Política Industrial e Capacidades Políticas O caso do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial Guilherme de Queiroz-Stein Mestre em Ciência Política - UFRGS
O Problema Determinantes políticos e institucionais sobre o caráter e os
resultados de Políticas Industriais; ênfase nas relações entre setor público e privado.
Brasil: a partir de 2003, observa-se a retomada da formulação
e execução de políticas industriais;
2003 – 2008: Política Industrial, Tecnológica e de Comércio
Exterior (PITCE) 2008 - 2010: Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) 2011 – 2014: Plano Brasil Maior (PBM)
Diálogo com o modelo de análise de sobre arranjos
institucionais de políticas públicas proposto pelo IPEA: “o conjunto de regras, mecanismos e processos que definem a
forma particular como se coordenam atores e interesses na implementação de uma política pública específica (GOMIDE e PIRES, 2014, p. 20-21)” Conceito de Capacidades Estatais;
Capacidades Políticas O conceito de capacidades políticas diz respeito à necessidade
de, em contextos democráticos, para se formular objetivos relativamente consensuais e viabilizar a implementação de determinadas políticas, coordenar interesses de modo a mitigar conflitos, canalizar informações necessárias à formulação, formular visões de futuro compartilhadas, construir bases de legitimidade para as políticas e atuar de maneira responsiva aos interesses da sociedade civil
Capacidades Estatais
Capacidades TĂŠcnicas e Administrativas
Capacidades PolĂticas
Capacidades Políticas
Representação
Participação
Controle Legal
Capacidades Políticas
Participação
Questões Como evoluíram as capacidades políticas das políticas
industriais brasileiras, em sua dimensão participativa, no período 2003-2014? Como essa evolução se relaciona com mudanças no caráter
das políticas industriais, as quais tenderam a se tornar mais abrangentes e a predominar, em sua execução, o uso de instrumentos de desoneração tributária?
Objetos Empíricos de Análise Conselho Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
da Presidência da República (CDES); Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial; Conselhos de Competitividade do Plano Brasil Maior;
Indicadores Qualitativos A partir da revisão bibliográfica, delimita-se indicadores
qualitativos de análise;
Esses indicadores são formulados com base nos fatores
críticos apontados como necessários para a construção de capacidades políticas em espaços formais de interlocução entre governo, empresários e trabalhadores, sob o ponto de vista da política industrial;
Além dos fatores críticos, contemplam os objetivos da
interlocução;
Indicadores Adesão Governamental: Ocorrer adesão dos governos, em
termos de criar os espaços de interlocução com empresários e trabalhadores e torná-los importantes na estratégia governamental de consolidar apoio político; Participação dos Altos Escalões Governamentais: Ser
verificada a participação de membros dos altos escalões governamentais, como o Presidente, Vice-Presidente, Ministros de Estado, Diretores de Agências, nos espaços de interlocução;
Participação da Sociedade Civil: Haver efetiva adesão dos
empresários e dos trabalhadores aos espaços de interlocução com o governo, expressa em participação relativamente constante ao longo do tempo; Representação: Ser verificada a representatividade das lideranças da sociedade civil convidadas à participação frente aos representados; Institucionalização: Ocorrer a institucionalização dos espaços, no sentido de perdurarem ao longo do tempo e serem parte das expectativas das partes interessadas, visualizando-os enquanto lócus para negociar e coordenar interesses; Accountability: Haver transparência e prestação de contas sobre as deliberações;
Trocas Informacionais: Verificar-se troca de informações
entre agentes governamentais e demais participantes; Coordenação de Interesses e de Ações: Ocorrer coordenação
de ações entre os agentes participantes; Efetividade: Possuir efetividade no sentido de que as
deliberações tornem-se diretrizes estratégicas e ações no âmbito das políticas industriais;
O Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI) Entre 2004 e 2007, opera como espaço estratégico para o
governo estabelecer relações com o empresariado industrial e com as centrais sindicais; atendendo relativamente bem aos indicadores de capacidades políticas;
Entre 2007 e 2010 deixa de operar; nenhuma reunião é
realizada;
No governo Dilma Rousseff há uma tentativa de reorganizá-
lo, a qual é fracassada;
O Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI) Começa a funcionar informalmente em 2004 e é regulamentado
pela Lei 11.080, de 30 de dezembro de 2004;
Primeira reunião oficial realizada no dia 17/02/2005; Caráter Consultivo; Função: aconselhar a Presidência da República no que tange ao
desenvolvimento industrial, ao comércio exterior e à ciência e tecnologia. Também, discutir e propor medidas relacionadas ao financiamento do investimento, a infraestrutura, a normatização e a coordenação de políticas entre os entes federados;
Presidência do CNDI: Ministro do MDIC Composição: 15 ministros de Estado e 14 representantes da sociedade
civil;
Os membros da sociedade civil seriam indicados pela Presidência da
República;
Ainda, previa a possibilidade de convidar especialistas para tratar de
temáticas específicas;
Sem remuneração; Inexistência de suplência; Reuniões previamente agendadas;
2004 – 2007: Alta Capacidade Política A Política Industrial passa a ser uma agenda estratégica para o
governo, buscava-se consolidar o apoio do empresariado nacional; O CNDI opera como uma braço do CDES voltado
especificamente para debater as questões relacionadas ao desenvolvimento industrial; O Ministro Luiz Furlan utiliza de seu capital político, mobiliza o
empresariado e aposta no CNDI como espaço central para formulação de diretrizes de sua gestão no MDIC;
Presença de Altos Escalões 26 pessoas participam na condição de Ministro ou Ministro
Interino; Reformas Ministeriais à Instabilidade na participação
governamental; Participação em mais de 50% das reuniões do “núcleo duro
da política econômica”: Luiz Furlan; Dilma Rousseff, Antônio Palocci, Guido Mantega, Paulo Bernardo Silva; Luiz Marinho.
Participação da Sociedade Civil Nove conselheiros participaram em mais de 50% das
reuniões; Há mais estabilidade na participação da sociedade civil do que
na participação governamental; Além das reuniões deliberativas, há a participação de
membros da sociedade civil em grupos de trabalhos junto à burocracia estatal;
Representatividade Incorporou as maiores associações e sindicatos empresariais
do país: CNI, FIESP, FIBRA; ABIMAQ; ABDIB, ABIT As principais centrais sindicais: CUT, Força Sindical e CGTB; Nomes de prestígio político entre os empresários: Amarílio
Proença de Macedo, Jorge Gerdau Johannpeter, Eugênio Emílio Staub, Maurício Novis Botelho.
Diversidade setorial (eletroeletrônica, têxtil, siderurgia,
carnes processadas, bens de capital e papel e celulose)
Diversidade regional; Liderança entre os pares e experiência de atuação pública e
interlocução governamental;
Capital Nacional; Grupos Internacionalizados e com maior competência
tecnológica;
Institucionalização 2004 – Reuniões informais 2005 – Regulamentado pela lei Lei 11.080, de 30 de
dezembro de 2004. Essa lei expressa as dinâmicas das reuniões informais; Reuniões regulares, bimensais, pré-agendadas, no período 2004-2007; Os atores assumem o CNDI como o lócus legítimo para discussão de diretrizes de política industrial;
Accountability Transparência é um dos pontos fracos Baixa disponibilidade de informações na web; As atas das reuniões foram acessadas por portal da
transparência do governo federal;
Mesmo assim, faltaram as atas de duas reuniões; Atores de posições sociais distintas à favorece ao controle;
Trocas Informacionais Há significativas trocas informacionais; Entre agentes da sociedade civil e agentes governamentais
(agendas advindas de entidades empresariais foram ponto de pauta em 41% das reuniões, ocorrendo uma reunião extraordinária especialmente dedicada à discussão do “mapa estratégico da indústria” da CNI)
