE publicó en 2009 los Lineamientos para combatir la colusión entre oferentes en licitaciones públicas.3 Estos lineamientos describen las circunstancias en que puede ocurrir este tipo de conductas y aporta sugerencias para que los funcionarios de compras públicas se mantengan “en vigilancia”. Este documento de la OCDE también proporciona dos listas de verificación: una para diseñar el proceso de contratación y reducir el riesgo de colusión en las licitaciones, y otra para detectar colusión en las contrataciones públicas.

En enero de 2011, el IMSS se convirtió en el primer organismo público en México (y en el mundo) que estableció el compromiso de adoptar y aplicar estos Lineamientos, mediante la firma de un Memorando de Entendimiento con la OCDE y la CFC.4 Junto con la CFC, en mayo de 2011, la OCDE capacitó a más de 200 funcionarios del IMSS –quienes están a cargo de la compra de bienes y servicios– sobre cómo prevenir y detectar la colusión en licitaciones. A finales de este año, la OCDE revisará las prácticas de adquisición realizadas por el IMSS y emitirá recomendaciones para fortalecerlas y adecuarlas a los Lineamientos. Se tiene previsto que el organismo internacional también emita recomendaciones sobre la legislación de compras públicas vigente en México.

Cabe señalar que desde el 2006, el IMSS ha realizado importantes esfuerzos para hacer compras de manera más eficaz antes de emplear las directrices propuestas por la OCDE. Ejemplo de ello fue la consolidación de compras de medicamentos genéricos (que sustituyó las compras por separado que hacía cada delegación local) y el uso de formatos innovadores para subastar (como las subastas en reversa). Se estima que en el período de 2006 a 2009, estos cambios proDisponible en varios idiomas en:www.oecd.org/competition/bidrigging.

4 “OECD to help Mexico tackle bid rigging for government contracts”, comunicado de prensa del 14 de enero de 2011: www.oecd. org/document/59/0,%203746,%20en_21571361_44315115_ 46888443_1_1_1_1,%2000.html.

3

38 < Política digital

piciaron ahorros en los costos acumulados del IMSS por casi 35 mil millones de pesos.5 Además, como ya se mencionó, el IMSS ha cooperado con la CFC en la lucha contra la colusión de licitaciones.

La reciente reforma a la ley de competencia Con la finalidad de fortalecer las herramientas de la CFC para detectar y sancionar conductas anticompetitivas, recientemente fue aprobado un paquete de reformas a la Ley Federal de Competencia Económica y al Código Penal Federal, para aplicar sanciones penales a quienes ordenen, celebren o ejecuten prácticas monopólicas absolutas.

Entre otras modificaciones, se incrementó el monto de las sanciones administrativas para todo tipo de violaciones a la Ley; se incorporó la posibilidad de hacer visitas de verificación sin previo aviso a las empresas investigadas por la probable comisión de prácticas anticompetitivas; y se aclaró el procedimiento y alcance del programa de inmunidad previsto para otorgar reducción de sanciones a aquellos agentes económicos e individuos que reconozcan su participación en una práctica monopólica absoluta y proporcionen evidencia de la misma a la autoridad.

Las reformas descritas –que entraron en vigor en mayo de 2011– proveen a la CFC mayores facultades para detectar, prevenir y combatir las prácticas anticompetitivas que afectan a los consumidores.6 Con estas herramientas, la Comisión podrá combatir de manera más eficaz los acuerdos colusorios que se llevan a cabo en contra de los principios de competencia y libre concurrencia que deben prevalecer en las compras públicas.

Lo anterior, sumado a la labor de prevención descrita anteriormente, tiene como consecuencia un ahorro sustancial en el gasto público y, por lo tanto, un mayor bienestar social.

Mirando hacia el futuro La cooperación entre la OCDE, la CFC y el IMSS no es un ejemplo aislado de la lucha contra la colusión en licitaciones públicas en México. De hecho, varios gobiernos estatales (como Veracruz, Puebla, Sinaloa, por citar algunos) se han acercado a la OCDE y a la CFC 5 “Firman IMSS, OCDE y CFC acuerdo para combatir la colusión en licitaciones de compras públicas”, comunicado de prensa del 13 de enero de 2011: www.cfc.gob.mx/images/stories/Noticias/Comunicados2011/comunicado13-ene-2011.pdf.

6 “Celebra CFC aprobación de las reformas a la Ley de Competencia”, comunicado de prensa del 28 de abril de 2011: www.cfc.gob.mx/images/stories/Noticias/Comunicados2011/cfc%2005-2011.pdf.

> Compras públicas

para solicitar asesoría respecto al diseño de sus procedimientos de contratación.

La Comisión Federal de Electricidad, el segundo comprador más grande de bienes y servicios después de Petróleos Mexicanos, también pretende implementar un proyecto similar con el apoyo de la OCDE y la CFC. Asimismo, el Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. (IMCO), asistido por la OCDE y la CFC, ha evaluado el contenido de las 32 leyes estatales de contratación para saber si fomentan (o evitan) la competencia entre oferentes y compararlas con la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, reformada en 2009. Los resultados –que pueden verse en el siguiente artículo de esta sección– muestran que hay una diferencia significativa entre unas leyes estatales y otras, siendo los estados con leyes más antiguas los que por lo general obtienen la calificación más baja.7 Esto implica que, si todas las leyes estatales alcanzaran la misma puntuación que la ley federal, sería posible lograr ahorros de seis mil millones a 12 mil millones de pesos en todos los presupuestos estatales, de acuerdo con estimaciones del estudio.

Todas estas iniciativas –el convenio firmado con el IMSS, las revisiones en diversos estados y el ranking que ha elaborado el IMCO– señalan el enfoque de la OCDE y la CFC en su lucha contra la colusión en licitaciones públicas en México.

Estamos seguros que se obtendrán importantes ventajas para los consumidores mexicanos en términos de bienes y servicios más baratos y de mejor calidad, tal como lo establece el artículo 134 de nuestra Carta Magna. n Carla Arozarena Balestra es Directora de Área de la Comisión Federal de Competencia (CFC), carozarena@cfc.gob.mx.

Fiorenzo Bovenzi es Economista Senior de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, Fiorenzo.bovenzi@oecd.org.

Carlos Mena Labarthe es Director General de Investigaciones de Prácticas Monopólicas Absolutas y Restricciones al Comercio Interestatal de la CFC, cmena@cfc.gob.mx.

7 El estudio puede descargarse en la dirección: http://imco. org.mx/es/temas/gobiernos_regulacion_y_competencia/ las_mejores_y_peores_leyes_en_la_promocion_de_la_competencia_en_las_compras/.

edición sesenta y cuatro > 39

> Compras públicas

¡Reprobadas! las leyes que rigen las compras públicas Por Jana Palacios y Marcelina Valdés

El Instituto Mexicano para la Competitividad evaluó las leyes de adquisiciones y arrendamientos de bienes y servicios de los 31 estados del país y el Distrito Federal. Los resultados dejan mucho qué desear

C

ada año, con el dinero derivado de los impuestos, las entidades federativas gastan más de 60 mil millones de pesos en la compra de bienes y servicios.1 La manera en que los gobiernos estatales ejercen sus compras interesa a los ciudadanos porque ellos son quienes generan los recursos públicos y porque finalmente son ellos quienes se benefician o perjudican por las decisiones de compra de los funcionarios. ¿Cuál es la alternativa más efectiva para que las compras públicas se realicen de la mejor manera posible? La respuesta se encuentra en la calidad de las legislaciones que regulan las compras, y en su correcta aplicación. Al igual que para cualquier consumidor, el Cálculo con base en la estadística de finanzas públicas estatales y municipales del INEGI. Para calcular esta cifra se consideraron los siguientes rubros del gasto de los estados y el Distrito Federal: “Adquisición de bienes muebles e inmuebles”, “materiales y suministros” y “servicios generales”. Los datos son 2008 a pesos de 2010.

1

Cuadro 1.

Los 41 indicadores de calidad Pre-licitación: Restricciones para la participación de proveedores Indicador 1: La Ley regula las contrataciones de todos los entes públicos.

Se evalúa que la Ley abarque las contrataciones que realicen los tres poderes de la Unión (ejecutivo, legislativo y judicial) y los municipios.

Indicador 2: ¿Existe un reglamento de la Ley de adquisiciones públicas de fácil acceso? Los reglamentos son necesarios para establecer detalladamente los procedimientos que contempla la Ley. Indicador 3: ¿Permite la Ley hacer compras consolidadas, es decir, en coordinación con otras agencias del sector público?. Esta práctica (1) reduce los costos de transacción y (2) genera más demanda que se traduce en precios más bajos.

40 < Política digital

objetivo de los gobiernos cuando compra debería ser obtener “el máximo valor por su dinero” es decir, bienes y servicios de la mayor calidad y/o el mejor precio.2 El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), en colaboración con la División de Competencia de la OCDE y la Comisión Federal de Competencia, desarrolló una metodología para evaluar la calidad de la normatividad de adquisiciones y arrendamiento de bienes y servicios, en términos de su capacidad para fomentar procesos de compra competidos. El principio rector es que a mayor competencia, mayor será el valor obtenido con los recursos públicos. Además, se consideró que las reglas adecuadas ayudan a mitigar la corrupción al cerrar los espacios de discrecionalidad. El objetivo del estudio fue detectar las normas contenidas en las leyes (y reglamentos) estatales de compras públicas que limitan la competencia entre potenciales proveedores.

Se revisaron las mejores prácticas internacionales en términos de compras públicas y se clasificaron en 41 métricas a lo largo de las tres etapas del ciclo de adquisiciones: antes, durante y después de la licitación pública (ver cuadro 1). En conjunto, estas métricas conforman un “Indicador sobre la calidad de la normatividad estatal de compras públicas“ (en adelante, “indicador”) que servirá para: (1) conocer la situación actual de las Blomberg, Peter (2000) “Performance Indicators for National Public Procurement Systems”, Assistum. Disponible en: www.assistum.se/ Performance_Indicators_pb_2001-04-30.doc

2

Indicador 4: ¿La Ley permite la participación de proveedores nacionales y extranjeros? Una norma de este tipo favorece la libre competencia.

Indicador 5: Las licitaciones internacionales son la regla general, no la excepción. Con el fin de promover procedimientos de contratación competidos, es deseable llevar a cabo licitaciones públicas de carácter internacional siempre que sea posible.

Indicador 6: ¿Establece la Ley normas técnicas distintas a los estándares internacionales? Idealmente, la Ley debe no debe promover el uso de normas técnicas diferentes a las internacionales para evitar crear una barrera a la entrada de proveedores extranjeros.

Indicador 7: La Ley establece casos válidos por los que los proveedores no pueden participar en un procedimiento de contratación. Consideramos que sólo es justificable excluir a proveedores (1) que hayan cometido delitos o actos de corrupción, (2) en las que los servidores públicos tengan interés personal (nepotismo) o (3) que hayan incurrido en faltas fiscales o administrativas.

> Compras públicas

normas estatales, (2) identificar los puntos a mejorar, (3) definir una estrategia para reformar los sistemas de compras, (4) realizar una comparación entre estados y (5) medir el progreso en el tiempo de cada una de las legislaciones estatales en términos de su capacidad para fomentar procesos de compra competidos.

