sobre un trinomio imperfecto trata sobre el tema de las intrincadas relaciones de este trinomio imperfecto, para responder a la pregunta del profesor Jérôme Monnet, geógrafo y urbanista inspirador del libro, de en qué medida el territorio es un medio o un producto de la acción pública. Para esto, cada autor plantea el problema y formula propuestas híbridas sobre las lógicas, la organización de los actores y el espacio, a partir de las perspectivas de las ciencias políticas y administrativas, de la geografía y del ordenamiento territorial. El libro presenta algunas variaciones sobre este tema, las cuales conforman una gran caja de herramientas conceptuales, analíticas e instrumentales.
TERRITORIO, PL ANEACIóN Y POLíTICA S PúBLICA S Variaciones sobre un trinomio imperfecto
Este trabajo es de creación artística conceptual más que de investigación científica, que obedece a un proceso de construcción de conocimiento “en bucle”
Jean-François Jolly Editor académico
Marlon Arias Sánchez Catalina Bejarano Mayorga Claudia Dangond Gibsone José Luis Farelo Guerra Sabina Gómez Puentes Jean-François Jolly Jorge Enrique Martínez Carvajal Jérôme Monnet
TERRITORIO, PLANEACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
del grupo de investigación de Políticas Urbanas, común a las facultades de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales y de Arquitectura y Diseño de la Pontificia Universidad Javeriana.
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los autores
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Jean-François Jolly, editor académico
Territorio, planeación y políticas públicas: variaciones
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Luisa Paola Roa Bernal
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Territorio, pl ane ación y política s pública s
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Reservados todos los derechos ©Pontificia Universidad Javeriana ©Jean-François Jolly, editor académico ©Jérôme Monnet, Claudia Dangond Gibsone, Catalina Bejarano Mayorga, Jorge Enrique Martínez Carvajal, Luisa Paola Roa Bernal, José Luis Farelo Guerra, Marlon Arias Sánchez y Sabina Gómez Puentes Primera edición: septiembre de 2020 Bogotá D. C. ISBN impreso: 978-958-781-505-4 ISBN digital: 978-958-781-506-1 DOI: https://doi.org/10.11144/ Javeriana.9789587815061 Número de ejemplares: 300 Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia Editorial Pontificia Universidad Javeriana Carrera 7.a n.° 37-25, oficina 1301, Bogotá Edificio Lutaima Teléfono: 3208320 ext. 4752 www.javeriana.edu.co/editorial Correción de estilo Sebastián Montero Vallejo Diseño de pauta, cubierta y diagramación lacentraldediseno.com Impresión Digiprint Pontificia Universidad Javeriana. Vigilada Mineducación. Reconocimiento como universidad: Decreto 1297 del 30 de mayo de 1964. Reconocimiento como personería jurídica: Resolución 73 del 12 de diciembre de 1933 del Ministerio de Gobierno. Prohibida la reproducción total o parcial de este material, sin autorización por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana.
Monnet, Jérôme, autor Territorio, planeación y políticas públicas: variaciones sobre un trinomio imperfecto / Jérôme Monnet [y otros siete]; editor académico Jean-François Jolly. -- Primera edición. -- Bogotá: Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2020. 210 páginas: ilustraciones; 22 cm Incluye referencias bibliográficas. ISBN: 978-958-781-505-4 1. Políticas públicas - Colombia 2. Urbanismo - Colombia 3. Desarrollo urbano - Colombia 4. Uso de la tierra - Colombia 5. Gestión del suelo - Colombia 6. Ordenamiento territorial - Colombia 7. Territorialidad humana - Colombia I. Jolly Bougis, Jean-François, editor académico II. Pontificia Universidad Javeriana CDD 320.6 edición 21 inp
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[Una variación es una] composición caracterizada por contener un tema musicalizador que se imita en otros subtemas o variaciones, los cuales guardan el mismo patrón armónico del tema original, y cada parte se asocia una con la otra. Difieren entre ellas los patrones melódicos y el tempo de cada variación. Diccionario de la música, 2017
La referencia que se hace al álgebra en el subtítulo de este libro es un recurso metafórico para expresar las intrincadas relaciones que se plantean entre los elementos que componen el trinomio. Por definición, los elementos de un polinomio son irreductibles entre sí y el calificativo de imperfecto se refiere a la dificultad de encontrar la fórmula de dependencia. Como se hace evidente en el desarrollo de este libro, no es la intención sugerir que se encontró una fórmula para resolver la relación óptima del conjunto, por el contrario, como lo explica este séptimo caso, a veces, no hay factorización posible. sabina gómez puentes
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CONTENIDO
LISTA DE FIGURAS 9
El territorio como telepoder: paradojas socioespaciales de la inclusión-exclusión 37
LISTA DE tablas 11
Jérôme Monnet
Sobre el Grupo pu y sobre el porqué del libro 13
Acercamiento al gobierno metropolitano: un análisis desde las políticas públicas a propósito de la anexión de seis municipios a Bogotá en 1954 47
Claudia Dangond Gibsone
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Un libro híbrido pensado como una serie de variaciones 17
Sabina Gómez Puentes y Marlon Arias Sánchez
Jean-François Jolly
Un combate político: el territorio no es (solamente…) local o rural, es transversal 33
Un esquema de análisis de las trayectorias de las políticas públicas en el territorio: aportes a una aplicación general del ciclo socioterritorial de Jérôme Monnet 65
Jérôme Monnet
Catalina Bejarano Mayorga
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Las implicaciones de la distinción entre territorio areolar y reticular en los procesos de planeación territorial: una aproximación a propósito de la metropolización de Bogotá y la Sabana 87
Articulación de la política de salud pública desde un enfoque socioterritorial temporal en las ciudades de Medellín y Bogotá para el periodo 2004-2016 151
Sabina Gómez Puentes
Jorge Enrique Martínez Carvajal
Pensar la ciudad de Bogotá dc desde la gestión del suelo: una aproximación socioterritorial durante el periodo 1998-2018 105
La territorialidad de los derechos humanos y la planeación del desarrollo territorial como esquema de análisis para el diseño y seguimiento a políticas públicas en Colombia 181
Marlon Arias Sánchez
Luisa Paola Roa Bernal
Política pública de ordenamiento, de configuración y desarrollo territorial en la Costa Caribe colombiana continental (1990-2016) 129 José Luis Farelo Guerra
Territorialidad, territorialización, territorio: del Estado a los ciudadanos, aproximación poscolonial y posfuncionalista 201 Jérôme Monnet
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LISTA DE FIGURAS
Presentación
Figura 2. Sistema socioterritorial de Monnet 113
Figura 1. La interdeterminación entre territorio, territorialidad y territorialización según Monnet 21
Figura 3. El gobierno del territorio, la gobernabilidad en la territorialidad y la gobernanza de la territorialización 115 Figura 4. La ciudad como escenario complejo y dinámico 116
Capítulo 3
Figura 5. Sistema de planificación urbana y modelo de gestión del suelo 118
Figura 1. Sistema socioterritorial de Monnet 67 Figura 2. Estrategia y táctica en las relaciones de coordinación diacrónica entre los instrumentos de acción pública 74
Figura 6. La territorialidad y la gobernabilidad durante 1998-2018 en Bogotá. 123 Figura 7. Trayectoria de los instrumentos de gestión del suelo y el modelo de ciudad en Bogotá durante 1998-2018 124
Figura 3. Permanencias o continuidades de la territorialización entre dos momentos 75 Figura 4. Permanencias o continuidades de la territorialización sostenidas en el tiempo 76
Capítulo 6
Figura 5. Rupturas o discontinuidades de la territorialización 77
Figura 1. Costa Caribe colombiana continental, redes de cooperación en las interacciones espaciales alta, media y baja, año 2011 132
Figura 6. Rupturas o discontinuidades de forma sucesiva en la territorialización 78
Figura 2. Regiones principales de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta y sus cabeceras municipales, Costa Caribe colombiana continental, jerarquización socioeconómica, año 2005 134
Figura 7. Estrategia y tácticas de los instrumentos de acción pública desde una visión sincrónica de la territorialización 79 Figura 8. Correspondencias y desfases en la territorialización 81
Figura 3. Regiones principales de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta y sus cabeceras municipales, Costa Caribe colombiana continental, crecimiento poblacional, periodo intercensal 1993-2005 135
Figura 9. Resumen del esquema de análisis 84
Capítulo 5
Figura 4. Regiones principales de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta y sus cabeceras municipales, Costa Caribe colombiana continental, centros poblacionales ganadores y perdedores de población, años 1999-2007 136
Figura 1. Esquema de análisis de la construcción del referencial de las políticas públicas urbanas desde la perspectiva de los instrumentos de planificación y de gobierno, como instrumentos de acción pública 110
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Capítulo 8
Figura 5. Regiones principales de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta, distribución espacial del uso del suelo, según igac, 2002 144
Figura 1. La indeterminación entre territorio, territorialidad y territorialización 183
Figura 6. Regiones principales de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta y sus cabeceras municipales, Costa Caribe colombiana continental, corredores principales y secundarios, 2011 146
Figura 2. La interdeterminación entre territorio, territorialidad y territorialización 186
Figura 7. Regiones principales de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta y sus cabeceras municipales, Costa Caribe colombiana continental, número de habitantes censo 2005 148
Figura 4. Los derechos humanos como contenido de la territorialidad y del referencial de las políticas públicas 190
Figura 3. La interdeterminación entre territorio y territorialidad 188
Figura 5. El referencial de la planeación del desarrollo territorial como política pública e instrumento de territorialización 191
Capítulo 7
Figura 6. La planeación del desarrollo territorial como instrumento de territorialización 193
Figura 1. Esquema general de análisis 153 Figura 2. Modelo de Dahlgren y Whitehead: determinantes en salud 155
Posfacio
Figura 3. Política de salud territorial a partir de determinantes en salud 156
Figura 1. Tipos de espacialidad y tipo de temporalidad: una ilustración 202
Figura 4. Relación territorio 158
Figura 2. De ttt a eva: un sistema territorial con tres formas/tiempos de objetivación 203
Figura 5. Relación territorialidad y atributos sociales 159
Figura 3. Calles céntricas o periurbanas de París 205
Figura 6. Relación territorialización 159 Figura 7. Interdeterminación 160
Figura 4. Sistemas de territorios 206
Figura 8. Primera parte del esquema de análisis: coordinación sincrónica 161
Figura 5. Dinámicas de cambio 207 Figura 6. Huellas y temporalidades 208
Figura 9. Segunda parte del esquema de análisis: coordinación diacrónica 167
Figura 7. El territorio de un no humano 209
Figura 10. Tercera parte del esquema de análisis: coordinación diacrónica 175
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LISTA DE tabl a s
Presentación
Capítulo 7
Tabla 1. Diferencias entre la planeación normativa y la planeación situacional 24
Tabla 1. Competencias por categoría de determinante en salud 157 Tabla 2. Percepción de las imágenes en el pnd. 162
Capítulo 1
Tabla 3. Plan de Desarrollo 20082012: Bogotá Positiva 165
Tabla 1. Los términos semánticos que oponen la banlieue a la ciudad 40
Tabla 4. Resumen: interpretación de la territorialidad a partir de los planes de desarrollo 168
Tabla 1. Instrumentos de planeación territorial y gobierno 1940-1972 57
Tabla 5. Resumen: interpretación de la territorialidad a partir de los planes de desarrollo 170
Tabla 2. Total de hectáreas informales nuevas por década 59
Tabla 6. Resumen: interpretación de la territorialización a partir de los planes de desarrollo 171 Tabla 7. Resumen: interpretación de la territorialización a partir de los planes de desarrollo 174
Capítulo 2 Tabla 1. Atributos urbanos y variaciones metropolitanas 97
Posfacio Tabla 1. Tipos de espacialidad y tipo de temporalidad 204
Capítulo 5 Tabla 1. Batería para el análisis cognitivo de las políticas públicas 108 Tabla 2. Dimensiones del esquema de análisis del referencial de las políticas urbanas 109
Capítulo 6 Tabla 1. Costa Caribe colombiana continental. Distribución espacial de la vocación del uso del suelo, año 2002 145
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Sobre el Grupo pu y sobre el porqué del libro Claudia Dangond Gibsone*
E
ste libro se entiende a partir de la comprensión de los objetivos y el modo de actuar del Grupo de Investigación Interfacultades (Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales y Arquitectura y Diseño) “Políticas Urbanas” (Grupo pu) de la Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá), en el marco del cual a propósito de las investigaciones realizadas se encuentran interesantes contribuciones en el campo de la política urbana. Como bien lo indicó en privado uno de los autores de este libro, es, in fine, “gracias a la ‘excusa-invención’ del Grupo pu que cada uno de los autores logró estudiar, trabajar e hilar ideas colectivas”. El Grupo pu fue creado en abril de 2005 por iniciativa del entonces director del Departamento de Arquitectura de la Facultad de Arquitectura y Diseño, y de la entonces decana de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. La ambición de los cuatro miembros fundadores era intentar romper con la dicotomía entre, por un lado, los arquitectos y planificadores *
urbanos, es decir, los especialistas en lo urbano, quienes ven a veces con recelo que se aborde el aspecto político de las cosas urbanas, y, por otro, los politólogos y los abogados, es decir, los especialistas en lo político, y en las políticas públicas en general, que subestiman o, inclusive, desprecian un poco el enfoque político a nivel urbano. A juicio del grupo fundador, solo al construir puentes conceptuales y de acción entre ambos sectores sería posible analizar las políticas urbanas de manera interrelacionada e interdisciplinaria, y lograr así construir una visión holística, típica de lo urbano, abordando todo el espectro —tanto de los problemas como de sus soluciones respectivas— de las políticas públicas urbanas. Guiado por estas dos ideas fundadoras que se volvieron principios fundamentales, el Grupo pu planteó cinco líneas de investigación integradas entre sí y articuladas explícitamente con las problemáticas contempladas en la misión de la Universidad, a saber: 1) las relaciones entre gobernabilidad, gobierno y gobernancia1
Cofundadora del Grupo de Investigación Interfacultades (Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales y Arquitectura y Diseño) “Políticas Urbanas” de la Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá. Exdecana de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá.
