Laboratorio SPL REF Ricerche - Contributo 31

febbraio 2015

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N°31

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Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini Laboratorio Servizi Pubblici Locali Abstract L’articolazione tariffaria, intesa come l’insieme delle destinazioni d’uso e dei corrispettivi fissi e variabili applicati alle diverse categorie di utenza, è lo strumento attraverso il quale si perseguono obiettivi di diversa natura: economici, attraverso il contributo offerto da ciascuna categoria di utenza; ambientali, disincentivando lo spreco della risorsa; redistributivi, con il desiderio di assicurare maggiore equità.

Troppi obiettivi, talvolta in conflitto tra loro, per un solo strumento, chiamato anche ad assicurare l’universalità dell’accesso all’acqua per i bisogni essenziali.

Un puzzle di non facile soluzione per AEEGSI che si appresta a disciplinare la materia.

Appare opportuna una riflessione scevra da posizioni precostituite, che sappia individuare gli strumenti in grado di rispondere a ciascun obiettivo e ricondurli ad un unicum.

REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, CCSE e CDP. Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Samir Traini e-mail: laboratorio@refricerche.it

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Gli ultimi contributi del Laboratorio SPL n.30 - Tariffe degli scarichi industriali: riordino in arrivo n.29 - Aggregazioni e in house nella Legge di Stabilità 2015 n.28 - Il Piano Juncker: per non dimenticare l’acqua n.27 - Remunerazione del capitale e oneri finanziari nei settori regolati: alla ricerca di regole coerenti e stabili n.26 - Servizio Idrico Integrato: l'Agenda 2015 n.25 - Aziende del Servizio Idrico Integrato: alla ricerca della "scala finanziaria efficiente" n.24 - “Sblocca Italia”: tempi certi, poteri sostitutivi e responsabilità erariale, la via al consolidamento del settore n.23 - Fondo di Garanzia per le Opere Idriche: uno strumento per facilitare l'accesso al credito n.22 - Lo "Sblocca Italia" e l'inerzia delle Regioni Tutti i contributi sono liberamente scaricabili previa registrazione al seguente indirizzo

La missione del Laboratorio Dal 1° dicembre 2013 ha iniziato la sua attività il Laboratorio Servizi Pubblici Locali (Lab SPL), un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.

Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.

Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.

Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150

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Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini

Orientamenti AEEGSI: principi e linee guida AEEGSI è chiamata a stabilire i criteri che informano il disegno tariffario cioè le modalità con cui i costi del servizio vengono finanziati dalle diverse destinazioni d’uso (famiglie, cioè domestico, e imprese, cioè non domestico, eventualmente distinto in commerciale, artigianale, industriale, agricolo, ecc.). L’articolazione tariffaria è lo strumento attraverso il quale vengono veicolati i segnali di prezzo idonei a favorire un uso corretto della risorsa, minimizzando i sussidi incrociati e realizzando un adeguato grado di perequazione territoriale.

Elevata variabilità territoriale delle articolazioni tariffarie Gli aspetti all’esame di AEEGSI

AEEGSI ha recentemente avviato un procedimento (Delibera 8/2015/R/IDR) volto alla definizione dei criteri che dovranno guidare le scelte in materia di articolazione dei corrispettivi applicati alle utenze del servizio idrico integrato. Il procedimento vedrà la pubblicazione di uno o più documenti di consultazione e dovrà concludersi entro la fine del 2015: gli orientamenti finali dovranno tradursi in scelte degli Enti di governo d’ambito a valere sul periodo regolatorio 2016-2019.

L’intervento è giustificato dal fatto che le articolazioni tariffarie vigenti sono caratterizzate da un’elevata eterogeneità e si basano su un quadro normativo assai datato.

AEEGSI si appresta a chiarire i seguenti aspetti: le categorie di utilizzatori a cui applicare corrispettivi differenziati (c.d. destinazioni d’uso); il dimensionamento delle quote fisse in relazione alle quote variabili; il numero e l’ampiezza degli scaglioni di consumo; il livello desiderato e desiderabile di progressività della tariffa, con una attenzione alle famiglie numerose; il grado desiderato e desiderabile di uniformità territoriale; le modalità con cui tenere conto della differente capacità contributiva degli utenti.

Sono aspetti che delineano le caratteristiche delle articolazioni tariffarie nei diversi territori e sui quali AEEGSI desidera operare una razionalizzazione, al fine di prevenire distorsioni nell’allocazione dei costi del servizio tra diverse categorie di utenza e tra diverse tipologie di utenza nell’ambito della medesima categoria, incentivando il risparmio idrico1.

Questi aspetti sono stati volontariamente tralasciati nell’ambito della disciplina del

1

DCO 356/2013/IDR e 5502013/R/IDR. febbraio 2015

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Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini Nel biennio 2012-2013AEEGSI non ha affrontato il tema Primi interventi di razionalizzazione con il MTI per il biennio 20142015

Metodo Tariffario Transitorio (MTT) che ha sancito il congelamento delle articolazioni tariffarie e l’applicazione di un adeguamento tariffario (espresso da un moltiplicatore) agli scaglioni e alle destinazioni d’uso esistenti2.