En cuanto a la aplicación de la metodología, a cada indicador se le asignó una calificación numérica en función de si la legislación analizada cumple con el criterio planteado en el indicador.

Resultados generales Los gobiernos estatales en México realizan sus compras utilizando sistemas legales que distan, en su gran mayoría, de las “buenas prácticas” en materia de competencia. El promedio global de los 32 estados es de 45.7 de 100 posibles puntos. La etapa que obtuvo el puntaje más alto en promedio es la de post-licitación con 59.4 puntos; en segundo lugar está el proceso de pre-licitación con 46.8; y por último la etapa de licitación con 41.8.

Uno de los principales hallazgos es que existe una amplia variación en la calidad de la normatividad entre una legislación estatal y otra. La legislación de Sinaloa obtuvo la calificación más alta (61.0%) y la de Guerrero la más baja (23.2%). La diferencia entre la calificación más alta y la más baja fue de 37.8 puntos porcentuales (gráfica 1).

A nivel federal, los resultados de la evaluación de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios Públicos (2009, última reforma) señalan que en México ha habido avances importantes en la adopción de prácticas que fomentan la competencia en los procesos de compra.

En el “indicador”, la Ley Federal obtuvo la calificación más alta (70.7%). Sin embargo, aún hay espacio para que mejore, especialmente en términos de la reducción

Gráfica 1 Diferencias de calidad entre estados Evaluación General

Federal

70.7

Sinaloa

61.0

Baja California

56.1

Estado de México

54.9

Hidalgo

54.9

Oaxaca

54.9

Distrito Federal

52.4

Nayarit

52.4

Quintana Roo

51.2

Baja California Sur

50.0

Nuevo León

50.0

Colima

48.8

Guanajuato

48.8

Morelos

48.8

Tabasco

48.8

Tlaxcala

48.8

Durango

47.6

Chiapas

Pre-licitación

Licitación

Post-licitación

0 20 40 60 80 100

0 20 40 60 80 100

0 20 40 60 80 100

46.3

Veracruz

46.3

Aguascalientes

45.1

Puebla

45.1

Coahuila

43.9

Querétaro

43.9

Tamaulipas

42.7

Chihuahua

40.2

Michoacán

40.2

San Luis Potosí

40.2

Sonora

39.0

Campeche

37.8

Zacatecas

34.1

Jalisco

32.9

Yucatán

30.5

Guerrero

23.2

Media: 46.8

Media: 41.8

Media: 59.4

Fuente: IMCO

Indicador 8: La autoridad está obligada a registrar qué proveedores fueron excluidos de participar en el procedimiento de contratación y por qué.

Ello permite la revisión posterior y crea incentivos para que la autoridad siga y la Ley. Indicador 9: No es obligatorio el registro en un padrón de proveedores para participar en un procedimiento de contratación. Estos padrones sirven para clasificar a los proveedores pero no debe ser una barrera para la participación.

Indicador 10: Cuando la Ley exije una garantía de la seriedad de la oferta, ésta es por una cantidad razonable. Esta garantía se utiliza para asegurar que los proveedores que participen tengan la capacidad para sostener la propuesta que presenten. Sin embargo, si el monto de la garantía es alto, se convierte en una barrera para la entrada de proveedores.

Indicador 11: Cuando la Ley permite ampliar el monto de los contratos, ésta es razonable y bajo las condiciones originales. La ampliación de un contrato es conveniente cuando sólo se requiere un pequeño incremento en

la cantidad de bienes o servicios contratados. Pero cuando el requerimiento es superior a un monto “razonable”, es más adecuado realizar una nueva licitación pública que asegure el mejor precio disponible en el mercado.

Indicador 12: La Ley obliga la publicación de las convocatorias de licitación pública. Esta norma es indispensable para que las licitaciones públicas sean competidas. Idealmente, su publicación se debe realizar por algún medio oficial y por un diario de amplia circulación.

Indicador 13: La Ley define la información básica que deben contener las convocatorias o bases de la licitación pública. Es necesario que los participantes tengan suficiente información para definir su capacidad e interés en presentar ofertas.

Indicador 14: La Ley permite modificaciones en los criterios de evaluación con suficiente anticipación. Esta norma puede evitar que las modificaciones a los criterios de evaluación pongan en desventaja a algunos participantes respecto a otros.

edición sesenta y cuatro > 41

> Compras públicas

de las barreras a potenciales proveedores del extranjero y regular con mayor cuidado aquellos procedimientos que pueden disuadir las prácticas colusivas.

Analizando los resultados por cada etapa de la licitación pública tenemos que:

Pre-licitación

Gráfica 2 Pre-licitación: Indicadores Número de legislaciones que cumplen con la “buena práctica“, por indicador Cumple totalmente (100)

En la etapa previa a la licitación pública, idealmente las normas deberían favorecer la participación del mayor número de licitantes posible para crear condiciones de competencia.

Además de las calificaciones, hemos detectado una serie de normas que destacan por ser ejemplares o no deseadas. Esto implica que únicamente están presentes en algunas legislaciones estatales y que son sobresalientes. A continuación presentamos este tipo de normas en la etapa de pre-licitación: Práctica ejemplar: • Los ayuntamientos deben publicar las convocatorias en su Tabla de Avisos y en un periódico de circulación local o regional. Ninguna otra ley de adquisiciones regula/exige la publicación de las convocatorias a nivel municipal (es el caso de Veracruz).

Práctica no deseada: • La Ley obliga a los licitantes a cumplir las leyes o criterios de las cámaras empresariales que son de carácter privado para formar parte del padrón de proveedores. Este tipo de requisitos puede excluir innecesariamente a participantes que cuentan con la capacidad para proveer al estado (Colima y Chihuahua).

Licitación: Sobre el proceso y la conducta de quien compra Indicador 15: La Ley establece que la licitación pública es el método principal para adjudicar contratos. Las licitaciones abiertas fomentan la competencia porque varios posibles proveedores concurren y ofrecen lo que consideran es la mejor combinación precio/calidad para ganar el contrato.

Indicador 16: La Ley establece casos de excepción justificables para no hacer una licitación pública. Existen circunstancias excepcionales en las que la licitación pública no resulta el mejor procedimiento. Para evitar la discrecionalidad de las autoridades, es fundamental que la Ley establezca claramente los casos de excepción (patentes, confidencialidad, urgencia, etc.) Los métodos alternativos a la licitación pública son la invitación restringida y la adjudicación directa.

Indicador 17: La Ley establece un procedimiento distinto a la licitación pública cuando se trata de un bien o servicio de “escaso valor”. Con esta práctica la autoridad evita altos costos de transacción que no compensan al ahorro o beneficio que se obtendría de llevar a cabo una licitación pública.

Indicador 18: La Ley define un umbral razonable para determinar si una compra es de “escaso valor”. Para cerrar el espacio a la discrecionalidad de los funcionarios, es necesario que la Ley defina una fórmula específica.

En este estudio consideramos que un umbral razonable es igual o menor

42 < Política digital

Cumple parcialemente (50) 0

5

2. Reglamentación

10

15

7

6

20

5

4

33

7. Casos claros de exclusión

25 6

5

6

9. Padrón de proveedores no obligatorio

12

10. Garantias de seriedad < 1% del monto del contrato

13

2

19 3

17

13

16

13. Contenido suficiente de las convocatorias

3

14

24 7

3

21

20

12. Publicación de las convocatorias

14. Al menos 7 días para la modificación de convocatorias

9

29

11. Ampliación < 20% del monto de contrato

Reglas de publicidad

3

19

6. Aplicación de normas técnicas internacionales

8. Exposición de motivos de exclusión

30 8

30

4. Participación abierta a extranjeros y nacionales

Reglas de participación

25

12

3. Posibilidad de compras consolidadas

5. Licitaciones internacionales como regla

20

13

1. Aplicación generalizada

Aplicabilidad de la Ley

No cumple

5

4

26

a la media de los umbrales de todas las leyes estatales que cuentan con uno (0.006% del presupuesto).

Indicador 19: La Ley limita el presupuesto para adquisiciones por un método distinto a la licitación pública. Este límite evita que los entes públicos abusen del uso de la adjudicación directa o invitación restringida, métodos éstos que no favorecen la competencia.

Indicador 20: El procedimiento de invitación restringida debe ser competido. Este procedimiento generalmente se usa cuando una licitación pública resultó desierta o se requiere una marca, equipo o producto específico. A pesar de que la participación es limitada, el procedimiento debe promover la máxima competencia posible (5 o más participantes).

Indicador 21: La Ley establece la necesidad de una autorización previa para la utilización de la adjudicación directa. Esto es necesario para obtener mayor seguridad de que el uso de un procedimiento alternativo a la licitación pública es adecuado y que no se deriva de una decisión discrecional.

Indicador 22: La Ley obliga a que quede un registro de los motivos por los que se usó el método de adjudicación directa. Para fines de rendición de cuentas, es necesario que exista un registro que fundamente la decisión de haber llevado a cabo un procedimiento distinto a la licitación pública.

> Compras públicas Gráfica 3

Licitación En esta etapa se evaluó la medida en que las reglas del proceso de adjudicación del contrato fomentan la competencia en las compras gubernamentales.

Licitación: Indicadores Número de legislaciones que cumplen con la “buena práctica“, por indicador Cumple totalmente (100)

Prácticas ejemplares: • La Ley regula detalladamente las subastas electrónicas. Esta norma es ejemplar porque brinda a los funcionarios una guía práctica para aplicar un procedimiento que es relativamente nuevo (Nuevo León).

• Los participantes deben firmar un documento que establezca que será causa de descalificación el pactar con otros ofertantes para mejorar precios, es decir, coludirse (Durango).

Práctica no deseada: • La licitación pública no es el método principal.

Cuando una licitación abierta no es posible, los procedimientos alternativos son la invitación restringida y la adjudicación directa. Estos procesos deberían realizarse únicamente en casos excepcionales (Chiapas y Guerrero).

Cumple parcialemente (50) 0

10

15

20

25

30

15. Licitación pública como método principal 16. Validez de los casos de excepción

Procedimientos de adjudicación

33

17. Definición de umbrales para compras de «escaso valor» 18. Umbrales razonables (<.006% del presupuesto) 19. Limitación de recursos para métodos de excepción

12 3

16

3

5

27

20. «Competencia» en invitación restringida

Métodos de excepción a la licitación pública

30

3

19

21. Aprobación del método

7

7

22. Declaración de motivos 23. Registro y análisis de propuestas 24. No limita la obtención del precio más bajo

30

3

25. Promoción de los estudios de mercado 26. Compromiso de presentar ofertas independientes

Mecanismos para evitar la colusión

27. Anuncio de subcontrataciones con anticipación

11

28. Justificación de las ofertas en conjunto 29. Prohibición de las ofertas en conjunto

Post- licitación

30. Desafiliaciones por colusión

En esta etapa, el aspecto relevante a considerar es si existen mecanismos para evaluar el desempeño de las autoridades y para resolver las posibles inconformidades de los participantes.

