gennaio 2015
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N°30
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Tariffe degli scarichi industriali: riordino in arrivo Laboratorio Servizi Pubblici Locali
Abstract A distanza di quasi quarant'anni sarà presto rivisitata la tariffazione degli scarichi produttivi. Le nuove tariffe dovranno considerare un numero più ampio di sostanze inquinanti, contribuire alla realizzazione di nuovi depuratori e al potenziamento di quelli esistenti, eliminare i sussidi incrociati e inviare i corretti segnali di prezzo. Le nuove regole saranno un successo se ribalteranno il costo dei trattamenti sui produttori di inquinamento, incentivandoli a contenere l’impatto ambientale.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Crif Credit Rating Agency, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese. Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Signori, Samir Traini e-mail: laboratorio@refricerche.it
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Gli ultimi contributi del Laboratorio SPL n. 29 - Aggregazioni e in house nela Legge di Stabilità 2015 n.28 - Il Piano Juncker: per non dimenticare l'acqua n.27 - Remunerazione del capitale e oneri finanziari nei settori regolati: alla ricerca di regole coerenti e stabili n.26 - Servizio Idrico Integrato: l'Agenda 2015 n.25 - Aziende del Servizio Idrico Integrato: alla ricerca della "scala finanziaria efficiente" n.24 - “Sblocca Italia”: tempi certi, poteri sostitutivi e responsabilità erariale, la via al consolidamento del settore n.23 - Fondo di Garanzia per le Opere Idriche: uno strumento per facilitare l'accesso al credito n.22 - Lo "Sblocca Italia" e l'inerzia delle Regioni n.21 - Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese Tutti i contributi sono liberamente scaricabili previa registrazione al seguente indirizzo
La missione del Laboratorio Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150
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Tariffe degli scarichi industriali: riordino in arrivo Il perché di un intervento regolatorio
L'AEEGSI interviene in tema di reflui industriali
I temi ambientali troppo spesso trascurati
La tariffa lo strumento di regolazione economica
Tra i tasselli ancora in attesa di un riassetto nella regolazione AEEGSI, la materia delle tariffazione dei reflui industriali e del correlato costo ambientale, la cui disciplina rimanda ancora oggi a criteri e logiche degli anni ‘70, sarà presto oggetto di un intervento di riordino da parte di AEEGSI. Il fatto che si siano attesi quasi quarant’anni e l’avvento di un regolatore indipendente per rimettere mano alla disciplina è indice dello scarso interesse per le ricadute delle attività antropiche sull’ambiente che il Paese esprime nelle sue varie sfaccettature. L’immagine è quella di un ciclo idrico che non chiude: accanto alle interruzioni non programmate nella fornitura di acqua alle utenze che ancora affliggono alcune aree del Mezzogiorno e ai ritardi, talvolta disastrosi, negli interventi di prevenzione del dissesto idrogeologico, il tema dell’impatto ambientale è spesso rimasto sotto traccia. Il grande numero di procedure di infrazione pendenti presso la Corte di Giustizia Europea per violazioni di direttive in materia ambientale testimonia l’immagine di un Paese che si presenta al mondo come la patria dell’arte e dell’agroalimentare e che, però, spesso dimentica che la sostenibilità ambientale è ingrediente imprescindibile in una “Strategia” di rilancio che faccia leva sui punti di forza del Paese.
Il tema della tariffazione dei reflui industriali ha in questa strategia un ruolo centrale, giacché alle tariffe spetta il compito di veicolare segnali di prezzo, cioè aiutare gli agenti economici a interiorizzare il costo ambientale dei loro comportamenti: si tratta di creare opportuni incentivi affinché le esternalità negative dell’attività antropica sull’ambiente (la scomparsa della vita nei fiumi, l’eutrofizzazione dei litorali, l’inquinamento della falde) siano corrette.
Aggregazioni e in house nella Legge di Stabilità 2015
Procedure di infrazione per materia Affari economici e finanziari Affari esteri Affari interni Agricoltura Ambiente Appalti Comunicazioni Concorrenza e aiuti di stato Energia Fiscalità e dogane Totale
3 2 6 1 16 5 2 5 1 10 89
Giustizia Lavoro e affari sociali Libera circolazione dei capitali Libera circolazione delle merci Libera circolazione delle persone Libera prestazione dei servizi e stabilimento Pesca Salute Trasporti Tutela dei consumatori
4 4 1 2 2 5 1 7 10 2
Fonte: Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Politiche Europee
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Tariffe di fognatura e depurazione per i reflui industriali: riordino in arrivo
Un riordino atteso per 40 anni Quadro normativo datato e confuso
Avvio del procedimento e consultazione
La disciplina della tariffazione dei reflui industriali si rifà ancora oggi a disposizioni risalenti alla seconda metà degli anni ’701. Nel tempo il quadro che è andato delineandosi è estremamente variegato, a causa di un contesto normativo poco chiaro, frutto di una stratificazione disorganica di norme e caratterizzato da una metodologia che mostra importanti limiti, primo fra tutti il mancato rispetto del principio comunitario “chi inquina paga”.