Un primo approccio è stato avviato con l’introduzione del Metodo Tariffario Idrico (MTI) per il biennio 2014-2015, laddove AEEGSI ha previsto la possibilità di modificare solo marginalmente la struttura dei corrispettivi applicati alle utenze finali, previa approvazione dell’Ente d’Ambito e nel rispetto di alcuni vincoli3.

Con il MTI, AEEGSI ha riconosciuto l’esigenza di apportare minimi accorgimenti all’articolazione tariffaria vigente, rinviando al successivo periodo regolatorio la definizione di criteri puntuali.

In attesa di portare a compimento la ricognizione e di maturare un orientamento, l’azione di AEEGSI è stata sinora improntata al “riconoscimento” dello status quo.

Si veda DCO 290/2012/IDR, Consultazione pubblica per l’adozione di provvedimenti tariffari in materia di servizi idrici - il metodo tariffario transitorio, paragrafi 3.15 – 3.16, 12 Luglio 2012. Tale posizione è rafforzata dalla disposizione del MTT secondo cui le tariffe eventualmente determinate per il 2013 dagli Enti d’Ambito precedentemente all’approvazione del MTT sono applicabili dal 1° gennaio 2013 , solo a patto che non sia stata modificata l’articolazione tariffaria precedente.

2

3 Le indicazioni di AEEGSI hanno sancito: • il divieto di applicare un consumo minimo impegnato alle utenze domestiche; • la possibilità di ridurre il numero di categorie d’uso previste, ma non di aumentarlo; • la possibilità di modificare la struttura a condizione che ciò non comporti una variazione del gettito tariffario di ciascuna categoria di utenza superiore al 10%, in aumento o in diminuzione; • la previsione di una quota fissa indipendente dal consumo e distinta per ciascun servizio del SII; una quota variabile di acquedotto distinta in tariffa agevolata per i consumi essenziali delle sole utenze domestiche, tariffa base, e da uno a tre scaglioni tariffari di eccedenza; quota variabile di fognatura e quota variabile di depurazione entrambe non modulate per scaglioni; • l’applicazione di una tariffa agevolata per consumi fino a 30 m3/anno per utente domestico; • la previsione di ricavi derivanti dalle quote fisse relative a ciascun servizio non eccedenti il 20% del gettito complessivo del servizio stesso.

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L’articolazione tariffaria nei provvedimenti CIP degli anni ‘70 La disciplina che informa le scelte in materia di articolazione della tariffa del servizio di acquedotto risale ai provvedimenti del Comitato Interministeriale Prezzi della prima metà degli anni Settanta4.

Questi stabilivano innanzitutto la natura binomia della tariffa, ovvero la sua composizione in una quota variabile e in una quota fissa.

La quota variabile è caratterizzata da un’articolazione a blocchi crescenti, così distribuita: 1. una tariffa agevolata finalizzata a garantire il consumo fondamentale, fino ad un massimo di 100 m3/anno per utenza; 2. una tariffa base, applicata fino al minimo contrattuale impegnato5 o, se non previsto, sino ad un valore pari ad una volta e mezza il consumo fondamentale; 3. tariffe di eccedenza, fino ad un massimo di tre, da applicare ai consumi eccedenti tale soglia, con l’obiettivo di disincentivare un prelievo eccessivo e responsabilizzare gli utenti ad un uso razionale della risorsa.

La quota fissa è applicata a tutti i contatori contrattuali ed è finalizzata a coprire i costi per la manutenzione dello strumento di misura e l’attività di lettura dei consumi (per questo definita “nolo contatore”): la sua aliquota è differenziata in quattro scaglioni in funzione del volume consumato.

La tariffa dei servizi di fognatura e depurazione venne istituita nel 19766: prevedeva una quota di fognatura commisurata alla quantità di acqua effettivamente scaricata e una di depurazione in funzione della quantità e qualità delle acque scaricate. I corrispettivi, fissati e periodicamente aggiornati, non prevedevano distinzioni geografiche e risultavano molto spesso insufficienti a coprire i costi, tanto da determinare situazioni deficitarie.

L’articolazione tariffaria: teoria e prassi Articolazione tariffaria: principi guida

4 5 6

Un sistema di tariffazione è un algoritmo che, a partire generalmente dai costi sostenuti dalla gestione, determina l’onere medio di riferimento del servizio. L’articolazione tariffaria è la modalità con la quale il costo medio del servizio viene tradotto in un sistema di prezzi, quote fisse e variabili, applicabili a ciascuna categoria di utenza.

Provvedimenti CIP nn. 45 e 46 del 1974 e n. 26 del 1975.

Un livello minimo di consumo da fatturare indipendentemente dall’effettivo prelievo.

