Laboratorio SPL REF Ricerche - Contributo 01

dicembre 2013

N°1 N.1

Dopo il Referendum, il Servizio Idrico Integrato Laboratorio Servizi Pubblici Locali

Abstract Le questioni lasciate irrisolte dal Referendum del 2011 stanno trovando in questi mesi alcune prime risposte: aiutano le scelte di buona regolazione dell’Autorità (AEEG) e le pronunce dei giudici.

E’ un tema, quello delle scelte adeguatamente informate, che gioca un ruolo centrale nelle valutazioni del ritorno all’in house providing: le scelte devono basarsi su una valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in gioco e sulla individuazione del modello più efficiente ed economico di gestione. In tutti quei casi in cui non ricorrono queste circostanze esse sono sindacabili.

REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20144 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, Confcommercio - Imprese per l'Italia, CO.MO.I. Group.

Perché un Laboratorio per i Servizi Pubblici Locali Dal 1° dicembre 2013 ha iniziato la sua attività il Laboratorio Servizi Pubblici Locali (Lab SPL), un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.

Molteplici tensioni si sono e si stanno susseguendo nel panomana economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Nonostante questi avvenimenti, il comparto dei Servizi Pubblici Locali in Italia raramente è fonte di un dibattito “sistemico”: prevalgono nella discussione contrapposizioni e dicotomie (pubblico vs. privato, stato vs. mercato, locale vs. nazionale, …) raramente sorrette da analisi quantitative ed economiche.

Sembra fuggire al confronto la dimensione prospettica e macroeconomica: quali servizi vogliamo, e per chi?, con quali obiettivi, con quali costi e per quale qualità ?, con quali conseguenze sulla composizione della spesa pubblica e privata e con quali esiti distributivi?, con quali meccanismi di incentivo e controllo determinarne o dirigerne la gestione?, quali sono gli impatti su e le relazioni tra modelli di gestione e crescita ed occupazione?, sono domande basilari e che pure restano sullo sfondo.

Per esperienza nel settore, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.

Basandosi sulla propria esperienza, REF Ricerche intende contribuire, attraverso il “Laboratorio”, ad una fase di confronto e proposta che superi la sterile contrapposizione “pubblico-privato”, attraverso l´analisi dei fatti e la costruzione di alternative realistiche ed applicabili. Il “Laboratorio” si pone come luogo di dibattito su basi, per quanto possibile, di razionalità economica con una formula agile e non “unidirezionale”: temi e scopi della ricerca e, quando formulabili, proposte di policy emergono dal confronto tra gli associati.

Contatto: Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150

N°1

Dopo il Referendum, il Servizio Idrico Integrato Il Referendum del 2011 ha lasciato delle questioni irrisolte

Le questioni lasciate irrisolte dal Referendum del 2011 stanno trovando in questi mesi alcune prime risposte, grazie alla buona regolazione dell’Autorità di settore, da un lato, e alle pronunce dei giudici, dall’altro. Meno presenti sono, invece, le valutazioni di natura economica circa la fattibilità e le conseguenze del ritorno all'in house providing.

Una buona pratica è quella seguita dall’Agenzia per i servizi idrici e i rifiuti della Regione Emilia-Romagna (Atersir) che ha commissionato una riflessione di carattere economico e giuridico sugli assetti che potranno scaturire dal rientro alla gestione pubblica del servizio idrico integrato. Gli studi in questione sono quelli condotti da Nera, multinazionale della consulenza, e dallo studio legale Bonelli Erede-Pappalardo (BEP) e sono stati resi pubblici grazie all'operato del Comune di Piacenza.

Di seguito viene presentata una sintesi di queste considerazioni, con l'indicazione delle relative implicazioni. Introduciamo quindi alcune osservazioni utili qualora il percorso di partecipazione avviato dal Comune di Piacenza rendesse ciò opportuno.

La ripubblicizzazione parigina La gestione da parte del servizio pubblico è un' ipotesi presa ancora in considerazione

Il caso scuola è la ripubblicizzazione del servizio idrico parigino del 2008. Sebbene, a distanza di anni, le valutazioni sul ritorno alla gestione pubblica del servizio idrico siano ancora controverse.

