settembre 2014
N°21
Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese Laboratorio Servizi Pubblici Locali
Abstract Nel mese di aprile u.s. è entrata in vigore la Direttiva europea sugli appalti nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali. La Direttiva si ispira ai principi di semplificazione e trasparenza delle procedure, è orientata a favorire qualità e innovazione, ad agevolare l’accesso delle piccole e medie imprese. In Italia tali settori sono disciplinati dal Codice degli appalti, che andrà aggiornato entro la primavera del 2016. Un esame dei bandi per forniture di progettazione e lavori rivela una scarsa diffusione dei principali istituti previsti dalla nuova Direttiva, tra i quali la possibilità di escludere le offerte che presentano un contenuto preponderante di componenti e materiali provenienti da Paesi extra-UE, le cui certificazioni non assicurano il rispetto di standard tecnici e ambientali comparabili. Il criterio dell’offerta economica più vantaggiosa, utilizzato solo in metà dei casi, consente di conseguire risparmi (26%) equivalenti a quelli del massimo ribasso (29%) e un maggiore apporto di qualità e competenze.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, Confcommercio - Imprese per l'Italia, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese. Stesura: Donato Berardi e Francesca Signori Editing: Giuseppe Voto e-mail: laboratorio@refricerche.it
La missione del Laboratorio
Dal 1° dicembre 2013 ha iniziato la sua attività il Laboratorio Servizi Pubblici Locali (Lab SPL), un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Nonostante questi avvenimenti, il comparto dei Servizi Pubblici Locali in Italia raramente è fonte di un dibattito “sistemico”: prevalgono nella discussione contrapposizioni e dicotomie (pubblico vs. privato, stato vs. mercato, locale vs. nazionale, …) quasi mai sorrette da analisi quantitative ed economiche. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.
Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150
N°21
Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese La nuova Direttiva sugli appalti nei “settori speciali”
Direttiva europea sui settori considerati “speciali”
Le ragioni di una nuova Direttiva
Un impianto regolatorio più snello delle procedure
Un’occasione per revisionare l’intera disciplina degli appalti
Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
Una recente Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio (Direttiva 2014/25/UE) disciplina le procedure d’appalto nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, settori considerati “speciali” dal legislatore comunitario perché sottratti alla disciplina generale degli appalti1. La nuova Direttiva europea abroga la 2004/17/CE, divenuta obsoleta alla luce del ruolo centrale che gli appalti pubblici hanno assunto nella strategia “Europa 2020”. Il legislatore italiano è chiamato a recepire le nuove prescrizioni comunitarie entro la primavera del 2016, modificando il d.lgs. 163/2006.
La necessità di normare questi settori è dettata dal fatto che le autorità nazionali competenti, come esplicitato in un documento di lavoro della Commissione2, continuano a essere in grado di influenzare il comportamento degli enti erogatori, “anche attraverso la partecipazione al loro capitale sociale o l’inserimento di propri rappresentanti nei loro organi amministrativi, direttivi o di vigilanza”. Vi è poi l’esigenza di assicurare la necessaria imparzialità e trasparenza delle procedure, considerata la natura non concorrenziale dei settori considerati.
La nuova Direttiva si caratterizza per una impostazione complessivamente più snella delle procedure. Un approccio differente da quello adottato dalla normativa nazionale che, nel tentativo di limitare la discrezionalità della stazione appaltante, è improntata ad una regolazione puntuale che si è però rivelata poco efficiente favorendo ricorsi a contenziosi. L’inadeguatezza della disciplina italiana è confermata dal continuo susseguirsi di interventi normativi resi necessari dall’eccessiva regolamentazione con l’effetto di complicare ulteriormente il quadro di riferimento. In questo contesto, il recepimento della Direttiva comunitaria rappresenta per il legislatore nazionale un’occasione di rimettere mano all’intera disciplina degli appalti, considerato che “gli atti di recepimento di Direttive dell'Unione europea non possono prevedere l'introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle Direttive stesse …”. La Direttiva si ispira ai criteri di semplificazione, maggiore attenzione alla qualità e tutela ambientale, sociale e del lavoro, assicurando una maggiore facilità di accesso alle piccole e medie imprese. Criteri che sul piano operativo si traducono in importanti novità, di cui sono di seguito descritte le principali.
Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa diviene la modalità preferibile di aggiudicazione, in virtù di un orientamento alla qualità e all’innovazione, che consente di tener conto nell’aggiudicazione non solo del costo dei prodotti e dei servizi, ma soprattutto del rapporto qualità/prezzo, valutato in base a criteri quali le caratteristiche tecniche e i tempi di realizzazione. Il criterio del massimo ribasso non è formalmente abolito, ma viene scoraggiato.
1 Tali settori, storicamente esclusi dalla disciplina generale degli appalti pubblici, sono stati oggetto di un intervento specifico del legislatore comunitario, la Direttiva 2004/17/CE, recepita nell’ordinamento giuridico italiano attraverso il d.lgs. 163/2006, il cosiddetto Codice degli appalti. 2 Commissione Europea, "Relazione sulla valutazione dell’impatto e dell’efficacia della normativa dell’Unione europea in materia di appalti pubblici", Documento di lavoro DG Mercato interno e servizi, 27 Giugno 2011. settembre 2014
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Direttiva sugli appalti nelle utility
N°21 Incoraggiata la suddivisione in lotti
Partenariato per l'innovazione e incentivi
Il ruolo della comunicazione elettronica Le procedure di affidamento e i requisiti di accesso
Requisiti di accesso
Il tema della qualità
Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese La Direttiva incoraggia la suddivisione in lotti dei grandi appalti, consentendo agli Stati Membri di prevedere la lottizzazione anche nel caso di appalti minori, e la rende obbligatoria in alcuni casi specifici, laddove la stazione appaltante è tenuta a motivare l’eventuale non suddivisione in lotti. Inoltre la Direttiva invita gli Stati Membri a semplificare le procedure di subappalto, in particolare prevedendo meccanismi di pagamento diretto dei subappaltatori. Si prevedono altresì regole più severe per combattere il dumping sociale e garantire la tutela dei lavoratori, ad esempio tramite l’esclusione di soggetti che presentano offerte anomalmente basse o che non rispettano la normativa UE sul lavoro. Introduzione dello strumento del Partenariato per l'innovazione e l’incentivo a prevedere la possibilità di varianti al progetto, entrambi motivati dalla volontà di accrescere l'apporto di competenze e innovazione. In particolare, nel primo caso, il bando di gara, a cui qualsiasi operatore economico può presentare domanda di partecipazione, contiene le informazioni circa l’esigenza di prodotti, servizi o lavori innovativi non reperibili sul mercato e circa i requisiti minimi della prestazione. Adozione della comunicazione elettronica come strumento di circolazione delle informazioni, resa obbligatoria in tutte le fasi della procedura3.
Per quanto riguarda, più in generale, la materia degli appalti è utile richiamare due temi importanti, ovvero le procedure di affidamento e i requisiti di accesso, entrambi trattati solo al margine dalla Direttiva sugli appalti, in quanto oggetto di un preciso rinvio alla disciplina generale, cioè al contenuto della Direttiva 2014/24/UE. Nello specifico, con riferimento alle procedure di affidamento, la Direttiva 2014/25/UE prevede che, accanto allo strumento del partenariato per l'innovazione prima descritto, l’appalto possa essere aggiudicato mediante procedura aperta, procedura ristretta, procedura negoziata, con o senza previa indizione di gara, e dialogo competitivo (artt. 45-50). Emerge, cioè, un’elevata flessibilità per la stazione appaltante soprattutto nella direzione di procedure di affidamento basate sulla negoziazione con gli operatori economici. Per quanto riguarda invece i requisiti di accesso, ovvero le condizioni stabilite dalla Legge o richieste dalla stazione appaltante per poter partecipare al bando di gara, la Direttiva 2014/25/UE esplicita i principi generali, i criteri di selezione e i sistemi di qualificazione, mentre rimanda alla Direttiva 2014/25/UE per gli aspetti puramente operativi. Anche in questo caso, si nota una maggiore flessibilità nelle indicazioni comunitarie, con requisiti di accesso meno stringenti ad esempio sul fatturato minimo dei concorrenti: fatte salve eccezionali circostanze di rischio specifico, il requisito minimo non può superare il doppio del valore dell’appalto.