Legge 319/1976. febbraio 2015

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L’individuazione dei sistemi di tariffazione e di articolazione tariffaria poggia su alcuni obiettivi, a volte contrastanti tra loro7, che sono: la massimizzazione del benessere sociale, ovvero il perseguimento dell’efficienza allocativa; l’equità sociale, ovvero finalità di tipo redistributivo tali da assicurare l’accesso universale ad un bene ritenuto essenziale; la conservazione della risorsa, ovvero il risparmio idrico come obbiettivo di una più ampia politica di tutela dell’ambiente.

Come noto, se le tariffe fossero cost reflective ovvero basate sulla struttura di costo propria del servizio idrico, l’articolazione tariffaria dovrebbe prendere la forma di una tariffa binomia, composta da: una elevata quota fissa, coerentemente con la prevalenza di costi fissi che caratterizza il servizio; una trascurabile quota variabile, che riflette il basso costo (marginale) associato a ciascun metro cubo addizionale di acqua erogata.

Nella prassi internazionale l’incidenza della quota fissa assume pur tuttavia un rilievo sensibilmente inferiore alla quota variabile: una evidenza che è motivata sia dal desiderio di contenere l’onere per le utenze a basso consumo, sia della necessità di assicurare, attraverso una maggiore incidenza della quota variabile, una leva sufficiente per disincentivare gli sprechi. Una scelta che, in un settore ad elevati costi fissi, si traduce in una fonte di incertezza per la sostenibilità economico-finanziaria del servizio.

Composizione della spesa: quota fissa e variabile

Consumo di 100 m3/anno

100% 80% 60%

85%

40% Quota variabile Quota fissa

20% 0%

15%

Francia

Fonte: elaborazioni REF Ricerche su dati IWA

95%

5%

Germania

72%

28%

Spagna

91%

9%

Inghilterra

84%

16%

Italia

7 Per un approfondimento si rimanda a: Le Blanc D. (2008), “A framework for analyzing tariffs and subsidies in water provision to urban households in developing countries”, DESA Working Paper No.63; The Energy and Resources Institute (2010), “Review of current practices in determining user charges and incorporation of economic principles of pricing of urban water supply”, TERI Report No. 2009IA02.

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Tariffa binomia e efficienza allocativa con consumatori indifferenziati

Consumatori differenti: menu di opzioni tariffarie e auto-selezione

Dalla teoria alla prassi: tariffa a blocchi crescenti e destinazioni d’uso

8

La struttura più semplice di tariffa binomia che assicura la sostenibilità economica e finanziaria comporta una contribuzione uniforme da parte di tutte le utenze alla copertura dei costi fissi e sulla tariffazione al costo marginale dell’intero volume di acqua prelevato. Se i consumatori potessero essere considerati in maniera indistinta, una siffatta articolazione tariffaria assicurerebbe la sostenibilità economica del servizio e l’efficienza allocativa, cioè la massimizzazione del benessere sociale. Tuttavia, nella realtà, i consumatori differiscono tra loro, in primis per capacità contributiva, quindi per le preferenze (ad esempio ad elevato o basso consumo), e ancora per le finalità dell’utilizzo, domestico o non domestico; conseguentemente, un’articolazione tariffaria uniforme come quella indicata potrebbe risultare non sostenibile per una parte della popolazione, in particolare per quella a basso reddito, ritenuta meritevole di tutela.

In un mondo di consumatori differenziati è possibile migliorare l’efficienza allocativa adottando strutture tariffarie che differenziano il contributo offerto da ciascuno gruppo di consumatori (discriminazione di prezzo di secondo e/o terzo tipo). Una possibilità è quella di proporre un menù di articolazioni tariffarie che si adattino alle specificità di ciascun gruppo di consumatori, lasciando a questi ultimi la possibilità di selezionare quella più adatta alla proprie caratteristiche (auto-selezione). Così in linea teorica si potrebbero predisporre due tipologie di articolazione: una dedicata agli utenti ad “alto consumo”, con una quota fissa elevata e un corrispettivo unitario variabile basso, e una per quelli a “basso consumo”, con una quota fissa contenuta e un elevato corrispettivo unitario variabile. Un siffatto meccanismo di prezzo aiuterebbe a superare il problema dell’elevata quota fissa che potrebbe incidere in modo significativo sulle utenze a basso reddito.

Se questo è ciò che dovrebbe essere in linea teorica, nella prassi nazionale e internazionale le articolazioni tariffarie sono spesso disegnate in maniera assai diversa. Il caso più diffuso, sia in Europa sia nel mondo anglosassone, è quello della cosiddetta tariffa a blocchi crescenti (Increasing Block Rates, IBR) per la quota variabile, spesso affiancata anche da una quota fissa. Per tenere conto della eterogeneità delle preferenze dei consumatori e degli utilizzi si introducono diverse destinazioni d’uso.

E’ questa la struttura tariffaria più comune anche nel nostro Paese, anche se con differenze piuttosto significative tra i territori, sia in termini di numero e ampiezza degli scaglioni sia per il grado di progressività dei corrispettivi unitari8.

