Laboratorio SPL REF Ricerche - Contributo 33

marzo 2015

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Servizio idrico integrato: i prossimi passi della regolazione Laboratorio Servizi Pubblici Locali

Abstract Alla vigilia dell'avvio del nuovo periodo regolatorio nel servizio idrico, AEEGSI espone le linee strategiche di intervento che faranno da filo conduttore degli interventi di regolazione del settore nei prossimi 4 anni. Riordino organico del quadro regolatorio per la promozione degli investimenti, efficienza gestionale e sostenibilità dei consumi idrici, tutela degli utenti più deboli, promozione della qualità e riduzione della morosità.

L'obiettivo è quello di aumentare l'efficienza generale del settore e promuovere un'allocazione efficace delle risorse. Gli interventi cardine sui quali sarà innestato il processo di regole già a partire da quest'anno si concentreranno sulla trasparenza dei costi del servizio, sulla coerenziazione degli obiettivi di investimento con la selezione degli interventi specifici, sull'incentivazione dell’efficacia e dell’efficienza delle gestioni, sulla tutela della risorsa idrica, sulla riduzione dei differenziali territoriali in termini di dotazione infrastrutturale e qualità del servizio, sulla sostenibilità tariffaria per gli utenti meritevoli di tutela e sul contrasto al fenomeno patologico della morosità.

REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, CCSE e CDP. Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Lucia Quaglino, Samir Traini e-mail: laboratorio@refricerche.it

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Gli ultimi contributi del Laboratorio SPL n.32 - Diritti degli utenti: da Nord a Sud AEEGSI riafferma l'uguaglianza n.31 - Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini n.30 - Tariffe degli scarichi industriali: riordino in arrivo n. 29 - Aggregazioni e in house nela Legge di Stabilità 2015 n.28 - Il Piano Juncker: per non dimenticare l'acqua n.27 - Remunerazione del capitale e oneri finanziari nei settori regolati: alla ricerca di regole coerenti e stabili n.26 - Servizio Idrico Integrato: l'Agenda 2015 n.25 - Aziende del Servizio Idrico Integrato: alla ricerca della "scala finanziaria efficiente" Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito di REF Ricerche

La missione del Laboratorio Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.

Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.

Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.

Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150

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Servizio idrico integrato: i prossimi passi della regolazione

"Il Quadro strategico per il quadriennio 2015-2018” di AEEGSI Lo scorso 15 gennaio l’AEEGSI ha approvato “Il Quadro strategico per il quadriennio 2015-2018”, nel quale illustra le linee strategiche e le aree di intervento che guideranno la regolazione nei settori di competenza (gas naturale, energia elettrica, settore idrico, teleriscaldamento, teleraffrescamento e acqua calda per uso domestico) nei prossimi 4 anni.

Il quadro esposto non esaurisce tutte le misure che AEESGI potrà adottare, ma rappresenta senza dubbio un riferimento importante a disposizione di tutti gli stakeholder per comprendere le priorità che la regolazione pone in agenda.

Il Quadro si articola in linee strategiche e relativi obiettivi: le prime indicano una strategia generale di medio periodo, mentre i secondi declinano in modo più dettagliato le specifiche misure di intervento da adottare durante il quadriennio.

Con riferimento al settore idrico, sono previste 3 linee strategiche e 7 obiettivi, con un relativo programma cronologico degli interventi suddiviso per semestri.

Le tre linee strategiche sono imperniate sui seguenti aspetti: A. riordino organico del quadro regolatorio per la promozione degli investimenti; B. efficienza gestionale e sostenibilità dei consumi idrici; C. tutela degli utenti, promozione della qualità e riduzione della morosità.

Per ciascuna di queste linee strategiche AEEGSI ha individuato una serie di obiettivi specifici con relative tempistiche indicative, come declinati nella Tabella seguente.

Emerge piuttosto chiaramente una linea di continuità con gli obiettivi intrapresi in questi primi anni di regolazione. I versanti di intervento sono diversi ma con finalità precise: aumentare la trasparenza dei costi del servizio ai fini della determinazione delle tariffe; coerenziare gli obiettivi di investimento con la selezione degli interventi specifici; incentivare l’efficacia e l’efficienza delle gestioni; tutelare la risorsa idrica e incentivare l’efficienza dei consumi; ridurre i differenziali territoriali in termini di dotazione infrastrutturale e qualità del servizio; assicurare la sostenibilità tariffaria per gli utenti meritevoli di tutela e contrastare il fenomeno della morosità.