31. Denuncia de irregularidades

Práctica ejemplar: • La legislación regula detalladamente las características que deben cumplir los testigos sociales para asegurarse que sean imparciales y críticos

5

No cumple

22

8

25 24

1

3 27

6 5

32. Subastas electrónicas

Procedimientos de presentación de ofertas

Criterios de evaluación

33. Proceso de apertura de ofertas

32

34. No divulgación de información que facilite la colusión 35. Claridad del criterio de asignación: precio más bajo 36. Método de desempate

1

33

17 3

1

15

30

Indicador 23: La Ley obliga a que quede un registro de las cotizaciones recibidas en los procesos de adjudicación directa. Dicho registro facilita la supervisión y control de los procedimientos de adjudicación directa.

a subcontratar para evitar la colusión. Por ejemplo, dos licitadores podrían acordar que uno de ellos se retira de la licitación pública a cambio de que el ganador lo subcontrate.

Indicador 24: La Ley no impone límites u obstáculos a la obtención del precio más bajo. Este indicador evalúa, (1) que la Ley no imponga algún limite inferior al precio; y (2) que no obligue la publicación de un precio máximo de reserva, el cual favorece a los proveedores ya que con ello conocen el precio más alto que el ente público está dispuesto a pagar.

Indicador 28: La Ley permite las propuestas en conjunto siempre que estén justificadas. Si no es así, comúnmente este tipo de ofertas son un mecanismo que permite la colusión de los participantes y que, por lo tanto, afecta la competencia y el resultado del procedimiento de adjudicación.

Indicador 25: La Ley promueve los estudios de mercado (sin efectos negativos sobre la competencia). Es conveniente que las autoridades conozcan la gama de productos o servicios disponibles en el mercado y los precios correspondientes. Sin embargo, es común que estos estudios se utilicen para justificar que no existen proveedores disponibles en el mercado y que por tanto, debe llevarse a cabo un procedimiento distinto a la licitación pública.

Indicador 26: La Ley requiere que los licitadores se comprometan por escrito a presentar una oferta independiente del resto, es decir, a no coludirse.

Indicador 27: La Ley permite las subcontrataciones si se anuncian con anticipación. Es necesario que los licitantes revelen con anticipación si van

Indicador 29: La Ley prohíbe otorgar contratos a distribuidores múltiples.

Esto implica que el contrato se puede dividir en varias partes y cada proveedor puede ganar una de ellas. Si la ley lo prohíbe, evita la colusión. Si desde un inicio los ofertantes saben que todos, o varios de ellos, pueden ser ganadores, tienen incentivos para acordar elevar los precios.

Indicador 30: ¿Establece la Ley medidas ante actos de colusión? La Ley puede establecer que la autoridad tiene la facultad de (1) descalificar a los participantes o (2) de suspender la adjudicación de contratos.

Indicador 31: La Ley establece que los entes públicos deberán informar a las autoridades en materia de competencia si observan actos no competidos. Aunque es conveniente que se reporte ante cualquier autoridad que pueda tomar medidas al respecto, lo más adecuado es informar a las autoridades en materia de competencia.

edición sesenta y cuatro > 43

> Compras públicas

Gráfica 4 Post-licitación: Indicadores Número de legislaciones que cumplen con la “buena práctica“, por indicador Cumple totalmente (100)

Cumple parcialemente (50) 0

5

No cumple

10

15

37. Derecho a presentar inconformidades

Inconformidades

Mecanismos de control

40. Auditorías

25

30

30

38. Independencia del encargado de resolver las inconformidades

39. Elaboración de expedientes

20

22

1

3

11

27 27

5 3

3

41. Testigos sociales

(seleccionados mediante convocatoria pública, no ser servidor público, nivel académico y profesional, protesta de decir verdad, etc.). Como es el caso de Sinaloa.

Práctica no deseada: • La Ley señala que no procederá recurso alguno contra el fallo del procedimiento de adjudicación (Campeche y Chihuahua).

Indicador 32: La Ley contempla el uso de las subastas electrónicas (o remotas).

Las subastas electrónicas son el mecanismo más adecuado para realizar las licitaciones públicas porque garantizan la confidencialidad de la identidad y de las propuestas de los participantes; lo que a la vez, hace menos probable la colusión en una licitación posterior.

Indicador 33: La Ley define el procedimiento de apertura de propuestas. Esto evita la discrecionalidad y acciones desfavorables a la competencia. La Ley debe establecer por ejemplo, las acciones que se deben llevar a cabo, quién debe dirigir el acto, quiénes podrán estar presentes, etc.

Indicador 34: Durante la evaluación de propuestas y el fallo, NO se divulga información que facilite la colusión. Esta información puede ser la identidad de todos los licitadores, sus propuestas, cotizaciones o los precios contenidos en las ofertas, u otros datos que faciliten la colusión de los participantes en el futuro.

Indicador 35: La Ley establece que, una vez cumplidas las condiciones técnicas, el contrato se debe otorgar a la oferta con el precio más bajo. Es fundamental que la Ley especifique el criterio de evaluación para evitar ambigüedades que den pie a la discrecionalidad de las autoridades.

Indicador 36: Cuando haya igualdad de condiciones, la Ley establece como método primario de desempate alguno basado en el azar. Idealmente, el método primario de desempate debe estar fundado en el azar para no involucrar preferencias o intereses particulares. Esta práctica cierra espacios a la discrecionalidad de las autoridades.

44 < Política digital

Por otra parte, hemos detectado que las leyes con reformas menos recientes (antes de 1995) son las que obtienen las calificaciones más bajas (Guerrero, Yucatán, y Campeche). En cambio, las leyes de adquisiciones de los estados de Sinaloa, Estado de México, Distrito Federal, Nayarit, Baja California y Oaxaca son de las mejor evaluadas y a la vez han sido reformadas en tiempos recientes. Llama la atención las legislaciones de Jalisco, Zacatecas y Chihuahua que, aún habiendo sido reformadas relativamente hace poco tiempo, registran bajas calificaciones.

Bajo un sistema federal como el mexicano, cada estado tiene el derecho a crear leyes que se adecuen a sus particularidades. Creemos que el problema no es que las 32 legislaciones estatales sean distintas entre sí. Sin embargo, si todos los estados forman parte de la misma federación y están obligados por ley a proveer los mismos servicios públicos a los ciudadanos, ¿por qué existe tanta variación en la calidad de las leyes de adquisiciones?

Nuestra propuesta es que aun cuando cada legislación estatal tenga sus particularidades, todas deben cumplir con una serie de normas básicas que favorezcan la competencia y reduzcan el espacio a la discrecionalidad de las autoridades. n Jana Palacios es consultora líder del proyecto en el Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C., jana.palacios@imco.org.mx

Marcelina Valdés es investigadora líder del proyecto en este instituto, marcelina.valdes@imco.org.mx

Periodo post-licitación: Sistema de control y auditoría Indicador 37: La Ley establece que los participantes tienen derecho a presentar inconformidades. Además, debe definir qué servidor público o instancia administrativa debe recibirlas. Una norma de este tipo permite que los participantes cuestionen las decisiones o acciones de la autoridad.

Indicador 38: El ente público que resuelve las inconformidades es independiente del sistema de adquisiciones. Para que la capacidad de los participantes para inconformarse sea efectiva es fundamental que el ente encargado de revisar y resolver las protestas sea independiente y autónomo del resto del sistema de adquisiciones, es decir, que no sea juez y parte.

Indicador 39: La Ley obliga a que se generen expedientes sobre los procesos de adjudicación. El propósito del registro de los procedimientos de adjudicación es favorecer la rendición de cuentas y facilitar la supervisión de los procesos.

Indicador 40: La Ley señala que cualquier procedimiento de adjudicación podrá ser auditado. Esta práctica se debe seguir sin importar el monto o naturaleza del contrato.

Indicador 41: La Ley contempla la invitación a observadores externos. Su función es monitorear o evaluar los procesos de licitación.

> Compras públicas

¿Para qué sirven los testigos sociales?

Por Mariano Garza-Cantú

A más de seis años de emplearse la figura del testigo social en el país, ¿cuáles han sido los resultados de su intervención como representantes ciudadanos de las compras públicas? ¿Quiénes son? ¿Qué hacen? ¿Cómo se eligen?

E

n plena época del Compranet, como la que vivimos, en la cual existe gran cantidad de información disponible en línea sobre las adquisiciones que hace el gobierno federal, la mente del ciudadano puede albergar la duda si una adquisición fue transparente, imparcial y honesta… o no.

Por ese motivo, en 2004 se creó la figura del testigo social, por la que una persona física o moral atestigua que una compra se realiza con apego a la normatividad vigente, para darle credibilidad al proceso frente a la ciudadanía. Pero a más de seis años de llevar a cabo esta práctica, aún no está claro si el testigo social contribuye a erradicar la corrupción como se pudo observar en el artículo de la página 36, donde se indentificó colusión en la venta de medicamentos al IMSS. De entrada, sólo es obligatoria para las licitaciones del gobierno federal, o de las estatales cuando se utilicen recursos federales y el monto de la contratación sea de por lo menos cinco millones de salarios mínimos (equivalentes a casi 299 millones de pesos) o de diez millones de salarios mínimos (unos 598 millones 200 mil pesos).

Es decir, sólo se aplica para grandes licitaciones y en casos especiales, si se considera que una contratación tiene un impacto significativo en los programas sustantivos de una dependencia, sin importar el monto.

En ambos casos se puede ordenar la participación de testigos sociales en el proceso de adquisición, incluso si se trata de adjudicaciones directas o de invitación a cuando menos tres proveedores. Esto queda a criterio de la Secretaría de la Función Pública (SFP).

46 < Política digital

Requisitos para ser testigo social Para ser testigos sociales, las personas físicas o morales pueden solicitar su registro ante la Unidad de Normatividad de Contrataciones Públicas de la SFP, a cargo de Alejandro Luna.

Además de ciertos requisitos generales, lo más relevante es que estas personas cuenten con experiencia en contrataciones públicas y adquisiciones similares a las que se les designará, que su perfil profesional sea compatible con la contratación que se va a hacer y que su desempeño haya sido bueno en otros atestiguamientos. En el caso de las personas morales, no pueden ser empresas mercantiles, sino Organismos No Gubernamentales sin fines de lucro.

A todas estas personas se les capacita en conocimiento de legislaciones como la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y se les indica lo mínimo en que deben fijarse en cualquier proceso.

Al cierre de esta edición, el padrón público de testigos sociales estaba conformado por 39 registrados, de los cuales 34 eran personas físicas y sólo cinco son ONGs (ver recuadro). Todos ellos fueron nominados por un Comité al interior de la SFP integrado por cinco representantes de esta secretaría y cinco representantes del sector privado, además de miembros de la sociedad civil.

Una vez designado el testigo social, la dependencia que hará el proceso de adquisición debe contratarlo por prestación de servicios y pagarle por las horas trabajadas. Para ello se realiza un contrato abierto con el monto mínimo y máximo de horas.

> Compras públicas

¿Qué hace el testigo social?

Cuando una dependencia está próxima a efectuar una licitación sujeta a la presencia de testigos sociales, se le pide que solicite un testigo con 20 días hábiles de anticipación a la fecha en que pretende emitir su convocatoria.

