aprile 2014
N°9
Regolazione e investimenti: il servizio idrico può partire Laboratorio Servizi Pubblici Locali
Abstract Il nuovo metodo tariffario per il servizio idrico ha le carte in regola per assicurare i finanziamenti necessari a realizzare gli investimenti e le opere attese da decenni. Il metodo sostanzia il principio del full cost recovery, cioè assicura l’equilibrio economico-finanziario delle gestioni lungo tutta la durata degli affidamenti. È un principio cardine nella regolazione dei servizi a rete, che pur tuttavia non sostanzia ancora quel “dovere” di finanziabilità degli investimenti che invece qualifica l’intervento del regolatore inglese.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, Confcommercio - Imprese per l'Italia, CO.MO.I. Group, SIBA.
La missione del Laboratorio
Dal 1° dicembre 2013 ha iniziato la sua attività il Laboratorio Servizi Pubblici Locali (Lab SPL), un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Nonostante questi avvenimenti, il comparto dei Servizi Pubblici Locali in Italia raramente è fonte di un dibattito “sistemico”: prevalgono nella discussione contrapposizioni e dicotomie (pubblico vs. privato, stato vs. mercato, locale vs. nazionale, …) quasi mai sorrette da analisi quantitative ed economiche. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.
Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150
N°9
Regolazione e investimenti: il servizio idrico può partire Il nuovo quadro regolatorio della tariffa Metodo Tariffario Idrico (MTI): regolazione asimmetrica per un settore frammentato e in deficit infrastruttuale
Metodo Tariffario Idrico (MTI): giunge a compimento il primo periodo regolatorio dell’AEEGSI
L’Italia è da anni soggetta a procedure di infrazione per il mancato rispetto delle direttive comunitarie in materia di acque (Direttiva 2000/60/CE). L’altra faccia della stessa medaglia è il grave deficit infrastrutturale in cui versa larga parte dal Paese: le acque di scarico del 22% della popolazione italiana non sono depurate, più del 30% dell’acqua immessa negli acquedotti si perde nelle reti di adduzione e distribuzione (percentuale in costante aumento da anni), una quota ancora rilevante di utenti lamenta interruzioni nel servizio. Il settore rimane estremamente frammentato: negli ultimi 10 anni il numero degli operatori si è ridotto, ma si contano ancora 350 società di gestione, con circa 110 casi di operatori verticalmente integrati, e oltre 2000 gestioni in economia. Nonostante l’ancora lungo cahier de doleances, i recenti provvedimenti dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico (AEEGSI) stanno contribuendo a far maturare le condizioni per una ripresa degli investimenti nel settore.
Il 31 marzo u.s. sono scaduti i termini per la formulazione delle proposte tariffarie idriche per gli anni 2014 e 2015 che gli Enti competenti territoriali devono sottoporre all’approvazione dell’Autorità. La determinazione delle tariffe si basa su un metodo tariffario (Metodo Tariffario Idrico - MTI) definito da AEEGSI alla fine del 2013 (delibera 643/2013/R/IDR). Rispetto al metodo transitorio, utilizzato per determinare le tariffe negli anni 2012 e 2013, il nuovo MTI ha carattere universalistico: attraverso l’ausilio di una regolazione a menù supera il differente trattamento riservato alle ex gestioni CIPE nel biennio 2012-2013. Il MTI riserva particolare attenzione al tema della finanziabilità degli investimenti con l’adozione di una serie di accorgimenti. Il nuovo quadro regolatorio affronta anche il tema degli Enti inerti, cioè di quei casi non infrequenti di soggetti competenti a proporre le tariffe che poi non si attivano: al ricorrere di queste fattispecie il gestore può subentrare nella proposta tariffaria ad AEEGSI (si veda “Inerzie e inadempienze: l’Autorità «commissaria» Enti d’ambito e gestori - Contributo n. 5).
