Sostegno agli investimenti: il fondo di garanzia alla prova dei fatti

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Sostegno agli investimenti: il fondo di garanzia alla prova dei fatti Laboratorio SPL Collana Ambiente

Abstract Il Fondo di garanzia delle opere idriche è realtà. I criteri di accesso sono abbastanza generici: un approccio inclusivo che chiama la stessa ARERA ad una attenta valutazione degli interventi e dei richiedenti.

Il Fondo si pone come strumento transitorio: una spinta gentile a operatori e EGA a rimuovere le cause organizzative e/o di governance che ostacolano l’accesso al credito. Un percorso che potrebbe permettere al Fondo di attivare potenziali nuovi finanziamenti per oltre 1 miliardo di euro nel medio termine oltre che assicurare continuità agli investimenti all’approssimarsi della scadenza delle concessioni.

The Water Works Guarantee Fund is a reality. The criteria for access are quite generic: this inclusive approach calls for an accurate valuation of interventions and applicants by the Authority.

The Fund stands as a transitory tool, a nudge to firms and local authorities in order to remove organizational/governance issues impeding access to credit.

The advocated path could translate in more than 1bn euros of new potential investments in the middle term, as well as in the assurance of continuity to investments at the approach of concessions expiration.

Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico, Jacopo Misiti, Samir Traini

REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, Siram, Acquedotto Pugliese, HERA, MM, CSEA, Cassa Depositi e Prestiti, Viveracqua, Romagna Acque, Water Alliance, CIIP, Abbanoa, CAFC, GAIA, FCC Aqualia Italia, GORI, Veritas, A2A Ambiente, Confservizi Lombardia, FISE Assoambiente, A2A Ciclo Idrico, AIMAG, DECO

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Gli ultimi contributi n. 147 - Rifiuti - I distretti e la gestione dei rifiuti: la simbiosi industriale per chiudere il ciclo, marzo 2020

n. 146 - Acqua - L’ Unione Europea all'alba del nuovo decennio: il Green Deal per il servizio idrico integrato, marzo 2020 n. 145 - Istituzioni - Costruire Prossimità: il ruolo delle istituzioni locali nella prevenzione dei NIMBY, marzo 2020 n. 144 - Acqua - Sviluppo del Sud: partiamo dall'acqua, febbraio 2020

n. 143 - Rifiuti - Gestione dei rifiuti: per le imprese costi in aumento, febbraio 2020

n. 142 - Rifiuti - Rifiuti e responsabilità estesa del produttore: imparando dall'Europa, febbraio 2020 n. 141 - Clima - Green deal: cose da fare nell’acqua e nei rifiuti, gennaio 2020

n. 140 - Rifiuti - La responsabilità delle scelte: i fabbisogni impiantistici e il ruolo delle regioni, gennaio 2020

n. 139 - Acqua - Concorrenza per il mercato nel servizio idrico: a Rimini la prima vera gara dall’avvento di ARERA, gennaio 2020 n. 138 - Rifiuti - Metodo Tariffario Rifiuti: un "salto di qualità" per il futuro settore, dicembre 2019

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La missione Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.

Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.

Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.

ISSN 2531-3215 Donato Berardi Direttore dberardi@refricerche.it

Editore: REF Ricerche srl Via Saffi 12 - 20123 Milano tel. 0287078150 www.refricerche.it

laboratorio@refricerche.it @LaboratorioSPL Laboratorio REF Ricerche

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PREMESSA Disciplinate le modalità di gestione e utilizzo del Fondo di Garanzia delle opere idriche

A fine gennaio u.s., ARERA ha disciplinato le modalità di gestione e utilizzo del Fondo di Garanzia delle opere idriche (di seguito, Fondo), ovvero uno strumento finanziario pensato per agevolare l’accesso al credito delle imprese del settore1 .

La finalità del Fondo è agevolare l’accesso al credito

La finalità del Fondo è agevolare l’accesso al credito, sostenendo la “bancabilità” dei programmi di investimento e il potenziamento delle infrastrutture idriche, ivi comprese le reti di fognatura e depurazione, e con questo la tutela della risorsa e dell’ambiente.

Natura demaniale delle infrastrutture: limite a bancabilità

Uno strumento che nasce dal riconoscimento della peculiarità del settore idrico. Un settore dove, come noto, le opere e gli impianti hanno natura demaniale, dunque non possono essere costituiti come garanzia nei confronti dei finanziatori: una circostanza che almeno sino a prima della regolazione ARERA ha limitato la bancabilità dei piani degli investimenti.

Presenti ancora operatori di piccole dimensioni incapaci di reperire provvista finanziaria

Dal 2012 il metodo tariffario ha garantito un adeguato flusso di cassa alle gestioni a copertura dei costi efficienti (full cost recovery). Pur tuttavia non tutto il Paese ha condiviso un percorso di consolidamento industriale coerente con l’approdo alla “gestione unica”: da Nord a Sud si osservano ancora territori caratterizzati da frammentazione gestionale, con operatori di piccola dimensione incapaci di reperire la provvista finanziaria necessaria a sostenere gli investimenti.

Giunge così a compimento un percorso avviato da un disegno di legge delega in materia ambientale del febbraio 20142 , riproposto nel collegato ambientale alla Legge di Stabilità 20163 , perfezionato con i decreti attuativi del 20194 e sottoposto a consultazione da parte di ARERA.

In questo contesto il Fondo di garanzia si candida a diventare, almeno nelle intenzioni del legislatore, uno strumento per migliorare l’accesso al credito da parte degli operatori, in particolare per quelli con una valutazione creditizia meno buona, al fine di assicurare il finanziamento di interventi che in assenza di garanzie non sarebbero realizzabili.