Per superarne le criticità, AEEGSI ha avviato, nel giugno 2014, il procedimento per la definizione delle tariffe di collettamento e depurazione dei reflui industriali autorizzati allo scarico in pubblica fognatura, emanando un documento di consultazione . Il procedimento è giunto di recente ad una seconda fase di consultazione con la quale l’Autorità propone alcune varianti di metodologia tariffaria, prevedendo una indagine sul campo in cui saranno effettuate ricostruzioni dell’impatto, in vista di un'adozione il 1° gennaio 2016. Le pagine che seguono analizzano il documento in consultazione e propongono alcune riflessioni.
Gli obiettivi e i criteri dell’Autorità
Gli obiettivi dell'AEEGSI per l'intervento regolatorio
Ulteriori obiettivi sollevati dai diversi portatori di interessi
In tema di tariffazione dei reflui industriali AEEGSI si è posta l’obiettivo di disegnare una tariffa commisurata ai costi che originano dall’abbattimento del carico inquinante del singolo refluo, ovvero al costo dei trattamenti necessari a renderlo conforme alle disposizioni che regolano lo scarico in acque superficiali, nel rispetto del principio “chi inquina paga”. Gli obiettivi specifici dell’intervento regolatorio sono: • garantire tariffe effettivamente correlate ai costi, favorendo lo sviluppo e la realizzazione di adeguate infrastrutture di fognatura e depurazione; • eliminare i disallineamenti tariffari a parità di refluo e di situazione ambientale all’interno di un perimetro, coincidente con quello dell’ATO, superando le tariffe comunali e di agglomerato2; • fornire corretti segnali di prezzo attraverso una opportuna ripartizione dei costi tra i diversi utilizzatori, eliminando i sussidi incrociati; • rispettare i principi di chiarezza e semplicità nei confronti del gestore e al tempo stesso di informazione e trasparenza verso gli utenti.
Nelle osservazioni pervenute al primo documento in consultazione i portatori di interesse hanno segnalato alcuni obiettivi specifici. Tra questi, l’Autorità ha recepito e indicato nel secondo documento di consultazione, la necessità di: • uniformare a livello nazionale i criteri di assimilabilità dei reflui, oggi definiti a livello regionale3; • disciplinare le procedure di misurazione, sia qualitativa che quantitativa, degli scarichi; • omogeneizzare a livello nazionale la definizione, la tariffazione e la quantificazione dei volumi delle acque di prima pioggia e meteoriche di dilavamento da siti industriali. 1 Per un approfondimento si veda Contributo n.18, "Tariffe per gli usi industriali: le questioni in attesa di soluzione", luglio 2014. 2 Per agglomerato si intende l’insieme dei Comuni o dei territori che collettati ad un medesimo impianto di depurazione. 3 All’art. 101, comma 7, lettera e) del d.lgs. 152/06. gennaio 2015
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Tariffe di fognatura e depurazione per i reflui industriali: riordino in arrivo Metodologie tariffarie a confronto Sulla base di questi obiettivi e tenuto conto delle criticità riscontrate nelle attuali formulazioni applicate, AEEGSI ha elaborato due metodologie tariffarie alternative (Metodologie A e B), la cui formulazione è per comodità riportata in Appendice. Spesa annua per il servizio di fognatura e depurazione di alcune utenze industriali
Euro, anno 2010
Bacino tariffario
Trasformazione prodotti ortofrutticoli
ATO 1 - Toscana ATO 2 - Toscana ATO 3 - Toscana ATO 5 - Toscana ATI 1-2 - Umbria ATI 3 - Umbria ATI 4 - Umbria ATO Ferrara ATO Modena ATO BG ATO BS ATO CR_Bacino A ATO CR_Bacino B ATO MN_Bacino A ATO MN_Bacino B ATO MI_Bacino A ATO MI_Bacino B
Cantina vitivinicola
Caseificio
Cartaria
Tessile
211.018
11.904
2.447
895.580
161.327
204.851
10.244
2.523
1.238.811
237.930
135.851
11.302
1.882
572.557
88.799
106.835
6.979
1.932
287.804
114.117
56.583
6.273
1.534
395.029
77.907
49.933
6.071
1.559
365.078
79.714
111.623
8.107
1.562
463.032
96.158
45.550
6.505
1.706
339.193
118.428
47.021
3.773
837
219.697
51.580
69.000
5.754
791
206.425
55.075
72.293
4.825
952
200.401
43.969
38.953
3.758
993
187.866
41.614
36.190
3.350
936
171.960
44.870
78.811
10.163
2.362
332.124
121.346
74.380
7.520
2.051
424.467
122.950
103.003
10.375
2.751
608.963
180.049
105.450
10.664
2.881
617.783
182.321
Fonte: elaborazioni REF Ricerche
Fonte: elaborazioni REF Ricerche
Spesa per il servizio di fognatura e depurazione di alcune utenze industriali
Misure di sintesi, anno 2010
Minimo
5,00
Massimo
Media
4,00
euro/m3
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3,00 2,00 1,00 0,00
Trasformazione prodotti ortofrutticoli
Azienda vitivinicola
Caseificio
Carta
Tessile
Fonte: elaborazioni REF Ricerche
Fonte: elaborazioni REF Ricerche
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Metodologia A: le principali caratteristiche
Metodologia B: le principali caratteristiche
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Tariffe di fognatura e depurazione per i reflui industriali: riordino in arrivo
Nella definizione del metodo tariffario, l’Autorità ha innanzitutto adottato come nuovo perimetro dei costi di depurazione quello corrispondente all’Ambito territoriale ottimale (ATO), eliminando ogni riferimento al singolo impianto, al fine di ridurre la forte variabilità territoriale oggi presente, come illustrato. Ne consegue la necessità di prevedere meccanismi di perequazione tra i gestori degli impianti4.