1 En este libro se utilizará con el mismo sentido las palabras gobernancia (neologismo) o gobernanza (antigua palabra castellana) como traducción del inglés governance o del francés gouvernance. [Nota del editor]
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TERRITORIO, PLANEACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
del territorio y las políticas públicas urbanas; 2) la consPero además de estas investigaciones institucionatrucción física y social del territorio, a nivel del espacio les, y siguiendo su tercer principio fundamental, “hacer regional y del espacio público; 3) las relaciones entre que los estudiantes de pre y de posgrado sean partícipes población, desarrollo humano y hábitat; 4) las relaciones de la experiencia investigativa” (Jolly, 2013, p. 2), el Grupo entre usos, costumbres y derecho, el poder normativo de pu ha desarrollado una importante actividad investigalo fáctico, la legislación y la normatividad; y 5) el derecho tiva con una cuarentena de estudiantes de la carrera de a la ciudad, visto a través del análisis de las condiciones Arquitectura y de la Maestría en Planeación Urbana y de la inclusión social y de los procesos de concertación Regional (mpur) de la Facultad de Arquitectura y Diseño, y de participación ciudadana en la identificación, la y de la carrera de Ciencia política y de la Maestría en formulación y la implementación de políticas urbanas. Política Social (mps) de la Facultad de Ciencia Política y Durante sus 15 años de existencia, el Grupo pu Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad ha desarrollado estas líneas de investigación con tres Javeriana (Bogotá). Dichos estudiantes desarrollaron sus investigaciones realizadas por todos sus miembros: trabajos de grado en el seno del Grupo pu, siendo así par“Aproximación conceptual de la movilidad en Bogotá: un tícipes de su actividad y aun haciéndolo una vez graduados. análisis desde la perspectiva del desarrollo humano”, para En realidad, más allá de desarrollar sus trabajos la Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá) (2011-2012); de grado, en su mayoría bajo la orientación del profesor “Ciudades y problemas urbanos en Colombia: la seguridad Jolly, editor de este libro, los estudiantes partícipes del humana como eje transversal”, para la Konrad Adenauer Grupo pu aceptaron seguir en el sendero, siempre lleno Stiftung (2010-2011); y “Coherencia del Estatuto Orgánico de aventuras y, a veces, de sorpresas, de la “construcción de de Bogotá y de los instrumentos de planeación y de gestión conocimiento a través de la elaboración de trabajo de posteriores a su expedición. Ilustración a partir de unos pre y de posgrado”. Aceptaron, como lo escribe una proyectos territoriales sectoriales seleccionados”, para la de ellos, que esta guía transforme “completamente la Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá) (2016-2017). idea inicial del proyecto para llevarlo hacia campos de Las dos primeras investigaciones se convirtie- mayor fecundidad y profundidad”. Aceptaron, también, ron en libros, uno financiado por la fundación alemana la posibilidad de enfrentarse, el día de la sustentación, a Konrad Adenauer Stiftung, sobre Ciudades y problemas la eventual incomprensión de los jurados calificadores, urbanos en Colombia: la seguridad humana como eje trans- pero aprendieron, con creces, a oír y a recibir de los que versal en cuatro contextos urbanos, Bogotá, Cali, Cartagena los precedieron y a dejar el relevo, firme y promisorio, a y Villavicencio (Dangond-Gibsone et al., 2011), y otro por los que les sucederán. la Universidad Javeriana, sobre Aproximación conceptual Siguieron así la lógica de un proceso de construcde la movilidad en Bogotá: un análisis desde la perspectiva ción de conocimiento “en bucle” que comenzaron hace ya del desarrollo humano (Dangond-Gibsone et al., 2013). La varios años cuatro estudiantes (uno de la mpur, dos de la tercera será incluida en un capítulo de un libro en edición: carrera de Ciencia Política y uno de la mps), cuando de una Quince años de actividades del Grupo pu. “discusión dialéctica” con el editor de este libro nacieron
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Sobre el Grupo pu y sobre el porqué del libro
las “consideraciones” de la ponencia de Quito-Cartagena2 (Jolly, 2013). El tema mayor de este proceso de construcción de conocimiento ha sido el de las intricadas relaciones y de “la misteriosa solución” del “trinomio imperfecto” que conforma el conjunto territorio, planeación y políticas públicas. Como se explicará más adelante, para hacerlo se apoyaron en tres bases conceptuales, expuestas por tres importantes autores: Jérôme Monnet (territorio), Carous Matus (planeación) y Pierrre Muller (políticas públicas). Hicieron aportes tanto conceptuales como instrumentales sobre políticas públicas urbanas, como las de vivienda nacional y distrital, espacio público, movilidad, renovación urbana, salud, gestión de riesgos, entre otras. No pretende este libro resumir el esfuerzo realizado por algunos de los partícipes del Grupo pu, presentar un balance de estas investigaciones o sacar de ellas unas lecciones, palabras todas que evocan un análisis sistemático, contable y científico, por cierto, necesario, pero demasiado frío... Sencillamente, tal como sucedió en abril de 2016 a propósito de la visita del profesor Jérôme Monnet, quien, según sus propias palabras, atraído por las investigaciones realizadas por el Grupo pu, quiso compartir con algunos de sus autores unas presentaciones en el foro Políticas Públicas, Planeación y Territorio. Esta es otra oportunidad para poner de presente los esfuerzos y contribuciones del Grupo.
2 Se trata de una ponencia presentada en el vi Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (Alacip), realizado en Quito (Ecuador), del 12 al 14 de junio de 2012, y en el xvii Congreso Internacional del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, realizado en Cartagena (Colombia), del 30 de octubre al 2 de noviembre de 2012.
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Así, este libro complementa socializaciones anteriores presentadas en diferentes seminarios o foros académicos, nacionales e internacionales, en los que sus integrantes tuvieron la oportunidad de participar. En realidad, cada una de estas contribuciones constituye un momento en el desarrollo del programa de investigación sobre la cuestión de la territorialización de las políticas públicas en Colombia en una perspectiva mulleriana iniciado hace 15 años en el seno del Grupo pu por el profesor Jean-François Jolly (2008, 2010). Podría decirse que este programa de investigación se ubica en lo que Dormois (2015) llama “el enfoque de las políticas urbanas [que] consiste en tomar en cuenta las relaciones entre urban policies, [o] las políticas públicas que se implementan en la ciudad, y el urban politics, [o] la actividad política que se desarrolla en una ciudad” (p. 31). En términos de Muller (2010), podría decirse que se trata de considerar que, a nivel urbano, entre “más pasa el tiempo, más hacer política (politics) es hacer políticas públicas (public policies)” urbanas. Cabe finalmente señalar que este libro es el resultado de discusiones que se dieron (y siguen dándose) en el seno del Grupo pu. Se trata de un documento colectivo del Grupo pu, del cual son, por cierto, coautores Catalina Bejarano Mayorga, Sabina Gómez Puentes, Jorge Enrique Martínez, Marlon Arias Sánchez y José Luis Farelo, quienes escribieron en él, pero, también, los que no lo hicieron... Es en esta perspectiva que simboliza el trinomio imperfecto, que se puso como citación inicial en exergo que toma prestada la reflexión de uno de los miembros del Grupo pu sobre la naturaleza misma del ejercicio investigativo, en general, y de este relativo al conjunto territorio, planeación y políticas públicas, en particular.
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Un libro híbrido pensado como una serie de variaciones Jean-François Jolly*
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resentar este libro1 no es para su editor una tarea sencilla y fácil. Primero, porque el libro no corresponde a un tipo común de libro. Segundo, porque es parte de la actividad investigativa de un grupo de investigación: el Grupo de Investigación Interfacultades (Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales y Arquitectura y Diseño) “Políticas Urbanas”, o Grupo pu, que, como bien lo indicó atrás una de sus fundadoras, también tiene características y modus operandi atípicos. En este sentido, más que una presentación tradicional que justificaría el contenido y la organización del libro, lo que se presenta aquí son algunas reflexiones o ideas del editor sobre: • El tipo de libro.
*
• •
Algunas herramientas de la caja de herramienta común: los Tres M: Muller, Matus y Monnet. Las contribuciones, es decir, cómo cada autor usa la caja de herramientas común para su interés, su capacidad de discernimiento y su propósito específicos, y desarrolla nuevos instrumentos.
