Lecturas Territoriales Sobre la Justicia Local

Lecturas Territoriales Sobre la Justicia Local Percepciones y Miradas Culturales en Construcciรณn de paz

Lecturas Territoriales Sobre la Justicia Local Percepciones y Miradas Culturales en Construcciรณn de Paz

Lecturas territoriales sobre la Justicia Local: Percepciones y miradas culturales en construcción de paz/ Compilador SÁNCHEZ, Santiago... [et, al...] -- Bogotá: Redprodepaz, 2018.

108 páginas: gráficos ISBN impreso: 978-958-58949-8-3

ISBN digital: 978-958-58949-9-0

1. Justicia Local- Colombia. 2. Construcción de paz- Colombia. 3. Paz territorial Colombia.

4. Acuerdos de paz SA194 Catalogación en la publicación – Biblioteca de Desarrollo y Paz “Alma Rosa Jaramillo”/ Redprodepaz.

Coordinador Nacional Redprodepaz Jorge Alberto Tovar Coordinador Nacional del Proyecto Justicia Local para la Paz Daniel Acevedo Suárez Redprodepaz Autores - coordinación editorial y compilación: Natalia Rojas Liliana Galindo Santiago Sánchez Coordinación editorial y compilación Santiago Sánchez Equipo de sistematización territorial Prodepaz: Viviana Bejarano Vallenpaz: Jorge Bustos PDP Magdalena Medio: Nilson Dávila Adel- Nariño: Harvey Criollo RedCaquetáPaz: Paola Pineda Corrección de estilo Andrea Moya

Diagramación y maquetación Buenos y Creativos Diana M. Trujillo T. Andrés Fernando Higuera Benavides.

Leonardo Cardenas Redprodepaz, marzo de 2017 Esta publicación ha sido posible gracias a los recursos financieros de la Unión Europea, al apoyo del Gobierno de Colombia, a la Red Nacional de Programas Regionales de Desarrollo y Paz (Redprodepaz), y a los Programas de Desarrollo y Paz (PDP).

Está permitida la reproducción parcial o total de este documento, su tratamiento informático, su transmisión por cualquier forma o medio, sea electrónico, mecánico, por fotocopias u otros; con la necesaria indicación de la fuente y el autor.

Esta obra está bajo una licencia Creative Commons Atribución - No comercial - Sin Derivados 4.0 Internacional.

A las organizaciones sociales y sus líderes comunitarios, que con generosidad y sinceridad tuvieron a bien compartir con nosotros su conocimiento y percepciones. A ellos, que son los verdaderos autores de este libro.

Contenido Presentación ....................................................................................... 5 Introducción: ¿qué dicen los territorios? ............................................. 11 Análisis de los contextos territoriales ................................................ 15 Contexto económico.............................................................................................16 Contexto político .................................................................................................. 22 Contexto social..................................................................................................... 30 Situación organizacional en los 50 municipios ................................................ 33 Percepciones de la Justicia Local por parte de las Organizaciones Sociales.....37 Objetivo................................................................................................................. 37 Metodología ......................................................................................................... 37 Resultados ........................................................................................................... 40 Actores y espacios de la Justicia Local en la resolución de conflictos, barreras y demandas de justicia local .............................................................................. 40 Las organizaciones sociales como parte de la justicia local en la resolución de conflictos ............................................................................................................... 68 Situación en los territorios tras la implementación de los Acuerdos de paz ............ 75 Conclusiones ........................................................................................................ 76 Lecturas culturales sobre la Justicia Local y la implementación de los acuerdos de paz ............................................................................................................................80 Lo que andan diciendo por ahí .......................................................................... 80 Sobre la negociación de intereses en los territorios ........................................ 82 Sobre el Estado Social de Derecho .................................................................... 85 Sobre ordenamiento, tierras y medio ambiente ............................................... 88 Sobre la implementación de los acuerdos entre las FARC-EP y el Gobierno Nacional ................................................................................................................91 Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) .................................. 94 Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) ............. 97 Recomendaciones desde la base .................................................................... 101 Referencias bibliográficas y documentales .......................................107

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Presentaciรณn Foto: Construcciรณn de tejido social - Justicia Local para la Paz

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l proyecto “Justicia Local para la Paz en el marco de la Estrategia de Respuesta Rápida del Gobierno Nacional” fue una iniciativa financiada por la Unión Europea, con el direccionamiento estratégico del Gobierno Nacional , e implementado por la Red de Programas de Desarrollo y Paz (Redprodepaz) en 50 municipios del país ubicados en los departamentos de Cauca, Caquetá, Nariño, Antioquia y Sur de Bolívar.

Con el proyecto, se buscó promover la confianza en el Estado, a través del aumento de la capacidad y calidad de la respuesta de los operadores de justicia a nivel municipal y de las capacidades comunitarias para la tramitación democrática de conflictividades sociales.

Este proyecto se desarrolló a través de dos componentes, a saber: 1. Creación y fortalecimiento de los Sistemas Locales de Justicia, bajo el direccionamiento estratégico del Ministerios de Justicia y del Derecho; y 2. Fortalecimiento de Organizaciones Sociales de base (Juntas de Acción Comunal, Cabildos indígenas y Consejos Comunitarios), bajo el direccionamiento estratégico de los Programas de Desarrollo y Paz, y de la Redprodepaz.

Como producto de esta experiencia, surgen un conjunto de documentos que recogen lecturas de contexto, aprendizajes, análisis y reflexiones en torno al funcionamiento de la justicia local y las barreras de acceso a la misma, así como del proceso de fortalecimiento de las organizaciones sociales de base en territorios prioritarios para el postconflicto.

El presente documento, hace parte de una colección de tres informes que reflejan diferentes dimensiones de análisis en torno al proceso de fortalecimiento de las 400 organizaciones sociales de base que participaron del proyecto a través del componente 2, de fortalecimiento organizacional.

El primer informe denominado “Sistematización del proceso de fortalecimiento organizacional para el postconflicto- Proyecto Justicia para la Paz”, recrea los diferentes hitos del proceso de fortalecimiento a las 400 organización sociales de base priorizadas en el proyecto (376 Juntas de Acción Comunal;

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8 Cabildos Indígenas en el Cauca y 6 Consejos Comunitarios), identificando y resaltando los principales aprendizajes, buenas prácticas e innovaciones surgidas del mismo. Este documento está dirigido al lector que muestra especial interés en identificar los aspectos más significativos a tener en cuenta a la hora de diseñar, implementar y evaluar un proceso de fortalecimiento con organizaciones sociales de base en contextos y con características similares a las que participaron en este proyecto.

El segundo informe, titulado “Resultados del proceso de fortalecimiento a organizaciones sociales de base. Proyecto Justicia Local para la Paz”, presenta los principales resultados obtenidos del procesos de fortalecimiento a las 400 organizaciones sociales de base participantes, a través del análisis comparado de cuatro dimensiones y tres énfasis priorizados por el proyecto (Fortalecimiento Administrativo, Transformación de Conflictos y Gestión de Proyectos) que se midieron, tanto al inicio como al cierre del mismo, utilizando la herramienta del Índice de Capacidades de las Organizaciones (ICO).

El tercer y último informe, denominado “Lecturas territoriales sobre la Justicia Local. Percepciones y miradas culturales en construcción de paz”, parte de una breve lectura de contexto (social, político, económico y organizacional) de los 50 municipios focalizados por el proyecto, para dar paso a un análisis detallado sobre los dilemas, retos y desafíos que plantea la justicia local y la implementación del Acuerdo Final entre el Gobierno y las FARC-EP , a partir de los aportes de los líderes comunitarios que participaron en el proyecto, a través de una encuesta a líderes comunitarios sobre su percepción de la justicia local.

A diferencia de los dos anteriores, este último informe no gira estrictamente en torno a las acciones y resultados definidos desde y para el proyecto, sino que se presenta como una ventana de oportunidad para recoger y visibilizar las expectativas, esperanzas, preocupaciones y/o desilusiones que tienen los pobladores de estos territorios, respecto a temas tan relevantes como lo son: las barreras y demandas de acceso a la justicia, el rol de las organizaciones de base en la resolución de conflictos, y la situación en los territorios tras la implementación de los acuerdos de paz.

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En su conjunto, estos tres informes cristalizan múltiples esfuerzos colectivos que se dieron durante la implementación del proyecto Justicia local para la Paz para asegurar la trazabilidad de los avances, aprendizajes y buenas prácticas que soportaron la implementación de este. De igual forma, representan un esfuerzo por no perder de vista las percepciones y las lecturas que se generan desde los territorios como un insumo trascendental para todos aquellos actores institucionales o sociales que promueven iniciativas, proyectos o políticas encaminadas a fortalecimiento de la justicia local, el fortalecimiento de las organizaciones sociales de base y la construcción de una paz sostenible y duradera en Colombia.

De esta manera, compartimos los resultados de un proceso de aprendizaje del trabajo mancomunado entre diversos Programas de Desarrollo y Paz, Vallenpaz, Adel Nariño, RedCaquetáPaz, PDP Magdalena Medio, y Prodepaz.

A todos ofrecemos nuestro más sincero agradecimiento por hacer posible este esfuerzo, por su vinculación al proceso desde la fase de formulación de acciones, y obviamente, por su compromiso incondicional.

Germán Daniel Acevedo Coordinador Nacional del Proyecto “Justicia para la Paz”

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Introducción: ¿qué dicen los territorios?

Foto: Fortalecimiento Organizacional

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n los últimos años, en medio de un contexto internacional convulsionado, el mundo volvió la mirada hacia Colombia, en donde se abrió una esperanza de cambio a favor de la salida negociada al conflicto armado con la entonces guerrilla más antigua del continente americano. Aunque el acuerdo de paz que fue firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 significó un hito en la historia del país, los años 2017 y 2018 representan el periodo más temprano de la decisiva fase de implementación de lo acordado, generando nuevo conocimiento en cuanto al diseño y puesta en marcha de programas, planes y proyectos, como de diversas iniciativas ciudadanas y territoriales en favor de la construcción de paz, que de alguna manera marcarán el devenir del proceso.

Como parte de este proceso de aprendizaje con la participación de diversos actores, este libro presenta análisis, resultados y reflexiones sobre los territorios involucrados en el proyecto “Justicia Local para la Paz”, realizado como parte de la Estrategia de Respuesta Rápida -ERR- del Gobierno Nacional para el Posconflicto, el Ministerio de Justicia, y la Red Nacional de Programas regionales de Desarrollo y Paz –Redprodepaz-. En este proyecto se reconoce a los Programas de Desarrollo y Paz- PDP- como aliados estratégicos para la implementación de las acciones de formación y fortalecimiento de capacidades locales.

Los contenidos de esta publicación son posibles en razón de su activa participación y de sus aportes, que permitieron configurar una mirada de sus territorios, que comprenden 50 municipios del país situados en Antioquia, Bolívar, Caquetá, Cauca y Nariño, y que se caracterizan por situarse en zonas de ruralidad dispersa y alta conflictividad avenida del conflicto armado.

En aras de exponer la naturaleza y alcance de estas contribuciones, esta publicación se estructura en tres partes. La primera expone un análisis de contexto con insumos recopilados principalmente a través de la realización de grupos focales, entrevistas estructuradas y semi-estructuradas a líderes comunitarios, a miembros de las organizaciones sociales y a funcionarios de las alcaldías. Este análisis se realizó durante los primeros meses de la ejecución del proyecto, durante el primer trimestre del 2017, y constituye una introducción que sitúa aspectos clave de la realidad económica, política, social y organizacional de los territorios.

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La segunda parte presenta resultados de la encuesta sobre la percepción de la justicia local que fue realizada en el marco del proyecto. La encuesta fue realizada con el fin de establecer la percepción sobre la justicia local en relación con el rol de las organizaciones sociales de base (JAC, Cabildos Indígenas, y/o Consejos Comunitarios) en la resolución de conflictos por parte de 400 organizaciones sociales de base en 50 municipios de los departamentos de Cauca, Caquetá, Nariño, Bolívar y Antioquia en 2018.

Esta encuesta fue aplicada durante los últimos meses de la ejecución del proyecto, durante el primer trimestre del 2018, y presenta un balance acerca de la relación entre el fortalecimiento de los Sistemas Locales de Justicia y el acceso a la justicia en los territorios, tanto en términos institucionales, como acerca del papel que cumplen las organizaciones comunitarias al respecto.

Finalmente, la tercera parte presenta un una serie de llamados e inquietudes que presentan los líderes comunitarios acerca de las condiciones de acceso a la justicia, las problemáticas sociales en los territorios, y una evaluación acerca de los retos y avances en la implementación de los acuerdos de paz.

En este apartado se recogen las lecturas culturales desde los territorios, con una metodología cualitativa, que de alguna manera actualiza y valora el análisis de contexto referido en el capítulo 1. Este apartado se desarrolla en clave de recomendaciones para la priorización de acciones en territorio, en materia de justicia e implementación de los acuerdos.

De tal suerte, esta publicación presenta datos inéditos y recientes que a manera de insumos para la comprensión y la acción por parte de organizaciones, comunidades, operadores de justicia, para el Estado y de la sociedad civil y, en general, para todos los actores e instituciones que encaminan esfuerzos y políticas en favor de la justicia local para la paz.

En su conjunto, este libro cristaliza múltiples esfuerzos colectivos y representa no sólo una radiografía, densa y participativa, de los contextos, las percepciones y las lecturas territoriales, sino que también se traduce en una oportunidad para reconocer los avances, los retos y los desafíos y así afianzar y emprender acciones decididas e incidentes por parte de todos los actores en favor de la ampliación y del fortalecimiento de la justicia local y de la construcción real de una paz sostenible y duradera en Colombia.

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Análisis de los contextos territoriales 1

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ste apartado expone un análisis de contexto de las regiones Caquetá, Cauca, Antioquia, Nariño y Bolívar a nivel económico, político, social y organizacional, que permite conocer de primera mano las diferentes particularidades que presentan los territorios focalizados del proyecto Justicia Local para la Paz. Cada uno de los 50 municipios presenta un contexto social, político y económico particular, que resulta fundamental para entender las diferentes dinámicas que se tuvieron en cuenta previamente al trabajo participativo que fue desarrollado con las comunidades.

En efecto, como lo menciona la Fundación Ideas para la Paz - FIP (Guarín, Meza, Tovar, 2015), si no se comprenden detalladamente las dinámicas del conflicto, el modo en que los actores ilegales operan en los territorios, la relación entre el Estado y los ciudadanos y las organizaciones sociales, los mercados legales e ilegales, las expectativas de las comunidades y las situaciones de orden público de cada territorio, difícilmente se podrá responder a los dilemas que plantea el postconflicto, para que sus políticas públicas se formulen con base en diagnósticos cercanos a la realidad local y puedan atender las diferentes problemáticas de manera efectiva.

Este análisis de contexto se construyó con base a los reportes regionales de los profesionales y/o gestores de las JAC, junto con el sistematizador regional de cada PDP, que se realizaron como línea base entre enero y marzo de 2017, a partir de grupos focales, entrevistas estructuradas y semi-estructuradas a líderes comunitarios, miembros de las organizaciones sociales y funcionarios de las alcaldías de los 50 municipios priorizados.

Por ello, cabe resaltar que este análisis no representa per se un análisis de toda la región, sino que se constituye en una aproximación al contexto general de los 50 territorios en los que se concentra este proyecto.

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Natalia Rojas. Profesional de Gestión del Conocimiento del Proyecto “Sistemas Locales de Justicia”

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Contexto económico A continuación se presenta un análisis de las principales actividades económicas de los 50 municipios en las 5 regiones que generan mayor conflictividad social y ambiental, tanto en el área urbana como en la rural.

Primero, la expansión de la frontera agropecuaria y la ganadería extensiva es una de las actividades que mayores conflictividades genera, especialmente en las regiones de Caquetá, Bolívar y Nariño. Algunas de las problemáticas más graves que se presentan para los pobladores son, por una parte, el desplazamiento de comunidades por compra de tierras para la expansión agropecuaria como se presentó en Simití, Bolívar con el cultivo de la palma de aceite. Por otra parte, el perjuicio ambiental a partir del inadecuado uso del suelo, que termina propiciando situaciones como la deforestación de corredores biológicos de fauna y flora nativa, pérdida de hábitats naturales, fragmentación de ecosistemas, disminución en la productividad de los suelos, índices altos de erosión y contaminación a vertientes de agua.

El alto número de hectáreas concentradas para el desarrollo de la ganadería representa una sobreutilización de los suelos. Según el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (2016) el 1% del territorio del Caquetá es apto para actividades agropecuarias, sin embargo, se utiliza el 13% de su territorio para estas actividades y en Bolívar se presenta un 33% de sobreutilización de los suelos. Este conflicto de orden territorial tiene consecuencias directas, especialmente en la configuración de los bosques en la región amazónica como en Caquetá, en donde municipios como San Vicente del Caguán, Cartagena del Chairá y Solano son identificados por el IDEAM como núcleos donde se concentran áreas activas de deforestación.

A su vez, se alerta sobre el posible aumento en los índices de deforestación en esta región por la salida de las FARC-EP quien realizaba control de talas y conservación a los bosques nativos y a las reservas de las riveras de los ríos (RedCaquetápaz, 2017). En el caso de municipios como Simití y Cantagallo en Bolívar son municipios que se han visto gravemente afectados por la contaminación a humedales y complejos cenagosos, al igual que

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la afectación a otras economías base para la región como la disminución de la pesca artesanal por causa de la sequía inducida en la ribera del río Magdalena.

Por otra parte, el desarrollo de cultivos de uso ilícito predomina mayoritariamente en Caquetá, Nariño, y Cauca y está representado en las actividades de la producción de base de coca y marihuana, las cuales han impactado el contexto de estas regiones desde la bonanza cocalera de los años 80’s a la fecha. Actualmente, esta actividad representa una alternativa económica viable para las familias ubicadas en la ruralidad dispersa como una opción frente a los altos índices de necesidades básicas insatisfechas, al limitado desarrollo productivo, a los bajos rendimientos en las tierras, a los escasos recursos económicos, a la ausencia de tecnologías para la producción agrícola y a la ventaja competitiva de los cultivos ilícitos.

Estos tres territorios cuentan con condiciones geoestratégicas, de terreno vasto y de difícil acceso para la Fuerza Pública, lo que es mucho más propicio para el narcotráfico. Municipios como Leiva, el Rosario y Policarpa, en Nariño, cuentan con una ubicación geoestratégica, debido a que hacen parte de la ruta de tráfico de drogas Norte-Sur, la cual facilita el tráfico de cocaína y heroína producida en el sector cordillera, proveniente del Cauca y permite su salida al mar. La margen del río Caquetá, que comprende los municipios de Solano, La Solita y Curillo, es considerada también una zona geoestratégica por su condición limítrofe con el departamento del Putumayo que constituye un importante corredor para el tráfico de drogas ilícitas. En este sentido, estas regiones resultan ser territorios de constantes disputas y control para el desarrollo de esta economía ilícita.

De acuerdo con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), Colombia pasó de tener un total de 69 mil hectáreas sembradas con coca en 2014, a 96 mil en el 20152 . El 87% del incremento fue en zonas que ya tenían coca en años anteriores y en los que se destacan estos tres 2

Según la misma fuente, el más reciente informe menciona un incremento de 146.000 hectáreas en 2016.

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departamentos. En Caquetá, los cultivos de uso ilícito se concentran en 4 de los 10 municipios focalizados para el proyecto de Justicia Local para la Paz, en la zona intersecta de los municipios de La Montañita, Puerto Milán y Solano, y en Cartagena del Chairá. Por su parte, en el Cauca, en 20 de los 22 municipios que hacen parte del proyecto se identificó que los cultivos ilícitos son base de sus economías y fuente de conflictividades en sus territorios y en 7 de los 10 municipios de Nariño, los cultivos de uso ilícito sostienen gran parte de su economía local y subregional.

Asimismo, la UNODC señala que los cultivos de coca en resguardos indígenas en el Cauca tuvieron un incremento del 52%, al pasar de 7.799 hectáreas en 2014 a 11.837 en 2015, situación que corroboraron los gestores territoriales a través de su trabajo de campo, frente al aumento de conflictividades entre los Cabildos Indígenas y los miembros de las Juntas de Acción Comunal por los diferentes intereses que presentan frente a los cultivos.

Las conflictividades producidas por este tipo de actividad económica son, tanto ambientales, como sociales y económicas. Se registra un impacto negativo en materia ambiental por el uso de químicos de alta toxicidad en el proceso y la inadecuada disposición de residuos sólidos y lixiviados que afectan las fuentes hídricas (RedCaquetápaz, 2017).