Di recente quel dibattito è stato riacceso da un articolo pubblicato nelle pagine di Water Policy, la rivista del World Water Council, a firma di Bernard Barraqué1, direttore del centro nazionale per la ricerca scientifica francese. Alla pubblicazione dell’articolo è seguita la replica di Anne le Strat, Presidente del nuovo gestore pubblico, Eau de Paris, e vice Sindaco di Parigi.

La tesi sostenuta dello studioso francese sottolinea la matrice prettamente politica della scelte di ripubblicizzazione della gestione parigina, a fronte della decisa presa di posizione del vice Sindaco di Parigi che qualifica il ritorno alla gestione pubblica come una riforma di successo.

E’ una esperienza a distanza di anni ancora dibattuta che si basa su argomentazioni e vedute diverse ma pertinenti, quali la natura delle economie di costo perseguibili, il modello gestionale e organizzativo più efficiente, le modalità del controllo dell’affidante sull’affidatario, l’andamento delle tariffe, gli investimenti realizzati, e così via. Posizioni espresse e argomenti sui quali si può essere più o meno d’accordo e che hanno il pregio di essere compiutamente resi noti alla collettività, agli operatori del settore e alla comunità scientifica.

Dal referendum ad ABC

A seguito del Referendum del 2011 vi sono stati i primi esperimenti di ripubblicizzazione del servizio idrico integrato. Il più noto è certamente quello dell’azienda che ha gestito il servizio idrico nel capoluogo campano che con deliberazione del Consiglio Comunale del settembre 2011 è tornata “soggetto di diritto pubblico, con le caratteristiche di azienda improntata a criteri di economicità, efficienza, trasparenza e partecipazione”. E’ così nata 1 Barraqué B. (2012), Return of drinking water supply in Paris to public control, Water Policy, Volume 14, pp. 903–914 dicembre 2013

Pagina 3

Dopo il Referendum, il Servizio Idrico Integrato

N°1

Dopo il Referendum, il Servizio Idrico Integrato una nuova azienda speciale denominata “Acqua Bene Comune”.

Le scelte devono essere precedute da un'adeguata istruttoria e motivazione

Una decisione per la quale non risulta disponibile alcuna documentazione pubblica che supporti una condivisione delle scelte.

E’ un tema quello delle scelte adeguatamente istruite e informate che gioca un ruolo centrale nella ritorno all’in house providing, giacché, come più volte ricordato anche dalla giustizia amministrativa2, le scelte devono basarsi su una valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in gioco, sulla individuazione del modello più efficiente ed economico di gestione: le scelte devono essere precedute da adeguata istruttoria e motivazione. In tutti quei casi in cui non ricorrono queste circostanze le scelte sono infatti sindacabili.

Le esperienze emiliane Oltre Napoli, altri Comuni hanno optato per una gestione pubblica del Servizio Idrico

In Italia, altre significative esperienze sono quelle di alcune realtà emiliane.

E’ il caso del Comune di Reggio-Emilia che ha modificato il suo Statuto precisando che l’acqua è “bene comune pubblico” e che “il Comune (…) garantisce che la gestione del servizio idrico integrato, riconosciuto come servizio pubblico locale di interesse generale, non persegua scopi di lucro e sia sottratta ai principi della libera concorrenza, mediante un soggetto a proprietà pubblica”, avviando le procedure per il ritorno alla gestione pubblica, alla scadenza della concessione. Un approccio che manifesta una chiara volontà politica.

Diversamente, il Comune di Piacenza ha manifestato l’interesse per il ripristino della gestione pubblica del servizio idrico, scegliendo però di attendere l’esito dell’istruttoria avviata da Atersir, che ha commissionato due studi per verificare la fattibilità e le implicazioni del ritorno all’in house sui versanti economico (Nera) e giuridico (BEP). Si tratta di una valutazione delle risorse che il nuovo soggetto interamente pubblico dovrebbe reperire per subentrare all’attuale gestore (Iren SpA) nella forma di indennizzi per rilevare gli impianti di proprietà del gestore, investimenti per ripristinare le infrastrutture che non verrebbero cedute e per fare fronte al piano degli investimenti previsti.