Si veda l’approfondimento contenuto nelle pagine di questo Contributo. febbraio 2015

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Quota variabile di acquedotto: corrispettivo unitario Uso domestico

Uso commerciale

3,00

3,00

2,50

2,50

2,00

euro/m3

euro/m3

2,00

1,50

Genova Milano Asti

Padova

1,50

1,00

1,00

0,50 0,00

0,50 -

Fonte: elaborazioni REF Ricerche

200 m3/anno

400

0,00

-

500

1.000 m3/anno

1.500

Il numero e l’ampiezza degli scaglioni, così come la progressione dei corrispettivi della quota variabile rispondono al desiderio di disincentivare lo spreco della risorsa. La letteratura che si è occupata dell’argomento raccomanda almeno tre scaglioni: un primo scaglione, cosiddetto agevolato, per un volume di acqua coerente con il consumo minimo vitale, che, limitatamente agli usi domestici, beneficia di uno sconto rispetto al reale costo del servizio9. Un secondo scaglione, relativamente ampio e corrispondente agli usi più disparati e comuni, con una tariffa che riflette il costo di produzione del servizio; un terzo scaglione, la cui funzione è di disincentivo allo spreco, con corrispettivi maggiorati in misura da compensare l’agevolazione concessa al consumo minimo vitale.

9 Innovativo in questo senso è il caso delle Fiandre, laddove dal 1997 è stata introdotta una tariffa domestica che prevede la gratuita di 15mc all’anno pro-capite (con l’esclusione di una adeguata quota fissa), ed un unico corrispettivo variabile per la quantità eccedente. Una soluzione che è stata in grado di coniugare l’accesso universale all’acqua con lo sviluppo delle tariffe necessario a finanziare le opere.

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Un solo strumento per molti obiettivi: le opzioni in campo Nel contesto italiano, il passaggio delle competenze in materia di regolazione all’AEEGSI pone le basi per una rivisitazione dei criteri di determinazione delle articolazioni tariffarie che porta con se una serie di riflessioni su alcuni aspetti di peculiare importanza, in termini di efficienza allocativa, equità e copertura dei costi.

Tra tutti, meritano attenzione quelli legati a: come tenere conto dei nuclei familiari di diversa ampiezza; come assicurare l’universalità di accesso all’acqua per i bisogni essenziali; come assicurare la convergenza tra i territori.

La tariffa pro-capite Scarsa diffusione della tariffa pro-capite

Scaglioni differenziati per numero dei componenti

L’introduzione della tariffa pro-capite è finalizzata a neutralizzare l’impatto sulla spesa che origina dalla progressività della tariffa, da un lato, e dalle economie di scala che si realizzano nell’uso promiscuo della risorsa idrica e nelle convivenze10. Come si può comprendere in assenza di un adeguato correttivo per tenere conto del numero dei componenti il nucleo familiare, il primo scaglione di consumo, che beneficia di aliquote agevolate, tende a trasferire segnali di prezzo non coerenti alle utenze con un ridotto numero di componenti (mono-componente) che sperimentano una agevolazione che va ben oltre la quota del consumo legato ai bisogni fondamentali (alimentazione e igiene) e che beneficiano di un sussidio a spese dei nuclei più numerosi e della generalità delle altre utenze.

Sono considerazioni che suggeriscono come il tema della riforma dell’articolazione tariffaria si interseca con quello del diritto universale di accesso all’acqua a condizioni economiche non penalizzanti e con gli strumenti di sostegno al reddito, quali la tariffa sociale.

Uno dei correttivi per assicurare a ciascun utente l’accesso all’acqua destinata a soddisfare i bisogni fondamentali a condizioni economiche non penalizzanti è quello di differenziare l’ampiezza degli scaglioni in base al numero dei componenti, tenendo conto delle economie di scala tipiche del consumo idrico11. L’adozione della tariffa pro-capite risponde all’esigenza di assicurare maggiore “equità” cioè assicurare che i segnali che originano dalla progressività della tariffa siano coerentemente trasferiti a utenze di diversa composizione e che il disegno tariffario risponda ad una qualche logica di capacità contributiva: sino ad oggi, pur tuttavia, l’unico segnale di prezzo offerto dai corrispettivi ridotti di fascia agevolata, ha finito per premiare in modo assai poco “equo” e indiscriminato le utenze a basso consumo.

La tariffa pro-capite risulta ad oggi poco diffusa nel Paese, interessando solo il 5% della popolazione residente. In molte realtà è tuttavia prevista una destinazione d’uso dedicata alle famiglie numerose (5 o più componenti), che beneficiano di corrispettivi unitari ridotti o di scaglioni di consumo più ampi rispetto a quelli delle altre utenze domestiche.

10 Al crescere del numero dei componenti cresce comunemente anche il consumo, anche se in misura meno che proporzionale: tale maggiore consumo per via della progressività della tariffa tende a tradursi in un aggravio di spesa proporzionalmente superiore per i nuclei familiari più numerosi.

11

L’applicazione della tariffa pro capite è stata prevista esplicitamente nel Metodo Regionale dell’Emilia-Romagna (D.PGR. n. 49/2006).