AMBITO DI APPLICAZIONE E INTERVENTI AMMISSIBILI La delibera ARERA definisce l’ambito di applicazione, gli interventi e le fattispecie ammissibili al rilascio della garanzia, i requisiti soggettivi e l’entità della garanzia, le modalità di richiesta e rilascio, la copertura degli oneri di gestione del Fondo, nonché gli obblighi di rendicontazione e comunicazione in capo ai soggetti beneficiari e le modalità di escussione, surroga e revoca della garanzia.

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Deliberazione 8/2020/R/idr del 21 gennaio 2020.

DDL. n. 2093/2014, collegato alla Legge di Stabilità 2014. Per un approfondimento sulla genesi del provvedimento si rimanda a “Fondo di Garanzia per le Opere Idriche: uno strumento per facilitare l’accesso al credito”, Contributo n. 23, Laboratorio REF Ricerche, settembre 2014.

Articolo 58, comma 1, della legge 28 dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali).

DPCM 30 maggio 2019 disciplina “Individuazione degli interventi prioritari e dei criteri di utilizzo del Fondo di garanzia delle opere idriche” nonché gli strumenti di monitoraggio e verifica del rispetto dei principi contenuti nel decreto. Il successivo DPCM 19 novembre 2019 “Criteri, condizioni e modalità della garanzia dello Stato che assiste gli interventi del Fondo di garanzia di cui all’articolo 58, comma 1, della legge 28 dicembre 2015, n. 221” ha disciplinato la garanzia statale di ultima istanza.

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Il Fondo interverrà a tutela dei finanziatori del credito e per il pagamento del valore di subentro Rilascio della garanzia solo per nuove operazioni

Sulla base dei criteri indicati nel DPCM 30 maggio 2019 il Fondo interverrà in due casi: • Il rimborso del credito vantato dai finanziatori nei confronti del gestore titolato; • il pagamento del valore di subentro riconosciuto dovuto dal gestore titolato al gestore uscente5 .

Nella prima fattispecie, il rilascio della garanzia è confinato alle sole nuove operazioni di finanziamento, quali: • contratti di finanziamento a medio/lungo termine a copertura parziale o totale dei costi per gli investimenti nel SII sottoscritti con le banche, gli intermediari finanziari, la Cassa Depositi e Presiti (CDP) e la Banca Europea degli Investimenti (BEI); • gli strumenti obbligazionari del tipo Hydrobond6 o di finanza di progetto (Project Finance), nonché altri titoli di debito emessi, con una scadenza superiore ad un anno e mezzo.

Sostegno all’indebitamento di medio lungo termine

Se ne desume che il Fondo andrà a sostenere l’indebitamento a medio lungo termine, dunque su orizzonti temporali coerenti con la vita utile delle infrastrutture con il recupero in tariffa dei relativi costi di capitale.

Non è chiaro se tra le nuove operazioni di finanziamento potranno rientrare anche le operazioni di rinegoziazione e/o rimodulazione di finanziamenti in essere correlate ad un significativo volume di investimenti aggiuntivi e prioritari da realizzare.

Garanzia per interventi ritenuti prioritari

La garanzia concessa attiene a interventi ritenuti prioritari: in particolare, si tratta degli interventi previsti nel Piano nazionale idrico7 e di quelli necessari all’adeguamento ai parametri di qualità tecnica introdotti da ARERA8 - non rientranti nel Piano nazionale idrico e non ancora finanziati e avviati.

Interventi che devono possedere caratteristiche specifiche

Nello specifico, questi ultimi devono possedere alcune caratteristiche, secondo quanto definito dal DPCM 30 maggio 20199 , ovvero insistere su interventi già pianificati10 e immediatamente cantierabili che posseggano almeno una delle seguenti caratteristiche: • Urgenti. Rivolti a superare le procedure d’infrazione europea in materia di fognatura e depurazione; • Emergenziali. Resi necessari dal rilevamento di sostanze inquinanti nelle acque e funzionali al perseguimento degli obiettivi di qualità dell’acqua potabile in base alle direttive comunitarie;

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DCPM 30 maggio 2019, art. 1 comma 1, lett. v): «Valore di subentro riconosciuto» indica il Valore di Subentro coperto dalla garanzia del Fondo in relazione ad operazioni di finanziamento degli interventi di cui all’art. 5.

Emessi ai sensi dell’art. 151, comma 8 del Codice Ambiente. “Le società concessionarie del servizio idrico integrato, nonché le società miste costituite a seguito dell’individuazione del socio privato mediante gara europea affidatarie del servizio medesimo, possono emettere prestiti obbligazionari sottoscrivibili esclusivamente dagli utenti con facoltà di conversione in azioni semplici o di risparmio. Nel caso di aumento del capitale sociale, una quota non inferiore al dieci per cento è offerta in sottoscrizione agli utenti del servizio”. Per un approfondimento si rimanda a “Aziende del servizio idrico: alla ricerca della scala finanziaria efficiente”, Contributo n.25, Laboratorio REF Ricerche, ottobre 2014.

Articolo 1, comma 516, della legge 205/17. Per la quota parte non finanziata dalle risorse statali messe a disposizione con Legge Finanziaria 2019, ovvero 100 milioni di euro annui per gli anni dal 2019 al 2028, di cui 60 milioni di euro annui per il Piano “Invasi”.

Deliberazione ARERA 917/2017/R/IDR del 27 dicembre 2017.

Come definite all’articolo 5, comma 2, lettera b).

Ovvero previsti nei Piani di ambito adottati dagli EGA o da questi successivamente approvati e deliberati in via d’urgenza di concerto con il gestore del SII.

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• Strategici. Ovvero finalizzati al risanamento, ammodernamento o ampliamento delle reti acquedottistiche e non rientranti nel Piano nazionale idrico; • Necessari e urgenti. Volti al recupero della capacità di invaso, della tenuta idraulica, alla messa in sicurezza sismica e idraulica delle grandi dighe, alle infrastrutture di adduzione e derivazione afferenti a queste ultime.