De esta manera, el testigo social puede comenzar su labor desde la revisión de la convocatoria y del proyecto. En opinión de Luna, esta es una etapa crítica, porque es cuando se pueden detectar incumplimientos o direccionamientos del proceso de adquisición. “El testigo no sólo ve la convocatoria, sino el resultado de la investigación de mercado que se hace y la estrategia de contratación de la dependencia”, señaló.

Una vez publicada la convocatoria, el testigo debe estar presente en todos los actos del procedimiento de compra, incluyendo las visitas a sitios, la juntas de aclaraciones y de apertura de propuestas, así como las reuniones internas de las dependencias para evaluar propuestas económicas. Su función no consiste en asesorar a los proveedores participantes, ni en fungir como auditor, sino en externar el punto de vista de la sociedad sobre un procedimiento de contratación.

En todo momento, el testigo social tiene la facultad para expresar sus observaciones al servidor público; sin embargo, éste no está obligado a hacerle caso.

Si observa alguna irregularidad, el testigo social debe informarla al Órgano Interno de Control (OIC) para que analice la situación y compruebe si hay irregularidades. De acuerdo con Luna, el objetivo de esta tarea no es sancionar a funcionarios públicos, sino corregir los problemas en las licitaciones para evitar inconformidades que detengan el proceso de contratación. No obstante, si el caso amerita una sanción, ésta se aplicará, advirtió.

Cuando los funcionarios públicos toman una decisión, el testigo social revisa el proyecto del fallo para verificar si se ha tomado una desición adecuada. Su labor termina con la firma del contrato y la elaboración de un reporte en el cual señala todas las inconsistencias que encontró durante el proceso.

¿Qué tan efectivos son los testigos sociales para inhibir la corrupción?

Es difícil saberlo con precisión. No hay una estadística que indique qué tan exitosos han sido o cuántas irregularidades han reportado. Hasta ahora, la medición de su desempeño es subjetivo, por lo que Luna reconoce la necesidad de diseñar una métrica objetiva.

Actualmente, la evaluación consiste en revisar los reportes para ver si el informe es congruente con los hallazgos del OIC. También se toma la opinión de la dependencia que hizo la licitación, a sabiendas de que pudo haber algún enfrentamiento con el testigo social por las

Padrón de testigos sociales Personas Morales 1. Academia de Ingeniería, A.C. 2. Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño, A.C. 3. Instituto Mexicano de Auditoria Técnica, A.C. 4. ONG Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C. 5. Transparencia Mexicana Capítulo Nacional de Transparencia Internacional en México Personas Físicas 1. Alejandro Frank Díaz 2. Alfonso Ramírez Lavín 3. Ana Catalina Bohne García 4. David Shields Campbell 5. Diarmuid (der) Hurley o Sullivan 6. Edgar A. Fernandez Gómez 7. Edwin Allan Simpson Espinosa 8. Elías Bucio Robles 9. Elías Sahab Haddad 10. Enrique Alcántara Gómez 11. Fernando Dablantes Camacho 12. Gerardo Mendoza Briseño 13. Gonzalo Toribio Martínez Corbalá 14. Héctor Alejandro Genis Juárez 15. Herfried Johann Wöss Wertnitznig 16. Humberto Santillana Díaz 17. Jaime Enrique Espinosa de los Monteros Cadena 18. Javier Delgado Serrano 19. Javier Pérez Saavedra 20. Jesús Torres y García 21. Jorge Cruz Méndez 22. Jorge Javier Jiménez Alcaraz 23. José Antonio Nava Gutiérrez 24. José Francisco Ponce Córdova 25. José Genaro Ruíz Gómez 26. Leopoldo Gómez Delgadillo 27. Mónica María del Rosario Barrera Rivera 28. Oscar Álvarez de la Cuadra Sánchez 29. Pascual Sánchez Torres 30. Roberto Hernández García 31. Roberto Pragedis Reyna González 32. Roberto Zavala Chavero 33. Tirso Agustín Rodríguez de la Gala Gómez 34. Victor M. Hardy Mondragón

observaciones que reportó. En conjunto, estos elementos de valoración dan una idea de la actuación general de los testigos, por lo que su labor “es buena y sí ayudan a transparentar las contrataciones públicas”, afirmó Luna.

Sin embargo, nada garantiza que no existan actos de corrupción en los procesos, porque en ocasiones las redes de vicios entre los proveedores y los funcionarios públicos son tan complejas que son difíciles de detectar. La figura del testigo social equivale a decir “que un representante de la sociedad estuvo presente y no detectó irregularidades”, aseveró Luna. n

edición sesenta y cuatro > 47

> Educación

La educación según Telmex Por José Luis Becerra Pozas

De Telmex oímos diariamente mil cosas, buenas y malas. Entre ellas, sabemos que impulsan un proyecto de educación en todo el país. Sabíamos que desarrollan capacidades en niños de nivel preescolar y escolar; que capacitan en habilidades digitales a padres de familia, a profesores y administradores de escuelas públicas; que cuentan con institutos de educación superior donde se imparten diplomados y maestrías en temas relacionados con TIC; que han instalado recintos públicos para que diversas comunidades virtuales se puedan reunir, de manera presencial, para impulsar sus iniciativas; que prestan computadoras a domicilio, y que patrocinan proyectos de investigación académica.

Sabíamos también de su relación con el Massachusets Institute of Technology, y particularmente con su Media Lab. Pero toda esta información se encontraba dispersa, y aparecía en los medios de manera parcial e intermitente. Por tal motivo, Política Digital se propuso reunir, en un solo texto, la explicación de la gama de iniciativas educacionales que esta empresa promueve, y la filosofía pedagógica y social que la sustenta

48 < Política digital

> Educación

L

a desigualdad social y la pobreza no se combaten con caridad, sino con empleo. Bajo esta premisa, Teléfonos de México ha creado siete iniciativas abiertas al público, gratuitas y con cobertura nacional.

Con estas iniciativas se atiende a una amplia gama de la población que va desde los niveles educativos inicial y básico, hasta los niveles medio superior y superior que, al primer semestre de 2011, han beneficiado a más de dos millones de personas, de acuerdo con cifras de la propia compañía.

“Pensamos que el camino hacia el desarrollo pasa por el empleo. Esa es la contribución fundamental que hace o debe hacer una empresa a la sociedad”, aseveró Javier Elguea Solís, Rector del Instituto Tecnológico de Teléfonos de México, S.C. (Inttelmex), cuyos orígenes se remontan al centro de capacitación para el personal técnico de Teléfonos de México, que inició operaciones hace 20 años, cuando se privatizó esta compañía.

Elguea Solís cumple esta labor haciendo suya una de las frases de Carlos Slim Helú, presidente honorario vitalicio de Telmex: “El empresario es un administrador temporal de la riqueza social”.

En este sentido, el empresario es alguien que tiene la responsabilidad de convertir los recursos de la sociedad, materiales y humanos, en mayor prosperidad y bienestar social, afirmó el rector.

“Nuestra filosofía se basa en ‘enseñar haciendo’, un concepto tomado del constructivismo, que plantea adquirir conocimientos y aplicarlos

de manera práctica para solucionar problemas concretos”. El directivo dijo que en la era de la información y del conocimiento, la educación debería ser una actividad permanente. “De hecho, pensamos que los títulos (académicos) deberían tener fecha de caducidad”. En esta tarea, la tecnología de la información es, o debería ser, un facilitador para adquirir y procesar conocimiento a lo largo de toda la vida, aseveró.

De acuerdo con el directivo, el proceso de conocimientos inicia durante los primeros cuatro años de edad de una persona “y si no se adquieren esas habilidades básicas de cognición, usualmente los seres humanos se quedan desamparados para adquirir ciertas habilidades complejas (que se les presentan) más adelante. Es por eso que nuestros programas empiezan en la educación inicial”.

Los dos programas Las iniciativas que coordina Inttelmex están comprendidas en dos grandes rubros: el Programa de Educación y Cultura Digital (para los niveles de educación Inicial y Básica) y el programa Impulso a la Innovación Tecnológica (para los niveles Medio Superior y Superior). Ver tabla.

El programa para el nivel de educación Inicial nace a finales de 2008, como resultado de la identificación de las necesidades sociales y educativas existentes en México. Proporciona apoyo didáctico a padres de familia y agentes educativos que participan en la crianza y educación de

Tabla. Iniciativas educativas impulsadas por Telmex Programa

Programa de Educación y Cultura Digital

Impulso a la Innovación Tecnológica

Nivel educativo

Iniciativa

Inicio

Inicial

Programa de Educación Inicial

2010

Casa Telmex

2008

Aula Digital Telmex

2008

Biblioteca Digital Telmex

2008

Acompañamiento Educativo

2008

TelmexHub

Mayo 2010

Académica

Noviembre 2009

Inttelmex IT

Mayo 2010

Básico

Medio a Superior

Superior

Público al que va dirigida la iniciativa

Sitio/Facebook/Twitter

Padres de familia y docentes (agentes educativos) Niños y jóvenes de zonas urbanas marginadas, padres de familia y docentes www.telmexeducacion.com.mx Alumnos, profesores, directivos Facebook: Programa de Educación de planteles, padres de familia y Cultura Digital Telmex Twitter: @TelmexEducacion Niños, jóvenes y docentes Docentes, padres de familia y voluntarios Jóvenes y adultos

www.telemexhub.mx Facebook: bdtelmexhub Twitter: telmexhub

Estudiantes, docentes e investigadores

www.academica.mx Facebook: académica Twitter: @academica_mx

Ejecutivos

edición sesenta y cuatro > 49

> Educación

los niños de 45 días a cuatro años de edad en las modalidades escolarizada y no escolarizada.

El programa ofrece elementos cognitivos, afectivos y psicomotores que promueven las competencias del niño en su educación preescolar y de integración social como base de su desarrollo en la vida. Estos aspectos se desarrollan en espacios lúdicos de aprendizaje donde el niño puede adquirir un mejor conocimiento de sí mismo y de su entorno. Al cierre del primer semestre de este año, 65,525 personas habían recibido los beneficios del programa de educación Inicial.

Por lo que respecta al nivel de educación Básica se han diseñado cuatro iniciativas: Casa Telmex, Aula Digital Telmex, Biblioteca Digital Telmex y Acompañamiento Educativo.

Las Casas Telmex son centros de innovación educativa para niños, jóvenes, profesores y padres de familia. En estos recintos construídos ex profeso, los maestros adquieren habilidades digitales que pueden utilizar en su proceso de enseñanza. Las habilidades desarrolladas son comparadas con otras para determinar cuáles pueden servir como mejores prácticas, y exportarlas a las demás Casas y Aulas Digitales Telmex en el país.

Por su parte, los estudiantes de nivel primaria y secundaria asisten para cursar alguno de los 300 talleres, actividades educativas, recreativas y apoyo en tareas que allí se imparten, ya sea para aprender habilidades verbales, numéricas y digitales y/o para reforzar la educación curricular adquirida en la escuela.