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Linee strategiche

Obiettivi Promozione della semplificazione degli assetti istituzionali (governance)

2015 I semestre II semestre

2016 I semestre II semestre

2017 I semestre II semestre

2018 I semestre II semestre

Mappatura gestori e assetti territoriali, individuazione situazioni gestionali di default (incentivi al risanamento) Riordino organico del quadro regolatorio per la promozione degli investimenti

Valutazione del piano degli interventi, criteri di priorità e indicatori di performance del servizio Valutazione investimenti secondo una logica di output based

Sviluppo opzioni finanziarie per il finanziamento degli investimenti - hydrobond, fondi perequativi, titoli di efficienza idrica Convergenza regolatoria, tariffaria - equità e sostenibilità sociale della tariffa - e dei livelli di qualità del servizio Definizione schemi convenzioni tipo

Unbundling amministrativo/contabile e contabilità analitica Efficienza gestionale e sostenibilità dei consumi idrici

Efficientamento di alcuni costi riconosciuti – energia

Corretta attribuzione dei costi ambientale e della risorsa - principio “chi inquina paga” Promozione diffusione sistemi di misurazione dei consumi Incentivi alla riduzione delle perdite

Tutela degli utenti, promozione della qualità e riduzione della morosità

Tariffa sociale

Tutela degli utenti

Misure di contrasto alla morosità

Fonte: elaborazioni REF Ricerche

A. Riordino organico del quadro regolatorio per la promozione degli investimenti Razionalizzazione degli assetti di governance del settore

Ad oggi il settore idrico soffre ancora di una significativa complessità normativa e di un assetto istituzionale poco chiaro: funzioni di governance e di regolazione frammentate, spesso foriere di rallentamenti e instabilità nei processi decisionali, in particolare sul versante degli investimenti.

Su questo versante, AEEGSI si prefigge due obiettivi: promuovere una razionalizzazione e una chiara distinzione dei compiti in materia di programmazione tra le Autorità di Bacino, le Regioni e gli Enti di governo locali; “sollecitare” le amministrazioni regionali ancora inadempienti nei compiti di riordino loro assegnati in materia di attribuzione di competenze agli Enti di governo locali.

Diritti degli utenti: da Nord a Sud AEEGSI riafferma l’eguaglianza

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Servizio idrico integrato: i prossimi passi della regolazione

Incentivi regolatori per ridurre la frammentazione gestionale

Incentivi tariffari per un processo di consolidamento omogeneo

Uno snellimento dei processi decisionali e un efficiente coordinamento tra i vari livelli di governance costituisce una precondizione fondamentale per favorire gli investimenti necessari a sanare i differenziali nei livelli di performance e negli standard di qualità del servizio tra le diverse aree del Paese. Sono aspetti sui quali più recentemente è intervenuto il legislatore (Sblocca Italia1 e Legge di Stabilità2) definendo in maniera più chiara compiti e responsabilità dei diversi livelli di governo del servizio idrico integrato, introducendo tempi certi alle procedure di affidamento del servizio, assegnando poteri espropriativi in capo agli Enti di governo locali al fine di accelerare gli interventi infrastrutturali, prevedendo procedure di commissariamento al verificarsi di ritardi e inerzie da parte degli Enti stessi3.

Parallelamente alla coerenziazione del quadro istituzionale, AEEGSI appare intenzionata a promuovere una riduzione della frammentazione degli operatori, favorendo in prima battuta il risanamento di quelle situazioni gestionali il cui equilibrio economicofinanziario è fortemente compromesso o che, pur in presenza di ratio economico-finanziari sostenibili, registrano una situazione di severo deficit infrastrutturale e/o di bassi livelli di qualità del servizio. La mappatura settoriale e territoriale, con la definizione di un’anagrafe completa, costituisce uno strumento imprescindibile per ridurre le asimmetrie informative e consentire una regolazione che riesca, in qualche misura, a tenere conto anche delle specificità locali: basti pensare che sul territorio sono censite circa 1700 gestioni e che la maggior parte di esse, ancora assegnate in modo diretto o in economia dagli enti locali, necessitano di tempistiche più dilatate per approvare gli aggiornamenti tariffari rispetto alle realtà gestionali più consolidate.