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Il principale ostacolo alla diffusione della tariffa pro-capite è rappresentato dal costo che deriva sia dalla necessità di disporre di contatori per singola utenza, sia dall’onere amministrativo connesso alla gestione e all’aggiornamento delle anagrafiche per le utenze domestiche. Con riferimento al primo punto, una possibile soluzione potrebbe essere quella di lasciare la facoltà agli Enti di Governo d’ambito di introdurre tariffe modulate in base al numero dei componenti per le utenze dotate di misuratore, e di prevedere un uso promiscuo condominiale per le utenze sprovviste. In relazione al secondo punto non sembra impossibile prefigurare una interconnessione tra le anagrafiche del servizio idrico integrato e quelle del servizio di igiene ambientale (cioè degli Enti locali), che già oggi vede una tariffazione articolata sul numero dei componenti il nucleo familiare.

Un investimento certamente costoso in tecnologie per la misurazione e in sistemi informativi che è la condizione di base per disegnare strutture tariffarie efficaci sul piano dell’equità, della conservazione della risorsa e del benessere sociale.

La tariffa sociale Il principio dell’accesso universale all’acqua

Il tema della tariffa sociale nel settore idrico interessa il più ampio dibattito circa l’accesso universale alla risorsa idrica (water poverty).

Fino ad oggi, il tema dell’accesso agevolato alla fornitura di acqua per le utenze più deboli è stato affrontato in vario modo sul territorio, dove si annoverano esperienze di tutela delle utenze a basso reddito imperniate su sconti alla tariffa accordati in presenza di redditi inferiori a determinate soglie ISEE (Indicatore della Situazione Economica Equivalente), il cui finanziamento è posto a carico della tariffa12.

Sotto questo aspetto AEEGSI ha manifestato l’intenzione di prevedere misure di salvaguardia delle utenze in condizioni economiche disagiate e dichiarato la necessità di valutare ed eventualmente ridefinire i vigenti sistemi di agevolazione13.

Il tema è stato affrontato anche nel collegato ambientale alla Legge di Stabilità 201414 con il quale, al fine di garantire l’accesso universale all’acqua, AEEGSI “assicura agli utenti domestici del servizio idrico integrato in condizioni economico-sociali disagiate l’accesso a condizioni agevolate alla fornitura della quantità di acqua necessaria per il soddisfacimento dei bisogni fondamentali (…)”. Ogni agevolazione tariffaria concessa alle utenze deboli dovrà dunque trovare una copertura in un corrispondente contributo a carico delle restanti utenze, anche non domestiche.

12 I relativi oneri sono coperti da una componente del vincolo dei ricavi del gestore denominata Fondo nuovi investimenti (FoNI), istituito ai sensi dell’art. 22 e 23 dell’Allegato (A) della Deliberazione n° 643/2013/R/IDR dell’Autorità dell’Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico. Una quota dei ricavi destinati al FoNI può essere destinata al finanziamento di agevolazioni tariffarie a carattere sociale.

DCO 85/2013/R/IDR recante “Compensazioni della spesa sostenuta per la fornitura del servizio idrico dai clienti domestici economicamente disagiati. - Bonus sociale idrico”.

13

14 Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali, approvato nel corso della riunione del Consiglio dei Ministri del 15 novembre 2013

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Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini

Per garantire la copertura dei costi legati a tali agevolazioni AEEGSI è chiamata a stabilire i criteri guida che guidano le modifiche all’articolazione tariffaria per fasce di consumo o per uso.

Non si può escludere che nel settore idrico possa essere replicato il meccanismo già adottato nei servizi energetici, con un “bonus” nazionale riconosciuto sulla base dell’indicatore ISEE, eventualmente differenziato in relazione alla dimensione del nucleo familiare, e che si traduce in uno sconto sulla spesa per la fornitura.

In questo scenario andrebbero valutate le ricadute in termini di coinvolgimento degli Enti di governo locale nella determinazione delle risorse da destinare all’accesso agevolato e all’individuazione del soggetto deputato a gestire il relativo fondo che andrebbe finanziato con una componente tariffaria ad hoc.

Verso la tariffa nazionale?

Nel servizio idrico non esiste un esplicito mandato

Deve essere perequata solo la frazione dei costi esogeni

15

La riforma dei criteri di determinazione dell’articolazione tariffaria non può non portare con sé anche una riflessione sul futuro della tariffa. Del resto, AEEGSI non ha mai nascosto il fatto che tra i suoi obiettivi vi sia il graduale raggiungimento di condizioni di costo quanto più possibile omogenee sul territorio nazionale.

E’ opportuno allora approfondire più nel dettaglio gli aspetti che ruotano attorno alla convergenza verso uno scenario di tariffa unica nazionale.

Se nel settore elettrico la legge istitutiva di AEEGSI prescriveva la tariffa unica nazionale articolata per tipologia di utenza, unitamente a meccanismi di perequazione tra gli operatori per i settori dell’energia elettrica15, nel settore idrico un analogo mandato non è esplicitato.

Per il raggiungimento di una tariffa unica nazionale in presenza di una pluralità di gestori che operano in diverse aree del Paese è necessario un sistema di perequazione dei costi del servizio, costi che risentono sia di fattori che vanno oltre la capacità di influenza degli operatori sia di fattori specifici territoriali: dalle caratteristiche geo-morfologiche del territorio servito, allo stato delle infrastrutture, eccetera.