Por su parte, las Aulas Digitales Telmex son espacios dentro de las escuelas públicas. En estas

50 < Política digital

aulas, los alumnos, maestros, directivos y padres de familia pueden usar tecnología en actividades curriculares –conforme a los programas oficiales de la Secretaría de Educación Pública– o extracurriculares, para impulsar el aprendizaje y el desarrollo integral. ¿Qué criterios se siguen para decidir en qué lugar se instalará una Casa o una Aula Digital Telmex? De acuerdo con el rector Elguea, se toma en cuenta la necesidad económica de la comunidad, la carencia de soluciones educativas y la cercanía a la red de telecomunicaciones. “Buscamos el lugar en el que podamos tener el mayor impacto social posible en la población que más lo necesita”, que pueden ser centros urbanos o cinturones alrededor de las ciudades donde habita la gente más pobre.

En las Bibliotecas Digitales Telmex se prestan computadoras tipo notebook a domicilio y de manera gratuita. “El propósito es fomentar la cultura digital en el seno de las familias. Creemos que si un equipo de cómputo se introduce en el hogar por algún miembro de la familia, se logra un acercamiento tecnológico con los otros miembros de manera más rápida”, explicó Jesús Arriaga Herrera, Subdirector de Vinculación de Telmex.

El préstamo gratuito a domicilio se proporciona en las Casas y Aulas Digitales Telmex (para niños, padres de familia y docentes), así como en las Tiendas Telmex (para clientes) y en la Biblioteca Digital Telmex Bicentenario (sólo para usuarios inscritos), ubicada en Uruguay No. 58, en el Centro Histórico de la ciudad de México.

Tanto las Casas, las Aulas como las Bibliotecas Digitales son habilitadas por Telmex y actualmente hay más de 2,700 espacios educativos de este tipo en 770 municipios, lo que ha beneficiado a un millón 721 mil 391 personas.

Por su parte, el Acompañamiento Educativo consiste en un programa para fomentar la participación de diversos grupos, personas e instituciones, quienes contribuyen a elevar la calidad educativa y a promover la cultura digital.

En esta iniciativa participan agentes educativos y voluntarios para la formación en el uso de la tecnología y en la creación de materiales y contenidos educativos, entre otros.

Para el nivel educativo Medio a Superior se ha establecido la iniciativa TelmexHub, que es un punto de encuentro donde se genera conoci-

> Educación

miento a partir de la participación activa de la comunidad. Hasta mediados de año había 3,193 miembros activos en 62 comunidades registradas, 63% de cuales se relacionaban con temas de TIC, 22.8% con temáticas de emprendimiento y 14.2% con industrias creativas.

En el TelmexHub del Distrito Federal (ubicado en Isabel La Católica No. 51, Centro Histórico) se proporciona acceso gratuito a Internet de alta velocidad (10 gigabits por segundo). También hay préstamo de equipo de cómputo, así como distintas áreas equipadas con mobiliario y todo lo necesario para llevar a cabo talleres, cursos, videoconferencias, sesiones de trabajo o torneos de videojuegos.

Mediante la página www.telmexhub.com, los usuarios pueden proponer y autogestionar la calendarización de actividades o encuentros vinculando el talento que existe dentro de la comunidad.

Por lo que respecta al nivel de educación Superior, a partir de noviembre de 2009 Telmex ofrece la iniciativa denominada Académica (dirigida a estudiantes, docentes e investigadores), y desde mayo del año pasado, la iniciativa Telmex: Impulso a la Innovación Tecnológica (Inttelmex IT).

Para Julio César Dozal Andreu, Coordinador General de Académica, se trata de una comunidad digital de investigación e innovación para “hacer visibles las acciones que realizan las universidades, impulsar la creación colectiva y compartida del conocimiento, promover el acceso abierto al conocimiento”. La iniciativa también apoya el desarrollo y difusión de contenidos a partir de la generación de proyectos especiales en coordinación con las universidades. Hasta junio pasado, se habían establecido convenios con 155 instituciones de educación superior y otros 95 estaban en proceso de firma.

Asimismo, Inttelmex IT es un centro de formación especializada en Tecnologías de la Información que, a partir de 2010, abrió sus puertas a los ejecutivos, profesionales y especialistas de TI de todos los sectores productivos, quienes puede cursar de manera gratuita la Maestría en Línea en Administración de Tecnologías de Información en Empresas o la Especialidad en Línea en Tecnologías de Información, reconocidas por la Secretaría de Educación Pública.

También se ofrece una amplia gama de certificaciones (en ITIL, COBIT, ISO/IEC 20000, etc.), así como diversos cursos, seminarios y diploma-

dos que se pueden cursar en línea o de manera presencial en la sede de Inttelmex IT, ubicado en la calle República de Uruguay 58.

De mayo de 2010 al primer semestre de este año, 1,428 personas había asistido a los cursos de certificación, 108 a los diplomados y 304 a los seminarios impartidos por este instituto, el cual está avalado por la Secretaría de Educación Pública y por el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT).

La relación con el MIT La relación de Telmex con el MIT se estableció hace 11 años, cuando se creó un convenio de colaboración que tuvo dos objetivos fundamentales: la formación de talento mexicano con estándares internacionales y el desarrollo de soluciones tecnológicas que pudieran importarse del MIT a México.

El primer objetivo se cumplió con la graduación de 50 ingenieros mexicanos en el MIT, para los niveles de maestría y doctorado. Por lo que respecta al desarrollo e importación de soluciones tecnológicas, se adoptó el modelo constructivista en todas las iniciativas promovidas por Telmex.

Elguea destacó que tanto Seymour Papert, el padre del constructivismo, como Mitchel Resnik y David Cavallo, investigadores del Laboratorio Multimedia (Media Lab) del MIT, fueron quienes supervisaron personalmente la implantación de este modelo en cada una de las iniciativas.

Asimismo, el rector dijo que hace tres años, México fue el primer país donde se concretó el proyecto One Laptop per Child (OLPC) con el programa Biblioteca Digital de Telmex. OLPC es una organización sin fines de lucro creada por catedráticos del Media Lab del MIT para diseñar, fabricar y distribuir computadoras portátiles muy ligeras, las cuales no requieren energía eléctrica, incluyen software de fuente abierta y pueden conectarse con otros equipos similares en un salón de clases.

De acuerdo con Elguea, el modelo transferido por el MIT ha resultado en un modelo propio de Inttelmex, ya que el 100% de los talleres de los programas de educación son desarrollados por mexicanos. “La intención es llegar a los 18 países donde tiene presencia Telmex en América Latina. El primer piloto se hizo en México y ahora se realizan esfuerzos similares en Colombia, Chile y Argentina”, aseveró. n

edición sesenta y cuatro > 51

> Industria TI

México, buen destino de inversión para la industria mundial de TI Por Eulalia Sanín-Gómez, Santiago Arteaga y Ricardo Haneine

Según el estudio anual realizado por la firma consultora A.T. Kearney, México es el sexto país más atractivo en el mundo para la provisión de servicios de soporte en tecnologías de la información y en procesos de negocio. Esto ha sido posible gracias a un trabajo entre los sectores público, privado y educativo

P

ara mantenerse competitivas en el cambiante y exigente entorno empresarial, muchas organizaciones han optado por externalizar (outsource) y/o reubicar geográficamente (offshore) algunas de las funciones que soporta su negocio. Hoy en día, por ejemplo, el soporte telefónico a clientes de una aerolínea española se realiza desde Buenos Aires, el procesamiento de cheques para un banco estadounidense se ejecuta desde Ciudad Juárez y el software para computadoras de una manufactura inglesa se desarrolla desde Bangalore, India.

En atención a este fenómeno, desde 2003 la firma de consultoría estratégica global A.T Kearney publica anualmente el Global Services Location Index (GSLI).

El estudio consiste en localizar los mejores destinos para contratar servicios de apoyo relacionados con tecnologías de la información (TI) y con servicios de procesos de negocio (BPO)1.

En su edición 2011, el índice incluye los 50 países más atractivos para ofrecer estos servicios de apoyo y los evalúa en forma empírica conforme a tres aspectos: atractivo financiero, disponibilidad de talento y entorno de negocios.

Este índice se ha posicionado como un referente obligado para quienes toman decisiones sobre la provisión de servicios y para los forjadores de políticas públicas (policy makers) que

52 < Política digital

buscan fomentar las industrias de exportación de servicios en sus países.

Como se muestra en la figura 1, frente a los servicios de estas categorías las empresas enfrentan un doble dilema: primero, mantener estas funciones de manera interna (in-house) o externalizarlas; y segundo, mantenerlas dentro de su país de operación o enviarlas a otro, una práctica conocida como off-shoring. Esto, a su vez, deja abiertas cuatro posibilidades: mantener una operación propia local; instalar una operación propia en un país remoto (conocido como centro cautivo); externalizar a un proveedor local o externalizar a un proveedor off-shore. El GSLI provee valiosa información para decidir sobre las opciones que implican off-shoring, pues compara el atractivo de las diferentes geografías.

Como apuntábamos antes, el índice de A.T. Kearney se enfoca en los servicios TI y BPO. Los primeros, buscan satisfacer las necesidades tecnológicas de las organizaciones, tanto de servicios para el hardware (mantenimiento, reparación, operación, etc.), como servicios para el software (desarrollo, personalización, pruebas, reparaciones, etc.) y sobre todo su integración y puesta en marcha.

Por su parte, los servicios BPO se refieren a funciones de soporte que normalmente no son del núcleo del negocio de las organizaciones, como por ejemplo administración, finanzas y contabilidad, recursos humanos y manejo de relaciones con los clientes (CRM). En la industria BPO, el estudio destaca el sub-segmento de los servicios de contact center, que son parte central del proceso de CRM, por ser uno de los más desarrollados en tamaño y profundidad dentro de las empresas.

Para 2011 se estima que, en el mundo, las ventas de estas dos industrias podrían llegar a por 760 mil millones de dólares, de los cuales 114 mil 1

Business Process Outsourcing

> Industria TI

Metodología Para realizar este índice, A.T. Kearney selecciona los 50 países más atractivos para la industria de servicios TI y BPO, según las opiniones de sus clientes, la madurez de la industria en los países y las iniciativas de los gobiernos para promover la industria.

Los países son evaluados conforme a 39 variables, con datos de fuentes públicas para hacer una comparación confiable. Los indicadores buscan reflejar tres aspectos de los países: atractivo financiero; disponibilidad y calidad del talento humano; y ambiente de negocios. La descripción detallada de los indicadores puede verse en la tabla 1. Estos aspectos se combinan para conformar el índice con la siguiente ponderación: • Atractivo financiero (40%), que refleja los costos de proveer servicios desde el país (salarios, costos de servicios públicos, carga tributaria, etc.).

• Disponibilidad y calidad del talento humano (30%), captura la facilidad con la que se puede conseguir personal con el perfil para ejecutar las tareas en el país (población de edad objetivo, tamaño de la industria existente, calidad de la educación, etc.).

2 NASSCOM –Indian IT-BPO industry – FY2011-performance & future trends. 2011.

Figura 1 Opciones para la localización y operación de servicios de apoyo a los negocios

Servicio externalizado, offshore

Operación propia local

Centro cautivo, offshore

Offshoring

Servicio externalizado, localmente

Operación

Externalizada

Outsourcing

Propia

millones podrían ser proveídos de manera transfronteriza2. Estas cifras son el resultado de diez años de crecimiento acelerado, de la globalización económica, el valor que perciben los clientes, y la masificación y reducción de costos de las TI. La propuesta de valor de estas industrias se sustenta en dos “columnas”: 1) las eficiencias alcanzadas mediante la especialización y la economía de escala (como proveer contabilidad a muchas firmas al mismo tiempo); y 2) la posibilidad de localizar geográficamente funciones donde los costos son menores o la disponibilidad de talento es mayor.