Infine, con riferimento al tema della qualità, un punto meritevole di attenzione è la conferma della facoltà per la stazione appaltante di escludere le offerte in cui più della metà dei componenti e dei materiali utilizzati nella realizzazione dell'appalto abbia origine in paesi extra-UE con cui l’Unione non ha concluso accordi che garantiscano un accesso comparabile ed effettivo. Inoltre, nel caso due o più offerte sono equivalenti, ovvero la differenza di prezzo è inferiore al 3%, deve essere preferita quella in cui il valore dei prodotti originari da paesi extra-UE sia inferiore al 50%. La norma, già prevista negli stessi termini nella 3 Con lo stesso scopo la Direttiva 2014/24/UE, art. 59, ha introdotto il documento di gara unico europeo (DGUE) che consiste in un autocertificazione del soggetto che partecipa alla gara. Solo l’impresa aggiudicataria sarà tenuta a fornire la documentazione originale. settembre 2014
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Direttiva sugli appalti nelle utility
N°21
Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese vecchia direttiva, non vuole essere limitativa della concorrenza ma risponde all’esigenza di garantire un livello qualitativo certificato dei prodotti.
Le gare tra vecchia disciplina e nuova Direttiva In Italia la normativa ha una codificazione unitaria tra settori ordinari e speciali
Gli aspetti della normativa nazionale Scelta del criterio di aggiudicazione
Lottizzazione
Il legislatore italiano ha sino ad oggi optato per una codificazione unitaria che ricomprende sia i settori ordinari sia quelli speciali, diversamente dalla normativa comunitaria che ha invece dedicato ai settori speciali un corpo normativo autonomo. Nel quadro normativo nazionale, pertanto, anche i settori speciali sono disciplinati dal d.lgs. 163/2006 e nello specifico dalla parte III. Inoltre, lo stesso decreto (art. 206) elenca quali disposizioni del Codice si applicano anche a tali settori4.
Tra tutti, nel prosieguo sono elencati e brevemente descritti gli aspetti della normativa nazionale che rilevano ai fini della presente analisi.
• La stazione appaltante può scegliere quale criterio di aggiudicazione (artt. 81, commi 1 e 3, 82; 83) il massimo ribasso o l'offerta economicamente più vantaggiosa, fatta salva la possibilità di non procedere all’aggiudicazione nel caso nessuna delle offerte risulti conveniente o idonea. Nel caso del massimo ribasso, nel bando di gara deve essere specificato se è determinato, nei contratti da stipulare a misura, mediante ribasso sull'elenco prezzi posto a base di gara ovvero mediante offerta a prezzi unitari, oppure per i contratti da stipulare a corpo mediante ribasso sull'importo dei lavori posto a base di gara ovvero mediante offerta a prezzi unitari. Qualora il contratto preveda una parte a corpo e una parte a misura, il prezzo più basso è determinato mediante offerta a prezzi unitari. Nel caso dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il bando deve contenere i criteri qualitativi utilizzati nella valutazione nonché specificare il peso dei diversi aspetti nella valutazione finale.
• La suddivisione in lotti è stata prevista recentemente5 per agevolare la partecipazione
di piccole e medie imprese. Per come è formulata la disposizione “…devono … suddividere gli appalti in lotti funzionali” emerge chiaramente la volontà del legislatore di garantire la massima accessibilità alle procedure di gara, tanto da rendere la lottizzazione che in precedenza era stata considerata eccezionale, modalità ordinaria.