Il 25 novembre i due studi in questione sono stati resi pubblici dal Comune di Piacenza e di seguito si è provato a sintetizzarne le principali evidenze e conclusioni.

I requisiti di legittimità Il Referendum abrogativo del 2011 non esclude la possibilità di ricorrere ad una gestione in house

Sul versante giuridico il parere BEP conferma le sentenze della giustizia amministrativa e cioè che il Referendum abrogativo non implica la reviviscenza della normativa precedente ma l’applicazione dei principi comunitari: l’in house è una possibilità laddove ricorrano alcuni requisiti. Il soggetto affidatario deve svolgere la parte prevalente della propria attività nei confronti dell’Ente Locale da cui origina e quest’ultimo deve esercitare sul soggetto affidatario un controllo “analogo” a quello esercitato sui propri uffici.

Il controllo “analogo” presuppone l’esercizio di un’influenza determinante sulle decisioni dell’affidatario, quali la nomina gli organi sociali, dove siedono, in maggioranza, dipendenti dell’ente affidante, e l’esercizio, per il tramite di questi ultimi, di un rilevante potere gestionale sull’affidatario. Una considerazione coerente con il caso parigino, laddove il ruolo di Presidenza del gestore pubblico è affidato al vice Sindaco di Parigi.

A riprova del nesso diretto tra l’ente locale e il soggetto affidatario, una recente sentenza

2 Sentenza Consiglio di Stato 762/2013. dicembre 2013

Pagina 4

Dopo il Referendum, il Servizio Idrico Integrato

N°1

Dopo il Referendum, il Servizio Idrico Integrato

Nelle realtà più piccole, l'in house è considerata una soluzione accettabile

della Cassazione3 ha sancito che la responsabilità degli organi sociali per i danni cagionati al patrimonio delle società in house configura la fattispecie del danno erariale e rientra nella sfera di azione e di giudizio della Corte dei Conti.

Sono condizioni che lasciano intuire che la gestione in house sia giustificata nelle realtà più piccole, laddove la dimensione industriale e la complessità dei problemi sia tale da poter essere affrontata con le competenze di solito presenti nella Pubblica Amministrazione e non richiedano l’esercizio di una vera e propria attività di impresa.

I costi del ritorno all’in house

Per tornare ad una gestione pubblica, è necessario indennizzare i gestori uscenti

Le due nuove entità pubbliche risultanti dalla ripubblicizzazione del servizio dovrebbero indennizzare la gestione uscente per riscattare le infrastrutture e gli impianti specifici indispensabili allo svolgimento del servizio e non ancora ammortizzati: le quantificazioni indicano in 77 milioni di euro l’onere finanziario a carico dei Comuni del piacentino e in 83 milioni di euro quello per i Comuni della Provincia di Reggio Emilia.

Andrebbe valutata la coerenza dei criteri utilizzati per la stima del valore di riscatto rispetto agli indirizzi contenuti enunciati nelle indicazioni proposte dall’Autorità di settore per garantire certezza e uniformità di trattamento all’atto del subentro4.

Con l'in house le economie di costo ridimensionerebbero la propria portata

A queste risorse dovranno essere aggiunte le risorse necessarie all’acquisto delle strumentazioni non riscattabili dal gestore uscente, che andrebbero dunque ricostituite per una cifra stimata di oltre 30 milioni di euro da parte di ciascuna delle due nuove entità.

Accanto agli oneri “vivi”, il passaggio dal vecchio gestore alla nuova entità pubblica potrebbe riverberarsi anche sul livello di efficienza gestionale del servizio, a seguito della inevitabile modifica del perimetro della gestione: si tratterebbe di gestire il servizio idrico integrato in un contesto territoriale più ristretto (meno volumi e meno utenti serviti) e si passerebbe altresì da una gestione pluri-servizio (in cui accanto all’idrico vi sono l’energia elettrica e/o il gas e/o la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti) ad una mono-servizio (esclusivamente idrico).