En materia social, los cultivos de uso ilícito han sido parte del conflicto armado en Colombia como medio de financiación de grupos al margen de la ley. Con la llegada de los grupos guerrilleros o bandas criminales que se disputan los territorios para poder manejar las rutas de producción y comercialización de drogas, la situación de seguridad y orden público se ha visto alterada por las violaciones de DD.HH a hombres, mujeres y niños de las comunidades que se encontraban en medio del conflicto.

Se destaca, a su vez, que en la medida en que las FARC-EP se desmovilizaron de algunas zonas, otros grupos parecen estar llegando a tomar el control continuando con las afectaciones a la población civil. En este sentido, esta economía ha generado dinámicas sociales que fragmentan la estructura social y las relaciones entre las comunidades y las dinámicas propias del territorio,

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forjando así la cultura del narcotráfico local y configurando referentes y/o dinámicas de dinero fácil, prostitución, drogadicción, formas de violencias, etc.

De igual forma, otra problemática que se presenta por esta actividad económica es la poca autonomía o autosuficiencia alimentaria por parte de las comunidades. Los cultivos ilícitos sustituyen cultivos tradicionales centrados en el autoconsumo, pero los cuales presentan condiciones menos rentables para su producción y comercialización. Los municipios del norte del Cauca señalan el carácter extensivo que están adquiriendo los cultivos ilícitos, desplazando a los cultivos legales y presentando fenómenos como el de “sustitución de cultivos a la inversa”.

Otra fuente de conflictividad por causa de esta actividad económica es la que deriva de las políticas gubernamentales de erradicación manual y sustitución de cultivos. Con la aprobación de los acuerdos de paz entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP , se estableció la erradicación manual de cultivos de coca, situación que ha generado resistencia a este tipo de alternativas por parte de las comunidades. En general, los cultivadores (comuneros, campesinos o cultivadores afro) no encuentran viables los planes de sustitución porque no ven que se apoye estrategias integrales que le aseguren la producción y comercialización exitosa de los posibles nuevos productos.

De acuerdo a la información recogida por los gestores territoriales, el número de cultivadores crece al ver la rentabilidad del cultivo, los cultivos se expanden y aumentan la fuerza de la oposición a la erradicación y a una sustitución vista como poco sólida que no genera alternativas rentables a un cultivo del que dependen cientos de familias (Vallenpaz, 2017). Sin embargo, Caquetá, Cauca y Nariño son algunos de los departamentos priorizados para la implementación del programa de Sustitución de Cultivos Ilícitos dentro de la implementación del acuerdo de paz como zonas con acuerdos ya firmados3.

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En el Cauca, municipios como El Tambo, Buenos Aires, y Corinto ya figuran con acuerdos que comprometen a cerca de 4 mil familias y cerca de 3.700 hectáreas de cultivos ilícitos que se van a sustituir. En Caquetá, en algunos municipios en donde se encuentra La Montañita, y San Vicente del Caguán se cuentan cerca de 3.542 familias y 2.584 hectáreas comprometidas.

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2010 2011

Santa Cruz

Samaniego

Policarpa

Linares

Leiva

La Llanada

2012 El Rosario

800,00 700,00 600,00 500,00 400,00 300,00 200,00 100,00 0,00

Cumbitara

No de Hectáreas

Gráfica No1 Cultivos de Uso ilícito - Nariño - Municipios Proyectos SJL

2013 2014 2015

Municipios

Fuente: SIMCI/UNODC. Procesamiento de datos, esta investigación.

Según expertos el aumento de los cultivos de coca en el país, se debe a una explicación multicausal en donde la minería ilegal estaría jugando también un papel importante. Varios estudios y mapas históricos de los cultivos muestran que la coca y el oro han creado un perverso matrimonio en los últimos años. En algunas partes, el cultivo tumbó selvas y bosques y abrió nuevos territorios ricos en yacimientos de oro o ríos cargados de aluviones, como en las regiones pacíficas de Nariño, y Cauca (Revista Semana, 2017).

Por lo tanto, uno de los principales riesgos de la sustitución será la intervención de otros actores armados que quieren copar los espacios dejados por la guerrilla. De ahí la importancia de que el Gobierno Nacional fortalezca su presencia y adopte estrategias para responder a otras economías ilegales vinculadas con el narcotráfico como la minería ilegal.

La minería ilegal como en algunos casos también la legal es una de las actividades económicas con mayor conflictividad en las 5 regiones, en 11 de los 22 municipios del Cauca que concentra el proyecto la minería representa una de las conflictividades principales de esta región. Al igual que las conflictividades por los cultivos de uso ilícito, éstas se presentan

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en municipios de mayorías indígenas como en el norte caucano como también de mayorías afrodescendientes como en la subregión pacífica. En Nariño, los municipios de Cumbitara, La Llanada, Samaniego y Mallama son considerados como municipios mineros y que junto con otros tres municipios conforman uno de los tres distritos mineros reconocidos en Nariño (Adel Nariño, 2017). Por su parte, en Bolívar es la actividad predominante de municipios como Santa Rosa del Sur y de Simití; y en Caquetá se presenta en 4 municipios de los 10 focalizados para el proyecto, Solano, San Vicente del Caguán y el Paujil.

Todos estos municipios presentan conflictividades ambientales por esta actividad económica, y existe un reclamo generalizado para que el gobierno tenga una política diferenciada tanto para la minería formal como para la informal. Solano, Caquetá es uno de los municipios con mayor número de alertas por altos niveles de mercurio debido a la explotación de oro de aluvión en las riberas del río Orteguaza y del río Caquetá en donde están localizadas algunas comunidades indígenas.

De igual forma, se han visto afectados algunos ríos del Cauca como el Hatoviejo en el municipio de Mercaderes, y el río La Sierra en este mismo municipio, o incluso se han visto afectados sus cauces por desviarlo para favorecer estas economías, como es el caso del río Jambaló en este mismo municipio, lo que conllevó a dejar sin este recurso y poniendo en riesgo de inundación a otras comunidades.

Frente a este tipo de afectaciones ambientales, algunas comunidades se han movilizado, como es el caso del municipio de San Vicente del Caguán, en Caquetá, que ha sido epicentro de varias movilizaciones sociales solicitando la suspensión de la explotación petrolera de Emerald Energy y la revocatoria a sus licencias de exploración y explotación.

De igual forma, se destaca que este tipo de actividades económicas genera conflictividades sociales similares a los de los cultivos de uso ilícito debido a la circulación del alto flujo de dinero, lo que trae consigo la proliferación del consumo de licor, de drogas, de prostitución y la atracción de la población joven a actividades percibidas como altamente rentables.

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Contexto político En cuanto al contexto político se buscó hacer un especial énfasis en las condiciones actuales de gobernabilidad de los 50 municipios, por lo que se indagó por variables como las condiciones de credibilidad de las actuales administraciones con la comunidad, el empoderamiento de la ciudadanía para el control social y la participación y la situación de seguridad y orden público de los territorios, como la presencia de grupos al margen de la ley, la intensidad de violencia y situaciones coyunturales que se presentan en algunos de los 50 municipios como la instalación de las Zonas Veredales Transitorias.

A pesar de que el primer año de gobierno las alcaldías municipales han estado comprometidas con la ejecución de obras y proyectos definidos en los planes de desarrollo municipal de las anteriores administraciones y por lo que resulta difícil hacer un balance de las administraciones locales, en la mayoría de los 50 municipios existe una percepción favorable por parte de la comunidad hacia las acciones de estas instancias de gobierno local. Los factores que inciden favorablemente en la credibilidad de los alcaldes y alcaldesas están asociados a la generación de un proceso participativo en la formulación de sus planes de desarrollo, en la elaboración y fortalecimiento de los planes de vida como instrumentos de planificación integral, participativa y de largo plazo y en la capacidad de gestión en obras públicas de inversión social en las comunidades como infraestructura.

De igual manera, en materia de credibilidad, suman las acciones conjuntas y el reconocimiento que los gobiernos locales le dan a las organizaciones sociales, a sus mecanismos de participación y a su apertura al trabajo colectivo, como es el caso de Solano, Caquetá donde se ha incidido positivamente el trabajo con las comunidades indígenas, que representan un importante grupo poblacional en este territorio (RedCaquetáPaz, 2017).

Por el contrario, los municipios en donde no existe credibilidad (dos municipios de los diez en Caquetá, un municipio de los tres en Bolívar, y cuatro de los 22 en Cauca) responden a razones comunes, como la ineficiencia en los proyectos de infraestructura, la “politiquería” y la corrupción, que

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para las comunidades se manifiesta en poca gestión e inversión en un desarrollo rural y comunitario. Guapi, en el Cauca y Simití en Bolívar son los dos municipios en los que actualmente se ve una crisis de representatividad que se extiende, por la falta de credibilidad en la mayor parte de liderazgos que surgen en estos territorios.

No obstante, en términos de inversión pública existe un contraste en el nivel de necesidades básicas insatisfechas con la capacidad de gestión de los mandatarios territoriales (presidentes JAC, gobernadores de cabildo) a la hora de liderar procesos de planeación para dar respuesta a las necesidades de desarrollo de los territorios. De acuerdo con el índice de cierre de brechas del DNP, el cual a partir de un diagnóstico fija unas metas en Educación, Salud, Vivienda, Agua y Capacidad Institucional de cada municipio4, se encuentra que 44 de los 50 municipios focalizados para el proyecto deben hacer un esfuerzo alto y medio alto para el cierre de brechas en estas variables5.

En cuanto al control social de las administraciones locales por parte de organizaciones de oposición, es evidente que es inexistente en la mayoría de los municipios. En la mayoría de casos el ejercicio de oposición a los gobiernos locales está representado por el sectarismo político por parte de los contendores electorales que fueron derrotados en los comicios electorales del 2015 y que no hacen parte de los gobiernos actuales.

Son pocos los municipios en los que se identifica un mayor empoderamiento de las organizaciones sociales, quienes se han conformado como una fuerza opositora a las administraciones locales; es el caso de Cartagena del Chairá y el Paujil en Caquetá, donde las Asociaciones Municipales de Juntas realizan un 4

Con base en el indicador de “Esfuerzo Integral”, se sacan cuartiles que indican el nivel de esfuerzo que el municipio debe hacer para cerrar la brecha, siendo el esfuerzo bajo menor a 0,25, el medio-bajo entre 0,25 y 0,5, medio-alto entre 0,5 y 0,75 y alto mayor a 0,75 (DNP, 2015).

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Los otros 6 municipios están en un nivel de medio bajo de compromiso frente al cierre de brechas. Los cuáles son: San Carlos, Caloto, Patía, Timbío, La Llanada, y Policarpa.

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debido control social a las administraciones locales. De igual forma, en municipios en Cauca como Suárez, Buenos Aires y en La Sierra, tanto Consejos Comunitarios como Cabildos Indígenas son considerados como grupos opositores con gran legitimidad por su seguimiento y control a los recursos públicos.

Dicha realidad se traduce en una carencia de identidad partidista a nivel local y regional y en una falta de disposición a ejercer oposición seria y constructiva. Por lo tanto, los ejercicios de control político y veeduría ciudadana se ven afectados en tanto las capacidades colectivas para esta labor se desconocen por parte de los ciudadanos y los escenarios de participación no se aprovechan de manera adecuada, sistemática y desde una perspectiva democrática (Adel Nariño, 2017).

Frente al orden público y seguridad de los 50 municipios, actualmente existe una relativa calma, si se compara con los índices de violencia de los años anteriores. Sin embargo, a partir del trabajo de campo de los gestores territoriales se pudieron identificar grupos al margen de la ley que tienen presencia en algunos municipios de las regiones focalizadas, a excepción de Antioquia. Entre ellos se encuentran el ELN , las Autodefensas Gaitanistas de Colombia, los Rastrojos, las Águilas Negras, el EPL, o algunos bloques disidentes de las FARC-EP; estos grupos, afirman las comunidades, tendrían interés en copar espacios dejados por las FARC-EP y seguir manejando las diferentes actividades económicas ilegales en estas regiones.

Estos municipios focalizados por el proyecto de Justicia Local que cuentan con presencia de grupos al margen de la ley, coinciden también con 5 Zonas de Transición Veredal (ZTV) de las FARC-EP. Estos municipios son: La Montañita y San Vicente del Caguán, en Caquetá, Caldono y Buenos Aires en Cauca, y Policarpa en Nariño.

En Caquetá, la ZTV de La Montañita se instaló inicialmente en la vereda de El Carmen, y se reubicó en la vereda de Agua Bonita. En ella se concentran alrededor de 300 hombres y mujeres de los frentes N° 3, 14 y 15 de las FARC-EP. La segunda ZTV está ubicada en la vereda Miravalle en el municipio de San Vicente del Caguán, a ella se desplazaron 180 excombatientes entre

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los que se destacan combatientes de la Columna de Teófilo Forero del frente N° 14 (RedCaquetáPaz, 2017). En Cauca, la ZTV del municipio de Buenos Aires está en la vereda La Elvira- Los Robles, y en el municipio de Caldono, en la vereda de Los Monos, ubicada en el Resguardo Indígena de Pueblo Nuevo (Cabildo Indígena incluido en el proyecto), a ella se desplazaron el Frente Sexto y el Jacobo Arenas. Y en Nariño la ZTV se ubica en el municipio de Policarpa en el corregimiento de Madrigales, en donde se concentran más de 300 guerrilleros de los frentes 29 y 8º, que operaron en la parte media y baja de la región del Patía.

El proceso de concentración de las FARC-EP en las ZTV y en los Puntos Transitorios de Normalización (PTN) se da en medio de un contexto frágil caracterizado por la progresiva disminución del conflicto armado, más no de su finalización (Álvarez, V. E., Pardo, D., 2017). Aún actúan otros grupos guerrilleros, como se mencionaba anteriormente, hay diversas expresiones de crimen organizado en los ámbitos regionales y locales, evolucionan economías criminales como el narcotráfico y la minería ilegal, y surgen disidencias y deserciones.

Si bien, varios analistas afirman que la buena adecuación de las zonas significa la primera victoria de la implementación, de acuerdo al informe Entornos y riesgos de las Zonas Veredales y los Puntos Transitorios de Normalización de la FIP (2017) las regiones en donde las ZTV se ubican se enfrentan a varios riesgos.

Un primer riesgo es la continuidad de economías criminales (narcotráfico y minería ilegal), pues como se explicó en el apartado anterior, la mayor concentración de cultivos y de economías ilícitas en el país coinciden en estas tres regiones Nariño, Cauca y Caquetá. Por ejemplo, la suma de los cultivos de uso ilícitos en estas tres regiones representa el 66% de los cultivos de todo el país (UNDOC, 2015)6. De igual manera, en Caquetá y Nariño, más del 70% de la explotación de oro por aluvión se encuentra en territorios afectados por cultivos de coca.

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Dato calculado a partir de los datos del informe de Monitoreo de Cultivos de Coca en Colombia por la UNDOC, 2015.

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El segundo se refiere a disidencias declaradas, presencia de otros grupos armados y crimen organizado. En Caquetá se ha visto la presencia de grupos disidentes de las FARC-EP como el frente N° 14, quienes al mando de alias Mojoso, y miembros de la columna móvil de Teófilo Forero, tuvieron un enfrentamiento armado donde murieron dos combatientes en San Vicente del Caguán (PARES, 2017).

Asimismo, se identificó igualmente que en los municipios de Nariño y San Luis en Antioquia; y de La Montañita, y Cartagena del Chairá en Caquetá, no hay presencia de estructuras criminales grandes sino de grupos delincuenciales pequeños que han aprovechado la ausencia de las FARC-EP para aumentar delitos relacionados al hurto y la extorsión, tanto en zonas rurales como urbanas. En estos territorios las FARC-EP eran las responsables de interponer penas contra estas conductas, por lo que se ha reportado un incremento de la delincuencia en razón a que se ha dejado un vacío de poder que no ha podido copar la institucionalidad.

Por su parte Cauca cuenta con una alta presencia del ELN , especialmente en los municipios de Mercaderes, La Sierra, San Sebastián, Timbío, Caldono y Buenos Aires. En estos últimos dos municipios coinciden las ZTV, quienes cuentan a su vez con disidencias del frente N° 30 de las FARC-EP . A través de las entrevistas de los gestores en el territorio, se identificó un incremento de grupos que se hacen llamar Águilas Negras, que son los principales protagonistas de recientes intimidaciones a líderes sociales y comunitarios en municipios como Jambaló y Caldono al norte del Cauca.

Por su parte, en Nariño algunos reportes de prensa señalan que hay una disidencia de la Columna Móvil Daniel Aldana, integrada por más de 100 hombres, quien habría formado el grupo “Nueva Gente” y actualmente enfrenta a sus antiguos compañeros para seguir ejerciendo control sobre las rutas de tráfico de drogas. De igual forma, cuenta con presencia de estructuras del frente de guerra suroccidental del ELN y de las AGC o “Clan del Golfo”7 (Álvarez, Pardo, 2017).

7

A esto se suma la alta concentración de cultivos de coca (31% del total del país), minería de oro de aluvión y varios corredores de tráfico de estas economías hacia la costa Pacífica, especialmente a través del puerto de Tumaco.

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De acuerdo con este mismo informe, el riesgo de los desertores radica en que no requieren mayor organización para continuar cometiendo acciones violentas, como extorsiones y amenazas, lo que puede interpretarse como un déficit de seguridad.

De esta manera, todas estas estructuras presentan, en mayor o menor grado, riesgos debido a que mantienen un alto poder de influencia en torno a economías criminales, y son potenciales saboteadoras de las garantías de seguridad y del proceso de desmovilización y reinserción temprana de los guerrilleros, ya que pueden ofrecerles trabajo en mercados ilegales, amenazarlos y/o perseguirlos.

La confluencia de estas variables constituye por un lado, una amenaza para la seguridad de la población civil que se asienta en esta región, ya que hay disputas por el control de cultivos y corredores. Por el otro lado, representa un foco de actividad criminal porque ofrece incentivos lucrativos, en especial para los miembros de las estructuras de las FARC-EP que históricamente han estado vinculados a los diferentes eslabones de estas economías. Prueba de ello son las diferentes deserciones que se han presentado por parte de algunos bloques o frentes y que podrían extenderse hasta convertirse en grandes disidencias (Álvarez, Pardo, 2017).

Por lo tanto, existen temores fundados y desconfianza en el posconflicto por parte de la comunidad debido que la desmovilización de las FARC-EP no significa per se la disminución de los niveles de violencia en estos territorios.

Municipio

Departamento

Presencia Coca ELN

Minería Ilegal

Rutas de Narcotráfico

Buenos Aires Caldono

Cauca

X

X

Cauca

X

X

La Montañita

Caquetá

X

X

Policarpa

Nariño

X

X

San Vicente del Caguán

Caquetá

X

X

Desertores de las FARC-EP Potencial frente N° 30 Potencial frente N° 30 Columna Móvil Teófilo Forero (cerca de 30 personas) Columna móvil Daniel Aldana y Frente 64 Columna Móvil Teófilo Forero y (cerca de 30 personas)

Tabla I. Las 5 ZTV de los municipios focalizados en el proyecto. Tabla adaptada del informe Entornos y riesgos de las Zonas Veredales y los Puntos Transitorios de Normalización. Fundación Ideas para la Paz (Álvarez, Pardo, 2017)

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Una de las principales consecuencias del reajuste a estas disidencias, grupos armados y de crimen organizado ha sido el incremento de amenazas y asesinatos a líderes comunitarios y defensores de DD.HH. El Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (CERAC) calculó que, en 2015, cada seis días un líder era asesinado en Colombia, situación que se presenta en mayor medida en territorios de alta conflictividad con economías criminales.

De acuerdo a las cifras de Verdad Abierta8, la mayoría de los líderes asesinados son indígenas y comunales, en donde desde el 2002 al 2016 se presentaron 123 muertes de líderes indígenas y 91 de líderes comunitarios sin embargo, la mayoría de sus casos se encuentran en plena impunidad y además no son tratados como sistemáticos.

El proyecto de Justicia Local para la Paz trabajó de la mano con 50 líderes comunitarios, e indígenas en las regiones focalizadas, por lo tanto, para este análisis de contexto se identificaron los siguientes números de amenazas y asesinatos a líderes en estos territorios durante el periodo 2016-2017: Región/# de municipios focalizados

# de asesinatos a líderes sociales

# de amenazas y/o atentados a líderes sociales

Antioquia/ 5 municipios

N/A

N/A

Caquetá/ 10 municipios

3

6

Cauca/ 22 municipios

8

21

Nariño/ 10 municipios

2

5

Bolívar/ 3 municipios

1

6

Tabla II. No. líderes sociales amenazados y/o asesinados en los últimos dos años (2016-2017)

Las cifras presentadas en la tabla anterior resultan preocupantes teniendo en cuenta el número de municipios focalizados y el periodo de tiempo que se 8

Que recoge cifras de la Fiscalía, de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la organización no gubernamental Somos Defensores, la Defensoría del Pueblo, el Instituto de Estudios sobre Paz y Desarrollo (Indepaz) y el movimiento político Marcha Patriótica.

