Laboratorio SPL REF Ricerche - Contributo 12

maggio 2014

N°12

Rapporti tra affidatario e gestore: preservare la necessaria neutralità Laboratorio Servizi Pubblici Locali

Abstract Lo scorso mese di aprile, l'AEEGSI ha avviato alla consultazione pubblica i primi orientamenti per disciplinare i rapporti tra enti affidanti e gestori del servizio idrico integrato. Una consultazione che dovrà condurre all’emanazione degli schemi di convezione che regolano gli affidamenti in concessione.

La proposta in consultazione articola gli schemi tipo in relazione alle tipologie di affidamento: con gara, a società mista pubblico privata, a soggetto interamente pubblico, quando ricorrono le condizioni per l’in house providing. Il criterio è quello della regolazione per menù di contratti, mutuato dalla teoria economica che si è occupata di contratti incentivanti.

La scelta di regolare i rapporti tra ente affidante e soggetto affidatario facendo perno sulla modalità organizzativa e gestionale è, con ogni probabilità, la soluzione pragmatica in grado di assicurare quella flessibilità necessaria a ricomprendere la vasta eterogeneità esistente.

L’auspicio è che le scelte finali preservino la neutralità delle regole, evitando percorsi preferenziali tali da orientare le stesse scelte in materia di affidamento.

REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, Confcommercio - Imprese per l'Italia, CO.MO.I. Group, SIBA.

La missione del Laboratorio

Dal 1° dicembre 2013 ha iniziato la sua attività il Laboratorio Servizi Pubblici Locali (Lab SPL), un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.

Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.

Nonostante questi avvenimenti, il comparto dei Servizi Pubblici Locali in Italia raramente è fonte di un dibattito “sistemico”: prevalgono nella discussione contrapposizioni e dicotomie (pubblico vs. privato, stato vs. mercato, locale vs. nazionale, …) quasi mai sorrette da analisi quantitative ed economiche.

Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.

Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150

N°12

Rapporti tra affidatario e gestore: preservare la necessaria neutralità Il nuovo quadro regolatorio degli schemi di convenzione tipo

Tre schemi base di convenzione tipo corrispondenti ai tre modelli organizzativi delineati dal diritto europeo

I contenuti della convenzione tipo

Regole a geometria variabile

Grado di tutela differenziato: viene meno la neutralità della regolazione?

Con il documento licenziato con delibera n. 171/2014/R/Idr del 10 aprile 2014, AEEGSI ha avviato una consultazione pubblica in cui ha indicato alcuni primi orientamenti per la definizione degli schemi di convenzione tipo, per disciplinare i rapporti tra ente affidante e gestori dei servizi idrici. L’Autorità intende fornire un quadro di regole chiare e stabili, che consenta di assicurare ai rapporti contrattuali di lungo periodo quella certezza necessaria a garantire gli investimenti, a migliorare l’efficienza e a recuperare il deficit in materia di qualità dell’acqua destinata al consumo umano.

Sono previsti tre schemi di convenzione tipo, corrispondenti ai tre paradigmi organizzativi e gestionali delineati dal diritto comunitario per l’affidamento in concessione del servizio, ovvero: 1. assegnazione al vincitore di una gara pubblica; 2. affidamento ad una società mista pubblico-privata (PPP), dove il socio privato è selezionato mediante gara pubblica; 3. affidamento a un soggetto interamente pubblico (in house providing).

La linea guida indicata da AEEGSI prevede di declinare il contenuto delle convenzioni tipo in funzione della diversa ripartizione di responsabilità e rischio tra ente affidante e soggetto gestore, che discende dal modello gestionale e organizzativo prescelto.

Si prevede altresì che i contenuti della convenzione tipo possano essere articolati in relazione all’entità del fabbisogno di investimenti, mutuando l’impostazione della regolazione tariffaria, e in funzione della presenza o meno di cambiamenti negli obiettivi specifici, quali l’ampliamento del territorio servito o la richiesta di livelli di qualità sensibilmente superiori, cioè di variazioni suscettibili di alterare il profilo dei costi operativi nella pianificazione d’ambito.

Le linee guida rappresentate nel documento di consultazione sono chiaramente ispirate al desiderio di assicurare un quadro regolatorio a geometria variabile, caratterizzato da quella “flessibilità” necessaria a ricomprendere, per quanto possibile, l’estrema eterogeneità di situazioni presenti sul territorio.

Se questa impostazione è condivisibile in linea di principio perché è probabilmente l’unica in grado di ricondurre ad un unicum le diverse fattispecie contrattuali esistenti, arginando i contenziosi, essa non è tuttavia priva di controindicazioni, laddove dovessero mancare quegli elementi minimi di coerenza orizzontale tra le forme di affidamento tali da pregiudicare la stessa natura unitaria della regolazione.