El tipo de libro Es lógico y común que, primero, la editorial y, segundo, los lectores quieran clasificar el libro y determinar cuál es su tipo. Podría decirse que lo que caracteriza este libro es su carácter híbrido, en dos sentidos: primero, en cuanto a su género y, segundo, en cuanto a lo que podría llamarse su enfoque conceptual. En cuanto a su género, el libro es híbrido porque constituye, a la vez, un tipo de actas del foro Políticas Públicas, Planeación y Territorio. A Propósito de los Trabajos de Jérôme Monnet, que tuvo lugar el 28 de abril de 2016 en presencia del mismo Monnet, y una suerte de mélanges, es decir, escritos en homenaje, no a él, como suele todavía hacerse en las facultades de derecho francesas para una personalidad, sino como reconocimiento a sus escritos y, sobre todo, a lo que suscitaron en seis miembros del Grupo pu, quienes trabajaron a partir de
Editor académico. Economista de la Universidad de Picardía, Amiens (Francia). Experto en planeación urbana y regional del Instituto de Estudios Políticos de París. Doctor en Estudios de las Sociedades Latinoamericanas de la Universidad de París III la Sorbonne Nouvelle. Profesor titular de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá). Líder y cofundador del grupo de investigación interfacultades Políticas Urbanas de la Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá). Contacto: jjolly@javeriana.edu.co; fafois.jolly@gmail.com
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ellos. En otras palabras, el libro es un híbrido entre un libro de investigación, tal como se entiende generalmente, y las actas de un foro. En cuanto al enfoque conceptual, este carácter híbrido se refleja también en el hecho de que, como bien lo indica el profesor Jérôme Monnet en su prefacio, “las contribuciones de este libro se interesan por las condiciones en las cuales la acción pública contemporánea se ejerce en y a través de un territorio” (destacado mío). Este juicio de un investigador exterior, geógrafo y urbanista, resume bien, por cierto, el propósito de las investigaciones que han adelantado desde hace ya casi 10 años el Grupo pu, en general, y los autores de este libro, en particular. Pero, en seguida, el profesor Monnet, yendo más allá de este propósito, implícita o explícitamente presente en las investigaciones presentadas aquí, toca un punto fundamental que él aborda en sus propias investigaciones y expresa aquí bajo la forma de una pregunta: “¿en qué medida el territorio es un medio y/o un producto de esta acción?” (destacado añadido). Esta respuesta da la clave para entender el verdadero sentido del motus operandi de estas investigaciones, del enfoque conceptual que las guía y, por ende, del libro del cual es el resultado: para responder esta amplia pregunta, los diferentes autores han hecho aquí un importante esfuerzo de conceptualización con el fin de explicitar los términos del problema. Hibridan propuestas provenientes de las ciencias políticas y administrativas que tienen que ver con las lógicas y la organización de los actores, con otras propuestas tradicionalmente formuladas a propósito del espacio en geografía o en ordenamiento territorial (aménagement du territoire). (Destacado añadido)
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En esta perspectiva, esta presentación no quiere hacer una síntesis de los resultados de las investigaciones inspiradas por los trabajos de Jérôme Monnet y presentadas aquí, o, mucho menos, un inventario preciso y exhaustivo del “importante esfuerzo de conceptualización” y de las “hibridaciones de propuestas” de cada una de ellas. Más bien, basta decir que las contribuciones de este libro deben considerarse, apenas, como una (pequeña) parte, una muestra significativa, si se quiere, de las investigaciones que se realizaron en el seno del Grupo pu y que giran todas alrededor del tema general de las intrincadas relaciones entre los componentes del trinomio imperfecto territorio, planeación y políticas públicas. El orden del título y del subtítulo del libro no fueron escogidos al azar. En efecto, se inicia con el concepto central (territorio), para luego precisar el campo concreto de los análisis (planeación y políticas públicas). En tanto, trinomio es un concepto sistémico clave que invita a la crítica con el adjetivo imperfecto. Finalmente, las contribuciones son variaciones sobre este tema, junto con las realizadas por miembros del Grupo PU, en el sentido musical, porque cada uno las desarrolla según sus intereses, inclinaciones y enfoques. El resultado es una suerte de gran caja de herramientas conceptuales, analíticas e, inclusive, instrumentales que construye, poco a poco, cada uno de los partícipes del Grupo pu y de la cual vienen a alimentarse cada semestre nuevos estudiantes de pre y de posgrado para crear, a su turno, nuevas herramientas, según su interés, su capacidad de discernimiento y su propósito específicos, en un proceso de construcción de conocimiento en bucle de las líneas de investigación del Grupo PU. En conclusión, este libro, pensado y escrito en el seno de un grupo de investigación atípico, es, a su vez, también atípico, y se acerca más a lo que podría llamarse
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Un libro híbrido pensado como una serie de variaciones
un libro de creación artística conceptual que a un libro • tradicional de investigación científica “positivista”, organizado en capítulos agrupados por bloques compactos.
Algunas herramientas de la caja de herramienta común: los Tres M: Muller, Matus y Monnet Las investigaciones que ha desarrollado desde 2010 el Grupo pu sobre territorio, planeación y políticas públicas tienen tres bases conceptuales, simbolizadas por tres autores cuyo apellido inicia con una m. De ahí sale la expresión los Tres M, que se utilizará para referirse a ellas. Cada una de estas bases conceptuales constituye una herramienta de la caja común que el grupo construye. En el orden de su desarrollo en el Grupo PU, se trata de: • Pierre Muller, en cuanto al análisis cognitivo de las políticas públicas, en general, y el referencial y las lógicas de regulación de las políticas públicas, en particular. • Carlos Matus, en cuanto a la concepción de la planificación y la planeación estratégica situacional. • Jérôme Monnet, en cuanto a la definición del territorio y su doble interdeterminación con territorialidad y territorialización, plasmada en el sistema socioterritorial. En relación con lo anterior, se presentarán a continuación: • El esquema inicial de Jolly sobre el análisis de las políticas públicas en el territorio, que se basa en Muller y en Le Galès. • La ponencia-propuesta de Quito-Cartagena, que aproximaba dicho esquema a las reflexiones de Monnet.
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Unas consideraciones sobre los instrumentos de planificación y la planeación à la Matus.
El esquema inicial para el análisis de las políticas públicas en el territorio de Jolly
El esquema inicial que desarrolló Jolly (2004; 2008; 2010) para el análisis de las políticas públicas en el territorio descansa sobre tres pilares conceptuales: 1. El referencial como parte del enfoque cognitivo del análisis de las políticas públicas. Según Muller (2010), el análisis cognitivo de las políticas públicas [está] fundamentado en el estudio de la acción pública como un proceso de marcos de interpretación del mundo a partir de los cuales, tanto los actores públicos (gobierno, administraciones...) como los actores privados (grupos de intereses...), van a desarrollar sus estrategias para definir el contenido de las políticas públicas. (p. 115) (destacado añadido)
El análisis de los referenciales es uno de los puntos clave del análisis cognitivo de una política pública. 2. Las lógicas de regulación de las políticas públicas (pp) (Muller, 1997; 2010). 3. Los modos de gobierno de las ciudades (Le Galès, 1995). Para Muller (2010), el referencial de una política pública, o “la manera cómo los actores perciben los problemas, discuten de las soluciones y lo que orienta sus acciones” (p. 116), se divide en tres: referencial global (rg), referencial sectorial (rs) y unos operadores de transacción que articulan rt y rg.
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El mismo Muller (1997; 2010) distingue dos tipos de lógica de regulación de las pp: la lógica sectorial o sectorialidad, “que se organiza alrededor de un sector”, vertical, y la lógica territorial o territorialidad, centrada en un territorio, horizontal (relación centro-periferia). Le Galès (1995) opone dos modos de gobierno de las ciudades: el gobierno de la ciudad, como primacía del Estado soberano, top-down, uniactor (público del nivel central) y unisectorial, y la gobernancia (o gobernanza) de las ciudades, con multiactores de diferentes tipos y multisectorial. A partir de estos tres pilares conceptuales, Jolly hace las cuatro propuestas siguientes: 1. Extrapolar ciudad a territorio, lo que permite oponer el gobierno del territorio y la gobernancia(za) de los territorios. Según Jolly (2010), […] el gobierno del territorio no hace objeto de una definición directa. Sin embargo, por contraste, se puede hablar del gobierno del territorio como de una
actores, organizaciones [lo que] revela que la política local (con el triple sentido de polity, policies y politics) depende cada vez más de actores no gubernamentales” (p. 65) (destacado añadido). 2. Relacionar sectorialidad con gobierno del territorio y territorialidad con gobernanza de los territorios. En otros términos, a la lógica sectorial le corresponde el modo gobierno del territorio y a la lógica territorial, el modo de la gobernanza de los territorios. 3. Introducir el concepto de hibridad de las lógicas y de los modos de gobierno (secterritorialidad y gobernancia[za]) como combinación, respectivamente, de las lógicas sectorial y territorial y de la gobernancia(za) de los territorios. 4. Analizar las pp territoriales o el despliegue territorial de las pp nacionales según su grado de sectorialidad/territorialidad y su grado de gobierno/ gobernancia(za).
manera de gobernar un territorio a la cual, según Stren, se le asocia “una descripción formal de los poderes y responsabilidades de las autoridades” y, según Le Galès, las ideas de “uniformización, racionalidad y estandarización, […] conducta, pilotaje, dirección con la primacía acordada al Estado soberano”, de verticalidad para decirlo así. De su lado, Muller y Surel citados por Jolly (2010), anotan que sí se trata de “un modo de gobierno en el cual la puesta en coherencia de la acción pública […] pasa por la acción de una élite político-administrativa relativamente homogénea y centralizada”. (p. 105)
Finalmente, Le Galès (1995) anota que la gobernancia del territorio se traduce por una “pluralidad de
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La ponencia-propuesta de QuitoCartagena: diez consideraciones o ideas fundamentales En su ponencia-propuesta de Quito-Cartagena, Jolly (2012) plantea aproximar al esquema de análisis anterior el “sistema socioterritorial” o “circuito de interdeterminación entre territorio, territorialidad y territorialización” (p. 5) de Jérôme Monnet (2010) (trípode de Monnet), en el cual se definen: • El territorio como “el espacio material donde se realiza una acción humana repetitiva” (p. 5). • La territorialidad como “los valores atribuidos a un territorio” (p. 5).
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•
La territorialización como las “acciones que se hacen sobre el espacio material fundamentadas en una territorialidad” (p. 5).
Entre estos tres elementos existe una doble interdeterminación (figura 1) que constituye así lo que el Grupo pu llama el trípode de Monnet y que varios autores señalan en su respectivo capítulo de este libro. Monnet considera que
De las reflexiones de Monnet sobre el sistema socioterritorial y la interdeterminación entre territorio, territorialidad y territorialización, y sobre el esquema para el análisis de las políticas públicas en el territorio y la territorialización de la acción pública elaborado anteriormente (Jolly, 2010), se sacaron las diez consideraciones o ideas fundamentales que, “unidas, constituyen el esbozo de una nueva propuesta” (Jolly, 2012):
[…] a una perspectiva centrada sobre el espacio (el territorio considerado como “espacio”) se agrega una perspectiva socio centrada (el sistema de producción de los territorios por los seres humanos) que incita a renovar las nociones y a preguntarse sobre el papel de las redes, de la movilidad y de los intercambios. (p. 3)
Materializa los valores (capital territorial)
1. Como consecuencia del primer bucle (véase las flechas al contrario del sentido de las manillas de un reloj en la figura 1) las políticas públicas territoriales pueden ser entendidas como una territorialización, es decir, como el conjunto de acciones que se ejercen sobre un espacio material (territorio) y actualizan el sistema de
TERRITORIO
Produce y define el territorio
Condiciona materialmente las acciones
Estructura las representaciones y significados del territorio
TERRITORI A LIDA D
TERRITORI A LIZ ACIÓN
Actualiza los valores Condiciona socialmente las acciones
Figura 1. La interdeterminación entre territorio, territorialidad y territorialización según Monnet Fuente: Roa (2011, p. 2).