In assenza di un sistema di perequazione i gestori che operano in territori con costi più elevati potrebbero trovarsi nell’impossibilità di conseguire l’equilibrio economico-finanziario, anche in presenza di un adeguato grado di efficienza gestionale.

E’ evidente dunque che un siffatto meccanismo di perequazione richiede una particolare attenzione alla definizione dei costi medi nazionali, e una accurata capacità di discernere quanta parte dei costi è ascrivibile a fattori che esulano dalla sfera d’azione della gestione e quanta parte è invece sotto il controllo dell’operatore.

E’ uno scenario che non può che essere collocato in un orizzonte temporale di lungo termine per una serie di motivi.

Innanzitutto, per la difficoltà ad avviare un percorso di convergenza tariffaria a causa della elevata frammentazione gestionale: il passaggio alla perequazione dei costi non può prescin-

Legge 481/95, articolo 3 , comma 2 e comma 6. febbraio 2015

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Un primo passo: la perequazione intra-ambito

dere dalle riduzione del numero di gestori e dall’aumento delle dimensioni degli stessi, per consentire l’emergere delle economie di scala e per il beneficio in termini di riduzione della variabilità dei costi che naturalmente discende dalla crescita dimensionale delle gestioni.

E’ questo un percorso che potrà certo beneficiare del principio dell’unicità della gestione per ambito territoriale recentemente ribadito dal legislatore16 e degli incentivi all’aggregazione che sono stati e che saranno ulteriormente messi in campo17, anche mediante riconoscimenti di natura tariffaria.

La prima forma di perequazione sarà dunque quella tra bacini afferenti il medesimo ambito territoriale.

In effetti, una prima ipotesi relativa all’omogeneizzazione della tariffa, almeno a livello di ambito territoriale, fu già avanzata da AEEGSI nel maggio del 201218, mutuando la prassi degli altri servizi regolati, attraverso la determinazione di due tariffe distinte: una tariffa obbligatoria, da applicare senza discriminazione agli utenti di un medesimo ambito e commisurata ai costi complessivi sostenuti dai gestori nello stesso ambito; una tariffa di riferimento, valutata invece in relazione al singolo gestore e commisurata alla copertura dei costi, ovvero al vincolo dei ricavi del gestore.

Un passaggio che implica la necessità di individuare una “camera di compensazione” tra i ricavi effettivi derivanti dall’applicazione della tariffa obbligatoria e quelli riconosciuti a sulla base della tariffa di riferimento, la cui gestione dovrebbe essere delegata alla responsabilità degli Enti di governo dell’ambito territoriale19.

Un tema che sino ad oggi non è stato affrontato e che certamente rappresenta un passaggio ineludibile dei prossimi anni.

16 Su questo punto si rimanda alle considerazioni espresse in “Sblocca Italia: tempi certi, poteri sostitutivi e responsabilità erariale, la via al consolidamento del settore”, Contributo n. 24, Ottobre 2014.

17 Su questo punto si rimanda alle considerazioni espresse nel Contributo n. 24, “Aggregazioni e in house nella Legge di Stabilità 2015”, Gennaio 2015.

18

DCO 204/2012/R/IDR “Consultazione pubblica per l’adozione di provvedimenti tariffari in materia di servizi idrici”, paragrafi 6.16-6.25.

19 Il DCO 290/2013 prevedeva che le tariffe 2013 dovessero comprendere componenti tariffarie in quota variabile, riportate separatamente in bolletta, destinate a meccanismi perequativi nazionali e meccanismi perequativi locali.

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Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini ALLEGATO - Articolazione tariffaria: lo stato dell'arte

Utenze domestiche: la struttura è binomia

Scarsa diffusione di tariffa pro-capite o per famiglie numerose

Quota variabile: di norma l’articolazione è a blocchi crescenti, con 4 o 5 scaglioni

L’analisi delle strutture tariffarie applicate in 6 mila Comuni italiani ove risiede una popolazione di oltre 52 milioni di abitanti20 testimonia la notevole eterogeneità che ancora caratterizza le articolazioni tariffarie vigenti.

Con riferimento alle utenze domestiche la parte preponderante delle realtà analizzate, ove risiede quasi il 90% della popolazione di riferimento, adotta un’articolazione tariffaria che ancora risponde ai criteri dei provvedimenti CIP degli anni ’70.

In Italia poco più di 200 i Comuni che adottano una tariffa differenziata sulla base del numero dei componenti il nucleo familiare (cosiddetta tariffa pro-capite), e circa 400 Comuni quelli che contemplano una specifica destinazione d’uso dedicata alle utenze domestiche numerose, con 5 o più componenti.