Estas características han permitido a países como México –que cuenta con una fuerza laboral capaz e ingresos per cápita menores a países desarrollados– participar activa y exitosamente de la industria como lo refleja el índice en su versión 2011.

On-shore

Localización geográfica

Off-shore

• Ambiente de negocios (30%), indica la facilidad y estabilidad del entorno para soportar las operaciones en el país (estabilidad política, calidad de la infraestructura física, seguridad de la propiedad intelectual, etc.)

Los resultados del GSLI 2011 En su edición 2011, el índice confirma el liderazgo estable de India, China y Malasia, países que ocupan los tres primeros lugares desde la primera publicación del índice en 2003 (ver resultados completos en la figura 2).

La posición de India está cimentada sobre una fuerza laboral de alta calidad para un gran número de actividades (alto nivel de educación), con uno de los costos de compensación más competitivos del mercado. Este país fue un destino pionero en la reubicación geográfica de servicios y desde hace tiempo ha ascendido en la cadena de valor, buscando que allí se instalen centros de desarrollo e investigación.

Por su parte, la China cuenta con una amplia fuerza laboral que le permite tener un alto potencial de crecimiento. En la actualidad, las

edición sesenta y cuatro > 53

> Industria TI

Figura 2 Global Services Location Index 2011 (1)(2) G Ambiente de negocios

Recursos humanos

Atractivo financiero

Posición en el índice

Cambio vs GSLI 2009

7.0 1.1 2.8 3.1

1.1. 1.2 4.2 1.9 0.4 1.7 4.2 2.1 1.9 1.3 4.3 1.2 1.4 1.3 4.4 1.6 0.5 4.4 1.8 2.1 2.3 0.9 4.6 1.4 0.4 2.1 2.1 4.6 2.3 1.2 4.7 1.2 0.8 2.1 4.7 1.9 2.4 0.9 4.8 1.4 2.3 0.9 1.7 4.9 0.6 2.1 2.3 5.0 2.9 1.1 5.0 1.0 2.8 0.9 5.0 1.3 2.4 0.9 1.7 5.0 1.8 1.1 2.0 5.0 2.8 0.7 1.5 5.0 2.8 0.9 5.0 1.3 1.0 1.7 2.4 5.1 2.0 1.2 1.8 5.1 2.4 1.6 5.1 1.1 3.2 5.1 1.1 0.8 3.2 5.1 0.8 1.2 3.2 0.7 5.2 1.3 0.8 2.3 2.2 5.2 2.5 1.0 5.2 1.6 2.1 1.8 1.3 5.2 3.1 0.8 5.2 1.4 3.0 0.8 5.2 1.5 3.2 0.9 5.3 1.1 2.5 1.1 1.8 5.3 2.8 0.9 5.3 1.6 0.5 2.9 5.3 2.0 2.8 1.7 0.9 5.4 0.9 2.2 2.3 5.4 2.1 2.4 0.9 5.4 2.0 2.5 0.9 5.4 2.0 2.6 0.9 5.5 2.0 2.1 5.5 1.4 2.2 2.3 1.0 5.5 2.4 5.5 1.8 1.3 3.2 1.3 5.7 1.2 3.3 1.2 5.7 1.2 5.7 1.3 3.0 1.4 2.7 1.6 5.7 1.4 3.2 1.5 5.8 1.0 3.1 5.8 1.4 1.4 1.8 2.8 1.4 6.0 2.6 2.6 6.5 1.3

Portugal Irlanda Turquía Israel Australia Sudáfrica Francia (N II) Colombia España Uruguay Eslovaquia Canadá Ucrania Marruecos Rep. Mauricio Rep. Checa Panamá Jamaica Singapur Hungría Argentina Senegal Pakistán Ghana Alemania (N II) Rumania Polonia Túnez Jordania Sri Lanka Rusia Costa Rica EEUU (N II) Bulgaria R. Unidos (N II) Emiratos Árabes Lituania Letona Brasil Estonia Chile Filipinas Vietnam Tailandia México Indonesia Egipto Malasia China India 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 0 0 0 2 0 5 -3 2 -2 -2 5 0 14 5 13 15 -4 -4 3 13 -4 -13 -5 15 -4 8 -12 -8 -5 -5 6 3 -10 9 -3 -6 -8 4 -13 -2 -5 3 0 -3 -5 1 2 -4 -1 0

Notas: (1) Los rankings fueron calculados antes de la reciente crisis política en Egipto. La situación debe ser

monitoreada de cerca para evaluar si las nuevas condiciones políticas y el aumento del reisgo país son coyunturales o de largo plazo y por ende puede afectar la competitividad de este país.

(2) Nivel II (N II): Son ubicaciones de bajo costo: San Antonio (EEUU), Belfast (Reino Unido), Leipzing (Alemania) and Marsella (France)

áreas más atractivas son las de servicios de análisis, así como los servicios avanzados de TI. Sin embargo, la posible apreciación del yuan es un área de riesgo para su competitividad en costos.

En el grupo que sigue a los líderes, algunos de los cambios más significativos en las posiciones del índice reflejan fluctuaciones en las tasas de cambio, lo que favoreció a países con gran talento humano, pero con costos considerables.

Por ejemplo, Reino Unido avanzó 15 posiciones, mientras varios países bálticos como Estonia, Letonia, Lituania y Polonia avanzaron 5, 14, 5 y 15 posiciones, respectivamente, impulsados por las devaluaciones en su moneda.

Asimismo, Egipto y los Emiratos Árabes se han constituido como los líderes en Oriente Medio y África. Egipto ha logrado ocupar una posición en el Top 5, por contar con costos atractivos y una población joven y capacitada. Hoy en día es reconocido por ser un destino atractivo para

54 < Política digital

servicios de contact center y BPO. Sin embargo, la reciente inestabilidad política podría tener un impacto de largo plazo.

En 2011, México registra un progreso importante en el GSLI: se ubica en el sexto lugar, luego de avanzar cinco posiciones. Esto lo coloca como el primer país latinoamericano por delante de Chile (10), Brasil (12), Costa Rica (19), Argentina (30), Panamá (34) y Colombia (44).

La posición de México se explica por una combinación entre disponibilidad de talento humano y un atractivo financiero considerable, que sólo pocos países pueden lograr.

Por lo general, los líderes en talento y entorno de negocios (como Estados Unidos, Singapur o Canadá) tienen un atractivo financiero muy distante de los líderes en este aspecto (Vietnam, Indonesia o Senegal). En ese sentido, como se observa en las barras de la figura 2, el perfil de México es balanceado en los tres aspectos del índice.

> Industria TI

La industria de servicios TI y BPO en México En la actualidad, la industria mexicana de servicios TI y BPO reporta ventas anuales por más de ocho mil millones y ocupa a más de 300 mil mexicanos. Su posición destacada en el GSLI refleja un trabajo bien alineado entre los sectores público, privado y académico que ha permitido crear un ambiente atractivo y propicio para el crecimiento.

Parte de este trabajo lo reflejan programas que integran a los tres actores, buscando aumentar la competitividad del sector, por ejemplo: • Prosoft: Programa liderado por la Secretaría de Economía, cuya misión es fomentar la industria y el mercado de TI como estrategia para aumentar la competitividad, con la meta de lograr una producción anual de software de 5,000 millones de dólares y convertir a México en líder latinoamericano de desarrollo de software y contenidos digitales en español.

• Mexico IT: Una iniciativa de la Cámara Nacional de la Industria Electrónica de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CANIETI) que busca promover a México como un destino ideal para la externalización y relocalización de servicios.

• Mexico First: Programa respaldado por la Secretaría de Economía y el Banco Mundial, en colaboración con el sector educativo, enfocado a certificar personal especializado en habilidades técnicas y empresariales.

Estos programas como estos han logrado una cooperación público-privada que maximiza los resultados y han conseguido integrar y mantener alineado dentro la estrategia al sector educativo que es clave para esta industria.

Así, durante la última década se han desarrollado clusters a lo largo del territorio mexicano, especializados en distintos segmentos y nichos de la industria. Se pueden mencionar algunos ejemplos como Monterrey, donde ha ocurrido un desarrollo significativo de empresas que proveen servicios de TI; Guadalajara, que se ha concentrado en proveer servicios de diseño de software y multimedia; o Querétaro, que concentra importantes centros de diseño y desarrollo, con presencia de líderes en la industria aeroespacial como GE (ver figura 3).

Estos clusters han conseguido ser competitivos a nivel global gracias a factores como la proximi-

Figura 3 Radiografía de la industria de servicios IT y BPO en México

Ciudad líder

Ciudad intermedia

Ciudad en desarrollo

Tijuana

Ciudad Juárez

Hermosillo

Monterrey

Culiacán

Zacatecas

Aguascalientes

Querétaro

Guadalajara

Ciudad de México

Apalancado su historial en maquila, ha desarrollado el sector

Es hub de BPO en la frontera, pero presenta retos en seguridad

Locación emergente de nivel 2 que sirve a la costa oeste de EE.UU.

Niveles más altos de tecnificación y casa de las firmas más importanes de TI

Locación de nivel 2 enfocada en centros de contacto y TI

Certificación en TI y procesos (PST/TSP) ha tenido gran impacto

Enfoque en TI, pero también cuenta industria en BPO y Voz

Ciudad de bajo costo con enfoque en la industria aeroespacial

El “Silicon Valley” mexicano tiene compañías como HP, IBM and Flextronics

Mayor enfoque en BPO y goza de gran disponibilidad de talento

Detalle por ciudad Monterrey (TI y BPO) • El consejo de Sofware de Nuevo León ha tenido un rol determinante en asociatividad de los actores del sector • Cuenta con gran talento humano y presencia de importantes compañías nacionales e internacionales (e.g. Neoris, Softek, Infosys)

Querétaro (Aeroespacial, TI): • Disponibilidad de recurso humano capacitado (buenos niveles de compensación) • En 2009 se constituyó InterQsoft, cluster de TI

Guadalajara (TI y BOP): • Mayor centro especializado en diseño de software, semiconductores, embedded softwere y multimedia • COECYTJAL y IJALTI, son líderes en el desarrollo del sector

Culiacán (Voz y desarrollo de aplicaciones) • Ha crecido en los últimos años al 300% • Cuenta con cluster de TI que aglomera 35 empresas

Ciudad de México / Estado de México (BPO): • Con Mexico-First se están tomando acciones específicas para mejorar el capital humano

Hermosillo (Automotriz, aeroespacial y eléctrico/ electrónico y recientemente TI): • Softlanding ha sido exitoso para atraer IED

dad con Estados Unidos, afinidad cultural, alineación de usos horarios, trámites migratorios favorables, facilidad de compra de software y hardware y protección legal y de propiedad intelectual provista por el Tratado de Libre Comercio para América del Norte, así como la innegable ventaja en costos frente a países más industrializados.