Si tratta quindi di incentivare sotto il profilo tariffario un processo di consolidamento del settore che eviti di lasciare “indietro” alcune aree del Paese, in particolare il Mezzogiorno. E’ evidente infatti che senza opportuni incentivi anche di carattere tariffario sarà difficile assistere ad un processo che veda le gestioni industriali più efficienti rilevare le realtà che versano in condizioni deficitarie: gli incentivi regolatori dovrebbero dunque affiancarsi a quelli di “sistema” introdotti con gli ultimi interventi legislativi (Sblocca Italia e Legge di Stabilità), che con i quali sono stati previsti da una parte incentivi alla cessione delle società partecipate da parte degli enti locali, dall’altra la possibilità di allungamento della durata della concessione in caso di operazioni di carattere straordinario (fusioni e/o acquisizioni).

D.L. 12 settembre 2014, n. 133.

L. 23 dicembre 2014, n. 190.

3 Contributo n. 29, “Aggregazioni e in house nella Legge di Stabilità 2015”, gennaio 2015.

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Diritti degli utenti: da Nord a Sud AEEGSI riafferma l’eguaglianza

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Sviluppo di misure per la regolazione e il controllo dei Piani degli Interventi e per il finanziamento delle infrastrutture idriche

Finanziamento degli investimenti: oltre la tariffa

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AEEGSI appare preparare la strada ad una valutazione “nel merito” delle scelte di investimento effettuate dagli Enti di governo locali: lo scopo è quello di individuare indicatori di priorità degli interventi che permettano di guidare le scelte da parte degli stessi Enti di governo locali sulla base del fabbisogno indifferibile di infrastrutture che il territorio esprime, tenendo in debita considerazione gli obiettivi che la normativa comunitaria e nazionale in materia idrica impongono al nostro paese.

In questo senso, AEEGSI appare intenzionata a promuovere una stretta collaborazione con le istituzioni ad oggi chiamate a definire la programmazione degli investimenti nel settore idrico: in primis, Regioni e Autorità di bacino/distretto. L’obiettivo è quello di costruire un framework di indicatori da utilizzare per la selezione di specifici interventi che permettano di rispondere alle reali esigenze del territorio e che, dunque, siano definiti con il necessario coinvolgimento delle istituzioni espressione degli interessi locali.

Tale framewok andrà supportato con un’analisi costi/benefici degli specifici interventi (output based) che permetta anche di implementare uno schema di incentivazione tariffaria “premiante” per le scelte effettivamente utili. Lo scopo ultimo è quello di valutare non solo il carattere improcrastinabile dell’intervento, ma anche le reali ricadute che l’investimento apporterà in termini di efficacia/efficienza al sistema idrico locale.

Strettamente connesso al tema della corretta individuazione degli interventi infrastrutturali è quello della loro finanziabilità. Come noto, i numeri in gioco sono significativi: 6 miliardi all’anno di investimenti per i prossimi 20 anni. Su questo versante, AEEGSI sembra confermare ancora una volta la necessità di fare ricorso a strumenti che vadano oltre la tariffa, nella consapevolezza che il fabbisogno attuale e prospettico di investimento espresso dal settore non possa trovare una totale copertura con il gettito tariffario a meno di evoluzioni incrementative dei corrispettivi del servizio che potrebbero risultare insostenibili per alcune fasce di utenza.

E’ un aspetto questo che si confronta con la frammentazione gestionale del settore e con la conclamata difficoltà di accesso al credito che registrano i micro e piccoli gestori nel servizio nel nostro paese.

Tra gli strumenti finanziari che AEEGSI intende promuovere vengono citati, tra gli altri, i cosiddetti hydrobond, intesi come titoli obbligazionari vincolati al finanziamento di piani di investimento. Sul tema è opportuna una precisazione: il nostro ordinamento normativo prevede già l’istituto degli hydrobond intesi però come titoli obbligazionari la cui emissione è riservata a società concessionarie del servizio idrico integrato e la cui sottoscrizione è riservata esclusivamente agli utenti del servizio, sotto sotto forma di obbligazioni convertibili in azioni della società che li emette4. E’ uno strumento che, però, ad oggi non ha trovato applicazione, anche a causa della sua minore convenienza in termini fiscali rispetto ad altri mezzi di indebitamento.