Sotto il profilo dimensionale, attualmente Iren SpA gestisce 2,4 milioni di clienti, principalmente nelle province di Piacenza, Reggio Emilia, Parma e Genova. Le due nuove realtà, singolarmente, sarebbero chiamate a servire bacini assai più ristretti: 260 mila clienti a Piacenza, 480 mila a Reggio Emilia. Una scala decisamente inferiore, in rapporto 1:5 nel caso di Reggio Emilia e di 1:10 nel caso di Piacenza. Con il passaggio alla sola gestione del servizio idrico integrato potrebbero poi venire meno anche le economie di scopo, cioè i risparmi di costo favoriti dalla produzione congiunta di diversi servizi.

La letteratura economica che ha analizzato le economie di costo nel servizio idrico integrato non ha raggiunto risultati univoci: alcuni studi indicano che le economie di scala e di scopo si registrano solo fino a certe soglie dimensionali, oltre le quali vi è un decadimento.

Altre evidenziano l’esistenza di economie di scala, in particolare per la depurazione, ma scarse economie di scopo.

Uno studio REF Ricerche5 conferma la presenza di economie di scala a basse soglie dimensionali per il servizio di acquedotto e economie di scala ad una soglia dimensionale 3 Corte Suprema di Cassazione, sentenza n. 26283 del 25 novembre 2013.

4 DCO 550/2013/R/IDR. 5 Barabaschi N. (2007), Analisi delle strutture di costo dell´industria idrica italiana - Le economie di scala, di densità e di scopo, Quaderno REF Ricerche n.43. dicembre 2013

Pagina 5

Dopo il Referendum, il Servizio Idrico Integrato

N°1

Dopo il Referendum, il Servizio Idrico Integrato elevata nel caso della depurazione; lo studio rivela anche evidenti “economie di densità”, concetto che corrisponde alla riduzione dei costi unitari che si osserva accrescendo della stessa proporzione l’acqua erogata e le utenze servite, a parità di lunghezza di rete (è un concetto equivalente a quello dell’aumento del tasso di urbanizzazione di un dato bacino): un aumento del 10% della densità conduce ad una riduzione del costo variabile unitario di produzione di circa il 2%.

Un concetto rilevante soprattutto per il caso piacentino, considerato che la densità abitativa della Provincia di Piacenza è pari a circa la metà di quella della Provincia di Reggio Emilia e un quarto di quella della provincia di Genova, parimenti gestita da Iren SpA. Le economie di densità contano e andrebbero pertanto anch’esse tenute in considerazione.

Secondo le stime di Nera, l’aggravio di costo operativo medio per il ritorno all’in house delle due realtà emiliane è quantificato in circa 10 punti percentuali, con un incremento delle tariffe alle utenze finali di circa cinque punti percentuali.

Le risorse necessarie a finanziare il fabbisogno di investimenti Il passaggio al pubblico implicherebbe investimenti per i quali è necessario valutarne la sostenibilità

Infine, il tema degli investimenti: sulla base dei Piani di Ambito vigenti, il fabbisogno di investimenti in Provincia di Piacenza ammonterebbero a 175 milioni di euro nel periodo 2013-2023 e a 244 milioni di euro in Provincia di Reggio Emilia.

Su questo punto però l’assetto proprietario viene descritto come non decisivo, anche se è abbastanza nota la cronica difficoltà del pubblico a fare provvista dei capitali necessari a finanziare gli investimenti, oltre che il crescente distacco con cui gli intermediari finanziari guardano al settore delle utilities italiane: è evidentemente implicita l’assunzione che la regolazione tariffaria sia fattore sufficiente a garantire l’afflusso di capitali e che ogni percorso di sviluppo dei corrispettivi sia sostenibile.

Il valore delle partecipazioni in Iren SpA

Il valore dell'indennizzo è pari al valore delle quote detenute dagli Enti Locali in Iren SpA

Una questione sulla quale si è ancora posta poca attenzione nell’ambito degli studi di fattibilità è la doppia “casacca” dell’ente locale in qualità di azionista del gestore attuale (Iren SpA) e di dominus del nascente soggetto pubblico.

Attualmente, il Comune di Reggio Emilia detiene il 7,77% del capitale sociale di Iren SpA, mentre il Comune di Piacenza, insieme ad altri comuni minori del territorio emiliano, ne possiede il 7,89%. Alle quotazioni attuali (circa 1,10 euro per azione), il valore di ciascuna partecipazione si aggirerebbe intorno ai 110 milioni di euro, cioè pari alla somma del valore di indennizzo e del costo di rimpiazzo degli asset non riscattabili.

Alcune considerazioni supplementari Le società miste presentano meno criticità rispetto a società pubbliche

Un recente lavoro REF Ricerche6 ha analizzato il modello di finanziamento del servizi idrico. Un modello sottoposto a forti tensioni, perché i processi di consolidamento industriale hanno visto l’affermarsi di nuove forme di governance e perché il cattivo stato di salute delle finanze pubbliche ha accresciuto le necessità di ricorso al mercato dei capitali.

Le società miste presentano un rapporto più equilibrato negli apporti tra risorse di debito e mezzi propri rispetto alle società a capitale interamente o prevalentemente pubblico, e

6 Menozzi A. (2013), Norme di affidamento, assetti proprietari e performance nelle utilities del servizio idrico integrato: tra efficienza e fabbisogno di investimento, Quaderno REF Ricerche n.68. dicembre 2013

Pagina 6

Dopo il Referendum, il Servizio Idrico Integrato

N°1

Dopo il Referendum, il Servizio Idrico Integrato una percentuale più elevata di investimenti realizzati, a segnalare una migliore capacità di reperire le risorse necessarie e anche ad assicurare la realizzazione degli investimenti.

I documenti di lavoro del caso emiliano non affrontano l’impatto che il cambiamento di assetto proprietario avrebbe sull’efficacia e sull’efficienza dell’azione del nuovo soggetto pubblico, cioè la conseguenza del rientro all’interno della sfera del pubblico, con la rinuncia ai benefici della corporatization. Si tratta dei guadagni di efficienza favoriti dall’introduzione di logiche gestionali orientate all’efficienza e all’efficacia dell’azione.

Conclusioni

Dalla recente esperienza emiliana vanno lodati il metodo, la trasparenza del percorso e il desiderio di offrire agli addetti ai lavori e alla comunità le informazioni necessarie per una scelta i cui esiti compiuti saranno visibili sono tra decenni e la cui portata va oltre il mandato degli attuali amministratori, e persino degli attuali elettori.

Le informazioni raccolte e messe a disposizione della collettività riassumono solo una parte della problematiche di carattere economico e giuridico che soggiacciono alle scelte e le implicazioni che tali scelte avranno per la collettività. Ed è bene che le scelte degli Enti Locali che segneranno il futuro del servizio idrico si distinguano per la solidità delle verifiche circa la capacità reddituale, finanziaria e patrimoniale delle gestioni, su analisi di efficienza e produttività e che tengano altresì conto dell’influsso esercitato dai meccanismi di governance, che la teoria economica ha da tempo indagato. In questo senso, non si può prescindere da un’analisi della fattibilità finanziaria del ritorno all’in house (o alla società mista) che contempli le modalità di reperimento delle risorse finanziarie, l’eventuale ricorso al mercato del credito e la sostenibilità rispetto al patto di stabilità. Andrebbe altresì accertata la sussistenza o meno di benefici per la collettività, in termini di minori tariffe e qualità del servizio offerto.

Il caso di Piacenza e Reggio Emilia conferma dunque che la gestione pubblica rimane una possibilità, anche se non per tutti.

dicembre 2013

Pagina 7

Dopo il Referendum, il Servizio Idrico Integrato