Conclusiones México reúne todos los elementos que le permiten a un país ser exportador líder de servicios TI y BPO (disponibilidad de talento humano, costos atractivos, infraestructura de calidad, etc.).

Además, su cercanía a Estados Unidos le ofrece ventajas sobre cualquier otro país proveedor.

Su atractivo en la actualidad es alto, como lo demuestra el GSLI, sin embargo, los retos a futu-

edición sesenta y cuatro > 55

> Industria TI

Tabla 1. Detalle de los componentes del Índice GSLI Aspecto

Indicador

Atractivo Financiero (40%)

Costos del talento humano

Costos de la infraestructura

Disponibilidad y calidad del talento humano (30%)

Impuestos y costos de regulación Experiencia en el sector de servicios remotos y calificaciones de calidad Disponibilidad de la fuerza laboral Educación e idioma Riesgo de atrición (rotación de personal)

Ambiente de negocios (30%)

Situación del país

Variables • Salarios promedio • Costos promedio para ciertas posiciones clave (operador de call center, analista de BPO, programador de TI y supervisor de operaciones) • • • •

Alquiler inmuebles Electricidad comercial Telecomunicaciones Viajes a los destinos principales de los clientes (Nueva York, Londres y Tokio)

• Carga fiscal relativa • Percepción de la corrupción • Apreciación o depreciación de la moneda • Tamaño del sector de TI y BPO • Certificaciones de calidad del Contact Center y de centros de TI • Calificación de calidad de las escuelas de negocios y del entrenamiento de TI • Fuerza Laboral total • Fuerza Laboral con título universitario • Flexibilidad laboral • Calificaciones en pruebas estandarizadas de idioma y educación • Crecimiento relativo del sector de TI y BPO y tasas de desempleo • Calificaciones de inversionistas y analistas del ambiente político y empresarial • Índice de Confianza de la Inversión Extranjera DirectaTM de A.T. Kearney • Riesgo de Seguridad • Carga normativa y rigidez laboral • Apoyo gubernamental para el sector de tecnología de la información y las comunicaciones (TICs)

Infraestructura

• Calidad general de la infraestructura • Calidad de la infraestructura de las telecomunicaciones, Internet y electricidad

Afinidad cultural

• Calificación de interacción personal del Índice de GlobalizaciónTM de A.T. Kearney

Seguridad de la propiedad intelectual

• Calificación de los inversionistas con respecto a la protección de la propiedad intelectual y de las tecnologías de la información y comunicaciones (TICs) • Tasa de piratería de software • Certificaciones de las seguridad informática

ro son importantes: Por una parte, países de la región como Brasil y Chile reúnen condiciones similares y han logrado establecerse en nichos clave; por otra, el deterioro en las condiciones de seguridad en el norte del país podría afectar algunos de los clusters más consolidados.

La clave para que México se mantenga en los primeros lugares como destino de servicios será profundizar la alianza entre los actores públicos, privados y del sector educativo, buscando mantener la industria a la vanguardia –con un avance en la capacitación y certificación de su recurso humano– para profundizar en servicios

56 < Política digital

de mayor valor agregado. Asimismo, el país requiere mantener una oferta de bienes públicos (infraestructura, seguridad, protección judicial, etc.) que satisfagan los requisitos y siga siendo atractivo para localizar operaciones. n Eulalia Sanín-Gómez es Consultora Asociada de A.T. Kearney, eulalia.sanin-gomez@atkearney.com Santiago Arteaga es Analista Asociado de A.T. Kearney, santiago.arteaga@atkearney.com Ricardo Haneine es Socio de A.T. Kearney, ricardo.haneine@atkearney.com

> Estado electrónico

Las TIC

Si la gente percibe que los dispositivos y las transacciones digitales son útiles para su bienestar, la adopción tecnológica será más rápida.

Esto ya está ocurriendo con la movilidad

su valor de uso y la inclusión digital Por Sergio Carrera Riva Palacio

L

as personas hacen suyos los productos y servicios en la medida en que perciben con facilidad la utilidad que les significa para su vida diaria. En los últimos años, hemos sido testigos de un crecimiento exponencial en la adopción de teléfonos celulares y tabletas, lo cual nos confirma el grado de apropiamiento que ya tienen las tecnologías móviles entre la población. Esto abre una oportunidad invaluable para cerrar la brecha digital y para hacerlo aceleradamente.

Revoluciones tecnológicas Desde la aparición del telégrafo, a mediados del siglo XIX, y hasta nuestros días, los seres humanos hemos sido testigos de progresivos avances tecnológicos que han transformado de forma radical nuestra manera de comunicarnos y vivir en sociedad. Estas revoluciones tecnológicas legaron innovaciones como el teléfono, la radio, la televisión, la computadora personal y, más recientemente, Internet.

De aquella temprana época data la primera mención en la historia del concepto “brecha tecnológica”1 para referirse a las disparidades de acceso entre quienes pueden beneficiarse de los adelantos científicos y quienes no pueden aspirar a tales bienes y servicios. Hoy en día, entendemos la brecha digital como la distancia que existe entre grupos de población incapaces de beneficiarse del uso de las TIC y grupos con la posibilidad y capacidad para hacerlo.

En 1871, de acuerdo con la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). Ver: http://www.itu.int/osg/spu/ publications/worldinformationsociety/2007/WISR07chapter2.pdf

1

58 < Política digital

> Estado electrónico

Por cada adelanto tecnológico que surge en la historia, siguen periodos prolongados de brechas en su acceso; esto es así hasta que se consigue una cobertura más o menos generalizada y una penetración sostenida en la capacidad de disfrute de la población. Afortunadamente, la velocidad con la que se alcanza esta adopción tecnológica es cada vez más rápida: llevar energía eléctrica a todos los rincones del mundo ha sido una tarea de siglos, en tanto que la telefonía y el Internet se han propagado en décadas.

Brecha digital, un fenómeno multidimensional En el esfuerzo por abordar seriamente la problemática de la brecha digital, los estudiosos han explorado diferentes teorías y clasificaciones; por ejemplo, aquella que distingue entre brecha “suave” o “blanda” y brecha “dura”2, es decir entre aquellos grupos sociales que se encuentran a unos pasos de acceder a la inclusión digital y aquellos que tienen barreras por superar.

Se trata de un fenómeno multidimensional: no existe una razón única que explique la falta de acceso, sino causas múltiples, como la ausencia de infraestructura física, la edad y género de la persona, los recursos económicos de que dispone, su nivel educativo y cultural, entre otras. La combinación de éstas a menudo se acompañan de condiciones de marginación y vulnerabilidad social.

El tema es complejo, de ahí que los esfuerzos del sector público para facilitar el acceso deban reconocer las diferencias al momento de diseñar instrumentos de alto impacto que favorezcan la inclusión digital.

Favorecer la oferta y propiciar la demanda Al gobierno le corresponden dos ámbitos de actuación: uno, por la vía de la oferta, para facilitar el acceso de la población a las opciones disponibles; y dos, por la vía de la demanda, para crear condiciones adecuadas para el apropiamiento social.

Apoyar la oferta quiere decir contar con reglas que favorezcan la competencia y faciliten el acceso a la población en desventaja; mientras que propiciar la demanda significa desarrollo y entrega de servicios, educación y formación, así como habilidades y capacidades para reforzar su uso.

En la presente administración del gobierno federal se han desarrollado dos iniciativas, cuyo Ver Coordinación para la Sociedad de la Información y el Conocimiento; Portal e-México: Construyendo nuestra sociedad del futuro: http://www.e-mexico.gob.mx/web/agenda-digital/ brecha-digital.

2

objetivo es contrarrestar la desigualdad de acceso tecnológico: los programas Habilidades Digitales para Todos (HDT)3, de la Secretaría de Educación Pública (SEP), y la Campaña de Inclusión Digital Vasconcelos 2.04, del Sistema Nacional e-México.

El primero, orientado a alumnos y profesores de educación básica, y la segunda, dirigida a población adulta. Sin restarles mérito, no puede esperarse que estas dos iniciativas subsanen por sí solas las brechas prevalecientes. Se requieren más esfuerzos, debemos darnos prisa.

El acelerado crecimiento en la adopción de tecnologías móviles es un indicativo de que la población busca por sus propios medios hacerse de dispositivos, información y servicios; esto es así en la medida en que percibe un valor de uso que le permite inmediatamente la satisfacción de necesidades muy diversas, minimizando sus costos de transacción.

Hogares en México con telefonía celular

2005 2010

1.4 millones 9.6 millones

Suscriptores en México de telefonía celular

2005 2010

47.1 millones 91.3 millones

Fuente: INEGI

El aumento en la demanda de teléfonos móviles, dispositivos multifuncionales y equipos inteligentes confirma que la gente tiene apetito por aprovechar la convergencia tecnológica a plenitud. Mientras más personas desarrollen sus habilidades digitales básicas, más fácilmente se podrán cerrar las brechas, pues estarán en condición de acceder a la red sin la necesidad de utilizar una computadora.

El diseño de los servicios públicos, en la modalidad del e-gobierno, debe poner al centro la utilidad para los beneficiarios y, dada la tendencia al apropiamiento de las tecnologías móviles, es preciso un esfuerzo creciente para facilitar el acceso a los servicios a través de esta vía.

Valor de uso en los servicios de gobierno Está comprobado que el binomio valor de uso/enforcement –entendido como la capacidad que tiene el gobierno para hacer cumplir una disposición legal– puede conseguir en los servicios públicos altas demandas por parte de la población que se benefiVer: Presidencia de la República; Habilidades Digitales para Todos; www.presidencia.gob.mx/programas-servicios/habilidadesdigitales-para-todos/.

4 Ver: Portal e-México; Vasconcelos 2.0; www.e-mexico.gob.mx/ web/vasconcelos-2.0.

3

edición sesenta y cuatro > 59

> Estado electrónico

cia de ellos. En nuestro país destacan dos casos que confirman la suma positiva de esta combinación: el pago de impuestos a través del Servicio de Administración Tributaria (SAT) y la búsqueda y colocación laboral mediante el Portal del Empleo.

En el primer caso, el SAT ha conseguido que una actividad fiscal obligatoria se convierta en una práctica masiva a partir de la digitalización del servicio. En el segundo caso, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) diseñó un mecanismo para vincular de manera gratuita y voluntaria a la población económicamente activa con las oportunidades de trabajo de empresas de la iniciativa privada y con dependencias del sector público.