Il settore idrico ha urgente necessità di strumenti di finanziamento la cui sottoscrizione sia appetibile tra gli investitori qualificati (investitori istituzionali come fondi infra-

Diritti degli utenti: da Nord a Sud AEEGSI riafferma l’eguaglianza Si veda il Contributo n.25, “Aziende del servizio idrico: alla ricerca della “scala finanziaria” efficiente”, ottobre 2014. marzo 2015

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strutturali, fondi pensione etc..), in un momento storico caratterizzato da abbondante liquidità. Il quadro regolatorio promosso da AEEGSI negli ultimi anni ha permesso senza dubbio di riportare il settore al centro delle attenzioni del mondo finanziario, ma per renderlo effettivamente attrattivo restano ancora dei tasselli fondamentali che ruotano attorno alla definitiva definizione degli schemi di convenzioni tipo, prevista per luglio 2015, nelle quali andranno declinati: la suddivisione dei rischi tra enti concedenti e gestori; gli strumenti per garantire il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario della gestione; le modalità di corresponsione del valore residuo nei casi di subentro.

Il terzo punto assume un’importanza particolare sotto l’aspetto finanziario, in quanto modalità certe di liquidazione del valore residuo costituiscono una valida garanzia per i finanziatori che si propongono di erogare credito alle gestioni anche nei casi di mismatch tra la durata residua della concessione e la durata del finanziamento concesso.

B. Efficienza gestionale e sostenibilità dei consumi idrici Regole tariffarie per il riconoscimento di costi efficienti dei servizi idrici

Uno degli obiettivi principali per i prossimi 4 anni è quello di promuovere una maggiore efficienza gestionale, che incentivi la riduzione dei costi operativi del servizio. Tuttavia è un percorso che solo dal terzo periodo regolatorio potrà sfociare nell’implementazione dei cosiddetti costi standard (frontiere di efficienza) con i quali superare l’attuale meccanismo del rolling cap previsto nel Metodo Tariffario Idrico (MTI). Propedeutico ad un obiettivo così ambizioso, in un settore ancora fortemente parcellizzato, è invece l’immediata implementazione del cosiddetto unbundling contabile, ovvero la definizione di regole che impongano la trasparenza della contabilità e la separazione contabile e amministrativa dei gestori. Lo scopo è quello di arrivare a disporre di un’adeguata rappresentazione dei costi e dei ricavi per tipologia di funzione, per area geografica servita e per categorie di utenze: solo con una rappresentazione analitica dei centri di costo si potranno definire in modo robusto soglie parametriche per il riconoscimento dei costi efficientabili nel vincolo dei ricavi dei gestori.

In attesa dunque di giungere ad un sistema legato alle frontiere di costo, AEEGSI si propone di imporre obiettivi di recupero di efficienza su determinate voci di costo operativo, in particolare sul versante dei costi energetici.

Quella della fornitura di energia rappresenta, accanto a quello del personale, una delle principali voci di costo del servizio idrico.

Nell’attuale MTI il costo dell’energia è ritenuto esogeno, ma con un cap pari al costo medio settoriale della fornitura aumentato del 10%. In sostanza, il costo della fornitura è riconosciuto in maniera “passante” (con un lag temporale di due anni, corretto per l’inflazione), ma solo nella misura in cui il costo medio unitario del chilowatora prelevato

Diritti degli utenti: da Nord a Sud AEEGSI riafferma l’eguaglianza

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Servizio idrico integrato: i prossimi passi della regolazione non ecceda di oltre il 10% il costo medio di fornitura dell’intero sistema5.

Un’ipotesi di metodologia di riconoscimento potrebbe poggiare prima di tutto sulla distinzione tra le voci di costo “a mercato” e le voci di costo “tariffarie” della fornitura così declinabili: componente “energia”, negoziata sul mercato e liberamente negoziabile tra il gestore del servizio e società di vendita di energia del libero mercato; componenti “ non negoziabili”, definiti da AEEGSI, inclusa la componente di imposizione fiscale definita dalla normativa primaria.

Meccanismi per promuovere l’efficienza idrica e la misurazione dei consumi

Mentre i secondi potrebbero costituire gli elementi passanti di costo ai fini regolatori, in quanto al di fuori del controllo e delle scelte del gestore, la prima componente rappresenta una variabile sulla quale il gestore può operare in modo efficiente (cosiddetta efficienza di approvvigionamento).

Il riconoscimento della componente “energia” potrebbe basarsi su riferimenti di prezzo dell’energia all’ingrosso espressi dai mercati a termine che negli ultimi anni hanno registrato uno sviluppo importante nel nostro Paese.

Entrambe le voci di costo (a mercato e tariffarie) andrebbero differenziate per livello di tensione, bassa e media tensione, per tenere conto delle specificità delle due tipologie di fornitura. Come noto infatti, i corrispettivi tariffari (infrastrutture e altri oneri) sono differenziati per livello di tensione, mentre sul versante dell’approvvigionamento per la bassa tensione potrebbe essere riconosciuto un corrispettivo medio di mercato (calcolato da AEEGSI) a copertura dei costi di commercializzazione che il fornitore di energia richiede generalmente per forniture in bassa tensione, onere questo che solitamente non è contemplato dalla prassi del mercato per gli utenti in media tensione.

Tale obiettivo costituisce un tassello fondamentale per promuovere un utilizzo efficiente della risorsa, che contempli la riduzione delle perdite di rete l’attuazione del principio di conservazione della risorsa acqua. La diffusione di efficienti sistemi di misurazione e di meccanismi finalizzati ad incentivare la riduzione delle perdite è essenziale in un Paese come il nostro dove queste raggiungono una media del 32%, percentuale che sale intorno al 40% nel Mezzogiorno.

Il tema della misurazione inoltre è strettamente connesso anche a quello della riforma delle articolazioni tariffarie. E’ evidente infatti che qualsiasi schema più o meno efficiente di articolazione tariffaria, che si ponga come obiettivo il risparmio della risorsa idrica, può essere implementato solo con la disponibilità delle misure dei consumi effettivi dei singoli utenti. Non solo, una strumentazione di misurazione tecnologicamente avanzata permetterebbe di superare il problema relativo ai conguagli che si formano in sistemi di fatturazione basati su consumi presunti, ovvero attributi, in mancanza di letture certe, sulla base dell’evoluzione storica degli utenti.

5 Nel MTI il costo dell’energia è anche oggetto di conguaglio con un ulteriore elemento di efficientamento che prevede il confronto sempre con il costo Diritti degli utenti: medio di settore, al netto però delle forniture eseguite con il servizio di salvaguardia, che come noto rappresenta una modalità di approvvigionamento da Nord a Sud AEEGSI riafferma l’eguaglianza economicamente più onerosa rispetto all’acquisto sul mercato libero.

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C. Tutela degli utenti, promozione della qualità e riduzione della morosità

La tutela degli utenti

Sui temi della promozione di un adeguato livello della qualità commerciale del servizio, AEEGSI è già intervenuta con un primo documento di consultazione (DCO 665/2014/R/ idr) con il quale si pone l’obiettivo di omogeneizzare i livelli degli standard oggi molto differenziati sul territorio6.

Aspetto ancora più delicato è quello relativo alla tutela degli utenti, tema che dovrebbe rientrare nell’ambito del processo di riforma dei criteri di determinazione delle articolazione tariffarie7 e che non possono escludere valutazioni in merito alla sostenibilità economica delle tariffe, ovvero all’incidenza che la spesa per la fornitura di acqua potabile può avere su alcune face di popolazione, prevalentemente a bassa capacità contributiva (water poverty)8. E’ un tema, questo, connesso a quello della morosità: se in media sul territorio nazionale il tasso di morosità si aggira intorno al 10% dei ricavi annui, essa presenta un’elevata differenziazione territoriale, con un’incidenza significativamente maggiore nell’area meridionale del Paese. Il problema della morosità non potrà essere affrontato in maniera efficace senza prima aver definito il meccanismo di sostenibilità sociale delle tariffe per gli utenti a bassa capacità contributiva. La regolazione dovrà essere capace di distinguere tra il carattere fisiologico del fenomeno della morosità, che riflette effettivamente le reali difficoltà dell’utenza a sostenere la spesa per la fornitura di acqua, da quello patologico, che invece deriva da comportamenti opportunistici di una parte dell’utenza. Fermo restando che la fornitura dei volumi minimi vitali (che AEEGSI ha individuato in 30 mc/anno per utenza nell’ambito del MTI), un eccessivo livello di morosità patologica, oltre a gravare sulla sostenibilità economico-finanziaria del gestore, va ad inficiare inequivocabilmente l’equo trattamento economico degli utenti.

6 Sugli orientamenti espressi nel DCO 665/2014/R/idr si veda Contributo n.32, "Diritti degli utenti: da Nord a Sud AEEGSI riafferma l’eguaglianza", febbraio 2015.

7 Sull’avvio del procedimento di riforma delle articolazioni tariffarie si veda Contributo n.31, " Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini", Diritti degli utenti: febbraio 2015. da Nord a Sud AEEGSI riafferma l’eguaglianza 8 La water poverty e, più in generale, il tema della tariffa sociale, saranno approfondito in un contributo di prossima pubblicazione.

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