Laboratorio SPL REF Ricerche - Contributo 06

marzo 2014

N°6

Azienda speciale e Legge di Stabilità 2014: i vincoli finanziari diventano più stringenti Laboratorio Servizi Pubblici Locali

Abstract Di recente il Comune di Piacenza e quello di Torino si sono trovati a riflettere dei futuri assetti organizzativi e gestionali del servizio idrico integrato. Nel caso di Piacenza la scelta è andata nella direzione della società mista. Torino, invece, ha chiesto alla Corte di Conti un parere circa la possibilità di trasformare la società di capitali pubblica in azienda speciale consortile.

Corte dei Conti ha chiarito che l’azienda speciale è una modalità gestionale compatibile con la gestione dei servizi pubblici locali che presenta vincoli finanziari più stringenti rispetto alla società di capitali pubblica e tali da scoraggiare l’impiego di tale istituto a scopi elusivi dei vincoli di finanza pubblica.

REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, Confcommercio - Imprese per l'Italia, CO.MO.I. Group, SIBA.

La missione del Laboratorio

Dal 1° dicembre 2013 ha iniziato la sua attività il Laboratorio Servizi Pubblici Locali (Lab SPL), un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.

Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.

Nonostante questi avvenimenti, il comparto dei Servizi Pubblici Locali in Italia raramente è fonte di un dibattito “sistemico”: prevalgono nella discussione contrapposizioni e dicotomie (pubblico vs. privato, stato vs. mercato, locale vs. nazionale, …) quasi mai sorrette da analisi quantitative ed economiche.

Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.

Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150

N°6

Azienda speciale e Legge di Stabilità 2014: i vincoli finanziari diventano più stringenti Affidamento: l'esperienza di Piacenza e Torino

Mentre la città di Piacenza opta per l’affidamento del servizio idrico e dei rifiuti ad una società mista, a Torino la società pubblica che gestisce il servizio idrico potrebbe essere trasformata in azienda speciale consortile, cioè in un ente strumentale di diritto pubblico.

Entrambe le procedure sono aderenti alla normativa nazionale e comunitaria in materia di affidamento: nel primo caso la società mista dovrebbe vedere con socio privato selezionato tramite gara a doppio oggetto, cioè la scelta del socio e l’affidamento dei compiti operativi; nel secondo caso si farebbe ricorso ad un affidamento diretto.

I casi di seguito analizzati consentono di far emergere le opportunità e i limiti che questi diversi modelli organizzativi e gestionali possono presentare.

Piacenza: verso la società mista

la gestione in house per il tramite di un’azienda speciale è conforme alla normativa vigente

Si aggiungono le difficoltà finanziarie a corrispondere l’indennizzo al gestore uscente

Il 20 dicembre 2011 è scaduto l’affidamento congiunto della gestione del Servizio Idrico Integrato e del Servizio di Gestione dei Rifiuti Urbani. Nella delibera del Consiglio Locale di Piacenza (n. 5 - del 12/12/2013)1, si legge che si è optato per la gestione mista in seguito agli approfondimenti effettuati (in particolare, un parere dello studio Bonelli Erede Pappalardo), che rilevano criticità in merito all’affidamento diretto ad un soggetto in house.

Da questi approfondimenti è emerso che la gestione in house per il tramite di un’azienda speciale non è pienamente conforme alla normativa vigente e, anche se teoricamente percorribile, comporterebbe l’obbligo del ripristino del pareggio di bilancio per gli Enti proprietari in caso di disavanzo di gestione. Come si vedrà nel seguito su questo punto la Legge di Stabilità 2014 ha invece chiarito le legittimità dell'azienda speciale nella gestione dei servizi pubblici a rilevanza economica2. Nel caso di un affidamento diretto a società per azioni interamente pubblica quest’ultima sarebbe comunque soggetta al Patto di Stabilità, con i conseguenti vincoli alla gestione operativa, alla possibilità di reperire i finanziamenti necessari per gli investimenti e con le possibili ripercussioni sugli Enti proprietari in caso di mancato rispetto dei limiti. Anche su questo punto la Legge di Stabilità 2014 ha offerto importanti chiarimenti (si veda più oltre), sancendo il non assoggettamento al Patto delle aziende speciali e delle società partecipate dagli Enti locali.

Accanto a queste problematiche vi sarebbero non trascurabili difficoltà finanziarie – con riguardo alle disponibilità dei Comuni del piacentino e all’accesso al credito – a corrispondere l’indennizzo al gestore uscente3, quantificato tra i 75 e gli 80 milioni di euro4.