La Metodologia A prevede una tariffa con una quota fissa unica, a copertura dei costi amministrativi della gestione dell’utenza (verifiche e misurazioni dei reflui), e una quota variabile distinta in base al servizio (fognatura e depurazione). La quota variabile di fognatura coincide con quella applicata alle utenze domestiche, in quanto si ritiene che il costo unitario per il collettamento dipenda esclusivamente dal carico idraulico e sia quindi uguale per tutte le utenze, mentre la quota variabile di depurazione è commisurata non solo alla quantità, ma anche alla qualità del refluo, misurata dalla concentrazione degli inquinanti. Tra questi assume un ruolo centrale il COD5, il cui costo di smaltimento è valorizzato in tariffa quando la concentrazione supera il valore medio misurato sui reflui in ingresso agli impianti di depurazione presenti nell’ATO, mentre tutti gli altri parametri sono valorizzati l’un per l’altro al medesimo costo, qualora la concentrazione presente nel refluo superi il 70% del limite previsto dalla normativa per lo scarico in acque superficiali. E’ inoltre prevista una maggiorazione tariffaria nei casi di deroga ai limiti per lo scarico in pubblica fognatura concesse in sede di autorizzazione allo scarico.
La Metodologia B presenta parimenti una quota fissa a copertura dei costi amministrativi di gestione dell’utenza e quote variabili distinte per fognatura e depurazione. In questa variante, però, la quota variabile per il servizio di fognatura potrebbe discostarsi, per eccesso o per difetto, da quella delle utenze domestiche, sulla base dell’ipotesi che le reti di collettamento potrebbero essere impegnate in modo differente a seconda del refluo. La tariffa di depurazione resta commisurata alla qualità del refluo, oltre che alla quantità, ma con una diversa determinazione dei costi. Innanzitutto sono individuati due diversi gruppi di inquinanti, un primo gruppo uguale per tutte le attività produttive e un secondo gruppo differenziato a seconda della classificazione di attività economica prevalente (ATECO): la tariffa è determinata a partire dai costi di trattamento ascrivibili alle caratteristiche specifiche del refluo industriale rispetto a quelli di un ipotetico refluo di riferimento. L’Autorità sembrerebbe orientata a considerare i parametri risultanti dall’autorizzazione allo scarico in pubblica fognatura, in modo da ridurre i campionamenti e le misurazioni, e come refluo di riferimento quello avente le caratteristiche indicate dalla normativa per lo scarico in acque superficiali, in modo che tale valore sia noto a priori e non dipenda dal bacino servito. Di seguito, vengono esplicitate alcune argomentazioni che riguardano l’impostazione generale, comuni ad entrambe le metodologie; quindi, vengono analizzati gli aspetti che caratterizzano le due diverse metodologie mettendo in risalto quelli in merito ai quali l’Autorità non ha ancora espresso un chiaro orientamento.
4 Restano da chiarire alcune modalità applicative: è il caso, ad esempio, di utenze poste al confine tra due ATO laddove un’utenza sita in un ATO è allacciata a impianti di depurazione di pertinenza dell’ATO limitrofo. 5 Chemical Oxygen Demand, ovvero "domanda chimica di ossigeno", esprime la quantità di ossigeno, in milligrammi per litro, necessaria affinché i composti organici ed inorganici presenti nell’acqua realizzino il processo di ossidazione per via chimica. gennaio 2015
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Tariffe di fognatura e depurazione per i reflui industriali: riordino in arrivo Orientamenti dell’Autorità e posizioni dei portatori di interesse
Quota fissa unica: struttura e peso sul totale
Quota variabile distinta in base al servizio (fognatura e depurazione)
La determinazione dei costi riconosciuti in tariffa
Se nei primi orientamenti dell’Autorità (DCO 299/2014/R/IDR) la quota fissa avrebbe dovuto raggiungere al massimo il 20% dell’onere totale ed essere indifferenziata per tutti gli utenti, le osservazioni pervenute hanno evidenziato l’importanza di innalzare la quota fissa oltre la soglia del 20% e di introdurre differenziazioni tra le utenze in base al volume e alla qualità del refluo. Nelle due metodologie attualmente al vaglio, tuttavia, il peso e l’eventuale articolazione della quota fissa non sono definiti. Si ribadisce però che la quota fissa dovrà confluire in un unico corrispettivo per i servizi di fognatura e depurazione, a copertura dei costi amministrativi, ovvero legati alla gestione amministrativa dell’utenza e alle verifiche qualiquantitative degli scarichi. La quota fissa non comprende eventuali oneri delle istruttorie finalizzate al rilascio delle autorizzazioni allo scarico, né gli oneri di allacciamento, mentre non è chiaro se nei costi siano da inserire anche quelli legati alle infrastrutture del servizio o ai misuratori di portata installati sullo scarico.