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valores que las fundamentan (territorialidad), sistema que, a su vez, estructura las representaciones y significados de este territorio, el cual, in fine, condiciona materialmente las acciones que se pueden ejercer sobre él, es decir, la territorialización. 2. Como consecuencia del segundo bucle (véase las flechas en el sentido de las manillas del reloj en la figura 1), las políticas públicas territoriales producen y definen el territorio, el cual, a su vez, materializa los valores (capital territorial) base de la territorialidad que van a condicionar socialmente las acciones que se pueden ejercer sobre este. 3. En términos dinámicos, es decir, considerando diferentes periodos sucesivos de tempo, es posible entonces examinar cómo las políticas públicas territoriales han producido y definido sucesivamente el territorio, y reconstruir estos sucesivos procesos de producción y de definición del territorio. Así mismo, es posible reconstruir los condicionamientos que un territorio dado ha fijado para la formulación y la implementación de políticas públicas territoriales o para la territorialización de políticas públicas nacionales. 4. De lo anterior se deduce la posibilidad de analizar rupturas, desfases y conflictos entre los dos tipos de bucle, por un lado, y, por otro, entre los diferentes periodos en cada bucle o, inclusive, entre el periodo de un bucle y otro periodo de otro bucle. 5. La territorialidad entendida como “un sistema de valores que unos actores sociales le asignan a un territorio determinado”, y que según
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Monnet condiciona socialmente las acciones que dichos actores pueden ejercer sobre este territorio, es decir, la territorialización puede considerarse como un referencial territorial à la Muller, es decir, como “una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir. Es en referencia a esta imagen cognitiva que los actores van a organizar su percepción del problema, confrontar sus soluciones y definir sus propuestas de acción: este conjunto de imágenes es ‘el referencial de la política pública’” (destacado del original) (Muller, 2010, p. 115). 6. Así, podrá decirse, en la perspectiva mulleriana, que el referencial territorial que sostiene la territorialización “puede descomponerse en tres elementos: el referencial global [territorial], el referencial sectorial [territorial] y unos operadores de transacción que definen lo que llamaremos la relación global-sectorial [territorial] (RGS [T])” (Muller, 2010, p. 118). 7. Si, según Muller (2010), puede hablarse de lógica territorial o territorialidad cuando “la intervención pública se organiza alrededor de una lógica específica de regulación [...], la lógica territorial u horizontal”, entonces es posible plantear que la territorialización à la Monnet supone que los actores que la ejercen actúen según una lógica territorial. 8. Según el esquema de análisis de las políticas públicas en el territorio elaborado por Jolly (2010), y resumido en la subsección anterior, el modo de gobierno que corresponde entonces a una territorialización à la Monnet es la gobernancia de los territorios.
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9. Tomando en cuenta que, según el mismo esquema, por una parte, la territorialización de la acción pública supone tanto la formulación y la implementación de políticas públicas definidas en el mismo territorio, como la territorialización de políticas públicas definidas desde arriba, es decir, lo que Pedro Medellín citado por Jolly (2010) llama el despliegue territorial, y, por otra, que las políticas públicas son híbridas en lo tocante tanto a su lógica de regulación como a su modo de gobierno, es posible evidenciar los conflictos que van a nacer entre las diferentes lógicas de regulación y, por ende, los diferentes modos de gobierno según los cuales actuarán los actores involucrados en procesos de territorialización. 10. Así mismo, será posible evidenciar los conflictos que nacen entre lo que podría llamarse, siguiendo a Muller, el referencial territorial sectorial o, siguiendo a Monnet, la territorialidad sectorial, que proviene de los actores que actúan según una lógica territorial, pero en cuanto a un sector específico, y el referencial sectorial territorial, o la sectorialidad territorial, que es el hecho de actores que actúan según una lógica sectorial pero que deben territorializar su acción.
Consideraciones sobre los instrumentos de planificación y la planeación à la Matus Como bien lo indica el título del libro faro de Carlos Matus, Política, planificación y gobierno, podría
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decirse que la planificación es la bisagra entre un proyecto político y el acto de gobernar. En términos del mismo Matus (1992), “la planeación es el proceso que permite mediar entre la política —o los ideales definidos—, y el gobierno o las acciones emprendidas para alcanzarlos” (p. 37) (destacado añadido), de tal manera que la planificación es “un cálculo que precede y preside la acción”. “El que planifica gobierna y el que gobierna planifica” (p. 137) es, quizás, la frase que mejor resume la tesis de Carlos Matus. Su propuesta de planificación estratégica situacional parte de hacer evidentes las limitaciones de lo que él ha llamado la planeación normativa. En efecto, su revisión de la planeación en América Latina lo lleva a identificar que esta ha estado basada en la norma, en un deber ser, que poco se basa en la realidad social del continente, y anota que los magros resultados de la planeación en América Latina deben buscarse en el mencionado supuesto de base de la planeación normativa que por un lado conduce a un concepto restringido de planificación y planificador, y por el otro, conduce a una planeación tecnocrática que se aísla de la planeación política y del proceso de gobierno”. (Destacado en negrillas del original, cursivas añadidas) (Matus, 1987, p. 38)
No aislar la planeación política del proceso de gobierno es, entonces, según Carlos Matus, la clave para poder planificar. Lo anterior se explica si se recuerda que Matus, ingeniero comercial chileno, fue ministro de economía de Allende y pasó dos años en la cárcel, donde, como lo indica en la “Introducción”, escribió los primeros apuntes de su libro para reflexionar sobre el porqué
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del fracaso del Gobierno de Allende... Las principales diferencias entre la planeación normativa y la planeación situacional están resumidas en la tabla 1, elaborada por Sabina Gómez (2012), quien resume así el pensamiento de Carlos Matus: Como el objeto de la planeación es la acción —y no es un objeto fijo—, tendrá como referente la acción, intencional y reflexiva, de otros agentes. Es decir, que el ser es un conjunto de actores, no se refiere a objetos o estructuras fijas, sino a una situación, un momento enmarcado en el tiempo, en un contexto constituido por la capacidad de acción de otros. La planeación como acción dirigida tendrá que medir, o por lo menos contemplar, la capacidad de quienes hacen parte de la situación. En
efecto, como son varios los actores que coexisten en la realidad con capacidades de planificación diferenciadas, habrá varias explicaciones de la realidad y todas estarán condicionadas por la inserción particular de cada actor en dicha realidad, es decir, por su situación. En consecuencia, ya no es posible el diagnóstico único ni la verdad objetiva. Solo es posible una explicación situacional. La técnica de la planificación como se ha dicho tiene una parte vinculada a lo normativo, (el deber ser) que se refiere en consecuencia a una norma que debe ser cumplida y que ha sido fijada por diferenciación entre lo necesario y la realidad. Pero en sus pretensiones también está relacionada y dirigida a transformar la realidad. La planeación se ubica en lo
Tabl a 1. Diferencias entre la planeación normativa y la planeación situacional Planificación normativa
Planificación situacional
El sujeto es diferente del objeto.
El sujeto hace parte del objeto.
Verdad objetiva, un diagnóstico verdadero.
Diferentes verdades y explicaciones.
Etapas.
Situaciones.
El objeto urbano sigue leyes.
Los actores crean posibilidades.
Cálculo normativo de un deber ser diferente de lo que tiende a ser la realidad.
Diseño indicativo del deber ser, del puede ser y la voluntad de hacer.
Predominio del sector o territorio.
Integrada y coordinada.
Sujeción a los límites normativos.
Superación de los límites administrativos.
Fuente: Gómez (2012) a partir de Bejarano (2012, p. 156) y Matus (1987, 1992).
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razonablemente posible, el campo entre el elemento formal de la norma y el ser que no puede conocer objetivamente. (Matus, 1987, p. 39) (Destacado del original)
En consecuencia, la planeación “trata de la acción intencional y reflexiva, mediante la cual el productor espera lograr determinados resultados en una situación de cooperación o conflicto con otros. La acción es una categoría situacional” (destacado añadido) (Matus, 1987, p. 39). En el ámbito público, la acción escapa del control exclusivo de un solo agente, razón por la cual cambia la función de los gobiernos: su labor consiste en regular, promover, vincular o reducir la acción de otros para lograr así la consecución de los propósitos de los gobiernos. Y no lo hacen directamente, sino incidiendo sobre las situaciones. La planificación es entonces un hecho político que tendrá que involucrar actores, valores normativos, esquemas para la cooperación y resolución de conflictos para que pueda, en realidad, materializar un plan y gobernar. Los principios del cálculo situacional y de lo razonablemente posible son los fundamentos de la propuesta de Matus, a saber, la planificación situacional.
Sobre las contribuciones o cómo cada autor usa las herramientas de la caja común para su interés, su capacidad de discernimiento y su propósito específicos y desarrolla nuevos instrumentos Algo une y es común a todas las contribuciones de quienes escribieron en este libro: alimentarse de la caja
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común, es decir, de los Tres M. En términos más académicos, eso significa recurrir a uno, dos o, a veces, tres de los pilares conceptuales ofrecidos por los Tres M, y a las herramientas de la caja común. Pero algo también las diferencia: la manera con la cual cada uno de los autores, libremente y según su criterio, usa lo común para su interés, su capacidad de discernimiento y su propósito específicos. Con cada uno de los investigadores siendo libre de escoger, en la gran caja de herramientas teóricas, conceptuales y analíticas del Grupo pu, lo que le parezca más oportuno para su propósito específico, y con cada uno construyendo, a su vez, nuevas herramientas para incluir en dicha gran caja, es difícil hacer un resumen analítico de las diferencias y dar cuenta de las interpretaciones, aportes y avances de cada una de las contribuciones aquí presentadas y socializadas. De ahí también resultó poco fácil darle una organización racional al libro que agrupara los capítulos en bloques compactos, por ejemplo, capítulos relativos a: 1) “Aportes a una aplicación general del ciclo socioterritorial de Monnet”, 2) “Aportes a una aplicación específica del trípode de Monnet” y 3) “Aportes a otros escritos de Monnet”. Por consiguiente, considerando que cada autor compuso libremente una variación sobre el tema general de las intrincadas relaciones entre los componentes del trinomio imperfecto territorio, planeación y políticas públicas, tomando como le parecía útil herramientas de la caja común del Grupo PU y construyendo nuevas, el grupo de autores del libro y el editor tomaron dos decisiones: 1. Presentar las contribuciones según el orden que resulte de un acuerdo de unanimidad entre los seis autores.
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2. Dar aquí al lector solamente algunas pistas, en el mismo orden donde están presentadas las contribuciones, sobre lo que cada uno de ellos en su contribución sacó de la caja de herramientas común previamente existente y lo que construyó como nueva herramienta.
aproximación poscolonial y posfuncionalista”, y a manera de diapositivas, constituye una nueva versión del ciclo socioterritorial o trípode de Monnet que introduce temporalidades diferentes en los tres elementos del trípode, que ya no están designados con la sigla ttt (por territorialidad, territorialización, territorio), sino con la de eva (por espacios, valores, acciones), es decir, según el autor, un “ttt con tres formas/tiempos de objetivación” (destacado añadido). Ahora bien, he aquí algunas pistas para el lector sobre cómo cada autor usa las herramientas de la caja común para su interés, su capacidad de discernimiento y su propósito específicos y desarrolla nuevos instrumentos:
En esta perspectiva, el libro, además de esta presentación y de una presentación del Grupo pu, empieza con un prefacio escrito por el propio profesor Monnet especialmente para este libro e intitulado, significativamente, Un combate político: el territorio no es (solamente…) local o rural, es transversal”. El cuerpo principal del libro lo componen siete capítulos, así: • Primero, una contribución original de Jérôme Monnet intitulada “El territorio como telepoder: paradojas socioespaciales de la inclusión-exclusión”, que, a partir del tema de las banlieues o suburbios, y de una visión histórica original, trata de la combinación de dos formas de territorialidad: la areolar y la reticular. Enseguida, se presentan seis contribuciones escritas por seis de los siete ponentes que participaron en el foro Políticas Públicas, Planeación y Territorio. A Propósito de los Trabajos de Jérôme Monnet, que tuvo lugar el 28 de abril de 2016 en presencia del mismo Monnet, quien para ellos actuó como comentarista. A estas se les agregó una contribución de dos de los ponentes de este foro, quienes, después de realizado, propusieron escribirla como “fruto nuevo” del evento. Finalmente, y como posfacio para futuras investigaciones, figura un texto escrito por Jérôme Monnet a partir de la conferencia que dio a los asistentes del foro el 28 de abril de 2016. Con el título de “Territorialidad, territorialización, territorio: del Estado a los ciudadanos,
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En su contribución común, escrita como consecuencia del Foro (o, si se quiere, más bien, como fruto de este) e intitulada “Acercamiento al gobierno metropolitano: un análisis desde las políticas públicas a propósito de la anexión de seis municipios a Bogotá en 1954”, Sabina Gómez Puentes, filósofa y magíster en Planeación Urbana y Regional, y Marlon Arias Sánchez, licenciado en Ciencias Sociales y magíster en Estudios Políticos, realizan juntos “un acercamiento a la anexión de seis municipios a Bogotá en el año de 1954 con el fin de encontrar algunos elementos de gobierno y política pública pertinentes para procesos de metropolización y gobierno metropolitano” (destacado añadido). Como bien lo indican los dos autores, “para este propósito, el documento trabaja sobre dos grandes elementos, la acción pública y la planeación, enmarcados en lo ocurrido en la ciudad durante la anexión de los municipios, y hasta el año de 1972, en el que el Acuerdo 26 plantea una nueva división territorial con el reconocimiento de las alcaldías menores” (destacado del original).