Quello degli assetti proprietari dovrebbe infatti tendere a costituire un fattore neutrale rispetto allo stance regolatorio, al fine di non influenzare le scelte circa le modalità di affidamento.

Ciò è vero, ad esempio, al riguardo della previsione di meccanismi di tutela per l’utenza maggiormente dettagliati nei casi di affidamento con gara e di una maggiore discrezionalità “tollerata” nei confronti delle gestioni pubbliche, teoricamente orientate al benessere della collettività.

La proposta di differenziare aspetti quali gli standard di qualità erogati o degli obblighi di comunicazione alle Autorità competenti in caso di irregolarità nel servizio impone una maggio 2014

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Rapporti tra affidatario e gestore

N°12 Flessibilità ed equilibrio economicofinanziario

Flessibilità ed equilibrio economicofinanziario

Rapporti tra affidatario e gestore: preservare la necessaria neutralità riflessione. Infatti, se non mancano esperienze di realtà pubbliche virtuose, assai frequenti sono i casi di situazioni nelle quali l’assunto aprioristico di gestioni pubbliche orientate al benessere della collettività appare palesemente messo in discussione1.

Al contempo, sul versante del raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario la stessa previsione di condizioni maggiormente flessibili per gli affidamenti con gara e più stringenti per le gestioni in house, tenendo nella dovuta considerazione anche gli obblighi derivanti dalla finanza pubblica, va attentamente valutata, viste le interferenze e ricadute che tali vincoli possono assumere lungo la durata dell’affidamento.

Nell’eventulità di gestioni in house “avvedute” e dotate di una gestione finanziaria in grado di superare i limiti della finanza pubblica e del credito bancario (ad esempio con l’emissione di titoli obbligazionari, etc...), la presenza di una regolazione più stringente può rivelarsi persino controproducente, giacché è proprio dalla certezza delle buone regole che queste realtà possono trovare il necessario supporto e la crediblità necessarie ad asseverare il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario.

Non da ultimo, gli schemi di convenzione tipo dovranno necessariamente prevedere clausole a tutela dell’ente affidante e degli utenti finali in caso in cui lungo la durata della concessione si verifichino operazioni straordinarie che alterino la natura del soggetto affidatario: gli schemi dovrebbero dunque in teoria disciplinare anche la permeabilità tra i diversi paradigmi organizzativo-gestionali.

Del resto, non si può escludere la possibilità che società titolari di un affidamento in house possano quotarsi (configurando un modello più simile a quello della gestione assegnata con gara) o registrare l’ingresso di un socio privato (configurando un modello di PPP), ovvero avviino processi di consolidamento con realtà simili o contigue caratterizzate da un differente modello gestionale e organizzativo.

Aperta la consultazione : le principali questioni Il coordinamento tra disciplina regolatoria nazionale e le convenzioni di affidamento

La delibera n. 171/2014/R/Idr definisce i criteri generali delle linee guida che saranno adottate per definire gli schemi di convenzione tipo, rimandando a un secondo ed un terzo documento di consultazione, la cui emanazione è prevista rispettivamente a luglio e novembre del corrente anno, per giungere quindi al provvedimento finale, del quale si prevede l’entrata in vigore a partire dall’anno 2016.

L’intento dell’AEEGSI è garantire un coordinamento tra la disciplina regolatoria generale e uniforme definita a livello nazionale e regionale in coerenza con le norme comunitarie, e quella specifica degli atti e delle convenzioni di affidamento, che va adeguata al nuovo sistema di regole (si pensi alle nuove norme sul Metodo Tariffario Idrico). Sotto questo profilo, la convenzione tipo rappresenta “l’alveo naturale nel quale collocare eventuali aspetti salienti derivanti dagli assetti istituzionali locali”.

Gli obiettivi che l’AEEGSI intende perseguire sono: 1. garantire l’adeguatezza, l’efficienza e la sicurezza delle infrastrutture (ossia gli investimenti per ammodernare le reti e allinearle agli standard comunitari); 2. promuovere la semplificazione e la stabilità delle regole (clausole convenzionali stabili e certe, conoscibili ex ante); 3. assicurare economicità, efficienza ed equilibrio economico-finanziario delle gestioni.

L’intenzione di AEEGSI è quella di tenere conto delle diverse caratteristiche associate a 1 Per tale punto si veda la delibera 199/2014/E/Idr maggio 2014

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Rapporti tra affidatario e gestore

N°12 I criteri delle convenzioni tipo

Rapporti tra affidatario e gestore: preservare la necessaria neutralità ogni modello: la pressione concorrenziale (presente in gara e PPP, assente nell’in house providing), il grado di separazione tra le funzioni di programmazione e controllo e quelle di gestione, l’attenzione al mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario, sottoposto ai vincoli della finanza pubblica laddove sono coinvolti soggetti pubblici (PPP e in house), l’allocazione del rischio, sopportato interamente dal privato nel caso di gara, mitigato o assente, nel caso di PPP o in house.