Los dos ejemplos habrían estado destinados al fracaso, de no ser por el valor de uso que tienen para las personas a los que van dirigidos. Esa es su cualidad diferenciadora: resultan convenientes para la gente. Los usuarios podrían optar por no pagar sus impuestos en línea, o bien, por tocar puertas en busca de mejores oportunidades laborales; pero les resulta más fácil, más rápido, más seguro y más eficiente hacerlo con ayuda de Internet.5 Durante 2011 el SAT y la STPS reportaron los siguientes resultados: Portal SAT (cifras hasta julio) • 3.3 millones de declaraciones anuales de impuestos • 98.8% declaraciones recibidas por vía electrónica • 1.2% declaraciones recibidas por medios impresos Portal del Empleo (cifras hasta agosto) • 22.9 millones de visitas • 1.1 millones de solicitantes de empleo • 29.9 mil empresas registradas • 1.7 millones de puestos de trabajo registrados Fuente: SAT y STPS

Dispositivos móviles: más que hablar por teléfono La lección a tomar en cuenta es que cuando los ciudadanos encuentran valor en un bien o servicio –público o no, digital o no–, hacen uso de él y lo adoptan adecuadamente, aún si ello les implica adquirir habilidades nuevas o aprender a usar herramientas con las que no están familiarizados. Por Un ejemplo en sentido contrario es el del Registro Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil (Renaut). En 2010, se impulsó un mecanismo electrónico para concentrar datos personales de los usuarios de telefonía móvil, con el objeto de coadyuvar en la prevención, investigación y persecución de delitos en los que frecuentemente se utilizan teléfonos móviles. En 2011, se derogó la ley que dio sustento al programa, dada la inconformidad que propició al no percibirse la utilidad de su cumplimiento y generar una sensación de exposición innecesaria de la privacidad.

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ello, estos y otros servicios deberán incursionar en el uso de aplicaciones móviles.

El gobierno debe propiciar una nueva generación de trámites y servicios gubernamentales y puede hacerlo con aplicaciones innovadoras, diseñadas para dispositivos móviles y centradas en las necesidades del ciudadano y en su bienestar.

Las tecnologías móviles son nuestra oportunidad para tomar un atajo hacia la sociedad de la información y el conocimiento, para cerrar la brecha más rápido y zanjar las barreras duras y blandas de la población en condiciones de marginación.

Hagamos todo lo que podamos y seamos más creativos e innovadores. Estamos en un momento en el que el acceso a la tecnología ha dejado de ser esencialmente un problema de precio, para convertirse en un asunto de valor de uso: si somos capaces de construir una fórmula virtuosa que reúna precio justo, financiamiento adecuado y valor de uso de las TIC, entonces el cierre de la brecha digital se acelerará.

Ya están disponibles en el mercado los primeros componentes de la ecuación: varios fabricantes de dispositivos móviles han anunciado para el corto plazo la aparición de nuevos equipos a precios bastante más económicos; en paralelo, empresas proveedoras de conexión a Internet compiten con paquetes cada vez más agresivos y convincentes para acceder a la red de redes bajo esquemas diferenciados de financiamiento: rentas fijas, prepago, cuotas diarias, entre otros.

Siendo así, la política pública debe considerar la facilidad en la adquisición de dispositivos móviles y el desarrollo generalizado de habilidades digitales básicas como una prioridad, con independencia de la edad, el género, la distribución geográfica o la condición socioeconómica de las personas.

La propuesta es: usemos el dispositivo móvil para proveer servicios de gobierno y dotémoslos con el valor de uso indispensable para que la población sin acceso actual a las TIC los adopte voluntaria y progresivamente en su vida diaria.

Aprovechemos esa corriente para desarrollar habilidades digitales que hagan posible a los mexicanos explotar de una manera más intensa y conveniente las oportunidades que brinda la red para obtener más conocimiento, información, servicios y, en suma, mayor productividad y bienestar. n Sergio Carrera Riva Palacio es Director Ejecutivo del Fondo de Información y Documentación para la Industria (Infotec), centro público de investigación y desarrollo tecnológico perteneciente a la red de centros del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), sergio.carrera@infotec.com.mx

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Del caos al modelo en gobiernos electrónicos municipales Por Luis F. Luna Reyes y J. Ramón Gil-García

El reclamo es recurrente: “La infraestructura TIC que nos dejó la administración anterior está sostenida con alfileres”. ¿Cómo se rompe con este círculo vicioso?

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l desarrollo de sistemas de información en las organizaciones responde, en la mayoría de los casos, a necesidades de carácter táctico, con resultados a corto plazo. En los gobiernos municipales, ésta es una práctica común.

Y es que motivados por los cortos periodos de gobierno, los presidentes municipales buscan proyectos de tecnología que muestren resultados rápidos y les ayuden a mejorar su imagen ante la ciudadanía.

En principio, la idea parece legítima, pues los gobernantes realizan obras y proyectos para ganar el apoyo de los ciudadanos. Sin embargo, el resultado de desarrollar sistemas de esta forma, crea una serie de sistemas aislados y difíciles de integrar unos con otros.

Dos experiencias, como ejemplo Un funcionario del área de Informática de un municipio que visitamos recientemente1 nos comentó acerca de la situación en la que en-

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contraron el área de Sistemas y Tecnologías de Información (TI): “El problema general que yo veía es que los sistemas estaban en diferentes plataformas, (...) había sitios que se habían realizado con proveedores externos y no dejaron los códigos fuente… había otros sitios que ni siquiera el personal de las dependencias sabía en qué servidor estaban sus archivos o sus fuentes.

Teníamos que buscar, rastrear y unificar qué fue lo que se hizo”.

Otro funcionario, director del área de Informática de otro municipio importante en nuestro país, tuvo una experiencia similar cuando, después de asumir su nuevo cargo, evaluó el estado del área de TI: “Podríamos decir (que la situación era) precaria y mucho menos que aceptable. Había equipo abandonado, mal configurado, no adecuado y, más aún, la infraestruc1 Los autores colaboran en proyectos de Innovación y Conocimiento del Centro Público de Investigación del Fondo de Información y Documentación para la Industria (Infotec).

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tura estaba mal diseñada, era poco funcional, vieja y mal instalada”.

Estas situaciones, que podrían atribuirse al abandono del área de Sistemas y Tecnologías de Información en los municipios de nuestro país, también es el resultado de la continua toma de decisiones de corto plazo por parte de muchos presidentes municipales. Estas decisiones, aunque racionales en su momento, conducen a los ayuntamientos a situaciones en las que las TI se convierten en una carga financiera por los altos costos de mantenimiento de una infraestructura sostenida “con alfileres”.

Más aún, resulta fácil entender la complejidad implícita en la entrega de servicios integrados a los ciudadanos o la dificultad de contar con una administración eficiente y eficaz basada en un conjunto de sistemas fragmentados que reciben mantenimiento selectivo de acuerdo a los intereses tácticos del grupo de poder en turno.

Una visión estratégica de las TI estaría más claramente vinculada al desarrollo de plataformas digitales que permitan apoyar de manera eficiente actividades de gobierno, integrando paulatinamente a ella una multitud de servicios que creen valor para el ciudadano.

Dos ejemplos de plataformas digitales que encontramos recientemente en nuestra exploración a nivel municipal son la cartografía de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, y el proyecto MIRA (Monitoreo Interactivo de Acciones de Gobierno) en el Municipio de Colima.

¿En qué consisten?

La cartografía de San Nicolás de los Garza se ha constituido en una plataforma de recopilación de información sobre temas relacionados con seguridad pública. El gobierno municipal ha desarrollado la capacidad de analizar la información para identificar áreas conflictivas y desarrollar programas para la prevención del delito.

El proyecto resulta interesante desde nuestro punto de vista, ya que presenta el potencial de integrar sobre la misma plataforma el seguimiento de datos adicionales sobre otros servicios como el alumbrado público o el mantenimiento de calles, parques y jardines.

Por lo que respecta al proyecto MIRA, el gobierno municipal de Colima pretende crear una plataforma digital de servicios. El propósito de MIRA es recibir solicitudes de servicios por parte de los ciudadanos mediante una multitud de

canales (mensajes de texto, teléfono fijo, correo electrónico, portal municipal), coordinar las actividades necesarias para dar respuesta a la solicitud hacia al interior del municipio y dar acceso al ciudadano al seguimiento del estado en el que se encuentra su solicitud.

El propósito es desarrollar una plataforma con una visión de largo plazo que facilite la integración de una gran variedad de servicios en una sola plataforma informática que entregue valor al ciudadano desde las primeras aplicaciones, y que paulatinamente pueda incorporar aplicaciones para otras áreas de política pública y una mejor toma de decisiones.

¿Cómo conseguirlo?

Un modelo de gobierno electrónico municipal puede ayudar en este proceso estratégico, porque provee una serie de guías para desarrollar estas plataformas comunes, así como sistemas y aplicaciones para servicios, trámites y cualquier otra interacción entre el gobierno, los ciudadanos, las empresas y otros grupos sociales.

Un modelo como éste podría incluir algunas ideas para comenzar o seguir desarrollando la infraestructura y los sistemas necesarios, de acuerdo con el diagnóstico del estado actual de las tecnologías de información en el ayuntamiento.

Este tipo de modelos también puede ayudar a integrar las estructuras organizacionales y de gobierno necesarias para aprender de manera continua sobre los resultados de las inversiones en tecnologías de información, mejorar la toma decisiones y dar mayor continuidad a la estrategia municipal en el mediano y largo plazos.

En resumen, un modelo de gobierno electrónico municipal puede convertirse en el componente fundamental para lograr una visión y una estrategia integral del uso de tecnologías de información y comunicación en un municipio, incluso en el largo plazo.

Tal como sucede con otras estrategias de reforma gubernamental y de iniciativas que emplean tecnologías de información, si no se hace nada al respecto y se siguen manteniendo sistemas poco integrados, los costos irán más allá de las pérdidas de eficiencia y eficacia, que son evidentes. En el caso de los gobiernos municipales, por ejemplo, se proveerán servicios de mala calidad, con la consecuente poca satisfacción de la ciudadanía y mala imagen para el presidente municipal y para el ayuntamiento.

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Aunado a lo anterior, se tendría que “recrear” toda la infraestructura y los sistemas de información cada tres años, cuando ocurra el cambio de administración en el ayuntamiento.

Finalmente, existen muchos costos de oportunidad, pues otros gobiernos locales y estatales sí estarán haciendo mejoras y los municipios que no lo hagan se verán claramente rebasados y perderán atractivo para los inversionistas.

Conclusiones Consideramos que es imprescindible que los ayuntamientos comiencen a ver a las tecnologías de información de forma más estratégica y con proyectos clave de largo plazo. Un modelo de gobierno electrónico municipal puede ayudar a contar con las bases necesarias para lograr una visión como ésta y llevar a los municipios a un verdadero aprovechamiento de su información para una mejor toma de decisiones.

Este tipo de visión estratégica también conlleva otros beneficios potenciales como: servicios de mayor calidad, políticas públicas más eficaces,

mayor participación ciudadana, transparencia y mejor rendición de cuentas.

Adicionalmente, esta visión tiene el potencial de facilitar relaciones con los gobiernos estatal y federal, principales fuentes de financiamiento para los municipios. En resumen, una visión estratégica de las tecnologías de información apoyada en un modelo de gobierno electrónico coadyuvaría no sólo a la creación de mejores iniciativas de tecnologías de información, sino al desarrollo y consolidación de un mejor gobierno, en beneficio de los ciudadanos, las empresas y la sociedad en general. n Luis F. Luna Reyes es Profesor Asociado en la Escuela de Negocios de la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP), luisf.luna@udlap.mx J. Ramón Gil-García es Profesor-Investigador de la División de Administración Pública y Coordinador del Banco de Información para la Investigación Aplicada en Ciencias Sociales (BIIACS) en el Centro de Investigación y Docencias Económicas (CIDE), joseramon.gil@cide.edu

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