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En la línea que antes había trazado, entre otros, Sabina Gómez, la contribución común de ella y de Marlon Arias constituye un ensayo promisorio para echar una mirada nueva y plantear una pregunta de investigación nueva sobre una cuestión antigua ya tratada, pero de manera tradicional, utilizando para ello herramientas de la gran caja de herramientas teóricas, conceptuales y analíticas del Grupo pu, para, a partir de ellas, abordar nuevos campos de investigación sobre la territorialización de las políticas públicas o temas conexos y nuevos, • con las consecuencias que eso puede llevar para los hacedores de políticas públicas y los políticos. •
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La pretensión de Catalina Bejarano, en su contribución “Un esquema de análisis de las trayectorias de las políticas públicas en el territorio: aportes a una aplicación general del ciclo socioterritorial de Jérôme Monnet”, es proponer “un esquema de análisis que permita reconstruir y examinar las trayectorias de las políticas públicas en la ciudad desde la perspectiva de los instrumentos de planificación y de gobierno”. La contribución de Bejarano toma los principales elementos que la autora desarrolló en su trabajo de grado de la mpur. Dicha investigación, que se apoya en los Tres M, marca, sin duda alguna, un hito fundamental para avanzar en la solución de la relación del trinomio imperfecto que conforma el conjunto políticas públicas, planeación y territorio. Los avances que ofrece Catalina Bejarano, y que han sido utilizados por una decena de otros partícipes del Grupo pu, son esencialmente conceptuales, en dos sentidos: 1. Proponer un esquema de análisis del referencial de las políticas públicas urbanas desde la
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perspectiva de los instrumentos de planificación y de gobierno como instrumentos de acción pública. Este esquema se apoya en los Tres M recordados anteriormente. 2. A partir de lo que puede calificarse como un esquema general, desarrollar uno de los elementos, el temporal, y así conceptualizar el análisis de las trayectorias del referencial de los instrumentos de acción pública. En su contribución intitulada “Las implicaciones de la distinción entre territorio areolar y territorio reticular en la planeación territorial en los procesos de metropolización”, Sabina Gómez Puentes hace, en sus propios términos, “una exploración de la manera en que se ha abordado desde la planeación territorial el fenómeno de metropolización que se presenta en Bogotá-Sabana”, y busca “mostrar los aportes que tendría para esta comprender el territorio desde el punto de vista reticular planteado por Monnet y desde la gestión y apropiación social de los bienes comunes desde la perspectiva de Ostrom” (destacado añadido). He aquí un desarrollo específico sobre un punto que la autora desarrolló en su investigación intitulada “Un trinomio imperfecto: territorio, planeación e instituciones. Un acercamiento a propósito del manejo territorial en Colombia”, en la cual reflexionaba sobre la territorialización de la acción pública desde el enfoque institucionalista, teniendo como eje de reflexión la posible consolidación de un área metropolitana o ciudad-región para Bogotá. Cabe indicar que Sabina Gómez, autora intelectual del trinomio imperfecto, si bien utiliza dos de los M (Matus y Monnet), no se apoyó en el tercero
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(Muller), es decir, en el análisis cognitivo de las polí- evidenciar “la discusión vigente en torno al(los) modelo(s) ticas públicas, sino en las reflexiones de otra teórica de ciudad que ha tenido Bogotá durante las últimas cinco de las políticas públicas, Elinor Ostrom. administraciones y el papel que tuvieron los instrumen• “Pensar la ciudad de Bogotá DC desde la gestión del tos de gestión del suelo empleados en cada periodo de suelo: una aproximación socioterritorial durante el gobierno, para la materialización de intenciones en el periodo 1998-2015” es el título de la contribución territorio y el alcance-conservación de la gobernabilidad de Marlon Arias Sánchez para este libro. Como en la ciudad”. bien lo precisa el autor, “la ciudad de Bogotá, a lo • Al iniciar su contribución, intitulada “Política pública largo de su historia, ha ido construyendo diferende ordenamiento, de configuración y de desarrollo tes representaciones y significados del territorio a territorial en la Costa Caribe colombiana continentravés del uso de algunos instrumentos de planifital (1990-2016)”, José Luis Farelo Guerra, arquitecto, cación urbana”. En cuanto a su “manera de abormagíster en Planeación Urbana y Regional y candidar” este tema, el autor precisa que dato a doctor en Estudios Territoriales, hace la acladesde un enfoque de políticas públicas se
ración siguiente:
puede evidenciar, a partir de 1998, cómo se ha ido con-
[En este texto] se reflexiona sobre la aplicación
solidando un ejercicio de producción y de definición
del trípode socioterritorial [de Monnet] en la perspectiva
del territorio a través del uso de estos [instrumentos],
de la(s) política(s) pública(s) de ordenamiento territorial
cuya puesta en marcha ha implicado la pugna de
en el Caribe colombiano continental. En efecto, dos
valores-intenciones en medio de lo complejo y lo
antecedentes académicos rodean este escrito, que es un
dinámico de la ciudad. Lo anterior abre la discusión
avance del proyecto investigativo del autor, a propósito
vigente en torno al(los) modelo(s) de ciudad que ha
de sus estudios doctorales en territorio (det), mediante
tenido Bogotá durante las últimas cinco adminis-
una tesis sobre política(s) pública(s) de ordenamiento
traciones y el papel que tuvieron los instrumentos de
territorial que afrontará la dimensión política del
gestión del suelo empleados en cada periodo de gobierno,
territorio. Primero, con el trabajo titulado Redes de
para la materialización de intenciones en el territorio
cooperación como alternativa hacia una nueva regiona-
y el alcance-conservación de la gobernabilidad en la
lización. Propuesta para discusión, caso Costa Caribe
ciudad. (Destacado añadido)
colombiana continental, en relación con la Maestría en Planeación Urbana y Regional (mpur) de la Pontificia
Marlon, apoyándose en el esquema general de Catalina Bejarano, pone en relación dialéctica el derecho a la ciudad como una manera de pensar la ciudad y la gestión del suelo, vista a través de los instrumentos de planificación, como el pot, trazando la trayectoria de sus referenciales. Así, concluye, la investigación permite
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Universidad Javeriana de Bogotá, y segundo, en el contexto de los seminarios-talleres realizados hasta la fecha en la Universidad de Caldas-Manizales, en especial el de “La problematización del territorio: concepto-método-objeto”, impartido por el geógrafo [y urbanista] francés [Jérôme Monnet]. (Destacado añadido)
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He aquí, me parece, lo necesario para que el lector prevención de la enfermedad, atención primaria en entienda el propósito del autor y el contexto en el cual salud-aps o el enfoque de la salud como derecho. escribió su contribución. • “Articulación de la política de salud pública desde un Cabe indicar que Jorge Martínez desarrolla aspecenfoque socioterritorial temporal en las ciudades de tos conceptuales nuevos que no había abordado Catalina Medellín y Bogotá para el periodo 2004-2016” es la Bejarano en su esquema general, y toma como base y contribución que presenta Jorge Enrique Martínez desarrolla seis de las diez consideraciones de la propuesta Carvajal, economista y magíster en Política Social. de esquema desarrollada por Jolly, recordada anteriormente. Martínez, si bien toma como categoría de análisis • “La territorialidad de los derechos humanos y la plalos instrumentos de planificación, no se apoya en los neación del desarrollo territorial como esquema de principios planteados por Carlos Matus. El objetivo análisis para el diseño y seguimiento a políticas públide su investigación intitulada “Hacia un esquema cas en Colombia” es el tema que ha escogido presende análisis de la formulación de la política social de tar en este libro Luisa Paola Roa Bernal, profesional salud pública desde un enfoque socioterritorial temen Gobierno, especialista en Derechos Humanos y poral a partir de los instrumentos de planificación”, magíster en Planeación Urbana y Regional. Cabe y de la cual proviene su contribución, era indicar que Roa fue la primera que, hace ocho años, […] proponer un esquema de análisis en salud pública desde un enfoque socioterritorial temporal, el cual se aborda desde los instrumentos de planificación sectorial y territorial, identificando las concordancias, desfases, continuidad y rupturas entre estos, basándose en los determinantes en salud de la Organización Mundial de la Salud (oms). (Destacado añadido)
Según el autor, bajo [el] esquema [propuesto por él], el conflicto entre el modelo de determinantes de salud y la articulación territorial, permite identificar instrumentos adicionales, que bajo los planteamientos de Muller sobre los referenciales: global, sectorial, territorial, se
en su trabajo de grado de la mpur sobre “La territorialidad de los derechos humanos. La planeación del desarrollo territorial, un instrumento para su territorialización”, introdujo el trípode de Monnet, del cual hizo la traducción y realizó las gráficas de color que citan todos los autores de este libro, en las investigaciones del Grupo pu. Partiendo pues de esta investigación pionera sobre lo que todavía no se llamaba el trinomio imperfecto territorio, planeación y políticas públicas, Luisa propone en su contribución “un esquema de análisis para el diseño y seguimiento a políticas públicas en Colombia” aplicable a todo tipo de política pública y no solamente a las sociales o a las de derechos humanos.
pueden identificar como un referencial adicional secterritorial, que permite identificar elementos de coordinación sincrónica y diacrónica en los modelos de educación para la salud, promoción de la salud,
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Como conclusión, cabe señalar que, en últimas, cada lector tendrá la libertad de reflexionar, según su criterio, sobre las interpretaciones, aportes y avances
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de cada contribución a este libro. ¡Ojalá los lectores de este libro, se inspiren en las ideas aquí expuestas por los miembros del Grupo pu para, a su vez, proponer, desde su propia perspectiva, nuevas preguntas de investigación, abrir nuevos campos de investigación sobre las intrincadas relaciones entre los componentes del trinomio imperfecto territorio, planeación y políticas públicas, y, como los invita el profesor Monnet, hacer “un trabajo independiente, crítico y reflexivo sobre la noción de territorio y la naturaleza imperfecta del trinomio!”. Por cierto, sería para sus autores la mejor de las remuneraciones… Como bien sostiene Gadamer, “estamos hechos de palabras y, las palabras, construyen lenguaje y el lenguaje, mundo”. En esta perspectiva, el lenguaje de este libro es el de la libertad conceptual creativa.
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Un libro híbrido pensado como una serie de variaciones
Matus, C. (1992). Política, planificación y gobierno. Caracas: Fundación Altadir. Monnet, J. (abril-junio de 2010). Le territoire réticulaire. Revista Anthropos, (227), 91-104. Muller, P. (1997). Un esquema de análisis de las políticas públicas sectoriales. Tecnología Administrativa, xi(23).
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Muller, P. (2010). Las políticas públicas (3.ª ed.). Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Roa B., L. P. (2011). La territorialidad de los derechos humanos. La planeación del desarrollo territorial, un instrumento para su territorialización. (Tesis de maestría, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia).