1 Le considerazioni che seguono non tengono conto della successiva Legge di stabilità 2014 (L. 147/2013). Tuttavia, si consideri che nella delibera n.4 del 10/02/2014 del Consiglio comunale di Piacenza si legge che “pur avendo la legge di stabilità 2014 profondamente modificato il quadro normativo in merito alle società affidatarie in house, permangono, tuttavia, rispetto a tale forma giuridica di gestione dei servizi pubblici, le criticità già evidenziate nella delibera del Consiglio Locale di Atersir Piacenza n. 5 del 12 dicembre 2013, alle quali si fa rinvio, riguardanti aspetti non coinvolti dalla citata Legge di stabilità”.

2 Si ribadisce che l’approfondimento di Bonelli Erede Pappalardo è antecedente la Legge di Stabilità, che sancisce la piena legittimità dell’in house, come sottolinea il parere della Corte dei Conti, n. 2/SEZAUT/2014/QMIG. 3 Ulteriori considerazioni in merito a questo caso si possono trovare nel Contributo n. 1 del Laboratorio SPL, “Dopo il referendum, il Servizio Idrico Integrato”.

4 A tal proposito, lo studio giuridico di Bonelli Erede Pappalardo precisa che “ad oggi né la normativa nazionale né tantomeno quella comunitaria prevedono l’obbligo di indennizzo in caso di subentro nella gestione del SII. Tuttavia, pur in assenza di obblighi normativi o pattizi, l’obbligo di indennizzare il gestore uscente da eventuali investimenti non ancora del tutto ammortizzati alla scadenza della convenzione, può dirsi sussistere in ogni caso”. marzo 2014

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Azienda speciale e Legge di Stabilità 2014

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Azienda speciale e Legge di Stabilità 2014: i vincoli finanziari diventano più stringenti La conclusione del Consiglio Locale è che l’affidamento diretto verrà realizzato nei confronti di una società mista in cui il socio privato sarà selezionato tramite gara: ciò avverrà in seguito ad uno studio di fattibilità che definisca modi, tempi e termini (governance, compiti operativi, funzioni, piano economico e finanziario e piano industriale) per la costituzione della società cui sarà affidato il servizio per un arco di tempo compreso tra i 20 e i 25 anni.

Torino: verso l’azienda speciale consortile?

Trasformare il proprio gestore in azienda speciale consortile è compatibile sia con le norme civilistiche

Con il Referendum è venuto meno ogni divieto assoluto alla gestione diretta

Al fine di rendere coerente la natura giuridica del soggetto affidatario con i presupposti giuridici dell’affidamento diretto, il Comune di Torino intende trasformare il proprio gestore in azienda speciale consortile. A questo proposito la Corte dei Conti, Sezione delle autonomie, con propria deliberazione (n. 2/SEZAUT/2014/QMIG) si è recentemente espressa indicando che “l’operazione di trasformazione eterogenea di una società di capitali che gestisce un servizio pubblico a rilevanza economica (nella specie, il servizio idrico) in azienda speciale consortile, è compatibile sia con le norme civilistiche, trattandosi di organismi entrambi dotati di patrimonio separato, a garanzia dei terzi e dei creditori, e sia con le disposizioni pubblicistiche, intese a ricondurre tali organismi ad un regime uniforme quanto al rispetto dei vincoli di finanza pubblica”. E ancora che “a seguito dell’intervenuta abrogazione dell’art. 9, co. 6, D.L. 95/2012, è consentita la liquidazione di una società di capitali e la costituzione ex novo di un’azienda speciale consortile”.

La Corte precisa inoltre che a seguito del Referendum abrogativo del 2011 "è venuto meno ogni divieto assoluto alla gestione diretta, o mediante azienda speciale, dei servizi pubblici locali", e che “le aziende speciali e le istituzioni, sin dalla originaria disciplina, sono soggette al principio di pareggio di bilancio (art. 114, co. 4, d.lgs. 267/2000) e qui si apprezza una prima differenza con le società di capitali che, per loro natura, possono accumulare perdite e rispondere dei debiti nei limiti del patrimonio conferito”, per cui “non ha ragione di esistere la preoccupazione del possibile impiego dell’istituto dell’azienda speciale a scopi elusivi dei vincoli di finanza pubblica”, soprattutto in virtù di quanto disposto dalla Legge di stabilità 2014, che come vedremo prevede un rigore ancora maggiore.

Azienda speciale vs Società di capitali: limiti e opportunità

L'azienda speciale è un ente di diritto pubblico, mentre la società di capitali, anche se a capitale pubblico, è un ente di diritto privato

I casi presentati consentono di delineare le caratteristiche di due modalità organizzative e gestionali dei servizi pubblici locali, ammesse entrambe – come accennato - dalla normativa nazionale e comunitaria e tra loro comunque diverse: mentre l’azienda speciale è un ente di diritto pubblico, la società di capitali interamente pubblica, anche quando presenti i requisiti necessari per l’affidamento diretto, continua ad essere regolata dalle norme del diritto privato. In particolare, l’azienda speciale è un “ente strumentale” dell’ente locale (art. 114 TUEL) e, dunque:

• non si applica il regime di responsabilità limitata degli azionisti per le obbligazioni contratte dall’azienda: da questo discende che l’Ente socio deve ripianare i debiti dell’azienda speciale (art. 194 TUEL: “gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da copertura di disavanzi di aziende speciali”), essendo quest’ultima una mera estensione dell’ente affidante;

• è previsto l’obbligo del consolidamento dei bilanci dell’azienda speciale in quelli degli

Enti pubblici partecipanti (art.174-quater TUEL: “I risultati complessivi della gestione dell’ente locale e delle aziende non quotate partecipate sono rilevati mediante bilancio consolidato, secondo la competenza economica”);

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Azienda speciale e Legge di Stabilità 2014

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Azienda speciale e Legge di Stabilità 2014: i vincoli finanziari diventano più stringenti • secondo la Corte dei Conti sez. Lombardia 426/2010: “l’accertata insufficienza di risorla società di capitali a capitale pubblico rimane regolata dal diritto privato anche quando ricorrono i presupposti giuridici dell’in house

se poste a disposizione dell’ente strumentale, in relazione alla funzione da esercitare” può comportare “responsabilità degli amministratori comunali sotto il profilo del danno derivante all’ente pubblico”.

Inoltre, la società di capitali a capitale interamente pubblico, anche quando ricorrono i presupposti giuridici dell’in house, rimane regolata dalle norme del diritto privato e, quindi:

• si applica il regime di responsabilità limitata e così, in caso di perdite, l’ente socio non vedrà aggredito il proprio patrimonio;

• ha un bilancio separato da quello dell’ente affidante;

• non comporta l’obbligo in capo all’ente affidante di ripianare i debiti da essa contratti;

di più, nei casi di perdite registrate nei tre esercizi precedenti all’ente affidante è posto esplicito divieto di ripiano (ai sensi dell’art. 6, comma 19 del D.L. 78/2010).

La Legge di stabilità per il 2014 ha però introdotto alcune importanti novità. Per quanto riguarda i casi esaminati, si segnalano in particolare tre cambiamenti alla luce della nuova normativa:

1. si sancisce la legittimità della gestione in house: precedentemente, erano infatti in-

sorti dubbi interpretativi. Sulla base dei commi 7 e 8 dell’art. 4 della spending review (D.L. 95/20125), secondo alcuni (Corte dei conti di Campania, Liguria e Abruzzo) il comma 8 rappresentava una norma speciale per il modello dell’in house, mentre per altri (Corte dei Conti di Lombardia e Puglia) quest’ultimo comma implicava che l’affidamento diretto fosse possibile solo qualora l'amministrazione pubblica controllante non potesse effettuare un efficace e utile ricorso al mercato;

2. si escludono sia le aziende speciali che le società in house dal patto di stabilità.

Si stabilisce, però, che a partire dall’esercizio 2014, le società partecipate dagli Enti locali devono comunque rispettare i criteri di economicità ed efficienza nella gestione dei servizi;

3. si precisa che le aziende speciali sono considerate ai fini dell’applicazione dei vin-

In base alla Legge di Stabilità 2014, l’azienda speciale è sottoposta a vincoli più stringenti

coli in materia di spesa di personale: si prevede infatti una deliberazione motivata degli enti soci per escludere dal regime limitativo singole aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie, nel rispetto degli obiettivi di risparmio e di contenimento della spesa di personale. Ne sono invece escluse le società che gestiscono servizi pubblici locali; le stesse, inoltre, non possono essere poste in liquidazione in caso di perdite di esercizio strutturali (art. 1, co.555, L. 147/2013).

In ragione di queste novità, l’azienda speciale è oggi sottoposta a vincoli più stringenti rispetto a quelli delle società di capitali, per cui per dirla usando le parole della Corte dei Conti “non ha ragione di esistere la preoccupazione del possibile impiego dell’istituto dell’azienda speciale a scopi elusivi dei vincoli di finanza pubblica poiché, si ripete, la relativa normativa prevede misure più severe di quelle riferite alle società di capitali che gestiscono servizi pubblici locali”.

5 Tali commi prevedono, rispettivamente, la regola secondo la quale le pubbliche amministrazioni dall'1/1/2014 acquisiscono sul mercato tramite gara i beni e servizi strumentali alla propria attività; l'eccezione a tale regola, secondo la quale a decorrere dalla stessa data l'affidamento diretto può avvenire solo a favore di società «in house», conformi a quanto stabilito dalla giurisprudenza comunitaria. marzo 2014

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Azienda speciale e Legge di Stabilità 2014

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Azienda speciale e Legge di Stabilità 2014: i vincoli finanziari diventano più stringenti Approfondimento. Legge di stabilità 2014: cosa cambia per gli Enti locali?

Con la Legge di stabilità per l’anno 2014 (L. 147/2013) si semplifica e chiarisce la precedente legislazione, spesso confusa, in merito ai rapporti tra gli Enti locali e gli organismi partecipati6.

Nonostante l’abrogazione di norme che prevedevano dismissioni obbligate e il riordino delle società strumentali agli Enti locali, tale legge ha in qualche modo compensato il venir meno di queste misure, oltre ad aver arginato il fenomeno dell’esternalizzazione di servizi (che in passato aveva consentito la sistematica elusione ai vincoli di finanza pubblica e del patto di stabilità interno da parte di alcune Autonomie locali), mediante le disposizioni di seguito riportate: (i) dal 2015 il risultato negativo dell’organismo partecipato obbliga l’Ente socio ad accantonare risorse, in un apposito fondo vincolato7, in misura proporzionale alla quota (art. 1, commi 551-552); (ii) l’Ente socio diventa titolare di nuovi compiti di programmazione per attuare i vincoli e i limiti alle assunzioni del personale negli organismi partecipati (nuovo comma 2 bis dell’art. 18 del D.L. 112/2008, introdotto dall’art. 1, comma 557); l’Ente socio dovrà approvare piani industriali, atti d’indirizzo e provvedimenti per la razionalizzazione e la riorganizzazione dei servizi esternalizzati, attivando procedure di mobilità prima che siano eseguite nuove assunzioni (art. 1, commi 564 e segg.).

Non sarà però più necessario sciogliere o privatizzare le società strumentali ovvero quelle che realizzano nei confronti degli Enti partecipanti più del 90% dei propri ricavi. Resta, invece, la norma secondo la quale le pubbliche amministrazioni acquisiscono sul mercato tramite gara i beni e servizi strumentali alla propria attività. Inoltre, viene sancito espressamente, in conformità a quanto stabilito dalla giurisprudenza comunitaria, che l'in house providing è un modello organizzativo a cui le amministrazioni pubbliche possono legittimamente ricorrere.

E’ abrogata la norma che, in precedenza, aveva fortemente compresso l’autonomia organizzativa degli Enti locali, imponendo loro la soppressione, l’accorpamento o la riduzione degli oneri finanziari di enti, agenzie e organismi che svolgono funzioni fondamentali o conferite ai medesimi dal legislatore regionale nell'esercizio delle proprie competenze legislative.

Sono, inoltre, eliminate le disposizioni che impongono limiti alla presenza in organismi partecipati, in relazione alle dimensioni demografiche dell’Ente locale.

Si dispone che, in caso di risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti, le società partecipate (ad eccezione delle società che svolgono servizi pubblici locali), che realizzano un servizio superiore all’80% a favore dell’ente partecipante, sono poste in liquidazione entro sei mesi dalla data di approvazione del bilancio o rendiconto relativo all’ultimo esercizio.

Le società partecipate non sono assoggettate alle regole del patto di stabilità e sviluppo interno. Dall’esercizio 2014 gli organismi partecipati dagli enti locali concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, attraverso la sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza8.

Per i servizi pubblici locali dovranno essere individuati dei parametri standard dei costi e dei rendimenti costruiti nell’ambito della banca dati delle Amministrazioni pubbliche, mentre per gli organismi strumentali i parametri standard di riferimento sono costituiti dai prezzi di mercato (si ribadisce che il costo dei contratti di servizio non può essere superiore a quello praticato in regime di concorrenza).

Si abbandona la regola della riduzione del numero delle partecipate sulla base di principi indifferenziati e generali, adottando il criterio dell’efficienza economica (il risultato di bilancio).

Si inaspriscono i vincoli in materia di assunzione di personale: al personale dei soggetti partecipati si applica la vigente normativa in materia di vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria.

6 Per ulteriori approfondimenti, si veda Antonello Cocco, “Legge di stabilità 2014: le novità dagli enti locali”, LeggiOggi.it.

7 Gli accantonamenti al fondo vincolato non tengono conto solo del risultato dell’esercizio precedente, ma anche, in sede di prima applicazione, della media dei risultati del triennio 2011-2013.

8 er i servizi pubblici locali dovranno quindi essere individuati dei parametri standard dei costi e dei rendimenti costruiti nell’ambito della banca dati delle Amministrazioni pubbliche, di cui all’articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196. Per gli organismi strumentali i parametri standard di riferimento sono costituiti dai prezzi di mercato (è ribadito il concetto che il costo dei contratti di servizio non può essere superiore a quello praticato in regime di concorrenza). marzo 2014

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