CAPÍTULO
XXVII
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO 27.1. Clasificación de los órganos del Estado.— 27.2. Jerarquía y competencia de los órganos del Estado.— 27.3. La situación jurídica de los órganos y la representación. SUMARIO:
27.1. CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO Hecha la exposición de los temas relativos a la naturaleza del Estado, en el capítulo anterior, y habiéndolo definido, emprendiendo ahora el estudio relativo a su organización y funcionamiento, para obtener la respuesta a la pregunta que se plantea ¿Cómo es el Estado?, ¿Cómo está organizado?. Es indiscutible que el Estado es un ser complejo, pero que representa una unidad, y es tanto más complejo cuanto mayor es el número de órganos que lo forman; por lo que la monarquía absoluta viene a ser el Estado menos complejo, y el Estado Federal, el más complejo. El Estado, siendo un ser complejo, organizado, realiza una actividad determinada por la ley, por medio de los órganos correspondientes. Jellinek ha hecho una clasificación de los órganos en mediatos, e inmediatos, concibiendo a los segundos como aquellos cuya existencia es condición indispensable del mismo Estado, y derivan de la propia constitución de éste, en tanto que los primeros están subordinados a otros órganos superiores y son creados como auxiliares de los inmediatos, aunque en algunas ocasiones pueden ser expresión misma del poder, según algunos autores. En la Monarquía absoluta, un solo individuo es el órgano inmediato; los demás órganos son delegados del monarca. El mismo autor hace una clasificación de los órganos inmediatos en creadores y creados, primarios y secundarios, dependientes e independientes, normales y extraordinarios. Órganos inmediatos creadores, son aquellos que, como su nombre lo indica, pueden crear a otros y su existencia deriva de las constituciones. 285
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Los órganos inmediatos normales y ordinarios, cuya existencia deriva del mandato de la ley, tienen existencia permanente, en tanto que los órganos inmediatos extraordinarios, tienen una existencia temporal, aún cuando ésta deriva de la misma ley y ejemplo de ellos es la Regencia de la Monarquía, durante la minoría de edad del príncipe, o un Presidente provisional o substituto en la República. Los órganos inmediatos se dividen en primarios y secundarios; los primeros actúan en nombre propio, los segundos en nombre de los primeros; esa clasificación tiene importancia en los regímenes gubernamentales en que existe la teoría de la representación, en virtud de la cual el pueblo (órganos primarios) delega su representación a los elegidos (miembros del Congreso de la Unión) que vienen siendo los órganos secundarios. Los órganos inmediatos se subclasifican en dependientes e independientes: son dependientes los que dependen de otro inmediato superior, en tanto que los independientes son los que derivan de la ley misma que establece la estructura estatal. Como ejemplo de órganos inmediatos se han citado a los representativos de las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, pero ante la imposibilidad de que éstos por si mismos planifiquen la organización de la acción gubernamental, llevándola hasta su ejecución, la ley ha determinado la creación de órganos que colaboran con los tres fundamentales ya expresados, sobre todo al ejecutivo, que para auxiliarlo se le han creado las llamadas Secretarías de Estado y sus órganos secundarios. Por lo que se refiere a los órganos mediatos del Estado son aquellos cuya existencia deriva generalmente de la voluntad de alguno de los órganos y en casos excepcionales derivan su existencia de la voluntad de la ley, como en caso del Municipio que, algunos autores, \o han considerado erróneamente como órgano mediato del Estado, pues para mi el municipio, es la representación genuina de la descentralización política que complementa y fortalece a la federación que surge de la propia constitución. 27.2. JERARQUÍA Y COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO La organización estatal para el ejercicio de sus actividades requiere el establecimiento de una competencia de los órganos del Estado. En el Estado existen, como ya lo hemos visto, órganos de distintas características, de diversas categorías, que determinan la necesidad de que existe jerarquía entre ellos, puesto que los órganos inmediatos