Entre os distintos órgãos governamentais à coordenação
intragovernamental;
Presença de especialistas;
Coordenação de Interesses e Ações Desonerações Tributárias e Incentivos à Inovação: discussão sobre
esses instrumentos no CNDI é importante por forçar a ação coordenada entre empresários de diversos setores, de modo aberto e transparente aos olhos das diversas instâncias governamentais e das centrais sindicais, saindo de uma lógica particularista, de pressão e acesso privilegiado à burocracia estatal. Lei do Bem Era constante a criação de Comitês, Grupos de Trabalho ou
Grupos Interministeriais para alinhavar propostas, alguns desses, inclusive, foram coordenados por representantes empresariais;
Efetividade O CNDI, entre 2004 e 2007, foi efetivo em propor diretrizes
e ações; ex: Lei do Bem uso dos Fundos Setoriais Federais para financiar a inovação
via FINEP; Modelo de Televisão Digital; Formulação e pressões pela aprovação da Lei Geral de Pequenas e Microempresas;
2007-2010 Gestão Miguel Jorge Mesmo sendo previsto na estrutura de governança da Política
de Desenvolvimento Produtivo, lançada em 2008, nenhuma reunião do CNDI ocorreu no período. Houve preferência por reativar fóruns de discussão setoriais,
conjugados com estudos setoriais realizados pela ABDI. Fica em aberto entender o porquê se decidiu priorizar esses
espaços em detrimento do CNDI;
2011-2014 Gestão Fernando Pimentel; Tentativa de reestruturar o CNDI, indicando novos conselheiros da
sociedade civil e incluindo novos ministérios na sua composição;
Convida-se empresários de significativa visibilidade pública e
vinculados à grandes grupos empresariais, em detrimento das organizações políticas e sindicais do empresariado;
Queda na representação dos trabalhadores, apenas duas centrais
sindicais são indicadas;
Na prática... Ocorrem apenas duas reuniões; Nessas reuniões há uma predominância de fala dos ministros que apresentam as
diretrizes de política econômica;
Lideranças empresariais expressam seu apoio e reivindicam medidas para
reduzir o custo do capital;
A falta de institucionalização, no sentido de ter continuidade operacional ao
longo do tempo e conformar as expectativas de negociação dos atores, implica em esvaziar qualquer potencial de troca informacional, coordenação e proposições de medidas efetivas;
A tentativa de reestruturar e reativar o CNDI no governo Dilma I foi
totalmente fracassada;
Quais teriam sido os motivos do fracasso?
Evolução do CNDI 1,0000
CNDI
0,9000 0,8000 0,7000 0,6000 0,5000 CNDI
0,4000 0,3000 0,2000 0,1000 0,0000 2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Evolução das Capacidades Políticas 1,2000
1,0000
0,8000 CDES CNDI
0,6000
CCDAE CCQ Total
0,4000
0,2000
0,0000 2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Considerações Finais A trajetória do CNDI conforma parte de um comportamento não-linear da evolução
das capacidades políticas subjacentes à política industrial no período 2003-2014;
No início do primeiro mandato do governo Lula, nos anos de 2003 e 2004, há um
processo de estruturação dessas capacidades com a criação do CDES e do CNDI.
Entre 2005 e 2007 esses espaços operam simultaneamente, construindo proposições
importantes para as políticas industriais.
No início do segundo governo de Lula, o CNDI deixa de operar, representando uma
perda significativa nas capacidades políticas, mas o CDES continua em atividade, com destaque para o período pós-crise financeira de 2008.
No período entre 2011 e 2014, a atuação do CDES decai, a tentativa de reestruturar
o CNDI falha e os Conselhos de Competitividade, em conjunto, apresentam baixo dinamismo.
Em relação às transformações nas políticas industriais: Não se pode afirmar que a progressiva queda nas capacidades
políticas, em sua dimensão participativa, observada após 2007, seja causa dessas mudanças que ocorrem da PITCE para a PDP e da PDP para o PBM. Entretanto, há concomitância, o que torna a hipótese
plausível.
Muito Obrigado!
Guilherme de Queiroz Stein E-mail: guiqstein@yahoo.com.br Cel: +55 51 98633868