La garanzia interviene secondo un ordine di priorità

In questi ambiti la garanzia del Fondo interviene secondo un ordine di priorità che vede privilegiare oltre agli interventi già pianificati ed immediatamente cantierabili, anche quelli previsti dai Programmi degli Interventi (PdI) elaborati dagli EGA, non realizzati o realizzati solo parzialmente, oppure “sacrificati” in quanto in contrasto con l’equilibrio economico-finanziario del gestore o, ancora, non contemplati in quanto esterni alla competenza degli enti deputati alla pianificazione.

Accanto a queste tipologie, rientranti nel SII, il Fondo può intervenire anche a garanzia di interventi riguardanti piccole dighe non inserite nel Piano nazionale idrico, ove già dotati di un proprio finanziamento.

Per il valore di subentro è rilasciata per le gestioni conformi alla normativa

Nella seconda fattispecie, la garanzia è rilasciata nei casi di subentro alle gestioni in salvaguardia o comunque ad operatori che svolgono il servizio sulla base di un affidamento conforme alla normativa pro tempore vigente e non dichiarato cessato ex lege e, ovviamente, nei casi di subentro al gestore unico d’ambito.

MONITORAGGIO, CONTROLLO E TRASPARENZA: IL RUOLO DI ARERA E DELLA CASSA Ruolo di presidio di ARERA e di CSEA

Il legislatore statale ha affidato un ruolo di presidio all’Autorità, coadiuvata dalla Cassa per i servizi energetici e ambientali (CSEA). In particolare, ARERA e CSEA devono provvedere al controllo e al monitoraggio degli interventi ammessi alla garanzia del Fondo. Nello specifico, ARERA ha il compito di verificare il rispetto dei principi e dei criteri stabiliti per l’accesso alla garanzia del Fondo, di presidiare la realizzazione delle opere, richiedendo le motivazioni dei ritardi nell’esecuzione dei lavori ed effettuando controlli tesi ad assicurare, inter alia, che non vi sia duplicazione di oneri a carico della tariffa del SII.

Presso CSEA è istituito il Comitato di valutazione del rischio

CSEA è il soggetto presso il quale è istituito il Fondo, che gestisce e concede le garanzie, definisce le modalità operative e provvede al monitoraggio degli interventi ammessi e del rispetto delle condizioni e dei termini della garanzia assegnata. Presso CSEA è inoltre istituito un Comitato di valutazione del rischio che esprime un parere in ordine alle modalità operative del Fondo e alle proposte di interventi da ammettere a garanzia di rimborso del credito verificando la conformità delle richieste alle previsioni contenute nei decreti ministeriali.

CSEA relaziona periodicamente ai ministeri interessati dall’iniziativa e ad ARERA

Nell’ambito della propria attività di controllo e monitoraggio, CSEA deve comunicare periodicamente al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, al Ministero dell’economia e delle finanze, al Ministero dello sviluppo economico e ad ARERA l’elenco degli interventi ammessi a garanzia, le garanzie concesse e lo sviluppo degli investimenti, con l’elenco dei soggetti ammessi, il tipo di garanzia fornita e il relativo valore, le condizioni applicate.

Ruolo solo strumentale ed esecutivo di CSEA

Inoltre, deve fornire semestralmente al Ministero dell’economia e delle finanze e ad ARERA un monitoraggio della rischiosità del portafoglio garantito e dell’adeguatezza degli accantonamenti e delle

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risorse disponibili sul Fondo. Da quanto sopra, emerge dunque un ruolo solo strumentale ed esecutivo della CSEA, quale soggetto che ospita il Fondo e il Comitato rischi, senza peraltro esprimere alcun rappresentante in seno ad esso.

L’intervento dello Stato quale garante di ultima istanza Con il decreto ministeriale del 19 novembre 2019 il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha stabilito “criteri, condizioni e modalità della garanzia dello Stato che assiste gli interventi del Fondo di garanzia”. Una garanzia di ultima istanza che opera nel caso di inadempimento del Fondo in relazione agli impegni assunti a titolo di garante e limitatamente a quanto dovuto dal Fondo per la garanzia concessa, ridotto di eventuali pagamenti parziali effettuati dal Fondo. A tutela dei potenziali impatti sulla garanzia statale, CSEA ha il compito di redigere annualmente una relazione sull’equilibrio economico-finanziario del Fondo e sulla sua sostenibilità, con particolare riferimento alla rischiosità degli interventi ammessi a garanzia, all’adeguatezza dei relativi accantonamenti e alla congruità delle risorse disponibili sul Fondo. Qualora emergano squilibri economico-finanziari che possano compromettere la sostenibilità del Fondo, viene richiesta l’adozione da parte di CSEA e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di misure finalizzate al contenimento dei potenziali impatti sulla garanzia dello Stato e sulla finanza pubblica. In caso il Ministero delle Finanze non reputi tali misure idonee a ristabilire l’equilibrio e la sostenibilità economico-finanziaria del Fondo, esso può sospendere l’operatività della garanzia dello Stato, in relazione a nuovi interventi da ammettere alla garanzia del Fondo, sino all’accertato superamento dei citati squilibri.

CHI PUÒ BENEFICIARE DEL FONDO? UN’IMPOSTAZIONE NON ESENTE DA LIMITI Possono accedere al fondo solo i soggetti conformi alla normativa vigente

Tra i soggetti titolati ad accedere alle garanzie del Fondo rientrano i gestori unici d’ambito affidatari del servizio idrico integrato ma anche i soggetti salvaguardati in base ad un affidamento conforme alla normativa pro tempore vigente, non dichiarati cessati ex lege e con una convenzione, sottoscritta con l’EGA, adeguata ai contenuti della convenzione tipo adottata da ARERA. Accanto a questi, ARERA include anche i soggetti salvaguardati sulla base dell’art. 147 comma 2-bis del Codice dell’Ambiente, ovvero i Comuni di micro dimensioni (meno di 1.000 abitanti) o quelli che gestiscono in forma autonoma il servizio idrico in ragione delle caratteristiche geo-morfologiche del territorio e in possesso di un assenso formale all’esercizio da parte dell’EGA.