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(ejecutivo, legislativo y judicial), requieren la existencia de varios órganos inferiores que les auxilian en el desempeño de sus actividades, lo que determina que exista jerarquía entre ellos y sus titulares, (Secretaría de Estado, Subsecretaría, Oficialía Mayor, Direcciones Generales, y Departamentos, con sus respectivos titulares). En ocasiones la jerarquía se determina por la competencia, que se concibe como el conjunto de facultades y cumplimiento de obligaciones de un órgano o bien como la esfera particular de las atribuciones que corresponde a cada órgano. La jerarquía y competencia en la inmensa mayoría de los casos está señalada por la ley y obedece a razones de índole técnica y práctica; su necesidad se advierte de la imposibilidad de que los órganos (inmediatos, primarios, creadores, etc.), realicen todas las actividades inherentes a su función constitucional; la jerarquía de los órganos requiere, de disciplina y deber de obediencia hacia los órganos superiores para que éstos puedan cumplir en su totalidad con la función que les corresponde legalmente. La jerarquía se entiende, según Groppali, citado por Porrúa Pérez: "como el ordenamiento por grados de varios órganos diferentes de acuerdo con sus competencias específicas, subordinados los unos a los otros con el objeto de coordinar su actividad en vista del fin unitario del Estado, disciplinándose así los poderes y los deberes".119 Mucho se ha discutido sobre la obligación de los órganos inferiores y secundarios a cumplir, con las órdenes o mandatos de los órganos superiores y algunas legislaciones sostienen, como la francesa, la italiana, etc., la absoluta y permanente obligación de los inferiores al cumplimiento a los mandatos del superior jerárquico, concepción que excluyen a los primeros de la responsabilidad que podría resultarles de la ejecución del acto ordenado. Otras legislaciones, como la alemana, no excluyen la responsabilidad al inferior, concediéndole como consecuencia de ello la facultad de oponerse a la ejecución del acto que le ordena, siendo legitimo; y algunas otras, como la griega, se colocan en un término medio, sosteniendo la obligación del órgano inferior de ejecutar el mandato ordenado, y excluyéndolo de responsabilidad cuando el acto encierra la comisión de un delito leve. La legislación mexicana adopta una postura intermedia de las teorías expuestas, pues acepta la obligación del inferior de cumplir el mandato del superior, pero le faculta a no hacerlo en algunos casos. En general, nuestra legislación acepta la responsabilidad del inferior cuando el acto sea contrario a la ley, en cuyo caso debe abstenerse de realizarlo; ejemplo de ello lo constituye la facultad 119
Francisco PORRÚA PÉREZ. Teoría del Estado. Editorial Porrúa, S.A., México, 1954, pág. 262.
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del tesorero municipal, de sancionar actos que le ordene el presidente municipal (Ley Orgánica Municipal vigente en el Estado de México) y la Legislación Penal, en la cual se considera como excluyente de responsabilidad de circunstancia de obedecer a un mandato legítimo del superior jerárquico, a condición de que el acto no encierre notoriamente una violación a la ley. La delimitación de las atribuciones a través de la jerarquía y competencia de los órganos, produce un clima de seguridad en el cual se cumple con las determinaciones de la ley. Para determinar el funcionamiento del Estado es preciso conocer las actividades que por mandato de la ley realiza a través de sus órganos inmediatos fundamentales. Tres son los órganos inmediatos fundamentales que han sido considerados como poderes y cuyo origen doctrinal se inicia en Aristóteles para culminar en Locke y Montesquieu. La teoría clásica de la división de poderes, establecía la marcada delimitación de las atribuciones de los mismos realizando cada uno de ellos los actos relativos a la naturaleza de sus funciones; sin embargo, se sostiene que todos los actos del Estado contienen elementos de las tres funciones. Por ejemplo, las facultades del congreso de la Unión, son de naturaleza legislativa, administrativa y jurisdiccional. La teoría citada ha tenido gran influencia en los Estados modernos aunque, no ha sido aplicada en toda su pureza, ante la imposibilidad de hacerlo, ya que la absoluta separación de poderes impediría la unidad estatal evitando que el Estado cumpliera sus fines. En virtud de lo expuesto, y con el fin de encontrar la significación real y doctrinaria de las funciones del Estado realizadas por los poderes u órganos inmediatos fundamentales del mismo, ha sido necesario analizar las funciones desde los dos puntos de vista que contiene: el formal y el material. El primer aspecto está en relación directa con el poder u órgano que realiza la función, y el segundo, se refiere a la naturaleza intrínseca del acto propiamente dicho. Por ejemplo, el Reglamento es un acto administrativo desde el punto de vista formal, en virtud