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Un combate político: el territorio no es (sol amente…) local o rur al, es tr ansversal* Jérôme Monnet**
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l territorio es un buen ejemplo de la importancia de una conceptualización científica rigurosa frente a unos usos mediáticos y electoreros que empobrecen tremendamente la noción. Las contribuciones de esta obra se interesan por las condiciones en las cuales la acción pública contemporánea se ejerce sobre y a través de un territorio. Pero ¿en qué medida el territorio es un medio y/o un producto de esta acción? Para responder esta amplia cuestión, los diferentes autores han hecho aquí un esfuerzo importante de conceptualización con el fin de explicitar los términos del problema. Hibridan propuestas provenientes de las ciencias políticas y administrativas, que tienen que ver con las lógicas y la organización de los actores, con otras propuestas, tradicionalmente formuladas a propósito del
espacio por la geografía o por lo que en francés se conoce como el aménagement du territoire, y que en castellano podría traducirse como ‘la planeación urbana y regional’. Como es frecuente, el enjeu de cualquier análisis, es decir, lo que está en juego en él, y la condición de cualquier conocimiento, es desnaturalizar lo que se considera como admitido, deconstruir lo que parece evidente, para mostrar que las realidades admitidas y evidentes son el resultado de procesos sociales, mas no un orden de las cosas evidentes. Es posible entonces demostrar que este orden beneficia a los que lo plantean como natural y evidente, y hace invisibles a los que no encuentran su lugar en él. Por eso el combate de deconstrucción de la noción de territorio sigue vigente, porque algunos usos de esta noción perpetúan de ella una visión restrictiva que marginaliza otros usos posibles. Es así como en la esfera de la comunicación gubernamental, administrativa y mediática prevalece una definición conservadora del territorio. Esta lo reduce a menudo a un tipo de espacio constituido por áreas
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Muchísimas gracias al profesor Jean-François Jolly por su traducción. ** Profesor de la Universidad Paris-Est Marne-la-Vallée, de la Escuela de Urbanismo de París y del Laboratorio Ciudad Movilidad del Transporte (LVMT). 33
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manejadas por una entidad político-administrativa de algún rango en el marco del Estado-nación occidental moderno: los municipios, cantones, condados, departamentos, regiones, provincias o estados federados, así como los territorios de ultramar (en el caso francés) o federales (en varios casos de las Américas), sin olvidar el territorio llamado nacional. Normalmente, esta lógica que llamo administrativa no integra la más común de las áreas de competencia exclusiva, la propiedad predial, sea ella individual o colectiva, que da lugar a conflictos entre vecinos y de delimitación. Estos últimos se parecen a las tensiones que aparecen en las fronteras político-administrativas cuando se cuestiona el monopolio zonal de la soberanía. Además de los problemas limítrofes, existen también relaciones de fuerza entre escalas areolares: en función de las jerarquías de poder, algunas escalas dominan a otras, ya sea en una lógica descendiente, cuando la entidad político-administrativa más extendida se impone frente a las que engloba, ya sea, por el contrario, en una lógica de laissez faire, por ejemplo, cuando los propietarios siguen cada uno con su interés particular. Desde hace un siglo, el urbanismo y el aménagement llamado del territorio se encuentran en el cruce de estas lógicas, cuya resultante varía según el país y la época. Esta obra permite ubicar mejor estas problemáticas en el caso de Colombia, que, para los ojos del extranjero que soy, presenta el caso paradójico, sino paroxístico, de la coexistencia de un Estado de derecho sofisticado organizado alrededor de la definición negociada del interés general, y de un Estado de hecho estructurado por la discontinuidad, la precariedad y la brutalidad que caracteriza el laissez faire y la ley del más fuerte.
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En el caso francés, la continuidad, la homogeneidad y la ubicuidad del Estado de derecho son ventajas aseguradas, aun cuando no estén perfectamente aplicadas e, inclusive, totalmente aceptadas en el territorio nacional. Es así como siguen existiendo reivindicaciones políticas más o menos violentas de autonomía territorial, por ejemplo, en Córcega, en el País Vasco, en Guyana o en Nueva Caledonia. Así mismo, existen en las aglomeraciones urbanas unos bolsos o unos enclaves territoriales en los cuales el Estado de derecho está fallando y en los que las políticas públicas han concentrado las poblaciones a la vez más pobres y más recientemente llegadas, al mismo tiempo que tolera que en ellos se desarrolle una criminalidad que no hubiera sido aceptada en el resto del espacio urbano. Se trata de barrios a veces llamados guetos y que se caracterizan por unas malas condiciones de alojamiento, la debilidad de los equipamientos públicos de salud, de educación y otros, la carencia de oferta comercial o de transporte público, el número de inmigrantes y de desempleados, la estructura demográfica más joven de la población, la influencia de los delincuentes, el comportamiento discriminatorio de la policía, etcétera. En este contexto, una sola de estas variables, la inmigración, se volvió hegemónica en el debate público sobre el interés general, tal como lo representan la esfera mediática y la oferta electoral a nivel nacional. En Francia, la segunda mitad del siglo xx ha sido dominada por una concepción gaulliana de la acción pública —en referencia al general De Gaulle, quien fue presidente de 1959 a 1969— y caracterizada por: 1) el centralismo tecnocrático; 2) el colbertismo —alusión a la acción de Colbert, primer ministro de Luis XIV—, con una economía de campeones nacionales apoyados
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por el Estado; y 3) el funcionalismo en los campos de la arquitectura y de la planeación urbana y regional (aménagement). Esta mutación no se ha acabado totalmente, en la medida en que el Estado y el Gobierno son todavía monopolios de las autoridades nacionales y de sus administraciones. De hecho, en Francia no se admite todavía que el poder central sea solo una parte del Estado y que comparta la legitimidad de este último, con lo que se niega a usar la categoría de gobiernos locales, como sí se hace en otros países. La última transformación, todavía en curso, tiene que ver con el aprendizaje de la cooperación: después de un largo periodo en el cual la aplicación de las políticas públicas se entendía en una lógica de difusión administrativa de arriba hacia abajo, el periodo actual ve multiplicarse las estructuras de cooperación horizontal (las intermunicipalidades), a las cuales las municipalidades transfieren masivamente sus competencias desde hace quince años. Al mismo tiempo, las relaciones entre el Estado central y los eslabones regionales, departamentales y municipales del Estado se rigen cada vez más por contratos que introducen más heterogeneidad en la acción pública. Esta tendencia, que siguen algunos proyectos de ley actuales que prevén legalizar la posibilidad de experimentar y, entonces, de derogar las reglas comunes, podría sin embargo ser contrarrestada por el auge del presidencialismo discrecional, manifestado por el mandato de Nicolas Sarkozy, el fin del mandato de François Hollande y el inicio del mandato de Emmanuel Macron. Estas mutaciones tienen efecto en el uso político de la noción de territorio. En la época del general De Gaulle, el Estado había puesto en marcha una política y una administración específicas para el aménagement du
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territoire. Se trataba de concebir Francia como un todo interdependiente, como un solo territorio en el cual el centro distribuía de manera autoritaria los apoyos al surgimiento de metrópolis de equilibrio frente a la de París y a su acceso con autopistas y trenes rápidos, las grandes infraestructuras industriales y energéticas, el apoyo a la modernización y a la financiarización de la agricultura, y la valoración turístico-patrimonial casi completa del país. Con la descentralización apareció lo que desde ahora se llaman las colectividades territoriales (regiones, departamentos y municipios), lo que deja supuesto que el Estado-nación no lo era... La política de aménagement du territoire ha sido remplazada por una política nacional que promueve la atractividad y la competitividad del territorio y que organiza la conferencia nacional de los territorios. Así se cristaliza la evolución semántica que hace del territorio un objeto espacial local que el Estado central ya no ve como una parte dependiente del todo, sino como un fragmento de espacio que compite con todos los otros. Desafortunadamente, la huella de esta evolución se encuentra en la literatura científica, no solamente francófona sino hispanófona, porque desde hace cerca de quince años pueden leerse numerosos artículos o publicaciones que, con mucha pereza, utilizan la voz territorial como si fuera sinónima de la de local... Pero parece que en Francia el uso político de la noción de territoire de nuevo está cambiando. En efecto, los opositores tanto de derecha como de izquierda del actual gobierno central del país denuncian su política en favor de los ricos. La derecha, en particular, la asimila a una política en favor de las ciudades, donde se encuentra la mayoría del electorado de este gobierno. Esa oposición
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lo que busca desde ahora es presentarse como vocera y defensora de los perdedores y de los olvidados que se encuentran en las periferias y en el campo. A la Francia de las ciudades, considerada como favorable a la Unión Europea, a la mundialización y al cosmopolitismo, la derecha ahora le opone la Francia de los territorios, especificando todavía más la noción de territorio, que se vuelve entonces ya no solo local, sino también, y sobre todo, rural. Al captar el territorio para reducirlo a una localidad rural, lo que se intenta es apropiar políticamente la identidad y la autenticidad de una Francia eterna que se encontraría en el campo y no en las grandes ciudades, pobladas por inmigrantes que perdieron sus raíces y por bobos (bourgeois-bohèmes —burgueses-bohemios—) mundializados. Considerar que solamente las localidades rurales son territorios es afirmar implícitamente que las aglomeraciones contemporáneas no lo son porque se encontrarían flotando fuera del suelo, sin legitimidad para definir el interés general. Es una manera de reactualizar la postura que niega que los guetos urbanos son unos territorios como los otros… Científicamente hablando, la reducción de lo territorial a lo rural no es sostenible. Existe un amplio consenso entre los investigadores alrededor de una definición elemental y operacional del territorio como un espacio apropiado y organizado por la acción de un actor, humano o animal, individual o colectivo. Hay entonces
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territorios de los lobos que no son exactamente los mismos que los territorios de las ovejas, los cuales, a su vez, no coinciden estrictamente con los territorios de los pastores. Tampoco estos últimos se superponen a los territorios de los turistas. Los investigadores pueden discutir si las empresas o los niños tienen territorios, como las entidades político-administrativas, o si es pertinente hablar de territorialidad de los sexos, de territorialización de los trayectos diarios entre domicilio y trabajo, de territorio de la amistad o de las finanzas… Cualesquiera sean las divergencias en cuanto al alcance que puede darse a la noción de territorio, ¡es claro que no se puede reducir el territorio a una pequeña área campestre! Es normal que los políticos en busca de popularidad se permitan hacer innovaciones conceptuales como las que acabo de describir: están cumpliendo con su rol cuando se esfuerzan por monopolizar la legitimidad y descalificar la de sus adversarios. Por el contrario, es esencial que los científicos no naturalicen estas innovaciones dándoles su propia legitimidad. La sociedad necesita de un trabajo independiente, crítico y reflexivo sobre la noción de territorio que permita ofrecer herramientas, no solo para entender los territorios, sino quizás también para darles un lugar a concepciones alternativas de estos últimos. Si los investigadores no hacen este trabajo, ¡nadie lo hará! Deseo entonces que este libro contribuya a esta empresa.
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Introducción: el territorio entre bando y abandono
del antiguo idioma germano hablado por los invasores francos que tomaron el poder en las ruinas del Imperio romano a partir del siglo iv d. C. (Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales, 2012). El ban no se traduce fácilmente, pero remite a la idea de un poder encarnado por un soberano legítimo, y ejercido tanto sobre un determinado grupo de sujetos como sobre un espacio específico. Esto invita a interrogarse sobre el origen antiguo de la relación actual entre poder y territorio. En lo que se refiere a los fundamentos jurídicos del poder, los historiadores especialistas consideran como crucial el periodo llamado poscarolingio, es decir, la división progresiva de Europa entre reinos con base nacional a partir de la repartición del legado del emperador Carlomagno entre sus tres hijos a inicios del siglo ix. Estos historiadores debaten acerca de lo que llaman la territorialización del poder y consideran que se diferencian dos modelos de poder político: en la tradición francesa, el poder “se fundamenta desde el inicio sobre el control del espacio”; al contrario, en la tradición alemana,
n este texto , intento adaptar para un lector hispanoamericano una ponencia presentada en francés en 2013, pero publicada años después (Monnet, 2017). Invito a los lectores a extender mi análisis de la territorialidad paradójica de la banlieue francesa a otros tipos de territorios, abundantes en Colombia y el resto de América Latina, que simbolizan similares procesos de inclusión-exclusión socioespacial: por un lado, los asentamientos urbanos informales, por el otro, las zonas fuera del Estado de derecho y en manos de poderes extralegales (guerrillas, milicias, narcotraficantes). Al igual que banlieue en francés, las palabras castellanas bando, bandera, bandido y abandonar salen de la misma matriz etimológica, la palabra ban, derivada *
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Muchísimas gracias al profesor Jean-François Jolly por su traducción.