Costi operativi e costi di capitale La regolazione che si realizza attraverso il MTI è del tipo revenue cap: un vincolo alla crescita dei ricavi del gestore che si sostanzia nell’applicazione di un moltiplicatore alle tariffe del 2012. I costi operativi riconosciuti nel vincolo dei ricavi sono di due tipi: • Costi endogeni, su cui il gestore può adoperarsi per il loro efficientamento: sono pari alla media tra i costi contabili del gestore e i costi previsti dal Piano d’ambito (in presenza di cambiamenti organizzativi importanti sono fissati dall’Ente d’Ambito); • Costi esogeni, sono alcuni costi passanti esclusi dall’efficientamento (energia elettrica, acquisto di acqua all’ingrosso, costi di funzionamento dell’Ente d’Ambito, contributo all’AEEGSI, costi della morosità, canoni per l’uso delle reti, canoni di derivazione e tributi locali). aprile 2014
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N°9
Regolazione e investimenti: il servizio idrico può partire Rab regulation
I conguagli: viene meno il rischio volume e di prezzo
I costi di capitale sono riconosciuti sulla base del capitale investito netto pertinenza del servizio idrico integrato (Regulatory Asset Base, RAB), valorizzato al costo storico rivalutato e “degradato” per tenere conto della vita utile residua. In sintesi, i costi del capitale riconosciuti sono dati dalla somma di tre elementi: • ammortamenti calcolati sulla base della vita utile regolatoria delle infrastrutture idriche; • oneri finanziari e fiscali standard; • maggiori costi per l'uso delle infrastrutture di soggetti terzi (diversi dal gestore) rispetto ai canoni a questi ultimi riconosciuti sulla base delle indicazioni dei Piani d’Ambito. Il riconoscimento di questi costi avviene con un ritardo temporale di due anni rispetto all’iscrizione a bilancio dei beni (i costi del capitale riconosciuti nel 2014 sono computati sul capitale investito netto al 2012). Inoltre, il MTI prevede il riconoscimento di una componente tariffaria a copertura dei costi ambientali e della risorsa, temporaneamente azzerata e oggetto di una riflessione specifica di AEEGSI a valere dal 2015.
Infine, nei ricavi garantiti rientrano anche i conguagli, con un riconoscimento riferito ai due anni precedenti (ad esempio, per le tariffe 2014 si considerano i conguagli per l’anno 2012): si tratta di un aspetto innovativo rispetto alla regolazione pre-AEEGSI, quando la quantificazione dei conguagli era possibile solo alla fine del periodo di regolazione tariffaria (tendenzialmente 5 anni) a valere poi sulle tariffe del successivo periodo. Con questa componente trovano esplicito riconoscimento gli scostamenti dovuti all’andamento dei volumi (tipicamente in riduzione) e ad alcuni costi non sotto il diretto controllo del gestore, come l’energia elettrica, i contributi ATO e AEEGSI, i tributi locali, eccetera.
Cosa cambia rispetto al metodo transitorio?
Ammortamenti accelerati: il principale strumento di finanziabilità in caso di elevati fabbisogni
Rispetto al metodo transitorio adottato per il biennio 2012-2013, il MTI introduce alcune novità: 1. un meccanismo di riconoscimento dei costi della morosità basato su un indicatore di insoluto (unpaid ratio a 24 mesi), calcolato in percentuale del fatturato e con un cap massimo differenziato per area geografica (1.6% al Nord, 3% al Centro, 6.5% al Sud i valori massimi); 2. un incremento di un punto percentuale degli oneri finanziari a copertura del ritardo di due anni con cui gli investimenti sono riconosciuti in tariffa (limitatamente agli investimenti realizzati a partire dal 2012). Su queste basi l’ammontare degli oneri finanziari e fiscali riconosciuti in tariffa nel biennio 2014-2015 si allinea a quello degli altri settori regolati da AEEGSI (trasmissione di energia elettrica e distribuzione di energia elettrica e gas naturale). Inoltre, a differenza degli altri settori regolati, nel caso dell’idrico il riconoscimento dell’IRAP tra i costi operativi risulta prezioso per quelle situazioni in cui, anche a causa della bassa propensione ad investire, l’incidenza dei costi del lavoro è elevata; 3. laddove il fabbisogno di investimento è significativo (investimenti programmati nel quadriennio 2014-2017 superiori al 50% del capitale investito netto al 2011) è prevista la possibilità di accedere ad ammortamenti accelerati e alle risorse accantonate in un apposito fondo (FNI); 4. nei casi di significativi cambiamenti organizzativi (si pensi, ad esempio, all’ampliamento del territorio o dei servizi forniti, alla necessità di raggiungere livelli qualitativi aprile 2014
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N°9
Regolazione e investimenti: il servizio idrico può partire Il costo della risorsa finanziaria nei settori regolati AEEGSI
Remunerazione
(a parità di risk free )
8.0%
Time lag
+0.5%/+0.7% di IRAP in termini di oneri fiscali sulla RAB 7.6%-7.8% 7.4%
7.5%
1.0%
7.0%
0.2%
6.5%
1.0%
0.5%
6.0% 5.5%
6.1%
5.0%
7.3%
7.3%
1.0%
1.0%
6.4%
6.3%
6.3%
Distribuzione EE
Trasmissione EE
Trasmissione GAS
6.9%
4.5% 4.0%
SII
Oneri finanziari+oneri fiscali (al netto IRAP riconosciuta nei costi operativi)
Distribuzione GAS
Fonte: elaborazioni REF Ricerche su dati AEEGSI
sensibilmente superiori, eccetera) è possibile avvalersi di una differente valorizzazione dei costi operativi ad opera dell’Ente d’Ambito; 5. in ultimo, una rilevante novità riguarda la determinazione del valore di riscatto a fine concessione (terminal value): cioè al valore dei beni non ancora ammortizzati che deve essere corrisposto dal gestore subentrante, calcolato a partire dalla RAB, al lordo dei lavori in corso, che può includere la valorizzazione dei conguagli già approvati dall’Ente d’Ambito nonché la copertura delle garanzie richieste dai finanziatori.
Cosa manca ancora?
Cosa manca: la qualità del servizio
Una remunerazione addizionale per investimenti prioritari e strategici
Il MTI ha sicuramente il merito di aver sancito anche per il servizio idrico il principio del full cost recovery. Tuttavia esso rappresenta un work in progress, cioè deve ancora recepire una serie di accorgimenti su aspetti poco chiari o non ancora compiutamente disciplinati.
In primis, mancano ancora incentivi al miglioramento della qualità del servizio: AEEGSI potrà attingere alla lunga esperienza di regolazione della qualità nella distribuzione energia elettrica e gas naturale, ma anche alle migliori esperienze internazionali.
Un ulteriore aspetto riguarda la previsione di un specifico menu regolatorio destinato agli investimenti prioritari e/o strategici, in analogia con quanto già correntemente avviene nel trasporto e nella distribuzione di energia elettrica e nel trasporto di gas. Se, in alcuni casi - si pensi al caso delle procedure di infrazione comunitarie -, la qualifica di intervento prioritario e strategico può essere considerata il naturale portato dell'emergenza ambientale, assai delicata rimane la questione dell’individuazione del “centro nevralgico” cui demandare la selezione degli interventi e la verifica delle condizioni per l’accesso, in un contesto nel quale il livello locale ha da sempre mostrato evidenti limiti di capacità di programmazione e controllo. In questo senso, da alcuni parti è emersa la proposta di una nuova governance per il servizio idrico e per gli altri servizi pubblici locali nell’ambito della riforma del Titolo V della aprile 2014
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Confidential
March 2013 | Frontier Economics
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Regolazione e investimenti: il servizio idrico può partire Table 2. WACC determination in the water sectordi indirizzo e programmazione. Costituzione, con una centralizzazione dei poteri Financing duty Infine, l’aspetto della finanziabilità degli investimenti. Il metodo tariffario prevede che i 2009 price control Piani d’Ambito siano imperniati sul mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario delleCost gestioni, con la previsione esplicita dell’estinzione, entro la scadenza del periodo conof debt 3.6% cessorio del servizio, dei finanziamenti contratti per realizzare gli investimenti. E’ questo Cost of equity 7.1% un principio cardine della regolazione AEEGSI nei servizi a rete, che si caratterizza per un livello di attenzione alla sostenibilità economica e finanziaria degli investimenti che ancoGearing ra non è assimilabile ad un vero obbligo di57.5% finanziabilità degli investimenti, cioè a quella del “financing duty”, che invece qualifica l’intervento del regolatore inglese. In quel caso WACC 5.1% vige un’inversione dell’onere, con un regolatore chiamato a garantire al settore l’afflusso di finanziamenti necessari alla realizzazione delle opere in tempi adeguati e ad un costo Source: Ofwat ragionevole. Il metodo inglese ha dato buoni risultati: tra il 1989 e il 2012 in Inghilterra e Galles l’inidrica hadevelopment investito circain108 di sterline, un equivalente di 5 mila sterline 3.2.5dustria Financing the miliardi water industry per ogni cittadino. I risultati sono rappresentati da perdite ridotte di un terzo e attenzione Since privatisation, the water sector has gradually changed its proportion of debt all’ambiente, documentata dal rispetto degli standard europei in materia di acqua destinaequity umano financing. Figure 4 below shows this historic development. ta al and consumo e riconsegnata all’ambiente. Figure 4. Regulatory Capital Value and gearing since privatisation RCV growth has been financed by debt 60
RCV (£bn)
50
40 30 20
10 0
Equity
Net Debt
Source: Ofwat, Financeability and financing the asset base - a discussion paper
How investment is financed aprile 2014
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