Sul versante delle quote variabili, l’Autorità prevede corrispettivi distinti tra per i servizi di fognatura e depurazione. Per quanto riguarda nello specifico il servizio di fognatura, la proposta dell’Autorità di utilizzare il corrispettivo applicato alle utenze domestiche ha suscitato le perplessità di chi ritiene che anche tale parametro debba essere collegato alla qualità del refluo, poiché il trasporto di reflui industriali potrebbe determinare problemi tecnici ai sollevamenti e influire sul costo di manutenzione delle reti. Per questo motivo, nella Metodologia B, l’Autorità ha introdotto un coefficiente (α) correttivo del corrispettivo di fognatura applicato alle utenze domestiche. Il valore del coefficiente potrà assumere un valore minore o maggiore dell’unità, in modo da tener conto da un lato dei minori costi di manutenzione che originano da alcune tipologie di refluo, come ad esempio le acque di raffreddamento, e dall’altro dei maggiori costi di manutenzione causati da alcuni reflui industriali che per le loro caratteristiche fisico-chimiche comportano una maggior usura delle reti6. Con riferimento al corrispettivo variabile di depurazione, invece, è ribadita la scelta di utilizzare come criterio di allocazione dei costi, oltre al volume, la qualità del refluo, misurata in termini di concentrazione dei diversi inquinanti da rimuovere. Al di là della specifica articolazione dei costi, una particolare attenzione è stata sollevata circa la definizione degli stessi. In particolare, ciò che preme agli operatori è capire se le metodologie proposte contemplano, oltre ai costi operativi, anche i costi di investimento, così come per il MTI. In questo senso, la quota fissa dovrebbe tener conto nel caso del servizio di fognatura, dei costi legati agli utenti industriali qualora l'utilizzo da parte di questi richieda costi aggiuntivi, ad esempio per il dimensionamento delle reti di collettamento. Allo stesso modo, sul versante della depurazione, la quota fissa dovrebbe tener conto dei costi legati agli investimenti infrastrutturali. Al contrario, qualora i costi di investimento siano invece considerati nella quota variabile, il peso della quota fissa si ridimensiona sensibilmente. 6 Alcuni operatori non condividono la previsione di un’aggravante per l’impegno idraulico e, quindi , una maggiorazione per il corrispettivo di fognatura, in quanto il metodo dovrebbe disincentivare le utenze che scaricano direttamente in acque superficiali, senza cioè essere collettate a impianti di fognatura. gennaio 2015
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Tariffe di fognatura e depurazione per i reflui industriali: riordino in arrivo
L’allocazione dei costi tra categorie di utenze La classificazione delle utenze e il loro contributo ai costi del servizio
Come ripartire i costi tra e diverse categorie? Ancora nessuna risposta
Nella quantificazione dei costi, occorre innanzitutto stabilire il criterio per l’allocazione dei costi di depurazione tra le categorie di utenza. La proposta dell’Autorità, in sede di prima consultazione, è di misurare il carico inquinante del comparto industriale e calcolare per differenza quello ascrivibile alle utenze domestiche. Questa impostazione è stata criticata: si è argomentato che i reflui industriali autorizzati allo scarico in fognatura presentano volumi contenuti e estremamente variabili dal punto di vista qualitativo, la cui misurazione può essere influenzata da fattori esogeni, quali acque parassite e di infiltrazione, gli scarichi abusivi, eccetera. Una soluzione alternativa proposta è quella di adottare una procedura inversa, determinando i costi associati all’utenza domestica ottenendo, per differenza, la quota ascrivibile ai reflui non domestici, ovvero al complesso delle utenze industriali autorizzate allo scarico e alla restante platea di utenze non domestiche (commerciali, artigianali, ecc.). Una terza possibilità è quella di classificare le utenze in tre gruppi: • domestiche e non domestiche assimilabili (che non appartengono a categorie produttive); • produttive assimilabili per le quali la tariffa deve coprire esclusivamente i costi aggiuntivi dovuti ai controlli sugli scarichi; • produttive non assimilabili, per le quali la tariffa deve prendere in considerazione gli extra-costi relativi ai controlli e alla depurazione, articolata per carico inquinante e tecnologia di trattamento.