Ricorso al subappalto
• La stazione appaltante può consentire il ricorso al subappalto (art. 118) il cui importo
Passibilità di prevedere varianti progettuali
• La possibilità di prevedere varianti progettuali in sede di offerta (art. 76), eventual-
nel caso degli appalti di lavori può essere diversificato a seconda della categoria entro i limiti 30% sul totale, purché siano rispettate precise condizioni. Il pagamento del subappaltatore può avvenire direttamente dalla stazione appaltante o dall’aggiudicatore della gara, in base a quanto indicato nel bando. mente indicate in maniera esplicita nel bando di gara, qualora il criterio di aggiudica-
4 L’articolo 206 definisce applicabili ai settori speciali le Parti I (Principi e disposizioni comuni e contratti esclusi in tutto o in parte dall’applicazione del Codice), IV (Contenzioso), e V (Disposizioni di coordinamento, finale e transitorie – Abrogazioni), e prevede una tassativa elencazione degli articoli applicabili della Parte II, ovvero gli articoli 29 (sebbene le soglie siano da intendersi quelle dell’articolo 215), 33, 34, 35, 36, 37, 38, 51, 52, 53, commi 1, 2, 3, 4, 55, comma 1, 55, commi 3, 4, 5, 6, 58, 60, 66, 68, 69, 71, 73, 74, 76, 77, 79, 81, commi 1 e 3, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 118, 131. 5 Il d.l. 201/2011, convertito con modificazioni dalla L. 214/2011, ha disposto l’introduzione del comma 1-bis all’art. 2, ovvero “Nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici, al fine di favorire l'accesso delle piccole e medie imprese, le stazioni appaltanti devono, ove possibile ed economicamente conveniente, suddividere gli appalti in lotti funzionali” e successivamente il d.l. 69/2013 convertito con modificazioni dalla L. 98/2013 ha disposto la modifica dell'art. 2, comma 1-bis, prevedendo che “Nella determina a contrarre le stazioni appaltanti indicano la motivazione circa la mancata suddivisione dell'appalto in lotti”. settembre 2014
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Direttiva sugli appalti nelle utility
N°21 Le aste elettroniche
Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese zione sia quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa, a patto che siano individuati i requisiti minimi che le varianti devono rispettare e le modalità di presentazione, pena l’esclusione dell’offerta.
• L’assegnazione può avvenire tramite aste elettroniche (art. 85), purché siano rispettate le condizioni che rendono lo strumento utilizzabile.
I requisiti tecnici di partecipazione
• Con riferimento ai requisiti di partecipazione, la normativa italiana specifica a qua-
La procedura di affidamento
• Per quanto riguarda la procedura di affidamento, il Codice degli appalti (artt. 221, 224,
li soggetti possono essere affidati i contratti pubblici, con esplicita previsione dei requisiti formali – ad esempio le caratteristiche necessarie nel caso di raggruppamenti temporanei di imprese e di consorzi – e di ordine generale che attengono cioè all’affidabilità morale e professionale del concorrente (art. 38) e la cui assenza determina l’esclusione dalla gara. A questi si aggiungono requisiti di ordine speciale che fanno invece riferimento alla capacità professionale del concorrente a svolgere l’appalto, sul piano sia economico che tecnico, tra cui i requisiti di capacità economica (art. 41) che possono essere definiti con riferimento a diverse dimensioni, quali referenze bancarie, bilanci dell’impresa o fatturato globale d’impresa, fatturato specifico nel settore oggetto di gara relativo agli ultimi tre esercizi finanziari. I requisiti richiesti dalla stazione appaltante devono essere ragionevoli, adeguati e proporzionati rispetto al valore complessivo dell’appalto. I requisiti economici • A questi si aggiunge un altro “requisito di accesso”, seppur indiretto, costituito dalla di partecipazione cosiddetta garanzia provvisoria (art. 75), sotto forma di cauzione o fideiussione, pari al 2% del prezzo posto a base