Competitividad Estratégica Territorial: hacia un desarrollo económico sostenible e inclusivo

Esta publicación es financiada por la Unión Europea en el marco del apoyo complementario a la Reforma sectorial de la Competitividad Estratégica Territorial en Colombia, implementado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia y la Red Nacional de Agencias de Desarrollo Económico Local de Colombia - Red ADELCO. Su contenido es responsabilidad exclusiva de Red ADELCO y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea. Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, almacenada o transmitida de manera alguna por ningún medio, ya sea electrónico, mecánico, de grabación o fotocopia sin permiso escrito de la Red ADELCO.

COMPETITIVIDAD

ESTRATÉGICA TERRITORIAL

“Hacia un desarrollo económico sostenible, inclusivo y basado en el territorio”

Colombia es un país que avanza a dos velocidades. Mientras las grandes ciudades y los polos tradicionales de desarrollo se integran a los mercados internacionales y alcanzan altos estándares de competitividad e innovación, los territorios rurales y periféricos crecen al ralentí y presentan todavía grandes brechas en términos de desarrollo empresarial, creación de empleo e inclusión socioeconómica. Esta situación evidencia las amplias brechas que tiene que abordar el país para consolidar una senda de desarrollo inclusiva y sostenible.

en el principal instrumento de la cooperación bilateral. La firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) ha profundizado esta colaboración y ha ampliado los ámbitos de trabajo en torno a la competitividad, el fortalecimiento de las cadenas productivas y la exportación de bienes y servicios. El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (MinCIT), junto con otras carteras competentes, ha sido un aliado estratégico en la implementación de dichos programas y el interlocutor clave en cuanto a política productiva y comercial. Ya son varias la experiencias de inversión conjunta que se han adelantado, entre las que podemos destacar el proyecto “Desarrollo Económico Local y Comercio (DELCO)1” , que contó con una participación activa de las Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL) y que propició condiciones territoriales para que las iniciativas locales de

En este contexto, la Unión Europea (UE) ha desplegado múltiples apoyos en las últimas dos décadas, impulsando diversas iniciativas de construcción de paz, desarrollo territorial y fortalecimiento de la sociedad civil. Paralelamente, las relaciones políticas y comerciales con Colombia se han ido haciendo cada vez más estrechas y la capacidad institucional del país se ha consolidado significativamente, lo que ha permitido explorar nuevas modalidades de cooperación, como los Apoyos Presupuestarios (AP), que se han convertido

1 El proyecto DELCO se ejecutó entre los años 2008 y 2014, contó con una inversión total de 7,5 millones de euros (6 de UE y 1,5 del Gobierno Colombiano) y concentró su intervención en 6 departamentos del país.

producción accedan a los mercados regionales y nacionales, con énfasis en las organizaciones de base y las pequeñas y medianas empresas (PYMEs).

diálogo de políticas, con epicentro en el Comité de Regionalización, y desde el nivel territorial en las instancias de planificación y decisión, con especial énfasis en las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC) y en las Agendas Departamentales de Competitividad e Innovación (ADCI) que las orientan y operativizan.

Tomando como referencia dichos aprendizajes, y con instrumentos de política cada vez más sólidos y complementarios2, la UE definió en su Programa Indicativo Plurianual 2014-2017 que, de los 67 millones de euros asignados para Colombia, al menos un 80% se invertiría en desarrollo económico local y comercio sostenible. Estos lineamientos se materializaron, entre otras muchas acciones, en el diseño de un Apoyo Presupuestario que impulse la reforma sectorial que MinCIT lidera para afianzar la competitividad estratégica territorial y la arquitectura institucional que la sustenta en el nivel regional. Con un presupuesto de más de 32 millones de euros, contribuye a gestionar algunos de los retos prioritarios para acelerar el desarrollo económico y garantizar su irradiación hacia los sectores más vulnerables a través de ingresos y empleo. Podemos destacar tres grandes dimensiones en las que incide el AP:

En tercer lugar, cerrar la brecha entre la arquitectura institucional existente y los agentes locales que, en el día a día, trabajan por el desarrollo económico territorial. En términos prácticos se trata de incorporar a nuevos actores en los espacios de toma de decisión, haciéndolos más inclusivos, y de legitimar los instrumentos de planificación, ampliando su enfoque e integralidad respecto a los potenciales endógenos locales. Las diferencias intraterritoriales son cada vez más visibles, lo que interpela a un abordaje diferencial y que tenga en cuenta las dinámicas subregionales. En este marco de trabajo, las Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL) y otras asociaciones y plataformas de segundo nivel pueden tener un papel protagónico, por su conocimiento del territorio, su capacidad articuladora y su permanente contacto con las comunidades productoras.

En primer lugar, apoyar el desarrollo del Plan Estratégico Sectorial de MinCIT y garantizar la convergencia de las apuestas de competitividad estratégica y las de desarrollo regional. Aunque se incide en diferentes aspectos, como la capacidad de diversificación y el aumento de las exportaciones de bienes no minero energéticos, el foco está puesto en el incremento de la productividad, el fortalecimiento tecnológico de las empresas, el impulso a las dinámicas de innovación y el acceso a mercados formales. Estos aspectos son los más cercanos a la realidad local y los que más capacidad tienen para transformar las condiciones de inclusión socioeconómica que enfrentan muchos territorios y comunidades.

Para desarrollar de manera más integral algunos de estos objetivos y brindar acompañamiento a algunas de las acciones que impulsa MinCIT en territorio, la UE decidió incluir un Apoyo Complementario con el fin de implementar estrategias y metodologías de Desarrollo Económico Local en la escala subregional, que promuevan la participación activa y cualificada de los actores territoriales y habiliten una mayor coordinación y articulación en los diferentes niveles.

En segundo lugar, apoyar el desarrollo del Sistema Nacional de Competitividad e Innovación (SNCI), como herramienta fundamental para afianzar la articulación estado-región y para dar capilaridad y cobertura a la oferta institucional existente. Desde el nivel nacional se trabaja en el

Cabe destacar los siguientes instrumentos, entre muchos otros: Política de Desarrollo Productivo (PDP), Política de Crecimiento Verde (CONPES 3934) y Lineamientos en Ciencia, Tecnología e Innovación (CONPES 3892).

DELEGACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN COLOMBIA

Equipo del Programa Competitividad Estratégica Territorial - CET

Patricia Llombart Cussac Embajadora de la Unión Europea en Colombia

Mauricio Zuleta Coordinación de Gestión Local

Rocco Busco Jefe de Cooperación Matilde Ceravolo Jefe Adjunta de Cooperación

Carolina Aranzazú Coordinación de Gestión Departamental Tulia Inés Suárez Área Jurídica Nubia Marcela Roa Área Financiera y Contable

Yamil Abdala Oficial de Cooperación

Alexander Tenza Martínez Área Administrativa

MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO DE COLOMBIA

Diana Gómez Asistencia Técnica

José Manuel Restrepo Abondano Ministro de Comercio, Industria y Turismo Saúl Pineda Hoyos Viceministro de Desarrollo Empresarial Carlos Andrés Arévalo Pérez Director de Productividad y Competitividad

RED NACIONAL DE AGENCIAS DE DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL DE COLOMBIA – RED ADELCO

Liliana González Asistencia Técnica – AFT Victoria Velandia Asistencia Técnica - AFT Nicolás Tupaz Comunicación y Visibilidad Carlos Madridejos Gestión del Conocimiento Andrea Reyes Monitoreo y Seguimiento María Mercedes Manzano Área Financiera y Contable

Carlos Alberto Callejas Pérez Director Ejecutivo

Xiomara Mateus Área Financiera y Contable

Miguel Ángel Gómez Subdirector Estratégico

Martín Palacios Área Administrativa

Joana Riaño Chaparro Gerente del Programa Competitividad Estratégica Territorial CET (2019 – 2021)

Jeffrey Camargo Diseño y Diagramación

Yolanda Ojeda Torres Gerente del Programa Competitividad Estratégica Territorial CET (2016 – 2019)

Agradecimientos especiales a las ADEL, a Paula Escobar, Coordinadora de Competitividad de la Consejería Presidencial para la Competitividad y la Gestión Pública Privada. A Juan Sebastian Robledo, Director de Innovación y Desarrollo Empresarial - DIDE del DNP y a María Victoria Londoño, Asesora de la DIDE.

Luis Vargas Coordinador de la Unidad de Gestión Técnica

INTRODUCCIÓN El Apoyo Complementario tiene el objetivo de consolidar una política incluyente de competitividad territorial, sobre la base del enfoque DEL, que permita generar esquemas de gobernanza más inclusivos y sostenibles desde el nivel subregional, incrementar la cohesión social y la articulación público-privada, y cerrar brechas entre mercados formales y comunidades productoras. Para llevarlo a cabo la Unión Europea y MinCIT seleccionaron a la Red Nacional de Agencias de Desarrollo Local (RED ADELCO) por su alto grado de especialización en la temática, su capital relacional con entidades territoriales y sector privado y su amplia experiencia en la ejecución de proyectos de inversión pública y cooperación internacional. Esta alianza permitió diseñar y formular un proyecto que tuviese alta participación territorial, tanto en su modalidad de ejecución como en su distribución presupuestal, y que facilitase la incidencia en varias problemáticas clave que limitan la cantidad y calidad del empleo que se genera en las regiones. Existen debilidades significativas, en especial en las zonas rurales y territorios periféricos, en términos de ausencia de economías de escala, acceso limitado a tecnologías, bajos niveles de productividad y rentabilidad, alta informalidad laboral y poco conocimiento y conexión con los mercados. Esto no se debe muchas veces a una falta de capacidad y recurso local sino a carencias estructurales en conectividad, infraestructura y financiación. Aunque el desarrollo del SNCI ha supuesto un avance muy importante para acercar potenciales endógenos locales y oferta pública, su capacidad de operación y cobertura es todavía restringida. Las CRC, que son su principal expresión en territorio, se circunscriben en muchos casos a la capital departamental y no cuentan con medios y metodologías para integrar las dinámicas subregionales y las agendas de la base productiva y sus asociaciones. Las estrategias de competitividad e innovación se han centrado en cadenas con alto potencial de exportación y penetración en mercados internacionales, pero han excluido frecuentemente a apuestas territoriales que tienen gran

capacidad de transformación económica y social y que también cumplen con criterios técnicos de rentabilidad, crecimiento y sostenibilidad. Hay una división histórica entre los enfoques de inclusión socioproductiva y competitividad, lo que reduce la complementariedad y el impacto de las inversiones y evita avanzar hacia modelos más integrales de desarrollo territorial. Tomando como referencia este diagnóstico, el Apoyo Complementario se materializa en el programa de Competitividad Estratégica Territorial (CET), que plantea una intervención en 36 territorios, distribuidos en 18 departamentos, y que integran Rutas Competitivas o Rutas Clúster identificadas por MinCIT o planes estratégicos elaborados por las ADEL, en torno a 4 resultados:

RESULTADO R1. Se han desarrollado capacidades en las CRC para integrar a sus reflexiones, decisiones y actuaciones los conceptos básicos del DEL

ACCIONES DESTACADAS Ampliar la participación de los actores locales en las CRC o en sus instancias subregionales Formación técnica y asesoría especializada para la inclusión del enfoque DEL en la operación de las CRC 34 Proyectos de Desarrollo Productivo vinculados a procesos DEL y estructurados en torno a 930 unidades productivas.

R2. Se ha incidido en la política pública de competitividad territorial, Las rutas competitivas y/o iniciativas clústers priorizadas se incorporando componentes DEL en vinculan a procesos de animación local con enfoque DEL. los niveles nacional y territorial, bajo un enfoque de intersectorialidad Impulsar un ejercicio de diálogo y formulación de política pública que capitalice los aprendizajes y las buenas prácticas R3. Inclusión socioeconómica de las apuestas competitivas regionales a través de la articulación de las unidades productivas rurales a las cadenas de valor priorizadas en los territorios. R4. Fortalecido el modelo DEL, bajo principios de sostenibilidad, como un instrumento potenciador de la competitividad territorial, las capacidades y la institucionalidad locales

Apoyadas al menos 100 unidades productivas en el análisis, estructuración y gestión de propuestas para acceder a instrumentos de política y recursos de cooperación. 30 unidades productivas con acuerdos comerciales que las vinculan a las cadenas de valor priorizadas. Fortalecer las capacidades de gestión y operación de las Agencias de Desarrollo Económico Local existentes. Impulsar 4 nuevos agenciamientos territoriales bajo criterios de funcionalidad, complementariedad y sostenibilidad. 10 publicaciones especializadas sobre conceptos, aprendizajes, y herramientas propias del enfoque DEL en Colombia.

Un elemento importante es que la iniciativa desarrolla todos sus componentes y estrategias en el marco de la institucionalidad, por lo que es un apoyo directo al fortalecimiento de los instrumentos de política y a la legitimación de la acción pública en los diferentes territorios. Esto supera una de las limitaciones que tradicionalmente afectan a la cooperación internacional y que es su funcionamiento autónomo e independiente de los mecanismos estatales. CET no puede entenderse sin el SNCI y sin los diferentes actores que lo constituyen y operativizan. Incrementar la participación de las PYMEs y las organizaciones en la toma de decisiones, fomentar esquemas inclusivos de gobernanza público-privada y acercar la inversión pública de manera pertinente y diferencial serán determinantes para consolidar procesos de desarrollo territorial de largo plazo y abordar algunas de las asimetrías que enfrenta Colombia.

El proyecto CET cuenta con un presupuesto total de 6.3 millones de Euros, de los cuales 5.3 (85 % del total), representan financiación directa de iniciativas territoriales, lo que evidencia el alto grado de participación que tienen los actores locales a lo largo todo el ciclo del proyecto, desde las etapas de animación y formulación hasta las fases de ejecución y fortalecimiento comercial.

Una intervención anclada al Sistema Nacional de Competitividad e Innovación (SNCI) El programa CET no puede entenderse sin comprender su interacción y complementariedad con el SNCI y la arquitectura territorial existente. No se trata de una intervención aislada sino de un ejercicio de fortalecimiento institucional que, a través de la inversión y la puesta en práctica, permite nutrir metodológica y estratégicamente el diseño e implementación de algunas políticas públicas claves para impulsar el desarrollo económico y la reducción de las desigualdades regionales. Colombia cuenta con un SNCI en permanente desarrollo y el Gobierno Nacional es consciente de que todavía existen importantes brechas entre comunidades locales e institucionalidad, con mayores limitaciones en los entornos rurales y en las áreas periféricas. Por ello, desde la formulación del

proyecto se establece que su principal objetivo es consolidar una política incluyente de competitividad regional y territorial sobre la base del Desarrollo Económico Local. El país cuenta con una experiencia muy relevante en cuanto a la implementación de estrategias DEL y ha logrado entretejer un conjunto de actores, metodologías e instrumentos que pueden ser muy valiosos para avanzar hacia modalidades de inversión más eficientes y con mayor impacto. En la práctica, se trata de formas participativas de planificación y gobernanza, que permitan capitalizar los potenciales endógenos y acercar capacidades locales, iniciativa privada y oferta pública

La apuesta de sostenibilidad se basa en la confluencia entre dos factores. Una movilización cualificada de los actores locales, articulados en torno a apuestas económicas con gran capacidad para la inclusión social y la generación de empleo, y una institucionalidad plural y regionalizada, que facilite la búsqueda de consensos, la alianza público-privada y el diseño de políticas e instrumentos con base territorial3. Estos elementos, acompañados de un conjunto funcional de herramientas y metodologías de planificación e inversión pueden ser determinantes para impulsar nuevas dinámicas de competitividad e innovación a escala local.

En esta línea el proyecto CET ha planteado un trabajo multinivel, entendiendo que es necesario permear y fortalecer el sistema en sus diferentes dimensiones. Aunque el enfoque DEL se centra en gran parte en movilizar a los actores locales y en aprovechar los potenciales endógenos con los que cuenta el territorio, esto no quiere decir que sea un ejercicio aislacionista sino que, por el contrario, exige de la coordinación interinstitucional y del permanente diálogo nación – región. A continuación describimos de manera sintética cual ha sido la interacción del proyecto en los diferentes niveles y que actores se han vinculado de manera protagónica en cada uno de ellos, quienes cuentan con competencias o con potencial de liderazgo. El trabajo se ha centrado principalmente en la articulación con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinCIT), INNPULSA y con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) como entidades que diseñan e implementan las políticas de productividad y competitividad a nivel país. Se trata de un diálogo técnico, que tiene 3 grandes objetivos:

Nivel Nacional

• Enriquecer los instrumentos de planificación y los vehículos de financiación existentes, incrementando apropiación e impacto • Avanzar en propuestas de política pública que fomenten el desarrollo empresarial, el empleo y la inclusión a nivel territorial • Apoyar el proceso de regionalización de la oferta pública, la articulación de instrumentos y la coordinación interinstitucional

3 Esta idea fue enfatizada por Andrés Rodríguez Pose (London School of Economics) durante las ponencias, las mesas técnicas y las jornadas de trabajo en las que participó, como resultado de la alianza entre el programa CET y la Universidad de los Andes.

En la escala departamental se ha trabajado con cinco actores claves: Comisiones Regionales de Competitividad (CRC), entidades territoriales, Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL), Cámaras de Comercio y sector del conocimiento (universidades o centros de investigación). La idea es crear entornos habilitantes que faciliten el diálogo plural y la articulación efectiva.

Nivel Territorial

• Fortalecer las instancias de participación y gobernanza que estructuran el SNCI a nivel territorial • Establecer diálogos interinstitucionales que permitan posicionar el modelo DEL y su pertinencia y funcionalidad en el contexto regional • Facilitar alianzas público-privadas que permitan transferir conocimientos y herramientas y promover dinámicas de innovación y creación de valor Las PYMEs, las organizaciones de base y las comunidades productoras representan las base del SNCI pero han quedado tradicionalmente excluidas de los ejercicios de incidencia política y toma de decisiones. Se ponen en marcha varias estrategias, interdependientes con los niveles superiores:

Nivel Local

• Acercar formación técnica que motive una participación más cualificada y mayor apropiación en los temas de competitividad y empresarización • Fomentar ejercicios de encadenamiento sectorial, que involucren a la base productiva en torno a un proyecto territorial compartido • Promover el trabajo en red entre los actores locales, en torno al intercambio horizontal de conocimiento y la incidencia conjunta.

Desde una panorámica general podemos afirmar que el proyecto plantea una metodología de trabajo cuyo objetivo es impulsar la competitividad desde la base productiva, es decir, un esquema de diálogo e intervención que genere puntos de encuentro y coordinación entre los actores locales y las dinámicas e instrumentos institucionales. Esta propuesta se asienta en los principios del Desarrollo Económico Local y Territorial, pero no desde un enfoque teórico y exógeno, sino desde estrategias ad hoc para la realidad de Colombia y sus territorios. A continuación presentamos un esquema que visualiza la lógica de intervención de CET, cuyas dimensiones y ejes de trabajo serán detallados a lo largo de este documento:

Componente

Componente 1: Gobernanza participativa

Eje de trabajo

Descripción general

Formación especializada

Democratizar el conocimiento técnico y establecer unas bases metodológicas y conceptuales que permitan impulsar procesos de desarrollo territorial funcionales y sostenibles

Animación territorial

Generar espacios de diálogo, articulación y coordinación de esfuerzos público-privados e interinstitucionales en torno a una visión compartida del desarrollo económico territorial

Fortalecer las instancias y los instrumentos que coordinan las Fortalecimiento CRC estrategias de competitividad a nivel territorial, ampliando la / ADCI participación, la pluralidad y la cobertura Fortalecer el rol y la capacidad operativa de las ADEL que se Impulso a las ADEL y encuentran en funcionamiento e impulsar una nueva generación su escalamiento de agencias en territorios que cuenten con condiciones habilitantes

Componente 2: Inversión pertinente y funcional

Componente 3: Innovación y diálogo institucional

Proyectos de Desarrollo Productivo

Identificar de manera participativa proyectos sectoriales que tengan alto impacto en términos de encadenamiento e innovación y que se alineen con el proyecto territorial

Alianzas para la Competitividad

Complementar las inversiones sectoriales con apoyos ad hoc para facilitar la comercialización, el acceso a mercados formales y el cumplimiento de estándares de calidad

Hacia un modelo DEL aplicado a Colombia

Poner en marcha ejercicios de análisis y documentación que permitan acumular información clave para la toma de decisiones y el desarrollo metodológico del DEL en el país

Incidencia en políticas públicas

Elevar dichas conclusiones a la institucionalidad nacional y a los gobiernos departamentales, promoviendo estrategias e instrumentos que respondan a la realidad y capacidad local

Estos componentes se implementan de manera simultánea y que guardan estrechas correlaciones e interdependencias entre ellos. No plantean un paso a paso estático sino un conjunto de ejes de trabajo que permiten crear entornos habilitantes para las empresas y los sectores productivos desde nivel regional y que apuntan a la idea de competitividad territorial.

Tradicionalmente se han creado unas políticas públicas para impulsar la internacionalización de ciertos sectores, más cercanos a la visión clásica de competitividad, mientras que otros quedaban relegados a los proyectos de inclusión socioeconómica y superación de la pobreza. Esto ha provocado una atomización de las inversiones, una sectorización de los instrumentos y un cúmulo de brechas territoriales que impactan directamente en la cantidad y la calidad del empleo y que dificultan la consolidación de sendas de desarrollo integral y sostenible en lo local.

Componente Gobernanza participativa

1.1.

Una apuesta formativa que impulse el liderazgo local y la articulación públicoprivada

La sostenibilidad de las acciones impulsadas desde el proyecto dependerán en gran medida del grado de sensibilización y apropiación de los actores locales, quienes garantizan su continuidad en el medio y largo plazo, pero también de sus conocimientos y capacidades técnicas para liderar y gestionar un proceso DEL que sea dinámico, transformador y con potencial para la innovación.

Desde el proyecto CET, la formación especializada ha representado una estrategia transversal que ha involucrado a Comisiones Regionales de Competitividad (CRC), personal y aliados de las ADEL, empresarios locales, organizaciones de base y funcionarios de diferentes entidades territoriales e instituciones públicas. El objetivo principal ha sido transferir herramientas y metodologías que, basadas en el enfoque DEL, puedan ser útiles para las actividades de planificación, diálogo institucional, inversión y coordinación que adelantan los actores locales.

Un elemento central en la fase de diseño, teniendo en cuenta que el proyecto tenía una cobertura significativamente amplia y geográficamente dispersa, fue como garantizar

un modelo formativo que fuese accesible para los diferentes actores y que pudiese implementarse de una manera funcional y costo-eficiente.

Se acordaron las siguientes características: Hacer uso de herramientas virtuales. Esto no solo garantiza una mayor capilaridad y cobertura sino que además facilita la flexibilidad de horarios, compatibilizando actividades profesionales, familiares y educativas, y fomenta el cierre de la brecha digital, fomentando una cultura local más abierta y asertiva frente a las TIC’s. Promover la complementariedad con otras estrategias. La actividad formativa significa un punto de partida para trabajar posteriores iniciativas de diálogo público-privado, fortalecimiento asociativo o construcción e impulso de agendas territoriales. Se trata de transferir algunos conceptos y principios del Desarrollo Económico Local, que luego se desarrollarán en la práctica con el acompañamiento y la asesoría técnica de la RED ADELCO. Consrucción progresiva de contenidos. Los cursos se plantean bajo un formato modular que permite la distribución y organización temática. Este modelo permite ir ampliando currículo de manera especializada, abordando las necesidades educativas prioritarias, y brinda la posibilidad de personalizar la oferta a través de cursos cortos o diplomados ad hoc

Un proceso de formación DEL en Colombia tiene que cumplir además con dos lógicas de trabajo. Por un lado, la interdisciplinariedad, ya que los participantes se aproximan desde múltiples campos y actores. Por otro lado, la asertividad, dado que los actores locales tienen contextos y niveles educativos heterogéneos y eso exige un planteamiento más flexible en la transferencia. Un elemento clave es que el proceso de formación ha permitido fortalecer el vínculo de la RED ADELCO con el sector del conocimiento, donde cabe destacar dos alianzas claves. La primera de ellas con ILSLEDA4 que permitió capitalizar e integrar un conjunto de contenidos, conceptos y herramientas que han sido desarrolladas por la entidad y sus socios internacionales. La segunda es UNAD5 que ha aportado todo el soporte instrumental y la experticia técnica para poner en marcha un ejercicio de formación virtual pertinente, coherente y accesible a todos los públicos.

4 International Links and Services for Local Development Agencies (ILSLEDA). Organización que agrupa a un conjunto importante de ADEL en diferentes regiones del globo y que promueve la cooperación y el intercambio de conocimiento. Adicionalmente, cuenta con una experiencia relevante en el contexto colombiano.

Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD). Institución pública con valiosas herramientas para la formación virtual y con amplia experiencia de trabajo en el ámbito regional y las comunidades rurales.

El valor agregado de este esquema de trabajo es que facilita la interacción entre los planteamientos teóricos y los enfoques prácticos, acercando conocimiento que pueda ser útil, realista y aplicable por los actores locales de los diferentes territorios. Para ello, se estructuraron y desarrollaron tres líneas formativas que resumimos a continuación:

Fundamentos del Desarrollo Económico Local

Planificación territorial desde el Desarrollo Económico Local

Agenciamiento del territorio desde el enfoque DEL

Explicar qué es el DEL y como ayuda a definir y poner en valor el territorio, ahondando en conceptos como: gobernanza territorial, visión compartida, potencial endógeno, ventajas comparativas y competitivas, marketing territorial y análisis de la sostenibilidad. Un recorrido por las principales ideas que estructuran el diagnóstico y la planificación territorial, con énfasis en dos metodologías: PASC (potenciales endógenos) y RESCO (cadenas productivas). Con base en ese análisis, armonización de planes e instrumentos y definición de vehículos o agenciamientos para articular e implementar dichas estrategias.

Conocer a los agentes que impulsan el DEL y compartir algunas experiencias exitosas para el fortalecimiento de procesos socioeconómicos, haciendo énfasis en las ADEL y, especialmente, en sus mecanismos de gestión, los servicios que prestan y las estrategias de gobernanza que promueven para articular esfuerzos interinstitucionales en torno al desarrollo endógeno.

Es importante mencionar que estos contenidos se articulan también con el curso “Desarrollo Económico Local y Paz”, elaborado con el apoyo del programa FORPAZ (implementado por GIZ y financiado por UE) y consolidan en su conjunto una oferta de diplomado. El proyecto formativo es también un proyecto de sensibilización que demuestre a los actores locales, incluso en las regiones más afectadas por la exclusión y la violencia, los beneficios de trabajar de manera asociativa y coordinada en proyectos de transformación territorial, buscando economías de escala y maximizando los impactos en un mundo cada vez más acelerado, interdependiente y competitivo. Por ello, se introduce repetidamente el concepto de “coopetición” que combina los incentivos de la economía de mercado con esquemas inclusivos de gobernanza, intercambio del conocimiento e inversión conjunta.

A modo de resumen, participaron más de 1.200 participantes en el proceso formativo, que se desarrolló de forma modular durante 2 años, logrando la certificación final más de 400 personas. Aunque es elevado el número de estudiantes que no lograron concluir todo el proceso, es algo muy común en los ejercicios de educación virtual y fue un aprendizaje medular que fue depurándose y mitigándose progresivamente. En cualquier caso, un número muy significativo de actores territoriales mejoraron sus conocimientos y se dotaron de herramientas y metodologías útiles que, en gran medida, pudieron poner en práctica más adelante a través de otros componentes del proyecto CET (animación territorial, elaboración de las ADCI, formulación de los PDP y las alianzas para la competitividad, entre otros).

Un aspecto importante a tener en cuenta es que tradicionalmente las estrategias y herramientas DEL provenían de la experiencia europea. Aunque este proceso también ha contado con el acompañamiento internacional y la transferencia de sus innovaciones y buenas prácticas, el protagonismo en los contenidos ha sido mucho más regionalizado. Colombia ha acumulado numerosos aprendizajes y experiencias durante estas últimas dos décadas, por lo que CET ha supuesto una oportunidad para desarrollar materiales que respondan a las necesidades, capacidades y realidades de sus territorios. Esto ha permitido acercarse también a otros contextos cercanos, que comparten limitaciones y potencialidades comunes, y coordinar esfuerzos para desarrollar un enfoque DEL con fuerte apropiación latinoamericana.

Caben destacar una serie de reflexiones que se han derivado del ejercicio y que son insumo fundamental para el diseño e implementación de nuevas propuestas formativas. Ser exigentes en la focalización y la selección estratégica de participantes es un factor clave para mitigar los niveles de deserción y garantizar el impacto. Esto se agudiza más cuando los cursos son gratuitos y no hay compromisos de contrapartida de ningún tipo, ya que muchas personas se apuntan pero sin voluntad real de dedicarle tiempo y esfuerzo, por lo que acaban desertando tan pronto comienzan las exigencias. Esta situación genera desgaste en el equipo técnico y no permite concentrarse en las acción de mayor impacto. Por ello es fundamental trabajar a tres niveles: (I) Identificar previamente cual es el perfil específico de los potenciales estudiantes y no dejar abierta la participación (II) Clarificar con ellos los requerimientos y entregables del curso y la dedicación semanal estimada (III) Establecer alguna estrategia de pago (aunque luego sea donado o invertido en alguna iniciativa), un sistema de becas o un compromiso concreto a través de contrapartidas individuales o institucionales. La importancia de ligar los conocimientos adquiridos con ejercicios prácticos posteriores, que puedan ser apoyados y acompañados por el proyecto. Algunos de

los casos de más éxito, son los que han tenido la oportunidad de implementar las herramientas en su realidad territorial. Esto genera importantes incentivos para que los estudiantes participen activamente y puede contribuir significativamente a la sostenibilidad de las iniciativas, teniendo en cuenta que se da una mayor apropiación y que se visualiza la capacidad transformadora de algunas de esas estrategias y metodologías.

El problema de la conectividad y el acceso a nuevas tecnologías, un aspecto muy relevante si se quiere llegar a la base productiva y a las poblaciones vulnerables. Existe una gran brecha tecnológica en el país y estos modelos de formación la visibilizan y agudizan. Por ello, si se quiere avanzar hacia modelos educativos más pertinentes e inclusivos frente a la realidad rural, parece necesario impulsar paralelamente iniciativas complementarias de capacitación en TIC´s, acceso a conectividad e incorporación de sesiones presenciales.

Las alianzas con universidad y sector del conocimiento son un tema fundamental, pero es importante profundizar el rol de la academia en el desarrollo territorial. Aquí tiene un papel muy relevante la universidad pública territorial, quienes tienen los servicios de extensión dentro de su misionalidad y su responsabilidad social, y quienes pueden adquirir y replicar estos contenidos en el medio y largo plazo. En ese sentido, parece necesario sensibilizar sobre el impacto que tienen este tipo de contenidos, que no solo se enfocan en transferir conceptos e ideas sobre el DEL y la competitividad sino que generan competencias blandas, promueven el liderazgo comunitario y fortalecen a las entidades e instancias locales.

La apuesta formativa como un ejercicio dinámico y de largo plazo, que debe ir acompañado también de un modelo de negocio que lo haga viable y sostenible. En el marco de las subvenciones, los contenidos formativos suponen una base de trabajo muy valiosa, pero este debe trascender la financiación externa y convertirse en un horizonte organizacional que vaya ampliando paulatinamente el pensum educativo y que, a través de diversas alianzas institucionales, aumente la cobertura temática, territorial y poblacional. Esto exige del desarrollo de un modelo de negocio que, aunque no funcione bajo estrictos criterios de rentabilidad, si permita replicar y multiplicar la oferta de manera sostenible y cualificada.

1.2. El proceso de

Uno de los factores diferenciales de los procesos DEL es su enfoque movilizador, que se asienta en la hipótesis de que solo con una participación activa de los actores económicos locales animación territorial pueden impulsarse estrategias verdaderamente inclusivas y que puedan ser legitimadas, apropiadas y sostenidas en el largo y su potencial plazo. Esto es un elemento fundamental por dos razones. En catalizador primer lugar, porque las desigualdades existentes no puede ser revertidas desde un esquema vertical y asistencialista sino desde un ejercicio de reconocimiento, articulación y corresponsabilidad que valorice y fortalezca las capacidades y los recursos existentes. En segundo lugar, porque no se puede pensar estrategias de competitividad e innovación bajo una mirada cortoplacista y estática sino bajo redes de trabajo en permanente interacción e intercambio, que van mucho más allá de los tiempos políticos y los calendarios electorales. Desde la experiencia latinoamericana y particularmente de la RED ADELCO, la puesta en marcha de estos procesos debe partir de tres elementos fundamentales, los cuales describimos a continuación y que han sido desarrollados en el marco de CET.

El proceso de animación territorial combina dos elementos inseparables desde el enfoque DEL: diálogo social y planeación técnica. Se trata de reconocer la especificidad del territorio así como sus recursos potenciales e identificar con claridad cuáles son las capacidades, expectativas y necesidades de la base productiva y sus formas organizativas (empresas, asociaciones, redes, etc.) Se trata de dibujar un proyecto territorial, centrado en lo económico pero orientado hacia el bienestar de las poblaciones locales, que pueda ser consensuado, apropiado y defendido con la participación de cuatro sectores fundamentales: entidades territoriales, empresariado local, sociedad civil y academia6. Una vez configurada esa plataforma de trabajo es más fácil trabajar y articular las iniciativas sectoriales, bajo un horizonte compartido y en movimiento.

6 Esto se conoce como la cuádruple hélice de la gestión territorial (Dollors, 2018), que propone la creación de espacios e iniciativas donde empresas, centros de conocimiento, ciudadanos y administración trabajan de manera conjunta en los aspectos estratégicos locales. Se trata de una asociación colectiva y constante que permita planificar a largo plazo y donde la administración ha de conjurarse como parte del equipo y no como un ente superior, y el resto de participantes han de adoptar un rol de colaborador activo y no solo oyente y expectante de los resultados.

1. Mapeo de actores clave, sensibilización territorial y participación plural

a un ejercicio que normalmente se circunscribe a dinámicas capitalinas. En algunos casos estos se traduce en la participación de las ADEL u otras estructuras supramunicipales, mientras que en otros se puede expresar a través de las organizaciones indígenas, los consejos afrodescendientes o redes de trabajo de diferente naturaleza. Por otro lado, porque avanzar hacia el desarrollo sostenible exige inequívocamente avanzar hacia la inclusión y eso requiere tener en cuenta a sectores productivos que generan importantes ingresos y empleo a nivel local y que han estado tradicionalmente excluidos de las estrategias de competitividad e innovación.

A veces los esfuerzos y los recursos se orientan hacia el proceso de planeación pero no se presta suficiente atención a quien participa en él y a como se distribuye el diálogo y la toma de decisiones. Estos elementos, que parecen marginales o subsidiarios en muchas de las estrategias, pueden ser determinantes en términos de sostenibilidad e impacto. Por un lado, porque no podemos hablar de enfoque territorial si los actores que participan en las Comisiones Regionales de Competitividad son estandarizados. El mapeo de actores nos permite identificar cuales son esas plataformas de apropiación y cambio y dar capilaridad y pluralidad

Aunque no tengan la misma capacidad de internacionalización o anclaje, son apuestas económicas con fuerte arraigo local y con gran potencial de transformación, lo que debería darles espacio también en las instancias y los instrumentos de planificación. Por último, aunque el liderazgo recaiga en las instancias formales, el funcionamiento del ecosistema dependerá en el nivel de organización, interacción e intercambio entre los actores, lo que puede dar lugar a diversas alianzas y formas de encadenamiento. En ese sentido, acercar a las organizaciones de base y a los sectores rurales es una forma práctica de vincularles al proyecto país y de cerrar brechas entre políticas públicas y agendas locales. Estos elementos representan la primera etapa de la animación territorial y permiten caracterizar la configuración multiactor y multisectorial del territorio y sus instancias.

2. Integración de instrumentos y planeación basada en el territorio

Una de las limitaciones que enfrenta Colombia para promover el desarrollo territorial, y que ha sido señalado también por diversos organismos internacionales (OCDE, Banco Mundial, entre otros), es la dispersión de instrumentos de financiación e inversión con la que cuenta el país, lo que muchas veces contribuye a atomizar y sectorizar los apoyos, reduciendo su efectividad e impacto. Por ello, los procesos de animación territorial apuntan en dos direcciones claves: Permiten avanzar en análisis subregionales y por lo tanto facilitar la regionalización de políticas y la intervención diferencial. Las fronteras político-administrativas no reflejan frecuentemente las dinámicas económicas y sociales, por lo que la escala subregional representa un nivel de análisis mucho más certero en cuanto a conectividad de producción y mercados, identidad territorial, asociatividad, potenciales endógenos, etc7. En esa línea, el proyecto CET no trata de imponer un proceso de subregionalización, que 7 Esto se conoce como la cuádruple hélice depende quizás de mayores capacidades y recursos a nivel de la gestión territorial (Dollors, 2018), que propone la creación de espacios e iniciativas departamental (Gobernaciones) y regional (RAP), pero si de donde empresas, centros de conocimiento, ciudadanos y administración trabajan de visibilizar la importancia crucial de estas dinámicas en los manera conjunta en los aspectos estratégicos ejercicios de planificación. Hay actores como las ADEL o los locales. Se trata de una asociación colectiva y constante que permita planificar a largo plazo y EAT que ya cuentan con avances muy significativos en este donde la administración ha de conjurarse como parte del equipo y no como un ente superior, sentido y que pueden brindar insumos muy valiosos para el y el resto de participantes han de adoptar un funcionamiento institucional y el diseño de políticas públicas. rol de colaborador activo y no solo oyente y expectante de los resultados.

Integración de instrumentos y planes estratégicos. En las regiones se encuentra una multiplicidad de agendas sectoriales y muy pocas sinergias entre sus estrategias y acciones, aun cuando estas presentan muchas complementariedades. Por ello, el enfoque DEL combina el análisis de dichos instrumentos con los ejercicios de diálogo y planeación, intentando establecer planes estratégicos, de carácter económico, pero que incorporan otras 3 dimensiones fundamentales: la ambiental, la social y la institucional. Esta doble mirada puede ayudar a nutrir y fortalecer las Agendas Departamentales de Competitividad e Innovación (ADCI). No se trata de tener una apuesta de inclusión socioproductiva totalmente separada de las proyecciones de competitividad, sino avanzar hacia una agenda económica territorial que integre e interrelacione ambas visiones.

3. Identificación de liderazgos

territoriales y transferencia de herramientas prácticas y funcionales. Como ya se mencionaba en el componente de formación, no se trata exclusivamente de abrir espacios de participación en las instancias decisorias sino de generar capacidades para que las propuestas sean cualificadas, realistas y coherentes. Adicionalmente, hay que tener en cuenta que los ejercicios de planeación se asientan en la lógica de representatividad, por lo que el tema de liderazgo toma especial relevancia. Por ello, este proceso de animación territorial y puesta en marcha se centra también en poner en marcha ciertas energías locales, que movilicen e impulsen nuevos liderazgos y que amplíen y le den pluralidad y legitimidad al debate y las decisiones. Esto debe ir acompañado de la dotación de herramientas y metodologías específicas, entre las que podemos destacar PASC y RESCO, que detallaremos más adelante. Fortalecimiento de capacidades pero con enfoque práctico y con acompañamiento técnico para la implementación.

El proceso de animación representa el punto de partida de un proceso de movilización de las fuerzas territoriales y que debe ser reflejo de los intereses las poblaciones locales y los actores y figuras organizativas que los representan. Supone una oportunidad para democratizar los enfoques de competitividad, que vinculan de manera protagónica al tejido empresarial del territorio pero que deben reconocer otros actores, organizaciones y sectores si se quiere avanzar de manera determinante y sostenida hacia modelos desarrollo más inclusive y equitativos.

1.3.

El Sistema Nacional de Competitividad e Innovación (SNCI) se expresa en el nivel departamental a través de dos figuras Consolidar claves. Ambas representan dimensiones claves de intervención la arquitectura para la inclusión del enfoque DEL. Por un lado, las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC), que son instancias de institucional e articulación, concertación y coordinación entre entidades del instrumental en los orden nacional, el sector privado y la academia, donde se definen sectores, proyectos e inversiones estratégicas. Por otro lado, las territorios Agendas Departamentales de Competitividad e Innovación (ADCI), que están compuestas por un eje sectorial y un eje transversal. El primero de ellos aborda las iniciativas económicas que prioriza el territorio de acuerdo con lo establecido en la Política de Desarrollo Productivo (PDP), destacando sectores con gran potencial para la sofisticación del aparato productivo. El segundo está centrado en programas y proyectos de carácter intersectorial y que son estratégicos para mejora el entorno competitivo, las capacidades locales y el acceso a instrumentos de ciencia, tecnología e innovación. El objetivo de todo este engranaje es incorporar una mirada territorial en la identificación de fallas de mercado y estado, y promover procesos más participativos y menos verticales en la toma de decisiones, otorgando mayor competencia y responsabilidad a los actores locales. Estos principios de actuación, todavía en desarrollo, pueden enriquecerse significativamente si incorporan metodologías y herramientas DEL, las cuales acumulan un importante saber-hacer en términos de planeación, gobernanza e inversión colectiva. A continuación describimos las acciones desarrolladas y los resultados esperados de cada una de ellas.

Fortalecimiento a las Comisiones Regionales de Competitividad Las CRC se han convertido en un espacio de referencia a nivel territorial y evidencian que pueden ser instancias funcionales, junto con los CODECTI o los Consejos Territoriales de Planeación, para impulsar la coordinación interinstitucional e intersectorial en torno a un horizonte común de competitividad y desarrollo económico. Aunque sus logros han sido significativos y han logrado consolidarse en el ámbito institucional y empresarial en un plazo muy moderado de tiempo, todavía persisten algunas brechas importantes, algunas de las cuales son abordadas por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 1651 del 2019. En ese sentido, el proyecto CET nunca se ha planteado conformar una institucionalidad paralela o impulsar instrumentos complementarios, sino que se ha centrado en como fortalecer estas instancias y como superar algunas de las limitaciones operativas que enfrentan actualmente, entre las que destacamos: Las CRC tienen todavía una cobertura muy limitada que, en muchos casos se circunscribe a las dinámicas capitalinas y de los centros urbanos más representativos. Esto se debe principalmente a la falta de recursos, personal y capacidad de movilización que tienen pero afecta sensiblemente su capacidad representativa y de integración territorial. Los actores que están que presentes y que participan activamente en las CRC son limitados y no expresan la heterogeneidad organizativa y empresarial que presentan muchos de los territorios. La falta de tejido empresarial y la focalización estática de las políticas de competitividad son algunas de las causas generales, lo que puede perpetuar la sectorización y la atomización de las inversiones. La composición de las CRC y la amalgama de actores que estas integran no refleja en algunos casos la naturaleza de los territorios, o de algunas de sus subregiones y áreas rurales, lo que excluye a sectores poblacionales importantes de los proyectos e inversiones. Bajo principios de enfoque territorial, las CRC reflejar de manera más enfática esta diversidad poblacional, organizativa y vocacional. Las acciones desarrolladas por la RED ADELCO se han orientado a gestionar algunas de estas limitaciones, comprensibles en un proceso de expansión institucional como el que ha liderado el SNCI, pero que podrían nutrirse de otras experiencias y metodologías.

Agendas Departamentales de Competitividad e Innovación con enfoque DEL Las ADCI son el resultado práctico del trabajo que realizan las CRC y el instrumento que refleja los consensos alcanzados durante el proceso de priorización y definición. Bajo la metodología desarrollada por CONFECAMARAS, las agendas siguen la siguiente estructura: análisis de las condiciones habilitantes, validación de las apuestas productivas, identificación de brechas y selección de programas, proyectos e iniciativas (PPI) de carácter sectorial y transversal. Las herramientas son sólidas, se rigen por criterios técnicos y permiten homogeneizar el proceso de priorización, lo que evita que sea dirigidos por la subjetividad o los intereses particulares. Aun así, hay algunos elementos que podrían ralentizar el potencial de inclusión de estos instrumentos y la complementariedad e integralidad con otras políticas nacionales: Algunos sectores que tienen gran influencia e impacto en las dinámicas económicas del territorio, especialmente de las áreas rurales, en lo que se refiere a ingresos, empleabilidad y potencial de inclusión, son excluidas de las agendas. La falta de información o la poca presencia de dichos actores en las CRC impiden generalmente su acceso. La rigurosidad metodológica y el carácter estático de algunos de los indicadores que orientan la medición y valoración de las cadenas productivas restringen la participación de algunas poblaciones y sectores económicos, lo que reduce la integralidad de las ADCI y brinda una mirada sectorizada del territorio y su horizonte de desarrollo. La no inclusión de algunos sectores reduce la interrelación en las estrategias de inclusión socioproductiva, desarrollo económico local y competitividad, sectorizando las estrategias de desarrollo territorial y dificultando el cumplimiento de las metas de la Agenda 2030. Los enfoques DEL pueden ayudar a avanzar en algunos de estos retos y ha generar una mayor apropiación, legitimidad y sostenibilidad en torno a las agendas. Como instrumentos de planeación, su funcionalidad dependerá en gran medida en la capacidad de incluir a las grandes apuestas económicas del territorio y sus poblaciones, independientemente de que luego las PPI que las acompañan tengan diferentes temporalidades, alcances y proyecciones.

Principales acciones desarrolladas A continuación describimos las 7 principales acciones que se han desarrollado en el marco del proyecto y que tienen por objetivo solventar algunas de estas limitaciones, a través del fortalecimiento de las capacidades locales y la profundización metodológica de los ejercicios de planeación y decisión a través de las estrategias y herramientas DEL.

Diseño metodológico de la estrategia de subregionalización de la ADCI

Facilitar la subregionalización funcional de los territorios, caracterizar los potenciales y vocaciones de cada una de ellas y abrir la puerta a estrategias de planificación e inversión diferencial. Estas acciones se encuentran alineadas con la estructuración del SNCI (Decreto 1651), que resalta la importancia de tener en cuenta las instancias subregionales, su arquitectura organizacional y sus dinámicas de articulación público-privada. En esta primera etapa, se estructura la Agenda de acuerdo con esas especificidades territoriales.

Mapeo y selección de actores estratégicos

Una vez clarificada la estructura subregional, se procede a identificar quienes son los actores clave que pueden liderar e impulsar el ejercicio. El objetivo es que tengan legitimidad en el territorio, que sean reconocidos y que acumulen información valiosa sobre las dinámicas económicas locales. Pueden tener una mirada sectorial, como las Rutas Competitivas, una mirada territorial, como las ADEL, o una mirada poblacional (por ejemplo, instancias de los pueblos indígenas, plataformas campesinas, etc). El objetivo es contar con una participación plural, inclusiva y que sea capaz de representar los intereses del territorio y sus principales renglones económicos.

Formación teórico práctica a integrantes de las CRC

Una vez identificada la composición de la CRC los esfuerzos se centran en fortalecer el liderazgo y la participación cualificada. Para ello se acerca formación en los siguientes temas: competitividad sistémica, animación territorial y gobernanza, herramientas y servicios de apoyo para el desarrollo económico y empresarial. Son 16 horas de teoría y casos prácticos que asientan las bases para un trabajo intersectorial pero con base y con visión de territorio, lo que se plasmará en la ADCI.

Análisis de la articulación de las apuestas PDP con otros instrumentos territoriales

Se realiza un inventario de las apuestas priorizadas desde la Política de Desarrollo Productivo y se comparan con otros instrumentos existentes a nivel territorial y subregional. Por ejemplo, Rutas de Competitividad, Planes Estratégicos de las ADEL, Planes de Desarrollo Municipal / Departamental, PDET, entre otros. El objetivo es armonizar e integrar las proyecciones territoriales, avanzando en la unificación de hojas de ruta, e identificar sectores faltantes. Se transfieren e implementan 2 herramientas que, desde el enfoque del Desarrollo Económico Local son de gran relevancia para la movilización multisectorial en torno a una visión compartida:

PASC (Potencial Aprovechable Sostenible y Competitivo). Permite caracterizar el territorio, identificar los recursos endógenos existentes y alinear la apuesta Identificación de los territorial en torno a una apuesta que combine visión de mercado, potenciales endógenos económica identidad, capacidades y expectativas de las poblaciones locales y criterios de y análisis sectorial de sostenibilidad y rentabilidad. brechas y cuellos de botella RESCO (Análisis de los recursos territoriales sostenibles y competitivos). Con las cadenas productivas ya identificadas, esta metodología permite identificar de manera participativa cuales son las brechas existentes, que limitaciones enfrentan los diferentes eslabones y actores y que posibles iniciativas, articulaciones e inversiones permitirían darles solución.

Validación con los actores subregionales e inventario de las PPI prioritarias

Se realizan reuniones de validación con los actores subregionales, confirmando que la priorización y los diagnósticos que van a ser incluidos en las ADCI son acordes a su realidad. Este paso preliminar tiene el objetivo de legitimar el ejercicio, promover una mayor apropiación y darle mayor horizontalidad a la toma de decisiones. Por último, se apoya la construcción del tablero de control que recoge los programas, proyectos e iniciativas que son prioritarias para el territorio (sectoriales y transversales), reconociendo las diversas expresiones subregionales y facilitando la llegada con oferta y apoyo diferencial de acuerdo con sus potenciales y limitaciones específicas.

Es importante concebir la agenda como un instrumento dinámico, que exige corresponsabilidad y seguimiento colectivo, y que debe ser concebida como Validación de los una agenda de transformación de medio y largo plazo. Por esta razón, el carácter actores locales y participativo y el enfoque subregional que se ha promovido durante el proceso configuración de un planificación debe traducirse en esquemas de monitoreo que mantengan esa esquema de monitoreo de lógica. Esta última etapa se centra en esa dimensión, la cual será determinante participativo para la sostenibilidad y funcionalidad de la ADCI como agenda de articulación, incidencia y apalancamiento de inversiones.

Bajo este esquema de trabajo, el proyecto CET ha impulsado el fortalecimiento de 10 CRCR (Nariño, Cauca, Arauca, Risaralda, La Guajira, Bolívar, Huila, Chocó, Santander y Meta) y la construcción participativa de 8 ADCI (Nariño, La Guajira, Bolívar, Huila, Chocó, Santander, Meta y Antioquia). Si la formación especializada, el acompañamiento técnico y la transferencia metodológica se mantienen, las CRC y las ADCI pueden convertirse en instrumentos más integrales. En la práctica, esto se traduciría en una mayor capilaridad y más capacidad para movilizar actores en torno a proyectos de desarrollo territorial de largo plazo que impulsen las conexiones urbano-rurales y que permitan gestionar algunas de las brechas y desigualdades que la falta de institucionalidad y la sectorización de las inversiones no han logrado solventar.

1.4.

Las Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL) Fortalecimiento funcionan en el país desde hace dos décadas, que han permitido acumular importantes aprendizajes y y escalamiento de las reflexiones sobre su estructura organizativa, su modelo de operación y sus mecanismos de sostenibilidad. Su ADEL bajo un enfoque experiencia es empírica y representa un insumo muy de sostenibilidad valioso para el país. Por un lado, porque su conocimiento de los sectores productivos y las dinámicas económicas y empresariales a nivel local debe ser tenido en cuenta si se quiere avanzar hacia políticas públicas más inclusivas y funcionales. Por otro lado, porque han ejercido durante todo este tiempo como conectores entre oferta pública, iniciativa privada y sociedad civil y conocen con detalle cuales son las principales brechas y limitaciones existentes. Por último, porque han construido un capital relacional que es necesario para impulsar procesos de desarrollo territorial de largo plazo y que evidencia factores diferenciales frente a otras formas de inversión e intervención. En términos generales, el trabajo desarrollado por las agencias ha permitido avanzar hacia un modelo DEL que toma elementos y aportes de la experiencia internacional, pero que tiene la madurez suficiente para diseñar estrategias, metodologías y enfoques orientados Para mayor información sobre el proceso de específicamente a las necesidades y la realidad colombiana8. evolución y reflexión del modelo DEL en Colombia, Para avanzar en este propósito el programa CET identifica 3 se puede consultar el artículo “La experiencia de RED ADELCO en Colombia. Una plataforma nacional aspectos prioritarios que pueden impulsar el rol de las ADEL y para la promoción y gobernanza del Desarrollo Económico Local” publicado en la Revista Desarrollo su capacidad de incidencia y transformación: y Territorio. Junio 2019, ISSN 2591- 4553

Es importante diversificar las fuentes de financiación, pasando de una mirada de proyecto a una visión de proceso, lo que obliga a repensar sus propuestas de valor. La ejecución de recursos públicos y de cooperación internacional se puede compatibilizar con ciertas innovaciones, como la prestación de servicios a las cadenas productivas, el involucramiento en los eslabones de comercialización o la implementación de negocios sociales que sean útiles para el territorio. Estas propuestas concederían mayor autonomía financiera, garantizarían cierta infraestructura técnica y darían continuidad al cumplimiento misional. Estrechar la articulación e integración de las ADEL con la arquitectura institucional y el SNCI. Las agencias como socios claves del Gobierno Nacional y las entidades territoriales para dar cobertura, capilaridad y apropiación local a las políticas públicas. Su sustrato subregional puede ser muy valioso para avanzar en la planificación participativa, la gobernanza democrática y la inversión diferencial si se fortalece el relacionamiento público-privado. El capital relacional construido por las ADEL y su trabajo con las cadenas productivas locales, claves para la reducción de las desigualdades y la transformación territorial, debe complementarse también con tres elementos estratégicos: gestión de información actualizada e indicadores sobre las apuestas económicas (que faciliten la incidencia política y la toma de decisiones), impulso a los procesos de investigación e innovación (fundamentales para la competitividad en el medio y largo plazo) y alineación con los compromisos internacionales en términos de cambio climático y sostenibilidad ambiental.

Podemos decir que el proyecto CET supone un momento de reflexión conjunta y replanteamiento estratégico con las agencias. Se cuenta con un diagnóstico compartido, existe una voluntad colectiva de capitalizar los aprendizajes y se han movilizado esfuerzos importantes para abordar algunas problemáticas estructurales. En este sentido, las inversiones se orientan en dos direcciones, que permiten asentar las bases de un proyecto país renovado e innovador.

Fortalecimiento de las 10 ADEL que integran la RED ADELCO El apoyo se concentra principalmente en tres frentes; gestión administrativa, orientación estratégica y modelo de negocio, y consolidación de su portafolio de servicios. Teniendo en cuenta que las capacidades de las agencias son totalmente heterogéneas y que los apoyos estandarizados pueden diluir los resultados, el proyecto CET diseñó e implementó una ruta metodológica que permita identificar de manera específica cuales son las debilidades específicas de cada una de ellas y los recursos y acciones necesarias para su mejoramiento. Esto facilita la intervención diferencial pero también ayuda a tener una fotografía actualizada del estado de las ADEL en el país e identificar los principales retos que amenazan su operación sostenible. Tras un ejercicio de sensibilización y formación, será la propia ADEL la que trabaje con su junta directiva y su equipo técnico en el proceso de línea base. El instrumento se estructura en torno a 5 dimensiones de análisis fundamentales: Etapa 1. • Operacional: Capital humano, conocimiento técnico y recursos disponibles Instrumento • Estratégica: Plan Estratégico, plan operativo anualizado y área de seguimiento de autodiag• Gobernabilidad y gobernanza: Junta directiva, asociados y toma de decisiones nóstico • Política: Espacios de participación territorial y capacidad de incidencia. • Territorial: Información disponible, articulación intersectorial y servicios • Globalidad: Nivel de interacción público-privada y fuentes de financiación El autodiagnóstico establece una serie de indicadores y semáforos que caracterizan el estado actual de la ADEL e identifican los aspectos más críticos. Sobre esas conclusiones, se avanza en la formulación participativa de un plan de acción que permita darles solución. La línea de Etapa 2. Plan de for- base establece también una lógica de intervención, ya que es necesario abordar primero las dimensiones operacional y estratégica, que son las que habilitarán avanzar posteriormente en talecimiento otras actividades más centradas en temas de gobernabilidad, gestión política y financiación. Todo el proceso se debe trabajar con las juntas directivas y con las entidades asociadas como una oportunidad para promover relaciones de corresponsabilidad, buscar nuevos consensos y estrechas los lazos de confianza. Tras la fase de planificación, el equipo CET diseña con la ADEL un plan de inversión y acompaña en su materialización práctica. El presupuesto estimado para cada organización es de 90 millones de pesos aproximadamente, que se distribuyen de la siguiente manera:

Etapa 3. Fase de implementación

Algo más de un 50% se destina a asesorías o servicios especializados. El objetivo es acercar experticia y conocimiento específico para ajustar sus planes estratégicos, levantar información clave, transferir metodologías o realizar diferentes análisis, como estudios de mercado o estrategias de marketing territorial. La formación debe alinearse con su propuesta de valor y el modelo de sostenibilidad financiera y social que plantea la agencia. El restante se traduce en dotación de equipos y suministro. Una debilidad transversal es la falta de recursos que tienen muchas agencias y que no permite el trabajo cotidiano o las mínimas condiciones de gestión y operación. El plan de inversión permite revertir parte de estas carencias.

Es necesario destacar que, más allá de los recursos de inversión o del apoyo técnico movilizado, todo el proceso ha tenido un fuerte componente de integración territorial y actualización de consensos. La cotidianeidad de las ADEL no les permite muchas veces la reflexión estratégica y la conversación abierta con sus diferentes socios y actores, lo que en el largo plazo termina deteriorando el trabajo colectivo, agudizando las diferencias o desdibujando el horizonte misional. En este sentido, el proyecto CET supone un momento de pausa dentro de la dinámica organizacional y brinda la posibilidad de actualizar el debate y buscar nuevos acuerdos. Dentro de este proceso hay dos dimensiones especialmente importantes. Por un lado, trabajar con las juntas directivas y con las diversas entidades que configuran la ADEL (de carácter público, privado y social), dialogando sobre el rol de cada una de ellas y el esquema de responsabilidades compartidas. Por otro lado, renovar la articulación con los sectores productivos y dar especificidad a las apuestas económicas que son apoyadas e impulsadas por las agencias. Esto tiene especial relevancia en un contexto donde la sostenibilidad ambiental y la innovación serán condición sine qua non para el crecimiento y el desarrollo territorial.

Impulso a 4 nuevos agenciamientos, bajo criterios de escalamiento sostenible

Los planes de fortalecimiento tienen una mirada de largo plazo, pero CET ha permitido ponerlos en marcha y generar unas condiciones territoriales de base. En total, el proyecto CET ha permitido movilizar más de 800 millones de pesos para mejorar la operación de las ADEL, apoyo que se complementa con otras estrategias de diálogo y planificación que se venían impulsando a través de la RED ADELCO (giras internacionales, intercambios de experiencias entre agencias, gestión del conocimiento, etc). El DEL es un proceso dinámico, que debe adaptarse permanente a las realidades económicas y territoriales y a las tensiones entre lo local y lo global, lo que requiere espacios plurales e inclusivos de discusión y acción conjunta. Este ejercicio es un insumo clave para actualizar y consolidar el rol institucional de las agencias.

Son numerosos los territorios que demandaban desde hace años la promoción de figuras asociativas y que habían visualizado en el modelo ADEL una oportunidad para mejorar sus estrategias de productividad y desarrollo empresarial. Esta dinámica de escalamiento había estado en el centro del debate de la RED ADELCO, ya que el objetivo no es crecer de manera indiscriminada sino hacerlo bajo 4 principios fundamentales: (I) Sostenibilidad social y financiera (II) Pertinencia y corresponsabilidad territorial (III) Inclusión y gobernanza participativa (IV) Innovación y visión prospectiva. En esa línea de trabajo, el proyecto CET incluye un amplio componente de intervención para apoyar la promoción y dinamización de 4 procesos territoriales, desde la etapa de animación

territorial hasta la fase de constitución y operativización. En ningún caso puede ser una estrategia aislada o independiente. Aunque en el marco del proyecto el acompañamiento territorial tiene una duración y alcance limitado, circunscrito a unas acciones e inversiones concretas, la RED ADELCO lo concibe como un impulso inicial para sentar las bases de una iniciativa territorial sólida y largoplacista, por lo que debe basarse en una proyecto orgánico de los actores locales, interrelacionarse con los recursos y la voluntad de las entidades territoriales y articularse en la práctica con otras políticas (como los Territorios Funcionales, Esquemas Asociativos Territoriales, entre otros). Para cumplir con dichos objetivos, y hacerlo de manera transparente y participativa, se trabaja en 3 etapas: Esta fase es desarrollada por un conjunto de gestores y líderes que han sido legitimados para actuar en representación de los actores e intereses del territorio, y que a su vez promueven y dinamizan el proceso DEL a nivel regional (grupo motor). Etapa I. Identificación Entre las principales acciones destacamos: (I) Elaboración del perfil territorial (II) de territorios Estudio de las cadenas de valor e iniciativas existentes (III) Articulación a políticas y planes existentes (IV) Análisis de los recursos sociales, económicos e institucionales (V) Identificación de riesgos y oportunidades. A partir de estos elementos se procede a una evaluación de prefactibilidad y sostenibilidad de la agencia.

Etapa II. Implementación de estrategia DEL

El agenciamiento no se entiende meramente como la constitución de una entidad, sino como la suma de voluntades, acciones, recursos y mecanismos que permiten instrumentalizar la estrategia de Desarrollo Económico Local en el territorio. Tomando como referencia el análisis inicial, se seleccionan los agenciamientos que presentan condiciones habilitantes y proyección de sostenibilidad. Se adelantan tres acciones como punto de partida: (I) Fortalecimiento de capacidades locales para la planeación, el liderazgo y la incidencia política (II) Establecimiento de consensos en torno a visión compartida de territorio, cadenas de valor o procesos ancla y oferta de servicios (III) Elaboración de la apuesta de valor y el plan estratégico (IV) Consolidación de pactos territoriales. Estos elementos reflejan el horizonte misional de la agencia y permite iniciar el proceso de articulación interinstitucional y unión de recursos y apoyos.

La experiencia de anteriores programas evidencia que las agencias requieren de unos recursos de salida que les permitan iniciar su operación y contar con un equipo técnico base. Por esta razón, las ADEL constituidas en el marco del programa CET acceden a una subvención (bajo el instrumento Apoyo Financiero a Terceros de la Etapa III. Financiación UE) y que se enfoca en dos ámbitos principalmente. En primer lugar, fortalecer las inicial de la operación capacidades estratégicas y operativas de las ADEL, ampliando las posibilidades de gestión y la materialización de alianzas a nivel territorial y nacional. En segundo lugar, puesta en marcha del modelo de negocios o la apuesta de valor consensuada entre los actores del territorio, que permita generar excedentes y autonomía económica.

En el marco del proyecto CET, se recibieron 12 propuestas territoriales, de las cuales 4 han sido seleccionadas y acompañadas de manera integral a través de apoyo técnico y financiero:

ADEL Guajira, mediante la integración de los municipios de Manaure, Uribia, Maicao y Albania.

ADEL Finsuca Corazón del Campo Boyacense, con cobertura en Paipa, Cómbita, Oicatá, Sotaquirá y Tuta.

ADEL Sur del César, con la participación de los municipios de Aguachica, Río de Oro, San Martín, San Alberto y González.

ADEL Macizo Colombiano, articulando esfuerzos entre los municipios de La Sierra, La Vega y Sotará.

Los Apoyos Financieros a Terceros, que son el capital de salida que se ha dispuesto para las agencias, ascendieron a más de 124.000 euros y se complementan con recursos de contrapartida (de al menos el 10%) que deben ser aportados por el mismo territorio, ya sea a través de privados o de contribuciones de las entidades territoriales, facilitando así la vinculación de las sector público, empresariado local y organizaciones de base. Adicionalmente, estos aportes deberían servir como inversión ancla para sumar paulatinamente a más aliados y aunar esfuerzos interinstitucionales para el posicionamiento y financiación de la agenda local.

Podemos decir que este ejercicio representa una nueva generación de agencias, las cuales pueden marcar un rumbo innovador en términos de operación y gestión, incorporando elementos diferenciales como la puesta en marcha de negocios sociales, la interacción comercial con las cadenas de valor o la inclusión de nuevos ejes rectores como la defensa del medio ambiente y el aprovechamiento sostenible del territorio. La realidad económica, social y ambiental que enfrenta Colombia tiene características propias y el proyecto CET ha promovido que se refleje también en el esquema de fortalecimiento, escalamiento y dinamización de las ADEL. Además, la integración de las agencias en la RED ADELCO las incorpora de manera efectiva en un proyecto país, que debe enfrentar importantes retos en los próximos años pero que puede convertirse en un instrumento muy valioso para la planificación e inversión a escala subregional.

Componente Inversión pertinente y funcional

2.1.

Colombia cuenta con una oferta pública diversa y con numerosas convocatorias y oportunidades que, desde diferentes entidades, se orientan a la dinamización económica y el desarrollo empresarial. A pesar de estos esfuerzos e incluso de la disponibilidad de recursos, la financiación no llega a todos los rincones del país y los actores locales señalan permanentemente que una de sus principales dificultades se encuentra en el acceso a apoyo económico, lo que reduce su capacidad de poner en marcha sus iniciativas territoriales y sus agendas de competitividad. Generalmente, son capaces de identificar claramente los cuellos de botella y las brechas sectoriales existentes, pero se ven atascados en un diagnóstico permanente ante la incapacidad de financiar estrategias que les den solución, ya sea a través de políticas públicas o de instrumentos de crédito. Esta situación es todavía más compleja en los territorios periféricos y las áreas rurales, donde los actores locales no cuentan con las condiciones habilitantes para acceder a oferta institucional o servicios bancarios formales. Los altos niveles de informalidad, la falta de garantías reales, la ausencia de estados financieros claros o la vulnerabilidad organizacional son algunos de los factores que complejizan esta situación y representan un importante freno al desarrollo local y territorial. En este contexto, las herramientas diseñadas e implementadas desde el programa CET se sustentan en tres principios de actuación:

Instrumentos de financiación que sean acordes a la realidad territorial

Transitar de una visión de proyecto a una mirada de proceso. En este sentido, es clave el ejercicio de animación territorial y el involucramiento de instancias como las CRC o de entidades como las Cámaras de Comercio y las ADEL. El diálogo plural y la planificación participativa definen un horizonte territorial, con base en una agenda consensuada, y eso tiene implicaciones a la hora de formular, implementar y apropiar las iniciativas que son financiadas a través de recursos públicos o de cooperación internacional. Acercar instrumentos que sean sensibles al contexto territorial. Hace falta una oferta pública flexible y asertiva frente a las capacidades y necesidades locales y eso va más allá de abrir convocatorias y otorgar recursos. La pertinencia se determinará por la capacidad de escucha y adaptación, por la lógica de acompañamiento y soporte, y por el nivel de implicación que tengan los actores locales en el co-diseño y la co-gestión del proyecto.

Combinar el impacto sectorial y su interrelación con la agenda territorial. Bajo un enfoque DEL se parte de una dinámica multiactor en dos direcciones. Por un lado, la inversión debe contribuir también al diálogo, la articulación y la coordinación al interior de las cadenas productivas, afianzando la idea de coopetencia9. Por otro lado, el proyecto no puede estar desligado de una agenda territorial de más largo plazo, que refleja la visión compartida y los principales consensos locales, lo que exige también una articulación externa con diferentes agentes y entidades del sector público, privado y social para su sostenibilidad. Otra de las críticas transversales que generalmente comparten los actores locales es que muchos de los proyectos se orientan al fortalecimiento de capacidades y a la formación técnica, pero luego son más débiles en el componente de inversión, lo que reduce considerablemente las posibilidades reales de transformación. Esto se acentúa cuando hablamos del acceso a mercados, ya que es el eslabón menos atendido a través de muchas de las iniciativas, a pesar de que es determinante en términos de sostenibilidad y crecimiento empresarial. Estas dos limitaciones son identificadas e integradas por CET desde la fase de formulación e influyen significativamente en su estructura de intervención. Estos esfuerzos se combinan y complementan con las acciones que adelanta el propio SNCI a través de su Comité de Regionalización, que busca desarrollar herramientas innovadoras que permitan cruzar oferta pública y demanda territorial (es decir, las iniciativas priorizadas a través de las ADCI) e incrementar las sinergias entre instrumentos de planificación e instrumentos de inversión.

Para tal propósito se pusieron en marcha dos instrumentos fundamentales para CET, los Proyectos de Desarrollo Productivo (PDP) y las Alianzas para la Competitividad (APC), las cuales representan un 79% del presupuesto total del programa, movilizando más de $ 13.761.591.264 en inversión directa en 34 subregiones del país. Este proceso no es ajeno a las estrategias de animación territorial, fortalecimiento de capacidades locales y gobernanza participativa que se han desarrollado de manera previa y simultánea, y que se orientan hacia la construcción de entornos habilitantes para la competitividad (actores, agenda, instancias e instrumentos).

9 Según Nalebuff y Brandenburger (1996) este concepto sustituye la cadena de valor clásica, lineal e individual, por una red de valor y colaboración entre actores para acceder a mercados, compartir conocimiento y luego competir.

Proyectos de Desarrollo Productivo (PDP) Como hemos ido describiendo a lo largo del documento la RED ADELCO pone en valor dos lógicas de trabajo. En primer lugar, el enfoque territorial, construido desde la dinámica subregional y que representa un proyecto de desarrollo de largo plazo sobre el que se deben articular los diferentes actores y apoyos. Este horizonte se sustenta en un ejercicio de planificación que permite relacionar recursos endógenos, oportunidades de mercado y potenciales económicos. En segundo lugar, el enfoque sectorial, que aborda esas cadenas productivas que han sido priorizadas y que son las que tienen mayor capacidad para la generación de empleo, el desarrollo empresarial y la mejora competitiva. Aunque tradicionalmente estas miradas se han abordado de manera independiente, el enfoque DEL sirve como herramienta conectora y permite poner en valor sus interrelaciones.

La hipótesis principal es que una inversión sectorial atomizada minimiza el impacto mientras que un conjunto de inversiones que tengan en cuenta las interacciones territoriales y las conexiones urbano-rurales pueden asentar un proceso de transformación de largo plazo, si se acompañan de adecuados mecanismos de liderazgo local y gobernanza participativa. Bajo este enfoque, se diseñan y ponen en marcha los PDP, que son los instrumentos que mayor cobertura y carga presupuestal tienen en el programa CET.

Los Proyectos de Desarrollo Productivo se implementan en dos tipos de territorios. En aquellos en los que haya Rutas Competitivas, iniciativa del MinCIT que tiene por objetivo reforzar la competitividad de los clúster y las cadenas productivas, principalmente rurales, y en aquellos en los que hay presencia efectiva de las Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL) y que cuentan con Planes Estratégicos Territoriales en marcha, lo que exige ciertos niveles de articulación, asociatividad y capital relacional. En ese sentido, los PDP son un instrumento ancla que permite impulsar procesos e iniciativas que ya se encuentran en desarrollo, pero que precisan de mayor apoyo técnico y financiero. Su principal objetivo es potenciar la productividad y

competitividad de las unidades productivas que integran la cadena de valor, a través de la combinación de la metodología Ruta Competitiva y las formas de hacer que fomenta el Desarrollo Económico Local. Este enfoque híbrido, se expresa en tres dimensiones: priorización y toma de decisiones conjunta con el Gobierno Nacional, desarrollo y mejora de instrumentos de inversión ya existentes, y uso de canales de financiación institucionales (en este caso INNPULSA). Adicionalmente, en el nivel territorial todos los proyectos deben estar en sintonía con los Planes Regionales de Competitividad y con las Agendas Departamentales de Competitividad e Innovación. Este planteamiento permite combinar las inversiones con un proceso paralelo de fortalecimiento organizacional e incidencia política como principal estrategia de sostenibilidad. Estos factores diferenciales se expresan desde la fase de diseño y representan un cuerpo metodológico específico para la formulación participativa y la estructuración articulada del PDP:

Animación territorial

Como hemos mencionado a lo largo del documento, los proyectos se sustentan en ejercicios previos de articulación y planificación territorial. Esto no se concibe como un valor agregado sino como una condición previa necesaria. Desde una visión de proceso, el proyecto no se plantea como un procedimiento de capitalización empresarial sino como un incentivo catalizador para la consolidación de la cadena y su incorporación a la apuesta territorial. Esto supone un elemento diferencial frente a los esquemas tradicionales de inversión

Metodologías de planificación

El punto de partida es la metodología RESCO, que proporciona un análisis participativo para evaluar y priorizar el potencial endógeno del territorio y definir las estrategias de desarrollo incluyendo a sector público, privado, social y académico. Con base en este diagnóstico, se identifican las principales limitaciones del producto o servicio, sus ventajas competitivas, se caracteriza la demanda y el mercado y se plantea un modelo de negocio (bajo estructura CANVAS). El objetivo, más allá de preservar buenas prácticas de formulación, es movilizar energías y consensos organizacionales y garantizar que la inversión tenga condiciones para la apropiación local y la continuidad.

Alianzas inclusivas y articulación públicoprivada

El proceso participativo que se moviliza a través de la aplicación de RESCO debe derivar en la articulación de al menos 22 unidades productivas al interior de cada PDP, que pueden localizarse a través de toda la cadena de valor, pero que tienen intereses y horizontes compartidos en términos de asociatividad, formalización, innovación y desarrollo empresarial. Los territorios cuentan con una amplia diversidad organizacional y esta heterogeneidad debe expresarse también en la estructuración de los proyectos, por lo que las alianzas público-privadas pueden involucrar a productores, transformadores, distribuidores, comercializadores, proveedores y prestadores de servicios. Adicionalmente, bajo la mirada de ecosistema, se recomienda buscar alianzas y apoyos complementarios con entidades territoriales, universidades, centros de desarrollo productivo o tecnológico, gremios, entre otros.

Liderazgo local

El PDP contará con el liderazgo de un socio local que servirá de articulador y moderador entre las unidades productivas y los actores territoriales, impulsando una dinámica de participación permanente y validando la pertinencia de las inversiones y las acciones a ejecutar en el marco del proyecto. El objetivo, se asegura coherencia entre instrumentos de planificación (POT, PDD, PDM, PDET, entre otros), la visión compartida y las capacidades y necesidades de la cadena en términos de productividad y mercado. El rol de liderazgo, que puede ser ejercido por las entidades más sólidas y representativas, debe contribuir a democratizar conocimiento y capacidades.

Enfoques de intervención

Las inversiones no pueden desligarse de una apuesta de reducción de las desigualdades y cumplimiento de la Agenda 2030, incorporando estrategias que fomenten la equidad de género y la sostenibilidad ambiental y social entre los actores participantes. Se trata de combinar competitividad, inclusión social y lógica de mercado, haciendo énfasis en propuestas de tecnificación, innovación, generación de valor agregado, etc. Las apuestas DEL vinculan la demanda y las oportunidades existentes en el mercado con aprovechamiento de los potenciales endógenos, sin olvida que estas apuestas deben sustentarse en el uso sostenible de los recursos naturales y el fortalecimiento de la identidad territorial y la vocación productiva de las subregiones.

A través del proyecto CET los Proyectos de Desarrollo Productivo se han implementado en 34 subregiones, distribuidas en 28 departamentos del país, y en las que han sido priorizadas 23 cadenas productivas: turismo comunitario, bocadillo, ganadería, limón Tahití, aguacate Hass, cafés especiales, piña, cacao, pesca artesanal, entre otras. Este ejercicio supone un piloto con una cobertura y un alcance muy significativos, y representa una fuente de aprendizaje muy valiosa para MinCIT, INNPULSA y el resto de entidades territoriales involucradas. Más allá de la importante movilización de recursos de inversión, el verdadero cambio está en la capacidad de ajustar, replicar y escalar estas iniciativas a través de nuevos instrumentos de política pública. Los PDP combinan criterios de competencias con principios de inclusión social y sostenibilidad ambiental y hacen un fuerte énfasis en crear condiciones para la apropiación local, lo que puede ser una contribución muy importante para promover una inversión pública más eficaz y eficiente, incidir en la escala subregional y cumplir con los compromisos internacionales que se derivan de los ODS, el Acuerdo de París y las recomendaciones de la OCDE.

Podemos decir que el factor diferencial de los PDP se encuentra en la forma de hacer, es decir, en el método, las herramientas y los procedimientos utilizados para el diseño e implementación de los proyectos. Su carácter participativo pretende reducir la verticalidad tradicional de las inversiones públicas y posicionar en la agenda tres conceptos clave, muchas veces invisibilizados. En primer lugar, la importancia de la agenda territorial como elemento articulador que da coherencia e integralidad a las intervenciones sectoriales y a la inversión público-privada. La agencia contribuye a priorizar, ordenar y dar continuidad a los apoyos y las inversiones, lo que muchas veces no se puede lograr desde la centralidad. En segundo lugar, poner en valor la importancia de la apropiación pero desde un enfoque de corresponsabilidad, que promueve dinámicas y relaciones más horizontales entre sector público, privado y social. En tercer lugar, progresividad y mirada de largo plazo. La transformación territorial como un proceso multinivel, que involucra acciones simultaneas y paralelas, pero que orbita en torno a unos consensos y un horizonte común.

Alianzas para la Competitividad (ApC) El modelo de fortalecimiento que plantea el proyecto CET incorpora una lógica de intervención progresiva y secuencial que liga las iniciativas de fortalecimiento productivo, tecnificación y generación de valor agregado con apoyos técnicos y financieros que faciliten la búsqueda de clientes y el acceso a mercados. A continuación destacamos 3 dificultades estructurales que enfrentan las apuestas económicas territoriales y las unidades productivas que las integran : En muchos casos, los actores locales no tienen una interacción frecuente con el mercado formal y, por lo tanto, no conocen cuales son los requerimientos específicos que los clientes demandan en términos de calidad, presentación, volumen, etc. La elevada informalidad, las dinámicas de intermediación y la brecha tecnológica son algunos de los factores que más inciden a nivel territorial y que profundizan este distanciamiento entre comunidades productoras, organizaciones y empresas locales y mercados especializados. Esta falta de información y comunicación reduce significativamente el ritmo de crecimiento y la capacidad de innovar y ser competitivos. Los proyectos deben ser diseñados y estructurados en torno a un modelo de negocio y su implementación práctica debe ser el objetivo real de la intervención. La compra de maquinaria, la formación especializada o la articulación público-privada no son el fin, sino el medio, y serán funcionales en la medida en que se materialicen en una mayor fluidez y capacidad para producir, mejorar calidad, innovar y vender más y mejor. Finalmente, esto determinará la capacidad de inclusión social de las organizaciones, transitando de una lógica de ejecución presupuestal a un proceso de crecimiento empresarial. La sostenibilidad de las inversiones dependerá en gran medida de su integración efectiva con el sector privado y de la articulación entre empresas y mercados formales, lo que se materializa en última instancia en mejores precios, mayores volúmenes, más estabilidad y regularidad y mayor capacidad de reinversión en estrategias de innovación, diversificación y tecnificación. Generalmente, las organizaciones se quedan solas en estas etapas, con grandes dificultades económicas y técnicas para establecer las alianzas necesarias, lo que acaba poniendo en riesgo muchos de los avances y las transformaciones alcanzadas. Con base en este diagnóstico, el proyecto CET puso en marcha las Alianzas para la Competitividad, que representan la última etapa en el proceso de fortalecimiento y que tratan de gestionar y superar algunas de estas dificultades. Estas iniciativas están directamente relacionadas con los PDP y suponen una estrategia complementaria para consolidar y dar sostenibilidad a la apuesta empresarial.

En términos generales, el principal objetivo de las ApC es contribuir al fortalecimiento de la competitividad regional a través del apalancamiento de alianzas comerciales alineadas con el enfoque DEL. Estos acuerdos deben vincular a organizaciones de pequeños productores, agro-transformadores, comercializadores u operadores turísticos de las cadenas de valor priorizadas y deben enfocarse hacia esquemas comerciales justos e inclusivos, que faciliten el cierre de brechas socioeconómicas y el acercamiento del sector privado a las áreas rurales y las comunidades productoras. En la práctica se traduce en acuerdos comerciales entre unidades productivas organizadas y compradores potenciales que, con el debido acompañamiento técnico y financiero, les brinda la oportunidad de interactuar y relacionarse formalmente con el mercado. Para muchos estos actores, dependientes de intermediadores o de modalidades de venta informal, esto representa una oportunidad idónea para mejorar sus canales y condiciones de venta y para entender las dinámicas de acopio, control de calidad y distribución requeridos.

Otro elemento que es muy importante tener en cuenta al trabajar con organizaciones de base y población rural y/o vulnerable son los mecanismos de financiación y ejecución. Las capacidades locales son generalmente débiles y la experiencia en planificación y gestión administrativa suponen un hándicap importante para promover ejercicios de ejecución directa. Esto es, en últimas, una bucle que perpetua a las organizaciones en una posición pasiva como meros receptores de recursos. Para hacer frente a esta situación, CET ha puesto en marcha un conjunto de “Apoyos Financieros a Terceros (AFT)”, instrumento de la Unión Europea que permite dar capilaridad a las inversiones y llegar con ellas hasta áreas rurales y territorios donde se dificulta el acompañamiento permanente. Los AFT tienen una función doble. Por un lado, financiar iniciativas locales, implementar propuestas endógenas y dar un papel protagónico a los actores participantes en todo el ciclo del proyecto. Por otro lado, fortalecer las capacidades organizacionales desde la práctica, brindando acompañamiento técnico y transfiriendo herramientas que les permitan recibir y ejecutar recursos de manera transparente y eficiente. De esta manera, las

ApC contribuyen incentivar el desarrollo de negocios inclusivos que faciliten la articulación de los pequeños productores/empresarios a las dinámicas comerciales, pero, a su vez, incorporan una dimensión formativa y de fortalecimiento de capacidades locales. A continuación describimos las 3 líneas de trabajo sobre las que se estructuran los apoyos, con 188 millones de pesos cada uno:

Mercados locales y circuitos cortos de comercialización (33%)

El objetivo es poder dinamizar los mercados regionales, incrementando la participación de los productores locales y optimizando y acercando los canales de comercialización, lo que supone una mejora en los precios de venta y una reducción de la huella ambiental. Este enfoque, que ha sido profundizado en el marco de la pandemia del COVID 19 (como detallaremos más adelante), supone un eje estratégico de los enfoques DEL, ya que permite circular dinero y generar riqueza de forma endógena. Dichos procesos de articulación y acumulación pueden tener un impacto muy significativo en el fortalecimiento de las fuentes de ingresos y empleo.

Turismo rural y comunitario (40%)

Ha sido uno de los sectores estratégicos que ha apoyado el programa y que tienen un gran potencial, ya que el turismo es capaz de articularse a otras cadenas locales (alimentación, servicios, cultura y trabajo artesanal, etc.) y movilizar numerosas fuentes de ingresos. Las acciones se orientaban a impulsar el acceso a mercados especializados y a mejorar los estándares de calidad, pero con la incidencia de la pandemia (que ha afectado fuertemente al sector) se han enfocado hacia aspectos de bioseguridad, reactivación económica y readaptación de los modelos de negocio. La incorporación de nuevas tecnologías y las iniciativas de digitalización pueden ser claves para crecer en el medio y largo plazo.

Productos tipo exportación (27%)

Algunos de los productos apoyados por el proyecto están orientados a los mercados globales y, por lo tanto, se entrelazan con otras estrategias de internacionalización y participación en los acuerdos comerciales. En ese sentido, CET se ha enfocado en la diversificación de los canales de venta y en el aprovechamiento de nuevas oportunidades que pueden darse en el mercado doméstico, ya sea a través de innovaciones comerciales o propuestas de agregación de valor. La excesiva integración y dependencia frente a cadenas globales de valor puede generar también volatilidad y vulnerabilidad en los productores, por lo que la diversificación de canales, estrategias y mercados es un elemento de gran importancia.

Las ApC se implementan a través de un ejercicio de convocatoria abierta, pero enfocado al posicionamiento de productos o servicios que han participado en los procesos de animación territorial, planificación participativa y fortalecimiento productivo en el marco de CET. Se han implementado en 15 departamentos del país, fortaleciendo 9 cadenas de valor y han logrado movilizar una inversión de más de $2.800.000.000, de los cuales el 90% ha sido aportado a través del Apoyo Financiero a Terceros (AFT) y el 10% mediante contrapartida de los actores locales. Bajo el principio de articulación territorial, todas las iniciativas vinculan a organizaciones de base pero también incluyen la participación de otros actores estratégicos como proveedores, compradores, usuarios, aliados institucionales y otras empresas del sector.

Componente Innovación y diálogo institucional

3.1.

Las estrategias de Desarrollo Económico Local han llegado a Colombia a través de la cooperación internacional Desarrollo principalmente, con un papel protagónico de la Unión teórico-práctico del Europea y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo enfoque DEL en el (PNUD). Tras más de dos décadas de implementación práctica contexto de Colombia y y expansión territorial, y con un bagaje metodológico muy significativo, se hace necesario abrir un amplio intercambio sus territorios que permita profundizar la gestión del conocimiento y la sistematización de aprendizajes y herramientas. Colombia tiene unas características territoriales propias (institucionales, económicas, sociales y culturales), lo que exige una mirada ad hoc, una propuesta conceptual y operativa que sea acorde a esas realidades y dinámicas. Aunque este ha sido un proceso acumulativo, que se nutre de numerosas iniciativas y experiencias previas, el proyecto CET ha supuesto un punto de inflexión y ha permitido importantes avances en esta materia. A continuación describimos los tres ejes principales de trabajo que se han desarrollado:

1. Profundizar la alianza con la academia y la articulación con el sector del conocimiento

Aunque desde hace años ha habido importantes colaboraciones entre la universidad y las organizaciones involucradas en los procesos DEL, estos ejercicios se han limitado generalmente a aspectos formativos, es decir, al desarrollo de currículos educativos para la transferencia de conocimiento a gerentes y líderes de cambio. Aunque esto ha sido muy valioso para definir el enfoque teórico-estratégico del modelo, no ha trascendido en un esquema de articulación que permita identificar problemas y co-crear soluciones. Por esta razón, desde CET se planteó una relación más horizontal con los actores académicos, entendiendo que ellos pueden ser socios claves para responder a algunos de las preguntas y retos que enfrentan las agencias y los procesos territoriales. En esta línea destacamos tres grandes alianzas: (I) UNAD, para integrar las TIC’s en los procesos de extensión y formación (II) Universidad del Externado, para trabajar, junto con el Gobierno Nacional, en unos lineamientos de política (III) La Universidad de los Andes, para profundizar en las propuestas de análisis e investigación. Detallamos esta última colaboración, ya que las otras dos son descritas en otros capítulos de esta misma publicación. El Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (CIDER), perteneciente a la Universidad de los Andes, es una entidad de referencia en el análisis de los fenómenos regionales y las dinámicas de desarrollo económico y construcción de paz. Este recorrido, sumado al interés y compromiso de un grupo de profesores respecto a las temáticas del programa, dio lugar a una iniciativa conjunta que tenía por objetivo visibilizar ciertas reflexiones e ideas en torno al DEL en el país y plantear alternativas o propuestas frente a algunos de sus más eminentes desafíos. Para tal propósito, se estableció un diálogo participativo y se consensuaron cuales podían ser esos retos y de qué manera se podían adelantar investigaciones que dibujasen ciertas alternativas de gestión o solución. Cabe mencionar que, aunque las temáticas se definieron de manera conjunta y se apoyó transversalmente en la organización de entrevistas, se preservó en todo momento la independencia académica y se promovió un análisis crítico y constructivo. Esta forma de trabajo permitió canalizar preocupaciones territoriales, acercar insumos para su estudio y delegar en la academia la reflexión y consolidación de ciertas propuestas. Los temas priorizados fueron:

Competitividad e Innovación

Identificar cual puede ser el aporte del enfoque DEL, en el marco de la regulación, la institucionalidad y las condiciones territoriales en Colombia, para impulsar procesos de generación de valor agregado, innovación y mejora competitiva con los actores locales y la base productiva.

Gobernanza territorial

Profundizar en el rol de los actores locales dentro de los sistemas territoriales de gobernanza y en los mecanismos que facilitan su participación e incidencia así como su articulación y trabajo en red.

Inclusión de género

Definir las limitaciones que enfrentan las mujeres para participar de manera efectiva en los procesos de Desarrollo Económico Local, incluyendo aspectos como la economía del cuidado, la autonomía económica, el liderazgo y la superación de los prejuicios culturales.

Gestión de los recursos naturales

Las situaciones de exclusión, vulnerabilidad y pobreza se concentran en regiones con alta riqueza ambiental y el DEL puede ser un vehículo que fomente nuevos modelos de gobernanza del territorio, bajo el liderazgo de las poblaciones locales, y para diversificar las apuestas de desarrollo rural

Violencia, ilegalidad y construcción de paz

En qué medida el modelo de diálogo, agenciamiento e intervención que se propone desde el enfoque DEL puede ser relevante para gestionar y superar algunas de las conflictividades existentes a nivel local y para revertir las causas estructurales que generan y agudizan la violencia.

El proceso se materializó en dos productos principalmente. Por un lado, la elaboración de una serie de publicaciones indexadas, bajo el formato de “Documentos de política”10, que fueron evaluados y divulgados por la Universidad de los Andes. Por otro lado, la compilación de dichos materiales en un libro, denominado “Repensando el Desarrollo Económico Local desde Colombia”11 y editado con la participación de profesores, investigadores y estudiantes.

10 Las 5 publicaciones de la Universidad de los Andes pueden descargarse gratuitamente y en versión completa en el siguiente link: https:// cider.uniandes.edu.co/es/publicaciones 11 El libro ha sido publicado por la Editorial UniAndes, compilado por el profesor Sergio Montero, y se puede adquirir en medio impreso y digital.

2. Establecer un diálogo multiescalar

que permita canalizar y fortalecer el saber - hacer territorial El enfoque DEL aboga por esquemas de gobernanza más participativos, lo que también exige nuevos mecanismos de diálogo y de interlocución de “abajo a arriba”. En ese sentido, la acción más apremiante, y que ya hemos descrito en capítulos anteriores, es abrir espacios de participación dentro de los espacios formales y la institucionalidad, que es donde la voz se puede convertir también en poder decisión. De forma complementaria, CET planteó la apertura de

nuevos espacios de reflexión y debate, que permitiesen nutrir las agendas territoriales y la estrategia país y enriquecer sus discursos y narrativas con ideas innovadoras y de probado éxito. Durante estos 3 años, se desarrollaron encuentros a diferentes escalas pero bajo una visión común y en todos los casos vincularon a representantes del sector público, líderes de la sociedad civil y la iniciativa privada, e integrantes de la academia y el ámbito del conocimiento.

Ámbito territorial

Se realizaron 10 conversatorios regionales, liderados por las ADEL y la institucionalidad territorial, pero con un papel protagónico de los actores locales. Las temáticas fueron priorizadas por cada una de las agencias, de acuerdo con sus retos específicos, pero focalizando el diálogo y las propuestas de planificación territorial en 5 ámbitos claves: (I) Aunar enfoques y esfuerzos interinstitucionales en torno a apuestas económicas estratégicas (II) Redefinir el rol de las agencias y su funcionalidad como instrumento articulador (III) Repensar los vehículos de financiación que pueden impulsar los territorios (IV) Elevar propuestas de política que enriquezcan la oferta pública existente (V) Identificar retos, limitaciones y buenas prácticas e impulsar procesos de investigación y gestión colectiva del conocimiento.

Nivel nacional

Se han realizado dos foros nacionales. El objetivo principal es visibilizar los resultados y retos del Desarrollo Económico Local en la agenda país y elevar las preocupaciones y percepciones que los actores territoriales planteaban en los conversatorios regionales. El primero de ellos, realizado en colaboración con la Universidad de los Andes, permitió visibilizar el recorrido de las ADEL en Colombia y conversar de manera retrospectiva sobre cual podía ser su aporte para la transformación socioeconómica y la reducción de las desigualdades. El segundo, desarrollado en el año 2019 con la Universidad del Externado y el apoyo de la Fundación Ford, se centró en debatir sobre el desarrollo de la dimensión subregional, su articulación con las políticas públicas existentes y su potencial como eje de planificación e inversión.

Foco internacional

“Foro para América Latina y el Caribe. El DEL en territorios frágiles y afectados por conflictos” organizado con la colaboración de más de 10 organizaciones internacionales, entre las que podemos destacar PNUD, CGLU, ORU FOGAR, FAMSI, OIT, RIPESS, entre otros. El enfoque del evento fue el de contribuir a capitalizar toda la experiencia de las ADEL y los actores territoriales a nivel país, aprovechando la experiencia internacional para profundizar el debate sobre algunas temáticas que se consideran estratégicas. El énfasis se puso en los siguientes pilares: 1. Jóvenes, mujeres y poblaciones vulnerables 2. Flujos migratorios y desarrollo territorial 3. Articulación público-privada 4. Descentralización y gobernanza 5. Gestión integrada de los recursos naturales 6. Sostenibilidad de los agenciamientos territoriales 7. Políticas públicas DEL 8. Construcción de paz. Las jornadas de trabajo tuvieron la participación de más de 600 personas y se convirtieron en un espacio de Networking, que no permitió únicamente afinar los debates sino también demostrar a la institucionalidad que hay un movimiento global, renovado e innovador que desarrolla estos temas en territorios reales y con prácticas y metodologías de probado éxito.

3. Impulsar la elaboración de publicaciones

técnicas y académicas que permitan la difusión y el intercambio de conocimiento Una de las principales preocupaciones que ha recorrido todo el proceso de gestión del conocimiento ha sido ¿Cómo recoger esos aprendizajes e ideas y difundirlos de una manera eficaz y accesible para los actores y poblaciones con las que trabaja la RED y las agencias? Es necesario reconocer que los públicos son diferentes y que, por lo tanto, habrá que abordar de manera diferencial los ejercicios de comunicación y extensión. Destacamos tres grandes estrategias que vertebran el ejercicio: Posicionar el enfoque DEL en el país y visibilizar sus resultados y potenciales exige acceder a la opinión pública general y trascender el público, cautivo o de la órbita, que suele consumir estos contenidos y participar en sus diferentes formas de reflexión. Por ello, se estableció una alianza estratégica con el diario El Espectador, que permitió publicar entrevistas, reportajes y material audiovisual para dar a conocer las propuestas del Desarrollo Económico Local, el trabajo realizado por las ADEL y las iniciativas que impulsan las comunidades productoras y que representan la base y el centro de toda intervención. Renovar la mirada frente a las redes sociales y su capacidad informativa. El proyecto ha permitido cualificar el uso de estos medios y comprender que no son espacios exclusivos para la comunicación y la rendición de cuentas sino también comunidades virtuales con las que se pueden dar interacciones nutridas para la reflexión colectiva, el intercambio de información e ideas y la difusión de metodologías y herramientas de carácter más técnico. Además, permiten ampliar el espectro de instituciones y organizaciones aliadas. Elaborar un conjunto de publicaciones especializadas, que se dirijan a la comunidad académica, a los hacedores de política, a los equipos técnicos de las instituciones y a los “practicantes” del desarrollo local en los diferentes territorios. Además, con un objetivo adicional que es el de compartir las reflexiones que se dan en los foros y las instancias de participación, en las que muchas personas no participaron pero que tienen capacidad para nutrir el debate y aplicar ciertas ideas en su dinámica organizacional y en su realidad local.

Además de las cartillas de formación y los documentos de política elaborados por CIDER se realizaron 3 publicaciones adicionales: (I) Colombia se construye desde los territorios. Un diálogo plural en torno al recorrido y los retos del DEL (II) DEL en territorio frágiles y afectados por conflictos. Un marco de resiliencia y cohesión para un desarrollo sostenible e inclusivo (III) La experiencia de la RED ADELCO en Colombia. Una plataforma nacional para la promoción y gobernanza del Desarrollo Económico Local (publicado en la Revista Desarrollo y Territorio)

3.2.

Desde el primer año de programa, y de forma paralela a los procesos de inversión y generación del conocimiento que se adelantaban a través de Diálogo CET, la RED ADELCO impulsó un amplio proceso de diálogo a diferentes institucional e niveles, que tenía tres grandes objetivos: posicionar el enfoque DEL en incidencia en el país, fortalecer los canales de comunicación entre actores territoriales políticas públicas e institucional y fomentar el diseño de políticas públicas que se asienten en los principios y prácticas del desarrollo local. Este proceso ha tenido tres aliados indiscutibles: el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinCIT) y las Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL). Podemos destacar tres grandes etapas en su desarrollo.

1. Actualizar los consensos institucionales en torno al DEL y su rol en el contexto actual.

Uno de los hándicaps que enfrenta el Desarrollo Económico Local es que su interpretación es etérea, es decir, se asocia con enfoques y acciones de lo más diverso, y que sus competencias son muy dispersas, ya que un gran número de entidades desarrollan acciones que de una u otra manera apuntan al desarrollo local y territorial. Aunque esto es un reflejo de su versatilidad y multidimensionalidad, supone una gran dificultad en términos de coordinación y complementariedad. Esta situación complejiza también el diseño de políticas públicas.

El primer paso fue conformar un grupo motor que impulsase el ejercicio, involucrando progresivamente a otros tomadores de decisiones. En esa línea, recayó en DNP y MinCIT (como aliados del sector público), RED ADELCO (como de la sociedad civil) y Universidad de Externado (aportando conocimiento desde

El punto de partida se estableció en torno a un consenso actualizado sobre el concepto DEL, cuyo resultado se expresó así: “Proceso deliberado y dinámico de transformación local que, sobre la base de una identidad territorial, el compromiso de los actores involucrados, el reconocimiento de sus limitaciones y potencialidades y el establecimiento de acuerdos mínimos genera apuestas económicas sostenibles para el mejoramiento de los medios de vida”. Aunque pueda parecer un ejercicio procedimental, este diálogo participativo permitió entender los enfoques, intereses y expectativas de los diversos actores y avanzar en la institucionalización de ciertas ideas, que representan la base de trabajo para toda la construcción posterior.

y que fuese el liderazgo representante la academia).

Tratando de construir sobre los construido, se retomó un trabajo realizado por DNP en el año 2013, en el que se establecían unos lineamientos marco para fortalecer el DEL a nivel país, y se evaluó desde una visión crítica cuales habían sido las razones por las que no había llegado a materializarse a nivel práctico e instrumental. Este análisis, en el que no solo participó el grupo motor sino también un número significativo de entidades invitadas permitió definir las ideas fuerza sobre las que estructurar el ejercicio y que garantizarían su pertinencia y apropiación frente al contexto territorial actual:

Impulsar la subregión como escala de trabajo. El enfoque DEL se complementa con la mirada del “Territorio funcional” que impulsa la institucionalidad y con las recomendaciones de la OCDE en cuanto a planificación e inversión. Las fronteras político-administrativas no son, muchas veces, contenedoras de las dinámicas económicas. Articulación con el SNCI, sus instancias e instrumentos. No se trata de establecer procesos paralelos a la política nacional sino de fortalecer su implementación práctica y su cobertura territorial. Las metodologías DEL representan una oportunidad para generar condiciones de inclusión socioeconómica y competitividad con la base productiva y los actores locales. Promoción de actividades económicas que tengan un fuerte sustento social y ambiental. Los compromisos de la Agenda 2030 y las estrategias de mitigación del cambio climático exigen una acción decidida en este ámbito y Colombia tiene grandes potenciales, aprovechables y competitivos, que contribuirían a la generación de empleo y el desarrollo sostenible.

Fortalecer los conectores territoriales y su capital relacional. Si el horizonte es profundizar la articulación pública, privada y social y la construcción de un horizonte territorial compartido, actores como las ADEL, los EAT u otras formas de asociación supramunicipal serán determinantes y, por lo tanto, deben ser reconocidos y apoyados desde el sistema. Esta etapa culmina con la formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la equidad” que, en sus estrategias para conectar territorios y aumentar los vínculos urbano-rurales, propone avanzar en unos lineamientos de política que permitan instrumentalizar y operativizar las propuestas de desarrollo económico subregional.

2. Formular unos lineamientos de política para impulsar y fortalecer la escala subregional.

Desde CET se planteó trabajar un documento de lineamientos de política, que pueda establecer una línea de salida y una base de referencia para el diálogo institucional. Esta propuesta se ha desarrollado de forma participativa y ha sido producto de la co-creación entre diversos actores. Por un lado, a través del grupo motor y de los ejercicios de diálogo que se han realizado con más de 20 entidades, pertenecientes al ámbito público y al sector privado. Por otro lado, canalizando las propuestas que desde las ADEL y los territorios se han elevado a través de diferentes foros, conversatorios y giras técnicas. Por último, organizando jornadas de trabajo con diferentes expertos internacionales para retroalimentar y nutrir el documento, entre los que cabe destacar a Andrés Rodriguez-Posse (London School of Economics), Enrique Gallicchio (Universidad CLAEH) o Giancarlo Canzanelli (ILSLEDA). Este amplio diálogo se materializa finalmente en la idea de unos Lineamientos de Política para el Desarrollo Económico Subregional (DES) y que trata de operativizar las ideas fuerza establecidas en la primera etapa de diálogo y planificación. Su objetivo general es incorporar la escala subregional dentro del Sistema Nacional de Competitividad e Innovación (SNCI), para complementar y fortalecer los esfuerzos de las Comisiones Regionales de Competitividad a través de planes estratégicos con enfoque DEL que permitan sofisticar el aparato productivo

y aprovechar las potencialidades endógenas que tienen mayor potencial para la inclusión social y la generación de empleo. Para llevarlo a cabo, se proponen un conjunto de metodologías y herramientas, puestas en práctica en el marco de CET, y que contribuyen a generar entornos adecuados para la gobernanza participativa y la articulación entre actores públicos, privados y sociales a nivel local. Todos estos elementos, contribuyen a mejorar las instancias de decisión (CRC), dándoles mayor pluralidad y representatividad, y los instrumentos de planeación (ADCI), incluyendo nuevos productos y cadenas productivas, lo que contribuiría a una mayor apropiación, coordinación y visión estratégica frente a las inversiones públicas. En términos generales, se trata de valorizar el potencial económico de cada subregión y de crear entornos favorables para el desarrollo empresarial y organizacional en torno a dichas apuestas, haciendo uso del marco metodológico DEL como una herramienta para territorializar y dar especificidad a la oferta pública. Aunque tiene un enfoque de organización y aprovechamiento endógeno, no es ajeno a las dinámicas del mercado y entiende que no puede haber desarrollo económico sostenible si no hay alineación entre la apuesta territorial de valor y la demanda nacional e internacional Una política de esta naturaleza se concentra en los siguientes objetivos y transformaciones: Crear empleo decente en las comunidades y poblaciones urbanas y rurales, con especial énfasis en los colectivos más vulnerables, de manera que puedan contar con ingresos suficientes, condiciones de seguridad laboral y acceso a prestaciones sociales. Mejorar la planificación y la inversión estratégica en la escala subregional, reduciendo la dispersión y la atomización instrumental y concentrando esfuerzos en torno a apuestas económicas con alto potencial para la inclusión social y la generación de empleo. Fomentar nuevos modelos de gobernanza para el agenciamiento subregional, que promuevan la articulación pública, privada y social en espacios funcionales y legítimos de diálogo, búsqueda de consensos y gestión de las conflictividades. Generar ecosistemas territoriales que incentiven la gestión del conocimiento y la innovación, a través de currículos de formación pertinente e investigación aplicada, que fortalezcan los sectores productivos prioritarios y la mejora competitiva de sus empresas. Mejorar la coordinación entre sector público, iniciativa privada y cooperación internacional desde el nivel subregional, en torno a planes estratégicos que alinean sus inversiones y apoyos, incrementando su pertinencia, eficiencia, eficacia, apropiación y sostenibilidad.

La política DES es una apuesta por la productividad y la competitividad subregional que, al integrar nuevos actores, sectores y dinámicas territoriales, dota de mayor capilaridad al SNCI y le otorga mayor capacidad de transformación económica, inclusión social y reducción de brechas. Además, permite compatibilizar tres miradas claves: la visión sectorial y territorial, las conexión urbano-rural y la integración de las agendas de inclusión socioeconómica y las apuestas de competitividad. Estos aspectos, que desde una mirada estrictamente economicista pueden parecer subsidiarios, se convierten en elementos claves desde una perspectiva DEL y palancas de cambio claves cruciales para implementar la Agenda 2030 y los compromisos ambientales.

3. Fortalecer el capital relacional y el posicionamiento de las iniciativas DEL

A pesar de los significativos avances realizados en el marco de CET, Colombia no cuenta todavía con una política pública que impulse de manera directa las visiones y propuestas que se plantean desde el campo del Desarrollo Económico Local. Podemos destacar cuatro aprendizajes importantes en este sentido y que obligan a repensar la estrategia de diálogo, incidencia y construcción interinstitucional. No se trata únicamente de darle contenido a la política y de incluir estrategias e iniciativas acordes a la realidad, sino también de definir a través de que instrumento específico se materializan, que garantice su implementación práctica y su carácter transformador. Colombia es un país que cuenta con una normativa y legislación extensa, pero que muchas veces tiene problemas de duplicidad, articulación y ejecución. En ese sentido, todavía no se ha logrado definir con claridad cual es el mecanismo idóneo, ya que la importancia no recae en el medio sino en el fin, en la capacidad de volverse realidad en territorio. Como mencionábamos anteriormente, el campo del DEL es poroso y eso hace que haya numerosas entidades involucradas pero poca claridad en cuanto a las competencias específicas. Aunque la decisión de articularse y complementar el SNCI supone un avance significativo en este sentido, todavía no se ha

logrado consensuar un marco específico de roles y responsabilidades específicas y, por lo tanto, no hay una estructura interinstitucional clara de cómo se va a liderar, monitorear y financiar dichas iniciativas. El diseño de política pública no es ajeno a las dinámicas políticas e institucionales que se dan al interior de las administraciones. Por ello, es muy importante adaptarse y ser flexibles ante esas realidades, sin poner en riesgo los elementos y objetivos constituyentes. En cualquier caso, esta capacidad articuladora, necesaria para generar consensos y trascender los ciclos electorales, se debe basar en relaciones de reconocimiento y confianza. Este último aspecto se ha afianzado considerablemente en el marco de CET. Hay que ser rigurosos en la sistematización de datos y resultados. Organizaciones como la RED ADELCO y las ADEL, cuya experiencia es eminentemente empírica, deben soportar su discurso y sus propuestas con cifras, evidencias y documentos que faciliten la incidencia ante los tomadores de decisiones. La institucionalidad pública funciona bajo dinámicas más tecnócratas, por lo que la formulación de políticas no puede aislarse de ese lenguaje. Podemos decir que estos más de tres años de trabajo con la institucionalidad nacional y territorial han sido un aprendizaje muy valioso sobre como plantear las estrategias de incidencia política y la inclusión del enfoque DEL en la oferta pública, bajo una mirada de pertinencia, funcionalidad e implementación práctica. Este es un proceso que recién comienza y que forma parte de la misionalidad de la RED ADELCO como plataforma de interlocución y representación de las agencias locales. Los tiempos de la administración son diferentes a los ciclos de proyecto, por lo que estos ejercicios de diálogo institucional deben convertirse en un elemento transversal que vertebre el diseño de los programas y que incorpore un carácter de progresividad en los componentes de fortalecimiento institucional e incidencia política

A nivel de resultados, aunque la política pública no ha logrado su materialización en el marco de CET, se han dado avances muy sustanciales que vale la pena destacar. En primer lugar, se ha logrado integrar el discurso y la narrativa del Desarrollo Económico Local en espacios claves para impulsar la competitividad en el país, como son el Comité de Regionalización, las CRC, los Esquemas Asociativos Territoriales (EAT) o los planes sectoriales de las diferentes carteras y entidades. En segundo lugar, se han consensuado las ideas fuerza que estructuran la hoja de ruta del DEL en los próximos años y que perfilan su interacción con los instrumentos de política pública ya existentes. En tercer lugar, se ha construido capital relacional, es decir, se ha configurado una red de actores institucionales (públicos, privados y de la sociedad civil) que comparten visiones en torno al desarrollo subregional y que conforman un esquema idóneo para avanzar en la formulación y el diseño de políticas públicas, estrategias de intervención o modalidades de financiación con fuerte sustrato territorial.

El Impacto del COVID 19 y sus consecuencias a nivel local El proyecto ha sufrido, en su último semestre de ejecución, la llegada de la pandemia y los efectos inmediatos que esta ha tenido en la paralización de la actividad económica y la imposición de medidas restrictivas y de control. Es innegable que esto ha trastocado gran parte de las proyecciones técnicas y financieras planteadas en el cronograma inicial, lo que ha obligado a tomar medidas rápidas de mitigación y ajuste. La situación generada por la COVID 19 ha puesto de manifiesto que las matrices de marco lógico y los instrumentos de planificación pueden verse afectados por factores externos de gran incidencia y que, por lo tanto, deben contar con mecanismos que los doten de capacidad de adaptación y control integrado de cambios.

Desde las primeras etapas de la pandemia, la Unión Europea manifestó la importancia de incorporar medidas que ayudasen a reducir los impactos socioeconómicos derivados de la crisis y demostró apertura y flexibilidad para adoptar propuestas acordes a las diferentes realidades sectoriales y territoriales. En el caso de CET, los impactos afectaron principalmente al desarrollo de las Alianzas para la Competitividad, orientadas a cerrar brechas entre unidades productivas y mercados, lo que obligó a repensar sus objetivos estratégicos y redireccionar las inversiones. La fragilidad de las economías locales, sobre todo en las regiones rurales y periféricas, puede profundizar las condiciones de pobreza y vulnerabilidad y reducir significativamente el potencial de crecimiento y competitividad de importantes sectores. En ese sentido, parece importante desarrollar condiciones y alternativas para la innovación, la tecnificación y la diversificación.

La respuesta de la RED ADELCO no se hizo esperar. Rápidamente se estableció una comunicación fluida con las ADEL y sus aliados territoriales y se activó un esquema de trabajo conjunto para realizar diagnósticos rápidos, consolidar información clave y recoger propuestas locales. En esta etapa destacamos tres estrategias: Se elaboraron una serie de instrumentos, de fácil interpretación y manejo, para monitorear el avance y los impactos de la crisis en las cadenas productivas que apoyan las agencias. Son análisis de carácter

más sectorial, pero que permiten caracterizar los efectos en cada uno de los eslabones, principalmente en términos de empleo, suministro, comercialización, volumen de producción, etc. Es un insumo fundamental para nutrir la toma de decisiones. Aunque el equipo técnico de CET se replegó al teletrabajo, se estableció contacto permanente con las organizaciones participantes y los actores locales, lo que permitió una retroalimentación regular sobre que tipo de medidas se estaban tomando y cuales eran las propuestas de cada uno de ellos para la etapa de reactivación económica. Como apuesta institucional, y con el apoyo transversal de la UE, se organizó un ciclo de webinars (conversatorios online) para conversar sobre algunas estrategias con gran potencial de cambio en estos próximos meses: economías digitales, circuitos cortos de comercialización, capital riesgo e industria FINTECH, comercialización especializada, entre otros. Se contó con la participación de importantes expertos, empresarios, representantes del sector público y organizaciones y líderes locales, y se dibujaron algunas alternativas innovadoras para abordar la reactivación económica desde una mirada territorial. Tras este periodo de planificación, expedito pero intenso, se han identificado algunas líneas gruesas de trabajo, que se irán definiendo en acciones y apoyos más específicos en cada uno de los proyectos y territorios. En líneas generales podemos categorizarlas de la siguiente forma:

Digitalización e integración de TIC’s

Las restricciones y el distanciamiento social han evidenciado la gran brecha tecnológica que existe en el país y, especialmente, en el acceso a educación y en la estructura de los modelos de negocio. Este último aspecto es un factor limitante para el crecimiento empresarial, que se agudizará en los próximos años, y que se debe abordar de manera frontal a través de formación, asesoría especializada y dotación de herramientas. No se trata de migrar exclusivamente al entorno digital, sino de ir combinando los mecanismos tradicionales de acceso a clientes y mercados, con nuevas formas de interacción, encadenamiento y venta a través del uso de TIC´s, donde además los jóvenes pueden tener un liderazgo protagónico.

Condiciones de bioseguridad

Muchos de los negocios, sobre todo aquellos que están integrados en cadenas de distribución alimentaria o prestación de servicios en el entorno turístico, deben adaptarse a una nueva realidad y cumplir con numerosos protocolos de protección, inocuidad o control sanitario. Realizar estos cambios de manera rápida, eficiente y acorde a la normatividad será determinante para reactivar la actividad lo antes posible, mitigar la pérdida de empleo e ingresos y reconvertir de una manera funcional sus flujos de trabajo. En este contexto, apoyar a las cadenas de valor, las PYMEs y las organizaciones de base puede tener un impacto muy significativo y se ha convertido en uno de los ejes de trabajo de CET y la RED ADELCO.

Diversificación de los canales de comercialización

Muchas de las iniciativas han orientado sus estrategias de crecimiento hacia el acceso a mercados internacionales o la integración en cadenas globales de valor. La pandemia impactará también en el precio de los commodities y generará cierta volatilidad o inestabilidad en los mercados especializados. Por ello, es importante reducir la dependencia y la vulnerabilidad de dichos productos frente a estos potenciales cambios. De esta manera, la RED ADELCO plantea la reactivación de los mercados regionales y nacionales, la búsqueda de incentivos para dinamizar el consumo local o la identificación de alternativas para avanzar en procesos de transformación y generación de valor agregado. Aunque el foco inicial fue en café y cacao, hay numerosas cadenas que pueden involucrarse progresivamente en estas estrategias.

Aunque muchas de estas reflexiones se han acelerado y desarrollado en el marco de la pandemia, responden también a una tendencia que ya venían señalando las ADEL y la propia RED ADELCO, sobre la necesidad de profundizar los procesos de innovación y uso de nuevas tecnologías. En las puertas de lo que puede denominarse la cuarta revolución industrial, basada esta vez en la economía digital y las nuevas formas de comunicación, las brechas urbano-rurales y las dificultades de acceso que padecen muchos de los territorios puede ser un factor decisivo que acelere el éxodo rural y aumente las desigualdades. Ante ese nuevo paradigma, las escalas territorial y local resignifican sus roles y potencialidades, lo que puede suponer un factor de adaptación y estabilidad o mayor fragilidad y deterioro económico.

Las consecuencias de la pandemia han hecho emerger algunos de los principales retos que enfrenta el país en los próximos años, relacionados con la reducción de las desigualdades estructurales, la preservación de los ecosistemas o la disrupción de las nuevas tecnologías, y en los que las Agencias de Desarrollo Económico Local pueden tener un papel decisivo. La mirada holística que incorporan sobre sus territorios, el conocimiento de las cadenas de valor y la proximidad con la base productiva, así como la capacidad de articulación multisectorial y público-privada, son cualidades clave para mejorar los entornos y las políticas de innovación. También para fortalecer las capacidades locales y la transferencia de conocimiento y herramientas. Por ello, este proceso de diálogo y reorientación representa un ejercicio de renovación que pasa a integrar la narrativa del DEL y guiar su misionalidad en el largo plazo.

Conclusiones y reflexiones finales

A lo largo del documento hemos descrito tres grandes ejes de trabajo, que describen la lógica de intervención del proyecto y su propuesta para crear entornos competitivos desde la escala territorial. Aunque ya hay ciertas reflexiones que recorren y vertebran toda la sistematización, a continuación recogemos algunas ideas fuerza finales. Estas permiten visibilizar los principales aprendizajes acumulados y señalar algunos retos que pueden ser útiles en la formulación de próximas iniciativas o en el diseño de futuros instrumentos de política.

Uno de los principales resultados y que señala un amplio campo de trabajo de aquí en adelante, ha sido la apertura de las CRC hacia nuevos actores, que tradicionalmente quedaban excluidos de los espacios de diálogo en torno a la competitividad y la innovación. Esto supone el paso de unas comisiones circunscritas a las dinámicas capitalinas a unas instancias que reconocen la diversidad territorial y sus diferentes expresiones subregionales. Adicionalmente, les otorga mayor cobertura y capilaridad y, consecuentemente, mayor capacidad de articulación y transformación al SNCI. Destacamos tres aspectos clave de unas CRC más plurales e inclusivas: (I) El reconocimiento de los actores locales fortalece el enfoque territorial del sistema en su conjunto y su capacidad para llegar a región con políticas pertinentes y diferenciales (II) Mayor integralidad, representatividad y legitimidad en los procesos de planificación, lo que puede impactar positivamente en la apropiación y sostenibilidad de las inversiones (III) Fortalecimiento de las vinculaciones urbano-rurales, como aspecto central para impulsar el desarrollo sostenible.

Planificación y gobernanza

Fortalecer la mirada territorial de las CRC y las ADCI puede consolidar el rol del SNCI como instrumento articulador, que reduzca la dispersión y atomización de las inversiones para el desarrollo económico. En el marco de CET este cambio se ha producido a través de tres grandes estrategias. En primer lugar, la formación especializada y la transferencia de herramientas prácticas, lo que ha motivado una participación más cualificada y una mirada más interdependiente entre las cadenas productivas. En segundo lugar, la incorporación de nuevos agentes económicos y sociales en los procesos de planificación, bajo una lógica de búsqueda de acuerdos y co-creación, lo que reduce el excesivo peso político-institucional y contribuye a gestionar las conflictividades existentes. Por último, la articulación de las ADCI con otros

planes estratégicos del nivel subregional (de las ADEL, las comunidades indígenas o afrodescendientes, los EAT, las figuras de ordenamiento territorial, entre otros), reconociendo los avances de esto y evitando la construcción de políticas de desarrollo paralelas. Esta nueva dinámica empieza a evidenciar resultados positivos en tres dimensiones: (I) Transitar de una visión de proyectos, individualizada y basada en la ejecución de recursos, a una visión de proceso, conformada en torno a un horizonte territorial común (II) Combinar la mirada sectorial, que exige el fortalecimiento de las cadenas de valor, con una mirada territorial, que no se lograba únicamente a través de la diferenciación entre proyectos sectoriales y transversales de las ADCI (III) Incorporar el concepto de competitividad sistémica, de entorno habilitante, que no se limita a 2 o 3 cadenas con potencial globalizador sino que incluye la dinámica territorial en su conjunto. El reconocimiento de la subregión como una escala valiosa para la planificación participativa, la articulación público-privada y la especialización inteligente. Las dinámicas económicas trascienden las fronteras político-administrativas y, por lo tanto, si se quiere avanzar hacia esquemas de inversión más eficientes y transformadores, es importante empezar a integrar estas realidades. Esto se debe hacer de la mano de las Gobernaciones, quienes ostentan dichas competencias, pero debe incorporar nuevas miradas como las propuestas desde “Territorios Funcionales”, desde los “Esquemas Asociativos Territoriales” o desde las ADEL. Estas plataformas, de carácter supramunicipal, y creadas en base a relaciones de conectividad, identidad, intercambio productivo y comercial, etc. pueden ser determinantes para el fortalecimiento de las cadenas de valor, la creación de empleo y el impulso a los entornos de innovación y articulación entre empresariado local y oferta pública. La experiencia internacional destaca el valor de esta escala y el SNCI puede ser una plataforma muy valiosa para ir fortaleciéndola, configurándola e impulsándola, en alineación con departamentos y RAPE´s. Además, la subregión se convierte en un eje valioso para territorializar las políticas públicas y profundizar en el enfoque diferencial de las inversiones y los apoyos. La promoción de actividades económicas que tengan un fuerte sustento social y ambiental está totalmente alineado con el cumplimiento de la Agenda 2030 y el Acuerdo de París. Las políticas, instancias e instrumentos para la mejora competitiva no pueden aislarse de esta realidad sino que son parte fundamental en esa interacción territorial que relaciona inclusión socioeconómica, construcción de cadenas de valor e incremento de la competitividad. El trabajo que se ha realizado con las ADCI, en las que se ha incorporado el enfoque DEL, ha permitido ampliar el espectro de cadenas e incluir algunas que tienen un rol determinante en la creación de empleo y la reducción de las desigualdades. Los criterios de selección de la PDP son rigurosos y estáticos, lo que estandariza y regular la planificación técnica, pero puede dejar por fuera apuestas económicas que son cruciales para el territorio y sus poblaciones y que sería un error aislarlas de las decisiones e inversiones para la competitividad. El territorio como un espacio interdependiente, cuya apuesta de competitividad va más allá de la potencial oferta exportadora Las ADEL y los “agentes conectores” a nivel territorial hacen una labor fundamental para consolidar entornos competitivos en el medio y largo plazo, pero sus acciones y su trabajo cotidiano es generalmente invisible a las dinámicas institucionales. Los ejercicios de animación territorial, la articulación de actores al interior de las cadenas, la construcción participativa de un proyecto territorial

y la prestación de servicios de proximidad y de desarrollo empresarial y organizacional, son actividades que muchas veces se ven como complementarias o subsidiarias, aunque en realidad ocupan una posición central. Se ha demostrado que la institucionalidad nacional no tiene la capilaridad suficiente y que las entidades territoriales tienen muchas limitaciones operativas y presupuestales, por lo que las labores de estos actores de cobertura subregional, con gran capital relacional, profundo conocimiento local y alto grado de especialización pueden ser determinantes y deberían contar con mayor reconocimiento y apoyo. Esta labor de comunicación y alianza con las entidades competentes es fundamental. La articulación interinstitucional y la gobernanza territorial generan una base de trabajo que puede tener un alto impacto en la transición hacia inversiones más focalizadas, sostenibles y eficientes. Se refuerza la idea de que contar con cifras y datos actualizados, especialmente en torno a las cadenas territoriales de valor, es un elemento central y estratégico para el diseño e implementación de iniciativas DEL. Hay cadenas productivas territoriales que tienen una amplia participación de la base productiva, que son generadoras de ingreso y ocupación para numerosas familias, pero que no cuentan con información precisa en términos de producción, oferta y demanda, potencialidades y limitaciones. El objeto de las ADEL es trabajar en torno a esas apuestas y fortalecerlas, pero es muy difícil hacerlo sobre estimaciones. Por un lado, porque la falta de información aumenta las brechas y la incomunicación entre actores locales y mercados y, por otro, porque la toma de decisiones y el apalancamiento de recursos desde la institucionalidad exige cifras, alcances y métricas claras. Por ello, los procesos DEL deben basarse en ejercicios de análisis territorial y, en el medio plazo, ligarse estrechamente a esquemas sólidos de recogida, sistematización y actualización regular de la información territorial. Las ADEL impulsadas en el marco de CET, que representan una tercera generación, nacen con una idea de sostenibilidad muy clara, enfoque que debe permear todos los ejercicios de fortalecimiento de las agencias. Un tema clave es que la conformación de los nuevos agenciamientos no puede depender exclusivamente del sector público sino que debe estructurarse en torno a un sector privado sólido y con capital territorial suficiente. Que no haya una mayoría o un peso excesivo desde las entidades territoriales y las instancias políticas de decisión, evita que la autonomía de este tipo de organizaciones este supeditada a las dinámicas político-electorales y permite generar vínculos más orgánicos con las cadenas de valor, el empresariado local y los gremios. Para profundizar en un rol más funcional de las ADEL se identifican tres áreas importantes de incidencia. En primer lugar, estrechar la relación entre las agencias con las iniciativas de investigación, innovación y desarrollo tecnológico, vinculándose directamente en la modernización de los modelos de negocios y en la reducción de las brecha digital. Esta situación se ha visto acelerada por la pandemia del COVID 19 y será un eje de trabajo central en términos de competitividad y desarrollo rural en los próximos años. En segundo lugar, diversificar las fuentes de ingreso, a través de propuestas innovadoras de valor, garantizando continuidad financiera y capital de trabajo en el largo plazo. Esto supone un reto adicional y es como acompasar la misionalidad de la ADEL, sin ánimo de lucro, y su unidad de negocio social, que si tiene que generar ingresos, sin perder el norte. Aunque forman parte de un mismo cuerpo deben tener figuras diferenciadas pero metas compartidas y trabajo coordinado. Por último, incrementar la coordinación con otras figuras asociativas, que también impulsan el enfoque DEL en el país y que pueden ser aliados potentes en el fortalecimiento y escalamiento del modelo, bajo criterios de responsabilidad, sostenibilidad y funcionalidad.

El SNCI cuenta con una arquitectura institucional e instrumental sólida, pero hay elementos operativos y metodológicos que pueden ser fortalecidos y que definen, en gran medida, su capacidad integradora y articuladora. El sistema representa una infraestructura muy interesante para promover la competitividad territorial (con espacios, agendas y actores) pero, a pesar de tener el potencial, no ha logrado convertirse todavía en un instrumento paraguas, que atrae y complementa las diversas escalas del desarrollo económico territorial. Los enfoques y las herramientas de DEL pueden darle pluralidad e integralidad, incorporando sectores y actores que han sido tradicionalmente ajenos a las políticas de competitividad, pero que pueden agregar valor y darle la capilaridad y representatividad que requiere. Los próximos años estarán marcados por la reducción de la huella ecológica, la implementación de los ODS y la disrupción tecnológica, lo que generará movimientos tectónicos en las formas de producción y comercialización y en las dinámicas de empleo e ingresos a nivel territorial, y el SNCI puede convertirse en una base muy interesante para la articulación estado-región y sociedad-empresa. El proceso de animación territorial y articulación entre actores que se da antes de los PDP refleja un elemento diferencial frente a otros procesos de inversión y puede impactar positivamente en términos de apropiación y sostenibilidad. Tradicionalmente, el apalancamiento de recursos se basa en lógicas más verticales, limitadas al cumplimiento de ciertos criterios técnicos, pero no se sustenta en ejercicios reales de planificación participativa y búsqueda de consensos. Los PDP son producto de un proceso previo de animación territorial y eso puede marcar la diferencia en dos sentidos. Uno de los aspectos a destacar es que los proyectos son capaces de integrar a un número significativo de unidades productivas y organizaciones de base, lo que potencia su capacidad de impacto sectorial y contribuye paralelamente a la construcción y el fortalecimiento de la cadena de valor. El proyecto no es solo la inversión material o la compra de equipamientos, sino todo el proceso que se gesta a su alrededor y que resignifica el proyecto de largo plazo. Otro aspecto importante es la implementación práctica del “enfoque territorial”, ya que el ejercicio de animación permite establecer horizontes comunes y alinear los PDP con objetivos más amplios de desarrollo local y transformaciones socioeconómica.

Instrumentos de inversión

Este modelo de intervención, que incorpora una propuesta de integralidad, representa un enfoque sólido para abordar los retos de productividad y competitividad que enfrentan los territorios rurales y periféricos. Destacamos cuatro elementos que son abordados en su conjunto y que son interdependientes entre sí: desarrollo productivo, fortalecimiento empresarial y organizacional, cumplimiento de la normatividad, impulso a la innovación y adecuación a los clientes y mercados especializados. Estos aspectos, que se abordan por separado en muchos otros proyectos, son planteados desde el diseño de los PDP y son acelerados y materializados en la etapa final con el impulso comercial de las Alianzas para la Competitividad. En gran medida se surte el ciclo completo del proyecto o del modelo de negocio, lo que puede ser muy valioso para el aprendizaje de los equipos técnicos y apoyar la transición de una mirada productivista a una visión más centrada en el mercado y el comportamiento de la demanda.

Las inversiones desarrolladas se articulan en todo momento con la institucionalidad y se soportan en los espacios formales de decisión, en los instrumentos oficiales de planeación y en las políticas públicas ya existentes. El programa y sus inversiones no son ejercicios paralelos que pone en marcha la cooperación internacional sino acciones complementarias a la acción pública y a su visión estratégica en el largo plazo, promoviendo una participación activa de los actores locales. El trabajo realizado con Rutas Competitivas, las CRC y el apoyo a las cadenas estratégicas impulsadas por las ADEL demuestran, desde la práctica, que el enfoque DEL puede ser muy útil para impulsar procesos territoriales más amplios y plurales, y que existen sinergias importantes entre dichas miradas. La separación entre las políticas de competitividad y los otros instrumentos de desarrollo económico, que crean agendas territoriales diferenciadas, perpetúan la atomización y la sectorización de las inversiones. Los ejercicios de planificación e inversión impulsados a través de CET demuestran que el SNCI puede ser plataforma articuladora e integradora pero que eso exige un proceso de apertura e irradiación hacia otros actores y otras dinámicas económicas. Las metodologías que plantea el proyecto tienen un claro enfoque práctico, evitando posturas de capacitación magistral y centrándose en procesos de acompañamiento en campo y asesoría especializada. La elaboración de los Proyectos de Desarrollo Productivo no se limita a la recepción pasiva de recursos sino que involucra a lo actores locales en un proceso amplio de diálogo y cocreación. Esto supone un aprendizaje de principio a fin, por lo que los resultados de estos instrumentos no se expresan únicamente en inversión o capitalización empresarial sino también conocimiento y aplicación instrumental. La construcción de los PDP y las ApC no se ha limitado a un currículo formativo estandarizado sino que se ha adaptado a las diversas realidades y capacidades territoriales, acompañándolos desde la práctica en todo el ciclo de diagnóstico, formulación y ejecución. Adicionalmente, los procesos de fortalecimiento se han intentado desarrollar, en la medida de lo posible, a través de socios locales que quede con capacidad instalada y con capacidad de réplica. Según los actores participantes, uno de los logros más destacados del proceso fue la construcción de confianza entre tejido empresarial y organizacional, CRC e institucionalidad. Se logró una cohesión muy significativa y una mejor comunicación que, a su vez, ha permitido capitalizar los roles y conocimientos de los diferentes actores. En los territorios, muchos actores se mueven de acuerdo con sus intereses particulares y no tanto por una visión compartida o una comprensión de progreso colectivo. El ejercicio de animación territorial, la priorización de los sectores y la definición de un proyecto estratégico en torno a los PDP ha permitido dar horizontalidad al diálogo y romper la jerarquía estática que muchas veces tienen los instrumentos de planificación territorial, lo que da mayor pluralidad a las estrategias de competitividad e innovación. Hay que hacer esfuerzos por incluir a las PYMEs y las organizaciones de base en una cultura más técnica, que no debe caer en el academicismo, pero que permita medir resultados, avances e indicadores. A su vez, hay que flexibilizar los instrumentos y hacerlos asertivos frente a las heterogeneidad de capacidades. Los actores locales necesitan una intervención más detallada y amable para entender la importancia de las agendas y de las posibilidades que tienen al ser incluidas en ella. Este programa permitió llegar a los actores locales y socializar y validar permanentemente los instrumentos, lo que les da legitimidad y apropiación. Si se va a trabajar con sectores DEL, el proceso de identificación de las PPI necesita de tiempo y acompañamiento. Se identifican las brechas, pero muchas veces no hay

capacidad local para diseñar en el corto plazo proyectos que sean de impacto y con el detalle requerido. No se puede esperar que actores vulnerables o poblaciones rurales, con poco conocimiento y experticia, hagan de la noche a la mañana iniciativas de alto nivel técnico. Esto, sumado a una cultura de la medición, el monitoreo y la sistematización de información, evita perpetuar las iniciativas y estrategias que no funcionan y saber de manera más certera los resultados acumulados y que hay que priorizar. Los PDP y los ejercicios de animación territorial permitieron visibilizar de manera participativa las demandas territoriales y focalizar proyectos que atendiesen a las necesidades más prioritarias. Esto permite comprender que las necesidades y las problemáticas locales son muy diversas, tan heterogéneas como las dinámicas territoriales, totalmente permeadas por las relaciones de poder, las conflictividades existentes y la asimetría de sus subregiones. En cambio, ejercicios como estos demuestran que no se requiere de una priorización externa, llegada desde la capital o la centralidad y que se rige exclusivamente en criterios y cifras técnicas, sino que es posible impulsar un proceso de diálogo interno donde los actores locales son capaces de comprender, ceder y llegar a consensos. Esto no es un cambio instrumental sino un cambio mucho más profundo, que incide en la relación estado-ciudadanía y en la acción institucional. Todo el proceso desarrollado a través de los PDP, pero también del fortalecimiento a las CRC y a las ADCI, ha visibilizado que las ADEL y las Cámaras de Comercio pueden, en muchos contextos, complementarse y fortalecerse mutuamente. Más allá de compartir información, de complementar sus miradas en las instancias de planificación y de articularse en el apalancamiento de recursos para el territorio, hay dos estrategias en las que puede ser útil generar sinergias. Por un lado, se identifica cierto temor por parte de los actores informales a aproximarse a las CC, ya que piensan que son organismos de supervisión, de fiscalización y que no presta servicios orientados a sus necesidades. Las ADEL, más cercanas a las organizaciones locales y a la base productiva, pueden ayudar a acercar iniciativas comunitarias y Cámaras de Comercio y trabajar conjuntamente en la construcción de cadenas de valor. Por otro lado, las CC no cuentan con presencia permanente en las subregiones y las áreas rurales, y las ADEL pueden ser un aliado muy valioso para acercar la oferta y los servicios de formalización y desarrollo empresarial que estas promulgan. Además, este trabajo sinérgico, puede ayudar a clarificar roles y responsabilidades, reducir celos institucionales, democratizar los liderazgos y mitigar el impacto que los cambios político-institucionales tienen en los procesos de desarrollo territorial. El instrumento de Apoyo Financiero a Terceros (AFT), que ha permitido materializar las Alianzas para la Competitividad, representa un esquema inclusivo de ejecución directa con las organizaciones locales. Este instrumento, ampliamente utilizado por la UE en diferentes contextos, permite implementar los planes de acción de las organizaciones y las cadenas, lo que contribuye a fortalecer las capacidades locales, fomentar relaciones de corresponsabilidad y enseñar, desde la práctica, que es posible diseñar nuevos mecanismos de co-ejecución, donde las unidades productivas no son simples receptores de capacitación y equipos sino figuras activas en todo el proceso de planificación, compra, monitoreo y rendición de cuentas. Además, esta modalidad de financiación ha demostrado ser flexible y asertiva frente a las realidades locales, ya que con la llegada de la pandemia, las iniciativas se han podido adaptar y reorientar sin mayores traumatismos. Este tipo de figuras pueden ser también contempladas dentro de los instrumentos de política pública y dentro de las formas de formulación e inversión que proponen las ADCI y la oferta pública que las rodea.

En la medida en que se profundiza el enfoque DEL, sobre la base de la realidad colombiana, este es más accesible para los tomadores de decisiones y los actores locales y, por lo tanto, tiene mayor potencial de integración institucional e incidencia política. Desde hace años la RED ADELCO viene realizando un trabajo de documentación y sistematización de aprendizajes que, junto con los lineamientos de política, suponen un marco de referencia para el debate a escala territorial y a nivel país. Hay tres aspectos en los que impacta positivamente este ejercicio: (I) En la medida en que los casos de estudio, las buenas prácticas o las métricas de resultados son más cercanas a la realidad y a los contextos locales, se identifica una mayor receptividad y voluntad de adaptación por parte de entidades y agentes público-privados (II) El DEL debe adaptarse a la arquitectura gubernamental y a las políticas públicas existentes, no convertirse en un proceso paralelo, por lo que la “adaptación” incorpora también la idea de engranarse institucional e instrumentalmente. El SNCI representa una oportunidad muy valiosa en este sentido (III) Se debe trabajar paralelamente en tres dimensiones de la gestión del conocimiento: conceptual (desde un enfoque más académico), estratégico y operativo (desde una mirada de implementación) y práctico (a través de metodologías y herramientas concretas). En el marco de CET se ha avanzado en todos los ámbitos, aunque son líneas de trabajo de largo aliento.

Gestión del conocimiento e incidencia política

Un resultado muy importante del proceso de incidencia política ha sido posicionar y valorizar las pequeñas y medianas economías, esos actores tradicionalmente invisibilizados por las políticas de competitividad. Las instancias oficiales se mueven por estrictas lógicas de productividad, competitividad y mercado, con indicadores muy estáticos, y con dinámicas que corresponden generalmente a los entornos capitalinos o a los grandes enclaves estratégicos. El proceso de diálogo institucional que se ha adelantado desde CET ha visibilizado a estos actores en la agenda pública y los ha incluido dentro de la idea de ecosistemas locales o entornos habilitantes. Algunas CRC no han sido del todo apropiadas por los territorios, ya sea por su estructura, su falta de cobertura o su escaso reconocimiento, por lo que una de las principales propuestas desde CET ha sido desarrollar que pueden atraer, ampliar e irradiar una mayor participación. Esto permitiría reflejar y representar de manera más fiable y diferencial el conjunto de la economía territorial. El hecho de hacerlo a través de instrumentos o lineamientos concretos puede marcar la diferencia entre la participación testimonial, es decir, la voz simbólica y la capacidad efectiva de debate y decisión. CET ha sido, gracias a los apoyos de la UE, un laboratorio para pilotear e implementar diversas estrategias e instrumentos, pero su sostenibilidad y su impacto dependerá de la capacidad institucional para integrar y escalar los aprendizajes. Podemos decir que la elaboración de los lineamientos de política y los ejercicios de diálogo e incidencia que se han impulsado durante estos tres años apuntan en esa dirección, que trata de posicionar a la RED y a las ADEL en el marco de una política sino de nutrir el SNCI con nuevos enfoques y herramientas que puedan hacerlo más funcional y efectivo. En ese sentido, la inversión de los PDP y las ApC, la movilización de apoyos y sinergias a nivel local, el acompañamiento a las CRC y las ADCI se integran a nivel macro en el resultado de incidencia en política pública, que busca capitalizar gran parte de los resultados del programa y transferir dichos conocimientos a la institucionalidad, con el objetivo de mejorar la pertinencia, eficacia y sostenibilidad de las inversiones.

Esta es la verdadera apuesta de sostenibilidad del programa, que debe combinar trabajo técnico con diálogo y sensibilización política, y que debe basarse en un plan de trabajo progresivo y consistente. Una de las grandes propuestas de la política es que el SNCI, que cuenta con una estructura estándar para el país, tenga una mayor capacidad de adaptación a las realidades territoriales y sea un mejor reflejo de sus dinámicas económicas y organizacionales. Esto se expresa en cuatro grandes enfoques que se promueven desde CET: (I) Reconocer dentro de las CRC la estructura subregional de los departamentos, lo que permite aterrizar territorialmente dichas instancias y darles mayor representatividad y capilaridad (II) Dar cabida a sectores con fuerte cobertura ocupacional en las regiones rurales y periféricas, y con gran capacidad para la transformación social, para que vayan involucrándose en la elaboración de las ADCI y en el diseño de las políticas de competitividad (III) Reconocer que las dinámicas empresariales son diferentes en las capitales y en los polos de desarrollo que en el resto del país, y reconocer esa diversidad con políticas diferenciales que incentiven la formalización, las alianzas público-privadas y la consolidación de cadenas de valor (IV) No se trata de encajar las CRC, con una estructura estática, en la realidad territorial sino partir de este contexto y configurar una CRC representativa, asertiva y funcional. La política pública tiene unos ritmos y ciclos diferentes, que no se han logrado complementar con los tiempos del proyecto, y que exigen también compromiso institucional. Aquí hay dos elementos que resaltar. Por un lado, entender que el proceso de diseño y formulación de políticas es de largo plazo, que requiere contar con datos e información precisa para la toma de decisiones y que exige una base de confianza que es necesario construir de manera sólida y paulatina. No se trata de formular una política documental sino de instrumentos prácticos, con capacidad de transformación, y en el caso del DEL, donde las competencias son etéreas y porosas, supone una dificultad añadida. Por otro lado, los esfuerzos de la cooperación internacional y las contrapartes nacionales deben complementarse con la voluntad institucional para transformar la forma de hacer y ejecutar políticas. Estas visiones están fuertemente permeadas por la evolución político-administrativa en el país. Aunque el Apoyo Presupuestario brindaba ese marco de trabajo y CET logró conformar un grupo motor plural y con capacidad de incidencia, las prioridades y los plazos no coincidieron. Esto no significa que el ejercicio de política ha concluido sino que reafirma la visión de que es un objetivo de largo plazo, que debe ir ampliando los apoyos y afinando las estrategias, metodologías y acciones específicas que se plantean. Ya no se trata del que quieres hacer sino del cómo hacerlo, enmarcándolo también en una arquitectura institucional que define claramente roles y responsabilidades. CET es un proyecto país pero que se expresa de diversas formas a nivel territorial. Esta complejidad ha derivado en un esquema operativo que puede ser valioso para el diseño de futuros instrumentos, programas o políticas. Esto nos enfrenta a la dualidad estandarización – diferenciación que exige una iniciativa de esta naturaleza y que coincide con una tendencia a hacer programas país, complejos y multicomponente, y que tienen el gran reto de ser flexibles regionalmente. El DEL establece un marco metodológico y una hoja de ruta para trabajar en esta línea, ya que impulsa procesos de animación territorial, planificación participativa, co-inversión y sostenibilidad que pueden ser muy útiles para la territorialización de las políticas y las inversiones. En este sentido, los aprendizajes de CET nos permiten identificar tres grandes retos: (I) Posicionar la idea de ecosistema territorial, que trasciende la idea de contrapartes y que trabaja bajo una lógica de red institucional y agenda

compartida (II) Fortalecer el compromiso financiero y técnico de las entidades públicas desde la fase de diseño, a nivel nacional y territorial, definiendo con más claridad la articulación financiera y operativa (III) Plantear la estrategia de incidencia política desde la fase de formulación, señalando los aliados institucionales que van a acompañar el proceso y la responsabilidad de estos en la transferencia, con el objetivo de garantizar mayor capacidad de influencia e implementación práctica. Para cumplir muchos de los compromisos que se establecen a nivel país, sea a través del Plan Nacional de Desarrollo o de los Planes Sectoriales de las diferentes carteras, los agenciamientos territoriales son unos aliados claves, pero su escalamiento debe responder a estrictos criterios de funcionalidad y sostenibilidad. Los agenciamientos sirven como plataformas conectoras entre institucionalidad y base productiva, llenando un espacio vacío no cubierto por las entidades y las políticas públicas y cumpliendo una función invisible pero fundamental en términos de fortalecimiento del capital social, generación de confianza, articulación de actores y construcción de visiones de largo plazo. Estas condiciones, necesarias bajo el enfoque de competitividad sistémica, deben ser correctamente visibilizadas y valorizadas. Para el escalamiento del modelo, hay varios criterios que es importante señalar: (I) Hacerlo bajos estrictos criterios de sostenibilidad y complementariedad (II) Reconocer la variedad de actores que realizan esas acciones en territorio y que son vehículos eficientes de los instrumentos DEL (III) Entender que no son instancias públicas, aunque incluyan a las entidades territoriales en sus estructura, por lo que deben ser ajenas a dinámicas electorales y mantener su proyección de largo plazo. Su rol, junto con las CRC, es poder avanzar en la configuración de los “ecosistemas” y en la creación de entornos habilitantes para la inversión y el desarrollo empresarial, uniendo 3 elementos generalmente aislados: inclusión socioeconómica, gobernanza y competitividad. La articulación con la academia es un elemento muy importante, pero es importante orientar de manera práctica la cooperación y abordar las dimensiones de análisis y los retos que son prioritarios para los actores locales y que les pueden ayudar a innovar o superar problemáticas. La universidad puede tener un rol muy interesante en la adaptación del enfoque y las herramientas DEL a la realidad colombiana, sobre la base de la experticia acumulada, y sus lineamientos conceptuales y estratégicos pueden orientar las acciones de los actores territoriales. Se identifican tres campos donde el trabajo con el sector del conocimiento puede ser muy relevante y que ayudarían a poner en práctica el enfoque de la cuádruple hélice del desarrollo territorial. En primer lugar, las universidades o los centros de investigación a nivel regional pueden tener un rol muy relevante en el análisis y sistematización de la información territorial y de sus cadenas productivos. Esto brindaría importantes insumos para la planificación prospectiva, la incidencia política y la toma de decisiones (II) La importancia de sentar a la academia en las mesas sectoriales de las CRC y de las ADEL se ha evidenciado como un elemento relevante para enriquecer, cualificar y dar calidad técnica al proceso. Esto adquiere más consistencia cuando la universidad interactúa directamente con las cadenas productivas y sus planes de innovación y crecimiento (III) Avanzar en propuestas de investigación y publicación especializada, pero sobre temas que sean verdaderamente relevantes para el desarrollo socioeconómico y que pueden dar lugar a pilotos o aplicaciones prácticas. Aunque CET ha logrado una importante red de trabajo a nivel nacional, con una academia cada vez más comprometida, es necesario fortalecer esas mismas alianzas desde la escala territorial.