Il nuovo sistema di regole che scaturirà dalla consultazione è per sua dichiarata intenzione pensato per superare le convenzioni in essere: queste ultime dovranno recepire a pena di inefficacia le nuove prescrizioni. AEEGSI si impegna a verificare il corretto recepimento delle prescrizioni nell’ambito delle procedure di approvazione delle proposte di adeguamento tariffario.

Un secondo tema riguarda il richiamo ad alcune lacune normative che la stessa AEEGSI potrebbe voler colmare con riguardo alla disciplina delle modifiche apportabili alla durata degli affidamenti, nonché alle condizioni per la loro possibile proroga: sono aspetti che potrebbero essere considerati nell’ambito degli schemi di convenzione tipo.

I criteri che le convenzioni tipo dovranno disciplinare riguardano:

• il regime giuridico prescelto per la gestione del servizi; • la previsione del raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario; • il livello di efficienza e di affidabilità del servizio da assicurare all’utenza e le disposi• • •

• Differenziazione degli schemi tipo sulla base dei quadranti tariffari previsti dal MTI (elevato fabbisogno di investimento e/o ampliamento del perimetro del servizio)

Il risanamento è tra le priorità poste dall'Autorità nelle convenzioni tipo

zioni in materia di Carta dei Servizi; le modalità di controllo della realizzazione del Programma degli Interventi; le modalità di controllo del corretto esercizio del servizio; gli obblighi di comunicazione alle Autorità competenti del verificarsi di eventi che comportino o che facciano prevedere irregolarità nell’erogazione del servizio (con maggiori obblighi di controllo e di comunicazione tra le parti per le modalità di affidamento caratterizzate da più forte separazione tra le funzioni di programmazione e controllo e la funzione di gestione); i sistemi di premi e penalità, e le condizioni di risoluzione.

Si prevede poi, indipendentemente dall’assetto proprietario, che ogni schema di convenzione sia completato da ulteriori clausole contrattuali in funzione del rapporto tra il fabbisogno di investimenti ed il valore delle infrastrutture esistenti, e dei costi operativi associati ad obiettivi specifici: si tratta di parametri necessari a incentivare il miglioramento della qualità del servizio e adattare le convenzioni a eventuali nuovi obiettivi previsti e costi addizionali da sostenere. È quindi evidente che assumerà un ruolo importante anche la durata residua dell’affidamento, sia nella fase iniziale di affidamento, quando vengono definiti gli investimenti che andranno recuperati lungo il periodo concessorio, sia nelle fasi seguenti di adeguamento della convenzione in base ai criteri tariffari adottati nei diversi periodi regolatori.

Infine l’Autorità, considerate le numerose situazioni di gestioni in crisi, intende integrare le convenzioni tipo con specifiche clausole volte a disciplinare un processo di risanamento: è quindi evidente che il regolatore intende creare schemi di convenzioni tipo che siano adattabili alle esigenze locali e consentano un continuo sviluppo e miglioramento del servizio.

Senza la stabilità di un contesto normativo stabile che permette di pianificare e programmare investimenti e progetti nel medio-lungo periodo, e senza le clausole contrattuali che consentano di adattare le convenzioni a eventuali nuovi impegni, gli investitori non sarebbero incentivati a finanziare il settore idrico. maggio 2014

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Rapporti tra affidatario e gestore

N°12 Anche per il valore residuo di riscatto si adottano i nuovi criteri introdotti con il MTI

Rapporti tra affidatario e gestore: preservare la necessaria neutralità Una considerazione a parte merita il tema della determinazione del valore residuo che deve essere corrisposto al gestore uscente in caso di subentro. Sotto questo aspetto, giova rammentare che AEEGSI ha già indicato la modalità di definizione del valore residuo di subentro con l’art. 33.1 della delibera 643/2013. Il carattere imperativo delle modifiche che il regolatore ha già introdotto con il nuovo metodo tariffario e quelle che arriveranno a valle della procedura di consultazione sulle convenzioni tipo, non potrà non riguardare anche una disciplina più articolata di tale aspetto, in particolare per ciò che riguarda le modalità e le tempistiche per la liquidazione.

Un percorso che dovrebbe prevenire i contenziosi cui si è assistito nel caso della distribuzione del gas naturale, con l’annosa diatriba tra l’adozione del valore residuo industriale (VIR) e il valore a fini regolatori dei beni afferenti il servizio idrico integrato (RAB).

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Rapporti tra affidatario e gestore