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el poder radica en vínculos interpersonales (BührerThierry y Patzold, 2017, pp. 7-21). Como geógrafo, quiero reformular este debate de forma más teórica con las siguientes preguntas. Si el poder territorial es el control del espacio, ¿cómo este control permite ejercer un poder sobre quien se encuentra en el espacio en cuestión? Recíprocamente, si el poder no territorial, sino el control de los vínculos personales, ¿cómo se puede ejercer este poder independientemente de los espacios donde están las personas? ¿Se puede entender el proceso de territorialización mencionado arriba como reforzamiento del papel del espacio en la implementación del poder? Para contestar a estas preguntas, es útil volver a la definición de lo que se entiende por territorio más allá del control de una determinada superficie. Es posible ampliar esta definición siguiendo la propuesta de Hanna Arendt: Esencialmente, un territorio no es tanto una extensión de terreno sino el espacio entre los individuos de un grupo cuyos miembros son vinculados entre ellos, a la vez separados y protegidos los unos de los otros por una variedad de relaciones.1
Para seguir adelante con estas preguntas, este texto se focalizará primero sobre la teorización de las relaciones entre espacio y poder, luego reconsiderará estas relaciones en la perspectiva peculiar de la evolución milenaria desde el ban medieval hasta el suburbio contemporáneo
1 Traducción de Jérôme Monnet de: “Essentiellement, un territoire n’est pas tant une étendue de terrain que l’espace entre les individus d’un groupe dont les membres sont liés entre eux, à la fois séparés et protégés les uns des autres, par toutes sortes de rapports” (Arendt, 1991, p. 456).
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(banlieue, en francés2), y, finalmente, buscará rearticular la espacialización del poder en la época poscarolingia con la tendencia actual.
El territorio: espacio y poder Una tradición intelectual sólida, que define el territorio como la materialización de un poder en el espacio, alimenta un diálogo entre la geografía y la ciencia política.3 Esta materialización toma la forma del ejercicio de una autoridad en un perímetro dado. En esta perspectiva, el poder se concibe como la capacidad de definir los límites físicos y las condiciones de acceso a este perímetro, y controlar las actividades que pueden realizarse en su interior. Así, puede verse el territorio a la vez como el resultado físico de la acción (que define la porción de espacio sobre la cual se ejerce dicha acción) y como el instrumento de esta acción, el control de un perímetro que permite ejercer el poder sobre las personas que se encuentran en él. El territorio sería entonces algo (una acción) que alguien (un actor) hace al espacio o con el espacio. Esta espacialización de la acción interesa a los historiadores porque les permite estudiar a largo plazo las temporalidades diferenciadas tanto de distintas formas de representación de la acción como de sus diversos productos espaciales (Lepetit y Pumain, 1993). Si se les compara con las acciones que las hicieron nacer, las formas espaciales presentan una gran inercia. Esta permite distinguir, por una parte, unas formas materiales directamente producidas por la
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Se conservará la palabra banlieue en francés por evocar directamente el ban. [N. del T.].
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En el ámbito intelectual francés, véase, por ejemplo: Alliès (1980), Faure (2004), Raffestin (1980) y Vanier (2009).
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acción-expresión directa de un poder sobre el espacio (p. ej., el levantamiento de un muro, de una puerta o de mojones fronterizos) y, por otra, unas formas derivadas que representan la expresión indirecta del poder vía el espacio: definir lo que es interior y exterior y las condiciones para pasar del uno al otro. Así, según Latour (1994), las vallas funcionan en la ausencia de los que las han pedido y erigido, y actúan como si fueran unos actantes, es decir, como la presencia delegada por estos actores ausentes. La espacialización del poder aparece entonces como la condición de su ejercicio a distancia o en la ausencia del actor que lo ejerce. Por eso, es útil complementar la definición clásica del territorio como ‘espacio apropiado’ (Brunet, 1992, p. 481), que remite a las formas producidas directamente por la acción, porque esta apropiación solo cobra pertinencia gracias a lo que se va a hacer con este territorio producido como instrumento de poder. Es solo en vista de esta instrumentalización que la territorialización del poder pasa por el control y la apropiación exclusivos del espacio. Para los que ejercen el poder sobre el espacio, lo que se intenta es incluir el espacio en los instrumentos del hacer (o impedir hacer) algo a otra persona: si el muro está hecho para impedir pasar, la puerta está hecha para dejar pasar según lo que le conviene a la persona que tiene la llave. Por consiguiente, el territorio es un poder delegado que se ejerce fuera del lugar del que ejerce este poder, más allá del espacio-tiempo limitado donde reside, a distancia o en su ausencia, es decir, es un telepoder. Considerado como el espacio de ejercicio de una competencia o capacidad virtual, se debe preguntar si el territorio puede ser realizado tanto por el control de una extensión (la jurisdicción espacial de la capital donde está ubicado el que ejerce el poder territorial, a la francesa) como por el
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control de las relaciones a distancia (poder no territorial, a la alemana). En lugar de expresar la aparente oposición entre los mundos poscarolingios francés y alemán como territoriales versus no territoriales, sugiero más bien concebirlos como dos maneras complementarias de utilizar el espacio en el ejercicio delegado del poder, dos territorialidades o sistemas de valoración del territorio como telepoder. Consideremos pues la idea según la cual la territorialidad del poder a la francesa utiliza la extensión (espacio areolar) como un actante sobre los súbditos contenidos en ella, mientras la territorialidad a la alemana se sirve de aquellos como actantes sobre la red de lugares (espacio reticular) donde se encuentran (Monnet, 2013). La cuestión de la coexistencia, de la competencia o de la sucesión de estas dos territorialidades puede quizás encontrarse en los diferentes tipos de mandatos dados a los colonizadores del Nuevo Mundo (Lockhart, 1969; Zavala, 1944): simplificando mucho, es posible considerar que la encomienda daba un poder de mando sobre unos súbditos (territorialidad reticular) mientras la hacienda consistía en un monopolio en un perímetro exclusivo (territorialidad areolar) para una producción minera, pastoril o agrícola. La posibilidad de que el poder se ejerza a través de territorialidades diferentes puede llegar a la creación de un territorio paradójico, como bien lo veremos a continuación con el caso de la banlieue.
Una territorialización paradójica: del ban a la banlieue Exploraré aquí la hipótesis de que las variaciones en la territorialización del poder podrían explicar la duradera marginalización de las banlieues en la ciudad francesa contemporánea. Si bien parece fructífero extender
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esta hipótesis a otras situaciones urbanas europeas y latinoamericanas, también es evidente que las relaciones centro-periferia se presentan de manera muy diferente en el marco de la urbanización estadounidense. En el corpus francés de discursos políticos, mediáticos y científicos, la representación de la banlieue sostiene la idea de que este espacio no es verdadera ni completamente urbano (tabla 1): se trataría de una parte de la ciudad funcionando en modo degradado, de un esbozo de espacio urbano, inacabado y aún inacabable por interminable o indefinible.
En la banlieue la territorialidad es entonces problemática porque este espacio no sería verdaderamente apropiado y controlado, como sí lo son los otros espacios urbanos. Más bien, se presentaría bajo formas antiurbanas: zonas de no derecho, tales como los grandes conjuntos de vivienda social, en los cuales reinaría la ley del más fuerte (gangs) o el abuso de poder (policía), o espacios dominados por el solo entre los mismos (entre soi) y por el egoísmo, como en las zonas de pequeñas casas unifamilaires o en las gated communities y otros country clubs (Capron, 2012; Charmes, 2013; Mucchielli, 2002). En este contexto, la
Tabl a 1. Los términos semánticos que oponen la banlieue a la ciudad Urbs
Sub-urbs
Ciudad-centro (Centre-ville)
Periferia, periurbano; urbano generalizado y sin calidad (Choay, 1994); “Francia fea [...] con intercambiadores viales, urbanizaciones con lotes, zonas comerciales, sucesión de glorietas… [...] metástasis periurbanas” (Jarcy y Remy, 12 de febrero de 2010); no lugares (aeropuertos, autopistas, centros comerciales).
La cité1
Cités y grandes conjuntos 2 zonas urbanas sensibles y otros barrios prioritarios: territorios focalizados por la Politique de la Ville; 3 lugares por fuera y otras heterotopías (Agier, 2008): campamentos, townships, tugurios, guetos.
Fuente: elaboración propia.
1 ‘Ciudad’ en el sentido de entidad sociopolítica o cívica.
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En el lenguaje popular y mediático francés, las cités y grands ensembles designan los conjuntos residenciales multifamiliares de vivienda social construidos en Francia en los años sesenta y setenta, mayoritariamente en la periferia de las ciudades y con arquitectura funcionalista. [Nota del traductor].
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La politique de la ville es el nombre dado oficialmente en Francia al conjunto de medidas gubernamentales dedicadas a los barrios urbanos más desfavorecidos.
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duda sobre el reconocimiento de la banlieue como un territorio específico o como parte de un territorio urbano más amplio parece provenir de una duda sobre el poder que se ejerce en ella, porque parece que la ciudad (cité) solo está parcialmente presente en las cités, o cuando lo está, es con una gran distancia. Ahora bien, esta duda mancha tanto al espacio como a los sujetos. De hecho, el vocabulario de la exclusión socioespacial asocia la negación o el déficit de urbanidad de las banlieues a la recusación de la ciudadanía4 completa de sus residentes. Es así como en un reciente debate científico sobre los periurbanos, término que esencializa como no urbanos tanto a los espacios como a los habitantes, era discutida la relación entre la falta de urbanidad de los primeros y la de los segundos (Charmes et al., 2013; Lévy, 2013). Otro ejemplo está en la preocupante persistencia del vocabulario político-mediático francés, desde hace un siglo, en descalificar en Francia al “joven que reside en la banlieue”, movilizando la semántica del bárbaro, es decir, del no civilizado: • Racaille (basura, 2005, N. Sarkozy, ministro del Interior). • Sauvageon (salvaje, 1999, J. P. Chevènement, ministro del Interior). • Zonard, loubard (habitante de zonas marginales, gamberro, años 1970-1980). • Loulou de banlieue (malhechor de banlieue, delincuente reincidente de la evasión, del ataque a mano armada, ladrón, incendiario, agresor de muchachas inocentes, 1928);
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Citadinité en el original. [N. del T.].
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Apache (el hampa de los bulevares exteriores de París, 1902) (Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales, 2012b).
Puede entonces uno preguntarse si la persistente ambigüedad de la banlieue contemporánea (¿es ciudad o no lo es?, ¿es territorio o no lo es?) y de los que residen en ella (¿son o no habitantes de la ciudad?,5 ¿son o no verdaderos ciudadanos?) no sería acaso el efecto de una duplicidad en la territorialización del poder, tomando una perspectiva larga que viene desde la época poscarolingia. Entre los siglos vii y xi, el ban parece encarnar una ambivalencia socioespacial del ejercicio del poder: convocarlo es llamar a los que le están sometidos, cualquiera que sea el lugar donde estén; proclamarlo es imponer una ley a todos los presentes en su jurisdicción, quienesquiera que sean. En 1185, banlieue aparece como “espacio [...] alrededor de una ciudad; en la cual la autoridad [tiene] jurisdicción”: esta visión jurisdiccional del territorio distingue la ciudad sede del poder, de la banlieue, anexo o dependencia de la primera. Mucho más tarde, en 1718, la banlieue se identifica como una “campaña que forma los alrededores de una ciudad” (Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales, 2012c): esta concepción monofuncional sigue hasta hoy en día planteando el periurbano como una zona de abastecimiento, una reserva de tierras o un frente pionero para la urbanización. Es así como las personas cuyo ban ha sido revocado (1547), los bannis (desterrados) y bandidos (1533), teóricamente excluidos de la comunidad y exiliados de la jurisdicción, serán relegados en las fronteras de aquella. 5
En francés citadins. [N. del T.]
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A lo largo de los siglos, la banlieue se vuelve entonces el territorio paradójico de la extraterritorialidad tanto de los que están fuera de la ley como de otros indeseables en la ciudad, humanos o no: cabarets, hospitales, cárceles, curtiembres, basureros, cementerios, tugurios, etcétera. En la palabra banal (es decir, lo que está disponible para todos, común) queda la huella de la relación que el ban medieval establecía entre el conjunto de quienes estaban sometidos a él o entre el conjunto de los lugares de la jurisdicción. Por el contrario, cuando la banlieue está mise au ban (1694, es decir, excluida) de la ciudad y de la sociedad por la jerarquización jurídico-funcional moderna, no está ni integrada a la ciudad ni al territorio propio y verdadero: sigue siendo periferia frente al centro y margen frente a la norma. En el contexto contemporáneo, en que el 80 % de la población urbana reside en las banlieues, estas parecen a primera vista más caracterizadas por la banalidad que por la excepcionalidad. No obstante, la denegación de ser habitantes y ciudadanos de una misma ciudad aparece no solamente en las representaciones ya evocadas que estigmatizan la banlieue y a sus residentes, sino también en las prácticas contemporáneas de destierro (bannissement) que reactualizan la banlieue como zona de relegación por fuera de la ciudad.6 De hecho, existen numerosos ejemplos de expulsión de los indeseables hacia la periferia, fuera de los límites de la comunidad, de la municipalidad o del área construida. Es así como, inmediatamente después de la revocación del delito de mendicidad y de vagancia por el nuevo Código Civil francés de 1994, ciertas autoridades municipales reaccionaron multiplicando los decretos 6 Cité en el original. [N. del T.]
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antimendicidad, que por cierto excluían esta práctica del centro de las ciudades pero instituían de hecho una zona exterior donde sí se toleraba (Bertrand, 2003; Renaut, 1998). Al recoger ilegalmente vagabundos y sin techo para conducirlos fuera de la ciudad, tanto en Francia (Dufresne, 22 de julio de 1996) como en América del Norte, los representantes del orden público fortalecen más todavía esta exclusión: “sabían que yo andaba por allí entonces me recogieron en su carro y me condujeron fuera de Montreal donde me dejaron y me tocó caminar [...]” (entrevista con un sin-techo de origen inuit).7 La misma lógica preside a la destrucción de las viviendas precarias y de sobrevivencia que generalmente termina expulsando a sus ocupantes fuera de la vista de la ciudad formal, como bien se constata en Francia desde hace varios años con la destrucción de los barracones de inmigrantes de origen rom, que así están perpetuamente rechazados en nuevos intersticios de la banlieue e imposibilitados para integrarse (Legros, 2010; Baumard, 19 de octubre de 2017). Michel Agier ha desarrollado la idea según la cual estos espacios de relegación estaban inscritos en el corazón del sistema político y urbano, cualesquiera que sean las formas de marginalización socioespacial bajo las cuales están contenidos y minimizados: guetos, zonas de asilo, campos de refugiados, campamentos rom, etcétera (Agier, 2013). Si se adopta el enfoque de Giorgio Agamben sobre el ban, es posible plantear que el Estado moderno estructuralmente ha abandonado la banlieue, metiéndola fuera de la ley, sin permitirle existir
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“They just knew I hang out there so they put me in the car, they drove me out of Montréal, they drop me out and I’ve to walk that... you know, things like that ” (citado por Margier, 2013, p. 337).
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fuera de la ley y, entonces, manteniéndola en un estado de excepción que hace de ella un campamento, más que una parte de la ciudad: En las lenguas románicas, mettre à bandon, à ban donner (dar al bandon, abandonar) significa tanto ‘meter bajo el poder de’ como ‘dejar en libertad’. Abandonar no es colocar fuera de la ley, es, por lo contrario, afirmar que nadie está fuera de la ley. Quien esta mis au ban está abandonado allá donde la vida y el derecho, el exterior y el interior, se confunden. (Agamben, 1997, p. 36) En los lugares donde se localiza, el campamento es la matriz de la política […]. Todos los lugares de concentración para refugiados que hacen imposible la inscripción del nacimiento en la ciudadanía son “campamentos”. (Agamben, 1997, pp. 188-195)
Así, la banlieue, que fue inicialmente el conjunto del espacio sobre el cual era válido el ban o la ley común, se volvió el borde de este espacio, y sigue siéndolo, aun cuando representa ahora la mayoría del espacio urbano. Este ejemplo nos muestra que la territorialización del poder no produce territorios iguales ante la ley, estables y con contornos netos, sino que, por el contrario, mantiene una dinámica de dominación de la sede del poder hacia una periferia siempre inclusa pero nunca integrada.
Territorialidades: ¿siguen siendo, o son de nuevo, poscarolingias? ¿Podría explicarse la paradoja de la extraterritorialidad de la banlieue (a la vez dentro y fuera de la ciudad, banal y anormal) por el no reconocimiento del hecho de que dos modos de territorialización estarían actuando juntos en la urbanización contemporánea?
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Por un lado, la territorialización areolar (¿a la francesa?) por parte de las autoridades públicas divide el espacio en unidades político-administrativas yuxtapuestas y mutuamente exclusivas para un mismo nivel de competencia y superpuestas según diferentes niveles de competencia (las propiedades privadas, los municipios, los departamentos y las regiones). Por otro, los citadinos ejercen su poder territorial de producir espacio urbano buscando nuevos lugares de residencia, de trabajo o de abastecimiento en la periferia del espacio construido y relacionando estos lugares mediante sus movilidades ordinarias y triviales. Esta territorialización reticular (¿a la alemana?) integra lo periurbano en un espacio-tiempo cotidiano estructurado como una red de lugares con diferentes estatutos y conectados tanto por prácticas y representaciones estables como por espacios de transporte activados temporalmente. ¿Puede entonces considerarse este objeto borroso y fluido (Monnet, 2000; 2001) como un testimonio vivo de la articulación de las diferentes territorialidades poscarolingias? Esta doble dinámica de territorialización ha sido conflictiva. Los procesos de urbanización fuera de los muros los han vuelto caducos en varios momentos desde la época medieval. La destrucción de las murallas siempre se ha producido mucho más tarde que su superación, y antes de la construcción de nuevas fortificaciones abarcando los nuevos espacios urbanizados y definiendo un nuevo dentro-afuera: eso recuerda las temporalidades diferentes de las acciones y de las formas producidas evocadas en la primera sección. Ahora bien, desde finales del siglo xix, las autoridades han buscado mantener su poder territorial a través de la actualización de su área de competencia, con una política de control de la banlieue que ha pasado por la anexión de municipios
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vecinos y después por herramientas de planificación tecnocráticas, como los planes maestros regionales, en el siglo xx. El último intento de construcción de un muro virtual que define un interior y un exterior lo representa la organización autoritaria de la gobernanza metropolitana del Gran París en el siglo xxi.8 Pero las fortificaciones, los periféricos o anillos viales y los límites político-administrativos han sido sistemáticamente superados por los habitantes, perseguidos a su vez por las autoridades, que intentan dilatar los muros, ampliar físicamente la ciudad, para extender su ley y su norma sobre una nueva superficie, al mismo tiempo que sitúan más lejos la zona de relegación. Estos procesos hacen más vulnerable la ciudadanía de los habitantes. Las dinámicas socioespaciales de la conurbación inducen la disociación creciente del hábitat (en el sentido antropológico de la palabra) urbano entre unos lugares diferentes y distantes para la residencia, el trabajo, el consumo, la sociabilidad y la recreación. Pero el lugar de residencia conserva el monopolio de la representación política de los ciudadanos. En la megaciudad contemporánea eso va sobre todo en contra de los habitantes de la banlieue (banlieusards), que son reconocidos como ciudadanos y plenamente en casa únicamente en el municipio donde duermen: la territorialidad areolar de la democracia del sueño (Viard, 2010) excluye del territorio todos los que están de paso en él (trabajadores, transeúntes o viajeros). Los ciudadanos tampoco tienen lugar en los organismos llamados metropolitanos, sean estos areolares (los que organizan la cooperación entre gobiernos locales) o reticulares (los operadores
8 Cf. http://www.metropolegrandparis.fr/fr/content/en-savoir-plus
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tecnocráticos de los transportes, de las aguas, de los desechos sólidos, etc.). ¿Acaso no le falta a la gobernanza metropolitana una democracia poscarolingia a la alemana, es decir, con derechos y deberes más relacionados con las personas que con los lugares, para ofrecer a los habitantes de la banlieue las formas de representación política de su territorialización reticular?
Conclusión Los argumentos del coloquio para el cual redacté la ponencia que sirve de base a este capítulo, la invitación de sus organizadores y mi ignorancia de la historia poscarolingia me han dado una gran libertad de la cual me valí aquí para comprobar algunas ideas para reflexionar sobre las relaciones entre espacio y poder. Lejos de oponer las dos tradiciones poscarolingias del poder, me parece más interesante explorar cómo se combinan estas dos maneras fundamentales de hacer territorio y hacer sociedad: la una pudo dominar oficialmente mientras la otra sigue produciendo territorio de manera subyacente. Esta atención prestada a un juego sistémico y a las hibridaciones continuas que proceden de él permite entonces entender un objeto borroso y fluido como es la banlieue. Este territorio ambiguo ha podido ser a la vez continuamente marginalizado y jugar un rol esencial en lo que es la ciudad de hoy. Este ejemplo invita a interesarse por las situaciones que pueden escapar a nuestra atención cuando se utilizan oposiciones demasiado simples. El territorio es a la vez una apuesta en el juego del poder, y un instrumento de ejercicio de este. Eso da una razón más para no dejarse contar la historia de la sola boca de los vencedores...
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El territorio como telepoder: paradojas socioespaciales de la inclusión-exclusión
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sobre un trinomio imperfecto trata sobre el tema de las intrincadas relaciones de este trinomio imperfecto, para responder a la pregunta del profesor Jérôme Monnet, geógrafo y urbanista inspirador del libro, de en qué medida el territorio es un medio o un producto de la acción pública. Para esto, cada autor plantea el problema y formula propuestas híbridas sobre las lógicas, la organización de los actores y el espacio, a partir de las perspectivas de las ciencias políticas y administrativas, de la geografía y del ordenamiento territorial. El libro presenta algunas variaciones sobre este tema, las cuales conforman una gran caja de herramientas conceptuales, analíticas e instrumentales.
TERRITORIO, PL ANEACIóN Y POLíTICA S PúBLICA S Variaciones sobre un trinomio imperfecto
Este trabajo es de creación artística conceptual más que de investigación científica, que obedece a un proceso de construcción de conocimiento “en bucle”
Jean-François Jolly Editor académico
Marlon Arias Sánchez Catalina Bejarano Mayorga Claudia Dangond Gibsone José Luis Farelo Guerra Sabina Gómez Puentes Jean-François Jolly Jorge Enrique Martínez Carvajal Jérôme Monnet
TERRITORIO, PLANEACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
del grupo de investigación de Políticas Urbanas, común a las facultades de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales y de Arquitectura y Diseño de la Pontificia Universidad Javeriana.
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los autores
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Jean-François Jolly, editor académico
Territorio, planeación y políticas públicas: variaciones
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Luisa Paola Roa Bernal
Jean-François Jolly Editor académico
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