Sull’allocazione dei costi e, di conseguenza, sulla determinazione dei costi di depurazione l’Autorità non è ancora giunta ad una posizione definitiva. La proposta dell’Autorità, criticata per la difficile applicabilità dovuta per lo più agli oneri di misurazione, sembra pagare anche il limite di un utilizzo dei valori previsti in sede di autorizzazione allo scarico. La metodologia inversa sembra invece di più immediata applicazione perché nel caso delle utenze domestiche il volume scaricato può essere in buona misura approssimato con quello prelevato dall’acquedotto7 e il carico inquinante, caratterizzato da una minore variabilità, più facilmente stimato. Rimane il fatto che l’utilizzo di una logica presuntiva di tipo “residuale” determina in ogni caso una non corretta allocazione dei costi riferibili agli scarichi abusivi.
I parametri inquinanti considerati
Nella Metodologia A il COD rappresenta l'inquinante principale di riferimento
Per quanto riguarda i parametri inquinanti considerati, entrambe le metodologie prevedono che i corrispettivi siano articolati in funzione dei contenuti inquinanti di un gruppo di sostanze più ampio rispetto a quelle contemplate nella maggior parte delle formule tariffarie oggi applicate.
Nella Metodologia A è confermata, come nella formula del D.P.R. del 1977, la centralità del parametro COD a cui viene associato uno specifico costo di depurazione, qualora il valore del refluo (Oi) superi quello medio in ingresso agli impianti di depurazione presenti nell’ATO (Orif). La relativa componente di costo prevede un coefficiente moltiplicativo (K) che si riferisce alle caratteristiche di biodegradabilità del refluo.
7 Nel caso delle utenze industriali l’uguaglianza non è sempre verificata in quanto potrebbero essere utilizzate fonti autonome di approvvigionamento, l’acqua prelevata potrebbe essere utilizzata come materia prima, i volumi in uscita potrebbero essere riutilizzati nel processo produttivo. gennaio 2015
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Ulteriori inquinanti sono considerati in maniera aggregata e valorizzati al medesimo costo unitario
La componente maggiorativa per le deroghe allo scarico
Nella Metodolgia B due classi di inquinanti
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Tariffe di fognatura e depurazione per i reflui industriali: riordino in arrivo Gli altri parametri previsti nella formula (Di), non specificati nel dettaglio, sono raggruppati e valorizzati con un medesimo costo unitario di depurazione, per tutti gli inquinanti che presentano una concentrazione superiore al 70% del limite stabilito (Dlimi) per lo scarico in acque superficiali8.
L’utilizzo di un costo unitario indifferenziato rappresenta una semplificazione non priva di distorsioni, in quanto a ciascun inquinante è invero associato un diverso costo di trattamento e rimozione. Inoltre, rispetto a tale componente, non sembrano chiare le modalità applicative, per effetto delle disposizioni contenute nei punti 5.23 e 5.26 del DCO 620/2014/R/IDR. Riguardo al primo punto appare illogica la previsione di un corrispettivo unitario dei reflui domestici (td) applicabile solo in presenza di una concentrazione di COD superiore alla media di ATO; una previsione che sembrerebbe suggerire che in presenza di basse concentrazioni di COD non trovi applicazione alcun corrispettivo di depurazione. Riguardo al secondo punto, da un lato si precisa che in presenza di bassi livelli di concentrazione di COD (inferiori alla media di ATO) trova comunque applicazione il corrispettivo per i reflui domestici, in contraddizione con quanto enunciato al punto 5.23; dall’altro, non si precisa se in presenza di basse concentrazioni di COD (inferiori alla media di ATO, dunque con tCOD=0) e di elevate concentrazioni di altri inquinanti trovi comunque applicazione la componente tariffaria relativa al trattamento degli altri inquinanti (tALTRI). Un’ulteriore componente tariffaria è applicata nel caso in cui vengano concesse deroghe per lo scarico in pubblica fognatura ed è quindi commisurata ai limiti in eccesso autorizzati. Tale elemento potrebbe generare alcune distorsioni rispetto al principio generale “chi inquina paga” in quanto la tariffa dipenderebbe dall’inquinamento potenziale e non effettivo, ma al tempo stesso potrebbe segnalare la volontà di disincentivare il ricorso alle deroghe per il superamento dei limiti di scarico in pubblica fognatura, incentivando comportamenti virtuosi, quali ad esempio l’installazione di impianti di pre-trattamento per ricondurre la concentrazione degli inquinanti entro i limiti per lo scarico.
Nella Metodologia B gli inquinanti previsti sono tutti quelli indicati dalla normativa 9, ad eccezione di quelli non ritenuti influenti sui costi dei trattamenti depurativi10, differenziati rispetto alla tipologia di attività produttiva, come identificata dal codice di attività economica (ATECO). I parametri sono distribuiti in due componenti di costo ( ∆ Cotr + ∆ Cotr ) che esprimono il costo di depurazione, ovvero la somma dei costi di rimozione dello specifico inquinante, misurati come differenza rispetto al valore del refluo di riferimento. Le due componenti di costo non sono sottoposte ad un vincolo, pertanto non si può escludere l’eventualità di una “compensazione” tra le due componenti. Ad esempio un refluo con una concentrazione dei “parametri base” (BOD, SST, N e P) inferiore a quella di riferimento correggerebbe al ribasso il valore risultante dalla differenza di concentrazione degli altri inquinanti. j
i
8 Qualora la concentrazione del refluo superi il 70% di quella limite, il costo di depurazione è applicato alla sommatoria dei rapporti tra il valore della concentrazione e quello limite. 9 Per il parametro Colore è modificata la metodologia di misurazione, mentre nel caso dell’Azoto viene considerato l’Azoto totale Kjeldahl (Total Kjeldhal Nitrogen – TKN) in luogo delle sue singole componenti chimiche. 10 Temperatura, odore, materiali grossolani, saggio di tossicità acuta. gennaio 2015
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La quota variabile di depurazione può essere inferiore a quella applicata ai domestici (?)