d’asta. I requisiti di capacità tecnica, invece, riguardano invece l’esperienza e l’affidabilità organizzativa del concorrente, ovvero ad esempio l’aver già realizzato lavori analoghi o la disponibilità di particolari attrezzature necessarie ad eseguire il lavoro. La stazione appaltante indica quali dei criteri previsti dalla Legge (art. 42) decide di adottare, coerentemente alla natura e alla dimensione dell’appalto. I sistemi di qualifi• Il Codice degli appalti prevede altresì la possibilità per la stazione appaltante di istitucazione ire sistemi di qualificazione (art. 232) di imprenditori, fornitori o prestatori di servizi, ovvero una “lista” dei soggetti ritenuti idonei alla conclusione di contratti pubblici. L’elenco è da considerarsi aperto, in quanto un operatore può chiedere in qualsiasi momento la qualificazione e quindi l’iscrizione. Uno specifico criterio di qualificazione è quello dell’attestazione SOA (art. 40), documento in grado di comprovare la capacità di un’impresa di eseguire lavori, differenziata in base alla categoria di opere e all’importo posto a base d’asta6, e che abilita l’impresa a partecipare a procedure competitive con un importo a base d’asta pari alla relativa classe di pertinenza, maggiorata del 20%. 238) prevede che nei settori speciali gli enti aggiudicatori possano in via alternativa senza preferenza o limitazione affidare i lavori, le forniture o i servizi mediante procedure aperte, ristrette o negoziate, o mediante dialogo competitivo, previo avviso con cui si indice una gara, con alcune restrizioni nel caso di procedura negoziata senza previa indizione di gara. Il legislatore ha quindi lasciato ampia libertà di scelta, diversamente da quanto avviene dei settori ordinari. Inoltre, nel caso di appalti sotto soglia comunitaria sono previste prescrizioni specifiche meno stringenti, soprattutto con riferimento agli adempimenti informativi.
6 Le categorie di opere in cui si può ottenere la Qualificazione sono 52 (13 di carattere generale e 39 di carattere specifico), mentre le classi di qualificazione sono 10. settembre 2014
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Direttiva sugli appalti nelle utility
N°21
Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese
I prodotti originari di Paesi extra-UE
• Per i prodotti originari di Paesi extra-UE, la normativa italiana (art. 234) riprende
La normativa attuale subirà una radicale trasformazione
Con l’emanazione delle direttive comunitarie, la normativa italiana in tema di contratti vedrà probabilmente interessanti cambiamenti. I singoli Stati hanno tempo fino al 18 aprile 2016 per emanare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative di recepimento: in Italia, è allo studio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti il testo della Legge delega che dovrebbe essere a breve presentata in Consiglio dei ministri. Secondo le dichiarazioni fornite dal Presidente della Commissione, la normativa attuale subirà una radicale trasformazione, ispirata ai principi di semplificazione per le imprese, tutela degli interessi sociali e ambientali, attenzione alle piccole e medie imprese. In seguito all’approvazione, sarà la stessa Commissione a procedere con la stesura del decreto legislativo: l’obiettivo è redigere un nuovo Codice degli appalti, più snello di quello attualmente in vigore che garantisca una maggiore trasparenza, preveda norme anticorruzione e favorisca la concorrenza.
quanto disposto dalla vecchia direttiva e prevede cioè la possibilità per la stazione appaltante di escludere le offerte in cui più della metà dei componenti e dei materiali utilizzati per la realizzazione dell'opera ha origine in Paesi extra-UE. Qualora la facoltà non sia esercitata, è comunque previsto che se due o più offerte si equivalgono (ovvero hanno una differenza di prezzo inferiore al 3%) in base ai criteri di aggiudicazione dovrà essere preferita quella con un contenuto di prodotti di origine extra-UE inferiore al 50%.