Altri beneficiari

Tra i potenziali beneficiari rientrano poi sia i fornitori all’ingrosso di servizi idrici assoggettati alla regolazione ARERA e i soggetti qualificati come common carrier, sia i gestori di dighe e opere di derivazione e adduzione11 che, pur non rientrando nel perimetro del SII, realizzano per quest’ultimo l’approvvigionamento della risorsa idrica.

Potenziali beneficiari non in dissesto o inadempienti alla regolazione

Tutti i soggetti potenzialmente beneficiari non devono trovarsi in dissesto economico-finanziario (scioglimento, liquidazione, procedure concorsuali per insolvenza, eccetera); ove sottoposti alla re-

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Aventi le caratteristiche di cui all’art. 1 del decreto-legge 8 agosto 1994, n. 507 convertito, con modificazioni, dalla legge 21 ottobre 1994, n. 584.

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golazione ARERA non devono risultare inadempienti agli obblighi previsti dalla regolazione (programma degli interventi, del piano economico-finanziario, convenzione di gestione).

Mancano metriche standard di valutazione del merito di credito

Tali requisiti soggettivi configurano una barriera all’ingresso condivisibile, che va letta alla luce del desiderio di escludere operatori non dotati di una capacità gestionale e organizzativa minima; meno condivisibile è la mancanza di metriche standard di valutazione riguardo al merito di credito e ai fondamentali economico-finanziari, oltre che alla capacità effettiva di realizzare gli investimenti, che dovrebbero invece assicurare la garanzia di una valutazione imparziale e oggettivabile delle proposte di accesso al Fondo, oltre che fungere da segnale per l’intero settore.

I soggetti interessati devono inoltrare apposita istanza ad ARERA con diverse informazioni

In questo senso, infatti, ARERA richiede ai soggetti interessati di inoltrare apposita istanza contenente: una descrizione dettagliata dell’operazione per la quale si richiede il rilascio della garanzia, una descrizione dell’intervento da sostenere indicandone la tipologia, il numero di Comuni e gli abitanti interessati, l’indicatore di qualità tecnica associato all’intervento candidato, il relativo cronoprogramma di esecuzione dei lavori, e una descrizione delle fonti di finanziamento, esplicitandone la composizione (breve e medio/lungo termine) e indicando eventuali finanziamenti pubblici di cui è beneficiario.

ARERA opera la sua valutazione sulla base dei requisiti esplicitati dalla stessa

La valutazione è operata esclusivamente da ARERA, tenendo conto del parere espresso dal Comitato rischi, e della congruità dell’entità della garanzia richiesta; tra i fattori considerati rientrano il tasso di realizzazione degli investimenti programmati nel periodo 2016-2019, il grado di patrimonializzazione del gestore, definito come rapporto tra patrimonio netto e capitale investito netto (al netto dei contributi a fondo perduto), la durata del finanziamento, l’avanzamento dell’assetto di governance locale (inteso come piena operatività dell’EGA e affidamento del servizio) e la rilevanza strategica delle operazioni da finanziare in un’ottica di impatto territoriale e output based 12 .

Discrezionalità e onere nella selezione

Si tratta di requisiti che fungono sicuramente da filtro e che veicolano la direzione del miglioramento agli operatori; pur tuttavia, la mancata indicazione di metriche, quali gli indici di sostenibilità economico-finanziaria di riferimento e dei relativi valori soglia (alla stregua dei comuni covenant finanziari), rende più incerta la platea dei potenziali e lascia maggiore discrezionalità ma anche un onere in capo ad ARERA (e al Comitato rischi) nella selezione.

Approccio inclusivo che può rivelarsi sub-ottimale

Se da una parte l’approccio è inclusivo, dall’altra può rilevarsi sub ottimale, veicolando il messaggio ex ante che il supporto sia aperto a tutti gli operatori, sia a quelli che potrebbero avere accesso al credito anche in assenza di garanzie, sia a quelli che pur rispettando i requisiti formali, mancano delle capacità organizzative necessarie a fare ciò per cui l’intervento del Fondo è pensato, ovvero realizzare gli investimenti.

Individuare possibili beneficiari e l’effetto leva per i nuovi finanziamenti non è semplice

Individuare il bacino dei possibili beneficiari e l’effetto leva rispetto ai nuovi finanziamenti che il Fondo potrà attivare è esercizio affatto semplice.

In primis, sulla misura del perimetro dei potenziali beneficiari pesa il mancato raccordo tra la disciplina del Fondo con le regole del metodo tariffario, in particolare per quanto attiene la verifica sulla realizzazione degli investimenti programmati e le penalità per mancato rispetto della pianificazione13 .

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Per i soggetti non regolati ARERA stabilisce che tali fattori possono (non devono) essere tenuti in considerazione qualora applicabili.

Nello specifico, il MTI3 individua tre cluster di realizzazione degli investimenti, tra l’80 e il 95%, tra il 60 e l’80% e sotto al 60%, in funzione del quale viene calcolata una penalità crescente a carico del gestore inadempiente.

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Tasso di realizzazione considerato inizialmente come elemento valutativo

Nella disciplina del Fondo, pur citando il tasso di realizzazione come elemento valutativo, ARERA sembrerebbe aver fatto un passo indietro rispetto a quanto anticipato in fase di consultazione: in quella sede si prefigurava un legame esplicito tra l’entità della garanzia concessa (in un intervallo compreso tra il 30% e l’80% del valore del finanziamento) e il tasso di realizzazione degli interventi del potenziale beneficiario. Tale indicatore può, infatti, essere considerato una proxy della capacità gestionale-organizzativa di garantire il rispetto degli impegni assunti.

Garanzie più capienti con minor tasso di realizzazione degli investimenti

In fase consultiva ARERA aveva altresì lasciato intendere che il Fondo avrebbe potuto fornire garanzie più capienti nei contesti con un basso tasso di realizzazione degli investimenti sull’assunto che l’incapacità dell’operatore di tenere fede ai compiti affidatigli in sede di programmazione potesse discendere da una difficoltà ad accedere al credito.

Diverse le concause per mancata realizzazione degli investimenti, non solo la difficoltà di accesso al credito

Difficoltà però che riteniamo essere al più una delle concause della mancata realizzazione delle opere, certamente non la principale, in considerazione del fatto che la mancanza di accesso al credito è già motivo di ridimensionamento degli interventi programmati (i c.d investimenti “sacrificati” sull’altare dell’equilibrio economico-finanziario del gestore), mentre è con ogni probabilità la bassa efficacia organizzativa a cagionare uno sviluppo degli investimenti non coerente con quanto preventivato, o almeno il principale ostacolo al loro incremento. Tanto che, nei casi di conclamata incapacità di realizzare una quota prevalente del piano degli interventi previsti (tasso di realizzazione pari o inferiore al 40%) ARERA aveva prefigurato la possibilità di una istruttoria dedicata per valutare la sussistenza delle condizioni organizzative per dare corso agli investimenti per i quali si richiedeva garanzia sul finanziamento.

La quantificazione puntuale avviene in base a diversi elementi

La regolazione definitiva del Fondo prevede invece che la quantificazione puntuale venga proposta dal soggetto titolato (in accordo con l’EGA) e valutata da ARERA, anche in funzione del parere del Comitato rischi e tenendo conto della capienza del Fondo, sulla base dei fattori sopra richiamati: trapela dunque un indirizzo votato a fornire garanzie maggiori (minori) a quei gestori che presentano una patrimonializzazione ridotta (elevata), costi del debito elevati (o ridotti) rispetto al mercato, e collocati in contesti territoriali svantaggiati (o avvantaggiati).

Resta da segnalare che aver condizionato la richiesta della garanzia all’accordo con l’EGA espone il gestore a subire l’eventuale inerzia dello stesso, un aspetto questo che potrebbe frenare ulteriormente il ricorso al Fondo, non essendo previsto un meccanismo di istanza autonoma da parte del gestore.

LA DOTAZIONE DEL FONDO Prevista una componente tariffaria specifica per il Fondo

Per alimentare la dotazione del Fondo, il legislatore ha previsto l’istituzione da parte di ARERA di una componente tariffaria specifica, volta a coprire anche i costi di gestione del Fondo, nel limite massimo del 2% delle risorse assegnate al Fondo stesso.

Una componente che sia in grado al contempo di garantire una dotazione sufficiente a soddisfare i fabbisogni per i quali tale strumento è stato istituito, garantire l’equilibrio finanziario del Fondo, rispettando la coerenza tra impieghi, riserve tecniche e ulteriori parametri stabiliti dalla stessa ARERA, con il vincolo di contenere l’impatto tariffario assicurando la sostenibilità dei corrispettivi applicati all’utenza.

In sede di prima attivazione ARERA ha adottato un approccio cauto: UI4 pari a 0,4 €cent/mc

In sede di prima attivazione e ai fini del dimensionamento della componente perequativa della tariffa, ARERA ha adottato un approccio cauto. In attesa di una valutazione degli esiti del periodo di

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prima operatività del Fondo, ARERA ha voluto contenere gli oneri gravanti sulla tariffa, riservandosi una successiva integrazione. In tal senso, ARERA ha previsto una componente tariffaria (UI4) di 0,4 €cent/mc, pari allo 0,6% dei ricavi dalla tariffa, da cui discende una dotazione al Fondo di circa in 45,3 milioni di euro all’anno14 . L’Autorità si è tuttavia riservata la possibilità di rivedere tale componente a cadenza semestrale15 .

I POTENZIALI BENEFICIARI DEL FONDO Analisi di 58 gestioni al servizio di 32,8 milioni di abitanti

Tralasciando i Comuni di minori dimensioni che gestiscono in economia il servizio idrico e per i quali non crediamo che il Fondo possa costituire uno strumento realmente accessibile, il Laboratorio REF Ricerche ha analizzato un campione di 58 gestioni che servono 32,8 milioni di abitanti, valutando una serie di elementi caratteristici quali la popolazione media servita, il livello pro capite della RAB e degli investimenti programmati, il tasso di realizzazione degli investimenti, unitamente agli indicatori di sostenibilità finanziaria.

Identificati 2 macro gruppi di gestioni: ad alto e a basso fabbisogno di investimento

I risultati dell’analisi restituiscono 2 macro gruppi di gestioni isolate in funzione del livello di investimenti programmati nel biennio 2018-2019 rispetto a quello medio dell’intero campione analizzato (circa 60 euro pro capite): gestori ad elevato fabbisogno di investimento e gestori a basso fabbisogno di investimento.

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Simulazioni svolte sulla base dei volumi complessivi dichiarati nel 2018 alla CSEA. Per aumentare la capienza del Fondo a fronte di carenze temporanee di disponibilità del Conto UI4, ARERA ha anche previsto che CSEA possa utilizzare le giacenze esistenti presso gli altri conti garantendo un successivo reintegro.

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Macro gruppo dei gestori ad elevato fabbisogno di investimento Gruppo A: elevato merito di credito e potenziale indebitamento di 400 mln senza garanzia

Il primo Gruppo (A) include gestioni che, oltre a detenere una RAB pro capite già elevata (460 euro/abitante), presentano elevati investimenti programmati (69 euro/abitante contro i 62 medi del campione), a fronte di una buona struttura finanziaria (PFN/Ebitda medio pari a 0,1). Sono soggetti con elevato merito creditizio che hanno la necessità di continuare ad investire ancora molto per migliorare le performance di qualità tecnica del servizio, con un potenziale di attivazione di oltre 400 milioni di nuovo debito già in assenza di intervento da parte del Fondo.

Gruppo B: finanziariamente più stressati, indebitamento di 270 mln senza garanzia

Il secondo Gruppo (B) è costituito da operatori con RAB elevata (420 euro/abitante in media) e investimenti programmati elevati (85 euro/abitante), che presentano una struttura finanziaria moderatamente più stressata (PFN/Ebitda medio pari a 2,1) rispetto a quelli al gruppo (A).

In questi casi, il ricorso al Fondo potrebbe essere percorribile valutando caso per caso, con un’attivazione potenziale di nuovi finanziamenti per 270 milioni di euro.

Gruppo C: principali candidati, indebitamento di 500 mln con supporto del Fondo

Il terzo Gruppo (C) presenta una RAB pro capite contenuta (156 euro/abitante), significativi livelli di investimenti programmati (oltre 100 euro/abitante), e una situazione finanziaria buona (0,39 il livello medio di PFN/EBITDA). Si tratta dei principali candidati, in quanto soggetti bisognosi di nuovi finanziamenti, che potenzialmente potrebbero trovare nel Fondo un supporto, arrivando ad esprimere un potenziale di indebitamento addizionale superiore ai 500 milioni di euro.

Gruppo D: grandi benefici dal fondo ma struttura finanziaria stressata, auspicabile valutazione caso per caso

Infine, il quarto Gruppo (D) sono operatori con una RAB bassa (155 euro/abitanti) e investimenti sostenuti (80 euro/abitante) che pur tuttavia esibiscono una struttura finanziaria stressata (PFN/Ebitda poco sotto 3). E’ il gruppo che sulla carta potrebbe avere i maggiori benefici dall’accesso al Fondo: ciononostante è auspicabile una valutazione caso per caso, finalizzata a comprendere le motivazioni che hanno portato ad una struttura finanziaria già stressata in relazione allo stock di capitale. Il potenziale attivabile di nuovi finanziamenti è qui più limitato, nell’ordine dei 100 milioni di euro nel complesso.

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Sostegno agli investimenti: il fondo di garanzia alla prova dei fatti

Macro gruppo dei gestori a basso fabbisogno di investimento Gruppo E: struttura finanziaria solida e potenziale di debito di oltre 1,5 mld senza garanzia

Il quinto Gruppo (E) è caratterizzato da RAB elevata (446 euro/ab), da bassi livelli degli investimenti programmati (41 euro/abitante), e da una struttura finanziaria solida (PFN/Ebitda pari a 0,23): sono operatori con la più alta capacità di attivare nuovi finanziamenti senza alcun supporto del Fondo, per un controvalore di oltre 1,5 miliardi di euro.

Gruppo F: situazione finanziaria debole, valutazione caso per caso

Il sesto Gruppo (F) è quello degli operatori di territori con una significativa dotazione infrastrutturale (RAB a 408 euro/abitante), investimenti programmati contenuti, e una situazione finanziaria debole (PFN/Ebitda pari a 2,36). Per questo gruppo la possibilità di accedere al Fondo andrà valutata caso per caso, in quanto per alcuni soggetti il basso livello di investimenti programmati potrebbe essere l’esito di una struttura finanziaria già critica, con conseguente “sacrificio” di parte degli interventi al fine di tutelare l’equilibrio economico-finanziario della gestione.

Gruppo G: finanziariamente robusti, potenziale indebitamento di oltre 2 mld senza garanzia

Il settimo Gruppo (G) si distingue per livelli di RAB (173 euro/abitante) e investimenti programmati contenuti (43 euro/abitante), accreditati di una struttura finanziaria molto robusta (PFN/Ebitda pari a - 0,24): un gruppo che più di ogni altro dovrebbe spingere sul versante dei nuovi investimenti facendo leva sulla propria autonomia finanziaria per attivare nuovi finanziamenti per oltre 2 miliardi di euro.

Gruppo H: situazione finanziaria deficitaria, valutazione caso per caso.

Infine, l’ottavo Gruppo (H) è del tutto simile al Gruppo (G) (RAB ed investimenti programmati bassi) ma se ne distingue per una situazione finanziaria piuttosto deficitaria (PFN/Ebitda pari a 2,25). Tale gruppo appare nel complesso poco efficiente: per attivare quasi 300 milioni di euro di potenziali nuovi finanziamenti necessiterebbe di accedere al Fondo. Tuttavia, la struttura finanziaria critica suggerisce l’opportunità di una valutazione caso per caso per la concessione della garanzia.

Il Fondo potrebbe supportare 3 mld di finanziamenti con un effetto leva di 15 euro per 1 euro di garanzia

In uno sguardo d’insieme, con una dotazione di 45 milioni di euro all’anno per i prossimi 4 anni (quindi per un montante di circa 180 milioni di euro nel periodo 2020-2023), il Fondo potrebbe essere chiamato a supportare nuovi finanziamenti potenziali per oltre 3 miliardi di euro nel medio termine, al netto dei finanziamenti comunque attivabili anche in assenza di un intervento del Fondo, con un effetto leva di 15 euro di nuovo credito per ogni euro di garanzia concessa16 .

Accedere al Fondo potrebbe incentivare i gestori a sottoporsi a processi di valutazione creditizia

Tale stima appare tuttavia ottimistica, in quanto difficilmente il Fondo potrà supportare quelle gestioni che ad oggi non trovano una adeguata offerta di credito da parte del sistema bancario poiché valutate non adeguatamente affidabili dallo stesso. In questo senso, la possibilità di accedere al Fondo potrebbe incentivare i soggetti gestori a sottoporsi a processi di valutazione (rating creditizi) rigorosi da parte di soggetti terzi indipendenti, tutelando per questa via anche il regolatore nella procedura stessa di assegnazione della garanzia.

1 mld € di nuovi finanziamenti nel periodo 2020-2023 potrebbe già configurarsi come un successo

Tenendo conto del fabbisogno di investimento legato al Piano Nazionale idrico (si veda il Riquadro) e gli ulteriori investimenti per gli interventi strategici di risanamento, ammodernamento o ampliamento delle reti acquedottistiche, per gli interventi emergenziali per la qualità acqua potabile e per quelli volti al superamento delle infrazioni comunitarie in materia di adeguatezza della fognatura e della depurazione urbana, un target di circa 1 miliardo di euro di nuovi finanziamenti nel periodo regolatorio 2020-2023 potrebbe già configurarsi come uno scenario di successo per il nuovo strumento del Fondo.

16

Per fornire alcuni termini di paragone, l’effetto leva del Fondo di Garanzia per le PMI del MSE (Legge n. 662/96, art. 2, comma 100, lettera a) è stimato pari a 16, quello dello stesso Fondo esteso alle emissioni di Minibond è stimato pari a 20, quello del Fondo europeo per gli investimenti strategici legato al Piano Juncker è stimato pari 15.

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Sostegno agli investimenti: il fondo di garanzia alla prova dei fatti

Il Fondo dovrebbe configurarsi come una spinta gentile per le gestioni a cui manca poco per affrancarsi dalla “garanzia”

La garanzia risulterà dunque maggiormente efficace laddove consentirà un effettivo incremento delle capacità di investimento rispetto a quella che si registrerebbe in mancanza di un intervento del Fondo: in altre parole, va imboccata la linea stretta tra quei gestori che avrebbero ottenuto comunque nuovi finanziamenti, anche in assenza di intervento da parte del Fondo, e quei gestori che, a prescindere dalla garanzia e dell’entità della provvista, non detengono le capacità organizzativegestionali per realizzare gli investimenti, e per i quali il finanziamento potrebbe essere concesso solo grazie all’intervento del Fondo. Una strada che configuri una spinta gentile rivolta a quelle realtà che hanno bene operato nel recente passato e a cui mancano pochi passi per affrancarsi dalla necessità di una “garanzia”, dove la linfa offerta dai finanziamenti garantiti dal Fondo deve essere anche da stimolo per rimuovere le criticità che oggi rendono l’accesso al credito difficoltoso.

Più chiari sono i benefici del fondo nel caso di garanzie per il valore residuo di subentro

Se l’impatto sull’attivazione di nuovi finanziamenti risulta difficilmente stimabile, chiari sono i benefici all’atto del subentro dal vecchio al nuovo gestore titolato a fine concessione. Nei settori regolati è abbastanza comune che gli investimenti tendano a ridimensionarsi con l’avvicinarsi della scadenza della concessione: viene infatti a decadere l’incentivo da parte del gestore uscente a realizzare interventi i cui costi trovano copertura su un orizzonte temporale successivo alla fine della concessione e che dunque dovrebbero essere retrocessi al soggetto che li realizza da parte del nuovo affidatario (il c.d. valore residuo o terminale). Considerato l’ingente ammontare delle risorse che devono essere riconosciute dal subentrante il momento dell’avvicendamento è sempre una fase assai delicata, e fonte di incertezza.

Passaggio di consegne più celere e corretta programmazione degli investimenti

Il Fondo in questo frangente è chiamato ad offrire garanzie ai gestori e ai finanziatori sul pagamento del valore residuo, incentivando per questa via non solo un passaggio di consegne più celere (nei casi di gara) ma anche una corretta programmazione degli investimenti da parte dell’EGA, basata sulle reali esigenze del territorio, sganciando il ciclo degli investimenti dalla durata della concessione.

2,6 miliardi di valore residuo che potrebbe essere agevolato dal Fondo

Sulla base delle informazioni a disposizione, relativamente alla scadenza della concessione e a dati regolatori sul valore residuo, è stato possibile identificare 28 gestioni con concessioni in scadenza entro il 2025 che esprimono un valore residuo di 3,3 miliardi di euro e ulteriori 19 gestioni con scadenza delle concessioni entro il 2030 con valore residuo pari a 1,2 miliardi di euro. Il valore residuo che verrebbe agevolato dal fondo di garanzia ammonterebbe quindi a quasi 2,6 miliardi di euro, al netto delle gestioni pubbliche che potrebbero continuare a svolgere il servizio a seguito del nuovo affidamento in house, non concretizzando la necessità di attivare il Fondo per il pagamento del valore residuo.

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Gli interventi beneficiari delle garanzie: prime stime Relativamente al volume degli interventi necessari al potenziamento delle infrastrutture idriche, ARERA ha operato una ricognizione. Sulla base del primo stralcio del Piano nazionale di interventi nel settore idrico e per il finanziamento della progettazione di interventi considerati strategici nel medesimo piano è stata autorizzata la spesa di 60 milioni di euro annui per la sezione “invasi” e di 40 milioni di euro annui per la sezione “acquedotti” sul decennio 2019-2028.

Il primo stralcio adottato della sezione “invasi”a ha individuato 57 interventi, distinti in due gruppi sulla base delle risorse pubbliche destinate alla realizzazione o alla progettazione, per un totale finanziato di 260 milioni di euro, mentre l’Autorità ha approvato il primo elenco della sezione “acquedotti”b per il biennio 2019-2020 con l’attivazione di una spesa per investimenti stimata in circa 540 milioni di euro. Una spesa, quest’ultima, che in fase di raccolta dei progetti/proposte trasmessi dai soggetti competenti per la definizione degli interventi della sezione “acquedotti” ha evidenziato un fabbisogno di risorse per circa 9,8 miliardi di euro.

Come anticipato sono ammissibili alla garanzia offerta dal Fondo solo gli investimenti “a copertura del fabbisogno finanziario aggiuntivo”.

Per quanto riguarda gli interventi non previsti nel Piano nazionale, orientati al conseguimento degli obiettivi di qualità tecnica, la programmazione degli interventi rimane ancora inferiore al fabbisogno. Il fabbisogno espresso dai programmi degli interventi nell’ambito delle approvazioni degli aggiornamenti tariffari 2018-2019 risulta di circa 3,5 miliardi di euro all’anno, di cui il 24,4% è previsto per la riduzione delle perdite idriche di rete, il 5,2% per il miglioramento della qualità dell’acqua erogata, il 14,6% per l’adeguatezza del sistema fognario e il 18,8% per il miglioramento della qualità dell’acqua depurata. Le informazioni circa il fabbisogno di investimenti riferibili alle “piccole dighe” non sono disponibili.

In questo senso, l’eventuale efficacia del Fondo si configurerebbe come uno strumento essenziale per “sbloccare” territori che hanno dovuto sacrificare una serie di interventi per tutelare l’equilibrio economico-finanziario della gestione. a b

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 17 aprile 2019.

ARERA Relazione 252/2019/I/IDR.

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CONCLUSIONI Dopo un lungo percorso durato oltre 3 anni, il Fondo di Garanzia delle Opere Idriche trova un assetto definitivo nel servizio idrico.

La regolazione del Fondo appare correttamente improntata ad agevolare nuovi canali di finanziamento a medio-lungo termine, in coerenza con le vite utili delle infrastrutture idriche e con i tempi di rientro dei costi di capitale, e inclusiva, diretta ad un’ampia platea di potenziali beneficiari, con criteri di accesso non codificati e che non escludono a priori operatori non in possesso di adeguate credenziali, sotto il profilo dell’equilibrio economico-finanziario o patrimoniale o della documentata capacità di realizzare gli investimenti.

Ciò non di meno l’istituzione del Fondo e la sua operatività non potranno prescindere da un’accurata attività di screening dei beneficiari, per almeno due motivi: evitare che giunga ai finanziatori un segnale di generalizzata mitigazione del rischio di controparte, che induca a finanziare anche soggetti non in grado di realizzare gli investimenti; e per la necessità di veicolare agli stessi operatori la necessità di approntare percorsi di affrancamento dal sostegno e dalla garanzia offerta dal Fondo stesso. Il supporto del Fondo deve per sua natura essere un momento transitorio, non una panacea ai problemi della inadeguatezza o un salvacondotto per gestioni non dotate di capacità finanziarie e industriali adeguate. ARERA, attraverso lo strumento del Fondo, dovrà “caldeggiare” un percorso di compliance delle gestioni che avranno accesso alle garanzie offerte dal Fondo con misure analoghe a quelle che a suo tempo avevano accompagnato l’acceso alla perequazione straordinaria17 , laddove il sostegno dovrà essere condizionato all’impegno delle gestioni a rimuovere le cause della difficoltà contingente nell’accesso al credito, con una rendicontazione periodica al regolatore dei progressi compiuti.

Si auspica che il Fondo possa favorire nuovi prestiti su base corporate e nuove emissioni di tipo project, sarà invece da verificare la reale portata dell’incentivo a emettere obbligazioni del tipo propriamente hydro. Queste ultime, infatti, sono titoli obbligazionari emettibili esclusivamente da società concessionarie del servizio idrico integrato, la cui sottoscrizione è riservata agli utenti del servizio sotto forma di obbligazioni convertibili. Uno strumento che ad oggi non risulta essere mai stato utilizzato nel nostro Paese. A ciò si aggiunga che è impensabile l’emissione di titoli obbligazionari senza il rilascio di un rating creditizio, implicando quindi indirettamente un incentivo ai potenziali beneficiari a sottoporsi ad una adeguata valutazione del merito creditizio. Ricordando che il rating è condizione necessaria ma non sufficiente per emettere un bond, come l’esperienza Viveracqua insegna.

Sarebbe poi stata auspicabile un’armonizzazione tra i criteri di acceso al Fondo e le misure indicate nel MTI3, in particolare sul versante della capacità realizzativa degli investimenti. Diversamente da quanto posto in consultazione, ARERA ha infatti adottato un approccio improntato ad una maggiore flessibilità, assumendo un ruolo di maggiore discrezionalità ex ante e di maggiore responsabilità ex post, nella fase successiva all’accesso al Fondo da parte degli operatori. Motivo per il quale ARERA, a fini cautelativi, si riserva di richiedere, contestualmente al rilascio della garanzia da parte della CSEA, condizionalità specifiche, a carattere individuale, volte al superamento delle criticità che caratterizzano la gestione. Sono aspetti importanti per quei territori ove la governance locale è ancora debole: il Fondo infatti si pone, almeno nelle intenzioni, come uno strumento per superare il Water Service Divide, con un intervento più importante nei contesti più penalizzati, a fronte di precisi impegni al 17

Si veda il Contributo n.44 “Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico”, Laboratorio REF Ricerche, luglio 2015.

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Sostegno agli investimenti: il fondo di garanzia alla prova dei fatti

completamento delle attività e alla piena operatività degli EGA. In una situazione di risorse contenute, volte a non gravare eccessivamente sulla tariffa degli utenti, risulterà di primaria importanza una allocazione delle garanzie efficiente ed efficace al fine di favorire l’emersione del fabbisogno incrementale di risorse finanziarie necessarie al sistema evitando, da un lato, di sovvenzionare progetti o controparti inadeguate e, dall’altro, di sostenere le realtà che già dispongono delle credenziali per l’accesso al credito in maniera autonoma, e che dunque non rappresentano il target di elezione per un intervento del Fondo.

In uno scenario ottimistico, il Fondo potrebbe arrivare ad attivare nel medio termine circa 3 miliardi di euro di nuovi finanziamenti. Tenendo conto che si tratta di uno strumento nuovo che dovrà essere testato sia da ARERA che dai gestori, un target di 1 miliardo di nuovi finanziamenti attivabili nei prossimi 4 anni sarebbe un risultato di assoluto successo per il sistema idrico. Non meno importante è il supporto che queste garanzie potranno offrire agli investimenti all’approssimarsi della fine delle concessioni, fase nella quale sino ad oggi la spinta alla realizzazione delle opere da parte degli incumbent si è spesso affievolita al crescere della probabilità di un avvicendamento.

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