de que lo expide el órgano del ejecutivo, pero desde el punto de vista material es un acto legislativo, puesto que la naturaleza del mismo corresponde a la del acto legislativo propiamente dicho, que es la ley. . La función legislativa ha sido definida como la actividad realizada por el Estado, tendiente a crear un orden jurídico que establezca y regule las relaciones entre gobernantes y gobernados y de estos entre sí, etc., generalmente es realizada por el Congreso o el Parlamento, el primero compuesto normalmente de dos Cámaras, como en México. Su función, consiste en la creación de normas jurídicas y ha sido considerada desde dos puntos de vista: función legislativa ordinaria y función legislativa extraordinaria. La primera se da en la actividad normal del Congreso cuando crea normas jurídicas ordinarias; la
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segunda, la extraordinaria se da cuando es menester la reforma de la constitución, mediante la intervención del Congreso y de la Unión y la participación de otros órganos (Legislatura de los Estados). La función legislativa ordinaria tiende a la creación de cualquier tipo de norma jurídica, que, por su naturaleza, es general, abstracta e impersonal, en tanto que la función legislativa extraordinaria se da en los casos de la creación del Estado, del orden jurídico fundamental qíie~to establece y la modificación de éste. En virtud de lo expuesto se ha hecho una clasificación de las Constituciones en rígidas y flexibles. Estas tienen como característica la de que pueden ser modificadas por medio de la función legislativa ordinaria, en tanto que las rígidas solamente pueden ser modificadas mediante la participación del Constituyente o de su órgano representativo, rque, en el sistema constitucional mexicano, está formado por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados. Las constituciones han sido clasificadas también en escritas y no escritas; ejemplo de las primeras son todas las Constituciones Mexicanas, de las segundas es la Constitución Inglesa; se han clasificado también las constituciones en otorgadas e impuestas, se llaman impuestas las que imponen órganos superiores del Estado, y otorgadas aquellas en cuya formación interviene la voluntad popular. Se llama función judicial o jurisdiccional la actividad realizada por el órgano respectivo del Estado tendiente a aplicar el Derecho en los casos concretos, es decir, la actividad realizada por un órgano del Estado, para llevar a cabo la aplicación de una norma jurídica en casos de controversia. La función jurisdiccional es muy importante ya que requiere la aplicación técnica del Derecho y se realiza a través de un proceso que culmina en una resolución que decide el Derecho. La función jurisdiccional la realiza en México la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y los Juzgados de Distrito, por lo que se refiere a la función realizada por la Federación. Con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994, del artículo 94 y otros de la Constitución comentada, se incorporó al Poder Judicial de la Federación, el Consejo de la Judicatura Federal. La función ejecutiva o administrativa ha sido dividido en dos ramas: La que se refiere a los actos políticos o de gobierno propiamente dichos y la relativa a los actos administrativos. Se llaman actos políticos o de gobierno aquellos que atañen a la conservación de la unidad estatal, hegemonía, etc., deben ser realizados, en todos los casos, por el órgano fundamental del Ejecutivo. Son actos administrativos propiamente dichos los que se refieren a la ejecución de la ley, sin controversia, los que atañen a los servicios públicos, etc. Es sin duda
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alguna, la función ejecutiva o administrativa, la que requiere un mayor número de órganos, dadas las características de la misma, pues comprende gran parte de la actividad que realiza el Estado. Se ha formulado la pregunta sobre si alguno de los órganos fundamentales del Estado, o poderes del mismo, es superior a los demás, y, en algunos países como Inglaterra, ha habido muchos intentos serios por lograr la hegemonía gubernamental, habiéndose llegado mediante la Revolución de 1688 a la victoria del parlamento, o sea el órgano que desempeña la función legislativa. En sentido de la pureza constitucional, se debe decir que los tres poderes forman parte de una unidad, y que ninguno de ellos está colocado sobre los demás y que existe una separación de funciones, no absoluta, sino flexible, por lo cual se ha aceptado la teoría de la colaboración de poderes, que ha tomado carta de naturalización en el constitucionalismo moderno. Para algunos publicistas, el poder Legislativo ostenta la primacía sobre los otros poderes, fundando su opinión en el hecho de que tal poder u órgano es el que determina la estructura, el funcionamiento y el orden jurídico del Estado, por lo que en cierto modo es el más directo representante de la soberanía popular. Otros autores, en cambio, expresan que el poder supremo es el Ejecutivo, fundan su criterio en razones de orden práctico y empírico y toman como ejemplo de su postura el sistema republicano presidencialista en el cual el Ejecutivo es de hecho el poder que ejerce primacía sobre el Legislativo y el Judicial, expresando que es el Poder Ejecutivo, el que determina la política del mismo, tanto en el aspecto interior como en el exterior. En tales sistemas, al titular del poder ejecutivo se le ha dado el nombre de "Primer Mandatario de la Nación", "Jefe del Estado", etc. Para los autores que sostienen la primacía de la Constitución, basada en el principio que establece "Sobre la Constitución nada, sobre la constitución nadie", el poder encargado de realizar la tutela de la Constitución es el'que tiene primacía sobre los otros. En tales condiciones, sostienen que el Poder Judicial de la Federación, ostenta la primacía derivada de su importante función, consistente en evitar las violaciones a la Constitución, y que en nuestro sistema político jurídico, se realiza a través del juicio de amparo. La crítica más demoledora al principio de la división de poderes ha sido en el sentido de ver en él, más que una garantía de la libertad individual, como veía Montesquieu, el origen del despotismo del poder. Carré de Malberg ha escrito al respecto: "Desde el punto de vista teórico la separación de poderes, sin relación entre las autoridades, es inconciliable con el concepto mismo de poder. El poder
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en efecto no tiene más objeto que el de hacer reinar soberanamente la voluntad del Estado. Ahora bien, esta voluntad es necesariamente una, Racionalmente pues, es conveniente, que inclusive, si se pretende separar los poderes, se mantenga entre sus titulares una cierta cohesión o unidad de acción; de lo contrario la voluntad del Estado correría el riesgo de verse solicitada por los múltiples órganos estatales en sentidos divergentes y contradictorios".120 En este sentido, la separación absoluta de poderes, sin coordinación alguna entre ellos, llevaría lógicamente a una pugna entre los poderes, que se resolvería a favor del más fuerte, el cual se convertiría en déspota. Es necesario, en consecuencia, adoptar fórmulas político-jurídicas que, de un lado, salven la unidad del poder, y de otro eviten la caída en el despotismo. Como fórmulas de tal clase, pueden citarse las propuestas por Benjamín Constant y Georges Vedel. El primero de los autores citados expuso, en su obra titulada "Réflexions sur les constitutions et les garantíes" publicada en 1814, que la armonía de los poderes se obtiene mediante la intervención de un cuarto poder real, neutro, investido de las facultades necesarias para garantizar el concierto y el orden en el funcionamiento de los demás poderes. La fórmula "El rey reina pero no gobierna" elaborada principalmente por los constitucionalistas ingleses, traduce con mayor exactitud que otras, la naturaleza del poder moderador. En aquellos regímenes en que no opera este poder, los demás poderes, para evitar que la lucha entre ellos lleve a crear estados de inestabilidad política, deben mantener entre sí un diálogo, George Vedel escribe al respecto: "La idea del diálogo expresa la filosofía profunda de la democracia". Y para aclarar su pensamiento agrega: "La filosofía democrática rechaza la creencia de que existe una armonía espontánea y automática entre los diversos interlocutores del mundo, pero esta filosofía no cree tampoco que las oposiciones sean de tal naturaleza que impidan encontrar una conciliación".121 Las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo ha dado origen a tres sistemas fundamentales: parlamentario, presidencialista y convencional o de asamblea. En el sistema presidencialista, tanto el Jefe del Estado como la Cámara, representan directamente a los titulares del poder, es decir, a los ciudadanos. El ejecutivo está totalmente desvinculado del parlamento 120
CARRÉ DE MALBERC. Teoría General del Estado, v e r s i ó n e s p a ñ o l a de J o s é L E Ó N D E P E T R E ,
Fondo de Cultura Económica, México 1a. edición 1948, pág. 779. 121
Citado por JIMÉNEZ DE PARCA, LOS Regímenes Políticos Contemporáneos. Madrid Tecnos
1960, pág. 128.