Le gare nella prassi Un’analisi dei bandi afferenti il servizio idrico
Equa ripartizione tra offerta economicamente più vantaggiosa e massimo ribasso
Gli aspetti qualitativi considerati ai fini della valutazione dell’offerta
Per comprendere come il Codice degli appalti ha trovato applicazione nella pratica, si è proceduto con l’analisi di un insieme di bandi afferenti il servizio idrico. I bandi analizzati si riferiscono a contratti di lavori, sono cioè esclusi dall’analisi i contratti di fornitura e di servizi, aggiudicati tra il 2013 e la prima metà del 2014. Si tratta di 16 bandi, di cui solo uno distinto in lotti, per un importo complessivo di oltre 83 milioni di euro - ovvero un importo medio di circa 4 milioni e mezzo di euro cadauno -, relativi a lavori nei segmenti di acquedotto, fognatura e depurazione. I bandi di gara analizzati rappresentano complessivamente una quota non secondaria e pari al 6% del volume di investimenti annui del settore idrico. Per quanto riguarda il criterio di aggiudicazione si riscontra un’equa ripartizione tra l’offerta economicamente più vantaggiosa e il massimo ribasso, con una prevalenza del primo nel caso di progettazione ed esecuzione lavori e un maggior ricorso al secondo nel caso di sola esecuzione di lavori. Infine, con riferimento alle dimensioni dell’appalto è interessante notare che quelli aggiudicati in base all’offerta economicamente più vantaggiosa presentano un prezzo a base d’asta mediamente più elevato, e superiore ai 6 milioni di euro, rispetto a quelli aggiudicati in base al criterio del massimo ribasso, pari a circa 3 milioni.
Tra gli aspetti qualitativi considerati ai fini della valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa attengono in primo luogo al valore tecnico della progettazione, e cioè principalmente la qualità dei materiali e delle apparecchiature, alla qualificazione professionale e all’esperienza dei soggetti e ai servizi “post vendita”, cioè la gestione degli interventi di manutenzione e riparazione. Inoltre, inizia ad essere preso in considerazione il valore settembre 2014
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Direttiva sugli appalti nelle utility
N°21 Nei bandi mancano le prescrizioni tecniche
L’introduzione di requisiti qualitativi non ha pregiudicato le economie di costo
Poca diffusione di lottizzazioni e aste elettroniche
Oltre ai requisiti amministrativi, anche quelli di capacità economicofinanziaria
Tavole di sintesi
Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese funzionale e ambientale del progetto, seppur con un peso ancora ridotto: alcuni dei bandi analizzati utilizzano infatti come criteri di selezione il contenimento dei consumi energetici e l’impatto ambientale e paesaggistico.
Con riferimento al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e al tema della qualità opportuno segnalare alcune criticità nel sistema italiano. Innanzitutto lo scarso ricorso a prescrizioni tecniche nei bandi di gara e alla facoltà di escludere offerte in cui la maggior parte delle merci provenga da Paesi extra-UE. Il rischio, soprattutto per la collettività, è che a fronte di un apparente vantaggio economico, le Stazioni appaltanti finiscano per acquistare beni con caratteristiche qualitative non all’altezza dei migliori standard di mercato. Per quanto riguarda la valutazione economica, che nel caso dell’offerta economicamente più vantaggiosa pesa in media il 32% del totale, si registra un ribasso medio all'aggiudicazione di circa il 26%, valore solo marginalmente inferiore a quello registrato nel caso di bandi aggiudicati con il criterio del massimo ribasso, laddove la percentuale del ribasso sull’importo a base d’asta raggiunge il 29%. Una evidenza quest’ultima che sembra suggerire come l’introduzione di requisiti qualitativi non abbia pregiudicato le potenzialità di conseguire economie di costo da parte della stazione appaltante offrendo al contempo una maggiore sicurezza sull’affidabilità del soggetto selezionato e presumibilmente anche sulle caratteristiche qualitative degli interventi realizzati.
La possibilità di suddividere in lotti, nonostante prevista e incentivata dalla attuale normativa, non ha trovato grande diffusione, tanto da essere contemplata in un solo caso. Più diffusa la facoltà di ricorrere al subappalto, concessa in tutti i casi eccetto uno, e di proporre varianti, possibili in tutti i bandi aggiudicati secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Rispetto all’effettivo ricorso, gli aggiudicatari dichiarano di ricorrere all’appalto solo in 4 casi e propongono varianti in 6 casi. Con riferimento alle modalità innovative di gestione delle procedure, l’utilizzo delle aste elettroniche, seppur disciplinate nel codice degli appalti, non hanno trovato applicazione in nessuno dei casi esaminati, neanche in quelle casistiche, quali quelle basate sul criterio massimo ribasso, laddove più agevole sarebbe risultato il ricorso. Infine, sul tema dei requisiti di accesso, è interessante sottolineare che, oltre ai requisiti di ordine generale, che riguardano aspetti amministrativi, la quasi totalità dei bandi prevede l’attestazione del possesso di requisiti di capacità economico-finanziaria e, soprattutto, tecnica, mentre solo in un ridotto numeri di casi è sufficiente l’attestazione SOA, condizione peraltro necessaria in tutti i bandi considerati. A ciò si aggiunge il requisito della garanzia fideiussoria provvisoria, prevista nella misura massima del 2% dell’importo a base d’asta, valore imposto nella maggior parte degli appalti, ma in alcuni casi ridotto all’1%.
Le Tavole di seguito riportate riassumono rispettivamente le principali caratteristiche degli appalti analizzati e per ciascuno degli aspetti considerati una sintesi delle indicazioni contenute nella nuova Direttiva, le prescrizioni contenute nelle disposizioni normative vigenti e la prassi in uso. settembre 2014
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N°21
Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese
Appalti pubblici: dalla direttiva comunitaria alla prassi italiana Direttiva Criterio di assegnazione Requisiti di accesso
Offerta economicamente più vantaggiosa Requisiti di capacità economica e requisiti di
Codice degli appalti Offerta economicamente più vantaggiosa o Prezzo più basso
Prassi Offerta economicamente più vantaggiosa (50%) e Prezzo più basso (50%)
Possibilità inserite di recente
Solo 1 bando
capacità tecnica
E' opportuno prevedere esplicitamente che i Suddivisione in lotti contratti possano essere suddivisi in lotti. Subappalto e pagamento diretto dei subappaltatori
Gli Stati membri dovrebbero avere la facoltà di creare meccanismi per il pagamento diretto ai Max 30% subappaltatori
Possibilità prevista in tutti i bandi, eccetto uno. In 4 casi l'aggiudicatario ha optato per il subappalto, ma il pagamento del subappaltatore è a carico dell'aggiudicatario
Varianti
Quando il criterio di aggiudicazione e' quello Occorre incoraggiare gli enti aggiudicatori a dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, consentire varianti quanto più spesso possibile le stazioni appaltanti possono autorizzare gli offerenti a presentare varianti
Possibilità prevista in tutti gli 8 bandi con criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, ma proposte solo da 4 aggiudicatari
Asta elettronica
Le stazioni appaltanti possono stabilire che Gli enti aggiudicatori possono ricorrere ad aste l'aggiudicazione dei contratti di appalto elettroniche avvenga attraverso un'asta elettronica.
Nessuno dei bandi esaminati prevede il ricordo all'asta elettronica
Riserva di partecipazione
Gli Stati membri possono riservare il diritto di partecipazione alle procedure di appalto a laboratori protetti e ad operatori economici il cui scopo principale sia l’integrazione sociale e professionale delle persone disabili o svantaggiate (…)
Le stazioni appaltanti possono riservare la partecipazione a laboratori protetti ove la maggioranza dei lavoratori sia composta di disabili che, in ragione della natura o della gravita' del loro handicap, non possono esercitare un'attivita' professionale in condizioni normali.
Nessuno dei bandi esaminati prevede la riserva
Appalti pubblici: principali caratteristiche Stazione appaltante
Importo complessivo
criterio di assegnazione
Subappalto Possibilità di Ente aggiudicatario Asta Garanzia % offerta (valore prevedere elettronica (val. %) economica Ribasso Varianti Subappalto max) Varianti
Acquedotto Pugliese
3.727.357 Off. econ. più vantaggiosa
30%
Sì
No
2%
35%
29%
Sì
Acquedotto Pugliese
2.325.000 Off. econ. più vantaggiosa
30%
Sì
No
2%
30%
23%
Sì
N.I. N.I.
A.R.I.N.
3.283.210 Prezzo più basso
No
No
No
100%
1%
N.P.
N.P. N.I.
Publiacqua
774.612 Prezzo più basso
Sì
No
2%
100%
27%
N.P.
Publiacqua
995.060 Prezzo più basso
Sì
No
2%
100%
34%
N.P.
N.I.
G.O.R.I.
15.326.751 Off. econ. più Vantaggiosa
30%
Sì
2%
35%
30%
Sì
N.I.
No
G.O.R.I. Lotto n. 1
11.970.000 Off. econ. più vantaggiosa
Sì
Sì
No
2%
40%
34%
Sì
N.I.
Lotto n. 2
11.550.000 Off. econ. più vantaggiosa
Sì
Sì
No
2%
40%
33%
Sì
N.I. N.I.
8.190.000 Off. econ. più vantaggiosa
Sì
Sì
No
2%
40%
32%
Sì
Abbanoa
Lotto n. 3
1.361.259 Off. econ. più vantaggiosa
Sì
Sì
No
2%
22%
31%
No
Sì
Abbanoa
2.164.133 Off. econ. più vantaggiosa
Sì
Sì
No
2%
22%
22%
No
Sì
Abbanoa
3.427.928 Off. econ. più vantaggiosa
Sì
Sì
No
2%
22%
9%
No
Sì
Metropolitana Milanese
1.622.881 Prezzo più basso
Sì
No
No
1%
100%
30%
N.P.
No
Metropolitana Milanese
2.900.950 Prezzo più basso
30%
No
No
1%
100%
30%
N.P.
No
Metropolitana Milanese
4.876.170 Prezzo più basso
30%
No
No
1%
100%
30%
N.P.
No
Acque Ovest Bresciano Due
1.803.949 Off. econ. più vantaggiosa
Sì
Sì
No
2%
35%
20%
No
Sì
Iren Acqua Gas
5.201.151 Prezzo più basso
Sì
No
No
2%
100%
43%
No
No
Iren Acqua Gas
2.035.000 Prezzo più basso
Sì
No
No
2%
100%
35%
N.P.
No
N.I. : Non indicato N.P. : Non previsto
settembre 2014
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Direttiva sugli appalti nelle utility
N°21
Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese Conclusioni
La riforma della disciplina degli appalti: le principali criticità
L'importanza di linee guida per la stesura dei bandi di gara
La disciplina degli appalti pubblici nei settori di pubblica utilità è tema di grande attualità, considerato l’ingente fabbisogno di investimenti che molti di questi settori, tra i quali l’idrico in particolare, palesano. Il recente intervento del legislatore comunitario che si è mosso per assicurare maggiore flessibilità, chiarezza ed omogeneità tra Stati, impone una riflessione. Una revisione della disciplina che comporterà interessanti cambiamenti: la attuale normativa, sebbene contenga già alcuni degli elementi previsti dalle nuove Direttive, si caratterizza per una regolazione piuttosto rigida, spesso di difficile attuazione. Il legislatore nazionale è chiamato a favorire la diffusione di istituti quali l’aggiudicazione il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la possibilità di frazionamento e lottizzazione degli interventi e la esplicita previsione di varianti al progetto, tutti elementi ancora ancora oggi poco diffusi.
Con riferimento al criterio di aggiudicazione, diviene particolarmente importante rafforzare ai fini della valutazione complessiva il peso attribuito agli aspetti tecnici e ambientali: a tal fine è auspicabile che vengano emanate linee guida per una corretta stesura dei bandi di gara, soprattutto con riferimento alle prescrizioni dei capitolati di appalto, ai criteri di valutazione e al loro peso ai fini dell’aggiudicazione. Tra questi occorre tener in considerazione non solo i parametri commerciali, quali ad esempio i tempi di realizzazione, ma gli aspetti tecnici, funzionali ed ambientali, nonché il costo di manutenzione e di sostituzione. Per le stesse motivazioni è altresì auspicabile il ricorso alla facoltà di esclusione delle offerte che presentano una incidenza preponderante di materiali e componenti provenienti da paesi extra-UE, i cui sistemi di certificazione risultano meno strigenti rispetto ai requisiti previsti dalla disciplina comunitaria.
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Direttiva sugli appalti nelle utility