Il costo di depurazione di uno specifico inquinante è applicato anche a chi non beneficia del trattamento, purchè vi sia un impianto nell'ATO in grado di trattarlo
La tariffa è commisurata alla concentrazione autorizzata (e non a quella misurata)
Potrebbero esserci ulteriori inquinanti non contemplati dalla normativa (?)
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Tariffe di fognatura e depurazione per i reflui industriali: riordino in arrivo Il vincolo che è invece esplicitato nella formula11 può al contrario avere effetti diversi a seconda del valore assegnato al parametro (k). Se saranno confermate le intenzioni dell’Autorità di porlo pari all’unità, la quota variabile di depurazione applicata ai reflui industriali non potrà essere inferiore a quella delle utenze domestiche. Tale assunzione non è secondo alcuni universalmente applicabile, giacché la qualità del refluo industriale potrebbe in alcuni casi risultare migliore rispetto a quella delle utenze domestiche, come avviene in presenza di impianti di pre-trattamento o processi produttivi a basso impatto inquinante (ad esempio l’acqua utilizzata per processi di raffreddamento). Il valore del parametro (k) sembrerebbe pertanto poter assumere valore diverso dall’unità.
Per quanto riguarda nel dettaglio le componenti di costo, la prima fa riferimento agli inquinanti più diffusi (COD, SST, azoto e fosforo) trattati nell’impianto di riferimento, ovvero un impianto di tipo biologico a fanghi attivi che non denitrifica12; la seconda racchiude invece tutti gli altri inquinanti, valorizzati con una maggiorazione della tariffa in tutti quei casi in cui esista nel perimetro dell’ATO almeno un impianto in grado di trattarli (e cioè indipendentemente dall’effettivo trattamento). Questo aspetto rappresenta uno dei punti di forza della nuove metodologia, in quanto ammette che la dotazione in termini di impianti di depurazione possa evolvere nel tempo. Il fatto che il costo di trattamento di ciascun inquinante sia perequato tra tutte le utenze industriali che contribuiscono a generarlo può rendere graduale l’impatto delle nuove tariffe industriali, rispetto al vigente sistema laddove il costo era scaricato solo sulle utenze allacciate all’impianto di trattamento. Una circostanza che potrebbe persino incentivare l’avanzamento tecnologico degli impianti di trattamento, giacché una quota del costo viene sopportato anche dalle utenze non trattate le quali potrebbero avere un incentivo a domandare di essere coperte dal trattamento per limitare l’impatto ambientale (e il costo ambientale ad esso correlato). Al contrario, nelle realtà totalmente sprovviste di impianti di depurazione, i costi ambientali dovranno essere valorizzati attraverso la componente del costo ambientale (ERC), che rappresenta una proxy dell’impatto che i reflui non depurati generano sull’ambiente.
Rispetto alla valorizzazione della concentrazione di inquinanti, l’orientamento è quello di utilizzare i parametri indicati nell’autorizzazione allo scarico in pubblica fognatura, anziché i valori misurati. Una scelta che, come detto per la componente di maggiorazione per la Metodologia A, può risultare penalizzante per i casi di superamento solo occasionale dei limiti. Una tale circostanza potrebbe incentivare l’internalizzazione del costo ambientale, favorendo l’installazione di impianti di pre-trattamento. In ogni caso, nell’eventualità in cui si dovesse confermare l’utilizzo dei valori autorizzati, sarebbe comunque auspicabile l’applicazione di penalizzazioni tariffarie al superamento dei limiti , per tener conto dei maggiori costi di trattamento. Con riferimento agli inquinanti considerati, in entrambe le metodologie tariffarie si presenta un problema di esaustività rispetto alle sostanze indicate dalla normativa: ulteriori inquinanti, laddove presenti, non verrebbero infatti considerati ai fini della tariffazione.
>k 11 1+ Cotr j + Cotr i 12 L’impianto di riferimento identifica la tecnologia base per l’abbattimento del carico inquinante del refluo domestico, obbligatoria secondo le direttive comunitarie (ex Direttiva 91/271/CEE). gennaio 2015
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Tariffe di fognatura e depurazione per i reflui industriali: riordino in arrivo A tal proposito potrebbe essere utile prevedere una casistica residuale riferita al complesso degli inquinanti meno comuni in riferimento ai quali andrebbero individuati il valore limite e lo specifico costo di trattamento.
La valorizzazione del refluo di riferimento Ciascun refluo è confrontato con quello di riferimento della sua categoria ATECO
Il refluo di riferimento ha una concentrazione pari a quella fissata dalla normativa per lo scarico in acque superficiali
Come si è avuto modo di argomentare, nella Metodologia B il gruppo di inquinanti da tenere in considerazione nella formulazione della tariffa è identificato sulla base della classificazione ATECO. Questa scelta potrebbe rappresentare una criticità sia per la frequente non esatta corrispondenza tra codifica ATECO e tipologia di processo produttivo (basandosi la prima su una autodichiarazione operata all’atto dell’iscrizione al registro delle imprese) sia per la eterogeneità dei processi di lavorazione accomunati della medesima codifica ATECO. Non si può poi escludere che accanto all’attività prevalente nel sito produttivo siano realizzate attività secondarie a elevato impatto inquinante. Sarebbe pertanto opportuno individuare il gruppo dei parametri inquinanti al momento del rilascio dell’autorizzazione allo scarico piuttosto che con criteri rigidamente basati sulla categoria economica di appartenenza.
Inoltre, riguardo al valore di riferimento per il calcolo della tariffa nella Metodologia B, per la maggior parte degli inquinanti l’Autorità sembra orientata a utilizzare i limiti previsti per lo scarico in acque superficiali dalla normativa nazionale. Per alcuni parametri è tuttavia previsto l’utilizzo del limite, meno restrittivo, fissato per lo scarico in pubblica fognatura (BOD5, COD, pH, SST) o valori anche superiori (come è il caso di grassi ed olii animali/vegetali e dell’escherichia coli) e ciò probabilmente perché la tecnologia impiantistica presa come riferimento è in grado di trattare e abbattere tali inquinanti. L’utilizzo di valori fissi previsti dalla normativa in luogo della media delle concentrazioni presenti nei reflui in ingresso agli impianti dell’ATO è senza dubbio più semplice, perché non richiede la misurazione e assicura omogeneità di trattamento, pur tuttavia potrebbero risultare scarsamente rappresentativi della realtà e sottostimare l’effettivo costo di trattamento. Nella maggior parte dei casi infatti, considerata la prevalenza di scarichi civili sul totale, la media è inferiore ai limiti. Una possibile alternativa è adottare valori calcolati sulla base delle informazioni ad oggi a disposizione delle ARPA, eventualmente differenziati a livello territoriale, da sottoporre a periodica verifica.
Le attività di verifica e di misura Lo scarico industriali deve essere misurato dal gestore
La disciplina proposta dall’Autorità prevede che il gestore debba, pena l’applicazione di sanzioni, operare un numero minimo di verifiche sugli scarichi industriali, diverso a seconda del volume annuo scaricato e della natura del processo produttivo, ovvero della presenza o meno di sostanze inquinanti pericolose.
Anche per le attività di misura, l’orientamento di AEEGSI è quello di prevedere l’obbligo di istallazione dei misuratori di portata, sia annua che istantanea, per le utenze che abbiano fonti autonome di approvvigionamento e i cui reflui contengano sostanze pericolose o il volume annuo sia superiore ad una certa soglia. Nell’eventualità in cui le utenze si approvvigionino esclusivamente dalla rete acquedottistica, l’obbligo è previsto solo per le utenze con volumi superiori alla soglia limite, indipendentemente dalla presenza di sostanze pericolose. gennaio 2015
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Tariffe di fognatura e depurazione per i reflui industriali: riordino in arrivo
I costi dell’attività di misurazione e verifica degli scarichi industriali rappresentano un onere aggiuntivo per le gestioni. Tale onere sarà riconosciuto a fini regolatori trovando copertura in una adeguata commisurazione della quota fissa per le utenze industriali. Questa circostanza sembrerebbe suggerire l’opportunità di una quota fissa articolata in base alla qualità dello scarico autorizzato e dunque alla frequenza della attività di misurazione e verifica.
In conclusione Le metodologie tariffarie eliminano eventuali differenze di trattamento intra-ATO
La previsione di tetti massimi stride con il principio "chi inquina paga"
La tariffa dovrebbe essere legata a valori misurati del refluo specifico e di riferimento
Le metodologie tariffarie proposte dall’Autorità e, nello specifico, la Metodologia B che appare preferibile dal punto di vista dell’analisi dell’impatto della regolazione, hanno l’enorme vantaggio di definire un quadro omogeneo a livello nazionale che neutralizza le differenze intra-ATO non riconducibili alle caratteristiche del refluo. In questo senso, l’ipotesi di intervenire in maniera integrata sul complesso tema delle tariffe di fognatura e depurazione è sicuramente auspicabile e, a tal proposito, sembra imprescindibile una chiara classificazione dei reflui, eventualmente superando la dicotomia tra utenze civili e utenze industriali che oggi si sovrappone alla dicotomia utenze domestiche e non domestiche, creando non pochi problemi di interpretazione, come ad esempio con riferimento all’allocazione dei costi (punti 3.14 e 3.15 del DCO 620/2014/R/IDR).
Dato l’obiettivo generale, ovvero determinare una tariffa rispondente al principio "chi inquina paga", appare di ostacolo la previsione di un tetto massimo ai corrispettivi che determinerebbe con buona probabilità forme, seppur indirette, di sussidio incrociato. Sarebbe al contrario auspicabile l’applicazione di un meccanismo di gradualità, per evitare forti scostamenti tra la tariffa applicata sino ad oggi e quella risultante dalla nuova metodologia. Sempre in virtù del principio “chi inquina paga”, la “presunzione” che il refluo industriale presenti caratteristiche inquinanti almeno pari a quelle del domestico non trova piena giustificazione, considerata la possibilità di provvedere autonomamente alla riduzione del carico inquinante tramite impianti di pretrattamento. Allo stesso modo, l’utilizzo di valori “stimati” del refluo, anziché di valori misurati, indebolisce il legame tra inquinamento e costi e andrebbe pertanto contenuto.
Sul versante opposto, l’utilizzo di valori “targa” in luogo di concentrazioni reali, come è il caso delle concentrazioni medie in ingresso agli impianti di depurazione dell’ATO, se da un lato ha il pregio di essere neutrale rispetto alla platea di utenti, in quanto al variare dei soggetti depurati non si modifica il valore di riferimento, dall’altro rischia di essere rigida rispetto a cambiamenti delle caratteristiche del refluo negli anni, anche rispetto alla presenza di ulteriori inquinanti attualmente non contemplati dalla normativa. Inoltre, l’associazione tra inquinanti e utenze per il tramite del codice ATECO è debole è potrebbe essere completamente slegata dalle reali caratteristiche del refluo, anche in considerazione del fatto che la classificazione si riferisce all’attività prevalente “dichiarata” al momento dell’iscrizione al Registro delle imprese. Ancora, nell’ottica di un intervento regolatorio che chiuda l’intero ciclo idrico, l’emanagennaio 2015
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Ove non è applicabile la tariffa, occorre compensare con l'applicazione del costo ambientale
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Tariffe di fognatura e depurazione per i reflui industriali: riordino in arrivo zione di una disciplina tariffaria per il servizio di fognatura e depurazione dei reflui industriali impone una speculare riflessione in tema di costo ambientale: in presenza di trattamento trova applicazione la tariffa di depurazione, in assenza dovrebbe essere applicata una componente, almeno equipollente alla tariffa di depurazione, quale misura del danno ambientale. Per quanto concerne, infine, le questioni lasciate in sospeso dall’intervento regolatorio, è opportuno segnalare come siano ancora da definire l’indicazione dei meccanismi di acconto e conguaglio , necessari per tenere conto di eventuali scostamenti nella quantità e nella qualità del refluo tra quanto definito in sede di autorizzazione allo scarico e quanto effettivamente scaricato. Allo stesso modo, l’Autorità rinvia ad ulteriori procedimenti la regolazione tariffaria del servizio di allacciamento e la disciplina dei criteri di assimilazione ai reflui domestici, sulla quale l’Autorità nazionale è chiamata a confrontarsi con gli enti di governo locali, prime fra tutti le Regioni.
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Tariffe di fognatura e depurazione per i reflui industriali: riordino in arrivo Appendice Metodologia A
Q QF D TF td tCOD t ALTRI t MAGG V O tCOD K max in ;1 1 d b O rif n D i Di t ALTRI d a max i ;0 i i i 1 DLIM D DLIM m
t MAGG i 1
i i max 0; CSCARICO C LIM cDi 1000
QF D : quota fissa unica per fognatura e depurazione
TF : quota variabile di fognatura, uguale alle utenze domestiche
t d : quota variabile di depurazione, uguale alle utenze domestiche
tCOD : costo aggiuntivo che dipende dalla concentrazione di COD
dell’effluente rispetto al valore medio misurato sui reflui in ingresso negli impianti dell’ATO e dalle caratteristiche di biodegradabilità, misurate dal parametro K, pari al rapporto COD/BOD
t ALTRI :
costo aggiuntivo che dipende dalla concentrazione degli altri
parametri rispetto al valore limite per lo scarico in acque superficiali, corretto per il coefficiente γ, pari a 0.7
t MAGG : costo aggiuntivo che dipende dal valore dei parametri autorizzati in i
deroga e dal prezzo per massa di sostanza i‐esima c D
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Tariffe di fognatura e depurazione per i reflui industriali: riordino in arrivo
Metodologia B
TindATO QFindATO Tf
ATO
Td ATO max k ; 1 Cotrj Cotri V
ATO ind : quota fissa unica per fognatura e depurazione
QF
T fATO : quota variabile di fognatura, uguale alle utenze domestiche
TdATO : quota variabile di depurazione, uguale alle utenze domestiche
Cotrj : costo aggiuntivo che dipende dalla concentrazione dei parametri
COD, SST, azoto e fosforo
Cotri :
costo aggiuntivo che dipende dalla concentrazione degli altri
parametri
Nello specifico:
Cotrj
x
j COD , SST , N , P
Cotri
i altriparametri
j
xrj C jATO
Td ATO
xi xri CiATO Td ATO
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