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y, por ende, gobierna sin su confianza. Este sistema es el más respetuoso del principio de la división de poderes, pero la participación del Ejecutivo en el proceso legislativo, mediante los actos de iniciativa, veto y promulgación, constituye una invasión del órgano ejecutivo en la función legislativa, que se justifica en virtud del principio de la colaboración de poderes. Finalmente, el régimen convencional, llamado también de asamblea, se articula con una confusión de poderes. Reviste dos características. a).- La cámara representativa, denominada convención, ejerce el poder ejecutivo y el legislativo a la vez; b).- Delega la facultad ejecutiva en el gobierno, al que nombra y remueve, convirtiéndole en un simple comisionado. El sistema parlamentario tiene dos subespecies: la dualista y la monista. El parlamentarismo dualista, relaciona al jefe del Estado con el Parlamento mediante un gabinete, cuyos miembros deben contar con la doble confianza del Jefe del Estado y del Parlamento, las funciones entre el Ejecutivo y el Parlamento se reparten de acuerdo con el principio del equilibrio político. El Ejecutivo influye sobre el parlamento y éste sobre aquél. El parlamentarismo monista, rompe con el principio del equilibrio político en favor del parlamento, concediéndole funciones políticas de mayor importancia que las que otorgan al Ejecutivo. El gobierno, desde el momento en que necesita, no de la confianza del jefe del Estado y el Parlamento, sino únicamente de la de este último, viene a ser emanación del mismo. Gobierno y Parlamento forman, en consecuencia, una unidad política. El régimen de gabinete, en el aspecto formal se articula como un parlamentarismo. Sin embargo, el gabinete, pieza clave de este sistema político, se integra por ministros designados por los partidos políticos representados en el Parlamento y por ende, constituye una representación de la mayoría de este último. Entre el gabinete y la cámara hay una inteligencia perfecta. 27.3. LA SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS ÓRGANOS Y LA REPRESENTACIÓN La Teoría del Estado no puede manejar un concepto de representación distinto del de la Teoría General del Derecho. Así se entiende por representación, la relación de un sujeto, llamado representado, con otro, que recibe el nombre de representante, en virtud de la cual la
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voluntad del segundo se considera como voluntad del primero, de suerte que se opera una identificación de ambas. De aquí que el representante no tenga voluntad propia; sino que, al intervenir en actos jurídicos, expresa la voluntad del representado que, en definitiva, es la única capaz de crear efectos jurídicos. La representación es un concepto eminentemente jurídico, no psicológico, ni social. Rousseau, cuando sostiene en el "Contrato Social" que la voluntad del pueblo no puede estar representada, olvida obviamente el aspecto jurídico del problema para darle un enfoque meramente psicológico. La teoría del filósofo de Ginebra lleva la negación de los órganos de Estado. Si el Estado, como persona moral que es, carece de voluntad psicológica, solamente puede obrar expresando su voluntad mediante órganos.