Passando all’analisi del numero e dell’ampiezza degli scaglioni, per la quota variabile di acquedotto la modalità più diffusa è quella articolata su 4 o 5 scaglioni di consumo: una fascia agevolata, una fascia base e due/tre scaglioni di eccedenza (quasi il 90% della popolazione). Nel caso dei corrispettivi variabili di fognatura e depurazione, invece, prevale di gran lunga l’articolazione a fascia unica, cioè un unico scaglione di consumo (95% della popolazione).

Articolazione tariffaria per le utenze domestiche: quota variabile

Utenze domestiche, indifferenizate per numero di componenti Acq - QV

Totale osservazioni I scaglione II scaglioni III scaglioni IV scaglioni V scaglioni oltre

Comuni 5.198 252 229 773 1.601 2.310 33

Fonte: elaborazioni REF Ricerche

Quota fissa: a fascia unica per l’acquedotto, nulla per fognature e depurazione.

Pop. 46.079.854 2% 7% 14% 29% 47% 1%

Fog - QV

Comuni 4.923 4.676 1 36 95 115 -

Pop. 44.130.792 95% 0% 1% 3% 1% 0%

Dep - QV

Comuni 4.928 4.682 36 95 115 -

Pop. 44.229.177 95% 0% 1% 3% 1% 0%

Allo stesso modo, anche per la quota fissa di acquedotto l’articolazione più diffusa è quella a fascia unica (quasi 80% della popolazione), mentre per la fognatura e depurazione la modalità prevalente è quella di una quota nulla (75% della popolazione).

20 L’indagine prende spunto da quella realizzata da REF Ricerche per conto di Unioncamere - INDIS (http://www.unioncamere.gov.it/ P42A2168C1612S1611/Rapporto-sulle-tariffe-dei-servizi-pubblici-locali-2013.htm).

febbraio 2015

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Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini

Articolazione tariffaria per le utenze domestiche: quota fissa

Utenze domestiche, indifferenizate per numero di componenti Acq - QF

Totale osservazioni I scaglione II scaglioni III scaglioni IV scaglioni Altra struttura Nulla

Comuni 5.179 4.559 3 572 7 38

Fonte: elaborazioni REF Ricerche

Pop. 46.079.854 78% 0% 0% 19% 0% 2%

F&D - QF

Comuni 5.179 4.559 3 572 7 38

Pop. 44.130.792 23% 0% 0% 2% 0% 75%

Anche l’ampiezza degli scaglioni presenta un’elevata variabilità, con una media di circa 75 mc/anno per il primo scaglione, a tariffa agevolata: si tratta di un volume di acqua vicino al consumo annuo pro-capite. Un’evidenza che segnala la volontà di assicurare universalmente l’accesso all’acqua a condizioni agevolate e che al tempo rivela tutta l’inadeguatezza dello strumento, laddove i benefici vanno a ricadere in misura maggiore sui nuclei familiari con un ridotto numero di componenti.

Nel caso della quota variabile di acquedotto21 si registra una discreta progressività, con un rapporto i corrispettivi applicati al primo e all’ultimo scaglione che si pone in un rapporto di 1 a 5. L’articolazione in scaglioni crescenti di ampiezza diversa rende l’impatto finale sulla spesa delle utenze domestiche assai differenziato: per un profilo di utenza “modale” di una famiglia con tre componenti e un consumo di 160 m3/anno il rapporto tra il 5° e il 95° percentile della spesa è pari a 2,5.

La lettura incrociata di questi andamenti restituisce un quadro in cui la pressoché la totalità delle articolazioni è di tipo progressivo, ovvero presenta un costo medio unitario crescente all’aumentare dei consumi22.

21 I valori sono calcolati sugli intervalli chiusi, ad eccezione dell’ultimo scaglione, dove per la quasi totalità delle articolazioni, si tratta di intervalli aperti, cioè che non hanno un limite superiore.

Invero, il costo medio unitario presenta un tipico andamento a “U”. In corrispondenza consumi molto contenuti inizialmente decresce, in conseguenza della presenza di quote fisse che incidono in modo decrescente al crescere dei volumi; la curva registra un punto di flesso con una inversione di tendenza in prossimità del passaggio dallo scaglione agevolato a quello base, e continua a crescere, registrando cambiamenti di inclinazione al passaggio da uno scaglione al successivo. Il tratto rilevante della curva, laddove si colloca pressoché la totalità delle utenze, presenta una inclinazione positiva.

22

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Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini

Spesa unitaria per il SII al crescere dei consumi Uso domestico

5,50 5,00 4,50 4,00

euro/m3

3,50 3,00 2,50

Genova Milano Asti

Padova

2,00 1,50 1,00 0,50 0,00

50

Fonte: elaborazioni REF Ricerche

Utenze non domestiche: prevale la distinzione in quattro categorie di uso

febbraio 2015

150

250 350 m3/anno

450

Sul versante delle utenze non domestiche, l’articolazione per categorie d’uso mostra un’ampia casistica, dovuta alla mancanza di vincoli normativi che lasciano agli Enti competenti larga autonomia e margini di manovra. La casistica più frequente distingue gli usi agricolo, artigianale, commerciale ed industriale; a questi, si aggiungono ulteriori destinazioni d’uso che riflettono le specificità del tessuto produttivo locale, come è il caso dell’uso “Albergo/Hotel” diffuso nelle località turistiche o dell’uso “Grande utilizzatore industriale” nelle realtà a vocazione manifatturiera a elevata intensità di impiego di risorsa idrica (agroalimentare, vetraria, galvanica, ecc.).