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determinó para medir la información. En cuanto a asesinatos se registraron varios casos en Caquetá como el caso del exconcejal del municipio de Milán Luis Carlos Falla, quién habría denunciado amenazas en el año 2012 por parte de grupos al margen de la ley; del líder social y representante de las víctimas Oriel Holguín en Cartagena del Chairá. En San Vicente del Caguán se registró el asesinato del líder Erley Monroy, quien hacía parte de la Asociación Campesina del Losada Guayabero ‘Ascal-G’, de la asociación de San Juan de Losada y candidato a la Asamblea por el departamento del Meta en los anteriores comicios electorales (RedCaquetápaz, 2017).

De igual manera, en el Cauca se registran 8 asesinatos a líderes sociales presidentes de JAC y a líderes ambientalistas que realizan denuncias contra la minería ilegal. Entre ellos se destaca el asesinato de Absalón Montenegro presidente de la Asociación Mineros-JAC Fondas, de Evelio Figueroa, presidente de la JAC El Placer en el municipio de El Tambo y del líder social Marino Grueso, del municipio de Guapi.

En cuanto a amenazas, Cauca, Caquetá y Bolívar tienen los mayores índices de acuerdo a la información registrada por los gestores territoriales con 21 y 6 respectivamente. Algunos de los casos presentados como amenazas son contra Hernán Armando Bravo Molina, contra Jorge Sánchez, presidente de la JAC Villa del Río y contra Rosemary Betancourt Claros actual presidenta de la Federación de Juntas del Departamento del Caquetá y militante del partido Unión Patriótica en el municipio de El Paujil; en Cauca, contra Manuel Arias, presidente de la JAC el Guayabo en el municipio del Tambo, y contra Fredy Cardona presidente de la Asocomunal de Morales; y en Bolívar, amenazas a líderes campesinos de la Zona de Reserva Campesina ACVC, y al coordinador de la Mesa Municipal de Participación de Población Víctima en Cantagallo.

En este sentido, el mayor desafío que se presenta actualmente no solo es proteger a los excombatientes de las FARC-EP que se reintegren a la vida civil, sino también a los líderes sociales, comunitarios, ambientalistas y representantes de víctimas que piden ser protagonistas de la implementación del Acuerdo de Paz.

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Contexto social En el contexto social, se buscó resaltar principalmente las conflictividades comunitarias más comunes que se presentan en los 50 municipios y a quienes mayoritariamente acuden para la solución de los mismos. Posteriormente este apartado profundiza y se acerca a la situación organizacional de los municipios, materia principal para el estudio de este componente.

Región/# de municipios focalizados

Conflictividades Comunitarias Linderos/ Tierras

Delincuencia común

SPA

Género/ familiar

Antioquia/ 5 municipios

X

X

X

X

Caquetá/ 10 municipios

X

X

X

X

Cauca/ 22 municipios

X

X

X

X

X

Nariño/ 10 municipios

X

X

X

X

X

Bolívar/ 3 municipios

X

X

X

X

Otros

Tabla III. Conflictividades comunitarias en las 5 regiones focalizadas

Los conflictos comunitarios más comunes en los 5 territorios son los que se dan por tierras o asociados a linderos, por delincuencia común, los generados por consumo de alcohol y sustancias psicoactivas, conflictos de violencia de género e intrafamiliar. Sin embargo, se presentan otros con mayor relevancia, como son conflictos comunitarios por temas ambientales, como en relación con el agua.

Los conflictos por la tenencia, uso y propiedad de la tierra son un problema del país, que tomó nuevas dinámicas a raíz de la oleada de violencia de los años sesenta; por lo tanto, en el ámbito comunitario están asociados a linderos entre individuos o colectividades: la primera entre individuos,

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responde a situaciones donde las familias retornadas no encontraron sus predios y no lograron demostrar la propiedad de los mismos, mientras que la segunda, entre colectividades, se presenta especialmente en los municipios del Cauca, donde los campesinos o los comuneros de los Resguardos no tienen bien definida la propiedad legal de sus predios, por lo que se presentan problemas de definición de límites entre Resguardos Indígenas, o entre Resguardos y Reservas Campesinas. Incluso, en ocasiones, el conflicto se revierte sobre las propias comunidades indígenas, enfrentando a los comuneros con sus autoridades, a quienes acusan de tener tierras pero no repartirlas o repartirlas mediante favoritismos y privilegios. Este tipo de conflictos se presenta constantemente en municipios con alta proporción de población indígena como Toribío, Jambaló, Caldono y Caloto9.

Este tipo de conflictividad es el que se encuentra principalmente en riesgo de aumentarse, debido a que en zonas de control tradicional guerrillero se redujo. Al parecer, la eficacia de las FARC-EP al impartir justicia comunitaria, consolidó un sistema de certidumbre en las fronteras prediales que disminuyó los conflictos de esta naturaleza (Guarín, 2017).

Los conflictos por delincuencia común son latentes en la totalidad de las 5 regiones, la coyuntura de implementación de los acuerdos y la salida del actor armado del territorio ha generado un incremento de los mismos, debido a que las FARC-EP ejercían un control sobre delincuencia organizada.

Los conflictos generados por consumo de alcohol y sustancias psicoactivas, pese al aumento en las actividades de prevención las cifras registran un incremento y la mayor alerta está sobre los jóvenes y adolescentes. La percepción que tiene la comunidad respecto a esta problemática es que la no presencia de grupos guerrilleros como las FARC-EP en estas zonas 9

En algunos de estos municipios existen conflictividades entre las comunidades indígenas y las comunidades campesinas, porque aunque la ley establece los límites de los Resguardos Indígenas, estas comunidades indígenas tienen un crecimiento de la población y una oferta constante de tierra: el tamaño del territorio permanece igual; lo que aumenta es la demanda por esa tierra al crecer la población (Vallenpaz, 2017).

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ha permitido que las prácticas inadecuadas por parte de la población se disparen y que esto lleve al aumento de las cifras de delincuencia común.

Frente a los conflictos familiares, se destacan los problemas violencia intrafamiliar, de género y de inasistencia alimentaria, en donde históricamente estos conflictos fueron definidos por las FARC-EP a través del “Manual de Convivencia para el funcionamiento de las Comunidades”. Esta situación se presenta como uno de los objetivos principales para revertir a través proyecto de Justicia Local para la Paz, el cual, a través de sus dos componentes, busca fortalecer la confianza en las instituciones estatales y en la Justicia Local.

Por último, algunos municipios señalan otro tipo de conflictividades comunitarias, tales como problemas con otras comunidades por no permitirles el acceso al agua, o problemas interétnicos como se presentan en Nariño, al ser ubicadas unas Juntas de Acción Comunal en corregimientos delimitados de carácter regional étnico territorial de comunidades negras, lo que tendría jurisdicción de los Consejos Comunitarios.

Esta situación llama la atención al coincidir que en la mayoría de los municipios focalizados se refleja la gran incidencia de la guerrilla de las FARC-EP en la solución de los conflictos comunitarios que comúnmente se presentan. Por lo tanto, representa un desafío latente del fortalecimiento de las capacidades institucionales y de la presencia del Estado en territorios donde su labor había sido reemplazada durante años por diferentes grupos al margen de la ley.

Por su parte, las entidades a las que acuden para resolver los conflictos son principalmente la Alcaldía, la Policía, así como la Comisaría de Familia, la Defensoría del Pueblo y las Secretarías de Gobierno. En menor proporción acuden a la Personería, las Juntas de Acción Comunal, Cabildos Indígenas, Consejos Comunitarios o a los conciliadores en equidad.

Este tipo de situación responde a factores asociados a las dificultades de movilidad y acceso en el territorio, población dispersa, al desconocimiento de rutas de atención y tramitología, insuficiencia institucional, al no conseguir

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respuestas en el corto plazo, que generan que las victimas desistan de acceder a la justicia, al tiempo que resultan funcionales a las actividades e intereses de los grupos armados ilegales (FIP, 2017). No obstante, se resalta un caso en el municipio de Simití en donde se presentó un conflicto asociado al consumo de alcohol, en donde uno de los implicados acudió a los líderes de la JAC, lo que permitió que se concertara una indemnización satisfactoria para ambas partes.

Situación organizacional en los 50 municipios Reconociendo la importancia de las Juntas de Acción Comunal, Cabildos Indígenas y Consejos Comunitarios como las formas de organización más importantes en nuestro país por su estabilidad, trabajo conjunto y mutua cooperación para la solución de las diferentes problemáticas que acontecen en los territorios urbanos y rurales, es relevante identificar los tipos de asociatividad que se presentan mayoritariamente en los 50 municipios focalizados y que permiten una transformación desde lo local.

En los 5 departamentos se identificaron esquemas de asociatividad formales e informales que se originan bajo el contexto de cada región. Desde el nivel departamental, se encuentra reglamentada por ley la Federación Departamental de Juntas de Acción Comunal. Sin embargo, quien representa mayor credibilidad en las 5 regiones es la Asocomunal o Asojuntas conformada a nivel municipal, la cual reúne y trabaja en pro del fortalecimiento organizacional local, como es el caso de Antioquia donde la Asocomunal reúne un total de 100 organizaciones comunales de primer grado.

En cuanto a esquemas de asociatividad de las organizaciones étnicas, se encuentran las asociaciones de Cabildos Indígenas que suelen agruparse en torno a sus Planes de Vida, es decir, en torno a acuerdos sobre sus visiones compartidas frente a la gobernabilidad y gestión de sus territorios a partir de sus principios organizativos.

Ejemplo de ello es el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) que es la organización que agrupa a más del 90% de las comunidades indígenas

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del departamento del Cauca, 115 Cabildos Indígenas y 11 Asociaciones de Cabildos que están divididos en 9 zonas estratégicas; o la Asociación de Cabildos del Norte de Cauca (ACIN), la cual agrupa 14 resguardos y 16 Cabildos Indígenas en siete municipios, en los que se destacan cuatro focalizados por el proyecto: Toribío, Caloto, Jambaló, y Suárez.

En Caquetá, se identifica el Consejo Departamental Indígena del Caquetá, CODIC, organización que recoge los 9 pueblos indígenas presentes en el departamento; también se reconoce a asociaciones de cabildos indígenas más pequeñas, como la Asociación Indígenas Plan de Vida Proyecto Nasa que agrupa a los tres Cabildos del municipio de Toribío, en el Cauca.

En cuanto a esquemas de asociatividad de negritudes, se destaca el Consejo Comunitario del Norte de Cauca (ACONC), el cual reúne 32 Consejos Comunitarios de los diez municipios que hacen parte de la región, los cuales están en municipios priorizados del proyecto como Caloto, Suárez, y Buenos Aires; asimismo, el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Cordillera Occidental- COPDICONC, en Nariño, que reúne municipios como Policarpa, Cumbitara y el Rosario; o el Consejo Comunitario La Congoja, de Bolívar.

De igual forma, se han gestado figuras asociativas adicionales que promueven causas diversas como la paz, la defensa de los DD.HH., la defensa de las economías campesinas, o la protección de los recursos naturales, tomando como base las JAC y las organizaciones campesinas, como es el caso de La Coordinadora Departamental de Organizaciones Sociales, Ambientales y Campesinas del Caquetá (COORDOSAC) que reúne cerca de 200 procesos organizativos con especial énfasis en ejercicios comunales. Asimismo, se destacan procesos comunitarios conjuntos, desde los líderes de las JAC en Cantagallo, Bolívar, quienes han creado la “Mesa Municipal por la Vida Digna” concebida como un espacio de interlocución y de construcción de planes participativos comunitarios, la cual ha sido reconocida por la administración departamental y municipal como un actor legítimo en el territorio.

No obstante, durante años, grupos al margen de la ley ejercieron el control social, político y económico de estas regiones, por lo que se destacan

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esquemas de asociatividad creadas por las FARC-EP como en el Caquetá, donde existe una figura intermedia entre las JAC y las Asojuntas llamadas “Núcleos”, que corresponden a una estructura informal, organizados de manera sectorial, con una cabeza directiva que conforma la dirección municipal de núcleos.

Asociación de Cabildos Indígenas

Esquema de asociatividad

Asojuntas

Consejos Comunitarios

Otros

Antioquia

X

Bolívar

X

X

X

Caquetá

X

X

Cauca

X

X

X

Nariño

X

X

X

X

Tabla IV. Conflictos comunitarios en las 5 regiones focalizadas

En términos generales, las JAC no presentan afinidad política con ningún partido o movimiento político, las relaciones que se establecen son circunstanciales y suceden en épocas de elecciones, en dónde se vinculan a las maquinarias electorales municipales y regionales de los grandes partidos a nivel nacional. Para el caso de los Consejos Comunitarios y los Cabildos Indígenas las afinidades se inclinan más por movimientos sociales y políticos de corte étnico, como movimientos por los derechos de negritudes e indígenas. En el caso de los Cabildos, esa relación es muy estrecha con los movimientos como el CRIC y/o partidos políticos de raíz indígena como MAIS, ASI y AINCO (Vallenpaz, 2017).

Sin embargo, si existe simpatía, militancia y/o colaboración con grupos al margen de la ley por parte de las organizaciones sociales. En la gran mayoría de los 50 municipios se identificó que existen simpatías provenientes desde la presencia histórica que tuvo las FARC-EP en estas zonas y que, como se ha mencionado a lo largo de este análisis, han actuado como un poder de facto que gobernaba, resolvía conflictos y mantenía el orden, por culpa del vacío institucional creado por parte del Gobierno

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Nacional durante varios años. En zonas rurales de Caquetá y del Cauca las JAC históricamente han desarrollado sus actividades de acuerdo a los lineamientos del grupo armado, condición que minimizó el número de conflictos y aportó al fortalecimiento de algunas de las JAC, por lo que hay organizaciones comunales en el área rural dispersa que simpatizan con los lineamientos de las FARC-EP. No obstante, es significativo resaltar el caso de los municipios de mayorías indígenas del norte del Cauca como Toribío, Caldono, y Jambaló en los que los Cabildos y las comunidades se han movilizado activamente para sacar de sus territorios, y específicamente de sus resguardos, a todos los actores armados (legales e ilegales), asumiendo el control del territorio los cuerpos de gobierno propio través de las Guardias Indígenas (Vallenpaz, 2017).

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Percepciones de la Justicia Local por parte de las Organizaciones Sociales 10

E

ste documento presenta los resultados de la encuesta de percepción de la justicia local en relación con el rol de las organizaciones sociales de base -OSB- en la resolución de conflictos11, aplicada como parte proyecto de Justicia Local para la Paz, en el marco de la Estrategia de Respuesta Rápida del Gobierno Nacional en 2018.

A continuación se presentan: el objetivo general, la metodología, los resultados detallados de la encuesta y las conclusiones. Los resultados de esta encuesta pueden ser provechosamente contrastados por organizaciones sociales, ciudadanía, instituciones y autoridades locales, regionales y nacionales en relación con la presencia de los diversos actores y espacios de la justicia, en aras de identificar las demandas, las necesidades y las percepciones existentes en los territorios frente a la justicia local en un contexto de construcción de paz en Colombia.

Objetivo Establecer la percepción sobre la justicia local en relación con el rol de las organizaciones sociales de base (JAC, Cabildos Indígenas, y/o Consejos Comunitarios) en la resolución de conflictos por parte de 400 organizaciones sociales de base en 50 municipios de los departamentos de Cauca, Caquetá, Nariño, Bolívar y Antioquia, en 2018.

Metodología La técnica de la encuesta corresponde a un desarrollo metodológico que permite recoger informaciones sobre un volumen significativo de datos y 10 Liliana Galindo Ramírez. Asesora experta del componente II de proyecto “Sistemas Locales de Justicia”.

11 Este fue un ejercicio académico e investigativo fruto de la iniciativa de la Coordinación Nacional de la Redprodepaz. El trabajo de campo fue realizado en los territorios por parte de los Programas de Desarrollo y Paz (PDP), como se describe más adelante.

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que posibilita la comparabilidad de los resultados de los distintos casos en relación con las variables sobre las cuales son interrogados. La encuesta, en este caso, es un instrumento de recolección de información que permite reconstruir las valoraciones de las organizaciones sociales de base en relación con los actores, los espacios, las barreras de acceso, las conflictividades, y la oferta y demanda de justicia en los territorios que integraron la muestra.

Para ello se establecieron cuatro momentos metodológicos:

• Fase de diseño. Incluyó la elaboración del instrumento junto con una guía para su aplicación, la socialización y retroalimentación del mismo por parte de miembros del proyecto, de los sistematizadores y de la coordinación nacional de Redprodepaz. Igualmente, en este marco se realizó la aplicación de un pilotaje que permitió probar el instrumento, determinar el tiempo de aplicación requerido y realizar los ajustes necesarios para la elaboración del instrumento final. Es de destacar que el diseño de los contenidos de la encuesta se basó en documentos del Ministerio de Justicia, en informes del proyecto de Justicia Local para la Paz en relación con las organizaciones sociales y con los sistemas locales de justicia y contó con el apoyo de profesionales del componente 1 del proyecto para la realización de los ajustes finales. Esto último contribuyó a delimitar y focalizar la encuesta en los operadores de justicia de mayor relevancia a nivel municipal y en la selección y clasificación de las conflictividades.

• Fase de aplicación. Se realizó durante el periodo comprendido entre los meses de febrero y marzo de 2018. La encuesta fue respondida por parte de los dignatarios de las organizaciones y en espacios colegiados o colectivos de las organizaciones, teniendo en cuenta que se trata de una encuesta de percepción por parte de la organización. La aplicación estuvo a cargo de los cinco PDP que corresponden a los cinco territorios participantes, a saber: Adel Nariño, VallenPaz, RedCaquetáPaz, Prodepaz y PDP Magdalena Medio. Al final, se presentó sólo un caso en Timbiquí, en el Cauca ,en donde, en razón de dificultades internas que presenta la organización, no fue posible realizar la aplicación.

Los resultados corresponden a un total de 399 encuestas realizadas, sistematizadas y analizadas.

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• Fase de tabulación. Contó con un documento guía y un formato para la digitación o transcripción de los datos, las encuestas, que se realizó en la matriz de casos por variable (CxV) presentada como hoja de cálculo de Excel. Esta recolección permitió posteriormente procesar los datos en un programa estadístico especializado de análisis de la información. La tabulación estuvo a cargo, principalmente, de los PDP y contó con un seguimiento y acompañamiento permanente de la coordinación de la Redprodepaz, con el fin de obtener información confiable y de calidad.

• Fase de análisis. Una vez recibidos los datos y las encuestas aplicadas por parte de los PDP y realizada la consolidación de la información en una sola base de datos unificada, se realizó el tratamiento de la información recopilada con el programa especializado de análisis de datos cuantitativos SPSS. Se priorizó el análisis a partir de tablas de distribución y gráficas de estadística descriptiva.

Esta fue la cantidad de organizaciones sociales participantes por departamento y por PDP:

Departamento

Total

Caquetá Cauca Nariño Antioquia Bolívar

Programas de Desarrollo y Paz Red ADEL Caquetá VallenPaz ProdePaz Nariño Paz 80 0 0 0 0 175 0 0 0 0 80 0 0 0 0 32 0 0 0 0 80 175 80 32

PDP Magdalena Medio 0 0 0 8 24 32

Total 80 175 80 40 24 399

La encuesta se compone de un encabezado y un cuerpo de preguntas sobre la percepción de la justicia local organizado en tres partes, siendo las partes I y II las más robustas y con mayor cantidad de variables. En total se trabajaron 120 variables. El encabezado contiene informaciones relativas a la ubicación municipal y departamental, al PDP, al nombre y tipo de organización y a la fecha y responsable de la aplicación. Cabe tener presente

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que, de acuerdo con el documento guía de la encuesta, se especificó que la referencia al territorio corresponde al municipio de cada OSB. En relación con la estructura de la encuesta: la primera parte (I) indagó sobre la percepción de los actores y espacios de la justicia local en la resolución de conflictos e igualmente sobre las barreras y demandas de justicia. La segunda parte (II) se focalizó en el rol específico de las OSB como parte de la justicia local en la resolución de conflictos. Finalmente, la tercera parte (III) exploró la percepción de las organizaciones sobre la situación en los territorios en el contexto de la implementación de los acuerdos de paz entre el Gobierno Nacional y la entonces guerrilla de las FARC-EP, tras la firma del acuerdo final en noviembre de 2016.

Resultados A continuación se presentan resultados generales de la encuesta. Es importante tener en cuenta la distribución de encuestas por departamentos y por PDP, como se indicó anteriormente. apreciar los valores netos y detallados así como la variabilidad de las respuestas que pueden ser contrastadas con los resultados globales que se exponen enseguida.

Actores y espacios de la Justicia Local en la resolución de conflictos, barreras y demandas de justicia local Esta primera parte de la encuesta contiene cinco ítems. Los tres primeros presentan la misma estructura e indagan sobre la percepción en relación con la oferta de justicia, el nivel de confianza y la relación con la comunidad por parte de los actores y espacios de la justicia local. Dentro de esa estructura común se indaga sobre la percepción de los siguientes actores12 y espacios de la justicia local.

12 Esta clasificación toma como base el documento del Ministerio de Justicia que identifica actores fundamentales de la justicia local, a propósito de los Sistemas Locales de Justicia: https://www.minjusticia.gov.co/Portals/0/Sistemas%20Locales%20de%20Justicia/Doc/CartillaSLJ.pdf.

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Actores de la justicia local:

• Justicia formal: jueces, fiscales, defensores públicos.

• Justicia administrativa: personeros, comisarios de familia, corregidores e inspectores de policía.

• Justicia Comunitaria: juntas de acción comunal, conciliadores en equidad.

• Justicia Propia: jurisdicción especial indígena, consejos comunitarios afro.

• Administración municipal: alcaldes, secretarios de gobierno.

• Otros: notario, registrador, enlace de víctima, opción: Otro ¿cuál?

Espacios de oferta de justicia, formal e informal:

• Centros de convivencia ciudadana Por otra parte, en relación con las preguntas sobre nivel de confianza y relación con la comunidad las opciones de respuesta incluyen la percepción sobre una oferta nula, baja, media, alta o que no aplica o no existe. Se distingue la percepción frente a la primera y última opción de esta manera:

• “Nula”: cuando [se percibe que] el actor y/o espacio en cuestión existe y no hay nada de confianza o no tiene ninguna relación con la comunidad.

• “N/A (no aplica) o no existe” en caso de que la OSB considere que el actor o espacio no existe en su municipio (sea o no el caso, ya que se trata de una encuesta de percepción).

La última pregunta de esta primera parte que indaga sobre la demanda de justicia local agrupa, para su respuesta, a los distintos actores de la justicia local en:

41

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

• Justicia formal, justicia administrativa y administración municipal: esta categoría reúne actores de la justicia institucional, como parte de la oferta estatal correspondiente a estos tipos de justicia.

• Justicia propia y comunitaria: esta categoría agrupa a distintos actores de la justicia local de la cual el conjunto de las OSB encuestadas hacen parte.

• Justicia armada: esta categoría excluye las anteriormente mencionadas y agrupa actores armados que pueden ser considerados en los municipios como administradores o actores de la justicia local por parte de las OSB.

• Otro, ¿Cuál?: esta categoría se diligenció en casos en que las OSB no identificaron un solo tipo de justicia o consideraron la existencia algún otro actor significativo para la justicia local, independientemente de su naturaleza.

1. Oferta de justicia local para la resolución de conflictos Frente al enunciado: “Según su OSB, la oferta de justicia local para la resolución de conflictos es” con las opciones nula, baja, media, alta o no sabe, las organizaciones sociales evidenciaron una percepción diferenciada según el tipo de justicia, como se muestra a continuación.

1.1. Justicia formal Jueces

Fiscales

10% 9%

27%

Defensores Públicos

14%

21%

30%

6%

Defensores públicos 28%

6%

22%

22% 33%

20%

29%

25%

Nula Baja Media Alta No sabe

Se evidencia una percepción de ausencia de oferta de la justicia formal entre el 27% y el 30%. Cuando se considera que existe una oferta, predomina la percepción de una oferta baja de parte de los defensores públicos (25%), los

42

fiscales (29%) y los jueces (33%). Entre un 20% y 22% de las organizaciones consideran que hay un nivel medio de oferta y tan sólo entre el 6% y el 9% de las organizaciones consideran que hay una oferta alta de justicia por parte de estos actores. La percepción de oferta nula y baja es ampliamente superior a la percepción de oferta alta por parte de la justicia formal.

1.2. Justicia administrativa Personeros

Comisarios de Familia

3% 8%

5% 7% 19%

27%

Corregidores e Inspectores de Policía 9%

25%

13%

20%

23%

29%

42%

29%

40%

Nula Baja Media Alta No sabe

La percepción sobre la oferta por parte de actores de la justicia administrativa mejora en relación con la justicia formal: la percepción sobre la oferta nula se sitúa entre el 7% y 13% y la percepción de una oferta alta se sitúa entre el 20% y el 27%. La percepción predominante en la oferta de la justicia administrativa corresponde a una oferta media. El actor con la mejor percepción de una oferta alta son los personeros (27%) y el actor con la percepción de la oferta más baja son los corregidores e inspectores de policía (29%).

1.3. Justicia comunitaria y propia Juntas de Acción Comunal

Conciliadores en Equidad

3% 1% 11% 32% 56%

38%

30% 8% 15%

43

8%

Nula Baja Media Alta No sabe

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

Jurisdicción Especial Indígena

Consejos comunitarios Afro

Nula Baja Media Alta No sabe

37%

36%

45%

40%

12%

5% 7%

4% 8%

7%

Este tipo de justicia es de especial interés ya que en ella se incluyen las organizaciones sociales que fueron consultadas. La mayoría de las organizaciones encuestadas corresponden a JAC (387) y su percepción como actor es que su oferta de justicia es alta (56%). Al detallar los resultados según el tipo de organización, aparece que de los 9 cabildos indígenas también en su mayoría (7) tienen una percepción de una alta oferta de justicia por su parte. En el caso de los consejos comunitarios los 4 que fueron consultados consideran que su nivel de oferta es medio.

Juntas de Acción Comunal Nula Baja Media Alta JAC Tipo de Cabildo Indígena OSB Consejo Comunitario Total

Tipo de OSB

JAC Cabildo Indígena Consejo Comunitario Total

No sabe

Total

7

43

117

217

2

386

1

1

2

5

0

9

3

0

1

0

0

4

11

44

120

222

2

399

No sabe 141

Total 386

Jurisdicción Especial Indígena Nula Baja Media Alta 158 26 20 41 0

0

1

7

1

9

0

3

0

0

1

4

158

29

21

48

143

399

44

Consejos comunitarios Afro

Tipo de OSB

Nula

Baja

Media

Alta

No sabe

Total

JAC

146

26

24

15

175

386

Cabildo Indígena

0

0

3

0

6

9

Consejo Comunitario

0

0

4

0

0

4

146

26

31

15

181

399

Total

En general, son constataciones que se imponen en relación con los demás actores de la justicia propia y comunitaria: las consideraciones predominantes son la ausencia y el desconocimiento de la oferta de justicia por parte de los conciliadores en equidad, la jurisdicción especial indígena y los consejos comunitarios.

1.4. Administración municipal Secretarios de Gobierno

Alcaldes 3%

6%

9%

26%

7%

25% 26%

28%

36%

Nula Baja Media Alta No sabe

34%

Aunque los alcaldes y secretarios de gobierno no son los actores con menor nivel de percepción como oferentes de justicia en los territorios, ya que la percepción sobre una oferta nula de justicia por su parte se sitúa entre el 7% y el 9%, si se caracterizan por una percepción de oferta baja entre el 26 y el 28%, media entre el 34% y el 36% y alta entre el 25% y 26% lo cual muestra una amplia variabilidad en la percepción de la oferta por parte de la administración municipal. El análisis de la información detallada por departamentos y municipio muestra la distribución de esta variabilidad: en

45

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

Caquetá, prima una percepción de oferta fundamentalmente baja y media; en el Cauca y Antioquia predomina la percepción de una oferta media; en Nariño sobresale la percepción de una oferta alta en contraste con Bolívar donde la percepción predominante es de una oferta baja.

Alcaldes Nula

Departamento

Baja

Media

Alta

No sabe

Total

Caquetá

7

30

33

9

1

80

Cauca

20

43

57

49

6

175

Nariño

5

17

19

37

2

80

Antioquia

4

3

24

6

3

40

Bolívar Total

0

11

9

4

0

24

36

104

142

105

12

399

1.5. Otros actores y espacios de oferta de justicia

Notario

7%

16% 13%

20%

Enlace de víctimas

Registrador

30%

22%

9%

11% 20%

30%

34%

7% 23%

25%

Nula Baja Media Alta No sabe

33%

Dentro de los otros actores de la justicia local aparece una percepción de oferta nula por parte de los notarios en un 30% que a su vez coincide con ser el actor al que corresponde un mayor nivel de desconocimiento sobre su oferta con un 16% en relación con el registrador y el enlace de víctimas.

En estos dos últimos casos es predominante la percepción de una oferta media situada entre el 33 y el 34%.

46

Centros de Convivencia Ciudadana Nula Baja Media Alta No sabe

37%

45%

1% 7% 10%

Finalmente, resulta evidente que los centros de convivencia ciudadana como espacio de oferta de justicia formal e informal se caracterizan por los mayores niveles de desconocimiento de su oferta (45%) y de percepción de ausencia de oferta (37%). Un 10% de las organizaciones considera su oferta baja, un 7% media y tan solo un 1% la considera alta.

2. Nivel de confianza en los actores y espacios de la justicia local A la pregunta: ¿Cuál es el nivel de confianza de su OSB sobre los actores y espacios de la justicia local? de acuerdo a si es nula, baja, media, alta o si el actor no existe, las organizaciones sociales dan cuenta de una percepción diferenciada según el tipo de justicia.

2.1. Justicia formal Jueces

Fiscales

3%4%

Defensores Públicos

15%

20%

3% 31% 31%

31%

27%

4%

26% 25% 31%

25%

26%

Nula Baja Media Alta N/A- No existe

Se identifica un 31% tanto por parte de Jueces como fiscales y 27% de defensores públicos donde la confianza es nula, presentándose como el porcentaje más alto junto con la valoración de los niveles de confianza medio y bajo. Se encuentra en la misma proporción en los niveles de confianza bajo y medio, los porcentaje de 31% en Jueces, 26% en fiscales y 25% defensores públicos.

47

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

Por otro lado, se da un estrecho margen entre 3% y 4% de una confianza alta, por lo cual se reconoce que son muy pocas las organizaciones que tienen un alto nivel de confianza en estos distintos operadores de la justicia formal.

No obstante, hay que agregar una diferencia notable en la percepción de inexistencia de estos actores en los territorios entre fiscales y defensores públicos rondando entre 15% y 20% por un lado, y de jueces por otra parte con un 4%.

2.2. Justicia administrativa Comisarios Personeros de Familia 3% 8% 23%

Corregidores e inspectores de Policía

3%8%

8% 11%

18% 22%

11%

23% 30%

45%

40%

48%

Nula Baja Media Alta N/A- No existe

El nivel que más destaca respecto a los actores de la justicia administrativa es el nivel de confianza media, donde personeros y comisarios de familia están entre un 45% y un 48% y los corregidores e inspectores de policía se ubican en el 40%.

Con un nivel significativo de diferencia con respecto al nivel medio, se encuentra un nivel de confianza baja donde ninguno de los dos primeros (personeros y comisarios de familia) supera el 23%, mientras que frente a los corregidores e inspectores se presenta un porcentaje de 30% de las organizaciones con un nivel de confianza bajo. En tercer lugar se ubica el nivel de confianza alto, con un 23% en personeros, 18% en comisarios de familia y 11% en corregidores e inspectores de policía. Los porcentajes más bajos aquí corresponden a una confianza nula y a la percepción según la cual estos actores no existen en los territorios.

2.3. Justicia comunitaria y propia Juntas de Acción Comunal

Conciliadores en Equidad

2% 4% 1%

18% 32%

61%

6% 52% 13% 11%

48

Nula Baja Media Alta N/A- No existe

Jurisdicción Especial Indígena

Consejos comunitarios Afro 14%

19%

4% 6% 57%

9% 69%

7%

4%

11%

Nula Baja Media Alta N/A- No existe

En materia de justicia comunitaria donde se ubican las JAC y los conciliadores en equidad, se halla una diferencia notable, dado el alto porcentaje de organizaciones que señala la inexistencia de los conciliadores en equidad en los territorios los cuales destacan con la percepción de ausencia de oferta con un 52%, seguido de un 18% de confianza nula. En cuanto a las JAC, la mayor distribución porcentual corresponde al nivel de confianza alta con un 61%, seguido del nivel de confianza medio con el 32%.

Sobre la justicia propia resalta el elevado porcentaje de organizaciones que señala la inexistencia de la jurisdicción especial indígena con un 57% y de los consejos comunitarios afro como actores de la justicia local con el 69%; enseguida, con un porcentaje mucho menor se ubica la percepción de confianza nula entre un 19% y 14%, respectivamente. La confianza alta alcanza el 11% y 4%.

2.4. Administración municipal Alcaldes 1%6% 24% 25%

Nula Baja Media Alta N/A - No existe

44%

Los alcaldes cuentan mayoritariamente con un nivel de confianza medio entre las organizaciones sociales con un 44%, seguido de los niveles bajo y alto los cuales poseen un valor muy cercano entre 25% y 24% respectivamente.

Por su parte la ausencia de confianza en los alcaldes como actores de la justicia local se sitúa en el 6%.

49

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

2.5. Otros actores y espacios de oferta de justicia Secretarios de Notario Gobierno 1%

7%

10%

22% 22%

27% 24% 14%

47%

24%

Registrador

Enlace de víctimas

4% 9%

Nula Baja Media Alta N/A- No existe

5% 10% 19%

26%

23%

24%

42%

39%

Los secretarios de gobierno, registradores y enlaces de víctimas se caracterizan por contar con un nivel medio de confianza con porcentajes de 47%, 39% y 42% respectivamente. Sólo en el caso de los notarios el nivel medio de confianza es comparativamente inferior con el 24% y la percepción de ausencia de este actor corresponde al 27%. Respecto a los niveles de confianza baja en cada uno de estos actores la percepción es muy similar encontrándose entre el 22 y el 23%. Se evidencia una confianza alta del 14 % en relación con los Notarios y una confianza mayor entre el 19% y el 23% en relación con los enlaces de víctimas, secretarios de gobierno y registradores.

Centros de Convivencia Ciudadana 15% 8% 68%

8% 1%

50

Nula Baja Media Alta N/A - No existe

Resalta en los resultados correspondientes a los centros de convivencia ciudadana la percepción de ausencia de este espacio en los territorios, con una mayoría absoluta del 68%. Seguida de esta, con un porcentaje significativamente menor está el nivel nulo de confianza con un 15%. Tanto los niveles bajo y medio de confianza obtienen corresponden al 8%.

3. Relación de la comunidad con los actores y espacios de la justicia local para la resolución de conflictos Se preguntó a las OBS ¿Cómo valora la relación que tienen los siguientes actores y espacios con la comunidad para la resolución de conflictos?, de acuerdo a si esta es nula, baja, media, alta o si el actor no existe. Las respuestas obtenidas arrojaron los siguientes resultados.

3.1. Justicia formal Defensores públicos

Jueces 4%

10%

23% 36%

19%

Fiscales 21%

29% 4%

33%

17%

16% 31%

2%

28%

28%

Nula Baja Media Alta N/A- No existe

Para las OBS la relación de los actores de la justicia formal con la comunidad para la resolución de conflictos es nula en su mayoría, dado que en este nivel los Jueces tienen un 36%, los fiscales 33%, y los defensores públicos 29%. Porcentajes que superan en todos los casos los otros niveles. En segundo lugar, se encuentra un nivel bajo de relación con la comunidad para la resolución de conflictos para los tres actores, donde fiscales y defensores se ubican en el 28% y los jueces en el 31%. Por otro lado, los porcentajes del nivel medio se sitúan entre el 16% y el 19%, mientras que la percepción de inexistencia de estos operadores de la justicia formal en los territorios alcanza el 10% en relación con los Jueces, y el 21% y 23 % en relación con los fiscales y defensores públicos respectivamente.

Si bien el porcentaje mayoritario corresponde a la ausencia de relación con la comunidad para la resolución de conflictos por parte de la justicia formal, se

51

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

reconoce algún grado de relación y sumando los niveles bajo, medio y alto se sitúa un nivel de relación con la comunidad para la resolución de conflictos cercano al 50%. Destaca en los tres actores la baja cantidad que considera que tienen una relación alta, dado que ninguno supera el 4%.

3.2. Justicia administrativa Personeros Corregidores e Inspectores de policía 2%

8%

12%

20%

Comisarios de Familia

6% 11% 18%

2% 7% 22%

25% 32% 39% 45%

50%

Nula Baja Media Alta N/A- No existe

En la justicia administrativa la percepción que tienen las OBS frente a la relación con la comunidad por parte de los actores de este tipo de justicia para la resolución de conflictos en los territorios corresponde en su mayoría al nivel medio, con un 45% respecto a los personeros, 50% en cuanto a comisarios de familia y 39% frente a los corregidores e inspectores de policía en este nivel. En los tres actores el segundo porcentaje con mayor concentración corresponde a la percepción de un nivel bajo de relación con la comunidad que se sitúa entre el 22% y el 32%. Sigue la percepción de un nivel alto de relación con la comunidad que no supera el 20%, en cuanto a los personeros y que alcanza el 18% en relación con los comisarios de familia y el 12% respecto a los corregidores e inspectores de policía.

3.3. Justicia comunitaria y propia Justicia Propia Jurisdicción Especial Indígena Consejos Comunitarios Afro 15%

17% 57%

7%

69%

7% 12%

52

4% 7% 5%

Nula Baja Media Alta N/A- No existe

Justicia Comunitaria Juntas de Acción Comunal 2% 1% 3%

Conciliadores en Equidad 20%

29%

6%

52%

9% 14%

65%

Nula Baja Media Alta N/A- No existe

En cuanto a la justicia propia y comunitaria, se puede distinguir frente a los resultados de un lado a las JAC y del otro los conciliadores en equidad, las jurisdicciones indígenas y los consejos comunitarios, teniendo en cuenta la presencia de los operadores en los territorios y su relación en la comunidad. Mientras las JAC destacan con un nivel alto en la relación con las OBS para la solución de conflictos con un 65%, seguido del 29% en el nivel medio de relación, los demás actores la percepción predominante es su ausencia en los territorios lo que contrasta fuertemente frente a las JAC. Como se evidencia en los resultados de la encuesta, el porcentaje en el nivel de quienes consideran inexistente la presencia de los conciliadores en equidad, las jurisdicciones indígenas y los consejos comunitarios va de 52% hasta 69%. Así mismo, respecto a estos tres actores el porcentaje de las organizaciones que consideran que la relación con la comunidad para la resolución de conflictos es nula se ubica entre 15% y 20%.

3.4. Administración municipal Alcaldes 1%

Secretarios de Gobierno 1%

7%

19%

25% 25%

9%

26%

45%

42%

53

Nula Baja Media Alta N/A- No existe

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

Los alcaldes y secretarios de gobierno tienen cierta similitud frente a la las respuestas que dieron las OBS sobre los actores de la administración municipal, donde la valoración predominante corresponde al 42% y 45% respectivamente en el nivel medio de relación con la comunidad para la resolución de conflictos, seguida de un porcentaje entre el 24% y el 26% de nivel bajo, y del 19% y 25% en nivel alto. A diferencia de otros actores de la justicia local, se reconoce la existencia de estos actores de la administración municipal y la percepción de relación nula se encuentra entre el 7% y el 9%.

3.5. Otros actores y espacios de oferta de justicia Registrador

Notario

3% 13%

14% 23%

Nula Baja Media Alta N/A - No existe

26% 24% 11%

27%

34%

25%

Enlace de Víctimas 5% 9% 16% 29%

Nula Baja Media Alta N/A - No existe

42%

Centros de convivencia ciudadana Centros de Convivencia Ciudadana 12% 8% 10% 1%

69%

54

Nula Baja Media Alta N/A - No existe

Nula Baja Media Alta N/A - No existe

Dentro de este apartado que reúne otros actores y espacios de la justicia local se expresan percepciones variadas por parte de las organizaciones sociales respecto a la relación con la comunidad para la resolución de conflictos.

Respecto a registradores y enlaces de víctimas predomina la valoración de un nivel medio de relación con la comunidad, siendo éste último actor quien obtiene la mayor proporción en este nivel con un 42% seguido de los registradores con 34% y de los notarios con un 25%. La segunda valoración predominante por parte de las OBS consultadas corresponde al nivel bajo de relación con la comunidad para los tres actores, situándolos entre 24% y 29%. Con una distancia porcentual frente al nivel medio, se encuentra la valoración de un alto nivel de relación de estos actores con la comunidad para la solución de conflictos con un 10% en relación con los notarios, 16% para los enlaces de víctimas y 23% para registradores.

En ambos casos la percepción de la ausencia de estos actores según las organizaciones no supera el 5%.

En el caso de los centros de convivencia ciudadana la mayoría absoluta corresponde a la ausencia este actor de justicia en los territorios, dado que tiene un porcentaje de 69%. Los niveles de relación nula, baja y media tienen porcentajes que no distan en gran medida entre sí, donde el más alto es el nivel nulo con un 12% y el menor el nivel bajo con el 8%. El reconocimiento de la relación con la comunidad por parte de los centros de convivencia en los territorios, sumando las valoraciones de relación baja, media y alta suman un 19%.

4. Barreras de acceso a la justicia en los territorios A continuación se exponen los resultados de la encuesta realizada a las OBS respecto al componente orientado a conocer su percepción sobre las barreras de acceso a la justicia en sus territorios. Se presentan enseguida las preguntas formuladas a las organizaciones y los resultados obtenidos a través de la siguiente tabla:

55

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

¿Existen justicias paralelas?

¿Falta presencia de justicia en las zonas rurales? ¿Falta articulación entre operadores de justicia? ¿Hay alta rotación de funcionarios? ¿Percibe impunidad? ¿Hay desconfianza y falta de credibilidad en los operadores de justicia? ¿Existen barreras geográficas y económicas?

¿Existe miedo a denunciar? ¿Falta aplicación del enfoque diferencial por parte de operadores de justicia? ¿Hay desconocimiento de derechos y mecanismos de acceso a la justicia? ¿Falta de justicia especializada ¿Se presenta una atención inadecuada por parte de los operadores de justicia? ¿Hay lentitud y excesivos trámites en los servicios de justicia? ¿Falta de mecanismos alternativos de solución de conflictos?

56

Sí No No sabe Sí No No sabe Sí No No sabe Sí No No sabe Sí No No sabe Sí No No sabe Sí No No sabe Sí No No sabe Sí No No sabe Sí No No sabe Sí No No sabe Sí No No sabe Sí No No sabe

Recuento 128 189 82 327 64 8 322 47 29 350 35 14 348 41 9 310 65 24 358 30 10 319 36 44 334 57 8 339 27 33 307 69 23 364 22 13 366 26 7

Estos datos obtenidos permiten detallar la existencia y el grado de ocurrencia de las dificultades que son más agudas para las OBS encuestadas respecto al acceso a la justicia.

• Una primera conclusión se impone: todas las barreras de justicia se presentan y, al verificar los resultados detallados, se evidencia que esa constatación aplica en las cinco regiones.

• Una segunda constatación es que sobre el total de 399 organizaciones sólo la barrera relacionada con las justicias paralelas presenta la ocurrencia menos alta y que es señalada por 128 organizaciones: en todos los demás casos son más de 307 las organizaciones que coinciden en indicar la existencia de las barreras de acceso a la justicia y este consenso llega a cubrir la percepción de hasta 366 organizaciones en el caso de la mayor barrera evidenciada.

Con estas claridades, a continuación se organizan las barreras de acceso en estricto orden descendente (en donde la primera barrera de la lista corresponde a aquella con mayor ocurrencia) de acuerdo a la cantidad de respuestas afirmativas en cada una de las preguntas. Cada pregunta se relaciona con una barrera concreta y el número de respuestas afirmativas por pregunta permite establecer las barreras más agudas para las organizaciones: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

Falta de mecanismos alternativos de solución de conflictos Lentitud y excesivos trámites en los servicios de justicia Existe miedo a denunciar Percepción de impunidad Desconfianza y falta de credibilidad en los operadores de justicia Falta de justicia especializada Desconocimiento de derechos y mecanismos de acceso a la justicia Falta presencia de justicia en las zonas rurales Falta articulación entre operadores de justicia y alta rotación de funcionarios Falta aplicación del enfoque diferencial por parte de operadores de justicia Existen barreras geográficas y económicas Atención inadecuada por parte de los operadores de justicia Existen justicias paralelas

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Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

5. Demanda de justicia local Las organizaciones sociales fueron encuestadas en relación con el tipo de justicia al que acuden y su nivel de satisfacción cuando se presentan conflictos en sus territorios. A continuación se presentan los resultados correspondientes al enunciado: “Actualmente ¿a quién acude en caso de presentarse alguno de los siguientes conflictos y cuál es su nivel de satisfacción?”

5.1. Tipo de justicia al que acude en caso de conflicto Lesiones personales 4% 0%

justicia formal, admtiva y admón municipal

25%

justicia propia y comunitaria justicia armada

71%

otro tipo de justicia

Cuando se presentan conflictos relacionados con lesiones personales, una cuarta parte de las organizaciones acude a la justicia propia y comunitaria.

Un resultado porcentualmente bajo pero significativo en materia de demanda de justicia es la afirmación de la justicia armada como instancia para solucionar este tipo de problemas en la sociedad, ya que, como se observa, el 4% señala que recurre a esta.

Victima sexual 5% 1%

justicia formal, admtiva y admón municipal

14%

justicia propia y comunitaria

80%

58

justicia armada otro tipo de justicia

La justicia formal, administrativa y la administración municipal son las instancias a las que el 80% acude cuando se presentan casos de violencia sexual. De tal manera que se observa el inicio de una tendencia que predomina sobre las opciones. También cabe señalar que aumenta en un punto la cantidad de organizaciones que acuden a la justicia armada en este tipo de situaciones.

Conflictos con menores de edad en espacios públicos 5% 1% justicia formal, admtiva y admón municipal

27%

justicia propia y comunitaria

67%

justicia armada otro tipo de justicia

Junto con los conflictos relacionados con tierras, los conflictos con menores de edad en espacios públicos son las situaciones en las que las organizaciones encuestadas acuden a la justicia propia y comunitaria en mayor proporción que respecto a la justicia formal, administrativa y la administración municipal, dentro de los distintos tipos de conflictividad que fueron consultados. En ambos escenarios, se acude a aquella en un 27%. Y así mismo, es en estos dos tipos de conflicto donde se presenta el menor porcentaje que acude a la justicia formal y administrativa y la administración municipal: en promedio el 68% recurre a esta.

Restablecimiento de derechos de menores 4% 1% 14%

justicia formal, admtiva y admón municipal justicia propia y comunitaria justicia armada 82%

otro tipo de justicia

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Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

En los conflictos de restablecimiento de derechos de menores de edad el 82% acude a la justicia estatal que agrupa la justicia formal, la administrativa y la administración municipal. En comparación con los casos señalados anteriormente, frente a este tipo de conflicto una menos proporción de organizaciones acude a la justicia propia y comunitaria. El 4% de las organizaciones sociales acude a la justicia armada para que los derechos de los menores sean restablecidos.

Violencia intrafamiliar 3%1 %

justicia formal, admtiva y admón municipal

20%

justicia propia y comunitaria justicia armada 76%

otro tipo de justicia

La justicia forma, administrativa y la administración municipal son las instancias a la que más se acude en casos de violencia intrafamiliar con el 76%, esto es, cerca de 3 de cada cuatro organizaciones; mientras que menos de una de cada cuatro organizaciones (20%) acude a la justicia propia y comunitaria. Ahora bien, el tema de los conflictos familiares como lo son la violencia intrafamiliar y los relacionados con los hijos, representa la menor recurrencia a la justicia armada con un 3%, que aunque es una cifra porcentualmente baja resulta siempre significativa.

Conflictos relacionados con los hijos: custodia o patria potestad; régimen de visitas de los hijos, mantenimiento o alimentación 11%

3% 1%

justicia formal, admtiva y admón municipal justicia propia y comunitaria justicia armada 85%

60

otro tipo de justicia

Los conflictos relacionados con los hijos, como lo son la custodia o patria potestad, el régimen de visitas de los hijos, el mantenimiento y la alimentación, hacen parte del grupo que, comparativamente en relación con las demás conflictividades consultadas, acude con la menor frecuencia tanto a la justicia propia y comunitaria (11%) como a la armada (3%), y se mantiene la tendencia mayoritaria de acudir a la justicia formal y administrativa y la administración municipal en la más alta proporción con el 85%.

Homicidios 5% 1%

justicia formal, admtiva y admón municipal

10%

justicia propia y comunitaria justicia armada

84%

otro tipo de justicia

Cuando se presentan casos de homicidios se acude con una alta frecuencia a la administración municipal y a la justicia formal y administrativa con el 84%, pero también se acude a la justicia armada con un 5%.

Conflictos relacionados con tierras 4% 0% justicia formal, admtiva y admón municipal

27%

justicia propia y comunitaria justicia armada

69%

otro tipo de justicia

Cerca de siete de cada diez organizaciones sociales (69%) acuden a instancias de la justicia estatal representada en la justicia formal, administrativa y la administración municipal cuando se presentan conflictos relacionados con tierras mientras que 2,7 organizaciones de cada diez (27%) acude en este tipo de conflictividades a la justicia comunitaria y propia.

61

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

Amenazas 4% 1%

justicia formal, admtiva y admón municipal

13%

justicia propia y comunitaria justicia armada 82%

otro tipo de justicia

Las proporciones en las que las organizaciones sociales acuden a los diferentes tipos de justicia cuando se presentan amenazas son: 82% que expresa la mayor parte de los casos en que acuden a la justicia formal y administrativa y a la administración municipal; estando cerca al promedio de los distintos conflictos expuestos, se presenta un 13% de los casos que acuden a la justicia propia y comunitaria. Finalmente, situado también en la media cercana a la tendencia generalizada, un 4% acude a la justicia armada.

Hurto 5% justicia formal, admtiva y admón municipal

22%

73%

justicia propia y comunitaria justicia armada

Si bien la parte que representa a las organizaciones sociales que acuden a la justicia formal, administrativa y la administración municipal toma la mayor proporción, ello ocurre en una menor medida en relación con la mayoría de las demás conflictividades consultadas. Por el contrario, el 6% que acude a la justicia armada: ninguna otra situación genera tanta recurrencia a esta justicia como en el caso del hurto.

62

Victimización en el marco del conflicto 8,6%

4,3% 0,3%

justicia formal, admtiva y admón municipal justicia propia y comunitaria justicia armada 86,8%

otro tipo de justicia

La victimización en el marco del conflicto evidencia la poca asistencia a la justicia propia y comunitaria: se trata del tipo de conflictividad en que menos se recurre a la justicia comunitaria y propia, tan solo el 8,6% lo hace. Sin embargo, no es lo único a resaltar, porque al contrario de lo que ocurre con la justicia propia y comunitaria, es en este tipo de casos donde más se acude a la justicia formal, administrativa y a la administración municipal con un 87% en comparación con todas las demás conflictividades.

Venta y consumo de sustancias psicoactivas 5%

1% justicia formal, admtiva y admón municipal

26%

68%

justicia propia y comunitaria justicia armada otro tipo de justicia

La justicia propia y comunitaria juega un papel significativo en relación con los conflictos de venta y consumo de sustancias psicoactivas: el 26% de las organizaciones acuden a ella, y corresponde a uno de los tres tipos de conflictos en lo que acuden con mayor frecuencia a este tipo de justicia.

Prevalece un porcentaje, en este caso del 5%, que recurre a la justicia armada.

63

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

5.2. Nivel de satisfacción

Porcentaje

Satisfacción de justicia respecto a las lesiones personales 60 50 40 30 20 10 0

53% 5%

Nulo

16% Bajo

11%

14% Medio

Alto

El conflicto no se presenta

La satisfacción expresada por parte de las organizaciones sociales respecto a las lesiones personales corresponde mayoritariamente al nivel medio seguido del nivel bajo. Las valoraciones más bajas (16% más el 5% que expresa un grado de satisfacción nula) superan la proporción de satisfacción alta (14%).

Este caso es el segundo conflicto que presenta comparativamente la menor insatisfacción (agrupa los niveles medio 53% y alto 14%).

Porcentaje

Satisfacción de justicia respecto a violencia sexual 50 40 30 20 10 0

40% 4%

Nulo

15% Bajo

16% Medio

Alto

25% El conflicto no se presenta

Una cuarta parte de las organizaciones señala que el conflicto no se presenta, el 75% restante está concentrado en la satisfacción media con el 40% seguida de la insatisfacción expresada en el 19% de las valoraciones más bajas.

Porcentaje

Satisfacción de justicia en conflictos con menores de edad en espacios públicos 50 40 30 20 10 0

41% 2%

Nulo

19% Bajo

15% Medio

64

Alto

23% El conflicto no se presenta

En el 23% de los casos las organizaciones manifiestan que el conflicto no se presenta. En comparación con otro tipo de conflictos, por ejemplo, los relacionados con la violencia sexual, la satisfacción de justicia en conflictos con menores de edad en espacios públicos agrupa en su mayoría los niveles de satisfacción media y baja.

Porcentaje

Satisfacción de justicia respecto al restablecimiento de derechos de menores 50 40 30 20 10 0

44% 20%

19%

3%

Nulo

Bajo

Medio

Alto

14% El conflicto no se presenta

En este tipo de conflictividad las organizaciones expresan un nivel de satisfacción en la que predomina el nivel medio con el 44%, seguida de la insatisfacción con el 23%. El 14% señala que este tipo de conflicto no se presenta.

Satisfacción de justicia respecto a la violencia intrafamiliar Porcentaje

50 40 30 20 10 0

45% 20%

21%

2%

Nulo

Bajo

Medio

Alto

12% El conflicto no se presenta

Hay un punto porcentual de diferencia entre la insatisfacción (bajo y nulo) y la satisfacción alta frente a este conflicto. La tendencia central en este caso indica que la satisfacción es media con el 45%. Los conflictos familiares resultaron teniendo la menor frecuencia de recurrencia a la justicia armada por lo que estos niveles de satisfacción corresponden a la justicia formal, administrativa, administración municipal a la justicia propia y comunitaria.

65

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

Satisfacción de justicia en conflictos relacionados con los hijos: custodia o patria potestad; régimen de visitas de los hijos, mantenimiento o alimentación 50 40

Porcentaje

30 50% 20 10 0

18%

18%

10%

4%

Nulo

Bajo

Medio

Alto

El conflicto no se presenta

Considerando que el 85% acude a la justicia formal y administrativa cuando se presentan conflictos relacionados con los hijos, este resultado muestra los niveles de satisfacción en relación con estos tipos de justicia a la hora de acudir a ellos para resolver problemas como custodia, o patria de potestad, régimen visita, mantenimiento y alimentación, y se evidencia que una de cada dos organizaciones expresa un nivel medio de satisfacción (50%) mientras que la insatisfacción (nulo 4% y 18%) y la satisfacción alta (18%) representan cerca de 2 organizaciones de cada 10.

Satisfacción de justicia respecto a los homicidios Porcentaje

40 30 20

35% 25%

10 0

6%

Nulo

Bajo

Medio

14%

19%

Alto

El conflicto no se presenta

Si bien en otros conflictos la satisfacción es predominantemente baja, cuando se presentan homicidios se presentan niveles de insatisfacción comparativamente más elevados, ya que son más aquellas que afirman que el conflicto sí se presenta y que no se encuentran satisfechos (bajo con 25% y nulo con 6%) que aquellas que también reconocen la existencia del conflicto y expresan una satisfacción alta. La quinta parte de las organizaciones encuestadas señala que el conflicto no se presenta.

66

Satisfacción de justicia respecto a las amenazas Porcentaje

40 30 20

39% 28%

10 0

5%

Nulo

Bajo

Medio

12%

15%

Alto

El conflicto no se presenta

En cuanto a las amenazas resaltar la mayor proporción de baja satisfacción de justicia, en comparación con otras conflictividades con el 28%. Por su parte, el 39% de las organizaciones sociales de base expresa una satisfacción media.

Porcentaje

Satisfacción de justicia respecto al hurto 40 30 47%

20 10 0

21% 8%

Nulo

Bajo

Medio

14%

10%

Alto

El conflicto no se presenta

La satisfacción de justicia respecto al fenómeno del hurto conserva la mayor proporción en el nivel de satisfacción media que corresponde al 47%, seguida se una satisfacción más baja (21%) que alta (14%).

Satisfacción de justicia respecto a la victimización en el marco del conflicto Porcentaje

40 30 48%

20 10 0

21% 5%

Nulo

Bajo

Medio

67

16%

10%

Alto

El conflicto no se presenta

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

El alto porcentaje concentrado en la satisfacción media de las organizaciones sociales en un 48%, seguido de los porcentajes de insatisfacción dan cuenta de la falta de conformidad con los distintos tipos de justicia en relación con las situaciones a resolver que se generan en el marco del conflicto armado.

Satisfacción de justicia respecto a la venta y consumo de sustancias psicoactivas Porcentaje

40 30 20 10 0

37% 11% Nulo

21% Bajo

11% Medio

Alto

21% El conflicto no se presenta

El porcentaje de satisfacción nula con el 11%, sumado al porcentaje de satisfacción baja con el 21%, evidencia que las acciones llevadas a cabo por los distintos tipos de justicia (principalmente la justicia formal, administrativa y la administración municipal que son aquellas a las que más acuden) no son suficientes para las organizaciones sociales de base respecto a los conflictos relacionados con la venta y consumo de sustancias psicoactivas.

Las organizaciones sociales como parte de la justicia local en la resolución de conflictos Esta segunda parte de la encuesta contiene cinco ítems relacionados con: los comités de convivencia y conciliación, el tratamiento de los conflictos comunitarios en los territorios, la acción de las organizaciones sociales en favor de la resolución de conflictos, la comunidad y la acción de las organizaciones sociales en la resolución de conflictos y la incidencia de las organizaciones sociales.

El segundo de ellos, indaga sobre quién debe tratar casos de conflictos comunitarios y en las opciones de respuesta se agrupan los actores de la siguiente manera:

• Su OSB 68

• Justicia formal, administrativa, administración municipal • Justicia propia y comunitaria • Justicia armada Aunque la OSB hace parte de la penúltima opción, se trata de establecer la percepción que tiene tanto sobre su OSB en particular como frente a la justicia propia y comunitaria en general. La respuesta a estas preguntas corresponde a la clasificación de actores de la Parte I de la encuesta.

En relación con las JAC, sobre la definición de conflictos comunitarios, éstos se diferencian de los conflictos organizativos, según el Decreto 2350 de 200313, en los siguientes términos: “A diferencia de los conflictos organizativos (aquellos que se presentan al interior de un organismo comunal entre los dignatarios, entre estos y los afiliados o afiliadas y entre los mismos afiliados o afiliadas y que tienen como causa asuntos de carácter comunal » Art. 11) “Conflictos comunitarios. Para efectos de reglamentar la competencia de la Comisión de Convivencia y Conciliación en el conocimiento de los conflictos comunitarios, estos se entenderán como aquellos que se presentan entre los miembros de la comunidad dentro del territorio en el cual el organismo comunal ejerce su acción, que sean susceptibles de transacción, conciliación, desistimiento o querella” Art 15.

En el caso de los cabildos indígenas y de los consejos comunitarios se respondió según la definición que manejan autónomamente.

Sobre dos de los ítems indagados, a saber: “Cómo considera su OSB la acción que realiza en favor de la resolución de conflictos” y “Cómo considera que la comunidad de su territorio ve la acción de su OSB en favor de la 13 Por el cual se reglamenta la Ley 743 de 2002.

69

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

resolución de conflictos”, se consultó sobre la suficiencia y la satisfacción de las acciones realizadas:

• La suficiencia se refiere a la cantidad de acciones, esto es independientemente de la calidad, si las acciones que se realizan son suficientes, insuficientes.

• La satisfacción: se refiere a la calidad de las acciones, esto es independientemente de la cantidad, si las que se realizan son satisfactorias o insatisfactorias.

Se establece igualmente si estas acciones no se han realizado.

Tras realizar estas precisiones, se presentan a continuación los resultados de este segundo bloque de preguntas de la encuesta.

1. Los comités de convivencia y conciliación Este ítem indagó sobre las tres preguntas que se indican enseguida:

¿Existe un comité de convivencia y conciliación en su OSB? ¿El comité ha tratado casos de conflictos durante el último año? ¿Considera que el comité debería tratar una mayor cantidad de casos?

Sí No No sabe Sí No No sabe Sí No No sabe

Recuento 94% 5% 1% 44% 53% 3% 57% 40% 3%

El 94% afirma la existencia, al interior de su organización social, del comité de convivencia y conciliación, pero más de la mitad, el 53%, afirma que estos comités no han tratado casos de conflictos durante el último año. Por su parte, el 57% considera que debería tratar una mayor cantidad mientras que el 40% considera lo contrario.

70

2. Tratamiento de los conflictos comunitarios en los territorios Frente a la pregunta: “Según su OSB ¿quién debe tratar casos de conflictos comunitarios de su territorio?” se obtuvieron los siguientes resultados: Su OSB

Porcentaje

60

40

70%

20

30%

0

Si

No

Justicia formal, administrativa, administración municipal

60

74%

40 20

26% 0 Si

No

Justicia propia y comunitaria 60 Porcentaje

Porcentaje

80

40 65% 20

35%

0 Si

No

71

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

Justicia armada 100

Porcentaje

80 60 89% 40 20 0

11% Si

No

Los resultados evidencian que de las mismas organizaciones sociales que fueron encuestadas, el 30% señala que no son las OSB quienes deben de tratar casos de conflictos comunitarios de sus propios territorios. El 74% afirma que la justicia formal, la administrativa y la administración municipal deben hacerlo. El 65% señala que a la justicia propia y comunitaria también le corresponde el deber de tratar conflictos comunitarios; y finalmente, el 89% afirma que la justicia armada no debe tratar estos conflictos y el 11% considera por el contrario que sí le corresponde.

3. Acción de las organizaciones sociales en favor de la resolución de conflictos Frente a la pregunta: “¿Cómo considera su OSB la acción que realiza en favor de la resolución de conflictos?” se evidenciaron los siguientes resultados: ¿Suficiente, Insuficiente o no han realizado acciones?

Porcentaje

40 30 20

37%

36% 27%

10 0

Suficiente

Insuficiente

72

No han realizado acciones

¿ Satisfactoria, insatisfactoria o no han realizado acciones ?

50

Porcentaje

40 30 20

41% 31%

28%

10 0

Satisfactoria

Insatisfactoria

No se han realizado acciones

Más de 7 de cada 10 organizaciones realizan acciones en favor de la resolución de conflictos mientras que menos de 3 de cada 10 manifiesta no realizar acciones en este sentido. Los datos obtenidos acerca de la acción de las organizaciones sociales en favor de la resolución de conflictos muestran que, con un margen de 1 a 5 puntos porcentuales, son relativamente proporcionales las valoraciones sobre la suficiencia y la satisfacción. Hay una mayor proporción de organizaciones (41%) que consideran que las acciones realizadas son satisfactorias. ¿Suficiente, Insuficiente o no han realizado acciones?

Porcentaje

40 30 20 39%

36%

25%

Suficiente

Insuficiente

No han realizado acciones

10 0

¿ Satisfactoria, insatisfactoria o no han realizado acciones ?

50

Porcentaje

40 30 20 41%

35%

Satisfactoria

Insatisfactoria

24%

10 0

73

No se han realizado acciones

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

Tomando en cuenta la doble condición de jugar un rol como operadores de justicia y ser parte de la comunidad, igualmente se indagó sobre la percepción que las organizaciones sociales creen que las comunidades tienen de sus acciones en favor de la resolución de conflictos. Como en el caso anterior, se aprecia una relativa proporcionalidad entre la percepción de suficiencia y la satisfacción frente a las acciones realizadas y es mayor la proporción que expresa la percepción de suficiencia (39%) y satisfacción (41%). Los resultados evidencian unas valoraciones de parte de las organizaciones que se encuentran en relación con la percepción de legitimidad que consideran tener frente a la comunidad en esta materia.

4. Incidencia de las organizaciones sociales Este ítem incorporó tres preguntas sobre si la acción de su OSB genera aportes en relación con las siguientes cuestiones: Recuento ¿Transforma positivamente los conflictos cotidianos de su comunidad? ¿Contribuye a generar transformaciones profundas y de largo plazo?

¿Mejora la calidad de vida de las comunidades?

Sí

324

No

47

No sabe

28

Sí

280

No

90

No sabe

28

Sí

334

No

39

No sabe

26

Entre el 70,2% (280) y el 83,7% (334) de las organizaciones sociales afirmar desempeñar una labor que contribuye a transformar positivamente los conflictos cotidianos de su comunidad, a generar transformaciones profundas y de largo plazo y a mejorar la calidad de vida de las comunidades. Un promedio de cerca de 313 organizaciones sociales afirma la capacidad de agencia y de incidencia que desarrollan en los territorios.

74

Situación en los territorios tras la implementación de los Acuerdos de paz Este último ítem indagó sobre cómo valoran las organizaciones sociales la situación en sus territorios, en el marco de la implementación de los acuerdos de paz que fueron firmados entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las FARC-EP en noviembre de 2016 respecto a la convivencia, a la presencia del Estado y a la violencia cotidiana. Estos son los resultados: Convivencia Porcentaje

50 40 30

48%

20 10

38% 14%

0 Ha empeorado

Se mantiene igual

Ha mejorado

El 48% es el dato que concentra la mayor proporción y muestra que según las organizaciones sociales la convivencia en los territorios se mantiene igual. Sigue la percepción de parte del 38% de las organizaciones según la cual la situación ha mejorado y finalmente, el 14% señala que la convivencia ha empeorado.

Porcentaje

Presencia del Estado 60 50 40 30 20 10 0

56% 29%

15% Ha empeorado

Se mantiene igual

Ha mejorado

El 29% percibe que ha mejorado la presencia del Estado tras la firma de los acuerdos de paz. Esta es la variable con la mayor proporción que expresa que la situación se mantiene igual con el 56% y que menos ha mejorado, con el 29%. Finalmente, el 15% de las organizaciones llama la atención al afirmar que la situación en sus territorios ha empeorado.

75

Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

Violencia cotidiana Porcentaje

50 40 30 47%

20

35%

10

17%

0 Ha empeorado

Se mantiene igual

Ha mejorado

En cuanto a la situaciรณn en los territorios tras la implementaciรณn de los acuerdos, el fenรณmeno de la violencia cotidiana es la que presenta el mayor porcentaje, en comparaciรณn con las otras dos variables, en que se afirma que la situaciรณn ha empeorado con el 17%. Al igual que en los otros casos el resultado predominante es que la situaciรณn se mantiene igual, segรบn el 47% y una proporciรณn intermedia del 35% afirma que la situaciรณn ha mejorado.

Conclusiones La encuesta realizada permitiรณ establecer las percepciones sobre la justicia local por parte de las organizaciones sociales de los 50 municipios de las regiones de Antioquia, Cauca, Caquetรก, Magdalena Medio y Nariรฑo y los resultados arrojados permitieron identificar elementos clave en relaciรณn con las variables sobre las cuales se realizรณ la indagaciรณn.

Frente a la primera parte de la encuesta a propรณsito de los actores y espacios de la justicia local en la resoluciรณn de conflictos, las barreras de acceso y las demandas de justicia local sobresalen varios resultados.

Por una parte, al indagar sobre la percepciรณn de las organizaciones sociales sobre la oferta de justicia por parte de los actores de la justicia formal, la justicia administrativa, la justicia comunitaria y propia y la administraciรณn municipal, se encontrรณ que: la percepciรณn de oferta nula y baja por parte de la justicia formal alcanza entre el 53% y el 60%, la percepciรณn de oferta alta se ubica entre el 10% y el 21% y corresponde al tipo de justicia con la valoraciรณn mรกs desfavorable en relaciรณn con la oferta dentro de todo el conjunto de actores que fueron consultados. Por

76

su parte, la percepción de la mayor oferta de justicia corresponde a las JAC con el 56% de las organizaciones que consideran que la oferta es alta y el 14% que es baja y nula.

Por otra parte, se evidencia que las organizaciones acuden a la justicia formal, a la justicia administrativa y a la administración municipal (entre 67% y 87%), aunque el nivel de confianza en ella no es alto. El actor con percepción de confianza más alta son los JAC con el 61% y el nivel más bajo de confianza (31%) corresponde a los jueces.

En cuanto a la relación con la comunidad para la resolución de conflictos las JAC son el actor con la valoración más alta (61%) seguidas de los alcaldes (24%), mientras que los jueces son percibidos con los mayores porcentajes en los niveles bajo (31%) y nulo (36%) de relación con la comunidad.

En relación con las barreras de acceso a la justicia, destacan dos conclusiones. La primera es que todas las trece barreras se presentan y ello ocurre en el conjunto de las cinco regiones. La segunda evidencia concluyente es que sobre el total de 399 organizaciones sólo la barrera relacionada con las justicias paralelas presenta la ocurrencia menos alta y ésta es señalada por 128 organizaciones; en todos los demás casos son más de 307 las organizaciones que coinciden en indicar la existencia de las barreras de acceso a la justicia y este consenso llega a cubrir la percepción de hasta 366 organizaciones en el caso de la mayor barrera evidenciada.

La percepción sobre la demanda de justicia local evidencia que aunque en todas las conflictividades consultadas las organizaciones acuden mayoritariamente a la justicia formal, la justicia administrativa y la administración municipal, el nivel de satisfacción es principalmente medio en todos los tipos de conflicto. La satisfacción alta está en el 11% y no supera el 21%. Es significativo que en todas las conflictividades hay un porcentaje (entre el 3% y el 6%) de organizaciones que acude a la justicia armada.

La segunda parte de la encuesta, que indagó sobre las organizaciones sociales como parte de la justicia local en la resolución de conflictos, arrojó

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Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

resultados que fueron antes expuestos y que se recapitulan de manera más general a continuación.

En la mayoría de organizaciones existen comités de convivencia y conciliación.

Sin embargo, durante el último año menos de la mitad ha tratado casos de conflictos comunitarios y el 40% considera que no debería tratar más casos.

Frente a la acción que realizan las organizaciones en favor de la resolución de conflictos entre el 27% y el 28% de ellas manifiesta que no ha realizado acciones. El 37% considera que las acciones realizadas han sido suficientes y el 36% considera que las acciones realizadas son insuficientes. Considerando la doble condición de jugar un rol como operadores de justicia y ser parte de la comunidad, igualmente se indagó sobre la percepción que creen que las comunidades tienen de sus acciones en favor de la resolución de conflictos, y con unos porcentajes muy similares que presentan una variación cercana al 2% manifestaron que las comunidades notan una ausencia de acciones en una cuarta parte de los casos, y frente a las acciones realizadas consideran que la comunidad las valora como suficientes en el 39%, insuficiente en el 36%; satisfactorias en el 41% e insatisfactorias en el 35% de los casos. Lo anterior evidencia unas valoraciones de parte de las organizaciones en relación con la percepción de legitimidad que consideran tener frente a la comunidad en esta materia.

Finalmente, en relación con esta segunda parte de la encuesta cabe resaltar el valor de las respuestas arrojadas en relación con la incidencia de las organizaciones sociales: se afirma positivamente su rol, su potencial y su capacidad de agencia: el 81,2% (324) de las organizaciones sociales afirma que su acción transforma positivamente los conflictos cotidianos de su comunidad; el 70% (280) de las organizaciones sostiene que su acción contribuye a generar transformaciones profundas y de largo plazo, y; el 83,7% (334) afirma que la acción de sus organizaciones mejora la calidad de vida de las comunidades.

En cuanto al tercer componente de la encuesta, respecto a pregunta por la situación en sus territorios tras la firma de los acuerdos de paz entre el

78

Gobierno Nacional y la entonces guerrilla de las FARC-EP en noviembre de 2016, se indagó si la situación había empeorado, se mantenía igual o había empeorado respecto a la convivencia, la presencia del Estado y la violencia cotidiana. El resultado es que las organizaciones manifiestan un empeoramiento de la situación en los territorios entre el 14% y el 17% y una mejoría entre el 29% y el 44%. La situación se mantiene igual entre el 42% y el 56%.

El recorrido transitado a lo largo de estas páginas, ha permitido identificar problemáticas y potencialidades en relación con la justicia local para la paz y constituye una valiosa caja de herramientas para proponer acciones comunitarias, organizativas y de política pública a nivel regional y nacional.

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Le c t u ra s t e r r i to r i a l e s s o b re l a J u s t i c i a Lo ca l

Lecturas culturales sobre la Justicia Local y la implementación de los acuerdos de paz14 Lo que andan diciendo por ahí Formular políticas públicas y medidas de intervención pertinentes, que respondan a requerimientos como: incrementar el acceso a la justicia en los territorios, generar mecanismos de tramitación democrática y pacífica de las conflictividades sociales, e integrar los mecanismos comunitarios de los Sistemas Locales de Justicia. Es el propósito por el cual, se retoman las impresiones de los líderes comunitarios de las Juntas de Acción Comunal (JAC), Cabildos Indígenas y Consejos Comunitarios respecto a las conflictividades resistentes y emergentes en los territorios, después de un año y medio de implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera entre las FARC-EP y el Gobierno Nacional.

Se entiende que la pertinencia (en términos de utilidad y eficiencia) de estas medidas está dada por la capacidad de incrementar el goce efectivo de derechos individuales y colectivos en las regiones del posconflicto. De esta manera, en este Apartado se hace un balance crítico de las principales conflictividades territoriales, acudiendo a la fuente primaria, la voz de los pobladores.

Este ejercicio parte de un análisis de contexto territorial, hecho de manera colaborativa y participativa, por los líderes comunitarios que participaron de la implementación del proyecto “Sistemas Locales de Justicia”. Este ejercicio se llevó a cabo en los Talleres de Sistematización del Proceso (para lo cual se consideran las memorias analíticas de los sistematizadores territoriales del proyecto15, entrevistas realizadas en campo y audios de las sesiones), durante el primer trimestre del 2018, en los cinco territorios donde el proyecto priorizó su intervención, a saber: 14 Santiago Sánchez. Coordinador del Proceso Construcción Social del Conocimiento de la Redprodepaz.

15 RedcaquetáPaz: Paola Pineda. Adel Nariño: Harvey Criollo. Prodepaz: Viviana Bejarano. Magdalena Medio: Nilson Dávila. Vallenpaz: Jorge Bustos.

80

Entidad dinamizadora

Región

Subregión Zona norte

RedCaquetáPaz

Caquetá Zona ríos Región cordillera

Adel Nariño

Nariño Región Guaico

Prodepaz

Oriente Antioqueño y Porce Nus

PDP Magdalena Medio

Sur de Bolívar

Zona Páramo Zona Bosques Zona Embalses Sur de Bolívar y Antioquia Subregión Norte

Vallenpaz

Cauca

Subregión Pacífico

Subregión Andina

Municipios Puerto Rico, Paujil, San Vicente, Cartagena del Cahirá Solano, Solita, Curillo, El Doncello, La Montañita, Milán Cumbitara, El Rosario, Leiva, Policarpa La Llanada, Samaniego, Providencia, Santacruz de Guachevés, Mallama, Linares Argelia y Nariño San Luis San carlos Cantagallo, Santa Rosa del Sur, Simití, Yondó Buenos Aires, Caloto, Suárez, Caldono, Toribío, Jambaló, Cajibio, Silvia, Morales López de Micay, Timbiquí, Guapi Argelia, Balboa, El Tambo, Mercaderes, Patía, La Sierra, San Sebastián, Piamonte, Timbío, La Vega

Se trata de un análisis cualitativo de aquellas percepciones que, sin ser tendencia, presentan un patrón de repetición en varios de los territorios, o que debido a las particularidades de cada uno de ellos, resaltan aspectos significativos por la dimensión política, social o económica, constatando un alto impacto en la vida comunitaria. Dada la situación de violencias crecientes a nivel territorial que aquí mismo se refiere, se ha conservado el anonimato de los participantes en este documento.

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En primera instancia, se retoman las impresiones relativas a la configuración del Estado Social de Derecho en los territorios mencionados, aludiendo a la presencia de la institucionalidad pública y su oferta, a las problemáticas de consolidación de una institucionalidad legítima y robusta, a los mecanismos de resolución de conflictos, y a los megaproyectos e infraestructura.

Acto seguido, se recogen las impresiones comunitarias acerca del ordenamiento territorial y los conflictos relativos al medio ambiente. En tercer lugar, se analiza la percepción de los comunitarios respecto a la implementación de los Acuerdos, especialmente en cuanto a los Programas de Desarrollo con enfoque Territorial y el Programa de Sustitución de Cultivos Ilícitos. En cuarto lugar, las valoraciones que hacen acerca de la presencia de grupos armados y conflictividades emergentes. Y en quinto lugar se hace alusión al tema de la seguridad de los líderes sociales.

Finalmente, se presenta una serie de recomendaciones hacia la institucionalidad y hacia las organizaciones sociales, en aras de una mayor y mejor articulación entre estas, con el fin de conseguir una estabilidad en cuanto al papel que juegan las organizaciones sociales en la tramitación de conflictos locales, y por ende, de acceso a la justicia.

Anticipando las conclusiones, baste decir que la consolidación de escenarios territoriales de paz tiene como condicionante el fortalecimiento en capacidades de las organizaciones sociales y sus miembros, pues como refiere un líder del Sur de Bolívar: “Uno quisiera reclamar más, pero si no sabe o desconoce los derechos y cómo funciona el Estado, pues no puede reclamar.”

Sobre la negociación de intereses en los territorios “Las Juntas son la expresión del Estado en las veredas”, dice un comunal de Nariño, y lleva razón en ello; es más, las Juntas de Acción Comunal, los Cabildos Indígenas, y los Consejos Comunitarios, cumplen una función de bisagra entre la sociedad civil y el Estado, toda vez que, aunque están

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regidas normativamente16, responden más a las dinámicas territoriales y de contexto de las comunidades, que a los lineamientos de política pública de la administración pública. No obstante, a estas organizaciones se les encomienda la dinamización de funciones del Estado en el territorio, se les controla y evalúa jurídicamente por parte de la administración pública, y se les reglamenta y exige en cuanto sus condiciones como organizaciones (estructura interna).

Además de esto, estas organizaciones cumplen también una función de articulación entre las comunidades y otras Organizaciones de la Sociedad Civil, como ONG, iglesias, academias, y agencias de cooperación internacional. Los líderes comentan acerca de la llegada de una cantidad significativa de proyectos de intervención, acompañamiento, formación y capacitación y asistencia técnica a los territorios.

En efecto, estas organizaciones tienen en su mapa de actores a las JAC entre sus interlocutores, pero casi nunca para formular proyectos de intervención con ellos sino para implementarlos en el mejor de los casos, cuando no para justificarlos. Al respecto, los líderes agradecen la llegada de estas organizaciones, pero sugieren que lleguen de manera articulada al territorio, porque “a veces llegan dos o tres organizaciones a hacer lo mismo”. También destacan la preferencia por organizaciones territoriales y de reconocida trayectoria en el territorio, frente a las agencias del orden nacional.

16 Vd. Para el caso de la Acción Comunal, Constitución Política de Colombia – Artículo 38. Ley 743 del 05 de Junio de 2002. Decreto Reglamentario 2350 del 20 de Agosto de 2003. Decreto 890 del 28 de Marzo de 2008.

Para el caso de los Resguardos Indígenas, Constitución Política- Artículos 63 y 329.

Decreto 2164 de 1995, y Decreto 1953 de 2014.

Para el caso de los Consejos Comunitarios, Ley 70 de 1993. Decreto 1745 de 1995, Decreto 3770 de 2008 -Artículos 14 al 19, Decreto 2893 de 2011, Decreto Ley 1066 de 2015 -Artículos 2.5.1.1.14 y 15.

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Finalmente, cumplen también una función de articulación entre lo comunitario y las dinámicas de mercado, bien sea con la llegada de empresas al territorio, bien por la construcción de proyectos y megaproyectos. Frente a estos actores es donde hay mayores prevenciones por parte de los líderes comunitarios, ya que históricamente se ha generado una relación de desconfianza por la manera en que llegan las empresas, especialmente las de carácter extractivista o de infraestructura a gran escala: “llegan con los proyectos ya formulados, con todas las licencias dadas en Bogotá, con estudios y con las máquinas. Cuando uno se quiere dar cuenta, construyeron la hidroeléctrica y uno ni se dio cuenta cuándo y ni le preguntaron.”

También existe una prevención acerca de la relación entre las ONG y las empresas, y se manifiesta recelo al respecto, como menciona un líder comunitario del Caquetá: “algunas organizaciones llegan de manera articulada, algunas se hacen pasar por otras organizaciones y vienen con otras intenciones. Eso sí, lo primero que llegan es a buscar la base de datos de las JAC. Por eso tienen cuidado de ya no dar tanta información”. Este punto es clave, pues los proyectos están generando falsas expectativas e incertidumbre en las comunidades, y las organizaciones comunitarias se ven en la tensión entre aceptar un recurso escaso en territorios periféricos, con baja presencia y oferta institucional, y bajas condiciones socieconómicas, o mostrarse reticentes frente a las acciones de intervención en procura de los intereses locales y territoriales.

Estado

Cooperación

JAC Cabildos Consejos Comunitarios

Mercado

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Sociedad Civil

Sobre el Estado Social de Derecho Las organizaciones comunitarias (JAC, Resguardos y Consejos Comunitarios) cumplen una importante función de legalidad y legitimidad en la articulación de intereses de diferentes actores en el territorio. Por lo tanto, son un importante canal institucional de construcción del Estado Social de Derecho, ya que institucionaliza los mecanismos de negociación y tramitación de las disputas territoriales, y parte de la base social comunitaria.

Al respecto, desde las comunidades también surgen una serie de dudas frete al papel del Estado, actor al que consideran lejano, impositivo, e instrumentalista. Verbigracia, hacen cuestionamientos acerca de la presencia Estatal, “¿a qué nos referimos con presencia del Estado? ¿Únicamente a ver policías y ejército?”. Si bien la situación de presencia institucional es diferente en cada uno de los territorios del presente estudio, todos comparten la característica de haber tenido una débil o nula presencia institucional estatal durante el conflicto armado. Esta situación comparta patrones distintos en los territorios en el pos-acuerdo, y especialmente en los que son objeto de este estudio.

En Solano, Caquetá, por ejemplo, hacen referencia a las condiciones de imposición por parte del Gobierno Nacional: “el gobierno quiere imponer las líneas productivas y en este municipio, por el tema de las vías terciarias, solo se puede implementar sistema silvopastoril”. A esto se suma lo que algunos líderes denominan como “la pereza de algunas comunidades de participar en algunas ofertas del Estado”, debido a la brecha que existe entre los requerimientos mínimos para la participación en proyectos (capacidades que van desde los criterios técnicos de formulación de proyectos, hasta los requisitos para la ejecución –registro legal, experiencia en la materia, existencia mínima de hace tantos años, haber ejecutado proyectos de más del doble del presente, contrapartidas, etc.-) y las posibilidades reales de acceso a recursos.

En cuanto a la articulación con la administración local, las prevenciones no son menos. En principio, las organizaciones son conscientes de que el presupuesto de los municipios de 6ª categoría es escaso. A ello se suman

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las dinámicas propias del clientelismo y la politiquería, pues “si la JAC no es afín al alcalde, no hay recursos.” En Samaniego, Nariño, los comunales explican como las obras de la caseta de la JAC, no tienen sino el planchón “y ahí se va a quedar, porque esas obras las empezó la Junta con el Alcalde anterior, cuando elaboramos una priorización de gasto mediante presupuestos participativos. Pero como el que llegó, no votamos por él, entonces no quiere saber nada de la Junta y nos bloqueó el presupuesto”.

En cambio, sí reconocen la necesidad que tienen para la dinamización de la administración pública, y el rol instrumental que éstas les conceden. Dice un comunal del San Pablo, Sur de Bolívar: “nos hemos convertido es en empleados del Alcalde, y de los secretarios, que lo llaman a uno le dicen: presidente, ayúdeme a esto, a aquello, que hay que convocar a la gente. Y uno no recibe un peso, sino que todo es con las uñas. Toca hacer bazares para conseguir lo del transporte”. Pese a no contar con recursos para ello, tanto las comunidades como la institucionalidad, reconocen la pertinencia y efectividad de las organizaciones comunitarias en cuanto a la resolución de conflictividades sociales. En esta materia, los comunales tienen inquietudes más de procedimiento y eficacia, previendo que pueden cumplir funciones de mediación y prevención, más que de dirimir y solucionar conflictos ya ocasionados: “la gente acude a la JAC cuando ya están emproblemados, llegan ya enfrascados. Pero cuando van a hacer el negocio ahí si no acuden, que digan venga sírvanos de testigo, asesórenos, ¿cómo hacemos esto?”

Aun así, las estas organizaciones son conscientes de sus competencias en las funciones que pudiésemos llamar judiciales-comunitarias, y de su articulación con otros actores encargados de regular el ordenamiento social, bien sean legales o ilegales: Sabemos que el problema no es nuestro, es de los que exponen. Nosotros nos reunimos las veces que sea necesario, pero si no se puede, no se puede.

Entonces cuando nos damos cuenta que no es posible, le hacemos un documento, describimos el caso, hacemos una memoria de lo que se ha hecho, y los mandamos a que resuelvan por lo legal. Pero la idea es que no resuelvan con los grupos ilegales.

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Hubo uno que le debía una plata al otro y con el Comité de Conciliación [de la JAC] se le dio un plazo para que pagara esa plata. Pero el hombre se metió al plan de sustitución [de cultivos ilícitos] y argumentó que, por haber dejado de cultivar coca, ya no tenía recursos económicos a la mano. Entonces la Junta le amplió el plazo para pagar. Eso usted no lo va a encontrar jamás en una sentencia de un juez.

Las Juntas tienen mucha legitimidad, incluso más que la justicia ordinaria, porque el juez le saca un libro y le busca una ley, o una norma, y dice esto es así y listo; entonces ahí no hay posibilidad de conciliación, sino lo que diga el juez.

Por su parte, la mayoría de estas organizaciones dice que no tienen conciliadores en equidad. En algunas existe un vínculo con el personero municipal, pero no hay confianza con las instituciones. Pese a cumplir en la práctica con un rol de tramitación de conflictividades sociales, reconocen que las capacidades para ello son limitadas, y establecen una necesidad de contar con más herramientas para hacerlo.

En conclusión, reconociendo el papel que cumplen las organizaciones comunitarias en la tramitación de intereses y visiones conflictivas de actores sobre un territorio, y a capacidad que estas tienen en cuanto a la tramitación legítima y legal de conflictos sociales en lo local, es imperativo establecer mecanismos de fortalecimiento y generación de capacidades. Si bien se ha avanzado en este sentido, los líderes reconocen que “a uno lo eligen y uno no sabe ni a qué va.”

En segundo lugar, es necesario acompañar estos procesos con propuestas semejantes y paralelas de fortalecimiento de funcionarios e instituciones públicas en lo local, atendiendo a la necesidad de articular esfuerzos desde la administración pública con las organizaciones comunitarias.

En tercer lugar, no solo es necesario sino urgente avanzar en esta tarea, pues de su efectividad en la tramitación local de conflictos depende en buena medida

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contener el surgimiento de nuevas fases de confrontación violenta y de estructuras armadas, pues estas se dan frente a un vacío no tanto institucional, sino de agente regulador del orden social y jurídico. Enfatiza un líder comunitario del Sur de Bolívar: “nosotros no tenemos que esperar que otros grupos nos resuelvan los problemas, si nosotros ya estamos en capacidad de hacerlo.”

Sobre Ordenamiento, Tierras y Medio Ambiente Otro particular sobre el cual se recogen varias de inquietudes de los líderes y organizaciones comunitarias es el que refiere al ordenamiento del territorio.

En todos los lugares analizados surgen los asuntos de linderos, titulación, uso y vocación del suelo, modelos de desarrollo ligados a actividades económicas, y recursos ambientales.

En primer lugar, los temas relativos a titulación y formalización de la propiedad. Por ejemplo, en los cuatro municipios del Oriente Antioqueño, la conflictividad más común es la de linderos y la legalización de la tierra.

En el municipio de San Carlos manifestaron que durante el desplazamiento masivo que se presentó en las veredas, a raíz del conflicto armado, personas que no eran del municipio se apropiaron de las tierras de algunas de las familias desplazadas. Dice uno de sus líderes: “un claro ejemplo es el inconveniente que se tiene con la cancha de la escuela de la Vereda Santa Rita, ya que no se pueden hacer actividades deportivas con los estudiantes, pues unas personas se apropiaron de ella hace varios años y la vendieron a otras personas que no permiten que se realice ninguna actividad.”

Por otra parte, los problemas asociados a formalización de tierras que redundan en conflictividades de carácter interétnico, como en el caso del Cauca, municipios de Buenos Aires y Timbío, en donde se presentan conflictos entre los Consejos Comunitarios y los Cabildos Indígenas, pues no hay claridad sobre los linderos. Ambas figuras territoriales tienen abiertos procesos jurídicos, pero la falta de claridad de competencias entre las entidades del Estado y la paquidermia resolutiva de las mismas, prolongan la situación de conflictividad, que a su vez se agudiza.

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En tercer lugar, problemáticas asociadas a la división político administrativa, la ejecución de política pública, y las figuras jurídicas de ordenamiento territorial. En el Sur de Bolívar, por ejemplo, los municipios de Cantagallo, Santa Rosa del Sur, Simití (Bolívar) y Yondó (Antioquia) comparten el rasgo característico de ubicarse en las periferias departamentales, y en consecuencia tienen problemáticas en común, como la marginalidad administrativa por parte de las gobernaciones, baja inversión, y la escasa conectividad por la deficiencia de vías e infraestructura. No se trata de un asunto menor, pues las soluciones no se han hecho esperar, aun no siendo las más adecuadas, como nos cuenta un líder del Magdalena Medio: En zonas por encima de la cota 200 (como en la Serranía de San Lucas), las carreteras se han hecho con trucos y mañas, incluso de los alcaldes. ¡Hay que resolver el tema de ordenamiento! ¿Qué figura es? si no se resuelve no hay PDET17 ; si hay ley segunda, Parques Naturales, etc., no hay carretera. Además está el tema de la Zona de Reserva Campesina de Morales y Arenal idem.

Aunado a la confusión en cuanto a las figuras de ordenamiento, se cuestionan acerca de cómo se priorizan los temas de inversión y gasto.

“Aunque en La Mojana la gente es una cultura anfibia (en términos de Fals Borda), en la región no se invierte porque está ubicada en lo que el gobierno llama zonas de alto riesgo. Entonces no se puede hacer nada, ni carretera, ni puesto de salud, ni nada. Para hacer la ruta del sol, tuvieron que sustraer varios pedazos de Zona de Reserva Forestal”.

Otro de los grandes temas que preocupa a los comunales es el de recursos naturales y medio ambiente. Aparte de las figuras jurídicas e institucionalidad pública que se sobreponen sin prelación, las figuras que se han creado para la protección y manejo de los recursos, tales como las Corporaciones Autónomas, Parques Nacionales o zonas de amortiguación, se han 17 Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial

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convertido en parte del problema, bien sea porque entran en dinámicas de corrupción, bien por inoperancia, o bien porque pretenden reubicar a la gente.

Existe coincidencia en cuanto al tema de la deforestación y explotación de maderables en los municipios de Antioquia y Caquetá, y en la percepción acerca de que el incremento se corresponde con la salida del territorio por parte de las FARC-EP, quienes controlaban la explotación maderera, tanto regulando la tala permitida y con esquemas de reforestación, como cobrando peaje sobre la comercialización.

En el municipio de San Carlos, Antioquia, los líderes hacen alusión a la tala a gran escala, específicamente entre San Miguel y San Luis, por lo cual se considera necesario generar planes de concientización frente a la tala y quema indiscriminada, así como de los impactos negativos que trae esto para el medio ambiente. En el municipio de Nariño, Antioquia, que se reconoce por su carácter panadero, ganadero y cafetero, también se alude a problemas relativos a la tala, vinculados a su vez a la explotación minera.

Por su parte, los líderes del Caquetá muestran su preocupación frente la deforestación en La Macarena, “y esto en parte se da porque los incitan a incrementar los cultivos de uso ilícito,” dicen. “En el Doncello, ya no hay más que tumbar”. A su vez reclaman más presencia y efectividad por parte de la institucionalidad, específicamente el llamado a Corpoamazonía, ente regulador de la explotación de los recursos ambientales en la región, de la que afirman que ha incrementado el número de licencias concedidas para la explotación de maderables.

En relación con la explotación de recursos naturales, desde los territorios se presentan inquietudes en cuanto a la industria minero-energética. En cuanto a la minería ilegal, los pobladores de Curillo, Caquetá, afirman haber sido amenazados por pertenecer a los Comités Ambientales de las JAC. Por otra parte está el tema de los proyectos, que al no ser debidamente socializados generan confusión y especulación. En el municipio de Argelia,

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Antioquia, manifiestan que posiblemente se construya una hidroeléctrica.

Según analizan la situación, tal obra “generaría impactos negativos al medio ambiente, se alterarían los ecosistemas terrestres y la biodiversidad, se presentarían cambios en el régimen de los ríos, y alteración de los ciclos naturales de las crecientes, así como la alteración del paisaje, y diversos impactos socioeconómicos en la región”. En seguidilla, los líderes del municipio de San Carlos aluden a los efectos negativos que los proyectos hidroeléctricos han dejado en el área de influencia.

Nuevamente el reclamo es a mejorar la articulación entre las organizaciones de la sociedad civil y el Estado. Por un lado, se reclama a las organizaciones comunitarias abordar un ejercicio de planeación y ordenamiento del territorio en lo local. Sin embargo, “el Ministerio no involucró los planes de convivencia de las organizaciones,” y las políticas públicas del orden nacional son implementadas a discreción de las comunidades. No obstante, en el Sur de Bolívar se menciona una experiencia exitosa en este sentido, la del corregimiento de El Garzal en el municipio de Simití, en el que la JAC, en un proyecto con la Alcaldía, elaboró una propuesta para hacer la muralla que contuviera las inundaciones; una vez solucionado el tema, se avanzó en una estrategia productiva alrededor del cacao.

Sobre la implementación de los Acuerdos entre las FARC-EP y el Gobierno Nacional Las percepciones de los líderes comunitarios sobre los avances en la implementación de los Acuerdos son variopintas. El nivel de variabilidad oscila entre percepciones muy positivas, efectos nulos, y generación de nuevas adversidades y efectos negativos en los que la actual situación se valora como peor a la anterior a la implementación. En los territorios analizados, la situación es diferencial en atención a: 1.

Las dinámicas del conflicto y el tipo de regulación del orden social y político que ejercían las FARC-EP eran diferentes. Mientras unos corredores fueron bastiones de presencia continuada y retaguardia, otros lo eran de tránsito.

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2. La implementación de medidas de política pública por parte del Gobierno Nacional ha sido diferente en cada una de las regiones.

En algunos territorios presenta más avance y llegada de la oferta institucional, mientras que en otros la implementación ha sido escueta.

3. La desmovilización y desarme de milicianos y combatientes también presenta variaciones. Mientras que en algunos territorios se ha procedido a una dejación efectiva y concentración del pie de fuerza en las antiguas Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), hoy Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR), en otros territorios se ha dado un rearme en torno a las llamadas disidencias.

4. Frente al “vacío” dejado por la guerrilla de las FARC-EP, la llegada de nuevos actores al territorio también ha sucedido de manera diferencial.

En algunos se refieren a la llegada de otras fuerzas insurgentes, como el ELN , otros al establecimiento de grupos paramilitares, o de crimen organizado.

5. Las organizaciones comunitarias y el nivel de asociatividad en los territorios comporta patrones diferentes en cuanto a las capacidades de gestión e incidencia, formación política, y alineación frente a las estructuras de oportunidad política. Mientras que en unos municipios las organizaciones tienen una larga trayectoria de negociación, formación y participación, en otros municipios los procesos comunales son muy jóvenes y están en una fase gestacional.

La situación no sólo es variable entre las cinco regiones analizadas, también lo es al interior de cada una de ellas, incluso en cada uno de los municipios.

Por lo tanto, la percepción sobre la paz es negativa y en otras es positiva, y en efecto, las reflexiones sobre las consecuencias de la retirada de las FARC-EP parecen contradictorias pues, por un lado disminuyen cierto tipo de conflictos, mientras que otros se incrementan.

Los pobladores de la zona cordillera de la región del Patía, en Nariño, hacen referencia a la disminución en cuanto a desplazamiento y homici-

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dios; sin embargo, han aumentado los conflictos de convivencia al interior de las comunidades: “la presencia de las FARC-EP ofrecía seguridad, la guerrilla convocaba a las mingas, controlaban temas de convivencia en los territorios, tenían control absoluto sobre la delincuencia. Con la salida de las FARC-EP se han elevado los hechos de delincuencia, atracos, robos, extorsiones”.

En el mismo sentido se manifiesta una de las lideresas de la región, que reconoce un periodo transitorio de estabilización tras la firma de los acuerdos. “Para otras veredas hubo días de paz, hasta que llegaron los grupos armados ilegales que reemplazaron a las FARC-EP. Esta nueva realidad genera mucha incertidumbre, la esperanza de paz, lamentablemente, se está desvaneciendo. […] Entre la fuerza pública, el ELN y las FARC-EP, nos quedamos con las FARC-EP”. Nos encontramos frente a la lógica de “mejor el malo conocido…”, pues en esta ocasión se trata “… del otro malo por conocer”.

A su vez, los líderes de la región Norte en el Caquetá hacen alusión a un incremento en las conflictividades, atribuyendo las causas a la ausencia de la institucionalidad y al rearme de estructuras de las FARC-EP: “la presencia del Estado ha sido nula. Hay zonas de disidencias de las FARC-EP y ellos se pasean de vereda en vereda, como Pedro por su casa”.

Para un líder del Sur de Bolívar, los problemas de la implementación de los acuerdos en los territorios vienen desde que se estaban dando las negociaciones y alude a cuestiones procedimentales y metodológicas, pues “no se hizo socialización de los Acuerdos, de lo que se estaba acordando, en un espacio anterior a la firma de los acuerdos de La Habana y todo se dio ya el día de la firma”.

Como rasgo generalizado encontramos que la credibilidad frente al proceso de paz y la implementación de los acuerdos, disminuye. Respectivamente, decrece el respaldo social a los acuerdos que se dio en términos de movilización tras el plebiscito, es decir, pierde a ritmos acelerados su última cuota de legitimidad.

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Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial tienen por objeto18: Lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad, de manera que se asegure:

• El bienestar y el buen vivir de la población en zonas rurales—niños y niñas, hombres y mujeres— haciendo efectivos sus derechos políticos, económicos, sociales y culturales, y revirtiendo los efectos de la miseria y el conflicto;

• La protección de la riqueza pluriétnica y multicultural para que contribuya al conocimiento, a la organización de la vida, a la economía, a la producción y al relacionamiento con la naturaleza;

• El desarrollo de la economía campesina y familiar (cooperativa, mutual, comunal, micro empresarial y asociativa solidaria) y de formas propias de producción de las comunidades indígenas, negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras, mediante el acceso integral a la tierra y a bienes y servicios productivos y sociales. Los PDET intervendrán con igual énfasis en los espacios interétnicos e interculturales para que avancen efectivamente hacia el desarrollo y la convivencia armónica;

• El desarrollo y la integración de las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto, implementando inversiones públicas progresivas, concertadas con las comunidades, con el fin de lograr la convergencia entre la calidad de vida rural y urbana, y fortalecer los encadenamientos entre la ciudad y el campo; 18 Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Bogotá. Noviembre de 2016.

Punto 1.2.

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• El reconocimiento y la promoción de las organizaciones de las comunidades, incluyendo a las organizaciones de mujeres rurales, para que sean actores de primera línea de la transformación estructural del campo;

• Hacer del campo colombiano un escenario de reconciliación en el que todos y todas trabajan alrededor de un propósito común, que es la construcción del bien supremo de la paz, derecho y deber de obligatorio cumplimiento.”

En este sentido, las organizaciones ven los PDET como una oportunidad para la inclusión y la participación, aunque guardan ciertos recelos. De cualquier manera, los PDET han generado altas expectativas en las comunidades, principalmente en lo relativo a la llegada de recursos de inversión, pero además, de la llegada de la institucionalidad pública a los territorios. Entre los principales riesgos que se analizan, surge nuevamente la corrupción y el clientelismo de las administraciones públicas locales. Por lo tanto, los líderes son enfáticos en proponer medidas de fortalecimiento para realizar la veeduría y el seguimiento a este proceso Atendiendo a las condiciones territoriales y a la implementación diferenciada de los PDET, en la zona Norte de Caquetá (departamento piloto) se cuenta con altos niveles de articulación entre las organizaciones alrededor de este proceso: “se han hecho mesas de trabajo con algunos municipios y veredas para identificar las necesidades de la región. Se da el cumplimiento para llegarle a cada una de las necesidades que tiene cada uno de los municipios” En cuanto a la implementación, los líderes de Doncello, Caquetá, se refieren a los problemas que han tenido en la socialización de los PDET, y por tanto, al desconocimiento que las comunidades tienen respecto al alcance de los mismos; frente a las expectativas de la gente: “dicen que los PDET son los que se van a recoger todas las necesidades de los territorios”. También hacen un ejercicio autocrítico y mencionan que hay poca constancia por parte de los líderes y las organizaciones que participan, por lo cual no hay continuidad y se pierde la memoria del proceso.

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En la región Ríos de Caquetá, los pobladores de Solano manifiestan sus preocupaciones en cuanto a los pilares que están prestablecidos en la formulación de los PDET, ya que prevén incumplimientos por parte del Estado, pero valoran de manera positiva la metodología de construcción de los mismos, ya que la formulación “se hará con las bases sociales, y lo importante es que las necesidades de la comunidad queden inmersas en los documentos”. Sin embargo, los participantes del municipio de Solita hacen alusión a la dificultad de incluir algunas veredas en la formulación de los PDET, ya que se encuentran bajo restricciones de Ley segunda.

De igual manera, las organizaciones comunitarias son insistentes en cuanto a los mecanismos de participación incluyente, pues “se espera que haya una verdadera participación, y por parte de toda la comunidad, no sólo de las organizaciones afines a las FARC-EP”.

Independientemente de los mecanismos dispuestos por parte de la institucionalidad pública para la socialización y la formulación de los PDET, algunas organizaciones comunitarias han salido al paso buscando sus propios espacios de representación en el proceso, como en el caso del municipio de Yondó, Antioquia, en el Magdalena Medio, donde “el grupo motor recogió los insumos de las distintas veredas para posteriormente identificar las necesidades que más se presentan y crear el pacto comunitario”.

Al indagar sobre los riesgos que se identifican en la implementación de los PDET, se presentan reiterativamente las dudas acerca de la gestión de los recursos, ya que hay una desconfianza acerca de la ejecución por parte de las alcaldías y gobernaciones. En el Sur de Bolívar, los líderes de Simití van más allá, afirmando que los PDET deben ser implementados directamente con las comunidades. En el mismo sentido, los participantes de Cantagallo proponen un papel de co-formulación y co-ejecución de proyectos, por parte de las JAC y las organizaciones territoriales en conjunto con la Agencia de Renovación del Territorio: “se realizaron todas las socializaciones del PDET en todos los núcleos, y se propuso que los recursos no sean manejados por la alcaldía [de Cantagallo] sino por las Juntas de Acción Comunal”

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Otro de los riesgos en la implementación atañe a la seguridad de los líderes comunitarios, manifestando una inexorable realidad: “si no hay seguridad, los PDET no se pueden implementar”. En el municipio de Yondó, declaran que la socialización del PDET fue un fracaso, entre otras razones, porque coincidió con el paro armado del ELN, en febrero de 2018, que obligó a que una jornada de tres días se redujera a un día de trabajo con las comunidades; igualmente, durante el proceso de socialización, algunos líderes fueron intimidados.

Para finalizar, y en relación con el punto tratado anteriormente, sobre los PDET se cierne un manto de duda procedimental respecto a la ingeniería institucional y la prelación que tienen para la implementación. Los líderes sociales, algunos de los cuales con mucha experiencia en ejercicios participativos de planeación y representación, indagan acerca del enfoque y estrategias de articulación de los PDET con otras agendas programáticas derivadas de los acuerdos, como el Programa Nacional Integral de Sustitución Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), Pequeñas Infraestructuras Comunitarias (PIC) y Vías Terciarias para la Paz (50/51).

A esto se suma el problema de cómo articularán los PDET con los Planes municipales y departamentales de Desarrollo, y el Plan Nacional de Desarrollo.

Muchos de los líderes se han ganado a pulso los espacios de participación y representación en los Consejos Territoriales de Planeación, en los que se han concertado las agendas sectoriales y territoriales, y se preguntan si han de hacer una agenda paralela, o deben empezar de nuevo el trabajo de incidencia y posicionamiento. Igualmente, se preguntan cuál es el papel de entidades como el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS), y su articulación con la Agencia de Renovación del Territorio (ART).

Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) tiene como marco de actuación19: 19 Ídem. Punto 4.1.

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Será la autoridad nacional competente, en cabeza de la Presidencia de la República, en coordinación con las autoridades departamentales y municipales y tendrá un carácter civil sin perjuicio de su coordinación con las autoridades estatales que se requieran para garantizar su pleno desenvolvimiento, incluyendo las responsables de la seguridad y protección de las comunidades según la concepción de seguridad contemplada en el Acuerdo Final.

El PNIS pondrá en marcha un proceso de planeación participativa para garantizar la participación activa y efectiva de las comunidades —hombres y mujeres— en el proceso de toma de decisiones y en la construcción conjunta de las soluciones. Las FARC-EP luego de la firma de Acuerdo Final y en los términos que se acuerde en los puntos 3 y 6 de la Agenda del Acuerdo General participarán en el Programa y contribuirán a la solución de los problemas de los cultivos de uso ilícito.

El Programa contribuirá a las transformaciones estructurales de la sociedad rural que resulten de la implementación de la Reforma Rural Integral (RRI), de la que es parte, y a la puesta en marcha de los mecanismos de participación ciudadana acordados.

Lo pactado en este Acuerdo se implementará sin perjuicio de los compromisos adquiridos por el Gobierno y las autoridades con las comunidades y sus organizaciones, en el marco de espacios de interlocución directa, en los que se haya acordado su debido cumplimiento.

En este orden de ideas, al igual que con los PDET, las expectativas de las comunidades es alta así como la incertidumbre del papel de las organizaciones comunitarias. Por demás, al ser una estructura institucional dependiente del presidente de la república, los comunales y las organizaciones se preguntan acerca de la continuidad o suspensión de este programa con el cambio de gobierno en agosto de 2018, incrementando la incertidumbre y sumando al descrédito que deja la sensación de retraso e ineficiencia en la implementación hasta ahora.

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Por otra parte, los líderes aluden al gran desconocimiento que se tiene en la materia, incluso hay información contradictoria entre las diferentes regiones. En la región del Guaico, en Nariño, la percepción es que “están mal planteadas las estrategias para sustituir la coca, no se ha informado a las comunidades, se sabe que no hay recursos para respaldar las inversiones que los territorios necesitan para poder sustituir la coca”.

Al hacer un balance con las organizaciones comunitarias acerca de la situación actual de los cultivos ilícitos, el resultado es variable, en algunos lugares es positivo, pero en otros es negativo. Por ejemplo, en el Cauca los municipios de La Vega y Silvia, se atribuye los buenos resultados a las iniciativas de control territorial surgidas desde la propia comunidad a través de Cabildos (en el caso de Silvia) o de Juntas Comunales (en el caso de La Vega), puesto que las organizaciones han liderado procesos de sustitución o de erradicación autónomos. En el mismo sentido, dicen “sólo hay mejoras en municipios en los que las comunidades se han organizado y ejercen control territorial, como es el caso de Jambaló, donde el Cabildo ha liderado procesos de erradicación, o en Morales, donde la JAC llegó a acuerdos con la comunidad para erradicar”.

Igualmente, en el municipio de Nariño, Antioquia, se está dando un cambio de cultivos de marihuana, y actualmente “se cuenta con 6 mil palos de aguacate, lo cual según la comunidad es una gran oportunidad de ingresos ya que este producto se está exportando con buenos resultados”.

Sin embargo, en otros territorios el diagnóstico es menos alentador. Tal es el caso del municipio de Argelia, Cauca, donde se están ejecutando programas de sustitución desde el Estado, siendo que los líderes señalan que existe incertidumbre sobre si el Estado cumplirá y cuestionan si efectivamente llegaran las alternativas sugeridas; en el mismo sentido se refieren desde el municipio de Buenos Aires, que denotan un fracaso de los programas de sustitución impulsados desde la institucionalidad pública.

Desde la región del Patía, en Nariño, en las zonas de clima caliente del piedemonte de la cordillera, se constata que han aumentado las áreas de

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coca, aunado a un descontento con la implementación de los acuerdos. Por su parte, en las veredas de clima frio, se valora positivamente la erradicación de cultivos de amapola, aunque hacen saber que esto se dio antes de los acuerdos, y no tiene una relación con estos.

Otro de los territorios en donde se afirma que ha habido un incremento en cuanto a las áreas de cultivos es en el Caquetá, específicamente en el municipio de Solita: “se tiene más de cien hectáreas de cultivos ilícitos, pero esto es menos que en tiempo del apogeo”.

Hay también una serie de inquietudes entre los líderes comunitarios acerca de los incentivos perversos del PNIS y las dinámicas de oportunismo de algunas personas. Verbigracia, los comunales del Cauca manifiestan que “existe una notoria inmigración de personas provenientes de otros departamentos y regiones ya sea en calidad de raspachines o de compradores de tierras que se dedican a los cultivos ilícitos”.

En el mismo sentido se refieren los participantes de Montañita, Caquetá: “se muestra como ejemplo del programa de sustitución, pero se ocultan los problemas que esto ha derivado: muchas inscripciones de última hora (de hecho las JAC han denunciado inscripciones de gente que no había tenido cultivos de uso ilícito). Eso genera retrasos en los pagos y conflictividades entre la comunidad.

Por otro lado, el gobierno ha llegado ya con planes preestablecidos desde el prealistamiento, imponiendo cultivos que la gente ni conoce”.

En relación con el incremento de los cultivos, también se atribuye a los incentivos perversos del PNIS aunado a la falta de información. “Si no hay coca entonces no hay inversión, no hay priorización de proyectos, no hay nada. Entonces ¿qué hace la gente? Pues sembrar coca”.

Desde la región del Sur de Bolívar, los comunales de Santa Rosa del Sur resaltan las falencias en los filtros de selección de las familias para la participación en los pactos de sustitución. Otro de los fallos en la articulación institucional es el que manifiestan las organizaciones de Yondó, Antioquia, municipio que no está dentro de los territorios seleccionados para la

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implementación del PNIS, pese a tener una extensión de cultivos y gente dependiente de esta dinámica económica. “Por ello se presentaron capturas a campesinos, creando confusión, ya que desde la alcaldía se manifestó que Yondó no cuenta con zonas de coca.”

Finalmente, resulta inquietante el cuestionamiento que hacen desde Doncello, Caquetá, acerca de qué pasa con las personas que no se acojan al PNIS. La situación no es menor, pues manifiestan que “los grupos al margen de la ley están prohibiendo que se unan al proceso de sustitución voluntaria, y además los amenazan si no siguen cultivando.”

Recomendaciones desde la base Detrás de la fría, rígida e impersonal lógica de proyectos y política pública, con sus baterías de indicadores y sus mediciones de impacto (muy necesarios por demás), está el calor, la amabilidad, el abrazo desprevenido y el plato de comida caliente servido a la mesa de la gente en el territorio. No hace falta más prueba de la vocación auténtica por el desarrollo comunitario de estos líderes, que el hecho de trabajar sin remuneración, aguantar con estoicismo las amenazas y afrentas, acudir a los “llamados” de armados y desarmados, y continuar en sus cargos con determinación férrea. De los líderes los hay de todos: los buenos y los no tan buenos, hasta los malos; pero ser dirigente comunitario contempla, a todas luces, un poco de heroísmo.

Lo menos que podemos hacer es prestar atención a una serie de recomendaciones que hacen desde su experiencia, reflexiones genuinas por su ánimo transformador. Propuestas, más que aterrizadas, territorializadas.

Con la constituyente del 91 iniciamos un proceso de reconocimiento del país disperso, de las regiones, con un intento de descentralización que, más allá del éxito burocrático-administrativo que haya logrado, nos permitió reconocernos más allá de las grandes ciudades, como un país diverso y extenso (en sentido literal). Ahora, sale a flote la necesidad de ir más allá de los municipios, ir a las veredas, y contemplar estas últimas como unidad de análisis de un Estado que hace presencia efectiva en el territorio nacional.

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Como conclusión, resalta el papel que las organizaciones comunitarias, Juntas de Acción Comunal, Cabildos Indígenas y Consejos Comunitarios, cumplen en la dinamización y el fortalecimiento del Estado Social de Derecho.

Estas organizaciones cumplen con dos principios de los que, hasta ahora, carece la institucionalidad pública en los territorios dispersos y áreas rurales: operatividad y legitimidad. En consecuencia, avanzar en la construcción de un Estado real, con presencia efectiva y racional en los territorios dispersos, pasa necesariamente por integrar a las dinámicas administrativas, de participación, y de gestión pública a estas organizaciones comunitarias.

Con el ánimo de coadyuvar en este propósito, retomamos las propuestas más innovadoras y pertinentes que surgen desde los líderes comunitarios.

Las mismas versan en dos grandes postulados: 1. Fortalecimiento de capacidades de las Organizaciones Comunitarias, y 2. Articulación de estas con la institucionalidad pública y el Estado.

En cuanto a las capacidades de las Organizaciones, encontramos un amplio rango de variabilidad relativa a su trayectoria, su formación política, nivel asociativo, y volumen de gestión y administración de recursos. A su vez, las organizaciones tienen una perspectiva autocrítica, y son conscientes de las limitaciones y errores cometidos: “hay que recobrar la credibilidad de las JAC, porque a veces se escogen por cumplir un formalismo”. Para ello, los temas priorizados y las propuestas son:

» Formación y exigibilidad de derechos. Se identifica que, además de la

ausencia del Estado en los territorios, otra de las causales por las cuales se acude a mecanismos alternativos de justicia, incluyendo actores armados para tramitar las disputas sociales, es la falta de conocimiento acerca del funcionamiento del Estado, y de los derechos y deberes ciudadanos. Los líderes reclaman capacitación y formación política en estos temas, para replicar con sus comunidades y cumplir una mejor y más efectiva función en cuanto a dirimir conflictos territoriales. Por otra parte, las comunidades agradecen las políticas e intervenciones de asistencia técnica en temas productivos, que es la línea de inversión prioritaria, pero reclaman una complementariedad de medidas sociales

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y políticas: “se prioriza en proyectos económicos o productivos. Pero también es importante avanzar en proyectos sociales, porque las JAC también tienen ese tipo de necesidades”.

» Mejorar la gestión de recursos y acceso a convocatorias. Las JAC hacen

su propia gestión, más allá de las alcaldías. Estas organizaciones han identificado que la gestión de lo público no necesariamente depende del presupuesto de la administración pública, que además está ligado a los Planes Territoriales de Desarrollo, cuando no estrictamente a la voluntad política del funcionario. Sin embargo, demandan asistencia técnica en la formulación de proyectos, pues a veces no pasan por cuestiones técnicas y democratizar el acceso a la información en cuanto a las convocatorias: “Las juntas no pueden quedarse mendigando recursos a las alcaldías”. Frente a esto proponen contar con una base de datos (padrón de organizaciones) en el que se canalice la información de manera permanente, con el que se pueda dirigir desde el Estado la información a las organizaciones o a los presidentes, con suficiente tiempo, porque “eso lo mandan es un día antes del cierre, como por decir que lo socializaron”.

» Manejo administrativo y presupuestal. Una de las propuestas más

llamativas es aquella que se refiere a la co-ejecución de proyectos y recursos, en fin de cuentas, una participación directa. Dicen los pobladores de la región Cordillera en Nariño “que la contratación se haga con gente de la comunidad. A veces la contratación se hace con gente de afuera y las obras quedan mal hechas”. A este respecto, un funcionario de la administración pública confirma “desde Policarpa se ha visto la necesidad de contratar con las JAC, que ya tienen su RUT, están al día, etc. Nosotros dotamos de un chaleco y una gorra a las Juntas, porque antes ni se sabía quiénes eran”. Sin embargo, las organizaciones son conscientes de los mínimos que deben cumplir a la hora de la contratación pública o de ejecutar recursos de cooperación internacional, que van desde la formalización y legalización de la empresa, hasta contar con sistemas contables para el seguimiento y la rendición de cuentas. Por ello demandan asistencia técnica a este respecto.

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» Veeduría ciudadana y Control Social de lo público. Además de la gestión

comunitaria, las organizaciones saben que cumplen un papel importante en cuanto a la transparencia, y tienen presente que a mayor control sobre los recursos públicos, mayor eficiencia en el gasto, y por ende, más pertinencia en la inversión. Por ende, en varios lugares han emprendido un ejercicio de fiscalización ciudadana frente a la administración pública, siendo que compiten por los mismos recursos. Frente a esto, los comunales reclaman mayor participación ciudadana, ya que sienten que es una responsabilidad que ha recaído sobre los mandatarios: “¿quiénes participan de las rendiciones de cuentas? Los presidentes de las JAC y las comunidades no aparecen cuando los municipios hacen su rendición de cuentas. Y para los funcionarios mejor, ellos tranquilos, porque la gente no les pide cuentas”.

» Sistema de incentivos positivos, y evitar acción con daño. Los líderes

han visto cómo se puede potenciar las acciones de las organizaciones comunitarias de manera positiva:

• Diseñar un paquete de distintivos para los dignatarios. Qué sean reconocidos por la comunidad.

• Contar con una serie de incentivos simbólicos: celebrar el día de la • • • •

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acción comunal, beneficios en programas sociales, descuentos en universidades públicas.

En Caquetá la celebración del día de la acción comunal es zonal, y se vincula a las organizaciones que trabajan con los comunales.

Que la Alcaldía pueda sacar una partida presupuestal para garantizar el transporte de los dignatarios.

En Cumbitara, hicimos un concurso en el que se premió el mejor informe de gestión En Nariño, región Patía “el año pasado propusimos que se generara un proyecto empresarial, que derivó en un proyecto de frutales, como apoyo a la gestión empresarial. De ahí estamos tratando de conformar una cooperativa”.

Evitar incentivos perversos, como manifiesta un líder social de la región pacífica del Cauca, “la institucionalidad, con el ánimo de llenar convocatoria, paga un jornal por asistir al taller, a la capacitación, o a la

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reunión, porque no tiene capacidad de convocatoria, entonces le toca así. Eso ha hecho que la cultura del pacífico se vuelva mendicante”.

En segundo lugar, a sabiendas del papel que las organizaciones comunitarias cumplen en cuanto a garantizar medidas para la gobernabilidad en los territorios, reclaman un papel más activo y menos instrumental por parte de la administración pública.

» En relación a las alcaldías, las organizaciones identifican que son su

interlocutor primario por parte del Estado en lo local. Si bien comprenden las limitantes que presentan en términos legales y presupuestales, “un alcalde no es que pueda hacer cualquier cosa”, no obstante reclaman contar con espacios permanentes de interlocución, y capacidad en la toma de decisiones. Reclama un representante comunitario de Nariño “más acompañamiento y seguimiento desde las alcaldías locales a las JAC. Que no aparezcamos sólo en época electoral, que ahí sí, venga presidente...” en el mismo sentido, se refiere un líder del Sur de Bolívar que exige “que a la reunión vaya el alcalde, y no su delegado.”

En este punto coinciden los comunitarios con los funcionarios, quienes conscientes de su incapacidad para la toma de decisiones “que ya están amarradas” sienten que son convidados de piedra en los espacios de participación. Dice un funcionario de la administración municipal en la zona cordillera, Nariño, “Hemos argumentado que a los secretarios de planeación nos tienen arrinconados, sin equipos, sin recursos, que dizque porque nosotros armamos a la gente. A nosotros nos mandan a hablar con la comunidad, pero no podemos tomar decisiones. Entonces vamos, levantamos actas, y luego el alcalde ni se las lee. Los secretarios no tenemos la autoridad suficiente para tomar decisiones. En estos espacios, cuando se formulen estos proyectos, tiene que estar el alcalde”.

Finalmente, comunitarios y funcionarios coinciden en que los espacios ya existen en el papel, pero falta voluntad política para hacerlos

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funcionar. La demanda específicamente está dirigida a la elaboración de presupuestos participativos, y a aplicar la ley de participación ciudadana, en relación a la formulación y priorización del gasto.

» Relación con las gobernaciones. Las propuestas que hacen los comu-

nitarios versan sobre el papel de articulación entre lo local y lo nacional, por un lado, y por otro, en cuanto a la regulación, control y fiscalización política en el diálogo con las alcaldías.

“Que haya una entidad para que nosotros como directivos podamos gestionar con la gobernación, porque los alcaldes lo vuelven todo politiquería, favoreciendo solo los proyectos que son afines y descartando todos los que son de los que le hacen oposición. Que la gobernación también cumpla su parte. La bandera de campaña del actual gobernador fue que iban a gobernar con las JAC. Ya han pasado dos años y no ha habido una sola reunión con la gobernación”.

» En cuanto a los ministerios y entidades del orden nacional. Las organi-

zaciones reconocen el esfuerzo que se ha hecho por llegar al territorio, pero mencionan la desarticulación institucional y los afanes con los que llegan “porque lo que les interesa es poner chulito para demostrar resultados de gobierno”; además, presentan inquietudes en relación a la continuidad de los proyectos pues, dicen “es importante hacer seguimiento sobre el cumplimiento de lo que hicimos, seguimiento e implementación de los Planes de Desarrollo.

Que haya un mecanismo para darle continuidad a los proyectos.

Por tanto, nos encontramos en un momento histórico de construcción de nación y de ampliación de la democracia, una verdadera democracia incluyente y participativa, que integra a las regiones y a las periferias, dejadas a su mano (o a la del más fuerte) en las dinámicas del ejercicio político, en atención a los usos, costumbres y a las realidades del contexto territorial. Es de reconocer el esfuerzo de las organizaciones comunitarias, que han ido ganando espacios en la construcción de la Nación, como sentencia impecablemente, un líder del Sur de Bolívar: “Antes ni nos miraban. Ahora es que nos tienen que voltiar a ver, aunque sea de reojo. Pero ahí vamos”.

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