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Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini Differenti articolazioni tra uso agricolo e altri usi non domestici

Con riferimento alle più diffuse categorie di utenza sopra menzionate, l’articolazione tariffaria della quota variabile per il servizio di acquedotto è piuttosto varia: per l’uso agricolo prevale la struttura a fascia unica (37% della popolazione) o su 4 scaglioni di consumo (25%), mentre nel caso delle utenze artigianali, commerciali ed industriali più frequente è la casistica a 2 o 4 scaglioni di consumo (circa il 30% della popolazione). Per quanto riguardale quote variabili di fognatura e depurazione, relativamente alle utenze classificate come civili, prevale su tutte e indipendentemente dall’utenza, la struttura a fascia unica, applicata pressoché nella totalità delle realtà presa ad esame.

Articolazione tariffaria per le utenze non domestiche: quota variabile Agricola

Artigianale

Commerciale

Industriale

Com.

Pop.

Com.

Pop.

Com.

Pop.

Com.

Pop.

4.829

42.718.641

5.393

49.535.029

5.738

51.500.805

5.696

50.149.426

Acquedotto Totale oss.

I scaglione II scaglioni III scaglioni IV scaglioni V scaglioni oltre di cui: MI Fognatura Totale oss.

Fascia unica 2 scaglioni 3 scaglioni 4 scaglioni 5 scaglioni Oltre

1.946

37%

563

25%

1.008 1.077

16% 18%

10%

1.612

31%

1.508 1.570

31% 24%

684

11%

1.613

29%

1.851 1.358

32% 24%

902

13%

1.630

30%

1.661 1.271

32% 21%

87 148 584

2% 2% 15%

81 149 1.140

2% 1% 31%

82 150 1.556

2% 1% 35%

81 151 1.590

2% 1% 37%

4.735 4.480 102

41.710.918 95% 3%

5.122 4.807 139

47.709.147 94% 4%

5.466 5.151 103

49.698.866 94% 2%

5.422 5.151 95

48.336.848 95% 3%

115

0% 1%

115

0% 1%

115

0% 1%

115

0% 1%

-

38

0%

1%

-

61

0%

2%

36

61

1%

1%

-

61

Depurazione Totale oss.

4.751

Fascia unica

4.496

95%

4.816

107%

5.160

112%

5.159

115

0% 1%

115

0% 1%

115

0% 1%

115

2 scaglioni 3 scaglioni 4 scaglioni 5 scaglioni Oltre

102 38

41.908.882

Fonte: elaborazione REF Ricerche

febbraio 2015

473

5.130

3% 0% 1%

138 61

Pagina 16

41.908.882 4% 0% 2%

5.474 102 36 61

41.908.882 3% 2% 2%

5.429

-

94

61

0%

1%

41.908.882 109%

4% 0% 2% 0% 1%

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Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini Nel caso della quota fissa, per l’acquedotto si riduce sensibilmente, rispetto a quanto riscontrato nelle utenze domestiche, l’utilizzo di scaglione a fascia unica, a vantaggio soprattutto dell’articolazione su 4 scaglioni, mentre per la fognatura e depurazione è confermata la prevalenza di quote nulle. Ciò che è utile sottolineare, allo stesso tempo, è la non sporadica presenza di articolazioni tariffarie basate su variabili diverse dal volume consumato, come ad esempio il diametro del contatore (quale approssimazione del volume “impegnato”).

Articolazione tariffaria per le utenze non domestiche: quota fissa Agricola

Accquedotto Totale oss.

Fascia unica 2 scaglioni 3 scaglioni 4 scaglioni Altra struttura Nulla

Com.

4.810 3.435 431 5 712 162

65

Artigianale

Pop.

Com.

42.613.123 50% 10% 3% 29% 5%

3%

Fognatura e depurazione Totale oss.

4.753 41.909.283 Fascia unica 853 9% 2 scaglioni 0% 3 scaglioni 0% 4 scaglioni 105 3% Altra struttura 0% Nulla 3.795 88%

Fonte: elaborazioni REF Ricerche

febbraio 2015

Commerciale

Pop.

Com.

Pop.

Industriale

Com.

Pop.

5.257 3.589 497 5 676

48.985.957 53% 9% 2% 26%

5.602 3.856 535 5 712

50.951.733 51% 11% 2% 26%

5.559 3.853 473 5 732

49.594.870 53% 9% 2% 27%

5.132 1.107 105

47.856.050 17% 0% 0% 3%

5.475 1.301 105

49.830.446 17% 0% 0% 3%

5.431 1.301 105

48.468.428 18% 0% 0% 3%

421

69

3.920

Pagina 17

7%

3%

0% 80%

421

74

4.069

7%

3%

0% 80%

421

75

4.025

7%

3%

0% 80%

Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini